2009
LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN Factor Integrador de la Unión Europea Fernando Ramón Ingalls Herrera
Asesoría y Capacitación Ingalls
A+C+I1
asesoriaycapacitacioningalls@gmail.com
LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN: FACTOR INTEGRADOR DE LA UNIÓN EUROPEA Ingalls HFR Resumen El objetivo del artículo es presentar un análisis de la política agraria que tiene la Unión Europea (UE) y sus resultados en el mercado europeo de productos agropecuarios. En materia agraria la Unión Europea parte de dos ideas básicas: la creación de un mercado común para la agricultura y el comercio de los productos agrícolas, y la necesidad de establecer, para el funcionamiento y desarrollo de ese mercado, una política agrícola común (PAC). La PAC se un conjunto de normas y actuaciones que van a reglamentar la producción, la comercialización y el tratamiento de los productos agrícolas y pecuarios en la Unión Europea, constituyendo uno de sus pilares fundamentales, lo que se patentiza tanto por la amplitud de las cesiones de soberanía efectuadas por los Estados miembros en esta materia como por el porcentaje, cercano al 50 por 100, que supone su ejecución respecto del presupuesto comunitario. La PAC ha tratado de adaptarse a las dificultades de mercado y financieras que han ido surgiendo. Cuando comienza a aplicarse una política agrícola común por parte de los Estados miembros, lo que se pretendía era elevar el techo de la producción agrícola en Europa, que ascendía tan sólo a un 80 por 100 de lo que se consumía. La falta de limitaciones a la producción provocó un aumento de excedentes en sectores fundamentales como la leche o los cereales, lo que a su vez supuso un aumento desorbitado de los gastos financiados por la Comunidad. Por lo que fue necesario establecer medidas para mitigar esta situación, como: la instauración de la tasa de corresponsabilidad o la implantación progresiva de umbrales de garantía que no tenían otro objeto que rebajar los excesos de producción, no será hasta mediados de los años 80 cuando se acometa una revisión en profundidad de la PAC con la aprobación por la Comisión Europea de un Libro Verde. En dicho documento se pretendía hacer frente a los problemas enunciados reduciendo la producción en los sectores más excedentarios e intentado lograr un equilibrio entre la oferta y la demanda. Por medio de medidas como: a) los estabilizadores agrícolas; b)el congelamiento de precios; c)la reducción de superficies de uso agrícola; d)incluso el fomento del cese de la actividad. Palabras Clave: Ayudas, producción, agricultura
THE COMMON AGRICULTURAL POLICY: FACTOR OF THE EUROPEAN UNION INTEGRATED Summary
The objective of the paper is to present the agrarian politics’ analysis that has the European Union (EU) and its results in the European market of agricultural products. In agrarian matter the European Union leaves of two basic ideas: the creation of a common market for the agriculture and the trade of the agricultural products, and the necessity of settling down, for the operation and development of that market, a common agricultural politics (CAP). The CAP you a group of norms and performances that will regulate the production, the commercialization and the treatment of the agricultural and cattle products in the European Union, constituting one of their fundamental pillars, what is revealed so much by the width of the surrenders of sovereignty made by the States members in this matter like for the percentage, near at the 50 for 100 that it supposes their execution regarding the community budget. The CAP has tried to adapt to the market difficulties and financial that have gone arising. When it begins to be applied a common agricultural politics on the part of the States members, what was sought was to elevate the roof of the agricultural production in Europe that only ascended at a 80 for 100 of that that he/she wasted away. The lack of limitations to the production caused an increase of surpluses in fundamental sectors as the milk or the cereals, that that in turn supposed an exaggerated increase of the expenses financed by the Community. For what was necessary to establish measures to mitigate this situation, as: the setting-up of the corresponsability rate or the progressive installation of guarantee thresholds that didn't have another object that to reduce the production excesses, it won't be until half-filled of the years 80 when a revision is attacked in depth of the CAP with the approval for the European Commission of a Green Book. In this document it was sought to make in front of the enunciated problems reducing the production in the sectors more surpluses and attempted to achieve a balance between the offer and the demand. By means of measures as: to) the agricultural stabilizers; b) the freezing of prices; c) the reduction of surfaces of agricultural use; d) even the development of the ceasing of the activity.
Key Word: Subsidies, production, agricultura
LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE: FACTEUR DE L'UNION EUROPÉENNE INTEGRE Résumé
L'objectif de ce document est de présenter une analyse de la politique agricole qui est l'Union européenne (UE) et ses conclusions sur le marché européen pour les produits agricoles. L'agriculture dans l'Union européenne à partir de deux idées fondamentales: la création d'un marché commun pour l'agriculture et le commerce des produits agricoles, et la nécessité de créer, pour le fonctionnement et le développement de ce marché, une politique agricole commune (PAC ). La PAC est un ensemble de règles et de mesures qui réglementent la production, la commercialisation et la transformation des produits agricoles et d'élevage dans l'Union européenne, l'un de ses principaux piliers, qui se manifeste par l'ampleur des cessions de la souveraineté des États membres dans ce domaine par le pourcentage que près de 50 pour 100, résultant de l'exécution du budget. Le PAC a essayé de s'adapter au marché et les difficultés financières qui se sont manifestées. Lorsque vous commencez à appliquer une politique agricole commune par les États membres, l'intention est d'augmenter le plafond de la production agricole en Europe, pour un montant de seulement 80 pour 100, qui a été consommé. L'absence de contraintes sur la production a provoqué une augmentation de l'excédent dans les secteurs clés tels que le lait ou les céréales, qui a été à son tour une augmentation exorbitante des dépenses financées par la Communauté. Il était donc nécessaire d'introduire des mesures pour atténuer cette situation, comme l'introduction de la taxe ou de l'introduction progressive de seuils de garantie dont le but était seulement de réduire la production excédentaire, il n'est pas jusqu'à ce que le milieu des années 80, lorsque aura un examen en profondeur de la PAC pour l'approbation par la Commission européenne d'un Livre vert. Ce document était destiné à remédier aux problèmes décrits par la réduction de la production de l'excédent et a essayé de trouver un équilibre entre l'offre et la demande. Grâce à des mesures telles que: a) les stabilisateurs agricoles b) le gel des prix, c) la réduction de la superficie agricole, d), y compris la promotion de la cessation d'activité.
