Налоговая безопасность государства как объект правового обеспечения - Пробная глава by Infotropic Media

ГЛАВА 1 СУЩНОСТЬ НА ЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУД АРСТВА: ПРАВОВОЕ ИЗМЕРЕНИЕ

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства Развитие правовой мысли в области государственного управления исторически неразрывно связано с представлениями о безопасности. Взаимосвязь между государственной организацией общества и потребностью в безопасности подчеркивали еще Протагор и Аристотель 1. Большое внимание безопасности в социальном контексте формирования государства уделено представителями теории «общественного договора». В соответствии с воззрениями Т. Гоббса, возникновение и существование государства обусловлено стремлением людей к безопасности 2. 1

См. об этом: Arends J. F.M. From Homer to Hobbes and Beyond — A spects of ‘Security’ in the European Tradition // Globalization and Environmental Challenges. Reconceptualizing Security in the 21st Century / H. G. Brauch et al.(eds.). Heidelberg; Berlin, 2008. P. 263–278. DOI:10.1007/978-3-540-75977-5_17; Arist. Pol., 1272a3540, b5-10; 1319b35-40; Данилов Е. С. Взгляды Аристотеля на безопасность государства // Мнемон. Исследования и публикации по истории античного мира. — 2017. — В ып. 17.1. — С. 53–61. См. об этом: Lloyd S. A., Sreedhar S. Hobbes’s Moral and Political Philosophy, in: The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2020 Edition), Edward N. Zalta (ed.). URL: https://plato.stanford.edu/archives/fall2020/entries/hobbes-moral/ (accessed on 13.06.2021). 1

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

Согласно Дж. Локку3 онтологически безопасность имеет социально- гуманитарную природу, поскольку выступает обязательным условием оптимальной общественной организации. С непосредственным функционированием органов управления обеспечение безопасности связывал Б. Спиноза 4. Ученый считал безопасность не только целью объединения в государство, но и причиной формирования позитивного права посредством передачи естественных прав от индивидов обществу. Ш.-Л. Монтескье характеризовал установление безопасности как историческую функцию исполнительной власти 5. Идея детерминации государственного строительства потребностью в безопасности распространилась и за рамками теории «общественного договора». Так, И.-Г. Фихте учил, что цель договорного государственного единения есть всеобщая безопасность 6. И. Бентам отмечал: «Отсутствие прав, законов безопасности делает невыносимым безвластное состояние: сознание этого зла и побуждает людей установить правительство» 7. «Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества, понятие полиции, понятие, согласно которому все общество существует лишь для того, чтобы обеспечить каждому из своих членов неприкосновенность его личности, его прав и его собственности», — писали К. Маркс и Ф. Энгельс, связывая безопасность с потребностями не общества в целом, а каждого из его членов, и вводя эту категорию в полицейский контекст 8. Предметно проблематика безопасности изучалась в рамках науки камералистики как на ранних этапах ее развития, так и при выделении из нее полицейской и финансовой наук. В сфере внимания ученых находилась не только безопасность граждан (имущественная, личная), но и безопасность государства в целом. Йозеф Зонненфельс в «Основаниях полиции, промышленности 3 4

5 6

7 8

Локк Дж. Избранные философские произведения. М.: Соцэкгиз, 1960. Т. 2. С. 8. Спиноза Б. Богословско-политический трактат // Антология мировой политической мысли / Ред.-науч. совет: Г. Ю. Семигин и др. Т 1. М.: Мысль, 1997. С. 350. Цит. по: Коркунов Н. М. История философии права. М.: Красанд, 2011. С. 172. Цит. по: Андреевский И. Полицейское право: В 2 т. Т. 1. Введение и часть 1, полиция безопасности. СПб.: Типография Эд. Праца, 1871. С. CCII. Цит. по: Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 428. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2‑е изд. Т. 1. М.: Политиздат, 1955. С. 401.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

и финансов» выделял как частную безопасность (состояние общественной жизни, при котором любой законопослушный человек не опасался бы за свое имущество и жизнь), так и безопасность государства, которую делил на внешнюю и внутреннюю и связывал ее обеспечение с государственной политикой, в основном, по увеличению народонаселения 9. Большое внимание безопасности уделял известный немецкий правовед В. Гумбольдт. Рассуждая о пределах государственного вмешательства в общественную жизнь, он указывал, что «сохранение безопасности, как от внешних врагов, так и от внутренних междуусобий, составляет исключительную цель государства и единственный предмет его деятельности» 10. Под безопасностью немецкий ученый понимал предотвращение зла, причиняемого природой либо самими людьми. Он указывал, что безопасность должна быть обеспечена не только всем гражданам одинаково, но и самому государству для свободной реализации его полномочий 11. Безопасность традиционно понималась в камералистике, в первую очередь, как область компетенции исполнительной власти, в основном связанная с предупреждением, пресечением правонарушений и обеспечением исполнения наказания за них. Во французской литературе того времени безопасность рассматривалась в качестве исключительной сферы ведения полиции как части администрации, в немецкой — к ак основа учения о внутреннем управ12 лении в целом . И. Пюттер, Г. Берг видели задачи полиции только в защите общества от опасностей, исключая из этой сферы содействие благосостоянию общества. Вместе с тем изучение трудов ведущих камералистов и полицеистов демонстрируют более широкое значение безопасности, нежели одна из сфер «негативного» 9

11 12

См.: Кодан С. В., Поляков И. Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII — первая треть XIX в. Очерки. Екатеринбург: Зерцало-Урал, 2000. С. 6 Гумбольдт В. Ф. Опыт установления пределов государственной деятельности. Спб.: Издание В. Ф. Лугинина, Типо-литография «Евг. Тиле преемн.», 1908. С. 40. Гумбольдт В. Ф. Указ. соч. С. 90. См. об этом: Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Том I: Конспект лекций / Ординарного Профессора по кафедре государственного права и административного И. Т. Тарасова. Ярославль: Типо-литография Г. Фальк, 1888. С. 2, 39. 3

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

управления. Обеспечение безопасности связывалось не только с реагированием на правонарушения путем применения мер принуждения, но и с каждодневной «позитивной» управленческой деятельностью. Так, широко полномочия полиции в области безопасности рассматривал Р. фон Моль, отмечая, что «полицейская деятельность страны столь часто проявляет себя положительно, прямо создавая выгодные условия безопасности или благосостояния, как и отрицательно, когда устраняет невыгодные из этих условий» 13. В. Гумбольдт видел неразрывную связь безопасности и права, считая угрозами безопасности именно неправомерные действия и выделяя в качестве средства ее обеспечения законы (гражданские, уголовные, судопроизводственные, полицейские). Вместе с тем в качестве предмета последних он рассматривал не только отношения с участием граждан, но и организацию государственного управления, отмечая, что «полицейские законы … могут определять то, что необходимо для поддержания или применения к делу самой государственной власти» 14. Таким образом, анализ трудов камералистов, полицеистов и финансистов того времени свидетельствует о более широком значении безопасности, нежели область охраны личности и общества от правонарушений. В обеспечении безопасности важная роль отводилась надлежащей организации всей системы публичного управления. При этом наблюдается диссонанс в определении отраслевой принадлежности вопросов безопасности. Например, И. Зонненфельс отделял вопросы внутренней безопасности (как предмет изучения полицейской науки) от управления государственными доходами (как предмета самостоятельной финансовой науки, выделившейся, наряду с правосудием, из учения о внутреннем управлении) 15. В то же время иными учеными обеспечение как безопасности, так и благосостояния, рассматривалось в качестве задач государственного

