Estrategia para incrementar/extender a escala nacional las intervenciones del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria en América Central 2005-2009
Reducir drásticamente la inseguridad alimentaria de los hogares rurales pobres de América Central y mejorar sus modos de vida
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION
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Estrategia para incrementar/extender a escala nacional las intervenciones del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria en América Central 2005-2009
Reducir drásticamente la inseguridad alimentaria de los hogares rurales pobres de América Central y mejorar sus modos de vida
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION
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CREDITOS
GLOSARIO ARNA: Actividades Rurales No Agrícolas
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BP: Buenas Prácticas CBA: Canasta Básica Alimentaria ECA: Escuelas de Campo para Agricultores PESA: Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de la FAO PSE & S: Planificación, Seguimiento, Evaluación y Sistematización SAN: Seguridad Alimentaria y Nutricional UDP: Unidad Demostrativa Piloto ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio OFI: Organismos Financieros Internacionales
NOTA SEGURIDAD ALIMENTARIA existe cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a alimentos para llevar una vida sana y activa. FAO (Cumbre Mundial de la Alimentación, Roma 1996)
Basándose en los debates entre diferentes investigadores sobre la definición conceptual de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) frente a la definición de Desarrollo Rural, y con el objeto de aclarar el enfoque de esta Estrategia, se entiende por acciones dirigida a la SAN a todas aquellas intervenciones, tanto en el área rural como urbana, que tienen como sujetos primarios a personas o familias en inseguridad alimentaria, esto es que padecen subnutrición . Por otro lado, Desarrollo Rural abarca todo el conjunto de actividades que se realizan en el medio rural, tanto con personas subnutridas, como con las que son pobres pero no subnutridas, y con las que no son pobres.
Este documento ha sido preparado por Laura de Clementi, Representante de FAO en Guatemala y Oficial Técnico de Seguridad Alimentaria para Centroamérica, Enrique de Loma-Ossorio, Coordinador del PESA en Centroamérica y Jose Luis Vivero, Oficial Profesional Asociado de la FAO en Guatemala,, y ha contado con las valiosas aportaciones y la validación de las Representaciones de FAO en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.
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Subnutrición: Inseguridad alimentaria crónica, en que la ingestión de alimentos no cubre las necesidades enérgicas básicas de forma continua.
3 INDICE I.- INTRODUCCIÓN II.- JUSTIFICACIÓN III.- OBJETIVO DE LA ESTRATEGIA IV.- PRINCIPIOS RECTORES 1) La lucha contra el hambre como compromiso político de Estado y apropiación nacional 2) La priorización de la lucha contra el hambre como primer elemento del combate a la pobreza 3) El sector agroalimentario como motor de lucha contra el hambre en el medio rural 4) Cambios modestos y rápidos en disponibilidad y acceso de alimentos/ingresos para la mayoría de las familias más vulnerables 5) La implementación descentralizada mediante alianzas estratégicas con otros actores y tercerización 6) La sostenibilidad de las acciones en el mediano y largo plazo 7) La ampliación de la cobertura y de los componentes del PESA a nivel nacional V.- MARCO ESPACIAL Y TEMPORAL DE INTERVENCIÓN VI.- ESTRATEGIA DEL PESA EN AMÉRICA CENTRAL VI.1.- ENFOQUE NACIONAL Y REGIONAL A- OBJETIVO DEL ENFOQUE NACIONAL Y REGIONAL B- LINEAS ESTRATÉGICAS DE INTERVENCIÓN NACIONAL Y REGIONAL 1) El apoyo a la formulación de políticas y proyectos SAN y reformas legales y políticas relacionadas 2) La formación integral sobre fundamentos conceptuales y prácticos de la SAN 3) La sensibilización de la opinión pública y los tomadores de decisiones 4) La asistencia en la Operativización de sistemas de información sobre la SAN a nivel regional, nacional y local 5) El Desarrollo de investigación aplicada, con la participación activa de las familias campesinas, entre PESA, departamentos de la FAO y Centros de Investigación y/o Universidades nacionales e internacionales 6) La gestión de información sobre Buenas Prácticas de SAN 7) La articulación de las iniciativas nacionales y regionales públicas y privadas para la promoción de inversiones y para la conformación de Alianzas contra el Hambre.