Mots-clés: aide, de la production, de l'agriculture
INTRODUCCIÓN
En materia agraria la Unión Europea parte de dos ideas básicas: la creación de un mercado común para la agricultura y el comercio de los productos agrícolas, y la necesidad de establecer, para el funcionamiento y desarrollo de ese mercado, una política agrícola común entre los Estados miembros. La agricultura se ha configurado desde los albores de la construcción europea como uno de sus elementos arquitecturales básicos. En efecto, ya desde la firma del Tratado de Roma1 uno de los puntos clave a negociar fue la política agraria que debía mantener la Comunidad Europea. Muy posiblemente esta preocupación se debió a la presencia en la memoria colectiva de la Segunda Guerra Mundial y la penuria alimenticia que la misma provocó en los diferentes países europeos. Por ello, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, después de establecer los fines que se pretenden alcanzar con su propia creación, dispone en su artículo 3 que para la consecución de esos fines se deberán ejecutar una serie de políticas o acciones comunes entre las que se encuentra una política común en los ámbitos de la agricultura y de la pesca. La Política Agrícola Común (PAC) ha conocido de una evolución que, sin abandonar sus objetivos principales, ha tratado de adaptarse a las dificultades de mercado y financieras que han ido surgiendo. En efecto, cuando comienza a aplicarse una política agrícola común por parte de los Estados miembros, lo que se pretendía era elevar el techo de la producción agrícola en Europa, que ascendía tan sólo a un 80 por 100 de lo que se consumía. Con ello se pretendía lograr una cierta independencia de Europa respecto a terceros países en materia alimenticia. Sin embargo, la falta de limitaciones a la producción provocó un aumento de excedentes en sectores fundamentales como la leche o los cereales, lo que a su vez supuso un aumento desorbitado de los gastos financiados por la Comunidad. A pesar del establecimiento de diversas medidas para mitigar esta situación, como la instauración de la tasa de corresponsabilidad o la implantación progresiva de umbrales de garantía que no tenían otro objeto que rebajar los excesos de producción, no será hasta mediados de los años 80 cuando se acometa una revisión en profundidad de la PAC con la aprobación por la Comisión de un Libro Verde sobre las perspectivas de la misma2. En dicho documento se pretendía hacer frente a los problemas enunciados reduciendo la producción en los sectores más excedentarios e intentado lograr un equilibrio entre la oferta y la demanda. Para ello se adaptan medidas tales como los estabilizadores agrícolas, el 1 2
Tratado de la Unión Europea,.(2002). Comisión Europea.(1994).
congelamiento de precios, la reducción de superficies de uso agrícola e incluso el fomento del cese de la actividad. La PAC se configura como un conjunto de normas y actuaciones que van a reglamentar la producción, la comercialización y el tratamiento de los productos agrícolas en la Unión Europea, constituyendo uno de sus pilares fundamentales y gozando de una preeminencia evidente frente al resto de las políticas comunitarias, lo que se patentiza tanto por la amplitud de las cesiones de soberanía efectuadas por los Estados miembros en esta materia como por el porcentaje, cercano al 50 por 100, que supone su ejecución respecto del presupuesto comunitario. Estos objetivos van a articularse respetando tres principios fundamentales: ü Supone la libre circulación de productos agrarios dentro de la Comunidad y la supresión total de los derechos aduaneros internos de cada Estado. ü Se establecen aranceles, exenciones y controles en las fronteras lo que provoca que los productos comunitarios tengan precios más bajos que los importados de terceros países. ü Los gastos que provoque la PAC se financiarán con cargo al presupuesto comunitario a través del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. En 1992 se acomete una nueva reforma a través de un acuerdo político entre los distintos ministros de Agricultura3. Esta reforma tendrá como principales bases la reducción de los precios institucionales de los productos, con la consiguiente compensación a los agricultores por la pérdida de ingresos que ello supone, y la protección del medio ambiente, todo ello en un marco que permitiese una considerable apertura al mercado internacional, como medio para lograr una mayor competitividad. Entre las medidas más notables figuran ayudas a la prejubilación, medidas agroambientales, medidas para el desarrollo y valorización de los bosques y ayudas a zonas de alta montaña. El último paso hasta el momento lo constituye la Agenda 2000, que se sitúa en un contexto de restricciones presupuestarias y de ampliación de la Unión Europea, así como de una mayor competitividad con los productos de terceros países. Sin duda supone la más fundamental de las reformas emprendidas en el sector de la agricultura. Nos hallamos ante una reforma integral que abarca no sólo aspectos económicos sino también de desarrollo rural y medio ambiental, así como de control de la calidad de los productos. Debe señalarse que es precisamente en el marco de la Agenda 2000 donde se ha desarrollado el instrumento agrícola de ayuda de preadhesión SAPARD, que es un programa que tiene como finalidad el 3
Hulot FJ.(1994).