13 14 15

Цит. по: Андреевский И. Указ.соч. С. ССXXIV. Гумбольдт В. Ф. Указ. соч. С. 92–93. См.: Зонненфельс И., фон. Начальные основания полиции или благочиния. М.: (В Университетской Типографии, у Н. Новикова), 1787. С. 19.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

управления в любой сфере («полиции» в широком смысле) 16. Иоганн фон Юсти считал охрану народного и увеличение государственного имущества основным направлением деятельности полиции, а полицейское управление — неразрывно связанным с финансовым 17. Согласно Лоренцу Штейну, элемент опасности присущ каждой из сфер управления (правосудию, государственному хозяйству — то есть финансам — и внутреннем управлению), и в каждой из указанных сфер соответствующие опасности устраняют самостоятельные органы полиции (то есть органы управления) 18. Таким образом, западные камералисты считали обеспечение безопасности государства функцией преимущественно исполнительной власти, реализуемой в различных сферах управления, включая финансовую, не только охранительными методами, но и посредством позитивного государственного управления. Неразрывная связь государства и безопасности отмечалась также отечественными камералистами и полицеистами. В. Т. Золотницкий, автор первой русской юридической книги (по характеристике Н. М. Коркунова), выделял обязанность «почитать и любить общество, поелику мы одни без помощи других в свете безопасно и безнуждно жить не можем» 19. Как указывал профессор Харьковского университета И. Платонов, безопасность, рассматриваемая им в контексте охраны своих подданных (граждан),«составляет как бы жизнь и душу государства» 20. «Установление безопасности — вот первая цель государства», — отмечал Б. Н. Чичерин 21. «Общество нуждается прежде всего в безопасности, зная о том, что прочие его цели не могут быть достигнуты, 16

См.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист, 2002. 410 с. См. об этом: Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. Ярославль: Типо-лит. Г. Фальк, 1888. С. 2, 39. См. об этом: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М.: Печатня С. П. Яковлева, 1897. С. 38. Золотницкий В. Т. Сокращение естественного права, выбранное из разных авторов для пользы Российского общества. СПб, 1764. 148 с. См.: Платонов И. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков: В Университетской типографии, 1856. С. 9. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. М.: Типография товарищества И. Н. Кушнерев и Ко, 1894. Т. 1. 556 с. 5

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

пока эта первая, необходимая, цель не будет осуществлена», — п исал известный русский ученый-полицеист, профессор Императорского Варшавского университета А. С. Окольский 22. И. И. Янжул также выделял поддержание безопасности как потребность (то есть функцию) государств в каждую историческую эпоху 23. Коллективной потребностью, обеспечиваемой при посредстве государства, считал безопасность и его ученик И. Х. Озеров 24. И. Т. Тарасов называл заботу о внутренней и внешней безопасности, наряду с «благоустройственными целями», задачами государства 25. В. Н. Лешков, исследуя проблематику государства, провел обширный анализ условий безопасности в Древней Руси 26. В XIX веке вопросы безопасности неразрывно увязываются с полицейской проблематикой. До конца века с термином «полиция» идентифицировалось внутреннее государственное управление (в широком его смысле), направленное на обеспечение безопасности и благосостояния 27. Впоследствии полицейской стали считать деятельность правительства, имеющую целью исключительно безопасность 28, а термином «полиция» стали обозначать соответствующее специальное учреждение в составе правительства 29. В этот же период часть ученых поддержали разделение отношений по государственному управлению на полицейские (регулируемые иск лючительно методом 22

28 29

Окольский А.С. О понятии полицейского права // Варшавские университетские издания. — T.VI. — 1 894. — С . 5–6. См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 36–37. См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки. Выпуск I-й: Учение об обыкновенных доходах. М.: тип. т-ва И. Д. Сынтина, 1917. С. 242. Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права. Выпуск первый: Введение. Ярославль: Типо-литография Г. Фальк 1889. С. 24. Лешков В. Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века. М.: В Университетской Типографии, 1858. II, III, 612 с. См.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч.; Шеймин П. Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права). СПб.: Типография Н. А. Лебедева, 1891. Вып. 1. 161 с. См.: Лешков В. Н. Указ. соч. Бунге Н. Х. Полицейское право. Введение и Государственное благоустройство. Т. 1: Курс, читанный в Университете Св. Владимира. Киев: В Университетской Типографии, 1873. С. 4.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

принуждения) и административные (учитывающие права подданных при реализации властных полномочий по обеспечению безопасности), противопоставляя их друг другу. «При взаимной связанности правом носителя государственного управления и гражданина … вместо права полицейского начинают говорить о праве административном или праве внутреннего управления», — писал поддерживавший эту позицию уже в начале XX века В. Л. Кобалевский 30. Общий взгляд на труды ученых того времени может привести к ошибочному выводу о неактуальности проблематики безопасности в административном праве, в отличие от якобы «устаревшего» полицейского. Об этом высказывался В. М. Гессен: «Административное право у нас является преимущественно и главным образом полицейским правом, ибо господствующая тенденция всего нашего административного законодательства — это забота о безопасности, и господствующие приемы всего нашего управления — это приемы принуждения» 31. «Полиции безопасности, поскольку она обнимала меры безопасности относительно людей …[в административном праве] должны быть противопоставлены новые формы права личной свободы в смысле определения границы для административного вмешательства», — п исал А. И. Елистратов 32. Однако такой взгляд был бы ошибочным. Большинство авторов делили административное и полицейское право по предмету как, соответственно, отрасль и институт, регулирующий отношения в сфере предупреждения и пресечения правонарушений, которые требуют применения принудительных мер (например, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов). Соответственно, вопросы безопасности оставались актуальными как для полицейской деятельности (в ее узком смысле), так и для административного права в целом. Контент-а нализ литературных источников позволяет оспорить звучащее с современном правоведении мнение о том, что видные представители русской науки полицейского (административного) 30

31 32

Кобалевский В. Л. Советское административное право. Харьков: Юрид. изд-во НКЮ УССР, 1929. С. 9, 10. Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. СПб.: Типография «Север», 1908. С. 21. Елистратов А. И. Основные начала административного права. Издание второе, исправленное и дополненное. М.: Издание Г.А Лемана и С. И. Сахарова, 1917. С. 64. 7