4 VI.2- ENFOQUE TERRITORIAL A.- OBJETIVO DEL ENFOQUE TERRITORIAL B.- ELEMENTOS CLAVE PARA EL ENFOQUE TERRITORIAL I. Buenas Prácticas (BP) II. Extensión participativa, Capacitación y Organización III. Alianzas estratégicas y descentralización IV. Fondo de inversión para pequeños proyectos C.- LÍNEAS ESTRATÉGICAS DE INTERVENCIÓN TERRITORIAL DESARROLLO AGROPECUARIO 1) Extensión a gran escala de prácticas de convivencia con la sequía ligadas a la recuperación y el buen manejo de los recursos naturales 2) Mejora en la productividad de granos básicos para la agricultura familiar de pequeña escala 3) Diversificación e intensificación de la producción vinculada al mercado 4) Diversificación de las fuentes de ingresos de las familias rurales (Actividades Rurales No Agrícolas) DESARROLLO HUMANO 5) Educación nutricional para romper la transmisión intergeneracional de la desnutrición crónica 6) Fortalecimiento organizativo en un marco descentralizado, capacitación y equidad de género D.- FOCALIZACIÓN DIFERENCIADA DE CARÁCTER TEMPORAL, TERRITORIAL Y SOCIO-ECONÓMICO TEMPORAL a) Acciones a corto plazo para mejorar la disponibilidad y el acceso a los alimentos de los hogares b) Acciones estructurales encaminadas a mejorar los medios de vida de los hogares TERRITORIAL a) Áreas de menor potencial b) Áreas de mayor potencial c) Áreas urbanas y peri-urbanas SOCIO-ECONÓMICO a) Pequeños agricultores de subsistencia, extremadamente pobres b) Pequeños agricultores pobres con ciertos activos e iniciativa ORDENAMIENTO DE LAS ACCIONES VII.- COSTOS ESTIMADOS PARA LOS PROGRAMAS DE COBERTURA NACIONAL DE LA POBLACION EN INSEGURIDAD ALIMENTARIA-POBREZA EXTREMA EN AMÉRICA CENTRAL
5 I.- INTRODUCCIÓN El compromiso de reducción de la población en situación de inseguridad alimentaria fue asumido por los países de América Central desde el año 1996, en la Cumbre Mundial de la Alimentación. Dicha responsabilidad se reafirmaría posteriormente con la firma de la Declaración del Milenio, en cuyo primer objetivo de desarrollo se expresa la reducción a la mitad del hambre en el mundo. Posteriormente, la FAO convocó otra Cumbre en el 2002 (CMA: cinco años después) donde se constató que no se habían registrado progresos por falta de un firme compromiso político y de una adecuada inversión financiera por parte de los gobiernos. Ocho años después de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, la disminución del número de personas subnutridas en América Central no ha alcanzado el ritmo necesario para lograr las metas previstas, muy al contrario, la situación a empeorado significativamente. Entre las acciones que se han puesto en marcha para lograr cumplir con este compromiso, tres países de la región (Guatemala, Nicaragua y Honduras) iniciaron en 1999, con el apoyo técnico de la FAO y el financiamiento de la Cooperación Española, el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria PESA en Centroamérica, que en su fase piloto se ha desarrollado en áreas demostrativas caracterizadas por la presencia de poblaciones en situación de inseguridad alimentaria. En esta fase piloto, se han realizado acciones con más de 4,000 familias en 18 municipios de los tres países mencionados. Posteriormente, el Gobierno de El Salvador mostró interés en desarrollar una iniciativa de similares características que inició sus actividades en el 2004. Durante este proceso, algunos de los Gobiernos de la región han reconocido la necesidad de mejorar y establecer mecanismos institucionales e implementar políticas dirigidas a combatir la situación de inseguridad alimentaria de las poblaciones más necesitadas. En este sentido, en la declaración de San José, rubricada en la cumbre de Presidentes de América Central en diciembre de 2002, se suscribió el compromiso de adoptar un "marco estratégico para enfrentar la situación de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequía y cambio climático". El presente documento plantea la estrategia del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de FAO en América Central, para los años 2005 al 2009, fundamentada en los aprendizajes del PESA en su fase piloto en la región, y en el análisis que se ha venido desarrollando desde FAO sobre la experiencia PESA en el mundo. Esta estrategia se ha desarrollado considerando la idiosincrasia de cada uno de los países, con las visiones propias de la magnitud del problema a todos los niveles, local, nacional y regional, así como las numerosas experiencias desarrolladas durante los últimos años, que aún no pueden considerarse suficientes para lograr un impacto significativo en la lucha contra el hambre.
6 II.- JUSTIFICACIÓN En consonancia con lo mencionado en el punto anterior, en América Central las estadísticas muestran un incremento sustancial de la población subnutrida tanto en términos relativos como absolutos en los últimos diez años. Al inicio de los años noventa la subnutrición afectaba a 4.9 millones de centroamericanos; a fines de la década alcanza los 7,5 millones. En lugar de acercarse a la meta de la Cumbre Mundial de la Alimentación de disminución de 50% en el número de personas con hambre, se ha presentado un incremento del 50%. La prevalencia de la subnutrición también creció en términos relativos durante ese período. Mientras que al inicio de la década de los noventa afectaba al 17% de la población, en el año 2001 alcanzaron el 21% del total. Esta evolución contrasta con la reducción lograda en la incidencia promedio de la subnutrición en América Latina y el Caribe, la cual disminuyó de 13% a 10%, y la reducción en promedio del mundo en desarrollo, que ha pasado de 20% a 17%. Los únicos países de la región latinoamericana que no lograrían alcanzar la meta relativa a subnutrición y desnutrición infantil son centroamericanos: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
Tabla 1: Magnitud de la Subnutrición en América Central1 País Centroamérica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Millones de Personas 1990-92 1999-2001 5 7.5 0.2 0.2 0.6 0.8 1.4 2.9 1.1 1.3 1.2 1.5 0.5 0.7
1990-92 17 7 12 16 23 30 20
1999-2001 21 6 14 25 20 29 26
Resulta por lo tanto urgente atender en forma específica el problema de la inseguridad alimentaria en Centroamérica, considerando tanto la disponibilidad de alimentos en la región como la estabilidad en los suministros y la generalización del acceso de toda la población a los alimentos. En este sentido, en los países centroamericanos, donde el sector agroalimentario es el principal sector económico, contribuyendo con el 35% del PIB, y generando 50% del empleo total y 70% de las exportaciones , el desarrollo agropecuario incide tanto en la mayor disponibilidad de alimentos como en las mayores posibilidades de acceso derivadas del mayor crecimiento económico y del progreso en el empleo y el ingreso. El desarrollo agrícola constituye así, una prioridad nacional y una condición esencial para la seguridad alimentaria en América Central. El sector agropecuario de la región ha presentado un progreso relativamente elevado durante la última década. La producción más dinámica fue la pecuaria, con una tasa anual de crecimiento del 3.0%, mientras que la producción específicamente agrícola creció un 2.1% anual. A diferencia del resto de América Latina el crecimiento agrícola no se debió a mayores rendimientos físicos por hectárea derivados de los progresos en 2 FAO (2003). El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. FAO, Roma. 3
Paul, C., E. De Loma-Ossorio & C.A. Zelaya (2003). La seguridad alimentaria en Centroamérica. Documento presentado en la XLVII Reunión Anual del PCCMCA, La Ceiba, 28 abril-3 mayo 2003, Honduras.