desarrollo rural y agrícola de los países candidatos a pertenecer a la Unión Europea con el fin de que su adaptación en esta materia se realice con las menores dificultades posibles. Aunque la política agrícola y, en consecuencia, su financiación ha conocido de diversas reformas, lo que resulta innegable es la importancia de un sector al que se le han transferido gran cantidad de recursos financieros, siendo precisamente España uno de los mayores preceptores de estos fondos comunitarios, según muestra el gráfico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. A pesar de las reformas que se han ido sucediendo, y que han ido reconfigurando los objetivos de la PAC, siempre se ha reconocido la innegable influencia que este sector asume en la ordenación económico-social e incluso territorial de la Unión Europea. La Organización Común de los Mercados (OCM) Al objeto de alcanzar los objetivos planteados en materia agrícola, el TCE4 declara que se creará una organización común de los mercados agrícolas. La organización común de los mercados agrícolas puede adoptar, dependiendo de la clase de producto que se trate, una de las siguientes formas: En la práctica las dos primeras opciones han sido descartadas, optando por la forma más supranacional de las tres, la organización europea del mercado, que va a permitir a la autoridad comunitaria fijar su política de producción y comercialización de un determinado producto. La organización común de los mercados agrícolas conlleva una serie de medidas que pueden consistir en el establecimiento de precios institucionales de garantía, de compra o de intervención, en la determinación de ayudas directas a la renta, a la transformación o al consumo, en políticas de intervención en caso de hundimientos de precios, o en políticas de preferencia comunitaria en intercambios con terceros países. Como puede deducirse, las Organizaciones Comunes de Mercado5 (OCM) pasan por ser las herramientas básicas a la hora de desarrollar y controlar el mercado agrícola común, ya que, además de despejar de obstáculos al libre comercio dentro de la Comunidad, conserva defensas arancelarias comunes ante los productos agrícolas que provengan de terceros países. No obstante debe tenerse en cuenta que no todas las ayudas a los productos agrícolas se canalizan a través de las Organizaciones Comunes de Mercado. Así, sectores como el del algodón, 4 5
TCE son las siglas del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Pascual GJ; et al.(2002).
el del almidón, el del arroz, el del cáñamo o el de los cultivos herbáceos son objeto de subvenciones y líneas de ayudas aunque no existan organizaciones comunes de mercado para estos productos. Financiación de la Política Agrícola Común Señala el artículo 34 del TCE que para que la organización común de mercados pueda alcanzar sus objetivos “se podrán crear uno o más fondos de orientación y de garantía agrícolas”6. A través de esta previsión, que no es sino una manifestación del principio de solidaridad financiera, se habilita a la Comunidad para dotar a la Política Agrícola Común de instrumentos que permitan la financiación de la misma y que no quede, por tanto, en una mera declaración de intenciones. En virtud de este precepto en 1962 se crea el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) que pronto se dividió en dos secciones: FEOGAOrientación; y FEOGA-Garantía. En 1970 se aprueba el Reglamento CEE núm. 729/70 del Consejo relativo a la financiación de la PAC y que configura definitivamente al FEOGA-Garantía (FEOGAG) como el instrumento financiador de los gastos derivados de la aplicación de la política de mercados y precios. El Reglamento CEE núm. 729/70 ha sido objeto de numerosas reformas hasta que el Reglamento (CE) núm. 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común, lo ha derogado expresamente. La separación de las actuaciones de una y otra sección no es nítida participando actualmente el FEOGA-Garantía en la financiación de ciertas actuaciones de naturaleza estructural. La administración del FEOGA-G está inspirada en el principio de cooperación. En efecto, aunque la responsabilidad de la administración del Fondo re cae en la Comisión, está prevista una cooperación estrecha entre la propia Comisión y los Estados miembros7. A nivel comunitario esta cooperación se va a realizar a través de un Comité del Fondo, que va a estar integrado por representantes de la Comisión y de los Estados miembros y que se va a ocupar de la gestión del Fondo. El Comité del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola tendrá como función genérica la asistencia a la Comisión en la administración del fondo, elaborando dictámenes y evacuando consultas. Como ejemplo, en España la coordinación del Fondo se va a llevar a cabo por un Organismo Autónomo denominado Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA)8, dependiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
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Tratado de la Unión Europea.(2002). Fernández MP.(1999). 8 Pascual GJ; et al.(2002). 7
El FEGA se configura como un organismo de coordinación al que se le encomienda la tarea de centralizar la información que deba remitirse a la Comisión y la de impulsar la aplicación armonizada de las disposiciones comunitarias. La justificación de la existencia de este órgano nace de las cada vez más numerosas competencias en materia de gestión que están obteniendo las Comunidades Autónomas, que están asumiendo muchas de las líneas de ayudas al convertirse cada vez con mayor frecuencia en pagadoras de ayudas9. Por su organización política, en España las competencias en materia de agricultura están transferidas a las Comunidades Autónomas. Ello implica que, por regla general, los beneficiarios de las ayudas deben presentar sus solicitudes ante el órgano competente de aquellas en cuyo territorio radique la explotación o la mayor parte de la misma, normalmente integrado en las respectivas Consejerías de Agricultura. No obstante, las restituciones a la exportación y ayudas similares que afecten al comercio internacional son competencia del FEGA. La resolución de concesión o denegación de la ayuda compete dictarla a la autoridad a la que se haya dirigido la solicitud. Los pagos se realizan por los organismos pagadores en las fechas previstas en la normativa reguladora de las respectivas ayudas. Debe señalarse que la Comisión debe poner a disposición de los Estados miembros los recursos financieros necesarios para hacer frente a los gastos que se generen. No obstante, los Estados deben adelantar los recursos que necesiten los organismos pagadores cancelándose dichos anticipos con los fondos que la Comisión les transfiera para estos fines. Siguiendo con el ejemplo español, existen organismos pagadores tanto a nivel estatal como autonómico. A nivel del Estado tiene el carácter de organismo pagador, para las medidas en las que la Administración General del Estado tenga las competencias, el Fondo Español de Garantía Agraria. El FEGA por tanto es un órgano bifronte, que además de competencias de coordinación se configura también como un órgano pagador. Por parte de las Comunidades Autónomas, cada una de ellas tiene su propio organismo pagador para las medidas de su competencia10.