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

права «связывали категорию «безопасность» с реализацией государственных интересов, отрицая либо минимизируя при этом необходимость рассмотрения в качестве самостоятельных объектов безопасности интересы общества и конкретной личности» 33. Ученые рассматривали в качестве предмета полицейской (а впоследствии административной) деятельности как личную (в контексте защиты имущества, достоинства личности и т. п.), так и общественную (в смысле обеспечения порядка в общественных местах) безопасность, и, наряду с ними, безопасность государства. Профессор Киевского университета им. Св. Владимира Н. Х. Бунге в состав полицейского права в узком смысле включал общие меры безопасности «союзов» (к которым он относил и государство, и местные общины, и товарищества, общества и ассоциации), а также частных лиц и их имущества 34. И. Е. Андреевский выделял три категории опасностей, возникающих по воле людей: «некоторые из них могут грозить главным образом отдельному гражданину, другие — непосредственно правительству, а некоторые могут явиться угрозой как по отношению к отдельному лицу, так и по отношению к обществу и государству» 35. Причем в содержание безопасности государства, как правило, включалось: противодействие восстаниям, измене, расхищению государственной собственности 36. И. Т. Тарасов, используя вполне современную для нас терминологию, указывал, что полиция имеет задачей не только частную, но и публичную безопасность 37, которые находятся во взаимосвязи, поскольку угрозы безопасности могут быть для них общими 38. Таким образом, ученые-полицеисты XVIII–XIX веков первоначально считали целью государства, в первую очередь, обеспечение личной и общественной безопасности, а по мере развития взглядов оценили 33

34 35 36 37

Лапаев И. С. Механизм обеспечения юридической безопасности в Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 17. Бунге Н. Х. Указ. соч. С. 5. Андреевский И. Указ. соч. С. 7. Там же. С. 75. Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Том I-й: Конспект лекций. С. 13–14. См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 131.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

необходимость обеспечения посредством полицейской деятельности безопасности государства в целом. Общий взгляд на труды ученых того времени позволяет приписать им видение безопасности как одной из самостоятельных сфер государственного управления. А. И. Елистратов включал в область государственного управления, в первую очередь, обеспечение безопасности, а также охранение народного здравия, попечение о народном образовании, разнообразные формы вмешательства в экономическую жизнь и т.д. 39 «Охранение порядка и безопасности, что составляет предмет полиции в тесном смысле», Б. Н. Чичерин считал особой сферой внутренних дел 40. И. Т. Тарасов рассматривал безопасность как «особую отрасль деятельности администрации» и отдел особенной части науки административного права, наряду с просвещением, сообщением, обращением, производством, распределением и потреблением 41. При этом, как и многие иные ученые того времени, мерами безопасности он именовал то, что сейчас мы называем мерами административного принуждения. Как писал И. Т. Тарасов, «меры безопасности включают в себя по большей части запрещение чего-либо и принуждение к чему-либо» 42. Важным признаком деятельности в сфере безопасности исследователи считали ее направленность на предупреждение совершения преступлений, причем путем не только частной, но и общей превенции: посредством изменения «тех условий, которые влекут человека к преступлению или разрушению благ другого» 43. Анализ учебников тех лет свидетельствует, что в содержание безопасности как области управления включали разнообразные явления. И. Е. Андреевский выделял два раздела полиции безопасности: предупреждение опасностей, могущих явиться от злой воли человека, и не зависящих прямо от человеческой воли 44. И. Т. Тарасов дополнял 39 40

42 43 44

Елистратов А. И. Указ. соч. С. 1. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Т. 1. Общее государственное право. С. 453–454. Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Том I-й: Конспект лекций. С. 18. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 133. См.: Андреевский И. Указ. соч. С. 7. Андреевский И. Указ. соч. C. XIX. 9

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

их предупреждением опасностей смешанного характера 45. Профессор Казанского университета В. В. Ивановский выделял в особенной части административного права полицию безопасности, в структуру которой включал: полицию передвижения, полицию печати, полицию обществ и собраний, индивидуальную полицию 46. Схожих взглядов придерживался В. Ф. Дерюжинский, перечислявший в составе полиции безопасности: полицию передвижений, полицию общественных союзов и собраний, исключительные меры полиции безопасности, полицию печати 47. А. И. Елистратов к отделам полиции безопасности относил строительную и дорожную полицию, лесоохранение, общественное призрение, санитарную и медицинскую полицию 48. Таким образом, как в XVIII веке, так и в XIX веке, безопасность рассматривалась как неотъемлемый элемент публичной управленческой (полицейской — в широком смысле) деятельности: первоначально — как сфера государственного управления, наряду с благосостоянием. Впоследствии она характеризовалась как специальная отрасль компетенции исполнительной власти, в основном, связанная с предупреждением, пресечением правонарушений и обеспечением исполнения наказания за их совершение, но фактически к сфере безопасности относили более широкий круг важных для государства вопросов (как, например, уход за больными и малоимущими). Вместе с тем определения и признаки безопасности, предложенные ведущими камералистами, полицеистами и административистами демонстрируют более широкое значение безопасности, нежели одной из сфер управления, как это следует из структуры учебников за их авторством. По мнению профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского, «безопасность», наряду с «благосостоянием», являются ключевыми понятиями полицейского права, они определяют смысл и цели полицейской деятельности государства. 45 46

Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 132. Ивановский В. В. Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления. Казань: Типо-лит. В. З. Еремеева, 1911. 516 с. См. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб.: Сенатская типография, 1911. С. 16–17. Елистратов А. И. Указ. соч. С. 65.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

А. И. Елистратов указывает, что обеспечение внутренней безопасности и благосостояния граждан составляет внутреннее управление, которое изучается административным правом 49. И. Т. Тарасов был против выделения в науке полицейского права полиции благосостояния и полиции безопасности, отмечая общность субъектов и методов управления обеими областями, и, тем самым, характеризуя универсальное значение безопасности для всего полицейского права 50. На неразрывную связь безопасности и благосостояния обращал внимание и И. Е. Андреевский: «… всякая мера, содействующая обеспечению безопасности, тем самым содействует и развитию благосостояния, и наоборот» 51. В тех случаях, когда он не характеризовал современное ему положение вещей, а формулировал предложения, И. Т. Тарасов не ограничивал обеспечение безопасности сугубо принудительными мерами, придавая большое значение позитивному государственному управлению. «Вся внутренняя политика, имеющая целью ограждение общей и частной безопасности должна быть направлена к возможно большему сокращению полицейской деятельности в тесном смысле, посредством постоянного улучшения мерами положительными условий благоустройства и благосостояния» 52. Некоторые именитые ученые видели субъектами обеспечения безопасности не только полицию как часть администрации, но и частных лиц, что означает более широкое представление о безопасности, чем только как исключительной сфере деятельности полиции. И. Е. Андреевский считал, что деятельность государства по созданию условий безопасности и благосостояния состоит из действий отдельных лиц, союзов, общества и правительства 53. В целом, в трудах XIX века обеспечение безопасности государства связывалось с вопросами организации не только системы охраны 49

51 52 53

Елистратов А. И. Административное право. М.: Типография И. Д. Сытина, 1911. 235 с. Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Том I-й: Конспект лекций. С. 5 Андреевский И. Указ. соч. С. I. См. об этом: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 37. См.: Андреевский И. Указ. соч. С.II. 11