7 en productividad, sino a los aumentos en la superficie cultivada y al cambio en la composición de la producción en favor de cultivos económicamente más intensivos. La producción de alimentos per cápita en América Central se ha estancado y aún disminuido en algunos países en la última década. Con la excepción de Costa Rica y Nicaragua, cuya tasa de crecimiento de la producción de granos básicos entre 1990 y 1999 fue de 1.3% anual, en el resto de los países la tasa fue negativa y en todos los casos estuvo muy por debajo del crecimiento de la población. Ello ha conducido a un ritmo creciente de importaciones y a una estructura de comercio con una participación progresiva de las importaciones de alimentos básicos dentro del consumo nacional. El Salvador, Costa Rica, y Panamá son los países con mayores niveles de dependencia energética , con proporciones entre 48% y 58%. En Nicaragua, Honduras y Guatemala en cambio esas proporciones fluctúan entre 29% y 30%. Adicionalmente, los niveles de diversificación en la producción de alimentos son limitados, y los cambios en los hábitos alimentarios lentos, lo que contribuye a esa marcada dependencia de los granos básicos y aumenta el grado de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, particularmente a nivel de las familias pobres rurales. Varios problemas estructurales de la agricultura centroamericana persisten e incluso se han agravado. Por una parte, el tipo de crecimiento ha sido poco efectivo para disminuir la pobreza rural y reducir la polarización campo-ciudad, así como las profundas desigualdades al interior del medio rural. A partir de un patrón originario extremadamente desigual de distribución del espacio agrícola, que los procesos de reforma agraria modificaron sólo parcialmente, las tierras de mayor potencial agropecuario quedaron en manos de un número relativamente reducido de grandes propietarios. En dicho contexto, se dio un proceso de modernización parcial y excluyente. Parcial, porque abarca sólo algunas regiones, algunos productores y algunos productos; y excluyente, porque ha desplazado hacia tierras marginales a una parte importante de los pequeños productores dedicados especialmente a la producción de granos básicos. Este proceso generó en muchos casos, altas concentraciones poblacionales en zonas rurales relativamente pequeñas, conduciendo a una progresiva degradación de los recursos naturales de dichas áreas. Por ésta y otras razones, los países centroamericanos comparten, al igual que en el resto de la región latinoamericana, una elevada desigualdad de acceso a los alimentos, en promedio la más alta entre todas las regiones del mundo. El alto nivel de desigualdad tiene costos considerables puesto que aumenta los niveles de pobreza y disminuye el impacto del desarrollo económico destinado a reducirla . Esta situación lleva a que una proporción de la población no acceda a los alimentos necesarios debido a la falta de recursos para adquirirlos y no tanto a un déficit en la oferta agregada de alimentos. Por otro lado, aunque existen diferencias significativas entre países, el deterioro de los recursos naturales se ha agudizado, principalmente por la erosión y la deforestación, lo que compromete el futuro de la base productiva para la seguridad alimentaria. Al mismo tiempo, se ha aumentado la vulnerabilidad frente a desastres naturales, así como el impacto económico social y ambiental del irregular régimen de lluvias y la secuencia sequías-inundaciones. 4 Dependencia energética medida como el peso de las importaciones sobre el stock total (producción + importaciones - exportaciones) en Kcal/persona y día De Ferranti, D., G.E. Perry, F.H.G. Ferreira & M. Walton (2003). Desigualdad en America Latina y el Caribe. ¿ruptura con la historia? Banco Mundial, Washington D.C.
