2009
INTEGRACIÓN ECONÓMICA EL PROCESO DE LA UNIÓN EUROPEA
Fernando Ramón Ingalls Herrera
Asesoría y Capacitación Ingalls
A+C+I asesoriaycapacitacioningalls@gmail.com
Sección de Economía Laboratorio de ABP e Investigación Transdisciplinar Departamento de Ciencias Sociales Facultad de Estudios Superiores Cuautitlán Universidad Nacional Autónoma de México
INTEGRACIÓN ECONÓMICA EL PROCESO DE LA UNIÓN EUROPEA SERIE: DOCUMENTOS DE APOYO A LA ACADEMIA - NÚMERO SE-01
Fernando Ramón Ingalls Herrera 23/10/2008
Documento escrito para los alumnos de la asignatura de Comercio Exterior, se explica la evolución del proceso de integración económica, sus etapas y características; se hace hincapié en el proceso europeo y la política agrícola común (PAC). El autor realizó estudios de doctorado en Política Económica de la Unión Europea: mercado, territorio y estado, Departamento de Economía Aplicada V, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid.
2
ÍNDICE Apartado
Tema
Página
1.0
Integración Económica……………………….
3
1.1
Integración europea………………………….
6
1.2
Ampliación de la UE…………………………...
11
1.3
Instituciones de la Unión Europea………..
14
1.4
Fondos Estructurales Comunitarios……….
16
1.5
Desarrollo Rural………………………………..
19
1.0 Integración Económica
3
Este artículo está dedicado al análisis de los avances registrado por el proceso de integración económica1 de las regiones participantes desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta el inicio del siglo XXI. La dinámica más reciente de la integración económica es consecuencia, fundamentalmente, de la trayectoria que la economía internacional ha seguido desde 19452, una vez terminada la Segunda Guerra Mundial. Cuadro 1.1 INDICADORES DE LA ECONOMÍA MUNDIAL, 1500-1992 1500
1820
1.068
1992
1500-1820 (Tasa de crecimiento)
1820-1992 (Tasa de crecimiento)
5.441
0,29%
0,95%
27.995
0,33%
2,17%
POBLACIÓN (millones)
425
PIB (millones de dólares de 1990)
240
PIB per capita (millones de dólares de 1990)
565
651
5.145
0,004%
121%
Exportaciones (millones de dólares de 1990)
n.d.
7
3.786
n.d
3,73%
695
Nota: las tasas de crecimiento reflejan incrementos anuales medios, expresados como tasas de variación acumulativa. Fuente: Lobejón, A. (2001), El Comercio Internacional
Lo que hace singular a la fase que dio comienzo en los primeros años de la posguerra es que se ha basado en un marco multilateral de relaciones, fruto de la cooperación internacional. Las características de ese marco multilateral han condicionado de forma muy significativa la trayectoria del comercio internacional durante toda la segunda mitad del siglo XX. De acuerdo a Muñoz y Bonete3 se pueden distinguir cinco niveles distintos de integración económica (véase el cuadro 1.2).
1
La integración económica de acuerdo a Alonso (2000) puede definirse como el proceso a través del cual se eliminan las fronteras económicas entre países, tanto explícitas como de otros factores asociados. 2 Para algunos autores tiene sentido hablar del comercio internacional como una realidad consolidada a partir del siglo XVI, gracias a los importantes descubrimientos que se llevaron a cabo en los últimos años del siglo anterior. Esta opinión no es, sin embargo, la más extendida, ya que hasta el inicio del siglo XIX las transacciones internacionales tuvieron poca trascendencia, tanto cuantitativa como cualitativa, al enfrentarse a unos costes de transporte muy elevados y a importantes limitaciones de carácter institucional. Estos obstáculos sólo eran compatibles con el intercambio de mercancías concretas, como las especias, los metales preciosos o la seda, con un precio muy elevado en relación con su peso y prácticamente sin competencia en los mercados nacionales.(Lobejón, 2001) 3 Muñoz BR; et al.(2002). Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía.
4
Cuadro 1.2 Niveles de Integración Económica Eliminación Arancel Libertad de de exterior movimiento aranceles común de capital interiores y y trabajo similares (1)Zona de libre comercio (ZLC) (2)Unión aduanera (UA) (3)Mercado común (4)Unión económica (5)Unión política
• • • • •
• • • •
• • •
Instituciones económicas comunes
Instituciones políticas comunes
• •
•
Fuente: Tomado de Muñoz BR; et al.(2002).
Los cinco niveles de integración económica son una sucesiva eliminación de factores que restringen el comercio en una región, por lo que entre más avanzado es el nivel de integración económica más intereses en común comparten los participantes del proceso de integración, enseguida enumeramos las características de los niveles de integración:
1. Zona o acuerdo de libre comercio Supone la eliminación de los aranceles interiores entre los países firmantes del acuerdo, manteniendo sin embargo cada uno de ellos su propia política comercial exterior con respecto a los países terceros no pertenecientes a! Acuerdo. 2. Unión aduanera Resuelve uno de los problemas asociados a las zonas de libre cambio, cual es la tendencia a que las importaciones de terceros países se hagan a través del país con menores aranceles exteriores, distorsionando por tanto los flujos de comercio con terceros países y los ingresos arancelarios de los distintos países miembros en favor de aquel con un arancel exterior más bajo. Una solución, es la homogeneización de los aranceles exteriores con terceros países mediante la creación de un arancel exterior común, lo que supone la cesión de las
competencias nacionales de comercio exterior en favor de las autoridades supranacionales encargadas del funcionamiento de la unión aduanera. 3. Mercado común El siguiente paso en el proceso de integración vendría definido por la ampliación de la libertad de movimientos de mercancías propia de una unión aduanera a los factores trabajo y capital, se interpretan como vías alternativas de alcanzar la eficiencia asignativa. 4. Unión económica Alcanzada la plena unión aduanera entre los países miembros, y eliminadas las trabas al libre movimiento de factores, los países miembros deciden proceder a la homogeneización de sus mecanismos de intervención en la economía (sistema impositivo, seguridad social, legislación comercial, etc.). Se incluye además en esta fase la puesta en marcha de un único sistema monetario con el objetivo final de hacer indiferenciable una transacción comercial en los diferentes países que conforman la unión. 5. Unión política Una vez alcanzada plenamente la unión económica, el único paso restante de fortaleza de la integración entre los países miembros de la misma, sería la creación de una unión política, a través de la adopción de un parlamento supranacional y una constitución única. Es pertinente señalar que no necesariamente se tienen que seguir los pasos en el orden enumerados anteriormente, la anterior clasificación está basada en el proceso de integración europeo, que se presenta como el más avanzado hasta el momento.