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

порядка, но и эффективной системы управления 54. Обеспечение безопасности связывалось с упорядочением взаимодействия государственных служащих. А. И. Елистратов относил к предмету интереса со стороны полицейского права инструкции, определяющие внутренний распорядок административной деятельности. «Отношения между самими должностными лицами также неупорядочены, если они определяются усмотрением должностного лица высшего ранга» 55, — писал ученый. Европейские исследователи того времени также выделяли организацию администрации как неотъемлемую часть административного права, важную с позиций безопасности 56. Как писал И. Т. Тарасов в развитие этих идей, в числе основных причин опасности «нередко первенствующее место принадлежит неудовлетворительной организации управления, неправильному определению существа и значения власти, ошибочному соотношению между органами правительства, самоуправления и соединства, в их совместной деятельности … а потому на устранение этих причин должно быть обращено преимущественное внимание» 57. И. Т. Тарасов, отмечал необходимость принятия «мер, ограждающих частных лиц, общество и государство от вреда, который может быть причинен им должностными лицами», состоящими на государственной и общественной службе, и выделял такие меры в отдельную подгруппу полицейских мер безопасности 58. Причем в числе таких мер он видел не только охранительные, но и позитивные управленческие мероприятия, например, надлежащую подготовку служащих и проверку их специальных знаний, иерархическое построение органов власти. И. Е. Андреевский в качестве одной из угроз государственной собственности также рассматривал должностных лиц, коим вверяется управление государственным имуществом. Более того, он писал о необходимости оценивать на предмет опасности собственно 54

55 56 57 58

Пыпина Г. С. Становление теории безопасности в Российском государстве XIX–XXI веков: политико-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2012. С. 12. Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 2. См. об этом: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 37. Там же. С. 133. Там же. С. 132, 246-247.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

институты и мероприятия, призванные обеспечивать безопасность, и в целом, ставил сокращение органов исполнительной власти в зависимость от улучшения условий безопасности и благосостояния 59. Таким образом, анализ трудов полицеистов свидетельствует о более широком значении безопасности, нежели область охраны личности и общества от правонарушений. В обеспечении безопасности важная роль отводилась надлежащей организации всей системы управления. Все сказанное относится и к обеспечению безопасности в финансовой сфере. Ссылаясь на мнение части западных камералистов об обособлении в XVIII веке управления в финансовой и военной сферах в общем объекте государственного управления (полиции в широком ее смысле), основная масса дореволюционных правоведов исключали указанные сферы из области деятельности полиции и предмета административного права. И. Т. Тарасов отмечал выделение финансов из полиции в предмет самостоятельной науки финансового права 60. А. И. Елистратов разграничивал в числе публичных задач «добывание денежных средств (налоги)» и «обеспечение безопасности» 61, осуждая применение полицейских мер, предназначенных по закону для охранения безопасности, в целях увеличения казенных доходов. Он, как и И. Т. Тарасов, выделял, наряду с внутренним управлением, изучаемым административным правом, изыскание и распределение материальных средств для государственных целей, составляющее финансовое управление и изучаемое финансовым правом 62. Такое обособление, полагаем, связано с пониманием безопасности как узкой сферы управления и не означает, что в военной и финансовой сферах, формально не именуемых полицейскими, не происходило обеспечения безопасности в ее подлинном смысле. Внимание к проблематике безопасности в финансовой сфере прослеживается и в трудах правоведов и финансистов XIX века при более глубоком их анализе. 59 60

61 62

См.: Андреевский И. Указ. соч. С. CXCII, 8-9, 88. Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права: Введение. Общая часть. Особенная часть // Временник Демидовского Юридического Лицея. Ярославль, 1883. Книга 31. С. 34. Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 164. Елистратов А. И. Административное право. 13

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

Во-первых, у ученых отсутствовало единство во взглядах на пределы разграничения финансового управления и полицейской деятельности (иногда воззрения изменялись в разных работах одного ученого). Отдельные сферы управления финансами включались в содержание полиции безопасности, регулируемой полицейским (а впоследствии — а дминистративным) правом. Так, В. В. Ивановский в состав хозяйственного управления, противопоставляемого финансовому, включал монетную и денежную, кредитную системы, систему страхования 63. В настоящее время нормы, регулирующие такие отношения, причисляются большинством специалистов к институтам финансового права (как минимум, в части). И. Т. Тарасов в числе опасностей смешанного характера, требующих полицейского реагирования, отмечал «общий и частный недостаток жизненных припасов, порождающий дороговизну» 64 (то есть, в современной нам терминологии, инфляцию). О дороговизне продуктов, а также о расхищении государственной собственности как об угрозах безопасности писал И. Е. Андреевский 65. Петр Гуляев в труде «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства, по их состояниям в отношении к полиции» рассматривает, в том числе, платеж податей жителями и их взаимоотношения с полицией по этим вопросам 66. Во-вторых, ученые отмечали сходство и тесное взаимодействие полицейской и финансовой деятельности, а также совпадение финансовых мер с мерами обеспечения безопасности (в узком смысле) и благосостояния. И. Е. Андреевский указывал, что «успехи финансовой деятельности представляются последствием успехов полицейской деятельности страны», приводя в пример «разумную финансовую администрацию как важное средство обеспечения условий благосостояния и безопасности» 67. То есть обеспечение безопасности 63 64 65 66

Ивановский В. В. Указ. соч. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 132. Андреевский И. Указ. соч. С. 70, 450–451. Гуляев П. Н. Права и обязанности градской и земской полиций, и всех вообще жителей Российского государства по их состояниям. М.: В Университетской типографии, 1824. Ч. 1. О полиции. 239 с. Андреевский И. Указ. соч. С. X.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

в финансовой сфере виделось ученым-а дминистративистам именно как организация управления финансами, а также как противодействие совершению правонарушений. Безопасность рассматривалась в качестве одной из неотъемлемых целей финансовой деятельности государства. И. Т. Тарасов связывал несение государственных расходов и функционирование системы государственных займов с выполнением «всеобщей задачи, заключающейся в охранении внутренней и внешней безопасности и в содействии общему благу» 68. Расходы на обеспечение внутренней и внешней безопасности государства М. М. Сперанский именовал «необходимыми издержками», в то время как все иные — просто полезными, избыточными или излишними и бесполезными 69. Безопасность считалась основной побудительной причиной к уплате налогов, наряду с иными «полезными результатами воздействия государственной власти» 70. Исторической причиной распространения таможенных пошлин в Древнем Риме Н. И. Тургенев называл необходимость обеспечения безопасности судоходства 71. М. Ф. Орлов писал, что внесением налог гражданин «теряет часть своего имущества, но приобретает уверенность в бесприкосновенном обладании остального» 72. Как видно, связь безопасности и правовых начал управления во взглядах дореволюционных ученых была столь велика, что современные нам исследователи прямо называют развивающуюся в XIX веке полицейскую науку — н аукой о безопасности 73 — и даже, 68