8 Estos problemas afectan la disponibilidad de alimentos en el largo plazo y agravan fuertemente los problemas de la estabilidad en el suministro de alimentos. Asimismo, sucesivos fenómenos naturales han dejado en evidencia la vulnerabilidad del sector agropecuario centroamericano. Al huracán Mitch, cuyos efectos todavía repercuten en los niveles de mora crediticia, le siguieron dos terremotos en El Salvador a comienzos del 2001 y una sequía que ha afectado en mayor o menor medida a todos los países de la región. Estos eventos agravaron la difícil situación de la actividad agropecuaria en la región, que ya se había visto afectada por una crisis sin precedentes en el sector cafetalero. La caída en los precios internacionales del café ha tenido efectos sumamente graves en el empleo y el ingreso de la población rural centroamericana, repercutiendo negativamente sobre su seguridad alimentaria. Además, la marginalidad social, la carencia de servicios básicos y de salud, y las deficiencias en educación y en las condiciones de vida de gran parte de la población rural también están en el origen de la inseguridad alimentaria. Esta situación está afectando también los flujos migratorios tanto del campo a la ciudad en cada país, como intra y extra regionalmente. La persistencia de la pobreza y el agravamiento de la crisis alimentaria en las áreas rurales han conducido a que los gobiernos más pobres de la región hayan elevado como primera prioridad en sus agendas de política nacional las estrategias de reducción de la pobreza, que en los casos de países altamente endeudados pretende ser financiada a través de mecanismos de condonación de deuda (Nicaragua y Honduras). En este sentido, los esfuerzos deben de ir dirigidos a incidir en los Gobiernos para enfocar la prioridad de estas estrategias hacia la lucha contra el hambre. El problema está asumiendo cada vez más, una dimensión regional que está siendo considerada con alta prioridad por los organismos responsables de la integración Centroamericana. La dimensión regional de las acciones se justifica cada vez más, pues los factores que inciden en la inseguridad alimentaria en América Central son comunes a los países, la región se encuentra en un proceso de integración que prevé acentuarse en los próximos años, existe una Declaración de intenciones a nivel regional para enfrentar la situación de inseguridad alimentaria, y se detecta un interés creciente de parte de las instituciones cooperantes en apoyar las iniciativas de ámbito regional. Diversas agencias de cooperación internacional, entre las que destaca la FAO a través del PESA, han venido contribuyendo con los Gobiernos a enfrentar el problema de pobreza e inseguridad alimentaria. La FAO, junto a otras Agencias, como el FIDA y el PMA, así como organismos financieros como el Banco Mundial y el BID han desarrollado proyectos que han arrojado importantes lecciones y "buenas prácticas" sobre la transformación y sostenibilidad de sistemas de producción de pequeños productores en zonas agroecológicas de gran fragilidad ambiental y sujetas a inestabilidad climática. Sin embargo, estas acciones no son suficientes. Se requiere un cambio de mentalidad y una renovación de políticas, estrategias y planes de acción basadas en un compromiso claro y firme de lucha contra el hambre, una movilización de recursos innovadora y efectiva, y una acción colectiva que permita aumentar la escala de las intervenciones de manera coordinada entre las distintas instancias de los estados a nivel nacional y regional, a través de acciones complementadas con la cooperación internacional.
9 III.- OBJETIVO DE LA ESTRATEGIA Esta estrategia tiene como objetivo general proporcionar el marco conceptual de los PESA a nivel nacional y regional en América Central para contribuir al esfuerzo de los estados en el cumplimiento de los compromisos adquiridos durante las dos Cumbres sobre Alimentación (Roma 1996 y 2002) así como del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) de reducir a la mitad la proporción de personas que padecen hambre en la región para el 2015 . Esta Estrategia podrá implementarse con éxito en la medida en la que los Estados de la región adquieran un claro compromiso político de lucha contra el hambre y la pobreza, y movilicen sus recursos técnicos y económicos para tal fin, asi como lo evidenciaron los resultados de la Cumbre Mundial de Alimentación de la FAO: cinco años después. Los objetivos específicos de esta estrategia son los siguientes: 1.- Mejorar la disponibilidad y acceso a los alimentos, y la situación nutricional en los hogares rurales pobres en las áreas identificadas y priorizadas por los gobiernos de la región 2.- Abogar por un decidido compromiso político de los estados de la región en la lucha contra el hambre y fortalecer los sistemas nacionales y regionales de seguridad alimentaria y nutricional (instituciones, marco legal, programas y presupuesto) que emanen de dicho compromiso.
IV.- PRINCIPIOS RECTORES Los primeros seis principios tienen un ámbito de aplicación general para toda América Central, mientras que el séptimo es aplicable al PESA. 1.- La lucha contra el hambre como compromiso político de Estado y apropiación nacional La premisa esencial para conseguir una reducción significativa del hambre en la región no puede ser alcanzada como un objetivo independiente sino como un compromiso político de cada Estado que conlleve una apropiación nacional de semejante desafío. Esta apropiación por parte de los gobiernos nacionales de la lucha contra la inseguridad alimentaria y la pobreza es un requisito imprescindible para alcanzar un compromiso de Estado que aúne los esfuerzos del gobierno con la sociedad civil, el sector privado, la academia y la iglesia, entre otros. El hecho de que el gobierno asuma la urgencia de superar los índices críticos de desnutrición e inseguridad alimentaria ha de desembocar en la adopción de una serie de medidas de carácter normativo, político, estratégico y programático que determinen una asignación de recursos presupuestarios y extra-presupuestarios (ayuda oficial al desarrollo) para combatir el hambre, como la dimensión más extrema de los desequilibrios estructurales existentes en la región, de una manera sinérgica y coordinada entre diferentes actores de gobierno y entre los gobiernos de la región. 6 La meta 2 del objetivo 1 tiene como proporción de referencia el año 1990 y como indicador la proporción de personas subnutridas en cada estado, que se monitorean bianualmente con las Hojas de Balance Alimentario de la FAO. 7 UN Hunger Task Force (2003). Halving Global Hunger. Background paper of the Millenium Project Task Force on Hunger. Página 64.