5
1.1 Integración europea Como lo describe Muñoz y Bonete (2002) la idea de una Europa unida es anterior al nacimiento de las Comunidades Europeas, fue la necesidad de garantizar la paz en Europa la que finalmente creó las condiciones para que la integración económica sectorial, se convirtiera en un instrumento para alcanzar un fin político. Especialmente, tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa, la integración económica avanzó de forma general, siguiendo los caminos marcados en el Tratado de Roma y con la ayuda de un crecimiento económico muy favorable. Cuadro 1.3 EVOLUCIÓN DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA Año Hito 1951 Tratado de París 1957 Tratado de Roma 1957 Tratado de Roma 1965 Tratado de Bruselas 1986 Acta Única Europea 1992 Tratado de Maastricht 1997 Tratado de Ámsterdam 2001 Tratado de Niza
Objetivo Constitución de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) Constitución de la Comunidad Económica Europea (CEE) Constitución de la Comunidad Europea dela Energía Atómica (EURATOM) Acuerdo de fusión de los ejecutivos mediante la constitución de un Consejo y una Comisión únicos para las tres comunidades Adaptaciones para la realización del mercado interior y ampliación de las competencias de la Comunidad europea (CE) Creación de la Unión Europea e impulso a la integración política, económica y social de los Estados miembros (UE) Modifica y remunera los Tratados UE y CE, reforzando aspectos institucionales, de empleo, de ciudadanía y de Justicia e Interior Entrará en vigor una vez que los estados miembros lo ratifiquen y modificará los Tratados existentes
Fuente: Tratado de la Unión Europea, Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y otros actos básicos de Derecho Comunitario. (2002).
La Comunidad atrajo desde el principio a países terceros al ser contemplada como una garantía de mejora económica y de estabilidad política. Las sucesivas ampliaciones (1973, 1981, 1986, 1995, 2004) se pueden así contemplar como una prueba de la capacidad de arrastre de la misma. Aunque la crisis económica de los setenta significó un freno en el proceso de integración, tras más de dos lustros de estancamiento (al que no es ajena la propia recesión económica de los Estados miembros) la CE supo reaccionar con la aprobación del Acta Única Europea y el proyecto del Mercado Único 19924. La Unión Europea es hoy el resultado de un largo proceso de integración, que tiene en la firma del Tratado de Roma en 1957 su principal referencia de partida. 4
Tratado de la Unión Europea, Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y otros actos básicos de Derecho Comunitario.(2002).
6
Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo firmaron entonces la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE). El recorrido hasta la actualidad de la Unión se ha caracterizado por la presencia de dos dinámicas no siempre fáciles de compatibilizar: la profundización5 y la ampliación6. Se entiende por profundización el desarrollo gradual del objeto de la integración: desde la unión aduanera, pasando por la aplicación de políticas sectoriales, el mercado interior, la coordinación macroeconómica, para llegar a la unión monetaria. La profundización ha compartido protagonismo con la ampliación, esto es, el aumento de los sujetos de la integración, con las sucesivas ampliaciones a Dinamarca, Irlanda y Reino Unido, en 1973; a Grecia, en 1981; a España y Portugal, en 1986; y a Austria, Finlandia y Suecia, en 1995. Se puede afirmar que el proceso de integración europea, lejos de desarrollarse de forma lineal y con una intensidad constante, ha adoptado una trayectoria fuertemente desigual, influida fundamentalmente por el ciclo económico, pero también por impulsos políticos en momentos clave. En la actualidad el avance en el proceso integrador precisa, una vez más, de unas condiciones económicas favorables y de un impulso político sostenido capaz de neutralizar a los partidarios de un menor grado de integración política, económica y social entre los distintos Estados del continente europeo. Esta dinámica de integración ha ido dando respuesta a las nuevas necesidades económicas que se planteaban, quedando generalmente los elementos políticos en un segundo plano, lo que ha generado deficiencias en cuanto a la legitimación democrática del proceso. Las fases de la integración europea las enumera Alonso7 de la siguiente manera: Fase de la integración comercial imperfecta (1959-1986). En 1968, dieciocho meses antes de lo previsto, la unión aduanera era ya un hecho en el seno de la CEE, al lograr eliminarse todas las barreras arancelarias interiores y establecer el Arancel Aduanero Comunitario. No obstante, durante este período persistían algunas restricciones cuantitativas de carácter nacional y se implantaron nuevas barreras técnicas, además de no alcanzarse el objetivo del mercado común, al no garantizarse la libre circulación de capitales y trabajadores y quedar los mercados de servicios sujetos a regulación nacional. Además, las políticas comunes de competencia y transporte, inscritas en el Tratado de Roma y claves en el desarrollo de un mercado común, conocen poco desarrollo. No es el caso del 5
Se entiende por profundización el desarrollo gradual del objeto de la integración: desde la unión aduanera, pasando por la aplicación de políticas sectoriales, el mercado interior, la coordinación macroeconómica, para llegar a la unión monetaria 6 Se entiende por ampliación al aumento de los sujetos que conforman una integración económica 7 Alonso AJ; et al.(2000) pp. 222-224
7
sector agrícola, donde, a partir de 1964, se puede hablar de la CEE como un solo mercado agrícola. A partir de principios de los setenta, los esfuerzos de ampliación toman mayor relevancia respecto a la dinámica de profundización. Tan sólo merecen ser destacados los primeros intentos de coordinación monetaria con la aparición del SME, como resultado de la inestabilidad cambiaria internacional y el primer desarrollo de una política regional comunitaria, para hacer frente a la creciente heterogeneidad de situaciones, debida a la primera ampliación y a la crisis económica. Fase de profundización de las reformas del mercado (1987-1992). El estancamiento del proceso de integración como consecuencia de las sucesivas crisis económicas de los años setenta y principios de los ochenta y la comparación del proyecto europeo con los resultados de la economía norteamericana, generan demandas de profundización en el proceso de integración. El proyecto de mercado interior C que no es otro que alcanzar el objetivo inicial del mercado común) se presenta como la aplicación de un gran programa de políticas de oferta que pretenden hacer más competitiva a Europa a través de la integración de sus mercados, de modo que la competencia y el aumento de tamaño permitan mayor crecimiento económico. Este objetivo se apoya no sólo en la eliminación de barreras antes del 1 de enero de 1993 (fiscales, físicas y, sobre todo, técnicas) sino también en el reforzamiento de la política de competencia, la aplicación de una estrategia común de liberalización de los mercados de servicios (incluidos los transportes) y los esfuerzos por hacer común la política de I+D..Además, para evitar tensiones regionales se establece el objetivo de la cohesión regional como propio de la Comunidad y se refuerza la política regional comunitaria. También se ponen en práctica desde principios de los noventa las reformas de la política agrícola común para adecuar al sector a un entorno de mayor liberalización internacional. Fase de la estabilización macroeconómica (1993-1999). La coordinación macroeconómica y la convergencia nominal pasan a un primer plano como instrumentos necesarios para alcanzar la Unión Monetaria,.que se. diseña como un elemento que dé continuidad y desarrolle el mercado interior. Paradójicamente, este período comienza con una fuerte inestabilidad cambiaria como consecuencia de las tensiones monetarias que generó el mantenimiento de tipos de cambio semifijos durante la segunda mitad de los ochenta. El proyecto de unión monetaria capitaliza todos los esfuerzos de los Estados miembros, que intentan cumplir los criterios de convergencia en materia de inflación, déficit público, tipos de interés y endeudamiento público, además de garantizar la independencia de sus Bancos Centrales y mantener una estabilidad cambiaria. El
8
examen de dichos criterios dio lugar en enero de 1999 al establecimiento de la Unión Económica y Monetaria en la que participarán inicialmente 12 de los 15 países miembros. La incorporación de Suecia parece que tardará algo más, mientras que el Reino Unido y Dinamarca tienen una situación especial que les permite permanecer al margen. Para evitar los efectos que la integración puede generar sobre las disparidades regionales, durante esta etapa se refuerza la política regional. Fase actual o en proceso (a partir de 2000). Una vez superado el ambicioso objetivo de constitución de la Unión Económica y Monetaria, parece que la construcción europea ha entrado, de nuevo, en una situación de incertidumbre acerca de la dirección a tomar. Coexisten diferentes criterios nacionales sobre la profundización del proceso, apreciándose riesgos de renacionalización de algunas políticas. A esto hay que añadir la integración de nuevos países de Europa central y oriental que, por su número y diversidad económica, van a requerir esfuerzos de adaptación que con mucho superan los de ampliaciones anteriores. El proceso de profundización y ampliación analizado se ha visto reflejado en diversos cambios institucionales. El Acta Única Europea8 (1987) permitió extender las decisiones por mayoría cualificada, aumentó el poder del Parlamento europeo, reforzó el objetivo de la cohesión e introdujo un nuevo enfoque regulatorio, todo ello con vistas a facilitar la construcción del mercado interior. El Tratado de la Unión9, de 1992 (conocido como Tratado de Maastricht), que contiene los cambios institucionales necesarios para el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria, aumentó el número de competencias de la unión y, de nuevo, reforzó el objetivo de la cohesión y los poderes del Parlamento europeo. Además, empezaron a extenderse las capacidades de la unión a otros ámbitos (ello justifica el cambio de nombre, de CEE por Unión Europea), como la política exterior y de seguridad común (segundo pilar de la Unión) y la cooperación en los asuntos de justicia y de interior (tercer pilar), que se añade al reforzado primer pilar (el de la Comunidad Europea). El Tratado de Amsterdam10 (1997) continuó en la misma línea al extender a otros ámbitos la acción de la unión. La construcción europea puede interpretarse como el resultado de la articulación de varias fuerzas, con intensidades dispares en cada momento: la adaptación de los mercados y de los agentes económicos a las condiciones impuestas por el cambio tecnológico y la liberalización internacional; la demanda de unas instituciones más democráticas y 8
Unión Europea.(2002). Tratado de la Unión Europea, Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y otros actos básicos de Derecho Comunitario. 9 Ibidem 10 Unión Europea.(2002). Tratado de la Unión Europea, Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y otros actos básicos de Derecho Comunitario.
9
transparentes en el contexto de la tradición europea en la búsqueda de una sociedad más justa y solidaria; y, por último, la búsqueda de un papel relevante de las instituciones comunes en el concierto internacional y la defensa de la zona ante el bloque comunista antes de la terminación de la guerra fría . Estos objetivos han ido generando sucesivas demandas de profundización y ampliación, que han sido atendidas en función de las posibilidades que ofrecía la coyuntura económica y política de cada momento. Como dicen varios autores11, la enorme diversidad económica, social y cultural de los 15 países miembros de la Unión Europea es a la vez una de sus principales potencialidades y una de las principales fuentes de conflictos intracomunitarios. Potencialidad porque, cuanto más diferentes sean los países, mayores serán las ventajas derivadas de su integración comercial. Inconveniente porque cuanto más distintos sean los países, más fácil será que aparezcan conflictos a la hora de tomar decisiones de política económica que sean igualmente favorables para todos los Estados miembros. En la medida en que es imposible repasar con detalle las diferencias existentes entre los 15, nos limitaremos a presentar algunos indicadores, principalmente económicos, que permitan obtener una primera impresión de las diferencias a las que hacemos referencia (cuadro 1.4). Cuadro 1.4 Diversidad de los países miembros de la UE: algunas variables significativas Alemania
Superficie, miles 2 de km (l) Población (millones) (2) Densidad Habitantes x km2 Empleo agrícola/ Empleo total (%)
Austria
Bélgica
357,0
84,0
31,0
Dinamarca
España Finlandia
Francia Grecia
Irlanda
Italia
Luxemb.
Holanda Portugal
43,0
505,0
338,0
544,0 132,0
69,0
301,0
3,0
41,0
57,6
Reino Unido
Suecia
UE(15)
92,0
242,0
411,0
3191,0
82,1
8,1
10,2
5,3
39,4
5,1
58,7
10,5
3,7
0,42
15,6
9,9
59,1
8,8
374,6
230
96
334
123
78
15
108
80
54
191
164
382
108
244
22
117,0
2,6
6,1
1,9
3,7
6,9
6,2
4,2
17,0
7,9
5,2
2,4
3,3
12,5
1,5
2,9
4,3
Empleo industria/ Empleo total (%)
33,5
30,0
25,8
25,3
30,8
28,0
26,3
22,5
28,7
31,8
20,8
21,6
34,9
25,4
24,4
29,0
Empleo servicios/ Empleo total (%)
63,8
63,9
72,3
71,0
62,4
65,8
69,5
60,5
63,4
63,0
76,8
75,2
52,6
73,0
72,7
66,8
106,4
111,8
110,7
117,9
83,0
103,6
99,0
67,2
118,8
98,8
188,0
114
75,3
103,0
103,3
100,0
15,5
20,8
52,4
17,3
14,2
20,0
14,4
4,7
47,2
11,4
----
31,4
17,5
10,9
21,1
16,4
65,3
67,9
60,9
76,4
54,7
68,1
61,7
55,9
64,4
53,4
62,7
72,9
68,1
71,2
71,1
63,1
57,8
59,7
51,9
72,1
40,3
65,2
54,8
41,3
53,2
39,3
50,0
63,4
60,4
64,5
69,7
53,8
4,5
3,9
4,4
3,3
5,7
-
4,4
6,3
5,4
5,8
4,1
4,5
7,1
5,5
----
4,9
0,28
.0,26
0,28
0,23
0,33
0,23*
0,29
0,34
0,33
0,33
0,28
0,29
0,33
0,23*
0,31
(3)
(3)
(3)
(4)
PIB p.c. (PP A) Exportaciones intracomunitarias (5)
Tasa de empleo (6) % Tasa de empleo (7) femenino % (8) Distribución % Renta 1Q / % Renta 5Q (9) Distribución Índice de Gini Tasa de (l0) pobreza % Tasa de (ll) desempleo % Gasto público/PIB (l2) %
0,37
16
13
17
12
18
11*
16
21
18
19
12
12
22
19
10*
17
7,8
3,7
6,8
4,6
13,1
9,0
8,5
10,6
3,8
9,7
2,4
2,3
4,2
5,1
4,8
7,6
45,8
52,0
49,8
54,7
40,0
49,6
53,0
44,8
32,3
47,2
42,3
45,4
46,7
36,8
58,3
45,8
Nota: (1) Millones de habitantes (1998). (2) Habitantes por km2 (1998). (3) 2000. (4) Datos correspondientes al año 2000, PIB a paridad de poder adquisitivo; el dato equivalente para EE.UU. y Japón sería de 156,8 y 116,1 respectivamente. (5) Exportaciones intracomunitarias de bienes como porcentaje del PIB (2000); el dato correspondiente a Bélgica incluye también a Luxemburgo. (6) Tasa de empleo definida como población empleada sobre población de 15-64 años (2000). (7) Idem sólo población femenina, 2000. (8) Porcentaje de renta del 20% de la población más rica con respecto al porcentaje de renta del 20% de la población más pobre, 1996. (9) Distribución de la renta según el Índice de Gini, 1996, Suecia y Finlandia OCDE. (10) Tasa de pobreza definida como el porcentaje de la población por debajo del umbral de pobreza (renta inferior al 60% de la renta mediana por adulto equivalente de cada pais), 1996. (11) Desempleo como porcentaje de la población activa (2 tr. 2001). (12) Gasto total del sector público con respecto al PIB (2000).
FUENTE: Tomado de Muñoz BR; et al.(2002). Introducción a la Unión Europea: un análisis desde la economía.
11
Alonso JA; et al.(2000); Krugman RP; et al.(2001); Muñoz BR; et al.(2002) ; Baró HS.(1999).
10
1.2 Ampliación de la UE De acuerdo a lo expuesto por diferentes autores12, quizá nunca en el pasado el fenómeno integrador europeo se ha enfrentado a un número tan elevado de desafíos, que plantean interrogantes y, que su solución, asegura el dinamismo y la vitalidad de la integración europea en el futuro próximo. En primer lugar, la materialización de la UEM seguirá absorbiendo gran parte de las energías de los agentes implicados en este proceso. En los primeros años de singladura, la unión monetaria ha funcionado sin grandes sobresaltos, salvo quizá el irregular comportamiento del euro con respecto al dólar; sin embargo, ello no significa que se hayan eliminado todas las dudas y obstáculos reales a los que se enfrenta. En segundo lugar, es conocido que a la UE le preocupa cada vez más cómo conseguir la mejora y supervisión permanente de su legitimidad democrática, su nivel de transparencia y de todas sus instituciones con el fin último de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros. Para hacer frente a esta preocupación, en la cumbre de Niza13, conscientes de la necesidad de abrir un debate más amplio y profundo sobre el futuro a medio plazo de la Unión, se acordó incluir toda una serie de cuestiones claves (delimitación de competencias, Estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales, simplificación de Tratados, función de los Parlamentos nacionales en la UE) que deben abordarse en el proceso preparatorio que culminará en una convocatoria de una nueva Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en el 2004. Entre estas cuestiones claves tiene especial importancia la forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros respetando el principio de subsidiariedad defendida especialmente por una Alemania acostumbrada a su modelo federal. Habrá por tanto que esperar a la Conferencia de 2004 para encontrar la respuesta, más clara que en la actualidad, sobre quién debe hacer qué en la UE. En tercer lugar, la UE tienen pendiente una, para muchos, inaplazable ampliación hacia el Este (ver cuadro 1.5); no parece, sin embargo, que la UE haya estado a la altura de las exigencias históricas en esta ocasión, donde han primado los intereses económicos a corto plazo de los Estados miembros sobre las necesidades de los países postulantes. Esta realidad se refleja en el mantenimiento del límite presupuestario de la UE para el período 2000-2006 Y en su intención de que tal ampliación se produzca sin coste añadido para la UE14. 12
Alonso JA; et al.(2000); Krugman RP; et al.(2001); Muñoz BR; et al.(2002) ; Baró HS.(1999) Castells A; Espasa M.(2002). Papeles de Economía Española, No.91 , pp. 253–278 14 Castells A; Espasa M.(2002).: Papeles de Economía Española, No.91 , pp. 253–278 13
11
Como se puede ver en el cuadro 1.6, los países candidatos, de muy distinto tamaño en términos demográficos, tienen un nivel de desarrollo significativamente más bajo y un sector agrario sensiblemente mayor que la media comunitaria. De donde se deduce que difícilmente se podrá llevar a cabo una integración de los mismos sin aumento del presupuesto comunitario, a no ser que se reduzcan de forma significativa las actuaciones en materia de política agrícola y cohesión social. Sin duda son estas características las que están retrasando la ampliación de la UE, con el peligro creciente de desestabilización de la zona asociado a una situación económica que no mejora a la velocidad esperada.
Cuadro 1.5 Estados miembros de la UE-15 y de la UE-25 (1 mayo 2004) y candidatos Estados integrantes de la UE-15
Estados integrantes de la UE-25
FRANCIA ALEMANIA ITALIA BÉLGICA HOLANDA LUXEMBURGO REINO UNIDO IRLANDA DINAMARCA GRECIA ESPAÑA PORTUGAL AUSTRIA FINLANDIA SUECIA
ESTONIA POLONIA REPÚBLICA CHECA HUNGRÍA ESLOVENIA LETONIA LITUANIA REPÚBLICA ESLOVACA MALTA CHIPRE Estados candidatos TURQUÍA RUMANIA BULGARIA a
Fuente: Pascual GJ; et al.(2002). Las ayudas de la Unión Europea. Ed. BOE, 1 edición, Madrid, España pp.127
12
Cuadro 1.6 PIB per cápita de los países candidatos a la integración en la UE Países candidatos Bulgaria Chipre Eslovaquia Eslovenia Estonia Hungría Letonia Lituania Malta Polonia R. Checa Rumania Turquía UE(15) Media países candidatos
Población* (millones) 8,3 0,76 5 2 l 10 2 4 0,38 39 10 22 64 376
VAB agrícola como % del PIB* 26 5 4 4 6 6 5 10 3 4 4 7 18 2,3
PIB p.c. en PPA, 2000 EU(15) = 100 24 82 48 71 38 52 29 29 53 39 60 27 29 100 35
FUENTE: Eurostat. Statistics in Focus, Economy and Finance, n.o 3512001, Atlas del Banco Mundial (2000). (*) Año 1999.
En estas circunstancias tres son los posibles escenarios que se abren:
El diseño de un marco institucional muy diferente y un contenido de las políticas comunitarias (especialmente la política agraria comunitaria y la política de desarrollo regional) radicalmente distinto, para dar cabida a una ampliación de coste cero, algo que exigiría profundas reformas de muy difícil adopción;
La revisión al alza del límite de gasto comunitario incorporado en las perspectivas financieras de la UE para el período 2000-2006, para hacer frente con garantías de éxito a una pronta ampliación de la UE, una opción hoy por hoy poco deseada por los Estados miembros tal y como se puso en evidencia en la negociación de la Agenda 2000;
Alternativamente un proceso largo y lento de negociaciones y ampliación de la Comunidad. Dada la elevada dificultad que entrañan los dos primeros escenarios, y teniendo en cuenta antecedentes como el caso de la adhesión de España, el tercer escenario aparece como el más probable.
13
1.3 Instituciones de la Unión Europea La Unión Europea se organiza para satisfacer sus dos grandes objetivos: la unión política y la integración económica, a través de las instituciones creadas para tal fin, y cuya descripción haremos brevemente tomando como base las definiciones de la Comisiones Europeas (2000)15. Parlamento Europeo Reúne a los representantes de los 370 millones de ciudadanos de la Unión Europea; dichos representantes, que son hoy 626, son elegidos por sufragio universal directo desde 1979 y se distribuyen en función del tamaño de las poblaciones respectivas de los Estados miembros. Las funciones principales del Parlamento Europeo son las siguientes: Estudia las propuestas de la Comisión y participa junto con el Consejo en el procedimiento legislativo según distintas modalidades (codesición, cooperación, etc.) Ejerce una potestad de control sobre las actividades de la Unión mediante la investidura de la Comisión Europea (y la posibilidad de censurarla), así como a través de las preguntas escritas un orales que pueda dirigir a la Comisión y al Consejo Comparte la potestad presupuestaria con el Consejo al pronunciarse sobre el presupuesto anual y controlar su ejecución
Consejo de la Unión europea Es la principal institución decisoria de la Unión Europea; reúne a los ministros de los quince Estados miembros competentes en la materia que figure en el orden del día: asuntos exteriores, agricultura, industria, transportes, etc. Cada país de la Unión ejerce la Presidencia, por rotación, por un periodo de tiempo de seis meses. Sus decisiones son preparadas por el Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros y cuenta con la asistencia de una Secretaría General.
15
Pascual GJ; et al.(2002). Las ayudas de la Unión Europea.
14
Comisión Europea Es una institución que tiene poderes de iniciativa, ejecución, gestión y control. Es la guardiana de los Tratados y personifica el interés comunitario. Está formada por un órgano colegiado de 20 miembros, independientes (dos miembros para Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido y un miembro para cada uno de los otros países). Es nombrada para cinco años, de común acuerdo por los Estados miembros, y se somete a una votación de investidura del Parlamento Europeo, ante el cual es responsable. El Colegio de Comisarios es asistido por una administración compuesta de direcciones generales y servicios especializados, cuyo personal se distribuye principalmente entre Bruselas y Luxemburgo.
Tribunal de Justicia Está compuesto por quince jueces asistidos de nueve abogados generales nombrados por seis años, de común acuerdo por los Estados miembros. Ejercen dos funciones: Comprobar la compatibilidad con los Tratados de los actos de las instituciones europeas y de los Gobiernos Pronunciarse, a petición de un tribunal nacional, sobre la interpretación o la validez de las disposiciones del Derecho comunitario
Tribunal de Cuentas Está formado por quince miembros nombrados por seis años mediante decisión unánime del Consejo de la Unión previa consulta del Parlamento Europeo. Comprueba la legalidad y la regularidad de los ingresos y de los gastos de la Unión, así como la buena gestión financiera. Al margen de las instituciones de la Unión Europea, existen otra serie de órganos y agencias de alcance comunitario: Comité de las Regiones, Comité Económico y Social, entre muchas otras.
15
1.4 Fondos Estructurales Comunitarios Como se menciona en el documento del MAPA16, sobre hechos y cifras del sector agroalimentario de 2002, uno de los objetivos básicos de la Unión Europea es reforzar la cohesión económica y social, reduciendo las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones. Los Fondos Estructurales son el instrumento financiero para la consecución de estos objetivos. Las políticas de desarrollo regional de la Unión Europea, en la que se inserta la de desarrollo rural, conforman la base para la consecución de estos objetivos y los Reglamentos que la desarrollan el fundamento legal para su aplicación. Aunque tal como pone de manifiesto el segundo informe sobre la cohesión económica y social, elaborado por la Comisión Europea17, las disparidades en la renta (PIB) por habitante entre Estados miembros se han ido reduciendo; sin embargo siguen existiendo, entre los actuales Estados miembros y los países candidatos a la adhesión, considerables diferencias del PIB per cápita sobre todo a nivel regional. El Reglamento (CE) 1260/99 del Consejo18, sobre Fondos Estructurales, constituye el eje fundamental de esa normativa, y en base al mismo se desarrollan los Reglamentos que regulan las actuaciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola-Sección Orientación (FEOGAOrientación) e Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). Los objetivos prioritarios de los Fondos Estructurales, que concentran el 94 % de los créditos presupuestarios para el período 2000-2006, son los siguientes: Objetivo número 1 (territorial): desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos favorecidas. Afecta a 50 regiones que representan el 22 % de la población de la Unión, para las que se reserva el 70 % de los créditos presupuestarios. Objetivo número 2 (territorial): reconversión económica y social de las zonas con deficiencias estructurales, industriales, rurales, urbanas o dependientes de la pesca. Afecta al 18 % de la población y al 11,5 % de los créditos presupuestarios. Objetivo número 3 (temático): adaptación y modernización de las políticas y los sistemas de educación, formación y empleo. Se le asigna el 12,3 % de los créditos presupuestarios.
En el cuadro 1.7 se enlistan los objetivos y los fondos participantes, así como los criterios de elegibilidad para acceder a dichos recursos. Las acciones de desarrollo rural se aplican en todo el territorio de la Unión Europea y se financian 16
MAPA.(2002). Hechos y cifras del sector agroalimentario y del medio rural español, 6° ed., Madrid pp. 88-91 Comisión de las Comunidades Europeas.(2002).Política regional y cohesión económica y social en la UE.: el primer informe intermedio de la comisión europea sobre la cohesión y el debate sobre el futuro de la política regional comunitaria en una UE ampliada. Bruselas, 31 febrero 2002. 18 Fernández MP.(1999). En: Información Comercial Española. Revista de Economía, No.776 (Febrero), pp. 73–83 17
16
con créditos de los Fondos Estructurales o de la Política Agrícola Común. Para el período citado, la financiación del desarrollo rural fuera de las regiones de objetivo número 1 se hará con cargo a la Sección Garantía del FEOGA19. Las disponibilidades presupuestarias del conjunto de los Fondos ascienden para este periodo a 182.458 millones de €, resultando España el país más beneficiado con 42.887 millones de € (ver cuadro 1.8). Cuadro 1.7 LOS FONDOS ESTRUCTURALES OBJETIVOS
1
2
3
4
5ª
5b
6
DEFINICIÓN
Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones desarrolladas Reconventir las regiones o partes de regiones, incluyendo zonas urbanas gravemente afectadas por el declive industrial
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD
Regiones con un PIB per cápita inferior al 75% de la media comunitaria Tasa media de desempleo superior a la media comunitaria, índice de desempleo industrial superior a la media comunitaria, disminución del empleo industrial Luchar contra el desempleo de Desempleados de larga larga duración y potenciar la duración (más de 12 meses) inserción profesional de los mayores de 25 años. colectivos más expuestos al desempleo. Facilitar la adaptación Menores de 25 años en profesional de los trabajadores búsqueda de empleo a las transformaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción Acelerar la adaptación de las Medidas sectoriales de carácter estructuras agrarias en el estructural en todo el territorio marco de la reforma de la PAC de la UE y de la PCP Fomentar el desarrollo y el Bajo nivel de desarrollo socioajuste estructural de las zonas económico y cumplir dos de los rurales siguientes criterios: elevado índice de empleo agrícola, bajo nivel de renta agraria, baja densidad demográfica o tendencia importante a la despoblación Contribuir al desarrollo de las Densidad demográfica de 8 zonas con densidades habitantes o menos por km2. demográficas muy bajas y En áreas nórdicas de Suecia y evitar su despoblación Finlandia
FONDOS ESTRUCTURALES PARTICIPANTES
FEDER FSE FEOGA-O FEDER FSE
FSE
FSE
FEOGA-O IFOP
FEDER FSE FEOGA-O
FEDER FSE FEOGA-O
Fuente: Reglamento (CEE) núm. 2052/1988, Reglamento (CEE) núm. 2081/1993 y Decisión del Consejo de 1 de enero de 1995. Leyenda: Peder (Fondo Europeo de Desarrollo Regional). FSE (Fondo Social Europeo), FEOGAO (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola - Sección Orientación), IFOP (instrumento Financiero de Orientación para la Pesca), PAC (Política Agraria Comunitaria) y PCP (Política Común de Pesca).
19
Colom J.(1999). Agenda 2000: nuevas perspectivas financieras para la UE. En: Información Comercial Española. Revista de Economía, No.776 (Febrero), pp. 25–42
17
Cuadro 1.8 Reparto de los Fondos Estructurales por objetivo y país (millones de euros 1999) Objetivo 1
Ayuda transitoria Objetivo 1
Objetivo 2
Bélgica
0
625
368
Dinamarca
0
0
Alemania
19.229
Grecia
Estado miembro
Ayuda transitoria Antiguos objetivos 2 y 5b
Objetivo 3
TOTAL
65
737
1.795
156
27
365
548
729
2.984
526
4.581
28.049
20.961
0
0
0
0
20.961
ESPAÑA
37.744
352
2.553
98
2.140
42.887
Francia
3.254
551
5.437
613
4.540
14.395
Irlanda
1.315
1.773
0
0
0
3.088
Italia
21.935
187
2.145
377
3.744
28.388
Luxemburgo
0
0
34
6
38
78
Holanda
0
123
676
119
1.686
2.604
Austria
261
0
578
102
528
1.469
16.124
2.905
0
0
0
19.029
Finlandia
913
0
459
30
403
1.805
Suecia
722
0
354
52
720
1.848
Reino Unido
5.085
1.166
3.989
706
4.568
15.514
TOTAL
127.543
8.411
19.733
2.721
24.050
182.458
Portugal
Tomado: de Fondos Esturcturales Comunitarios, MAPA (2002)
18
1.5 DESARROLLO RURAL El futuro del sector agrario comunitario y español está estrechamente vinculado con el desarrollo equilibrado del territorio rural que representa el 80 % del total del mismo. Los cambios introducidos en los planteamientos comunitarios sobre el futuro de la agricultura y del medio rural, a partir de la Agenda 200020, pretenden evitar que la política agraria aparezca como la yuxtaposición de una política de mercados agrarios, una política estructural y una política medioambiental, con la intervención de instrumentos bastante complejos y sin homogeneidad global. En el nuevo marco, el objetivo es integrar los tres elementos para constituir una política homogénea. El Reglamento (CE) N° 1257/1999, del Consejo, de 17 de mayo, sobre ayuda al Desarrollo Rural, durante el período 2000-2006, sienta las bases para una política de desarrollo rural en Europa. En comparación con el período anterior, este nuevo sistema simplifica el mecanismo de concesión de ayudas a través de los programas de desarrollo rural elaborados por los Estados miembros y sus regiones. Convierte al desarrollo rural en uno de los ejes de la nueva PAC21 y establece como principios básicos el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la creación de empleo y la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Los programas gestionados por el MAPA22 en el período 1996-2000 han incidido, en la conformación de las políticas a favor del desarrollo rural. En este apartado sólo se hace referencia a aquellas actuaciones relacionadas con la modificación de las estructuras para la mejora de la producción agraria y para la diversificación de las actividades en el medio rural. Los objetivos de estas actuaciones se centraron en:
20
Ampliar y mejorar las infraestructuras agrarias de uso colectivo, consolidación y mejora de regadíos y reparación de daños catastróficos de diverso origen. Mejorar la estructura de las explotaciones agrarias: apoyo a la instalación de agricultores jóvenes, planes de mejora de las explotaciones agrarias, las inversiones colectivas en las explotaciones agrarias, etc. Mejorar la formación profesional de los agricultores. Impulsar el asociacionismo agrario. Las Medidas de Acompañamiento de la PAC: el cese anticipado en la actividad agraria, tendente al rejuvenecimiento del sector agrario; la
Folgado J.(1999). En: Información Comercial Española. Revista de Economía, No.776 (Febrero), pp. 43–54 Landaburu IE.(1999). En: Información Comercial Española. Revista de Economía, No.776 (Febrero), pp. 63–72 22 MAPA.(2002). Desarrollo rural. En: Hechos y cifras del sector agroalimentario y del medio rural español , 6° ed., Madrid pp. 98-102 21
19
forestación de tierras agrarias, las medidas agroambientales, que engloban una serie de actuaciones encaminadas a combatir la contaminación y sobreexplotación que, en algunos casos, produce la agricultura. a luchar contra la erosión de los suelos agrícolas y a preservar las variedades vegetales y las razas ganaderas en riesgo de desaparición y la Indemnización Compensatoria, tendiente a mantener la agricultura en las zonas desfavorecidas. Las medidas específicas de desarrollo endógeno: la Iniciativa Comunitaria LEADER y el PRODER (Programa de Desarrollo y Diversificación Económica de las Zonas Rurales)23. que integran una variada serie de actuaciones entre las que merecen especial mención las referentes al fomento de actividades no agrarias en el medio rural que están propiciando la consolidación de procesos emergentes de desarrollo rural en muchas zonas. Merece la pena destacar el incremento del protagonismo de las mujeres en estos procesos de desarrollo rural24.
Las inversiones realizadas en el marco de los programas mencionados, durante el período 1996-2000 fueron las siguientes: Cuadro 1.9 Inversiones en Desarrollo Rural en España (Pagos efectuados en el periodo 1996-2000) Programas Mejora de las infraestructuras agrarias Transformación y mejora de regadíos Otras infraestructuras agrarias Reparación de daños catastróficos Mejora de la estructura de las explotaciones agrarias Primera instalación de agricultores jóvenes Planes de Mejora de las explotaciones Formación profesional de los agricultores Sostenimiento de la agricultura en zonas desfavorecidas (Indemnización Compensatoria Básica) Fomento del asociacionismo agrario (Formación cooperativa e integración en entidades asociativas) Medidas de Acompañamiento de la PAC Cese anticipado en la actividad agraria Medidas agroambientales Forestación de tierras agrarias Programas específicos de Desarrollo Endógeno Iniciativa Comunitaria Leader II (Fondos UE) Programa de Desarrollo y Diversificación Económica de las Zonas Rurales (PRODER) (Fondos UE) I.C. Leader II y PRODER (Fondos MAPA) TOTAL Tomado: de Desarrollo Rural, MAPA (2002)
Millones de pesetas 59.380,0 30.238,0 15.235,0 13.907,0 155.233,0 94.895,0 60.338,0 4.469,7
Millones de euros 356,87 181,73 91,56 83,58 932,96 570.33 362,63 26,86
54.223,7
325,89
2.627,6 263.736,0 24.124,6 86.771,8 152.839,6 77.043,5 49.373,5
15,79 1.584,84 144,98 521,27 918,59 465,5 298,6
18.859,4 8.810,6 616.713,50
114,0 52,9 3.708,69
Dentro de este nuevo planteamiento del desarrollo rural para el período 20002006, todas las medidas de desarrollo rural contarán con la cofinanciación de la Comisión Europea (a través del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía 23
Pascual GJ; et al.(2002). Las ayudas de la Unión Europea. Calatrava J.(2002). En: Información Comercial Española. Revista de Economía, No.803 (Noviembre-Diciembre), pp. 73–90 24
20
Agrícola) y de los Estados miembros. La distribución prevista de las inversiones comunitarias para el período citado es la siguiente: Cuadro 1.10 PAC: GASTOS PERÍODO 2000-2006 (En miles de millones de euros, precios 1999) (1)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Total 297,74
Total PAC
40,92
42,80
43,90
43.77
42.76
41.93
41.66
De los cuales: a) mercados (2)
36,62
38.48
39,57
39,43
38.41
37,57
37,29
267,37
b) desarrollo rural (3)
4,30
4,32
4,33
4,34
4,35
4,36
4,37
30,37
(1 ) Para el cálculo de los importes a precios corrientes se aplicará un deflactor del 2%. (2) Incluidas las medidas en los ámbItos veterinario y fitosanitario y excluidas las medidas de acompañamiento. q(3) - Incluidas las medidas de acompañamiento. así como las acciones de desarrollo rural que no pertenezcan a programas del objetivo n° 1 financiados previamente por laSección de Orientación del FEOGA - El promedio anual de díchos importes se corresponde con la propuesta de la Comisión en la Agenda 2000.
Cuadro 1.11 Sección de Garantía del FEOGA, ayuda al desarrollo rural, período 2000-2006 Dotación financiera de los Estados miembros: importes indicativos (en millones de euros, precios de 1999) Estados Miembros B DK D GR E F IRL 1 L PB A P FIN S lU. Total Promedio anual
50 46
700 131 459 760 315 595 12 55 423 200 290 149 154 4.339
%(1)
1,2 1,1 16,1 3,0 10,6 17,5 7,3 13,7 0,3 1,3 9,7
4,6
6,7 3,4 3,5 100
(1)A la hora de calcular la dotación anual de los Estados miembros para el período 20002006. los porcentajes indicados se aplicarán a los límites máximos de las perspectivas financieras anuales fijadas en el apartado 23 de las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Berlín.
Respecto a las Iniciativas Comunitarias25 han quedado reducidas a cuatro para el período citado:
INTERREG III: Cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. LEADER+: Desarrollo rural. EQUAL: Cooperación transnacional contra las desigualdades de todo tipo en el acceso al mercado laboral. URBAN: Rehabilitación económica y social de los barrios urbanos en crisis.
La Iniciativa Comunitaria26 LEADER I Y II ha tenido una notable incidencia territorial y social en el medio rural y ha contribuido decisivamente a la articulación de métodos y formas de participación innovadoras en los procesos de desarrollo rural. Quizás uno de los elementos más importantes, que ofrece el LEADER PLUS, sea la posibilidad de que los agentes del mundo rural puedan reflexionar 25 26
Fernández MP.(1999). En: Información Comercial Española. Revista de Economía, No.776 (Febrero), pp. 73–83 Pérez YM; et al.(1994). En: Papeles de Economía Española, No.60/61, pp. 219–233
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sobre el potencial de sus territorios; así como crear formas originales de organización y participación de la población local en el proceso de toma de decisiones para el desarrollo rural. El LEADER PLUS se articula sobre los siguientes aspectos:
Apoyo a estrategias de desarrollo rural territorial integradas, de carácter piloto, basadas en el enfoque ascendente y la cooperación horizontal. Apoyo a la cooperación entre los territorios rurales. Integración en una red de todos los territorios rurales de la UE, así como de todos los agentes de desarrollo rural. Reforzar el protagonismo de la sociedad civil, especialmente de las mujeres y jóvenes, en los procesos de desarrollo rural.
Cuadro 1.12 ASIGNACIÓN FINANCIERA DE LAS INICIATIVAS COMUNITARIAS PERÍODO 2000-2006 (Millones de euros) PAÍSES URBAN H EQUAL LEADER+ INTERREG, ID Bélgica 104 20 70 15 Dinamarca 31 5 28 16 Alemania 737 140 484 247 Grecia 568 24 98 172 ESPAÑA 900 106 485 467 Francia 397 96 301 252 Irlanda 84 5 32 45 Italia 426 108 371 267 Luxemburgo 7 O 4 2 Países Bajos 349 28 196 78 Austria 183 8 96 71 Portugal 394 18 107 152 Finlandia 129 5 68 52 Suecia 154 5 81 38 Reino Unido 362 117 376 106 Redes Desarrollo Rural 50 15 50 40 UE-15 4.875 700 2.847 2.020 Fuente: CE (2001). Al servicio de las regiones. Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas.
Total 209 80 1.608 862 1.958 1.046 166 1.172 13 651 358 671 254 278 961 155 10.442
22