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Pascual GJ; et al.(2002). Pascual GJ; et al.(2002).
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Control de las ayudas comunitarias El control sobre los gastos comunitarios en esta materia se lleva a cabo tanto por los Estados miembros como por la Comisión. Los Estados tienen la obligación de adoptar, en el marco de sus propias disposiciones, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, prevenir y tratar las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de las mismas o de negligencias. Sin embargo las obligaciones del Estado no concluyen con la adopción de estas medidas: en efecto, en virtud del principio de cooperación, los Estados miembros deberán mantener una comunicación constante con la Comisión al objeto de informarla de las medidas adoptadas con tal fin y en particular del estado de los procedimientos administrativos o judiciales que se sigan. Igualmente deberán poner a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del Fondo, adoptando toda clase de medidas que puedan facilitar la realización de los controles de la Comisión. En España los planes anuales de control se elaboran por la Intervención General del Estado, por medio del Ministerio de Hacienda11. Por su parte, la Comisión tiene igualmente competencia para realizar todos aquellos controles que considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitarias, incluyendo verificaciones sobre el terreno. La labor de control que ejecuta la Comisión es bastante amplia ya que no se limita a verificar la existencia de los documentos justificativos necesarios y su concordancia con las operaciones financiadas por el fondo, sino que también va a fiscalizar las condiciones en las que se realizan e incluso la conformidad de las prácticas administrativas con las normas comunitarias. Toda esta política de control, que tiene como finalidad última dotar de la mayor eficiencia posible a la política de gastos de la Comunidad en un sector que no siempre ha gozado de una fiscalización adecuada, va a tener consecuencias financieras para todos aquellos Estados miembros que incumplan la normativa comunitaria. Los Estados miembros reembolsarán los importes en cuestión (correcciones financieras). En consecuencia, se establecen dos tipos de decisiones: una que se va a centrar en la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del Fondo y otra que va a fijar las consecuencias, incluyendo las correcciones financieras, que deban extraerse de las auditorias realizadas.
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Landanburu IE.(1999).
En el cuadro 1 anexo se presentan en forma abreviada los productos agrícolas y ganaderos que tienen ayudas de los fondos estructurales y quienes pueden ser los beneficiarios. La PAC reformada: consecución de un modelo agrícola sostenible para Europa La información de este apartado fue redactado de acuerdo al documento distribuido por el Consejo de la Unión Europeo en junio de 200312. El Consejo establece que la actividad agrícola ha sido, es y será de importancia capital para la identidad europea y recuerda que la actividad agrícola en la UE no sólo se refiere a la producción de alimentos o fibras. Teniendo en consideración que un modelo agrícola sostenible requiere la difusión en todo el territorio europeo de políticas económicas y socialmente sostenibles, favorables a la conservación del medio ambiente orientadas al mercado y más sencillas, a pesar de la diversidad de los países y regiones de Europa. Se menciona por otra parte, que si se quiere preservar y hacer que prospere el modelo agrícola europeo, éste debe permanecer en sintonía con los agricultores, los consumidores y los contribuyentes, y ajustarse a normas internacionales. En un mundo cambiante, no hay conservación sin adaptación. El statu quo no haría más que debilitar la capacidad de mantener dicho modelo, en lugar de favorecerlo, y no permitiría preservar unas buenas condiciones de vida para la comunidad agraria. Para hacer que el modelo agrícola se convierta en una auténtica realidad, la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) debería ser sustancial, en consonancia con los objetivos de la Agenda 200013, completar el proceso de reforma en determinados ámbitos y establecer un marco estable en otros. También se decidió garantizar a los agricultores pagos a tanto alzado basados en registros históricos a cambio de una mayor orientación hacia el mercado no socava las OCM, que seguirán regulando los mercados siempre que sea necesario y allí donde se precise. Esta reforma está en consonancia con las conclusiones de las cumbres de Berlín, Gotemburgo y Bruselas, y también se ajusta por consiguiente al marco presupuestario global establecido hasta 2013 para la UE ampliada, que se confirma ahora. La Comisión propondrá a su debido tiempo las medidas necesarias para hacer extensiva esta reforma a los nuevos Estados miembros. A los agricultores europeos se les ofrece una política de apoyo moderna y eficaz, que responde al mismo tiempo al interés a largo plazo de éstos y a las demandas 12 13
Comisión Europea.(2003). Colom J.(1999).
y realidades de nuestros tiempos. Esta reforma tiene voluntad de durar. Ofrece a los agricultores un claro marco de planificación para sus decisiones empresariales. Intensificará su función empresarial para que produzcan lo que los consumidores y el mercado desean, y optimizará los costes. En el futuro, los agricultores serán recompensados por el servicio que prestan a la sociedad, en lugar de depender de dádivas estatales. De este modo, la reforma contribuirá sustancialmente a estabilizar las rentas de los agricultores y abrirá al mismo tiempo nuevos caminos para diversificar sus empresas, incluido un desarrollo más intenso de la producción agraria no alimentaria, como los recursos energéticos renovables. Teniendo en cuenta que una mayor orientación hacia el mercado lleva aparejada generalmente una mayor volatilidad de los precios, la Comisión estudiará modos de gestión de crisis. Esta reforma constituye una respuesta a las demandas de los ciudadanos europeos de alimentos saludables, métodos de producción de mayor calidad, más respetuosos con el medio ambiente y con la salud animal, mantenimiento de las condiciones naturales de vida y cuidado de las zonas rurales. La reforma trata de contribuir a mejorar la imagen pública de la PAC y, por tanto, el apoyo a ésta, y a mejorar por ende la imagen y el papel de los agricultores en la sociedad europea. Incrementará la calidad, hará los precios más atractivos, limitará el gasto agrícola, añadirá un elemento de cohesión en beneficio de las regiones desfavorecidas, y dará respuesta a preocupaciones sociales relativas al medio ambiente y el bienestar de los animales. Esto incrementará el apoyo de los consumidores a la PAC y la disposición de los contribuyentes a pagar por ello. Esta reforma constituye asimismo un mensaje a los socios comerciales de la UE, incluidos en particular los países en vías de desarrollo. Significa un alejamiento fundamental respecto del tipo de apoyo agrícola que distorsiona el mercado, una mayor reducción progresiva de las subvenciones a la exportación, un equilibrio razonable entre la producción nacional y el acceso al mercado preferencial, así como un nuevo equilibrio entre la producción interna y la apertura del mercado. El Consejo hace hincapié en que acepta la responsabilidad de lo que, tras la ampliación, se convertirá en la mayor potencia agrícola y agroalimentaria del mundo, y recuerda que la UE es ya, con gran diferencia, el principal importador mundial de productos agrícolas procedentes de los países en vías de desarrollo, merced también a sus amplias preferencias comerciales y a la consiguiente aplicación de unos aranceles a la importación mucho más limitados (inferiores al 10%) de lo que generalmente se cree. Se resalta que la reforma permite reducir las distorsiones comerciales pendientes derivadas de las medidas de la PAC, y que el gasto global de la PAC se
mantendrá dentro de los límites máximos acordados, pese a un incremento del 50% en el número de agricultores a raíz de la ampliación de la UE. La reforma de la PAC constituye, una importante contribución de Europa al Programa de Doha para el Desarrollo y señala los límites para el mandato de negociación de la Comisión en la Ronda de la OMC. El margen de maniobra que proporciona esta reforma en relación con el Programa de Doha para el Desarrollo sólo podrá utilizarse a condición de que los socios de la OMC lleven a cabo concesiones agrícolas equivalentes. Se dice que, si bien la Unión Europea ha venido actuando a lo largo de los años noventa en favor de una ayuda agrícola menos distorsionadora para el comercio y ha tomado la iniciativa de seguir actuando de manera muy sustancial y temprana en relación con el Programa de Doha para el Desarrollo, no tiene intención de pagar dos veces para concluir la Ronda, y no lo hará. Para las instituciones de la UE, Europa ha cumplido con su parte. Corresponde ahora a otros cumplir con la suya. También se menciona, por último, que se desea mejorar el gobierno y la cooperación dentro de la OMC, tanto en beneficio de los países ricos como de los países pobres. Se establece claramente, que cada país o Unión tiene derecho a una política agrícola propia, a condición de que sea sostenible y evite o limite la distorsión del comercio. El apoyo que la UE ofrece a sus agricultores (exactamente igual que hacen otros) es una opción política, basada en el objetivo de garantizar una agricultura sostenible en sus aspectos sociales, económicos y medioambientales. El Consejo declara de acuerdo a los fines de la reforma, que está confirma dicha opción y obra de acuerdo con ella, y tiene por objetivo garantizar el futuro de los agricultores de la UE en un mundo cambiante, a la luz de las demandas sociales y las exigencias internacionales. Algunos de los puntos que se establecen en esta reforma de la PAC, afectan a producciones específicas agrarias que son importantes para España, las cuales son: algodón, tabaco y olivar. Las anteriores producciones menguaran sus ingresos de las ayudas europeas, en algunos casos por excedentes y otra por políticas de salud, lo que se esta estableciendo es que a largo plazo estas producciones perderán los apoyos europeos, por dejar de ser importantes en el contexto de la UE en su conjunto. Lo que claramente afectará a los productores españoles, muchos de los cuales tendrán que dejar la actividad o cambiarla apoyándose en otros programas europeos como pueden ser los de desarrollo rural, que buscan la diversificación de los ingresos de los productores rurales.
En el caso de la ganadería, lo que se vislumbra es un aumento de costes por las políticas de bienestar animal, que se aplican en la UE, en cuestiones como. Transporte, instalaciones mejoradas, mataderos, etc.. La política de calidad alimentaria, por medio de establecer la trazabilidad como información básica de las etiquetas al consumidor final. Y la política medioambiental, que limita de manera importante la instalación de nuevas empresas ganaderas y aumenta los costes de las instaladas al tener que invertir en remodelaciones que permitan a la empresa cumplir con la reglamentación. Las razones de la PAC Lo primero que llama la atención cuando se comprueba la magnitud de recursos dedicados a la agricultura en la UE es cómo es posible que un sector que cada vez tiene un papel menos importante en términos de aportación al PIB en las economías desarrolladas14 pueda absorber una parte tan significativa del presupuesto comunitario. Las razones que explican que la Comunidad eligiera este campo de la actividad económica como su principal área de actuación son inmediatas. En primer lugar, el sector agrícola, tal y como se puede comprobar en el cuadro 2.2, donde se recoge una estimación de la OCDE de la importancia de las subvenciones que por distintas vías reciben los agricultores expresadas con respecto a los ingresos totales agrícolas, es y ha sido un sector fuertemente intervenido en la práctica totalidad de los países desarrollados. De forma que, en la medida en que a mediados de los cincuenta existía en los Estados miembros de la CECA15 una situación clara de intervensionismo agrario, la realización de un mercado común no podía culminarse sin homogeneizar los mecanismos de intervención existentes en el sector agrario de los países fundadores de la Comunidad. Una vez visto que la razón que está detrás de la comunitarización de la política agrícola es la existencia de tantas políticas agrícolas distintas como países integrantes de la Comunidad, y de ahí la necesidad de su homogeneización para permitir la creación de un mercado único en esta área,. En los mercados competitivos la evolución de los ingresos de los productores depende del comportamiento que siga la demanda de sus productos y del comportamiento que siga la oferta total. Como es sabido, cuando en un mercado cuyos precios se determinan libremente se produce un aumento muy significativo de la oferta y un aumentó mucho más 14
A finales de la década de los noventa la producción del sector agropecuario supone en la UE(15) en torno al 2% del PIB y el 5% del empleo. En el caso español (2000) se acerca al 3 y 7% respectivamente. 15 CECA son las siglas de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero
modesto de la demanda, el resultado natural es la caída de precios, que puede llegar a provocar, en la medida en que la demanda agrícola no sólo es poco sensible con respecto a la renta, sino también con respecto a los precios, una reducción de los ingresos de los agricultores y que en cualquier caso provocará una reducción de la renta de los agricultores en términos relativos16. Esta razón, el impacto negativo, en ausencia de intervención en el mercado, que tiene sobre la población que vive de la agricultura el propio proceso de crecimiento económico, junto con otras como la conveniencia de evitar la despoblación de las zonas rurales, la corrección del comportamiento claramente inestable de los precios agrícolas como resultado de su fuerte dependencia de los ciclos climatológicos naturales o la consideración del agricultor como colaborador en la tarea de proteger el medio ambiente, son algunas de las consideraciones que están detrás de la intervención en este sector17. Junto con estos factores, compartidos por la mayoría de los países desarrollados, en el caso de la CEE18 la racionalidad económica de la Intervención en los mercados agrarios se vio apoyada inicialmente por el comportamiento estratégico seguido en las negociaciones por Francia, que como primera potencia agraria comunitaria tenía especial interés en ver aumentadas sus exportaciones de productos agrarios hacia el resto de Europa. En definitiva, si un mercado común de productos industriales beneficiaba a Alemania, la consecución de un mercado común agrícola con altos niveles de protección beneficiaba al país mejor dotado de recursos agrarios, que además contaría con el apoyo presupuestario de la Comunidad en sus exportaciones hacia países terceros. Al interés específico galo hay que añadir que la importancia económica del sector agrario en los años cincuenta y la defensa del mismo por parte de las organizaciones agrarias19 obligaban a un tratamiento específico y favorable de este sector si se quería llevar a buen puerto el proyecto de integración europea. Por último, se consideró que el establecimiento de unas reglas comunes en el sector agrario evitaría la existencia de grandes disparidades de precios de los productos del sector entre los distintos Estados miembros del mercado común, facilitando así que el comportamiento de los salarios en los distintos países de la Comunidad no se diferenciara por razones vinculadas a subidas de diferente intensidad de los precios agrarios20. Paralelamente a este proceso se fue fijando el conjunto de principios que habrían de inspirar el funcionamiento, pudiéndose distinguir tres: 16
Krugman RP; et al.(2001). Benelbas L.(1985). 18 Comunidad Económica Europea de los seis miembros iniciales 19 FNSEA en Francia y la DBV en Alemania 20 Camilleri LA.(1962). 17
Una vez decidida la intervención, fijados los principios de la misma y creada la organización encargada de su gestión, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (1962) —FEOGA—, quedaba por decidir cuáles iban a ser los mecanismos concretos de actuación sobre los distintos mercados agrícolas, para lo cual se procedió definiendo cuatro tipos distintos de OCM, en las que se agruparían los distintos productos agrícolas sujetos a intervención. Aunque el contenido de las OCM ha variado bastante a lo largo del tiempo como resultado de las distintas reformas aprobadas21. Concentrándose un mayor nivel de protección en los productos característicos del norte de la Comunidad. Paralelamente a esta política de mantenimiento de precios, el FEOGA, en este caso en su vertiente socio-estructural (FEOGA-Orientación), ha puesto en marcha toda una serie de programas para la reforma de las estructuras agrícolas comunitarias. Programas que en cualquier caso han sido poco importantes si tenemos en cuenta que esta sección del FEOGA sólo ha absorbido en el pasado alrededor del 5% de los recursos utilizados por este fondo22. Conclusiones Atendiendo a los objetivos planteados en el Tratado de Roma23 (art. 33), se puede concluir que, en lo que se refiere al primero de ellos (aumento de la productividad), los resultados han sido satisfactorios. Así, entre 1965 y 1985, esto es, antes del comienzo de la reforma de la PAC, la agricultura europea aumentó significativamente su productividad (por encima del 2% anual), fundamentalmente como resultado de la intensificación en el uso de determinados inputs (fertilizantes, pesticidas) y mediante el aumento del grado de mecanización. Junto con estos factores, el aumento del tamaño medio de las explotaciones —de 11,2 hectáreas en 1960 a 22 hectáreas en 1991 para la CEE(10)—, y sobre todo la reducción de las necesidades de mano de obra (a una tasa anual del 3%), explicarían el buen comportamiento de la productividad agraria comunitaria. Un resultado que, sin embargo, no obedecería, como no fuera marginalmente, a la política socioestructural de la PAC, sino más bien a los ajustes experimentados por los sectores agrarios de los países miembros fruto del aumento de su nivel de desarrollo, prueba de lo cual serían los resultados similares obtenidos en modelos agrarios muy distintos a los comunitarios24. En lo que respecta al segundo objetivo (garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola), nos encontramos con que no es fácil conocer su cumplimiento real, ni discriminar en qué medida tal comportamiento se debe a la PAC. Si bien la 21
Camilleri LA.(1962). Cappellin R.(1988). 23 Unión Europea.(2002). 24 Tió SC.(1994). 22
mayoría de los estudios disponibles considera que éste se habría logrado sólo parcialmente, y con grandes diferencias entre los Estados miembros. Y ello con un elevado coste y sobre todo gracias a la considerable disminución del número de activos en el sector25. El objetivo de estabilización de los mercados sí se habría conseguido, aunque también en este caso con un elevado coste. Muestra de ello sería el escaso impacto que tuvieron la crisis alimentaria de la década de los setenta y la correspondiente subida de los precios mundiales de los productos agrícolas, que sin embargo no afectaron a los precios agrarios comunitarios, gracias al aislamiento del mercado comunitario del resto del mundo. En cuarto lugar, se puede decir que la PAC26 ha tenido claramente éxito en la consecución del objetivo de seguridad alimentaria para los países comunitarios, de tal forma que a principios de la década de los noventa el índice de autoabastecimiento sólo se situaba por debajo del 100% en: arroz 75%, frutas frescas —excluyendo agrios— 85%, agrios 70%, carne de ovino y caprino 81% y grasas y aceites 65% en el caso de origen vegetal y 86% de origen animal. Mientras que en productos importantes como los cereales (trigo) alcanzaban un grado de autoabastecimiento del 136%, mientras que en leche en polvo entera llegaba al 270%. Por último, también parece haberse cumplido el objetivo de asegurar al consumidor suministros a precios razonables, a pesar de la dificultad que entraña saber qué es razonable, en especial cuando existen otras formas de protección (subsidios directos) que no repercuten en medida alguna el coste de la protección sobre los precios. Como prueba del cumplimiento de este objetivo normalmente se hace referencia a la poca importancia que en nuestros días tiene el precio de los productos agrarios en los niveles de inflación en los Estados miembros de la Comunidad27. Vistos cuáles son los resultados positivos alcanzados por la PAC, no queda sino plantear cuáles han sido los resultados no deseados asociados a esta política:28 En primer lugar mencionaremos de los efectos sobre los mercados mundiales de productos agrarios derivados de la forma de protección propia de la PAC. Como es sabido, la protección vía precios de garantía elevados incentiva la producción, con lo que en un contexto de estancamiento de la demanda de productos agrarios propio de sociedades desarrolladas es inevitable que tal sistema conduzca a la aparición de excedentes. 25
Gardner B.(1994); HulotFJ.(1994) Sumpsi VJM.(2002) 27 García AT.(1994). 28 Sevilla SJ.(1992). 26
Desde el inicio de la PAC29 se conocían los efectos que la fijación de los precios de garantía elevados iba a provocar sobre los mercados mundiales. El paso del tiempo no ha hecho más que constatar su parte de responsabilidad en el hundimiento de los mercados agrarios mundiales. Las masivas exportaciones comunitarias subvencionadas han provocado disminuciones notables de los precios mundiales. Estas disminuciones han afectado de forma diversa a los países terceros desarrollados y a los países terceros menos desarrollados, dependiendo sus efectos del hecho de ser un país importador o ser exportador. Por ejemplo, países desarrollados e importadores como Japón se han vistos favorecidos por esta situación de precios mundiales bajos, mientras que los países ricos y exportadores (Estados Unidos, Canadá, Australia, etc.) se habrían visto desplazados en muchos mercados por las exportaciones comunitarias subvencionadas. Generándose en algunos casos (Estados Unidos) guerras de subvenciones. En todo caso, los países terceros ricos exportadores son los que más han criticado los efectos distorsionadores de la PAC sobre el comercio mundial de productos agrarios, en especial una vez que los acontecimientos históricos (final de la guerra fría) restaran interés estratégico a la existencia de una CEE fuerte. Por su parte, los países menos desarrollados exportadores (Argentina por ejemplo) han sido incapaces de hacer frente a las exportaciones masivas comunitarias y a la preferencia comunitaria que impedía además que éstos pudieran seguir exportando a la Comunidad30. Los efectos sobre los países importadores menos desarrollados no son concluyentes. Así, a corto plazo, unos precios mundiales bajos han facilitado el acceso de estos países como demandantes a los mercados mundiales agrícolas. En este sentido la FAO (1995) ha llegado a afirmar que el contexto de precios agrarios bajos habría reducido el hambre en el mundo en un 25%. Sin embargo, como viene señalando el Banco Mundial reiteradamente, los efectos a medio y largo plazo de unos precios mundiales de los alimentos bajos pueden, paradójicamente, perjudicar a los países menos desarrollados. Fundamentalmente, la razón sería que, al ser la relación precios mundiales precios interiores del país en cuestión favorable a los primeros, no habría muchos incentivos para desarrollar un sector agrario propio, perjudicándose a los sectores ya establecidos. Además, si tenemos en cuenta que la pobreza se concentra en las zonas rurales, la falta de precios suficientemente altos que estimule la producción agraria propia finalmente se traducirá en un agravamiento de la situación de pobreza31. 29
Lamo EJ.(1971). Díaz MMA.(1992). 31 Lamo de Espinosa J; et al.(1992). 30
Sin embargo, los efectos negativos de la PAC no se manifiestan únicamente en los mercados mundiales, ya que la forma concreta de protección adoptada por la PAC genera otros efectos no deseables sobre la economía de los Estados miembros. Todas estas razones que afectan a los Estados miembros y a los mercados mundiales, pero sobre todo el elevado coste presupuestario de una protección generadora de excedentes (los cuales hay que exportar de forma subvencionada, almacenar, destruir o transformar), explican que la Comunidad, después de varios intentos frustrados, pusiera en marcha en mayo de 1992 una reforma de la PAC32, seguida, dada la insuficiencia de la misma para minimizar los efectos negativos de la PAC, por la reforma de 1999.
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32
Sevilla SJ.(1992); Gardner B.(1994); Amalte E.(2002)
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ANEXO Cuadro 1 TIPOS DE AYUDAS POR PRODUCTOS Producto Agrícola Tipo de ayuda Aceite de oliva y aceitunas de mesa
Algodón Arroz
Cultivos herbáceos
Lino en fibras
OCM Semillas OCM Lúpulo OCM Carne de porcino
OCM Carne de vacuno
Ayudas al almacenamiento privado, restituciones a la exportación y ayudas a la producción (integras si es inferior a la cantidad nacional garantizada) Ayudas a la producción y precio mínimo Compras de intervención, restituciones a la exportación y ayuda directa a los productores Compras de intervención, régimen de importación y exportación, ayuda directa a los productores Ayudas a tanto alzado por hectárea y ayudas al almacenamiento privado Pagos directos a criadores o cultivadores de semillas Pagos directos a agricultores por hectárea Restituciones a la exportación y ayuda al almacenamiento privado Restituciones a la exportación, pagos directos a ganaderos y compra de intervención Restituciones a la exportación, ayudas, medidas de intervención y ventas a precios reducidos
Beneficiarios
Regulación
Oleicultores y operadores autorizados por el Estado miembro (agrupación de productores, molinos o empresas de acondicionamiento)
Reglamento 136/66 (CEE) del Consejo y Reglamento (CE) número 2366/98
Desmotadores y organizaciones de productores Productores y exportadores de arroz
Reglamento número 1553/95 del Consejo Reglamento número 3072/95 del Consejo
Productores y comerciantes de cultivos herbáceos
Reglamento 1766/92 y número 1251/1999 del Consejo
Productores, primeros procesadores y poseedores de fibra Productores de semillas básicas y certificadas Grupos de productores
Reglamento Consejo
Comerciantes y operadores del sector
Ganaderos u operadores que compran, almacenan o exportan carne OCM Leche y productos lácteos Fabricantes y comerciantes comunitarios de productos lácteos, escuelas y similares o proveedores y organizaciones sin ánimo de lucro OCM Azúcar Restituciones a la exportación y Empresas de los sectores del a la producción, reembolsos de azúcar y la industria química almacenamiento y ayudas OCM Tabaco Primas directas Agricultores y grupos reconocidos de productores OCM Huevos Restituciones a la exportación Operadores comunitarios (instalaciones de envasado, criaderos, fabricantes de derivados) OCM Carne de aves de corral Restituciones a la exportación Operadores comunitarios (mataderos, salas de despiece, criaderos, comerciantes) OCM Frutas y hortalizas frescas Ayudas directas, Organizaciones de productores y indemnizaciones y restituciones exportadores a la exportación OCM Productos transformados Ayudas a la producción, al cultivo Transformadores, cultivadores, y a base de frutas y hortalizas y al almacenamiento y organismos distribuidores restituciones a la exportación autorizados por los Estados miembros OCM Plátano Ayudas compensadoras por Productores que pertenecen a pérdidas de ingresos de organizaciones reconocidas de comercialización productores OCM Vino Restituciones a la exportación, Productores de vino y de zumo, ayudas a productores, pagos destiladores, exportadores y directos a productores para organismos de intervención abandono permanente de públicos de los Estados viñedos, intervención, miembros almacenamiento y destilación productos del sector, asunción por la Comunidad del alcohol destilado Tomado de: Pascual GJ; et al.(2002).(Ref.172)
1308/70
(CE)
del
Reglamento número 2358/71 Reglamento del Consejo (CEE) número 1696/71 Reglamento (CE) número 2366/98
Reglamento de número 2759/75
base
(CEE)
Reglamento (CE) número 1255/99
Reglamento (CE) número 2038/1999 del Consejo y otros reglamentos Reglamento número 2075/92 Reglamento del Consejo (CEE) número 2771/75
Reglamento del Consejo (CEE) número 2777/75 Reglamento 2366/98
(CEE)
número
Reglamento (CE) número 2200/96
Reglamento del Consejo número 404/93 Reglamento (CEE) del Consejo número 1493/1999