11 Inseguridad Alimentaria Pobreza Extrema
Desnutrición
Malnutrición
Hambre
3.- El sector agroalimentario como motor de lucha contra el hambre en el medio rural En América Central una gran parte de las familias que padecen hambre y están en situación de pobreza viven en las áreas rurales , tratándose frecuentemente de población indígena que ha sido tradicionalmente marginada; por lo que, aún considerando la creciente necesidad de afrontar la inseguridad alimentaria urbana, la prioridad de la lucha contra el hambre en la región sigue siendo la familia campesina, que en muchos casos produce sólo para autoconsumo y en otros casos consigue o tiene el potencial de vender parte de su cosecha. El desarrollo agropecuario y rural se constituye así en condición imprescindible para conseguir la seguridad alimentaria en América Central. La agricultura, entendida en un sentido amplio , es el principal motor de crecimiento y de combate a la inseguridad alimentaria y en consecuencia, se han de focalizar gran parte de los esfuerzos del PESA en mejorar el desempeño del sector agropecuario para los pequeños productores. Pero para ello, la principal opción de la agricultura como impulsora de crecimiento debería basarse en la diversificación e intensificación en casi todos los países de la región, pues la productividad tanto de la tierra como del trabajo es muy baja . Nos obstante, esto no ha de llevar a olvidar el creciente papel que juegan otros sectores presentes en el medio rural, como el forestal, las actividades pesqueras artesanales o las Actividades Rurales No Agrícolas (ARNA), entre ellas el turismo. Por ello, el PESA tiene que promover las sinergias entre el sector agropecuario y estas oportunidades de desarrollo. Entre las actividades que ha de desarrollar el PESA en cada país se propone el fortalecimiento de las ARNA cuando se consideren oportunas (en función del grupo socio-económico y el potencial de la zona), de las micro-empresas forestales, del uso sostenible de los bosques y la agroforestería y el desarrollo de pequeñas iniciativas de agro-turismo que sirvan de fuente de ingresos para familias pobres. 11 Da Silva, J. y M Takagi (2004): Hambre Cero - Política Pública y Ciudadanía. Documento presentado en el Evento Internacional Hambre y Pobreza, julio 2004. UIMP. Santander
12 FIDA (2002). Los Campesinos Pobres ¿La supervivencia o una vida mejor? Documento presentado por el FIDA a la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Johannesburgo 26 de agosto a 4 de septiembre de 2002, Sudáfrica,
13 Incorporando la producción agropecuaria, forestal, agroindustrial, así como actividades rurales no agrícolas ODI (2003). Options for Rural Poverty Reduction in Central America, ODI Briefing Paper January 2003. Overseas Development Institute, U.K
13 (c) la capacitación técnica y la extensión participativa horizontal de las Buenas Prácticas seleccionadas, (d) la gestión de un fondo de inversiones no reembolsable, que preste especial atención a a provisión de fondos para iniciativas de micro-financiación, (e) la planificación participativa, el seguimiento de indicadores, la evaluación de resultados y del impacto, la sistematización de acciones y la diseminación de los resultados y lecciones, (f) la coordinación entre las diferentes instituciones que participan, y (g) la implementación de los procesos necesarios para la apropiación de las propuestas por parte de las instituciones locales, que permitan dar sostenibilidad a las iniciativas de desarrollo. Basándose en las lecciones aprendidas en la fase piloto, el equipo técnico del PESA tendrá también la tarea de sistematizar las BP experimentadas, de reflexionar críticamente sobre las estrategias y metodologías empleadas y de mantener un constante diálogo con las instituciones para mejorar la eficacia e impacto de las acciones realizadas. En aquellos países en los que se han mantenido los servicios de extensión rural, el PESA tendrá un papel importante en el desarrollo de enfoques y capacidades de los técnicos nacionales para la ejecución de acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los hogares en el medio rural, incorporando no sólo el desarrollo agropecuario sino los aspectos de salud ambiental y educación. Así mismo, se tendrá muy en cuenta en la estrategia el papel de las instituciones descentralizadas del Estado, que se fortalecerán para poder asumir el reto de lograr cambios en la situación de inseguridad alimentaria en las áreas de su actuación.
6.- La sostenibilidad de las acciones en el mediano y largo plazo Con vistas a asegurar la multiplicación de las acciones y la ampliación de cobertura del programa, se han de reforzar diversos aspectos relacionados con la sostenibilidad de las prácticas, aspectos que incluyen (a) la sostenibilidad económica (prácticas que sean rentables para la familia productora), (b) la sostenibilidad financiera (que el análisis costo-beneficio resulte positivo, y que la inversión de tiempo, dinero y trabajo sea más rentable que otras opciones posibles: costo de oportunidad), (c) la sostenibilidad medioambiental (que las prácticas sean respetuosas con los recusos naturales y garanticen su uso durante varias generaciones), (d) la sostenibilidad institucional (que las organizaciones e instituciones sobre las que se articulan las acciones de ampliación del PESA sean funcionales, democráticas, y estén fortalecidas y articuladas con las autoridades locales y nacionales), y (e) la sostenibilidad social (que implica que las actividades del programa tengan un respaldo social, cumplan con las necesidades de las comunidades beneficiarias y se hayan identificado e implementado de un modo participativo). La sostenibilidad así entendida, en un sentido amplio, es un pilar fundamental para que las acciones continúen y se multipliquen, con apoyo financiero de los gobiernos nacionales y locales, una vez que el apoyo del PESA haya llegado a su fin.
7.- La Ampliación de la cobertura y de los componentes del PESA a nivel nacional La primera fase del PESA en los tres países en los que se ha implementado en la región (Nicaragua, Honduras y Guatemala) ha consistido en áreas piloto, con un número limitado de familias y con el fin de probar prácticas y tecnologías sencillas dirigidas a mejorar la disponibilidad y el acceso a los alimentos, de bajo costo y que sean replicables.