70 71

Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права: Введение. Общая часть. Особенная часть. С. 663. Сперанский М. М. План финансов / У истоков финансового права. М. М. Сперанский. Н. И. Тургенев. М. Ф. Орлов / под ред. А. Н. Козырина. М.: Статут, 1998. С. 44–45. Янжул И. И. Указ. соч. С. 57. См.: Тургенев Н. И. Опыт теории налогов / У истоков финансового права. М. М. Сперанский. Н. И. Тургенев. М. Ф. Орлов / под ред. А. Н. Козырина. М.: Статут, 1998. С. 193 Орлов М.Ф. О государственном кредите / У истоков финансового права. М. М. Сперанский. Н. И. Тургенев. М. Ф. Орлов / под ред. А. Н. Козырина. М.: Статут, 1998. С. 303. См.: Гордиенко В. В. Безопасность России в условиях глобализации: Криминологические и социально-п равовые проблемы: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 15. 15

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

несколько преувеличивая, отмечают, что необходимость регламентации обеспечения национальной безопасности сыграла основную роль в становлении административного права как отрасли права и науки 74. Как показал анализ трудов тех лет, безопасность именовалась большинством ученых только одной из сфер управления, связанной с предупреждением и пресечением правонарушений и последствий стихийных бедствий. Но уже тогда начало появляться осознание ущербности такого подхода, и в содержание безопасности стали включать также устранение угроз развитию государства, вызываемых социальными процессами в целом, посредством позитивного управления. Фактически уже в XIX веке безопасность начала рассматриваться как методологическая основа административного (и даже шире — п убличного) права. В первые десятилетия советской власти еще наблюдается преемственность взглядов, поскольку наука развивалась учеными дореволюционной школы. Так, А. Ф. Евтихиев в предисловии к учебнику 1925 года отмечал, что «основной функцией административного права является обеспечение безопасности и благосостояния граждан» 75. В. Л. Кобалевский считал охрану общественного порядка и безопасности важнейшими частями административной деятельности 76. Но в целом для советского периода развития административного права характерен более узкий взгляд на безопасность: как на одну из областей государственного управления. До Великой Отечественной войны приоритет отдавался безопасности на основе экономической стабильности, а после — военным аспектам безопасности 77. В учебнике советского административного права 1950 года охрана государственной безопасности называется одной из функций советских государственных органов, наряду со строительством вооруженных сил, ведением внешней торговли, укреплением 74

См.: Мусаев С. Г. Административно-п равовое регулирование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в сфере экономической безопасности и противодействия коррупции. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 12. Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков: Юрид. издво НКЮ УССР, 1925. С. 6. Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права. [Харьков]: Государственное издательство Украины, 1924. С. 11. Пыпина Г. С. Указ. соч. С. 19.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

социалистической собственности, удовлетворением социально- культурных потребностей советских граждан 78. Управление в области государственной безопасности включало, по мнению авторов учебника 1950 г., охрану государственных границ, охрану государственной тайны, меры чрезвычайного и военного положения. Оно было включено в Особенную часть административного права, наряду с управлением в области обороны, иностранных дел, внешней торговли, общественного порядка, советской юстиции, социально-к ультурного строительства, финансов и кредита, управления народным хозяйством. Безопасность рассматривалась как одна из областей, входящих в предмет советского административного права. Такой подход был характерен и для последующих административно-правовых работ. Однако в тех же трудах охрана государственной безопасности называется не только функцией, но также одной из целей исполнительно-распорядительной деятельности советских государственных органов 79. Это свидетельствует о том, что советские административисты, сузив понимание безопасности (в сравнении с дореволюционными) до области управления государственной границей и государственной тайной, чрезвычайным и военным положением, осознавали более широкое, телеологическое, значение безопасности для административного права. Современная правовая мысль в области безопасности следует тенденциям, отраженным в дореволюционной и советской литературе. Безопасность понимается, прежде всего, как отрасль управления. В учебнике под редакцией Д. Н. Бахраха глава «Управление безопасностью», наряду с деятельностью милиции, пограничной безопасностью, обороной и т. д. включена в раздел Особенной части «Административно-правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства» 80. Аналогичной позиции придерживались А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, включая главу 78

79 80

Советское административное право / С. С. Студеникин, В. А. Власов, И. И. Евтихиев. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1950. С. 4. Советское административное право. С. 14. См.: Административное право России: Особенная часть / Под ред. Д. Н. Бахраха. М.: БЕК, 1997. 320 с. 17

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

«Управление безопасностью» в раздел «Организация управления в особых условиях» 81. В учебнике Ю. А. Тихомирова глава «Управление в сфере безопасности и законности» отнесена к разделу «Механизм административно-правового управления», фактически также представляющему собой Особенную часть административного права 82. В. М. Манохин относит обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел; охрану порядка и безопасности внутри страны к Специальной части административного права 83. В понимании содержания безопасности современные административисты опираются на мнение французского ученого Ж. Веделя, определявшего безопасность как «деятельность, направленную на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев» 84. Так, К. С. Бельский разграничивает отношения по руководству и организации различными сферами общественной жизни (относя их к так называемому «управленческому» праву) и отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной (и любой другой) безопасности (сфера «полицейского» права) 85. Такой подход к безопасности можно считать узким. При этом значимость безопасности для административного права современными учеными под сомнение не ставится. К. С. Бельский справедливо относит понятие «угроза безопасности» не просто к числу административно-правовых, а к группе основных полицейско-правовых категорий, законодательные акты о различных видах безопасности считает источниками полицейского права как подотрасли административного права, а в предмет полицейской деятельности включает обеспечение не только общественной, 81

84 85

Алехин А.П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. 608 с. См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 479–712. См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3.А. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996. С. 307–464. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 466. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. С. 117.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

но и любой другой безопасности, связанное с применением государственного принуждения 86 . По поводу места безопасности в системе современного права в литературе отсутствует единство во взглядах. Автор наиболее комплексного административно-правового исследования безопасности А. И. Стахов отходит от полицейской терминологии и обосновывает выделение новой подотрасли административного права как «права безопасности», определяет его предмет и метод, систему источников и место в системе российского национального права 87. И. Н. Ившина считает возможным предположить междисциплинарный характер права безопасности и говорить о нем не как только о подотрасли административного права России, но как о комплексной отрасли российского права в целом (ссылаясь на конституционные и уголовно- правовые нормы о безопасности), а также как о функциональной подсистеме международного права 88. Действительно, при всей значимости правового обеспечения управления безопасностью сложно говорить, что безопасность — с войс тво только административно- правовых отношений и не может обеспечиваться средствами иных отраслевых правовых наук. Вместе с тем, спорным представляется сам подход к безопасности как к области управления и предмету правового регулирования той или иной совокупностью норм. Л. Е. Калинина, считая безопасность институтом особенной части административного права, подчеркивает многообразие общественных отношений, в которых должна обеспечиваться безопасность, и выделяет более семи ее видов (пожарная, туристическая, продовольственная, экологическая, экономическая и т. п.) 89. Очевидно, что при таком многообразии видов безопасности невозможно вычленить предмет «права безопасности» из области 86 87

Там же. С. 12, 32, 61. Стахов А. И. Право безопасности: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501.65 Юриспруденция. Киров: Изд-во ВятГГУ, 2007. 226 с. Ившина И. Н. Право безопасности как подотрасль административного права и как учебная дисциплина // Вестник Вятского государственного университета. — 2 007. — № 17. — С . 144–145. Калинина Л. Е. Институт безопасности в системе административного права // Административное право и процесс. — 2016. — № 7. — С . 37–40. 19

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

регулирования иных административно-п равовых институтов как общей, так и особенной части. В наибольшей степени современной административно-правовой наукой исследованы общественная безопасность, безопасность дорожного движения и экономическая безопасность. При этом объектом внимания ученых становятся также административно-правовые аспекты самых разных видов безопасности, начиная с информационной и заканчивая безопасностью атомной энергетики. Явление, отражающееся в столь различных сферах общественной жизни, не может быть отдельной областью управления. Потому правовое исследование безопасности требует широкого подхода. И основания для применения такого подхода обнаруживаются в трудах правоведов. Так, в административно-правовой литературе отмечается телеологическое значение безопасности. Ю. П. Соловей называет обеспечение безопасности личности, общества и государства целью полицейской деятельности, сопряженной с непосредственным вторжением в права и свободы физических и юридических лиц 90. То есть обеспечение безопасности во внешних управленческих отношениях принудительными методами включают в предмет современного полицейского права или права безопасности как подотрасли права административного. Из этого следует, что иными методами безопасность обеспечивается посредством иных институтов административного права. К. С. Бельский, говоря об угрозах безопасности в узком, полицейском смысле, подразумевает существование безопасности и в позитивно-у правленческом значении 91. Ученый верно отмечает двойс твенную природу исполнительной власти: «осуществляя управление обществом, она одновременно (и прежде всего) обязана обеспечивать его безопасность» 92. То есть безопасность является целью публичного управленческого воздействия и, соответственно, правового регулирования. Ее нельзя сводить только лишь к одной из областей управления. Таким образом, характеристики безопасности, представленные как в трудах административистов, так и специалистов по различным 90

91 92

См.: Соловей Ю. П. Полицейское право и его место в системе современного административного права // Полицейское право. — 2005. — № 1. — С. 9. Бельский К. С. Указ. соч. С. 203. Там же. С. 32.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

видам безопасности, указывают на то, что ее роль шире, чем одна лишь область предупреждения и пресечения правонарушений. Такой вывод применим и при изучении налоговой безопасности, которая современными правоведами рассматривается как элемент родовой категории — экономической безопасности, гораздо более разработанной в отечественной юриспруденции. Анализ взглядов современных правоведов указывает на управленческ у ю природ у безопасности в це лом и вов леченность в административно-правовой контекст любого из ее видов (включая экономическую). Именно государственное управление играет ключевую роль в обеспечении и экономической безопасности страны, поскольку этот процесс характеризуется реализацией с помощью экономических и административных методов таких функций, как планирование, руководство, регулирование, координация, организация, контроль. Налоговая безопасность также неразрывно связана с процессом управления налогообложением 93. Ученые-экономисты отмечают первичность перед иными именно административных функций налоговой безопасности, проявляющихся в частности в эффективном налоговом администрировании и сборе объективной информации о наличии налоговых рисков 94. Обеспечение безопасности — это, в первую очередь, подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность, предполагающая реализацию законодательно утвержденных норм и правил в соответствующей сфере управления 95. Не умаляя влияния иных отраслевых средств правового регулирования, следует отметить, что обеспечение разных видов безопасности государства входит в полномочия органов исполнительной власти, потому регламентируется, в первую очередь, административным правом. К. С. Бельский даже подразделяет органы исполнительной 93

См.: Мишенина М. С., Максимова Л. В. Налоговая безопасность и налоговое администрирование в системе мер обеспечения экономической безопасности // Академический вестник. — 2 012. — № 2. — С . 241. См.: Тимофеева И. Ю. Налоговая безопасность государства, бизнеса и общества: концепция и методология: автореф. дисс. … докт. экон. наук. М., 2011. С. 27. См. об этом применительно к налоговой безопасности: Лобов С. Р. Налоговый контроль как фактор налоговой безопасности // Ученые записки Российского государственного социального университета. — 2 011. — № 5. — С . 181. 21

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

власти в зависимости от охраняемых ими объектов и угроз государственной безопасности на общую полицию, специализированную полицию и специальные службы 96. «Выработка и реализация решений, призванных обеспечивать экономическую безопасность страны, непосредственно связаны со структурой и функциями органов государственного управления» 97. Состояние экономической безопасности достигается в управленческом плане, в первую очередь, системой административно-правовых методов и средств, гарантирующих защиту прав участников экономических правоотношений, в том числе и государства 98. Использование административно-правовых мер признается в правовой науке наилучшим для обеспечения национальной безопасности в экономической сфере после собственно экономических мер 99. Безопасность немыслима без надлежащей организации государственного управления. Категорию «экономическая безопасность» традиционно определяют как состояние не только экономики, но и институтов власти 100. Экономическую безопасность также характеризуют как процесс поддержки и укрепления государственного управления экономикой страны 101. Она охватывает, прежде всего, уровень эффективности государственного управления, различных ветвей власти и их институтов и структур 102. То есть эффективное функционирование 96 97

100

101 102

Бельский К. С. Указ. соч. С. 44. Мильнер Б. Качество управления — важный фактор экономической безопасности // Вопросы экономики. — 1 994. — № 12. — С. 58. См.: Максимов С. Н. Административно-правовое обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации: концептуальные и методологические аспекты: дис. … докт. юрид. наук. М., 2014. С. 58. См.: Унификация правовых основ экономических инструментов государственного регулирования внешнеторговой деятельности в государствах — ч ленах Таможенного союза ЕврАзЭС: монография / И. Л. Аверичева, А. В. Богданова, О. В. Гутарина и др.; под ред. Т. Н. Трошкиной. М.: Институт публично-п равовых исследований, 2014. 230 с. См.: Вечканов Г. С. Экономическая безопасность. СПб: Питер, 2007 374 с.; Сенчагов В. О сущности и основах стратегии экономической безопасности России // Вопросы экономики. — 1995. — № 1. — С. 98–99. Максимов С. Н. Указ. соч. С. 58. Сойников М. А. Разработка и реализация государственной стратегии экономической безопасности России: теоретические аспекты: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2008. С. 12.

1.1. Развитие правовых воззрений на налоговую безопасность государства

органов публичной власти — необходимый компонент экономической и любой иной безопасности. Обеспечивается эта деятельность посредством внутреннего государственного управления, имманентно входящего в предмет административного права. Недаром К. С. Бельский именует полицейской также деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти, по организации их деятельности, направленной на обеспечение безопасности любого вида 103. Вышеприведенные современные воззрения на сущность экономической безопасности, обусловливающие вывод о приоритете (но не исключительности) использования административно-п равовых средств при ее обеспечении, в полной мере применимы и к безопасности налоговой. Таким образом, безопасность в юриспруденции исторически рассматривалась, в первую очередь, в административно-правовом контексте. Как дореволюционные, так и советские, а также современные правоведы акцентируют внимание на безопасности как на области противодействия правонарушениям и последствиям природных явлений посредством принуждения, входящей в предмет отдельного института особенной части административного права. Такое понимание безопасности можно именовать «узким». Данный подход не учитывает всего многообразия проявлений безопасности в различных сферах общественной жизни и не позволяет отграничить ее от иных правовых явлений. Безопасность не является узкой областью управления, она неотделима от общественных отношений, являющихся традиционным предметом правового регулирования. Более глубокое изучение ее признаков, выделяемых в трудах правоведов разных лет, позволяет сделать вывод о том, что безопасность выступает целью правового воздействия, прежде всего, но не исключительно, административно-правового. В основе ее обеспечения в любой области общественной жизни, включая налогообложение, лежит надлежащая организация государственного управления соответствующей сферой жизнедеятельности, составляющая первоначально предмет административного права. Потому, независимо от того, какой 103

Бельский К. С. Указ. соч. С. 12. 23

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

отраслью права регулируется та или иная сфера жизнедеятельности, безопасность имеет управленческую природу и имманентно связана с административно-правовым воздействием. На обеспечение безопасности в широком смысле направлена не отдельная группа норм административного права, а все публично-правовые институты. Обеспечение безопасности в любой сфере (и налоговая не исключение) — э то не только прямое противодействие совершению правонарушений, но, в первую очередь, подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность по организации надлежащего государственного управления и реализации его функций. Потому именно административно- правовые механизмы наиболее приспособлены для достижения цели всестороннего обеспечения безопасности, а административное право имеет приоритет в обеспечении безопасности любого вида.

1.2. Налоговая безопасность государства как правовая ценность Проблематика ценностей, на защиту которых должно быть направлено государственное управление налогообложением и функционирование публичной власти в целом, и без того актуальная, приобрела новое измерение в связи с кризисными явлениями в экономике, сопровождающими борьбу с пандемией коронавирусной инфекции и вызвавшими повсеместное сокращение налоговых доходов бюджетов. Является ли налоговая безопасность правовой ценностью? Категория «правовых ценностей» относится к числу наиболее абстрактных и дискуссионных в юриспруденции. Правовыми ценностями, зачастую, называют любые явления, так или иначе значимые для субъекта правотворчества. Большинство отечественных и зарубежных правоведов именуют правовыми практически все общечеловеческие ценности, так или иначе отраженные в позитивном праве: свободу, равенство, справедливость и т. п. Анализ юридической и философской литературы позволяет выделить следующие признаки правовых ценностей. 1) Субъективный характер. Согласно М. Веберу, ценность — это норма, имеющая определенную значимость для социального 24

1.2. Налоговая безопасность государства как правовая ценность

субъекта 104. «Ценность объекта определяется не его реальной пользой, а вызываемыми ожиданиями» 105. Из этого свойства вытекает нестабильность правовых ценностей, их обусловленность социокультурной ситуацией, сложившейся в конкретный период. В этой связи плодотворным является рассмотрение в качестве правовых тех ценностей, которые закреплены в конституции государства и ратифицированных им международных договорах. Аксиологическая функция конституции страны выделяется многими правоведами 106. Конституция постулирует универсальные, общечеловеческие ценности в редакции, значимой для общества на конкретном этапе его развития, и, одновременно, транслирует их новым поколениям граждан. 2) Некую объективность правовых ценностей можно усмотреть в их способности удовлетворять потребности как личности, так и общества в целом 107. 3) Системный характер. Правовые ценности существуют в тесном взаимодействии друг с другом. 4) Нахождение явления, рассматриваемого в качестве ценности, в пределах правого регулирования. Правовая ценность должна быть объективно подвержена нормированию, реализовываться в поведении людей под воздействием дозволений, обязываний и запретов. Приобретение явлением ценностных свойств вследствие воздействия права нельзя считать общим признаком правовых ценностей, поскольку он присущ лишь одной их части: тем, которые порождены правом и не существуют (не считаются значимыми) в его отсутствие (правовым ценностям в их узком смысле). Существует точка зрения об отсутствии собственно 104 105

106

107

Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. 804 с. Сидорова Е. В. Миф о правовых ценностях // История государства и права. — 2012. — № 11. — С . 25. См., напр.: Чиркин В. Е. Современная модель Конституции: прежние и новые приоритеты // Правоведение. — 2 003. — № 2 (247). — С . 50–57; Таева Н. Е. Нормы Конституции Российской Федерации как форма выражения социальных ценностей // Конституционное и муниципальное право. — 2 009. — № 5. — С . 2–4. Неновски Н. Право и ценности. М.: Прогресс, 1987. С. 25–26; Шишкин А. Ф., Шварцман К. А. XX век и моральные ценности человечества. М.: Мысль, 1968. С. 10. 25

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

правовых ценностей 108. С ней сложно согласиться, поскольку право, как и любая сфера волевого интеллектуального взаимодействия людей, способно порождать такие ценности, и они объективно существуют (например, правопорядок) 109. Это, однако, не исключает существования универсальных ценностей, которые лежат в основе права либо интегрируются им в процессе развития (правовых ценностей в широком смысле). Они составляют цели правового регулирования. К числу таковых относится и безопасность. Категория безопасности с аксиологической точки зрения имеет гуманитарный характер, поскольку всегда стояла в ряду общечеловеческих ценностей 110. Безопасность является также ценностью социальной, поскольку отражает потребности государственно организованного общества в защите жизненно важных интересов. Аксиологическая роль безопасности уникальна. Она не только сама является ценностью, но обусловливает существование иных ценностей. Материальные и духовные ценности общества выступают объектом безопасности 111 или, в формулировке иных ученых, развивающимися подсистемами системы национальной безопасности, наряду с интересами и угрозами 112. Сложно согласиться с мнением о том, что безопасность, будучи важнейшим условием существования любой системы, не может выступать целью в демократической системе ценностей 113. Безопасность не только условие развития общества, но и цель — ориентир 108 109

110

111

112

113

См. об этом: Сидорова Е. В. Указ. соч. С. 24–26. См.: Каган М. С. Философская теория ценности. СПб.: ТОО «ТК «Петрополис». С. 99–100. Астахова Л. В. Информационная безопасность: герменевтический подход: монография. М.: РАН, 2010. 185 с. Смирнов Д. А. Понятие и структура налоговой безопасности Российской Федерации // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. — 2008. — № 4. — С. 33. Данилейко В. В. Теоретико-п равовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 14–15. См.: Колокольцев В. А. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности: автореф. дисс. … докт. юрид. наук. СПб, 2005. С. 25.

1.2. Налоговая безопасность государства как правовая ценность

для деятельности государственной администрации и гражданского общества, развития правового регулирования. Без защиты жизненно важных интересов общества невозможно обеспечить подлинное народовластие. Уникальность безопасности состоит также в том, что она не только выступает одной из причин возникновения права, обусловливая его принципы, функции и методологию (то есть является правовой ценностью в широком смысле), но и одновременно связана правом и не мыслится вне его в развитом демократическом обществе (то есть может характеризоваться и как правовая ценность в узком смысле). При всех своих существенных характеристиках безопасность является одной из наименее изученных именно как правовая ценность. Сложно согласиться с мнением ученых, которые не относят безопасность к числу абсолютных правовых ценностей (свобода, демократия и т. д.), а ставят ее в иерархии даже ниже основных (жизнь, здоровье и т. д.), рассматривая в качестве специальной, наряду с частной собственностью и свободой вероисповедания 114. Ценность жизни каждого человека, сообществ и общества в целом обусловлена наличием системы безопасности 115. Налоговая безопасность аккумулирует все аксиологические признаки безопасности как явления более высокого порядка, но проявляет их в сфере налогообложения. Налоговая безопасность, как и безопасность в целом, основывается на фундаментальных положениях Конституции государства. Так, Конституция РФ закрепляет обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы во второй главе, положения которой могут быть пересмотрены только всенародным голосованием. Такой усложненный порядок изменения нормы отражает ее ценность для общества. Налоги и иные обязательные платежи выступают основным источником бюджетных доходов, их установление и взимание — п роявление

114

115

См.: Телегина В. А. Правосудие как социально-правовая ценность: вопросы теории: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 32. См.: Сигалов К. Е. Взаимосвязь моральных и правовых ценностей // Гражданское общество в России и за рубежом. — 2 013. — № 2. — С . 12–15. 27

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

одного из системообразующих, суверенных прав государства 116. Это обусловливает важнейшую роль налоговых поступлений для стабильного развития экономики и национальной безопасности. Достаточность налоговых ресурсов позволяет обеспечить реализацию в государстве таких правовых ценностей, как защита материнства и детства, социальное обеспечение незащищенных категорий граждан, медицинская помощь, право на образование, и иных. Обеспечение финансовой безопасности направлено на защиту стратегических национальных приоритетов, ценностей и интересов 117. Налоговая безопасность диалектична, поскольку невозможно обеспечить стабильный рост налоговых доходов государства без гарантирования налоговой безопасности частных субъектов посредством установления ясных и недвусмысленных правил налогообложения и их неуклонной реализации в деятельности органов налогового администрирования. Ценностные свойства безопасности в финансовой системе выделялись еще в дореволюционной правовой науке. Безопасность, как внутренняя, так и внешняя, рассматривались и в качестве ценности, «невещественного блага» по терминологии А. А. Исаева 118, детерминирующей развитие финансов государства. «Сохранение порядка, установление условий благоустройства и безопасности, отправления правосудия и т. п. — в се это имеет положительное хозяйственное значение и может быть рассматриваемо как создание ценности», — писал И. Т. Тарасов 119. Отношения по организации работы налоговой администрации и непосредственному взиманию налогов существуют исключительно в правовой форме. Таким образом, налоговой безопасности государства присущи все признаки правовой ценности. Ценностный подход к налоговой безопасности позволяет уточнить направления ее обеспечения. Отношение к ней как ценности должно 116 117

118

119

Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М.: Норма, 2001. С. 99, 107. Поветкина Н. А. Национальная безопасность Российской Федерации: финансово- правовые условия обеспечения // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. — 2017. — № 8. — С. 12–21. — D OI: 10.17803/2311-5998.2017.36.8.012-021. Исаев А. А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерки теории политики. М.: Статут, 2004. С. 409. Тарасов И. Т. Очерк науки финансового права: Введение. Общая часть. Особенная часть. С. 571.

1.2. Налоговая безопасность государства как правовая ценность

пронизывать законодательство, регулирующее организацию и функционирование органов налогового администрирования. Требуется определение интересов и угроз в данной сфере, а также постоянная оценка нормативных изменений и правоприменительных решений на предмет эффективности противодействия конкретной угрозе и степени соответствия каждому из защищаемых интересов. Для этого цель обеспечения налоговой безопасности государства как минимум должна быть описана в законодательстве и положениях о налоговых органах. В этом отношении заслуживает внимания опыт Беларуси, где в п. 2 ст. 2 Общей части Налогового кодекса запрещено установление налогов, сборов (пошлин) и льгот по их уплате, наносящих ущерб национальной безопасности Республики Беларусь, ее территориальной целостности, политической и финансовой стабильности. Эффективность системы права напрямую зависит от степени разрыва между провозглашаемой и реальной системами ценностей 120. Потому методологию профессиональной подготовки работников налоговой службы также необходимо строить на выделении ключевых ценностей и угроз налоговой безопасности, а также механизмов противодействия им. Ценностный подход к безопасности позволяет обозначить пределы ее обеспечения. «Провозглашая собственные потребности и ценности, требуя, чтобы никто на них не покушался, субъект социальных отношений должен иметь представление о том, что и у других могут быть потребности и ценности, на которые он не должен покушаться» 121. Налоговая безопасность государства не абсолютна и не может не учитывать правомерные ожидания и потребности экономических субъектов, поскольку такое игнорирование породит самостоятельные угрозы. Второй равновеликой задачей безопасности, помимо защиты от угроз, выступает обеспечение развития общественных отношений согласно выработанным в социуме ценностям. Системный характер налоговой безопасности как ценности означает, что целям ее обеспечения отвечают не только запреты, направленные на охрану от правонарушений, но и позитивное государственное 120

121

Бабенко А. Н. Правовые ценности и освоение их личностью: автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2002. С. 31. Сигалов К. Е. Указ. соч. С. 12–15. 29

Глава 1. Сущность налоговой безопасности государства: правовое измерение

управление, призванное гармонизировать аккумулирование налоговых доходов государства с реализацией иных социальных ценностей (таких как, например, свобода предпринимательства, частная собственность, единый рынок). Рассматривать налоговую безопасность отдельно от взаимосвязанных ценностей — з начит, лишить ее смысла. В науке существует аксиологический подход к определению безопасности как осознанной потребности субъекта, некой ценности 122. Учитывая данный подход, следует признать, что налоговая безопасность государства как правовая ценность, пронизывающая целенаправленную управленческую деятельность в сфере налогообложения, обусловливает принципы и методологию правового регулирования отношений в сфере налогообложения, будучи призванной не просто обеспечивать сбор необходимого количества налоговых доходов, но и содействовать либо, как минимум, не препятствовать защите иных национальных интересов и ценностей, отраженных в праве.

1.3. Дефиниция налоговой безопасности государства как объекта правового обеспечения Юридическое исследование налоговой безопасности государства невозможно без выявления пригодных для правового анализа существенных признаков данного явления и формулировки его дефиниции. Процесс определения налоговой безопасности требует ясного понимания сущности и содержания безопасности как родовой категории. Философы отмечают, что «в гуманитарных науках понятие безопасности должно играть ключевую роль, так как это одно из тех понятий, которые конституируют саму социальную реальность» 123. Анализ представленных в науке взглядов на непосредственное содержание исследуемого понятия позволяет выделить следующие подходы к субстрату безопасности.

122

123

Рыбалкин Н. Н. Философия безопасности. М.: Изд-во Моск. психол.-соц. ин-та, 2006. 293 с. Моздаков А. Ю. Социально-философские аспекты проблемы безопасности: автореф. дисс. … канд. философ. наук. В. Новгород, 2008. С. 9.