14 Esta fase piloto ha sido bastante costosa por familia beneficiaria, lo que dificulta la expansión a gran escala de las Buenas Prácticas probadas y adoptadas. En el caso de El Salvador, aún cuando no se ha implementado la primera fase del PESA, con el apoyo de FAO se implementó el Proyecto Agricultura Sostenible en Zonas de Ladera en 40 microcuencas durante el periodo 1995-2003, proyecto que consideró gran parte de los componentes del PESA en la implementación de pequeños proyectos productivos dirigidos a pequeños productores. Los resultados de las experiencias piloto han demostrado que éstas no contribuyen de un modo sustancial a la reducción de la inseguridad alimentaria en los países, porque el impacto es muy reducido y tienden a generar una mentalidad de pequeña escala, asociada al reducido ámbito geográfico y excesivo localismo . Es por ello que es necesario incrementar el área de cobertura, de un modo progresivo, con el fin de incluir a la mayor cantidad posible de familias pobres en inseguridad alimentaria, para así poder producir un impacto significativo. Los PESA en América Central han de tener una cobertura nacional, incluyendo a todas las áreas priorizadas por los gobiernos en la lucha contra el hambre. Por otro lado, tras más de cuatro años de implementación del PESA en tres países centroamericanos (Guatemala, Honduras y Nicaragua) y con la vista dirigida a los próximos años (en los que se está ya incorporando El Salvador), se constata la necesidad de una ampliación de los componentes del PESA y se considera oportuno abordar el componente de Fortalecimiento Institucional en una doble vertiente local y nacional. - El componente de Fortalecimiento Institucional Local considera todas las actividades relacionadas con la formación de capacidades, empoderamiento de comunidades (capacitación y vinculación con estructuras de gobierno local), análisis de restricciones en las comunidades, seguimiento, evaluación y sistematización de actividades locales y comunicación para el desarrollo; todo ello implementado desde el enfoque territorial. - El componente de Fortalecimiento Institucional Nacional y Regional incorpora diferentes estrategias de apoyo a la institucionalidad del sistema nacional y regional, con acciones de formulación de políticas y reformas legales, desarrollo de capacidades técnicas de formadores y decisores, sensibilización de la opinión pública nacional, conformación de sistemas de información SAN, investigación y difusión de información. Los componentes de (a) manejo de agua y suelos (convivencia con la sequía), (b) intensificación de la producción para consumo familiar (productos básicos), (c) diversificación agropecuaria y de fuentes de ingresos (vinculación de la producción al mercado y actividades rurales no agrícolas) y (d) el fortalecimiento institucional local (extensión, comunicación, organización, género, análisis de restricciones, seguimiento y evaluación) se mantienen vigentes, pero se incorpora a el componente de Fortalecimiento Institucional Nacional y Regional. Así mismo, se deberán 16 MacMillan, A. (2004). Eradicating hunger. Moving from pilot projects to national programmes. FAO, Rome. 17En este componente se ha incluido tradicionalmente el análisis de restricciones, el empoderamiento de las comunidades, el seguimiento, evaluación sistematización y diseminación de experiencias.
15 considerar acciones dirigidas hacia los más vulnerables en aspectos de consumo y utilización biológica de los alimentos. Esta propuesta va en la línea del incremento de escala de las intervenciones, de lo piloto-local a lo nacional, y es un elemento clave para aunar la voluntad política esencial para conseguir la seguridad alimentaria nacional- así como apoyar al gobierno de cada país y a las instituciones regionales en aspectos básicos que pueden no estar relacionados con las acciones territoriales. V.- MARCO ESPACIAL Y TEMPORAL DE INTERVENCIÓN En función del espacio geográfico, las intervenciones del PESA en América Central se desarrollan a través de un doble enfoque nacional-territorial, que se concreta en los siguientes ámbitos de acción: a) Ámbito nacional, con acciones de fortalecimiento del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional SAN. b) Ámbito territorial (región, departamento, municipio, comunidad), a través de instituciones locales en un marco de descentralización, con acciones de planificación, coordinación, fortalecimiento organizativo, capacitación y sensibilización, entre otras. c) Ámbito del hogar, en el cual se desarrollan acciones concretas con las familias vulnerables en inseguridad alimentaria. En cada caso particular se considera la unidad territorial de planificación (micro-cuenca, comarca, municipio o mancomunidad) y se operará de una manera integral (con diversas líneas de acción y proyectos) y coordinada con otras instituciones que actúan en el mismo territorio. En función del tiempo, la extensión del PESA al nivel nacional prevé un enfoque progresivo, gradual, para ir cubriendo cada vez un mayor número de familias y áreas agroecológicas, pero que considere en cada momento las capacidades y potencialidades de las familias y comunidades beneficiarias. Se inicia con un número de familias que abarque, al menos, la mitad de las zonas agro-ecológicas con bolsones de pobreza e inseguridad alimentaria, con el objetivo de ampliar la cobertura de familias y áreas a medida que se vayan fortaleciendo las experiencias y las alianzas estratégicas con las organizaciones contraparte, hasta cubrir todos los municipios más pobres de cada país. Una forma de lograr este avance es a través de la incidencia que se pueda ejercer sobre los programas de los donantes, especialmente de los Organismos Financieros Internacionales como el Banco Mundial, el BID y el FIDA, pero también donantes bilaterales como Comisión Europea, USAID y Cooperación Española. También debe ejercerse un importante grado de incidencia en los programas de las ONGs. 4
16 Tabla 2: Marco espacial y temporal de intervención del PESA en América Central ESPACIAL Nivel nacional
Inmediato
a) Apoyo a la construcción de políticas SAN y de desarrollo rural b) Sistemas de información SAN (estructura nacional y programa de información a familias campesinas) c) Sistematización y diseminación de BP probadas en el marco del PESA piloto y por otras instituciones d) Promover flujo de inversiones públicas y Ayuda Oficial al Desarrollo en el marco de Políticas de Seguridad Alimentaria y Estrategias de Reducción de la Pobreza.
a) Inicio de la fase de ampliación del PESA (2005-2009) con acciones de terreno beneficiando a un número significativo de familias en, al menos, la mitad de los departamentos del país. Inicio de la investigación aplicada (validaciones) con los agricultores líderes. b) Área de planificación: municipio, mancomunidad o micro-cuenca c) Acciones a corto plazo para mejorar acceso a alimentos de hogares con desnutrición crónica y aguda y pobreza extrema d) Acciones estructurales para mejorar medios de vida de hogares rurales de agricultura de pequeña escala Alimentaria y Estrategias de Reducción de la Pobreza.
d) Sensibilización opinión pública e) Capacitación a técnicos, formadores de opinión y tomadores de decisiones f) Investigación aplicada g) Fortalecimiento y conformación de Alianzas Nacionales y regionales contra el Hambre h) Apoyo a otras reformas de carácter político e institucional que inciden en la SAN
e) Ampliación del número de familias cubiertas mediante replicación a gran escala de BP a través de asistencia técnica directa, alianzas con otras instituciones, tercerización y adopción autónoma o espontánea "campesino a campesino". f) Cobertura de todas las áreas, municipios y comunidades priorizadas por los gobiernos nacionales. g) Acciones estructurales para mejorar medios de vida de hogares rurales de agricultura de pequeña escala h) Acciones para desarrollo de agricultura urbana y periurbana
Temporal
Ampliación pregresiva
Nivel territorial
17 VI.- ESTRATEGIA DEL PESA EN AMÉRICA CENTRAL VI.1.- ENFOQUE NACIONAL Y REGIONAL A.- OBJETIVO DEL ENFOQUE NACIONAL Y REGIONAL El enfoque nacional se dirige a apoyar el fortalecimiento institucional del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional de cada país, así como para fortalecer la institucionalidad de la SAN a nivel regional para América Central. El enfoque regional desarrollará acciones dirigidas a acompañar los acuerdos de las instituciones del Sistema de Integración de Centroamérica (SICA) implicadas en la SAN, así como proyectos regionales enfocados a problemáticas compartidas por varios países de la región. Por un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional se entiende una serie de (a) instituciones regidas por un (b) marco legislativo y normativo y que cuentan con un (c) presupuesto asignado para llevar a cabo una serie de acciones contempladas en una serie de documentos de política, estrategia y planes de acción, con unos objetivos claros y unos indicadores que monitorean el proceso. Las instituciones pueden ser de carácter nacional, departamental y local; el marco legal puede ser diverso y dependerá de cada país, y la asignación presupuestaria será variable, en función de las necesidades y prioridades de cada estado. Este apoyo puede consistir en el fortalecimiento de un sistema ya existente, o caso de que no existan las labores de abogacía y asistencia técnica para la creación del mismo. Es importante señalar que un sistema nacional articula una serie de elementos macro, meso y micro, en un constante ambiente de dialogo y negociación entre los actores.
B.- LÍNEAS ESTRATÉGICAS DE INTERVENCIÓN NACIONAL Y REGIONAL Como consecuencia de lo anterior, se proponen siete líneas estratégicas de intervención del PESA a nivel nacional y regional: 1) El apoyo técnico a la formulación de políticas y proyectos de SAN, reformas legales y políticas relacionadas 2) La formación integral sobre fundamentos conceptuales y prácticos de la SAN 3) La sensibilización de la opinión pública y los tomadores de decisiones 4) La asistencia en la operativización de Sistemas de Información de SAN a nivel regional, nacional y local. 5) El desarrollo de iniciativas de investigación aplicada, con la participación activa de las familias campesinas, entre el PESA, departamentos de la FAO y Centros de Investigación y /o Universidades nacionales e internacionales. 6) La gestión de información sobre Buenas Prácticas de SAN 7) La articulación de las iniciativas nacionales y regionales públicas y privadas para la promoción de inversiones y para la conformación de Alianzas contra el Hambre.
19 En general, se detecta en todos los países de la región una carencia técnica y una escasa visión integral de la problemática, que usualmente se aborda desde una perspectiva sectorial (agronómica o nutricional) y no integrada. Estas actividades de formación pueden ir dirigidas a cuadros técnicos y responsables del Gobierno (funcionarios y técnicos de agricultura y salud, congresistas), a personal académico (para formar a formadores), a técnicos sobre el terreno (Escuelas de Formación Agraria, ONGs, gestores municipales y locales, etc) y a formadores de opinión (periodistas, analistas, líderes políticos). Además, se pretende la incorporación de conocimientos sobre alimentación, nutrición y SAN en el currículo de escuelas de primaria, secundaria y universidades. En el nivel regional las prioridades están dirigidas a reforzar el intercambio de conocimiento entre los centros de educación formal, fundamentalmente universidades, e informal (centros de capacitación no reglados) de los países del área, que conlleve el desarrollo de actividades formativas y la incorporación paulatina de la seguridad alimentaria y nutricional en el currículo de los centros de estudio. Este intercambio de conocimiento debe incidir también en las instituciones que trabajan en SAN en el terreno, para lograr vincular el mundo académico con las acciones de desarrollo, y así generar y compartir conocimiento en los países a partir de la experiencia y realidad a la que se enfrenta la población en la región. Así mismo, se incentiva el intercambio de personas e instituciones con especialidades específicas en SAN "intercambio entre pares" que procuren abordar en profundidad temas de interés conjunto en la región. Como vínculo de formación e intercambio de información técnica sobre SAN, se tiene previsto organizar un Foro Regional Permanente como espacio de discusión conceptual entre los PESA de la región. En este sentido se han venido implementando acciones tales como elaboración de material escrito y audiovisual, cursos de SAN (tanto presenciales como virtuales), fortalecimiento de los currícula de los centros superiores de formación y organización de numerosos talleres y jornadas de formación y diseminación.
3.- La sensibilización de la opinión pública y los tomadores de decisiones La sensibilización de la opinión pública resulta en un mayor conocimiento de la realidad de la inseguridad alimentaria, que actúa como motor de estimulo y vigilancia para la orientación de las decisiones de política de los países. Se trata de un elemento clave a la hora de conseguir la apropiación nacional de la lucha contra el hambre y el compromiso del Estado (gobierno, sociedad civil, empresa privada, iglesias, universidad, etc) para alcanzar las metas del milenio. Esta sensibilización se puede dar a varios niveles (gobierno central y local, medios de comunicación, población en general) y mediante diferentes herramientas (campañas masivas de publicidad, actividades académicas, foros de intercambio, congresos, programas radiales, vallas publicitarias, afiches, folletos, premios a la investigación ). En este sentido, la sistematización y diseminación de experiencias desarrolladas por el PESA juega un papel clave. La comunicación y concienciación está dirigida a (a) tomadores de decisiones, (b) periodistas y formadores de opinión, para que informen con una mayor objetividad, precisión, y sensibilidad 20 Fraser, C. & J. Villet (1994). La Comunicación: clave para el desarrollo Humano. FAO, Roma.
20 sobre un tema muy susceptible de manipulación y sensacionalismo, y (c) a la opinión pública de la región para que sean conscientes de la existencia del hambre y la desnutrición que afectan a una parte importante de sus compatriotas. En este último punto conviene hacer un especial énfasis en la sensibilización masiva positiva dirigida al rescate de la identidad cultural relacionada con los alimentos locales en América Central que incorpore elementos para elevar la autoestima y valorizar "lo nuestro", "lo local", la gastronomía en la región, los hábitos alimenticios ancestrales, con aspectos que destaquen las cualidades nutricionales de los productos de la región. La sensibilización también debe estar dirigida hacia el equipo técnico del Programa , los Gobiernos y la sociedad civil de los países desarrollados, para que las decisiones que se tomen para apoyar en la región sean consecuentes con las necesidades reales de la población, y valoricen los medios de vida de las poblaciones vulnerables de América Central. Diversas acciones pueden llevarse a cabo en la región, y sirvan como ejemplo las siguientes acciones realizadas en los últimos años: talleres de sensibilización para periodistas, políticos y diputados, campañas de sensibilización nacional sobre el problema del hambre, organización de foros de discusión, promoción del Derecho a la Alimentación, Ferias del Agricultor, realización de documentales y noticias para la radio y televisión, talleres departamentales, planes de sensibilización sobre aspectos tales como VIH, pobreza, desnutrición, preparación de material escrito y audiovisual.
4.- La asistencia en la operativización de Sistemas de Información de SAN a nivel regional, nacional y local. En América Central, la información que se produce, en la mayoría de los casos es incompleta y sólo satisface a un número reducido de usuarios y a los intereses propios de la institución que la produce. Es muy frecuente que diferentes instituciones del mismo país no intercambien ni compartan información, metodologías, formatos, acceso y uso de la infraestructura disponible. Mas aún, la información disponible en programas y proyectos, presenta serios vacíos que limitan su utilización en la toma de decisiones y en la formulación de estrategias para reducir la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad de la población. Las instituciones implicadas en la información sobre SAN en la región concuerdan en que es necesario fortalecer las instituciones para mejorar la calidad de los datos desagregados por sexo, favorecer la integración de la información y aumentar el acceso por parte de los usuarios. La recolección, análisis y distribución de información SAN para mejorar las intervenciones en la lucha contra el hambre ha sido desde hace tiempo una prioridad para la FAO. En América Central, se ha asignado una alta prioridad al diseño e implementación de sistemas de información SAN y de alerta temprana, tanto por parte de los Estados como por parte de las agencias internacionales de cooperación. Por tanto, en algunos países estos sistemas han sido apoyados por la FAO pero sin vinculación con el PESA, mientras que en otros han sido apoyados desde el PESA directamente. Debido a la relación entre información SAN y el PESA, es estratégico vincular el tema de información con las actividades nacionales y territoriales de los PESA. 21Steven, S.R. (2004). Humanitarian relief and the media: making the relationship more effective. Humanitarian Exchange 27: 25-27. ODI, UK.
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION