Raport „Konstytucja dla obywateli” by Instytut Spraw Obywatelskich

KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI

KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI Inst y tut Spraw Oby watel sk ich Ł ód ź 2015 r.

Ekspertyza została przygotowana w ramach inicjatywy społecznej „Obywatele decydują” (www.obywateledecyduja.pl), w projekcie realizowanym w ramach programu Obywatele dla Demokracji, ﬁnansowanego z Funduszy EOG.

AUTORZY Rafał Górski Thorvaldur Gylfason Marcin Wiszowaty

REDAKCJA Rafał Górski

KOREKTA Łucja Oś-Goś

SKŁAD Konrad Wójcik

WYDAWCA Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40, 91-408 Łódź tel./fax: 42 630 17 49 e-mail: biuro@inspro.org.pl www.inspro.org.pl

ISBN 978-83-942311-2-5 Publikacja na licencji Creative Commons by-nc-nd 3.0 Treść raportu można publikować w celach niekomercyjnych z podaniem źródła. Wersja elektroniczna publikacji znajduje się na stronie internetowej: www.obywateledecyduja.pl

WESPRZYJ NAS! Wpłać darowiznę – Bank Spółdzielczy Rzemiosła w Łodzi, 11 8784 0003 0005 0010 0013 0001 Przekaż 1% swojego podatku – KRS 0000191928

Serdecznie dziękujemy za współpracę przy przygotowaniu raportu Magdzie Doliwie-Górskiej i Marii Jaraszek. Uniwersytetowi Warszawskiemu i Laboratorium Działań Medioznawczych dziękujemy za wsparcie w organizacji seminarium „Konstytucja dla obywateli, czyli jaka?”.

SPIS TREŚCI WSTĘP

POLSKA PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI NA PROCES DECYZYJNY W PAŃSTWIE W PROJEKTACH ZMIANY KONSTYTUCJI RP Z 1997 R., WYPOWIEDZIACH EKSPERTÓW ORAZ POSTULATACH ŚRODOWISK OBYWATELSKICH

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SEMINARIUM „KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI, CZYLI JAKA?” 31 REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP PROPONOWANE PRZEZ INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH

ISLANDIA KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ

AKTYWIŚCI, BĄDŹCIE AKTYWISTAMI!

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII

O INSPRO

114

STR.

O AUTORACH

Rafał Górski społecznik, prezes Instytutu Spraw Obywatelskich. Od 1995 r. pełni służbę publiczną m.in. w ramach kampanii na rzecz demokracji bezpośredniej „Obywatele decydują” oraz kampanii „Tiry na tory”. Współpracownik „Tygodnika Solidarność” i portalu WszystkoCoNajważniejsze.pl. Pomysłodawca inicjatywy „Polska Akademia Służby Publicznej”.

STR.

Thorvaldur Gylfason

Marcin Wiszowaty

profesor ekonomii Uniwersytetu Islandzkiego. Jeden z 25 przedstawicieli wybranych do Zgromadzenia Konstytucyjnego w 2010 r., następnie wyznaczony przez Parlament na członka Rady Konstytucyjnej, przed którą stało zadanie spisania projektu nowej konstytucji. Projekt został dostarczony Parlamentowi w lipcu 2011 r. i zaakceptowany przez dwie trzecie obywateli, podczas referendum ogłoszonego przez Parlament w październiku 2012 r.

doktor nauk prawnych. Adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. Autor publikacji o prawie konstytucyjnym, protokole dyplomatycznym i dziedzin pokrewnych. Członek m.in. Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego i Polskiego Towarzystwa Heraldycznego. Redaktor „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” i sekretarz redakcji „Gdańskich Studiów Prawniczych”.

STR.

WSTĘP M A R Z Y N A M S I Ę KO N S T Y T U C JA D L A O BY WAT E L I . KO N S T Y T U C JA , KT Ó R E J Z A P I S Y W Z M AC N I A JĄ U D Z I A Ł P O L E K I P O L A KÓ W W Ż YC I U I C H PA Ń S T WA , Z E S Z C Z E G Ó L N Y M U W Z G L Ę D N I E N I E M P R O C E S U D E CYZYJNEGO.

Rafał Górski Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich Łódź, 11 listopada 2015 r.

analizie projekty lub postulaty dotyczące zmiany obowiązującej konstytucji zgłaszane przez polityków, ekspertów, a także organizacje obywatelskie, w ciągu minionych 18 lat. Raport zawiera również zapis seminarium pt. „Konstytucja dla obywateli, czyli jaka?”, które zorganizowało INSPRO przy współpracy Uniwersytetu Warszawskiego 23 września 2015 r. Wzięli w nim udział liderzy środowisk obywatelskich oraz przedstawiciel Kancelarii Prezydenta RP. W raporcie prezentujemy rekomendacje zmian konstytucji przygotowane przez zespół Instytutu Spraw Obywatelskich. Do zmian pierwszej potrzeby zaliczamy:

STR.

1. przyznanie obywatelom prawa inicjatywy ustrojodawczej; 2. przyznanie obywatelom prawa do zwrócenia się do marszałka sejmu o zarządzenie referendum zatwierdzającego zmiany dokonane w konstytucji, z jednoczesnym poszerzeniem jego zakresu o zatwierdzenie każdej przyjętej zmiany (nie tylko dotyczącej rozdziału I, II lub XII); 3. obniżenie lub zniesienie w referendum ogólnokrajowym progu frekwencyjnego, którego przekroczenie jest warunkiem sine qua non uznania wyniku referendum za wiążący; 4. objęcie kontrolą Trybunału Konstytucyjnego pytań referendalnych oraz kwestii dopuszczalności przeprowadzenia referendum; 5. możliwości złożenia zbiorowego wniosku (actio popularis) o zbadanie konstytucyjności aktu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny; 6. przyznanie pełnomocnikowi komitetu, który zgłasza obywatelski projekt ustawy, tych samych praw co innym wnioskodawcom projektów ustaw, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że projekt ustawy zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie może być odrzucony w pierwszym czytaniu i nie obowiązuje w jego przypadku zasada dyskontynuacji prac parlamentu.

Inspiracją do powstania raportu były dla nas czteroletnie doświadczenia nabyte w ramach kampanii „Obywatele decydują”, związane ze współpracą z aktywistami obywatelskimi z Islandii. 11 października 2008 r. Islandczycy, w następstwie kryzysu finansowego, rozpoczęli masowe protesty. Nawoływali do naprawy republiki, zdeprawowanej ich zdaniem przez uległość polityków i partii wobec elit finansowych. Jednym z głównych postulatów obywatelskich było stworzenie nowej konstytucji. Prezentujemy obszerną analizę procesu przygotowywania jej przez Islandczyków. Warto w tym miejscu przypomnieć, że Islandia należy do jednej z najstarszych demokracji na świecie. Raport przygotowaliśmy przede wszystkim z myślą o Polkach i Polakach, którzy chcieliby włączyć się w proces pracy nad konstytucją dla obywateli. Adresujemy go również do Prezydenta Andrzeja Dudy, który w trakcie kampanii wyborczej zapowiedział, że w przypadku wygranej zainicjuje prace parlamentarne nad nową konstytucją, z udziałem zainteresowanych środowisk i obywateli. Odbiorcami dokumentu są także posłowie, senatorowie, społecznicy, liderzy opinii i dziennikarze. Życzę inspirującej lektury i wynikających z niej czynów, w interesie naszej Ojczyzny i nas samych – zwykłych obywateli.

POLSKA

Marcin Wiszowaty

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI NA PROCES DECYZYJNY W PAŃSTWIE

W PROJEKTACH ZMIANY KONSTYTUCJI RP Z 1997 R., WYPOWIEDZIACH EKSPERTÓW ORAZ POSTULATACH ŚRODOWISK OBYWATELSKICH

Konstytucja dla obywateli STR.

WPROWADZENIE

1. B. Banaszak, M. Granat, O projektach zmiany konstytucji z 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4 (81), s. 293-294. 2. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2015, s. 56-57.

17 października 2015 r. minie 18 lat od wejścia w życie Konstytucji RP. To okres stosunkowo niedługi jak na ustawę zasadniczą, szczególnie na tle najstarszych konstytucji europejskich – norweskiej i niderlandzkiej, które pozostają w mocy od 200 lat. Młoda metryka polskiej konstytucji wpłynęła na niewielką liczbę zgłoszonych propozycji jej nowelizacji. Skromny jest również dorobek w zakresie pełnych projektów nowych konstytucji, które miałyby zastąpić tę obowiązującą. Do dzisiaj zmieniono 2 z 243 artykułów ustawy zasadniczej. Częstotliwość i zakres zmian konstytucji w Polsce wykazuje prawidłowość charakterystyczną dla nieomal wszystkich współczesnych państw demokratycznych. Brak przełomowych wydarzeń politycznych o charakterze zewnętrznym oraz głębokich kryzysów na wewnętrznej scenie politycznej zmniejsza wolę dokonywania zmian w konstytucji w efekcie przekonania polityków o braku takiej potrzeby1. W okresach względnego spokoju dominuje raczej wola doskonalenia istniejących instytucji niż wprowadzania szerokich reform. Istotny jest również wpływ, który na częstotliwość zmian w konstytucji wywierają: z jednej strony – trudność tej zmiany wynikająca z wymogów ustanowionego trybu (im trudniejsze do spełnienia wymogi, jak wysoka większość głosów czy kworum, tym mniejsze prawdopodobieństwo dokonania zmian) oraz konfiguracja sceny politycznej (zatomizowana scena polityczna, bez wyraźnej siły wiodącej, dysponującej odpowiednią większością głosów w parlamencie sprawia, że o zmianach praktycznie nie może być mowy, dopóki nie pojawi się doniosły temat łączący polityków ponad podziałami2). Sens i wola odwoływania się do postulatu zmiany konstytucji w warunkach braku ważnych tematów czy nikłego prawdopodobieństwa uzyskania wystarczającej większości głosów – znacząco maleją.

Niniejsze opracowanie stanowi prezentację projektów lub postulatów dotyczących zmiany obowiązującej konstytucji, zgłaszanych przez polityków, ekspertów, a także organizacje obywatelskie w ciągu minionych 18 lat. Ograniczono je wyłącznie do zmian mających na celu zwiększenie aktywnego udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym.

Celem opracowania jest przybliżenie głównych postulatów, które zgłaszały do tej pory trzy środowiska stale zaangażowane w dyskurs na temat kształtu ustrojowego państwa: politycy, eksperci i organizacje obywatelskie. Wyniki analizy mają stanowić tło dla debaty na temat pożądanych zmian w konstytucji, zmierzających do zwiększenia wpływu obywateli na funkcjonowanie państwa, w którym pełnią oni rolę zbiorowego podmiotu władzy.

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

ZWIĘKSZENIE UDZIAŁU OBYWATELI W SPRAWOWANIU WŁADZY (PROCESIE DECYZYJNYM) W PROPOZYCJACH NOWELIZACJI I REWIZJI KONSTYTUCJI RP Z 1997 R. LUB UCHWALENIA NOWEJ KONSTYTUCJI, ZGŁASZANYCH W LATACH 1997-2015 Chociaż pierwsza propozycja zmiany obowiązującej konstytucji została zgłoszona już w połowie listopada 1997 r.3, to ze zrozumiałych względów w ciągu pierwszych lat po uchwaleniu ustawy zasadniczej takie propozycje należały do rzadkości. Alternatywne projekty nowych konstytucji również nie pojawiły się w debacie politycznej od razu. Pierwszy poważny impuls w tej sprawie pojawił się w latach 2004-2005, kiedy ówczesne parlamentarne partie polityczne zgłosiły aż 3 różne projekty nowych konstytucji i 1 projekt jej gruntownej nowelizacji. W opinii przedstawicieli doktryny głównym katalizatorem tego nowego trendu były zbliżające się wybory prezydenckie z 2005 r.4 Uchwalenie konstytucji miało być początkiem nowego etapu historii ustrojowej i politycznej państwa. W ówczesnym kontekście historycznym i politycznym nowa konstytucja doskonale nadawała się do roli symbolu zmiany5.

Wśród projektów nowelizacji ustawy zasadniczej zgłoszonych do Sejmu w czasie pierwszej dekady od jej wejścia w życie, a więc w latach 19972007 praktycznie nie pojawiła się propozycja, która dotyczyłaby zwiększenia udziału obywateli w procesie decyzyjnym czy życiu publicznym. Uwaga projektodawców skupiała się w tym czasie na innych zagadnieniach6. Zaledwie dwa z nich w formie zgłoszonych projektów uzyskały wyma-

3. Projekt posłów AWS z listopada 1997 r. (druk nr 72, Sejm III kadencji) dotyczył ograniczenia immunitetów parlamentarnych, w tym zniesienia immunitetu formalnego. Prace legislacyjne przerwał koniec kadencji Sejmu i Senatu. 4. Zob. R. Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997-2007, Warszawa 2009, s. 131. 5. Kończący w 2005 r. drugą kadencję prezydent A. Kwaśniewski miał znaczący wkład w proces przygotowania i uchwalania obowiązującej konstytucji z 1997 r. W okresie od listopada 1993 do listopada 1995 r. był przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. W czasie uchwalania i wejścia konstytucji w życie był urzędującym Prezydentem RP. 6. Łącznie od wejścia w życie konstytucji z 1997 r. do początku września 2015 r. wniesiono do Sejmu 19 projektów ustaw o zmianie konstytucji. Dotyczyły one następujących kwestii: (w czasie III kadencji) ograniczenia immunitetu parlamentarnego (w tym zniesienia formalnego), przyznania organom Narodowego Banku Polskiego uprawnienia do wydawania rozporządzeń; (w czasie IV kadencji) ponownie próba ograniczenia immunitetu formalnego, która jednak nie przybrała postaci projektu wniesionego do Sejmu; (w czasie V kadencji) ochrona życia od momentu poczęcia, modyfikacja sposobu powoływania sędziów przez prezydenta, wykluczenia możliwości kandydowania do Sejmu/Senatu osoby skazanej za przestępstwo, a także utraty przez skazanego w trakcie kadencji mandatu poselskiego/senatorskiego, ponownie: ograniczenie immunitetu parlamentarnego oraz uściślenie zasad dostępu do zasobów archiwalnych IPN z jego ograniczeniem wobec byłych współpracowników aparatu bezpieczeństwa; (VI kadencja) po raz kolejny próby ograniczenia lub zniesienia immunitetu poselskiego, ograniczenie roli samorządów zawodowych w ustalaniu wymogów i dopuszczaniu do wykonywania zawodów, uprawnienia sądów do decydowania o dokonaniu zabiegów medycznych dotyczących zaburzeń psychicznych, redukcja liczby posłów, większościowe wybory do Sejmu, wprowadzenie byłych prezydentów do Senatu, ułatwienie odrzucenia weta prezydenckiego przez Sejm, zwiększenie liczby podpisów wymaganych do zgłoszenia kandydatury prezydenta, ograniczenia roli prezydenta do zadań reprezentacyjnych, obligatoryjność ratyfikacji przez prezydenta zatwierdzonych przez Sejm umów międzynarodowych, dekonstytucjonalizacja Rady Bezpieczeństwa Narodowego i KRRiTV, konstytucjonalizacja prokuratury, zniesienie wotum nieufności dla ministra, ograniczenie uprawnień prezydenta dot. powoływania sędziów, poddanie aktów prawa wtórnego UE kontroli Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie nowego rozdziału dotyczącego członkostwa Polski w UE, umożliwienie wprowadzenia waluty euro (przez modyfikacje pozycji NBP), tryb przekazywania organowi lub organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej. W czasie III kadencji podjęto próbę przeprowadzenia referendum w sprawie 3 zmian w konstytucji: zniesienia Senatu, redukcji liczby posłów o połowę, zniesienia immunitetu formalnego. Poddanie tych materii pod referendum uznano jednak za niezgodne z konstytucją (zob. A. Chruściak, Projekty zmian w Konstytucji RP, (w:) Aktualne problemy reform konstytucyjnych, pod red. S. Bożyka, Białystok 2013, s. 41-53; R. Stawicki, Zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1997–2011 w świetle projektów ustaw oraz uchwalonych nowelizacji, „Opracowania Tematyczne” OT-605, Kancelaria Senatu, październik 2011, s. 1-15). W obecnej, VII kadencji Sejmu wniesiono 3 projekty zmian w konstytucji. Były to projekty (stosując odwróconą chronologię): złożony przez Prezydenta RP w 2015 r., przewidujący zniesienie konstytucyjnej gwarancji proporcjonalności wyborów (druk 3424), złożony przez posłów PO i PSL w 2014 r. dotyczący lasów państwowych (druk 2374 – odrzucony) i zgłoszony przez posłów PiS w 2013 r. przewidujący poszerzenie uprawnień obywateli w ramach instytucji demokracji bezpośredniej (druk 1646 – odrzucony). Ten trzeci projekt zostanie szerzej omówiony w dalszej części opracowania.

Konstytucja dla obywateli STR.

7. A. Chruściak, Projekty zmian…, s. 66-69. 8. Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zmianie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 114, poz. 946). 9. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 200, poz. 1471). 10. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 132. 11. Konstytucja Czwartej Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 207-270. 12. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 139. 13. Tamże, s. 143.

gane poparcie, w efekcie czego doszło do dokonania odpowiednich zmian w konstytucji. Pozostałe inicjatywy nie wyszły poza stadium postulatu lub pozostały na etapie projektowym. Jeśli w ogóle wniesiono je do Sejmu, zatrzymały się na kolejnych etapach procedury legislacyjnej, aby przepaść wraz z końcem kadencji zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu. Część została wycofana przez inicjatorów, inne odrzucono w głosowaniu7. Pierwsza nowelizacja konstytucji przyjęta w 2006 r.8, dotycząca europejskiego nakazu aresztowania, wynikła z konieczności dostosowania treści konstytucji do przepisów prawa europejskiego9 w celu zachowania jej prymatu w systemie źródeł prawa (art. 55). Druga zmiana polegała na poszerzeniu zestawu przyczyn pozbawienia biernego prawa wyborczego o fakt skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na karę pozbawienia wolności (art. 99). Próby przyjęcia tej zmiany postulowano od 1997 r. Udało się ją uchwalić dopiero w czasie VI kadencji Sejmu w 2009 r. Jak wspomniano, w latach 2004-2005 zgłoszono 4 projekty pełnych konstytucji. Żaden z nich nie został zgłoszony do Sejmu jako oficjalna inicjatywa ustrojodawcza. Pozostały w formie dokumentów o charakterze programowym10. Pierwszy chronologicznie projekt przygotowała Liga Polskich Rodzin11. Wśród odmiennych postanowień znalazły się m.in. propozycje przewidujące zwiększenie uprawnień obywateli w zakresie procesu decyzyjnego. Zgodnie z art. 20 projektu, zbywanie „dobra narodowego, które ma istotne znaczenie dla lokalnych społeczności” uzależniono od zgody tej społeczności. Tryb wyrażania zgody miała jednak określić ustawa. Projekt przewidywał redukcję liczby posłów i senatorów oraz zmianę zasad ich wyboru. Po pierwsze usunięto wymóg proporcjonalności wyborów. Po drugie tylko połowa parlamentarzystów miała pochodzić z powszechnych i bezpośrednich wyborów. Drugą połowę miały obsadzać sejmiki wojewódzkie, senaty wyższych uczelni i Polacy zamieszkali za granicą.

Co ważne, nie rozszerzono uprawnień obywatelskich w dwóch istotnych obszarach – nie przyznano obywatelom prawa inicjatywy ustrojodawczej (prawa do wnoszenia projektu zmiany konstytucji) ani nie rozbudowano instytucji referendum w kierunku zwiększenia uprawnień obywateli.

Zniesiono natomiast wymóg uzyskania 50% frekwencji dla uzyskania wiążącego charakteru wyniku referendum. Ze względu na znaczne podobieństwo omawianego projektu do konstytucji z 1997 r. w opinii przedstawicieli doktryny można tu raczej mówić o rozbudowanym projekcie zmiany konstytucji niż oryginalnej, nowej propozycji12. Drugi projekt konstytucji firmowany przez partię Samoobrona RP również w niewielkim stopniu różnił się od obowiązującej ustawy zasadniczej, co czyni go raczej poszerzoną propozycją rewizji konstytucji niż kompleksową, nową propozycją13. Główne zmiany polegały na wzmocnieniu pozycji ustrojowej prezydenta kosztem wyraźnie osłabionej rady ministrów (m.in. zwiększenie uprawnień dekretotwórczych prezydenta). Dzięki zniesieniu Senatu prezydent zyskiwał prawo samodzielnego zarządzania referendum (art. 120 ust. 2).

W zakresie demokracji bezpośredniej istotnym novum było ustanowienie obowiązkowego udziału obywatela w referendum ogólnokrajowym (art. 89) – poza osobami ubezwłasnowolnionymi, pozbawionymi praw wyborczych lub publicznych. Projekt nie przewidywał również wymogu osiągnięcia określonej frekwencji dla uzyskania wiążącego wyniku referendum.

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

Trzecia chronologicznie propozycja przygotowana przez Prawo i Sprawiedliwość była już pełną, kompleksową i alternatywną propozycją nowej konstytucji14. Projekt był wyraźnie odmienny od obowiązującej ustawy zasadniczej, również pod względem objętości (170 artykułów). W zakresie praw obywatelskich projekt PiS wykazywał znaczne podobieństwo do rozwiązań obowiązujących. Wśród różnic można wskazać ograniczenia w zakresie dostępu obywatela do informacji na temat działalności władz publicznych (prawo dostępu do dokumentów czy wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu) czy prawa do strajku. W przepisach dotyczących sposobu wyłaniania składu Sejmu i Senatu zniesiono wymóg proporcjonalności w wyborach do pierwszej izby, a elekcja senatorów miała odbywać się w okręgach jednomandatowych (przy znaczącej redukcji ich liczby do 30). W trzech kluczowych dla zagadnienia udziału obywateli w procesie decyzyjnym obszarach, czyli pod względem form organizacyjnych społeczeństwa obywatelskiego, instytucji i zakresu demokracji bezpośredniej oraz uprawnień obywateli dotyczących inicjowania zmian w konstytucji – projekt generalnie przewidywał utrzymanie status quo. Ostatnia z 4 opisywanych inicjatyw zmiany konstytucji wyszła ze środowiska Platformy Obywatelskiej. Był to rozbudowany projekt 80 zmian w obowiązującej ustawie zasadniczej. Nigdy nie został on ogłoszony jako oficjalny dokument firmowany przez PO, ale za taki go uważano wobec faktu, że powstawał pod kierunkiem ówczesnego posła PO Jana Rokity i w gronie osób związanych z tą partią15. Wśród poprawek zaproponowanych w projekcie na uwagę zasługuje szczególnie jedna, przewidująca modyfikację art. 125 Konstytucji RP dotyczącego instytucji referendum ogólnokrajowego. Można ją uznać za pośrednio wzmacniającą pozycję obywateli poprzez ułatwienie możliwości zarządzenia referendum.

Zmiana przewidywała poszerzenie zestawu organów uprawnionych do zarządzenia głosowania o osobę Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z projektem musiałby on uzyskać na to zgodę Senatu. Jednocześnie zaproponowano, aby w przypadku zarządzenia referendum ogólnokrajowego przez Prezydenta RP znieść obowiązek uzyskania zgody drugiej izby parlamentu16. Poza tym, wśród licznych propozycji szczegółowych zmian w konstytucji nie pojawiły się żadne zmierzające do zwiększenia uprawnień obywateli w procesie decyzyjnym. Podsumowując tę część wywodu, można stwierdzić, że

w pierwszej dekadzie obowiązywania konstytucji problematyka udziału obywateli w procesie decyzyjnym nie stanowiła na tyle istotnego zagadnienia, aby skłonić gremia polityczne do zainicjowania odpowiednich zmian ustrojowych – czy to w formie nowelizacji, rewizji, czy całkowitej zmiany konstytucji w sensie formalnym (uchwalenia nowej ustawy zasadniczej). Na wskazanie konkretnych obszarów działalności państwa, w których regulacja konstytucyjna wymagała modyfikacji, w pierwszym rzędzie wpłynęły pierwsze (również negatywne) doświadczenia wynikające z analizy praktyki ustrojo-

14. Biuro Organizacyjne Zarządu Głównego PiS, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwości, Warszawa 2005. 15. A. Chruściak, Prace konstytucyjne…, s. 132. 16. Art. 1 pkt 35, projekt ustawy konstytucyjnej z 2005 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) Państwo dla Obywateli. Plan rządzenia 2005-2009. Aneks, Rozdział I.1, Instytut Państwa i Administracji, grudzień 2005.

Konstytucja dla obywateli STR.

17. Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08. 18. Zob. A. Malinowski, Instytucja referendum konstytucyjnego w odbiorze społecznym, (w:) Referendum konstytucyjne w Polsce, red. M. T. Staszewski, Warszawa 1997, s. 145 i nn. 19. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 maja 1997 r. o wynikach głosowania i wyniku referendum konstytucyjnego przeprowadzonego w dniu 25 maja 1997 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 353).

wej pod rządami konstytucji z 1997 r. oraz wydarzenia o charakterze zewnętrznym. Można do nich zaliczyć kwestie związane z konsekwencjami wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, statusem prawnym posła i senatora szczególnie w obliczu pierwszego w historii III RP przypadku tymczasowego aresztowania posła (2004 r.) czy wzrostu liczby posłów, wobec których wszczęto postępowanie karne przed i w trakcie wykonywania mandatu. Palącym problemem polityczno-ustrojowym na początku drugiej dekady obowiązywania konstytucji z 1997 r. okazało się wzajemne usytuowanie organów w łonie władzy wykonawczej (relacje ustrojowe prezydenta i rady ministrów). Spór podobny do francuskiego cohabitation, ale przybierający formę otwartego konfliktu politycznego, zelektryzował opinię publiczną i zainspirował gremia polityczne do podjęcia dyskusji na temat koniecznych zmian w konstytucji. W sprawie jednego z aspektów tego sporu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w 2009 r. na wniosek Prezesa Rady Ministrów orzekając w sprawie sporu kompetencyjnego, określił, który centralny konstytucyjny organ państwa jest uprawniony do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej17. Ostatecznie, dyskusja na temat koniecznych zmian w konstytucji zakończyła się na etapie projektowym wraz z ponownym objęciem całej władzy wykonawczej przez jedną formację. Przykład francuski pozwala przewidywać, że konflikt, a wraz z nim dyskusja na temat zmian w konstytucji, jeszcze powróci wraz z ponownym obsadzeniem jednego z dwóch organów władzy wykonawczej przez przedstawiciela przeciwnych sobie partii politycznych.

W pierwszych latach drugiej dekady obowiązywania konstytucji można zauważyć stopniowy wzrost liczby całościowych projektów nowej konstytucji dla Polski.

Poza dokumentami firmowanymi przez partie polityczne, głównie opozycyjne lub debiutujące w ubieganiu się o dojście do władzy, pojawiły się także projekty pochodzące od organizacji społecznych, a nawet osób prywatnych. Można wskazać kilka przyczyn tego zjawiska. Po pierwsze przypadająca w 2007 r. 10-letnia rocznica uchwalenia i wejścia w życie konstytucji sprzyjała dokonywaniu podsumowań i analiz, również krytycznych, na temat funkcjonowania i treści ustawy zasadniczej. 10-letni okres uprawniał do tego i dostarczał materiału do pogłębionych analiz. Warto przypomnieć, że już w okresie prac nad nową konstytucją, a także po jej uchwaleniu opinia publiczna była podzielona w sprawie oceny końcowego rezultatu18. Odzwierciedlają to wyniki referendum z 25 maja 1997 r. zatwierdzającego konstytucję, w którym przy frekwencji wynoszącej 45,9% za konstytucją opowiedziało się 52,7% głosujących, a przeciw: 42,9%19. Powrót do dyskusji nad oceną polskiej ustawy zasadniczej sprzyjał nawiązaniom do jej burzliwej genezy. Projekty partyjne stworzone i ogłoszone w latach 2004-2005 wpłynęły na popularyzację dyskusji na temat nowego, alternatywnego ustroju dla Rzeczypospolitej. Fakt, że propozycje ustrojowe pochodziły od głównych partii politycznych, stanowił legitymację dla podejmowania podobnych prób przez inne grupy i środowiska. Wspominając o czynnikach sprzyjających dyskusji ustrojowej, nie sposób pominąć internetu jako narzędzia znacząco ułatwiającego autorom upowszechnienie własnych pomysłów i idei. Praktyka polegająca na ogłaszaniu projektów konstytucji przez środowiska oraz jednostki nie jest niczym nowym. Była znana już w okresie międzywojennym, kiedy szczególnie przedstawiciele środowisk naukowych, ale także działacze polityczni i organizacje społeczne ogłaszały własnym nakładem lub na łamach periodyków swoje projekty nowej ustawy zasadniczej. Ten znany i dzisiaj przejaw aktywności i postawy obywatelskiej ma różne oblicza i cele. Negacja i surowa krytyka obowiązującego porządku skłania

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

autorów do postulowania diametralnej odmiany. Bardziej umiarkowani krytycy skłaniają się do proponowania gruntownych reform w ramach funkcjonującego ustroju. Są także zwolennicy jedynie koniecznych, drobnych korekt. W projektach obywatelskich pojawiły się różne propozycje. Część z nich można uznać za dyskusyjne, czasem mało realne, a nawet osobliwe, ale z pewnością nie można odmówić im oryginalności czy braku obywatelskiego zaangażowania. Wśród najbardziej jaskrawych propozycji dotyczących zmiany ustroju, pochodzących od środowisk narodowych można dostrzec przemożną potrzebę wzmocnienia statusu obywatelskiego, poprzez poszerzenie katalogu praw przysługujących wyłącznie obywatelom kosztem zakresu praw człowieka20. Warto w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na dwa pochodzące z omawianego okresu projekty, oba zgłoszone w 2009 r. Pierwszy został przygotowany przez 3 byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego (A. Zolla, M. Safjana i J. Stępnia) w ramach Rady Programowej Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” w 2009 r. Drugi, a dokładniej – aż 3 alternatywne projekty przygotował zespół Rzecznika Praw Obywatelskich Janusza Kochanowskiego. Każdy z tych 3 projektów został skonstruowany na podstawie innych założeń systemu rządów21. Pierwsza z wymienionych inicjatyw, firmowana przez byłych prezesów TK, skupiała się na propozycji wyraźnego, normatywnego dookreślenia wzajemnych relacji prezydenta i rady ministrów, której brak doprowadził do gorszącego sporu politycznego na przełomie 2008 i 2009 r. Autorzy zaproponowali konkretne zmiany stosownych przepisów konstytucji zmierzające do wyraźnego osłabienia pozycji prezydenta22. Wśród propozycji pojawiło się także zniesienie powszechnych wyborów prezydenckich na rzecz wyborów przez Kolegium Elektorów złożone z przedstawicieli parlamentu i sejmików wojewódzkich, co stanowiłoby kolejne osłabienie wpływu obywateli na funkcjo-

nowanie państwa23. Dokument stał się podstawą do dalszych prac podjętych przez zespół powołany przez Platformę Obywatelską24. Po dokonaniu licznych uzupełnień i modyfikacji, w 2010 r. nadano mu formę poselskiego projektu ustawy o zmianie konstytucji i z podpisami ponad 120 posłów wniesiono do Sejmu25. Wśród rozwiązań zgłoszonych w projekcie, bezpośrednio obywateli dotyczyła propozycja podwyższenia liczby podpisów wymaganych dla zgłoszenia kandydatury prezydenta w wyborach powszechnych ze 100 do 300 tysięcy. O ile istnieją racjonalne powody uzasadniające taką zmianę (przede wszystkim redukcja liczby kandydatów w wyborach), należy stwierdzić, że jest to ograniczenie możliwości zgłaszania kandydatów przez środowiska inne niż duże partie polityczne.

20. W przykładowym projekcie A. J. Horodeckiego z 2005 r. można dostrzec kilka charakterystycznych przejawów tej tendencji. Przede wszystkim projekt przewiduje ustanowienie w Polsce zasady zakazu mnogiego obywatelstwa, oznaczającej zakaz przyjmowania obywatelstwa obcego państwa pod rygorem utraty polskiego, a także możliwość pozbawienia obywatelstwa polskiego. W tak ściśle zarysowanych granicach dochodzi do poszerzenia katalogu praw obywatelskich. Przykładowo – wyłącznie obywatele z urodzenia mają prawo do nabywania składników majątku państwowego (art. 80), a także ziemi (art. 107 ust. 2) oraz do udziału w reprywatyzacji (art. 81) czy wyłączne prawo zgłaszania kandydatów do organów przedstawicielskich i wybierania ich składu. Zob. A. J. Horodecki, Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Nowy Przegląd Wszechpolski” 2005, nr 7-8. 21. Były to: parlamentarno-gabinetowy zracjonalizowany, w którym kompetencje dwuizbowego parlamentu i rządu są w miarę zrównoważone, a prezydent pełni funkcje wyłącznie reprezentacyjne, parlamentarno-gabinetowy z silną pozycją rządu i osłabioną rolą jednoizbowego parlamentu (prezydent również wyłącznie reprezentacyjny) i prezydencki, w którym prezydent stoi na czele rządu i całej administracji państwowej. (J. Kochanowski, Trzy propozycje projektów nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, s. 4-5, 2.09.2009, http://www.rpo.gov.pl/pliki/12518762420.pdf, dostęp: 5.09.2015. 22. A. Zoll, Projekt zmiany Konstytucji RP przygotowany przez Radę Programową Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 4, s. 17 i nn. 23. Projekt zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Liberte!” 2009, nr 9 (wrzesień), http://liberte.pl/projekt-zmian-w-konstytucji-rzeczypospolitej-polskiej/, dostęp: 5.09.2015. 24. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP posłów Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej (druk nr 2989, Sejm VI kadencji), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3 (104), s. 15. 25. Poselski projekt ustawy o zmianie konstytucji z 19 lutego 2010 r. (druk nr 2989, Sejm VI kadencji).

Konstytucja dla obywateli STR.

Wymóg zebrania 300 tysięcy podpisów w stosunkowo krótkim czasie, jaki wyznaczają przepisy prawa wyborczego, stawiałby duże partie polityczne posiadające rozbudowane struktury lokalne w bardziej korzystnej pozycji.

26. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP…, s. 25. 27. J. Kochanowski, Trzy propozycje…, s. 5. 28. Art. 58, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt pierwszy, http://www. rpo.gov.pl/pliki/12518762910. pdf; Art. 64, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt trzeci, http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12518764320.pdf, dostęp: 5.09.2015. 29. Art. 18, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt drugi, http://www.rpo.gov.pl/ pliki/12518763850.pdf, dostęp: 5.09.2015. 30. J. Kochanowski, Trzy propozycje…, s. 5. 31. Tamże, s. 8,11. 32. Tamże, s. 6-7.

Ponadto, na co zwrócono uwagę w doktrynie – podwyższony limit mógłby sprawić, że kandydat niewspierany przez duże partie miałby nikłe szanse na zebranie podpisów w przypadku skrócenia terminów z powodu przedterminowego opróżnienia urzędu przez poprzedniego prezydenta26. Wszystkie 3 projekty Rzecznika Praw Obywa telskich Janusza Kochanowskiego również zawierały rozwiązania bezpośrednio dotyczące dostępu obywateli do procesu decyzyjnego. Przede wszystkim nie przewidziano w nich w ogóle referendum ogólnokrajowego, co autor tłumaczył „dotychczasową praktyką i biernością obywateli w bezpośrednim sprawowaniu władzy”27. W modelach prezydenckim i parlamentarno-gabinetowym zracjonalizowanym prezydenta mieliby nadal wybierać obywatele, ale liczbę wymaganych podpisów popierających kandydaturę zwiększono do 300 tysięcy28. W wersji kanclerskiej liczbę tę ustalono na poziomie 200 tysięcy, przy czym to Sejm miałby dokonywać wyboru prezydenta. Dopiero po dwóch nierozstrzygających turach głosowania o wyborze prezydenta (spośród dwóch kandydatów z drugiej tury) mieliby decydować obywatele w głosowaniu powszechnym29. Co ciekawe, autor uzasadnienia do projektów zaliczył zgłaszanie kandydatury prezydenta przez obywateli do instytucji demokracji bezpośredniej30. Interesującym rozwiązaniem zawartym we wszystkich projektach było

również odebranie prawa inicjatywy ustawodawczej posłom, przy zachowaniu tego prawa w rękach obywateli (a także rządu i Senatu)31. Wśród rozwiązań wzmacniających pozycję obywateli można także wskazać wprowadzenie wymogu zatwierdzania zmian w konstytucji dokonanych przez Sejm i Senat, po wyborach, przez Sejm i Senat kolejnej kadencji. Miało to umożliwić obywatelom wypowiedzenie się w wyborach co do tej nowelizacji (głosując za lub przeciw partiom, które ją przegłosowały)32. Brak wyraźnych wyłączeń przedmiotowych w projektach konstytucji RPO prowadzi do wniosku, że umożliwiały one wniesienie projektu ustawy o zmianie konstytucji również przez obywateli, pod warunkiem zebrania 100 tysięcy podpisów poparcia. Projekt obywatelski podlegałby jednak ogólnym zasadom postępowania ustawodawczego w Sejmie i Senacie. Zakres ewentualnego udziału obywateli określałby regulamin każdej z izb ustalony przez nie w sposób autonomiczny.

Możliwość złożenia obywatelskiego projektu zmiany konstytucji to zupełne novum wśród dotychczasowych propozycji, z których żadna nie przewidywała takiego rozwiązania. Jednocześnie jest to znaczące wzmocnienie głosu obywateli nawet w warunkach szerokiej swobody w zakresie dokonywania poprawek, jaką dysponuje Sejm i Senatu w czasie prac legislacyjnych nad ewentualnym projektem zmiany konstytucji. Jak wspomniano, art. 235 obowiązującej konstytucji nie przewiduje w ogóle możliwości wniesienia przez obywateli projektu jej zmiany. Możliwość taka istniała w okresie prac nad obecną konstytucją. Zgłoszono wówczas projekty obywatelskie, które również

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

były przedmiotem prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Charakterystyczny stosunek znaczącej części elit politycznych do instytucji referendum był zauważalny już w okresie prac nad nową konstytucją.

W dyskusjach prowadzonych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego podnosiły się głosy przeciwne samej instytucji referendum jako „należącej do klasycznych metod walki z parlamentaryzmem”. Proponowano, aby prezydent oprócz zgody parlamentu na zarządzenie referendum musiał również uzyskać kontrasygnatę Prezesa Rady Ministrów ( J. Kaczyński)33. Zdecydowany opór wielu polityków wywołała propozycja konstytucyjnej regulacji prawa określonej grupy obywateli do zainicjowania referendum ogólnokrajowego. W głosach polityków pojawiały się argumenty przeciwko temu rozwiązaniu, uzasadniane obawą o pojawienie się nadmiernej liczby wniosków o przeprowadzenie referendum i niebezpieczeństwem wymuszania na Sejmie zarządzania referendum przez demonstrujących obywateli.

Tadeusz Mazowiecki był zdania, że „Nasza demokracja potrzebuje umocnienia jako demokracja pośrednia [...]. Są dziedziny życia, w których nie większość powinna rozstrzygać”.

W efekcie w konstytucji nie znalazła się regulacja dotycząca obywatelskiej inicjatywy referendalnej. Kwestię tę uregulowano w ustawie34. Obywatelom nie przyznano także prawa inicjatywy ustrojodawczej. Na poziomie konstytucyjnym dokonano poważnego ograniczenia zakresu udziału obywateli w sprawowaniu władzy. W zakresie prawa do zarządzenia referendum ogólnokrajowego czy decyzji w sprawie obywatelskiego projektu ustawy konstytucja utrzymała uprzywilejowaną pozycję organów przedstawicielskich. Pomimo wprowadzenia ludowej inicjatywy referendalnej – nadal weryfikacja wniosku o przeprowadzenie głosowania powszechnego należy do Sejmu, który może go odrzucić. Analogicznie – wniosek Prezydenta RP może zostać odrzucony przez Senat. Również obywatelska (ludowa) inicjatywa ustawodawcza została skonstruowana w sposób, w którym ostateczną decyzję dotyczącą projektu ustawy podejmują przedstawiciele narodu w parlamencie (posłowie)35.

Posługując się pochodzącym z zagranicznej literatury określeniem „kontrolowane referendum”36, można stwierdzić, że twórcy konstytucji zdecydowali o ustanowieniu na poziomie ogólnokrajowym w Polsce odmiany demokracji bezpośredniej, którą można określić jako „kontrolowana” (łagodniej: „semibezpośrednia”).

33. M. Rachwał, Referendum w opinii elit politycznych III RP, „Środkowoeuropejskie Studia Polityczne” 2013, nr 4, s. 180-181. 34. Tamże, s. 182-183. 35. Tenże, Prawo do zarządzania referendum ogólnokrajowego w Polsce w latach 1992-2009. Przyjęte rozwiązania i postulowane zmiany, (w:) Prawo wyborcze i wyboru. Doświadczenia dwudziestu lat procesów demokratyzacyjnych w Polsce, red. A. Stelmach, Poznań 2010, s. 121-122. 36. G. Smith, The Functional Properties of the Referendum, „European Journal of Political Research”, March 1976, (za:) M. Rachwał, Prawo do zarządzania…, s. 123.

Konstytucja dla obywateli STR.

37. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwości, styczeń 2010, http://www.pis.org.pl/download. php?g=mmedia&f=konstytucja_2010.pdf, dostęp: 4.09.2015.

To rządzący decydują, czy referendum z inicjatywy obywateli w ogóle się odbędzie. Sejm inicjując referendum, może swobodnie ustalić, kiedy ono się odbędzie i jakie zostaną zadane pytania. Jego decyzja nie podlega kontroli żadnego organu. Nie zapominając, że wspomniane dyskusje odbyły się prawie 20 lat temu w innej, burzliwej rzeczywistości ustrojowo-politycznej, można zauważyć, że zdanie polityków na temat demokracji bezpośredniej przez wiele lat było podobne do prezentowanego przez ich poprzedników w latach 90. XX w. W ostatnich latach uległo ono częściowej zmianie. W 2010 r. PiS przedstawił kolejny projekt nowej konstytucji, tym razem nieco obszerniejszy, bo liczący 199 artykułów. Projekt ten nie został wniesiony do Sejmu, ale pełnił i pełni rolę kompleksowej propozycji programowej największej partii opozycyjnej. Wśród zaproponowanych postanowień zwraca uwagę modyfikacja przepisów dotyczących referendum ogólnokrajowego. O ile nadal jego zarządzenie zależy od Sejmu lub prezydenta (już nie za zgodą Senatu i nadal bez konieczności uzyskania kontrasygnaty), o tyle wymagania frekwencyjne dla osiągnięcia wiążącego wyniku obniżono do 30% (art. 8). Co istotne, doprecyzowano przedmiot referendum, które może dotyczyć sprawy o szczególnym znaczeniu nie tylko dla państwa, ale także dla obywateli. Artykuł dotyczący referendum (który w obecnej konstytucji znajduje się w rozdziale dotyczącym Sejmu i Senatu) zlokalizowano w rozdziale 1 – „Zasady naczelne”. Zgodnie z projektem, obywatele nie posiadają prawa inicjatywy ustrojodawczej. Ponadto, zniesiono referendum zatwierdzające zmiany w konstytucji nawet w fakultatywnej formie (art. 189-190). Poza utrzymaniem większości dotychczas istniejących instytucji demokracji bezpośredniej wprowadzono nowe. Po pierwsze – „szczególne weto ustawodawcze”. Zgodnie z projektem, gdy prezydent otrzymawszy ustawę mającą istotne znaczenie dla finansów publicznych lub praw i wolności człowieka i obywatela, ma wątpliwości co do jej podpisania, może zastosować zwykłe weto ustawodawcze lub „weto szczególne”. To drugie polega na zarządzeniu referendum

zatwierdzającego ustawę. W razie uzyskania decyzji pozytywnej lub niewiążącego charakteru referendum prezydent podpisywałby ustawę. W innym przypadku nie tylko powinien odmówić złożenia podpisu, lecz także zyskiwałby prawo do skrócenia kadencji Sejmu (art. 103). Druga, oryginalna instytucja demokracji bezpośredniej, której wprowadzenie do polskiego ustroju przewiduje projekt, to referendum zarządzane przez prezydenta w celu zatwierdzenia projektu ustawy (art. 105). W razie odmowy ze strony wymaganej liczby obywateli projekt prezydenta byłby zarzucany przed zainicjowaniem postępowania ustawodawczego w Sejmie. W przypadku aprobaty dla projektu, wyrażonej w referendum, prezydent wnosiłby go do Sejmu, a procedura ustawodawcza ulegałaby modyfikacji. Po pierwsze – każda zmiana w projekcie wymagałaby zgody prezydenta, po drugie – Senat nie mógłby wnieść żadnych poprawek do ustawy w wersji uchwalonej przez Sejm, po trzecie – w razie nieuchwalenia ustawy w ciągu 90 dni lub odrzucenia jej przez Sejm prezydent zyskiwałby prawo do skrócenia kadencji Sejmu. Ostatni z nowych typów referendum mógłby zostać zarządzony w celu podjęcia decyzji dotyczącej stanowiska w sprawach dotyczących organizacji międzynarodowej, której Rzeczpospolita przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Stanowisko to mogłoby dotyczyć aktu prawnego lub innych spraw związanych z funkcjonowaniem organizacji. Stanowisko takie powinny, co do zasady, wypracować wspólnie Sejm i Senat z radą ministrów albo właśnie obywatele w referendum (art. 177 ust. 3)37. W maju 2013 r. projekt nowej konstytucji, a w rzeczywistości – gruntownej nowelizacji obowiązującej konstytucji, zaprezentowało także ugrupowanie Solidarna Polska. Nie został on wniesiony do Sejmu, ale zgodnie z utrwalonym już obyczajem politycznym stanowi część dokumentów programowych. Warto wspomnieć o tym projekcie, ponieważ był przejawem nowej tendencji. Obok tematów obecnych od lat w debacie publicznej jak uściślenie typu polskiego systemu rządów, redukcję liczby deputowanych, ograniczenie immunitetów parlamentarzystów, znie-

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

sienie Senatu, ograniczenie skali finansowania partii politycznych czy wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych –

w projekcie pojawiły się również propozycje dotyczące zwiększenia roli obywateli w życiu publicznym – jak poszerzenie grona organów pochodzących z wyborów powszechnych (o starostów, marszałków województw i prokuratora generalnego) czy zwiększenie roli referendum. Propozycja dotycząca modyfikacji kształtu referendum ogólnokrajowego przewidywała obligatoryjność zarządzenia takiego referendum na wniosek 300 tysięcy obywateli oraz obniżenie do 30% minimalnej frekwencji koniecznej dla uzyskania przez wynik referendum charakteru wiążącego (art. 125 ust. 3 i 3a)38. W 2015 r. swój projekt konstytucji ogłosił także Janusz Korwin-Mikke. Warto o nim wspomnieć dlatego, że w ogóle nie przewiduje instytucji referendum ani innych form demokracji bezpośredniej39.

Do tej pory, w dobiegającej końca VII kadencji, do Sejmu zgłoszono trzy projekty ustaw o zmianie konstytucji40. Wśród nich na uwagę zasługuje projekt posłów PiS z 2013 r., który dotyczył w całości udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym.

Po pierwsze – projekt przewidywał zrównanie pełnomocnika obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w prawach z innymi uczestnikami postępowania ustawodawczego, a także uniemożliwiał odrzucenie projektu obywatelskiego w pierwszym czytaniu w Sejmie. Ponadto doszło do konstytucyjnego wyłączenia tego typu projektów spod działania zasady dyskontynuacji prac Sejmu i Senatu. Po drugie – wprowadzono instytucję obligatoryjnego referendum ogólnokrajowego z inicjatywy obywateli. Warunkiem jego zarządzenia było zebranie 1 miliona podpisów obywateli pod projektem. Po trzecie – wyłączono możliwość zorganizowania referendum ogólnokrajowego w sprawach: zmian w Konstytucji, budżetu państwa, udziału w operacjach militarnych i obronności państwa oraz amnestii. Po czwarte – przyznano obywatelom prawo inicjatywy ustrojodawczej wymagającej zebrania 1 miliona podpisów pod projektem ustawy o zmianie konstytucji. Po piąte – grono podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany dotyczące rozdziałów I, II i XII konstytucji poszerzono o pełnomocnika komitetu zgłaszającego projekt obywatelskiej inicjatywy ustrojodawczej41. W uzasadnieniu wnioskodawcy odwołali się m.in. do inicjatyw podejmowanych przez Instytut Spraw Obywatelskich w celu promocji instytucji ludowej inicjatywy ustawodawczej i wprowadzenia odpowiednich zmian w ustawodawstwie, a także do wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego stwierdzających liczne mankamenty kształtu regulacji prawnej demokracji bezpośredniej, będących jednym z powodów, dla których instytucje demokracji bezpośredniej na poziomie ogólnokrajowym są praktycznie martwe. Wnioskodawcy stwierdzili także w uzasadnieniu do projektu, że „poszerzenie praw obywateli do bezpośredniego sprawowania władzy zwierzchniej wpłynie dodatnio na zaufanie do państwa i jakość polityki państwowej. Podtrzymywanie sprzeciwu wobec demokracji bezpośredniej, które u zarania

38. Solidarna Polska Zbigniewa Ziobro, Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa maj 2013 r. http://www.solidarna.org.pl/ wp-content/uploads/2013/06/ Konstytucja-Solidarna-Polska. pdf, dostęp: 1.09.2015. 39. Tekst projektu Konstytucji nowego Państwa Polskiego, maj 2015, http://korwin-mikke. pl/blog/wpis/tekst_projektu_konstytucji_nowego_panstwa_polskiego__art1_ art49/2627, dostęp: 1.09.2015. 40. Zob. przypis nr 6. 41. Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 czerwca 2013 r. (druk nr 1646, Sejm VII kadencji).

Konstytucja dla obywateli STR.

42. Przebieg procesu legislacyjnego: druk nr 1646, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7. nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1646, dostęp: 5.09.2015.

europejskiego konstytucjonalizmu uzasadniane było niskim stopniem edukacji społeczeństwa, nie ma dziś oparcia w rzeczywistości. Wręcz odwrotnie, to ożywienie demokracji partycypacyjnej jest jedną z dróg ulepszenia ładu publicznego”. Projekt ustawy konstytucyjnej został odrzucony w pierwszym czytaniu dnia 23 października 2013 r.42

VII kadencja Sejmu bez wątpienia przejdzie do historii polskiej demokracji bezpośredniej. Była to pierwsza od wejścia w życie konstytucji RP z 1997 r. kadencja, w której doszło do zgłoszenia tak wielu wniosków o zarządzenie referendów ogólnokrajowych – zarówno z inicjatywy obywateli, posłów, jak i prezydenta. Burzliwa debata wokół dwóch referendów prezydenckich w 2015 r., obejmująca poza treścią pytań referendalnych i kwestiami stricte politycznymi, również odwołania do problematyki kształtu nadanego instytucjom demokracji bezpośredniej w polskiej konstytucji i ustawodawstwie, należała do głównych wydarzeń politycznych 2015 r., ogniskując uwagę sporej części obywateli. Po wielu latach znikomego zainteresowania tymi zagadnieniami demokracja bezpośrednia i zakres udziału obywateli w politycznym procesie decyzyjnym stały się kluczowymi tematami debaty publicznej. W czasie kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich Andrzej Duda, który pokonał ubiegającego się o reelekcję rywala Bronisława Komorowskiego, głosił m.in. hasło zwiększenia udziału obywateli w rządzeniu państwem. Dla zwolenników dokonania

zmian w obowiązującej regulacji w celu zwiększenia udziału obywateli w sprawowaniu władzy bez wątpienia nastał sprzyjający moment do podjęcia konkretnych działań, również o charakterze legislacyjnym.

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

POGLĄDY ŚRODOWISK EKSPERCKICH DOTYCZĄCE ZMIAN W KONSTYTUCJI ZMIERZAJĄCYCH DO ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU OBYWATELI W PROCESIE DECYZYJNYM Dorobek polskiej doktryny prawa konstytucyjnego, a także nauk politycznych odnoszący się bezpośrednio do propozycji zmian w konstytucji jest bardzo bogaty, czego dowodzi również baza źródłowa tego opracowania, stanowiąca zaledwie niewielki odsetek ogółu publikacji na ten temat.

Czołowi polscy konstytucjonaliści przeprowadzili dwukrotnie gruntowne badania dotyczące polskiej konstytucji. W 1997 r. wejściu w życie konstytucji towarzyszyła publikacja szczegółowego, kilkutomowego „bilansu otwarcia” w ramach projektu badawczego „Podstawowe dylematy teoretyczne nowej konstytucji RP” pod kierunkiem prof. K. Działochy43. Cykl prezentował założenia teoretyczne oraz funkcjonujące rozwiązania dotyczące najważniejszych obszarów ustrojowych z uwzględnieniem dorobku państw obcych. W latach 2004-2006 opublikowano wyniki szerokich badań dotyczących praktyki stosowania konstytucji z 1997 r., również w wielotomowej edycji, pod redakcją czołowych badaczy i z udziałem licznego grona uznanych ekspertów44. Należy w tym miejscu odróżnić propozycje zgłaszane przez konstytucjonalistów w efekcie krytycznej analizy formalno-dogmatycznej tekstu konstytucji czy praktyki ustrojowej od opinii na temat zmian zgłaszanych i wnoszonych przez gremia polityczne. Jak pisze M. Zubik: „Pierwsze propozycje zmian w Konstytucji z 1997 r. zazwyczaj spotykały się z chłodnym przyjęciem ze strony nauki prawa. Oceniano bowiem, że postulaty w tym zakresie wynikają głównie z gry politycznej, a nie są związane z należycie dokonaną ujemną oceną sposobu funkcjonowania przepisów konstytucyjnych”45. Na tle

negatywnych doświadczeń z czasów obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r. w pierwszych latach obowiązywania konstytucji z 1997 r. w środowisku konstytucjonalistów dominowało zrozumiałe przekonanie o potrzebie ochrony młodej konstytucji przed zakusami polityków kierujących się doraźnym interesem. Postulaty dokonywania zmian nie cieszyły się popularnością. Nie bez znaczenia – chociaż nie należy go przeceniać – był również fakt zaangażowania wybitnych polskich konstytucjonalistów w prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. To zresztą główny powód, dla którego konstytucja z 1997 r. jest aktem prezentującym wysoki poziom pod względem legislacyjnym. Nadejście nowego pokolenia badaczy niezaangażowanych w prace projektowe i mogących ocenić je z dystansu, a przede wszystkim upływ czasu – zaowocowały pierwszymi krytycznymi analizami. Od umiarkowanej krytyki nie odżegnywali się również uczestnicy prac nad przygotowaniem i uchwaleniem konstytucji z 1997 r.

W 2011 r. wśród uznanych polskich konstytucjonalistów w ramach projektu badawczego Instytutu Spraw Publicznych w Warszawie przeprowadzono ankietę dotyczącą potrzeby, zakresu i treści zmian ustawy zasadniczej. O ile eksperci różnili się między sobą w opiniach, to prawie nikt nie odrzucał kategorycznie samej idei zmian w konstytucji. Wszyscy dopuszczali ich dokonanie, część zgłosiła nawet taką potrzebę. Warto

43. Prof. Kazimierz Działocha w okresie prac nad konstytucją z 1997 r. był ekspertem, a później członkiem Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego jako senator III kadencji (1993-1997). 44. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, A. Preisner, Warszawa 2004-2006. 45. M. Zubik, Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP…, s. 14.

Konstytucja dla obywateli STR.

46. Ankieta konstytucyjna, red. B. Banaszak, J. Zbieranek, Warszawa 2011, s. 13. 47. Tamże, s. 23. 48. Tamże, s. 41. 49. Tamże, s. 51-52. 50. Tamże, s. 75-76. 51. Tamże, s. 103-104. 52. Tamże, s. 117-120. 53. P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny i proces prawotwórczy, (w:) Ankieta…, s. 180. 54. Tamże, s. 137. 55. Tamże, s. 23. 56. Tamże, s. 87-88. 57. Tamże, s. 17. 58. Tamże, s. 80. 59. Tamże, s. 30.

zaznaczyć, że w konkluzjach opracowań naukowych z zakresu prawa konstytucyjnego autorzy coraz częściej (można powiedzieć – odważniej) zgłaszają propozycje stosownych nowelizacji. Należy w tym względzie rozróżnić propozycje i projekty wychodzące od środowisk naukowych i eksperckich od propozycji politycznych, które są na ogół oceniane krytycznie. Wśród polskich konstytucjonalistów nadal można odnaleźć tak stanowczo negatywne opinie dotyczące zmian w konstytucji jak A. Bałabana, który stwierdził w 2011 r., że „propozycje zmiany konstytucji pojawiają się w Polsce bardzo często i są dowodem niskiej kultury prawnej, często też dowodem niekompetencji czy wręcz antydemokratycznego nastawienia inicjatorów (vide projekt konstytucji IV RP) […] Na każdą zmianę konstytucji odpowiadam co do zasady: »nie«”46. Jest to jednak stanowisko raczej odosobnione. Większość badaczy dopuszcza możliwość zmiany konstytucji, wskazując konkretne obszary regulacji ustrojowej, które wymagają korekt lub uzupełnień. Pod tym względem można doszukać się licznych podobieństw. Powody zmiany stanowiska doktryny wskazał w ankiecie B. Banaszak, który wymienił zarówno zjawiska zewnętrzne, nieprzewidywalne, jak i nieoczekiwane konsekwencje: przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i NATO, również wynikające z ewolucji tych struktur, wyzwania związane z globalnym kryzysem gospodarczym czy postępująca internacjonalizacja życia politycznego. Poza tym sama konstytucja zawiera wady, które zaobserwowano w praktyce jej stosowania (głównie problem wzajemnych relacji w łonie władzy wykonawczej)47. Różnice dzielą badaczy, również jeśli chodzi o zakres zmian. O ile B. Bałaban sprzeciwia się co do zasady dokonywaniu zmian, M. Chmaj przeciwny jest uchwalaniu nowej konstytucji, ale dopuszcza zmiany częściowe w obszarach, które tego wymagają48 (podobnego zdania jest M. Jabłoński49, A. Łabno50, K. Skotnicki51, A. Szmyt52, P. Winczorek53 i M. Zubik, który jednak

optuje najpierw za szeroką dyskusją na ten temat54), B. Banaszak uważa przyjęcie nowej ustawy zasadniczej za rozwiązanie lepsze, zapewniające spójność aktu w przeciwieństwie do zmian cząstkowych, które mogą doprowadzić do jej rozbicia. Ponadto uważa on, że liczba zalecanych zmian jest na tyle duża, że sytuacja dojrzała do opracowania i przyjęcia nowej konstytucji55 (podobną opinię wyraził P. Policastro56).

Ciekawym testem stosunku badaczy do problematyki udziału obywateli w procesie decyzyjnym było pytanie w ankiecie z 2011 r. dotyczące oceny konstytucyjnej regulacji instytucji demokracji bezpośredniej i ewentualnej potrzeby jej zmiany. I w tym przypadku można dostrzec wyraźne grupy poglądów – od przekonania, że obowiązująca regulacja jest optymalna, przez dostrzeganie jej mankamentów i proponowanie odpowiednich korekt – ale w ramach istniejących rozwiązań i instytucji, aż po propozycje poszerzenia zestawu form demokracji bezpośredniej obecnych w polskim ustroju. Odpowiedzi zawarte w ankiecie stanowią dobrą ilustrację poglądów funkcjonujących w całym środowisku. Warto poświęcić więcej miejsca na prezentację wyników ankiety. I tak: A. Bałaban nie zgłosił zastrzeżeń czy propozycji zmian konstytucyjnej regulacji demokracji bezpośredniej, uznając ją za „wystarczającą”57 (podobnego zdania była A. Łabno58); B. Banaszak proponuje poszerzenie zestawu istniejących instytucji demokracji bezpośredniej o weto ludowe i ustawę referendalną59; M. Chmaj podziela korzystną ocenę

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

wystawioną istniejącej regulacji przez A. Bałabana, ale dodaje propozycję obniżenia minimalnej frekwencji w referendum ogólnokrajowym wymaganej dla jego wiążącego wyniku do 30%60; M. Jabłoński, jeden z czołowych znawców instytucji referendum, opowiedział się za zmianami zmierzającymi do umożliwienia obywatelom szerszej niż dotąd możliwości bezpośredniej partycypacji w podejmowaniu rozstrzygnięć o szczególnym znaczeniu dla państwa. Autor zaproponował zupełne zniesienie wymogu minimalnej frekwencji w referendach ogólnokrajowych, ustanowienia ścisłych terminów na realizację przez organy władzy państwowej wiążącej ich woli wyrażonej przez obywateli w referendum, umożliwienie Senatowi samodzielnego zarządzania referendum, uściślenie regulacji dotyczących dopuszczalnej materii pytań referendalnych. Jednocześnie nie jest on zwolennikiem przyznania prawa do zarządzenia referendum odpowiednio licznej grupie obywateli. W stosunku do referendów lokalnych i obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie zgłosił nowych propozycji61. Dalej: K. Skotnicki po stwierdzeniu, że „obecnie rozwiązania są niezadowalające”, poparł ideę obligatoryjnego zarządzania referendum ogólnokrajowego w przypadku zebrania odpowiedniej (1 miliona) liczby podpisów pod wnioskiem obywatelskim, a także zapisania w ustawie zasadniczej obowiązku organów władzy publicznej do konkretnych działań, zmierzających do realizacji woli większości obywateli. W kwestii obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej badacz opowiedział się za wdrożeniem środków zmierzających do eliminacji zjawiska masowego unicestwiana projektów obywatelskich z powodu zakończenia kadencji Sejmu (następnej po tej, w której zgłoszono projekt). Zdaniem K. Skotnickiego „podważa to wiarę obywateli w sens angażowania się w życie publiczne”. Autor zaproponował także rozważenie konstytucyjnego wzmocnienia konsultacji społecznych oraz wprowadzenia instytucji weta ludowego62. Również A. Szmyt proponuje poszerzenie zakresu demokracji bezpośredniej, ale tylko w ramach jej form istnieją-

cych już w ustawie zasadniczej. Wśród konkretnych propozycji znalazło się zniesienie wymogu minimalnej frekwencji w przypadku referendum w sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa, umożliwienie zorganizowania referendum zatwierdzającego w przypadku dowolnej zmiany konstytucji (nie tylko dotyczącej rozdziałów I, II lub XII), obligatoryjność zarządzenia referendum w przypadku złożenia wniosku przez odpowiednio duże grono obywateli (ponad 500 tysięcy). Ekspert opowiedział się również za modyfikacją regulacji inicjatywy ludowej. W przypadku nieuchwalenia ustawy wniesionej przez obywateli do końca drugiej kadencji Sejmu powinno odbyć się referendum, w której mogłoby dojść do przyjęcia ustawy referendalnej. Kontrolę nad zgodnością materii pytań referendalnych z konstytucją powinien ex ante badać Trybunał Konstytucyjny63. Także P. Winczorek zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje braku możliwości wyegzekwowania na organach władzy publicznej konieczności realizacji woli obywateli wyrażonej w referendum. Ponieważ najczęściej realizacja ta będzie przybierać postać stosownej ustawy, autor zaproponował wprowadzenie instytucji ustawy referendalnej umożliwiającej uchwalenie ustaw w drodze referendum z pominięciem Sejmu i Senatu, ale tylko „w ograniczonej liczbie ważnych ustrojowo przypadków”64.

Wśród badaczy młodszego pokolenia zwrócono uwagę na praktyczną stronę problemu zakresu udziału obywateli w procesie decyzyjnym w państwie. Warto tu wymienić przede wszystkim P. Uziębłę65, a także A. Rytel-Warzochę66 badających instytucje demokracji bezpośredniej również na poziomie lokalnym, w tym szczególnie ich ustawową regulację. Skala ograniczenia zakresu władzy obywateli ulega

60. Tamże, s. 45. 61. Tamże, s. 59-61. 62. Tamże, s. 108-109. 63. Tamże, s. 126-127. 64. P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny…, s. 183. 65. Zob. np. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006; tenże, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2008; tenże, Inicjatywa ustawodawcza obywateli. Komentarz do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Warszawa 2008; tenże, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009. 66. Zob. szczególnie: A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011; taż: Budżet obywatelski jako nowa forma społecznej partycypacji, „Disputatio” 2013, t. 15, nr 1; taż: Prawo petycji w Polsce na tle rozwiązań europejskich: stan obecny i perspektywy, Warszawa 2012.

Konstytucja dla obywateli STR.

67. P. Uziębło, Demokracja…, s. 206. 68. Tamże, s. 207. 69. Tamże. 70. P. Winczorek, Projekt ustawy o referendach, „Państwo i Prawo” 2002, z. 12, s. 17. 71. Zob. P. Uziębło, Demokracja…, s. 155 i nn. 72. Warto wspomnieć szczególnie dwie inicjatywy: przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699 z 30.08.2013 r., VII kadencja Sejmu) oraz propozycje zmian w ustawie referendalnej opracowane w ramach grupy organizacji pozarządowych oraz NSZZ „Solidarność” w ramach tzw. Platformy Oburzonych w 2013 r.

poszerzeniu na poziomie ustawowym. W sprawie zasad i trybu przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego (art. 125 ust. 5) oraz trybu postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej konstytucja odsyła do ustaw. Co prawda, temat ten wykracza poza ramy analizy dotyczącej regulacji konstytucyjnej, ale warto poświęcić mu kilka skrótowych uwag. Na poziomie ustawowym następuje dalsze ograniczenie zakresu władzy obywateli, np. poprzez wskazanie terminów zawitych do dokonania określonych czynności czy tematów, których referendum z ich inicjatywy lub których projekt od nich pochodzący nie może dotyczyć. Ponadto P. Uziębło w swoich badaniach zwrócił uwagę na ciekawy problem wykorzystania przez obywateli dostępnych im mechanizmów. Wnioski są interesujące. Autor stwierdza, że „na tle innych państw europejskich, w których instytucja ta występuje, można stwierdzić, że jej wykorzystanie jest znaczące”. Dotyczy to jednak samego inicjowania procedury wnoszenia projektu i nie przekłada się na ostateczny sukces w postaci wniesienia go do Sejmu. Autor zwraca uwagę na fakt, że „zdecydowana większość […] komitetów nie jest zdolna do wniesienia projektu ustawy”. Inicjatywy zakończone sukcesem w tym sensie, że zostały wniesione do Sejmu, „korzystały ze wsparcia znaczących organizacji politycznych bądź społecznych”67. Te, które miały rzeczywiście oddolny charakter, praktycznie nie mają szans na pozytywny finał. Pomimo wniesienia projektu do Sejmu jego los w pełni zależy od Sejmu. Zdecydowana większość projektów obywatelskich upada – z powodu ich nierozpatrzenia (w tym poprawek Senatu) w ciągu dwóch kolejnych kadencji Sejmu (dyskontynuacja) lub przyjęcia w wersji istotnie odbiegającej od pierwotnego projektu68. Autor zwraca także uwagę na rzadziej poruszany problem jakości ustawodawczych projektów obywatelskich. Zauważa, że po pierwsze – dominują projekty nowelizacji ustaw (które łatwiej opracować niż kompleksowe projekty całych ustaw), po drugie – jakość przygotowywanych projektów obywatelskich budzi poważne wątpliwości:

„Szczególnie źle prezentują się uzasadnienia takich projektów”. Największą ich wadą jest brak rzetelnej analizy skutków finansowych proponowanej regulacji69. Charakterystykę ustawowej regulacji referendum ogólnokrajowego dobrze oddaje obecna w literaturze opinia, że nosi ona wyraźne piętno doraźności. Jej kształt i konkretne rozwiązania zdeterminowało referendum europejskie z 2003 r.70 (dotyczące wyrażenia zgody na ratyfikację umowy o akcesji do Unii Europejskiej) i zgodna wola ówczesnych sił politycznych, aby Polska przystąpiła do Unii. Badacze mówią wręcz o licznych wadach, niedociągnięciach, o wątpliwościach dotyczących racjonalności przyjętych wówczas rozwiązań ustawowych, a nawet podważają zgodność niektórych z nich z konstytucją71. Rezultatem tych spostrzeżeń jest z jednej strony utrzymująca się krytyka ustawy, z drugiej – zauważalny szczególnie w ostatnich latach wzrost liczby propozycji gruntownej nowelizacji ustaw o referendach – ogólnokrajowych i lokalnych72.

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

POSTULATY ŚRODOWISK OBYWATELSKICH DOTYCZĄCE ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU OBYWATELI W PROCESIE DECYZYJNYM W PAŃSTWIE Jak słusznie zauważyła M. Musiał-Karg: „Polska przed 1990 r. nie miała najlepszych doświadczeń w odwoływaniu się do form demokracji bezpośredniej”73. Tym zapewne należy tłumaczyć rezerwę, którą Polacy wykazywali wobec tej formy demokracji u zarania III Rzeczypospolitej. Jak wynika z badań opinii społecznej przeprowadzonych w lutym 1995 r., a więc w okresie intensywnych prac nad przygotowaniem nowej ustawy zasadniczej, zdecydowana większość obywateli poparła wówczas ideę organizacji cząstkowego referendum dającego możliwość ustosunkowania się głosujących do szczegółowych rozwiązań ustrojowych. Co ciekawe, jednocześnie zaledwie 20% respondentów uważało, że będzie miało realny wpływ na kształt nowej konstytucji, ponieważ stwarza ono jedynie takie pozory. Na pytanie o udział w referendum zatwierdzającym treść uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe konstytucji odpowiedzi pozytywnej udzieliła wówczas już jedynie niespełna połowa respondentów74. Nieufności obywateli wobec instytucji demokracji bezpośredniej towarzyszy rezerwa, którą wykazują politycy i eksperci. Jak wyżej zauważono, propozycje zwiększenia udziału obywateli w procesie decyzyjnym poprzez stosowne zmiany ustawy zasadniczej ze strony polityków, a także w gronie ekspertów z dziedziny prawa konstytucyjnego pojawiły się stosunkowo późno, dopiero na początku drugiej dekady obowiązywania konstytucji. Przegląd projektów dotyczących partycypacji społecznej i aktywizacji obywateli, realizowanych przez organizacje społeczne: stowarzyszenia, fundacje i inne grupy obywatelskie, prowadzi do konkluzji, że do tej pory obejmowały one dwa główne typy działań. Po pierwsze – promowanie i wspieranie aktywizacji społecznej zmierzającej do budowy i utrwalenia społeczeństwa obywatelskiego w ramach instytucji przewidzianych przez obowiązu-

jące prawo (w tym konstytucję). Po drugie – promowanie szczegółowych zmian w prawodawstwie dotyczącym partycypacji społecznej. Wspomniane działania dotyczyły szerokiego wachlarza instytucji i form aktywności i partycypacji obywatelskiej jak: stowarzyszenie i fundacja (w tym fundacja polityczna), referendum i inicjatywa ludowa, petycje do władz, wysłuchanie publiczne, lobbing, budżet partycypacyjny, jednostki pomocnicze gminy i ich organy. Stale obecnym tematem w działalności organizacji pozarządowych jest kwestia konsultacji społecznych dotyczących projektów aktów prawnych oraz programów rządowych – przede wszystkim zwiększenia udziału strony społecznej w procesie decyzyjnym w państwie. Wspomniane działania dotyczyły zarówno poziomu lokalnego (obszaru jednostek samorządu terytorialnego), jak i ogólnokrajowego. Strona społeczna może poszczycić się bogatym dorobkiem oraz kilkoma sukcesami na omawianych polach. Najważniejszym z nich jest doprowadzenie do regulacji prawnej wspomnianych instytucji partycypacji społecznej do tej pory nieobecnych w polskim systemie prawnym lub do zmian w dotychczasowej regulacji mających na celu zwiększenie udziału obywateli w procesie decyzyjnym. Przyjęte regulacje prawne wspomnianych instytucji wymagają w przyszłości dopracowania na podstawie zebranych doświadczeń z pierwszych lat ich stosowania75. Inicjatywy organizacji społecznych dotyczyły przede wszystkim regulacji ustawowej, rzadziej aktów niższego rzędu (regulaminy izb parlamentarnych, regulamin rady ministrów). O wiele ważniejszym zadaniem jest aktywizacja społeczna przejawiająca się w poświęcaniu czasu wolnego na działania w ramach różnego rodzaju organizacji. Skala zaangażowania obywatelskiego w Polsce jest wciąż niska w porównaniu z krajami Zachodu, a do tego wykazuje tendencję spadkową76.

73. M. Musiał-Karg, Referenda w państwach europejskich, Toruń 2008, s. 257. 74. A. Malinowski, Instytucja referendum…, s. 183-184. 75. Wśród bardzo licznych podmiotów, programów i inicjatyw warto wymienić działania podejmowane przez Fundację im. Stefana Batorego (m.in. Programy „Masz głos, Masz wybór”, „Odpowiedzialne państwo”, „Obserwatorium Obywatelskie”), Instytut Spraw Publicznych („Program Społeczeństwa i Demokracji”, w tym: społeczeństwo obywatelskie i partycypacja obywateli), Fundację Gospodarki i Administracji Publicznej (projekt „Partycypacja Społeczna w Praktyce”), Pracownię Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” (Program Laboratoriów Partycypacji Obywatelskiej), a także wiele innych, w tym akcje o charakterze lokalnym jak „Akcja konsultacja!” realizowana w Toruniu przez Fundację Stabilo. 76. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez CBOS w 2014 r. zaangażowanie w działalność społeczną deklaruje około 79% respondentów, ale tylko 20% z nich w ramach konkretnej organizacji. Przynależność do organizacji w 2014 r. spadła w porównaniu z 2011 r. Zob. CBOS, Aktywność społeczna Polaków. Komunikat z badań, nr 60/2014, maj 2014, s. 8-9, (http://www.cbos.pl/SPISKOM. POL/2014/K_060_14.PDF), dostęp: 23.12.2015.

Konstytucja dla obywateli STR.

77. Statut Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, wersja z 2009 r., http://www. iddd.de/rys/StatutSDB.doc, dostęp: 5.09.2015. 78. Statut Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia, wersja z 23.03.2013 r., https:// docs.google.com/document/ d/1viGhB4-DPGVr5ZGUUpc9c9gvSmVQ50qfwi-NPSfWuaw/ edit, dostęp: 5.09.2015. 79. Deklaracja Programowa Stowarzyszenia Demokracja Bezpośrednia (wersja 2.22), https://docs.google.com/document/d/1AVOP26bqtvDpXyLvsBGoNNThI3MTrtN53ORXqG-Zt0Q/ edit, dostęp: 5.09.2015. 80. Więcej informacji na stronie fundacji w zakładce „Co robimy”: http://www.inspro.org.pl.

Na podstawie przytoczonych faktów należy stwierdzić, że wspomniana aktywność podmiotów społecznych (stowarzyszeń, fundacji itp.) do tej pory bezpośrednio prawie w ogóle nie dotyczyła zmian w ustawie zasadniczej. Wyjątkiem są dwie stosunkowo nowe inicjatywy dotyczące omawianego problemu. Pierwsza firmowana przez Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia z siedzibą we Wrocławiu, druga – przez Fundację Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) z siedzibą w Łodzi. Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia zostało zarejestrowane w 2009 r. W pierwotnej wersji jego statutu wskazano, że jednym z celów Stowarzyszenia „jest doprowadzenie do sytuacji prawnej, aby obywatele RP realnie i w pełni mogli korzystać z prawa suwerena jakie daje im art. 4 Konstytucji”. W tym samym paragrafie znalazło się stwierdzenie, że „w drugim etapie celem Stowarzyszenia jest nowelizacja Konstytucji RP i umieszczenie w niej następujących zapisów: 1. Referendum obligatoryjnie należy przeprowadzić w przypadku: a) całkowitej lub częściowej zmiany Konsty tucji RP,

b) przed podpisaniem każdej międzynarodowej umowy rodzącej zobowiązania lub ograniczające jej niepodległość. 2. Co najmniej 300 000 obywateli RP uprawnionych do głosowania ma prawo do inicjatywy ustawodawczej w dowolnej sprawie a w szczególności spraw, o których mowa w punkcie 1 i poddać swoją propozycję ogólnopolskiemu referendum. 3. Co najmniej 150 000 obywateli RP ma prawo poddać ogólnopolskiemu referendum propozycję weta dowolnej ustawy oraz dowolnej uchwały w okresie 3 miesięcy od jej uchwalenia. 4. O wyniku referendum decyduje zwykła większość głosujących i wynik jest wiążący niezależnie od frekwencji”77. Nowa wersja statutu nie zawiera już wyżej wymienionych propozycji zmiany konstytucji78, ale poddane drobnym modyfikacjom znalazły się w nowej wersji Deklaracji Programowej Stowarzyszenia z 2011 r.79 Jak wspomniano, obywatele są pozbawieni możliwości wnoszenia projektu ustawy o zmianie konstytucji, dlatego przed Stowarzyszeniem stoi zadanie przekonania do swoich postulatów jednego z podmiotów wyposażonych w prawo inicjatywy ustrojodawczej: grupy min. 92 posłów, Senatu lub Prezydenta RP. Do tej pory się to nie stało. Na stronie internetowej Stowarzyszenia nie ma informacji dotyczących podjęcia konkretnych działań, aby zrealizować cele wymienione w przywołanych fragmentach deklaracji programowej. Druga z inicjatyw promująca zmianę konstytucji RP w celu zwiększenia udziału i wpływu obywateli na proces decyzyjny w państwie, firmowana przez łódzki Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO), jest przedsięwzięciem nieporównanie bardziej zaawansowanym pod względem merytorycznym i organizacyjnym. INSPRO ma na swoim koncie kilka dużych projektów o charakterze ogólnopolskim, realizowanych z użyciem takich środków jak akcje promocyjno-informacyjne, konferencje naukowe, panele dyskusyjne, wydawnictwa i inne80. Jeden

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

z projektów nosi nazwę „Obywatele decydują”. W jego ramach od 2007 r. Instytut promuje obywatelskie inicjatywy ustawodawcze, a także prowadzi działania zmierzające do nowelizacji ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o inicjatywie ustawodawczej obywateli (Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688) w celu ułatwienia obywatelom możliwości skorzystania z tej instytucji demokracji bezpośredniej81. W sierpniu 2013 r. z inicjatywy INSPRO w Łodzi odbyło się spotkanie pod hasłem „Referendum dla obywateli nie dla partii”, w którym uczestniczyło blisko 100 osób reprezentujących kilkanaście inicjatyw i organizacji społecznych, w tym przedstawiciele władz związków zawodowych82. Celem spotkania było wypracowanie obywatelskiego stanowiska w sprawie zmian w przepisach o referendach. Efektem zgłoszonych propozycji miało być stworzenie projektu ustawy o zmianie ustaw o referendum ogólnokrajowym i lokalnym. Część zaproponowanych w czasie spotkania zmian dotyczyła materii konstytucyjnej. Ich wdrożenie wymagałoby więc stosownej nowelizacji ustawy zasadniczej. Wśród kwestii poruszonych w czasie spotkania, których wprowadzenie wymagałoby zmiany konstytucji, wymienić należy: • zniesienie wymogu dotyczącego przedmiotu referendum ogólnokrajowego określonego w konstytucji jako wyłącznie sprawa „o szczególnym znaczeniu dla państwa”, • ustanowienie zasady, że zebranie odpowiedniej liczby podpisów pod wnioskiem obywatelskim obliguje organy władzy publicznej do zarządzenia referendum ogólnokrajowego, • zniesienie wymogu przekroczenia progu 50% frekwencji dla uzyskania wiążącego wyniku referendum ogólnokrajowego, • wprowadzenie obligatoryjnego referendum zatwierdzającego ustawę uchwaloną przez Sejm zamiast lub obok weta prezydenckiego, • związanie określonego wyniku referendum w określonych sprawach z możliwością skrócenia kadencji Sejmu.

Wdrożenie pozostałych, licznych propozycji zgłoszonych w czasie spotkania nie wymaga zmian na poziomie konstytucyjnym, a jedynie ustawowym83. Projekt znajduje się obecnie w zawieszeniu. Dalsze etapy jego wdrażania przewidują ustalenie ostatecznej, spójnej wersji proponowanych zmian oraz ich wdrożenie. Proponowane zmiany konstytucji, wobec wspomnianego wyłączenia możliwości ich inicjowania przez obywateli czy organizacje społeczne, będą wymagały wniesienia projektu stosownej ustawy przez jeden z uprawnionych do tego podmiotów: Prezydenta, grupy min. 92 posłów lub Senatu, a następnie przekonania do ich poparcia odpowiednio licznych grup posłów i senatorów. Podsumowując tę część analizy, można stwierdzić, że dorobek organizacji społecznych dotyczący propozycji dokonania zmian w ustawie zasadniczej zmierzających do zwiększenia wpływu obywateli na proces decyzyjny jest stosunkowo skromny. Jednocześnie – wykazuje on pod względem zakresu proponowanych zmian liczne podobieństwa do postulatów zgłaszanych przez środowiska eksperckie i polityczne. Głównym postulatem obywateli odnoszącym się do obecnego kształtu regulacji konstytucyjnej jest zmiana sytuacji, w której – przywołując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny – obywatele Rzeczypospolitej mają prawo do udziału w referendum, lecz nie posiadają prawa do referendum, tj. prawa do wiążącego zainicjowania głosowania ludowego84. Inne postulaty dotyczą zwiększenia znaczenia instytucji referendum poprzez ustanowienie jego obligatoryjnego charakteru we wskazanych okolicznościach. Obecnie referenda ogólnokrajowe mają charakter wyłącznie fakultatywny. Ich zarządzenie nie zależy od obywateli, ale od uznania organów zarządzających.

81. Uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o inicjatywie ustawodawczej obywateli, https://obywateledecyduja.pl/ wp-content/uploads/2012/12/ uzasadnienie_projektu_nowelizacji_obywatele_decyduja. pdf, dostęp: 5.09.2015. 82. Referenda dla obywateli, TVP Łódź, 10 sierpnia 2013 r., http://lodz.tvp.pl/12074282/referenda-dla-obywateli, dostęp: 2.09.2015. 83. Referenda dla obywateli, nie dla partii – postulaty ze spotkania 10.08.2013 r., https:// inspro.org.pl/wp-content/uploads/2013/11/Postulaty_10_ sierpnia__2013_09_03.pdf, dostęp: 2.09.2015. 84. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, uzasadnienie, pkt 11.5; M. Rachwał, Referendum…, s. 191; M. Jabłoński, Referendum i inne instytucje demokracji bezpośredniej, „Przegląd Prawa i Administracji” 2002, t. 51, s. 81.

Konstytucja dla obywateli STR.

PODSUMOWANIE

85. Zob. P. Winczorek, Czy zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.?, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004 r., t. LXVI, z. 3, s. 51. 86. Zob. A. Gałkowska, S. Gałkowski, Albo bezpośrednia, albo demokracja, (w:) Stan i perspektywy demokracji bezpośredniej we współczesnym świecie, red. M. Marczewska-Rytko, Lublin 2011, s. 39 i nn.

Przedstawione opracowanie oparte na analizie prac projektowych w zakresie rewizji i zmian (częściowych i całkowitych) konstytucji, dorobku doktryny prawa konstytucyjnego, a także wybranych inicjatyw środowiskowych i obywatelskich w zakresie zwiększenia udziału obywateli w życiu państwa, w tym szczególnie w procesie decyzyjnym prowadzi do kilku kluczowych wniosków: 1. Zamiar częściowej lub całościowej zmiany Konstytucji może wynikać z przesłanek polityczno-ideowych lub prawnych. Wśród badaczy i komentatorów panuje zgoda, że pod względem prawnym podstawowa część uregulowań konstytucji z 1997 r. jest poprawna i jako taka nie wymaga zasadniczej rewizji czy wręcz uchwalenia nowego aktu85. 2. W pierwszej dekadzie obowiązywania konstytucji propozycje zmian motywowanych względami polityczno-ideowymi prawie w ogóle nie dotyczyły kwestii udziału obywateli w procesie decyzyjnym. Pierwsze, nieliczne propozycje na ten temat pojawiły się w latach 2004 i 2005 w projektach nowej konstytucji przygotowanych przez czołowe stronnictwa polityczne. Dotyczyły one głównie modyfikacji istniejących form demokracji bezpośredniej. Pierwsze propozycje dokonania szerokich zmian w regulacji instytucji demokracji bezpośredniej, w tym wprowadzenia do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, pochodzą z 2010 r. i zostały zawarte w projektach Prawa i Sprawiedliwości. Co istotne, żadnej z wymienionych propozycji nie nadano formy projektu ustawy o zmianie konstytucji i nie wniesiono do Sejmu. 3. Środowisko ekspertów, początkowo sceptyczne wobec projektów częściowej lub całkowitej zmiany konstytucji, z czasem zaczęło skłaniać się ku propozycjom wprowadzenia odpowiednich zmian, kierując się ściśle potrzebami wy-

nikającymi z praktyki ustrojowej powstającej pod wpływem wydarzeń o charakterze politycznym (jak spór kompetencyjny organów władzy wykonawczej czy wyzwania wynikające z integracji europejskiej). Należy w tym miejscu wyraźnie odróżnić ocenę propozycji pochodzących od gremiów politycznych, które na ogół były krytykowane przez ekspertów, od postulatów wypracowanych przez środowisko naukowe na podstawie przeprowadzonych badań. Propozycje zmian dotyczących instytucji demokracji bezpośredniej, jako form realizacji prawa obywateli do udziału w życiu politycznym państwa, a wręcz kształtowania jego polityki – ewoluowały stopniowo. Z czasem środowisko naukowe zaczęło coraz odważniej zgłaszać konkretne propozycje zmiany tej części regulacji ustroju państwa. Dorobek naukowy poświęcony temu zagadnieniu zawiera dojrzałe i pogłębione analizy dotyczące korekt i uzupełnień obowiązującej regulacji konstytucyjnej form demokracji bezpośredniej. Przewidują one zarówno zmiany dotyczące istniejących rozwiązań, jak i wprowadzenie do polskiego porządku ustrojowego nowych, dotąd niewystępujących w nim instytucji (jak ustawa referendalna czy weto ludowe). Jednocześnie wciąż nie brakuje ekspertów, którzy są przeciwni dokonywaniu jakichkolwiek zmian, a także badaczy, którzy akcentują negatywne aspekty demokracji bezpośredniej86. 4. Analizując propozycje zgłaszane przez stronę obywatelską, należy stwierdzić, że wiele z tych postulatów można zrealizować bez konieczności dokonywania zmian w konstytucji, a wyłącznie poprzez zmianę ustaw regulujących zasady i tryb funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej. Jednak część zgłaszanych propozycji wymaga dokonania zmian nie tylko dotyczących samych instytucji demokracji bezpośredniej,

PROPOZYCJE ZMIAN ZWIĘKSZAJĄCYCH WPŁYW OBYWATELI... STR.

lecz także innych obszarów ustrojowej regulacji. Jako przykład można wskazać postulat wprowadzenia na wzór szwajcarski obligatoryjnego lub fakultatywnego referendum zatwierdzającego uchwaloną przez parlament ustawę. Ewentualne wprowadzenie takiej odmiany referendum wymagałoby m.in. odpowiednich zmian konstytucyjnej regulacji procesu ustawodawczego. 5. O ile reforma istniejących w Polsce instytucji demokracji bezpośredniej może się odbyć w drodze odpowiednich zmian ustawodawczych (z wyjątkiem likwidacji wymogu frekwencyjnego oraz poszerzenia materii referendów ogólnokrajowych poza sprawy o szczególnym znaczeniu), o tyle wprowadzenie nowych instytucji demokracji bezpośredniej wymaga już odpowiednich uzupełnień ustawy zasadniczej zgodnie z zasadą, że instytucje takie, jako formy sprawowania władzy, muszą mieć zakotwiczenie w konstytucji. Nie zmienia to faktu, że poza ogólną wzmianką w konstytucji szczegółowa regulacja określonej, nowej instytucji musi nastąpić w ustawie. Jest to ważna uwaga również wobec propozycji szczegółowego uregulowania wielu kwestii dotyczących demokracji bezpośredniej w samej konstytucji. Normy konstytucyjne powinny pozostać możliwie ogólne. Ich doprecyzowanie powinno mieć miejsce w ustawach zwykłych. 6. Obecnie w przestrzeni publicznej oraz w literaturze naukowej propozycje poszerzenia zestawu instytucji demokracji bezpośredniej są dość umiarkowane. Wśród zgłaszanych postulatów można wskazać jedynie referendum zatwierdzające ustawę uchwaloną przez parlament (przed podpisaniem przez prezydenta) i ustawę referendalną. W projektach pochodzących od partii politycznych uwagę zwraca ponadto możliwość wykorzystywania instytucji demokracji bezpośredniej w bieżącej walce politycznej87. Strona obywatelska bardziej koncentruje się na możliwości zwiększenia realnego wpływu obywateli

na proces decyzyjny. Jest w tym jednak dość powściągliwa. Obywatele nie zgłosili żadnych propozycji, które znacząco różniłyby się od projektów partyjnych. Nie wspomina się np. o możliwości inicjowania przez obywateli postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (w sprawie kontroli konstytucyjności ustaw lub innych kompetencji Trybunału) czy o wecie ludowym, a więc możliwości doprowadzenia do uchylenia aktu prawnego w wyniku głosowania powszechnego. Żadna z grup społecznych nie zaproponowała także ustanowienia mandatu imperatywnego posła88, przewidującego odpowiedzialność deputowanego przed wyborcami, czy ustanowienia recall na poziomie ogólnokrajowym. Pod względem zakresu zgłaszanych propozycji przoduje środowisko naukowe. 7. Analizę problemu zmian konstytucji zmierzających do zwiększenia udziału obywateli w sprawowaniu władzy, szczególnie w aspekcie instytucji demokracji bezpośredniej, warto przenieść na bardziej ogólny poziom rozważań i zgłosić kilka kierunkowych propozycji, odwołując się do twierdzeń prezentowanych w doktrynie. Po pierwsze – zupełne zniesienie wymogów frekwencyjnych w przypadku referendum będzie oznaczało zerwanie z praktyką premiowania biernych obywateli. Niepójście na głosowanie w sytuacji istnienia wymogu uzyskania odpowiedniej frekwencji niweczy starania grupy aktywnych obywateli i w efekcie zniechęca ich do udziału w kolejnych referendach. Po drugie – wprowadzenie większej liczby referendów obligatoryjnych może spowodować, że z jednej strony społeczeństwo oswoi się z instytucją referendum, z drugiej – łatwiej uwierzy, że od jego głosu zależą istotne decyzje89. Po trzecie – treść pytań referendalnych powinna podlegać uprzedniej ocenie pod względem zgodności z konstytucją, aby tej oceny nie dokonywali politycy. Po czwarte – obowiązkowe zarządzenie referendum w przypadku zebrania odpowied-

87. W projekcie nowej konstytucji PiS z 2010 r. pozytywny werdykt obywateli ma umożliwić prezydentowi skrócenie kadencji Sejmu lub zablokowanie możliwości dokonywania zmian w jego projekcie przez większość parlamentarną. 88. Piotr Kaszczyszyn z Klubu Jagiellońskiego w swojej propozycji nawiązuje do idei mandatu imperatywnego z czasów Rzeczypospolitej szlacheckiej, stwierdzając, że: „Przy specyfice współczesnego państwa, trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie podobnego, terytorialno-zależnego systemu, z dzisiejszym sejmikiem wojewódzkim wysyłającym swoich radnych na kolejne posiedzenia Sejmu”. W zamian autor proponuje „Dzień Referendalny” – propozycję nawiązującą jego zdaniem do idei mandatu imperatywnego. Ma polegać na organizowaniu raz w roku referendum na wszystkie tematy zgłoszone przez obywateli, po spełnieniu dodatkowych wymogów formalnych – P. Kaszczyszyn, Jak upodmiotowić obywateli. Dzień Referendalny, http:// jagiellonski24.pl/2015/09/05/ jak-upodmiotowicobywateli-propozycja-dniareferendalnego/, dostęp: 6.09.2015. 89. J. Wyleżałek, Bariery demokracji bezpośredniej a ograniczenia działania zespołowego – perspektywa systemowa, (w:) Stan i perspektywy…, s. 96.

Konstytucja dla obywateli STR.

90. M. Rachwał, Referendum…, s. 191.

nio wysokiej liczby podpisów pod wnioskiem może zaktywizować społeczeństwo, zarówno w celu złożenia stosownego wniosku, jak i jego poparcia lub przeciwstawienia się w głosowaniu, szczególnie w sytuacji zniesienia wymogów frekwencyjnych. Kluczowe znaczenie ma także ustanowienie instytucji obywatelskiej inicjatywy ustrojodawczej. Jej brak w konstytucji przesądza o fiasku każdej inicjatywy obywatelskiej dotyczącej zmiany konstytucji, do której poparcia nie uda się przekonać podmiotu wyposażonego w prawo wniesienia projektu ustawy o zmianie konstytucji. 8. Ostatnim, ważnym tematem w dyskusji dotyczącej zmian w konstytucji (lub wręcz: zmiany całej konstytucji) zmierzających do wzmocnienia i urealnienia głosu obywateli powinna być kwestia właściwego „momentu konstytucyjnego”. Z obserwacji blisko 20 lat obowiązywania polskiej ustawy zasadniczej wynika, że postulaty zmian towarzyszyły zawsze ważnym wydarzeniom o charakterze społecznym lub politycznym, o charakterze wewnętrznym lub zewnętrznym. Nie ulega wątpliwości, że tylko takie ważne wydarzenia mogą skłonić decydentów do poparcia projektu zmian również dzięki przychylności dla niej ze strony opinii publicznej. Powodzenie działań zmierzających do zmiany konstytucji zależy od tego, czy uda się przekonać opinię publiczną i elity polityczne, że jej przyjęcie jest jednocześnie korzystne i konieczne (sytuacja dojrzała do zmiany). Na pytanie o to, czy obecnie mamy do czynienia z takim „momentem konstytucyjnym”, nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi. Z jednej strony gorszące wydarzenia minionych miesięcy dotyczące dwóch prezydenckich inicjatyw odnośnie do zarządzenia referendum ogólnokrajowego mogą na długi czas skompromitować ideę referendum i zniechęcić wielu obywateli do angażowania się w życie polityczne i społeczne. Szczególnie niebezpieczna jest płynąca z tych wydarzeń nauka, że o tym, czy dana sprawa ma wystarczająco szczególne znaczenie

dla państwa, aby została poddana pod referendum, decydują nie obywatele, ale wyłącznie politycy. Potwierdza to opinię, że „referendum ogólnokrajowe przestaje być mechanizmem rozstrzygania najważniejszych spraw Narodu i Państwa, a staje się narzędziem propagandy i rywalizacji międzypartyjnej”. Opinia ta pochodzi z 2005 r. i została zawarta w uzasadnieniu do zmian konstytucji autorstwa zespołu skupionego wokół Platformy Obywatelskiej90. Wydarzenia z lat 2012-2015 pokazały, jak bardzo jest celna. Z drugiej strony rozczarowanie wielu obywateli zachowaniem elit politycznych wydaje się doskonałym momentem dla zaprezentowania oddolnej inicjatywy ustrojodawczej zmierzającej do zmiany tej sytuacji.

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SEMINARIUM „KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI, CZYLI JAKA?” ZORGANIZOWANEGO PRZEZ INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH 23 WRZEŚNIA 2015 R. NA UNIWERSYTECIE WARSZAWSKIM

Konstytucja dla obywateli STR.

UCZESTNICY DYSKUSJI: 1. Magdalena Kycia, Kancelaria Prezydenta Andrzeja Dudy 2. Ireneusz Czmoch, Fundac ja Kocham OB-CIACH 3. Joanna Erbel, członkini Kongresu Ruchów Miejskich 4. Robert Fiałek, Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia

5. Rafał Górski, Instytut Spraw Obywatelskich 6. Daði Ingólfsson, Citizens Foundation 7. Lech Mergler, Stowarzyszenie Prawo do Miasta, uczestnik Kongresu Ruchów Miejskich 8. Józef Orzeł, Klub Ronina 9. Szymon Osowski, Sieć Obywatelska – Watchdog Polska 10. Marcin Wiszowaty, Uniwersytet Gdański

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SE MINARIUM „KONSTYTUCJA DLA...” STR.

JÓZEF ORZEŁ Klub Ronina Konstytucja nie jest dla mnie celem. Jest nim zmiana ustroju polityczno-społecznego na normalny, czyli taki, który pozwala na realizację interesu narodowego, państwowego, wspólnego. Nie da się zmienić ustroju bez radykalnie zwiększonej aktywności społecznej i politycznej obywateli. Ponieważ nie ma przesłanek takiego wzrostu, to stawiam tezę (którą głoszę trochę wbrew PiS-owi), że objęcie władzy przez PiS, łącznie z ewentualnymi sojusznikami, da za słabą siłę, żeby zmienić ten ustrój i politykę polską na normalne. W związku z tym zajmuję się edukacją społeczeństwa do aktywności.

Konstytucja dla mnie jest narzędziem tej edukacji, pokazywaniem ludziom tego, czym jest i powinna być polityka. Dlaczego ich interesy od polityki zależą i dlaczego oni się tą polityką nie interesują – albo się jej boją, albo uważają ją za coś brudnego, więc niegodnego. Myślenie o konstytucji jest elementem edukacji obywatelskiej dla zmiany naprawiającej ustrój.

W związku z tym interesują mnie w konstytucji filary zmian, które zależą nie od nauki o Konstytucji tylko od analizy ustroju i interesu polskiego. Jeśli tak jest, to wtedy na drugi plan schodzą takie dylematy, jak np. – czy zmienić konstytucję całościowo czy częściowo. Drugorzędną rzeczą wobec tego są też opinie naukowców, które uważam w większości za ideologiczne bądź polityczne – do czego mają prawo, ale to stawia ich profesjonalizm na drugim miejscu. Tak jest właśnie z projektem konstytucji trzech profesorów – prezesów sądów. Takie jest nasze podejście – nie przywiązujemy wagi do tego, czy nasze propozycje zmian są realne. Wiemy wręcz, że realne nie są i mogą się wydawać szalenie radykalne albo anachroniczne.

IRENEUSZ CZMOCH Fundacja Kocham OB-CIACH Proszę państwa, obywatelskie „ciachanie” konstytucji to była inicjatywa wspólna Klubu Ronina i Fundacji Kocham OB-CIACH. To była inicjatywa otwarta. Do tej pory można znaleźć wiele informacji na ten temat na naszej stronie www. ob-ciach.net. Zaproszenie skierowaliśmy do wszystkich klubowiczów Ronina oraz sympatyków Ob-CIACH-u. Na pierwszym spotkaniu było około 30 osób, potem po kilkanaście osób. W końcu ukształtowała się grupa czterech osób. I spotykaliśmy się przez półtora roku, od listopada 2013 do marca 2015. Nie zakończyliśmy tej pracy (trzy z czterech osób cały wolny czas poświęci-

Konstytucja dla obywateli STR.

ły Ruchowi Kontroli Wyborów). W tym czasie dwa razy całkowicie przeszliśmy przez wszystkie artykuły istniejącej konstytucji. W trakcie tego śmialiśmy się nieraz czy byliśmy zdziwieni, ponieważ ta konstytucja jest zlepkiem różnych tekstów, w którymś momencie, na szybko, doprowadzonym do końca, ponieważ ówczesna władza bardzo chciała zdążyć ze zmianą konstytucji w 1997 r. Jak się przeczyta konstytucję od deski do deski, to wyraźnie rzucają się w oczy zapisy bardzo ogólne obok bardzo szczegółowych. Autorami przedstawianych filarów nowej konstytucji są cztery osoby: Grażyna Borkowska, ja, Krystyna Łazor i Józef Orzeł. Nie wypowiadamy się w imieniu Fundacji Kocham OB-CIACH czy Klubu Ronina. Jest to nasze osobiste stanowisko. Uważamy, że nowa konstytucja powinna się składać z preambuły, tekstu zasadniczego oraz słownika pojęć konstytucyjnych – albowiem w trakcie naszych prac coraz to pojawiała się potrzeba zbudowania zbioru jednoznacznych definicji wielu podstawowych pojęć. Preambuła to przede wszystkim zasady podstawowe, które mają być źródłem norm i podstawą wykładni prawa w Rzeczypospolitej. Tak jak to już powiedział Józef Orzeł, tu, Państwo, znajdziecie wiele zapisów kontrowersyjnych dla Was lub banalnych. Staraliśmy się – odchodząc od obecnej konstytucji, iść w kierunku konstytucji, naszym zdaniem, wzorcowej. Między innymi formułując, że „prawo naturalne jest przed prawem stanowionym” lub „przyrodzona i nienaruszalna godność człowieka stanowi źródło wolności”. Konstytucja powinna definiować pewne minimum podstawowych praw i obowiązków. Jeżeli jakieś prawo jest raz zdefiniowane ogólnie, to nie ma potrzeby podawać szczegółowych jego zastosowań. Na przykład obecna konstytucja zezwala na tworzenie związków i organizacji, a potem wymienia po kolei samorząd zawodowy, związki zawodowe itd.

Nasza konstytucja ma być napisana w sposób prosty, jednoznaczny, zrozumiały dla każdego wykształconego obywatela i osadzona na wartościach fundamentalnych dla narodu. Struktura konstytucji: Suweren, czyli naród, wyposażony w państwo, organy powołane do realizacji jego dobra: prezydent, władza wykonawcza, władza ustawodawcza i sądownicza oraz organy kontrolne (i aktywizacja obywateli do działań kontrolnych). Zasadnicze filary: Na początku jest człowiek – osoba, potem rodzina, naród, państwo. Godność człowieka jest nienaruszalna i niezbywalna. Fundamentem praw mniejszości jest respektowanie praw większości. Państwo zapewnia równość relacji między państwem i jego organami a obywatelami. Rodzina – wszystkie prawa dotyczące rodziny i małżeństwa będą zgromadzone w jednym rozdziale pt. „Wolności i prawa małżeństwa i rodziny”. Naród – postulujemy automatyczne prawo wszystkich Polaków do zamieszkania w Polsce. „Rzeczpospolita Polska chroni wszystkich obywateli niezależnie od ich miejsca pobytu: czy to w kraju, czy gdziekolwiek.” Państwo – dążymy do zasadniczego rozdziału władzy ustawodawczej od wykonawczej. Jak w spółce, w przedsiębiorstwie. W państwie jest to wymieszane. Dlatego preferujemy system prezydencki. Proponujemy też, by prawo polskie było nadrzędne wobec umów międzynarodowych, czyli każda umowa musi być przyjmowana w trybie ustawy. Wprowadzamy zasadę równości praw i obowiązków i dla obywatela, i dla państwa oraz wszystkich jego organów. A cała działalność władz publicznych jest jawna i powszechnie dostępna w ramach informacji

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SE MINARIUM „KONSTYTUCJA DLA...” STR.

publicznej. Ograniczenie informacji publicznej ma być wyjątkiem (ze względu na bezpieczeństwo państwa), a nie regułą. Jak w państwach skandynawskich. Środki finansowe wykorzystywane przez organy władzy publicznej są środkami publicznymi, a ich sposób wykorzystania jest jawny. To, co jest publiczne, jest jawne i transparentne. Ustawy zmieniające podatki mogą być uchwalane raz do roku łącznie z ustawą budżetową. Tylko wtedy, gdy tworzony jest budżet, należy odpowiedzieć na pytanie, czy trzeba zmienić podatki. Sądy – mamy tu kilka rewolucyjnych pomysłów. Organy władzy sądowniczej na wszystkich kierowniczych szczeblach powinny być wyłaniane w wyborach powszechnych na 5-letnie kadencje. Zwiększamy rolę ławników, np. w odwoławczych instancjach będzie ich więcej niż zawodowych sędziów, a rozstrzygać będzie większość. Przewidujemy odpowiedzialność osobistą urzędnika (administracyjną, nie karną) w ramach jego kompetencji, a banicję za zdradę państwa. Zbrodnie nie podlegają przedawnieniu.

Dopuszczamy możliwość nieposłuszeństwa obywatelskiego, kiedy państwo zagraża narodowi czy interesom narodu. Naród sprawuje władzę bezpośrednio w drodze referendum oraz przez swoich wybranych przedstawicieli, czyli odwracamy obecną kolejność w konstytucji. Proponujemy, żeby referendum z poparciem miliona osób było obligatoryjne. Postulujemy obywatelską inicjatywę ustawodawczą.

Nasze doświadczenia z Ruchu Kontroli Wyborów wskazują, że obywatele winni potwierdzać chęć korzystania z prawa do głosowania przez rejestrowanie się w spisie wyborców przed wyborami. Obecne spisy są po prostu niewiarygodne. I na koniec słownik terminów konstytucyjnych. Uważamy, że powinien być integralną częścią konstytucji. Definicja terminu może być zmieniona tylko w takim samym trybie jak każdy zapis konstytucji. Definicja podana w konstytucji obowiązuje w całym prawie, w ustawach, rozporządzeniach, wykładniach i interpretacjach. Terminy te powinny być stosowane bezpośrednio, a uszczegółowienia oczywiście powinny być niesprzeczne z konstytucją. W trakcie naszych prac ustaliśmy zbiór około trzydziestu zasadniczych terminów konstytucyjnych. To, co zrobimy, nie będzie gotowym projektem konstytucji. Wyślemy go do konsultacji praktykom i teoretykom prawa. Na razie mamy wizję konstytucji, taką jaką ma np. przyszły mieszkaniec domu – wyobraża sobie jego wielkość, rodzaj materiałów, kształt dachu. Następnie zatrudnia architekta, majstrów do realizacji tej wizji. Tak samo obywatele powinni mieć wizję konstytucji, natomiast prawnicy czy inni specjaliści (nawet językoznawcy) powinni pomóc nam, by ten dom (konstytucja) faktycznie powstał, zgodnie z zasadami sztuki i praktyki.

ROBERT FIAŁEK Stowarzyszenie Demokracja Bezpośrednia Moje stowarzyszenie promuje szwajcarski sposób sprawowania władzy. W tamtym systemie konstytucja stanowi kluczową rolę. Ale zanim opowiem, jak

Konstytucja dla obywateli STR.

to jest skonstruowane, chciałbym tytułem wstępu opowiedzieć, jak ja rozumiem konstytucję. Z tego co wiem, konstytucja jest zapisaną na papierze umową społeczną, czyli w takim bardzo wyidealizowanym widzeniu świata jest jakaś grupa ludzi, która się spotyka i która ustanawia prawa i spisuje je na papierze i obowiązki, podstawowe, najważniejsze, które w tej grupie mają obowiązywać, są spisywane w postaci konstytucji. Potem mniej istotne prawa są spisywane w normalnych przepisach niższego szczebla. Wspominam o tym dlatego, że

warto pamiętać, że i konstytucja, i państwo, i prawo, i podatki – wszystko to ma służyć obywatelom. To jest cel. Więc wydaje się dosyć dziwną rzeczą, że obywatele są na późniejszym etapie wyłączani z decydowania o tych sprawach. Można by to porównać do sytuacji, kiedy wynajmujemy ekipę budowlaną, żeby zrobiła nam remont w mieszkaniu i nagle się okazuje, że ta ekipa budowlana zaczyna nam mówić, co oni zrobią w tym mieszkaniu, ile za to zapłacimy, jakie są kary umowne itd. Wszystko nagle trafia w ręce tych budowlańców, którym my de facto płacimy, ale nie mamy wpływu na ich działanie. To po prostu nie ma prawa działać.

Wszystkie rewolucje, z tego co wiem, wybuchały dlatego, że władza traciła kontakt z obywatelami i obywatele musieli siłą sobie ten kontakt i wpływ na rzeczywistość odebrać. Najważniejszym instrumentem Szwajcarii, który zmienia konstytucję, jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Każda inicjatywa w Szwajcarii może dotyczyć tylko konstytucji na poziomie całego kraju. Jest to skonstruowane w sposób genialny, bo ta inicjatywa nie dość, że jest zatwierdzana przez obywateli w referendum, czego w Polsce nie ma, a wydaje się to być rozsądne, to jest jeszcze coś takiego jak kontrpropozycja rządowa. Każda inicjatywa obywateli może być albo poddana po prostu pod referendum i wtedy wchodzi w życie do konstytucji, albo rząd ma prawo zgłosić swoją kontrpropozycję, czyli projekt podobny, poruszający ten sam temat, co projekt obywateli, ale rozpisany przez osoby, które się zajmują zawodowo osiem godzin dziennie tą tematyką. Jak się okazuje, w praktyce, kiedy dochodzi do referendum, kiedy jest ten projekt rządowy i kiedy obywatele mają do wyboru albo projekt obywateli, albo projekt rządowy, albo żaden z powyższych, to w większości przypadków, ponad 70%, wybierają projekt rządowy. Tę sytuację należy interpretować w ten sposób, że obywatele zmusili do pracy polityków i w efekcie ich pracy zostało wytworzone prawo lepsze niż obywatele sobie wyobrażali, że mogą mieć. Stąd ten mechanizm powoduje, że prawo szwajcarskie jest dobrej jakości, bo można na pewnym etapie oddać decyzje specjalistom: jeżeli się nie sprawdzą, to przyjmujemy nasz projekt; jeżeli się sprawdzą – to ich. Konstytucja jest też sposobem – ja to nazywam – skalowania decyzji prawnych. Bo jeżeli mówimy o małej wspólnocie, takiej jak gmina czy miasto, to więcej decyzji można poddawać pod rozwagę obywateli. Referenda mogą być organizowane częściej, są tańsze, sprawy są bardziej życiowe, bliskie pojedynczej osobie. Natomiast taka duża organizacja jak państwo już nie daje takiej możliwości. Nie daje możliwości decydowania o wszystkim. Dlatego

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SE MINARIUM „KONSTYTUCJA DLA...” STR.

Szwajcarzy zdecydowali, że będą decydowali tylko o konstytucji. A ponieważ konstytucja jest ustawą zasadniczą i wszystkie przepisy niższego szczebla muszą być z nią zgodne, to w praktyce obywatele mają pełną kontrolę nad całą sytuacją za pomocą tej konstytucji. Oczywiście można zrobić sobie konstytucję też na niższym szczeblu i wtedy pełni ona funkcję takiego mechanizmu, który pozwala nie fatygować obywateli zbyt często do referendów. Jeżeli ustalimy raz przepis zasadniczy, to możemy potem jako obywatele pilnować tylko właśnie tej konstytucji i za jej pomocą dbać o pozostałe sprawy. W Szwajcarii w referendach głosuje się nad konkretnym przepisem. Moim zdaniem nietrafiony pomysłem w Polsce jest to, żeby głosować nie nad konkretnymi przepisami, tylko nad wskazówkami. Kolejną cechą charakterystyczną tej inicjatywy szwajcarskiej, która zmienia konstytucję, jest to, że wymaga jedynie 100 tysięcy podpisów. Tak mała liczba nie ma żadnego związku z wielkością państwa. Tak mała liczba wynika z tego, że jest ona dostosowana do możliwości zwykłych obywateli, którzy mają pracę i swoje zajęcia, a raz na jakiś czas chcieliby wziąć udział w rządzeniu. Dopiero przy tak małej liczbie zwykły obywatel jest w stanie taką inicjatywę podjąć. Każda liczba powyżej tej ilości powoduje, że zapracowani ludzie nie są w stanie tego zrobić. Błąd polegający na tym, że wyznaczono zbyt dużą liczbę podpisów, został wiele razy popełniony i znamy jego skutki. Tak się stało w Kalifornii. W Kalifornii do ogłoszenia referendum wymagany jest milion podpisów. I tam instytucja referendum została przejęta przez duże partie, które są dobrze zorganizowane, bogate, mają struktury, i przez firmy, które się w tym specjalizują. Są firmy, które można zatrudnić do zbierania podpisów. Tak że referendum przy zbyt dużej liczbie podpisów przestaje być instrumentem należącym do obywateli. Była tutaj wzmianka o progach frekwencji. Oczywiście w Szwajcarii żadnych progów frekwencji się nie stosuje. Ale wytłumaczenie tego jest nieco

inne. Nie stosuje się ich dlatego, że każdy próg frekwencji powoduje, że głos osoby głosującej „za” jest mniej ważny niż głos osoby głosującej „przeciwko”. Przy jakimkolwiek progu po prostu wyłączamy zasadę mówiącą, że obywatele są równi wobec prawa. Jeśli jest próg, to zwolennik danego rozwiązania ma słabszy głos. Jest mniej istotny niż przeciwnik. To nie należy do kwestii konstytucyjnych, ale rzeczywiście w Szwajcarii jest coś takiego jak instytucja weta. Weto wymaga jeszcze mniejszej liczby podpisów, zaledwie 50 tysięcy. Ale ogłasza się je, żeby w okresie trwania vacatio legis powstrzymać przepis niższego szczebla niż konstytucja. Moim zdaniem, w naszej sytuacji potrzebna jest współpraca pomiędzy prawnikami, politologami, żeby móc stworzyć przepisy, które by ułatwiły obywatelom dostęp do instytucji referendum.

SZYMON OSOWSKI Sieć Obywatelska – Watchdog Polska Ja dosyć krótko, ale w nawiązaniu do tego, co tutaj się pojawiło w prezentacji dotyczącej jawności. Postulat jest dosyć krótki.

Mamy w tej chwili w Konstytucji trzy uprawnienia związane z wolnością pozyskiwania informacji: artykuł 54 ustęp 1 Konstytucji,

Konstytucja dla obywateli STR.

artykuł 61 w całości i artykuł 74 ustęp 3. I wydaje mi się, że jeżeli miałoby być myślenie o zmianie Konstytucji, to należałoby zobaczyć, co się w tej chwili dzieje w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który dostrzega prawo do informacji publicznej jako część wolności pozyskiwania i rozpowszechnianie informacji. Wydaje się, że dobrym działaniem mogłoby być stworzenie jednego przepisu, który dotyczyłby wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji wraz z prawem do uzyskiwania informacji publicznej. No i taki wątek trochę poboczny. W 1996 r. oddział zamiejscowy Naczelnego Sądu Administra cyjnego, orzekając w jednej ze spraw, wskazał, odwołując się do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, że dostęp do informacji publicznej należy wywodzić wprost z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z artykułu 10, przy czym Trybunał doszedł do takiego poglądu dopiero w 2005 r., dopuszczając sprawę czeską do rozpatrywania i ostatecznie w 2008 r. w pierwszej sprawie węgierskiej wskazał, że prawo do informacji jest częścią wolności pozyskiwania, rozpowszechniania informacji.

I tak naprawdę trzeba pamiętać o tym, że dostęp do informacji jest podstawą w ogóle uczestnictwa, aktywności obywatelskiej. Jeżeli nie będziemy mieli informacji, nie będziemy wiedzieli, co się dzieje, nie będziemy wiedzieli, jak są wydatkowane publiczne pieniądze, ale też takiego bieżącego – dostęp do obowiązującego prawa, do wiedzy o procesie legislacyjnym jest podstawą uczestnictwa i też zabierania jakiegokolwiek głosu. Moim zdaniem, uprawnienie do jawności powinno być przeniesione z praw politycznych i podkreślone, że to jest część praw człowieka. Czyli zebranie tego wszystkiego w jednym miejscu.

LECH MERGLER Stowarzyszenie Prawo do Miasta, uczestnik Kongre su Ruchów Miejskich Manipulowanie dla doraźnych celów politycznych i przy Konstytucji, i przy prawach człowieka to jest coś niedopuszczalnego. Niezależnie od tego, co powiem dalej, to chciałem to powiedzieć na początku. Czyli pewna powaga, spokój, odpowiedzialność, oderwanie od tego, co się na bieżąco dzieje, to jest konieczne. W naszym Stowarzyszeniu mamy świadomość, że zmiana Konstytucji nas dotknie. W związku z tym przyjechałem na to seminarium jako aktywny obserwator. Ponieważ my działając lokalnie jako ruch miejski, utworzyliśmy Kongres Ruchów Miejskich, który ma pilnować spraw na poziomie krajowym lokalnie ważnych. Bo to jednak się okazuje, że lokalnie

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SE MINARIUM „KONSTYTUCJA DLA...” STR.

czasami nic nie można zrobić, bo są blokady, problemy itd. ogólnokrajowe, w ustawach, w politykach jakichś, np. w Konstytucji. Naszym doświadczeniem wyjściowym jest pewnego rodzaju poczucie bezradności. Jeśli tu rozmawiamy o Konstytucji, to chciałbym powiedzieć coś zupełnie na innym poziomie.

Jeżeli obywatele przez lata nie mogą rozwiązać problemu dziury w drodze, to potem się nie dziwmy, że niekoniecznie chcą się angażować w takie duże rzeczy, jak np. udział w referendum czy sprawy konstytucyjne. Więc dla nas punktem wyjścia jest ta dziura w drodze. Oczywiście ja mówię to trochę metaforycznie, czyli odzyskiwanie wpływu na, jak się w Poznaniu mówi, swój fyrtel, swoje osiedle, swoją dzielnicę, swoje miasto. W sposób naturalny te różne idee demokracji bezpośredniej, referendum, zresztą tu wielkie uznanie dla Instytutu Spraw Obywatelskich, są nam oczywiście bliskie. Mówiąc górnolotnie, choć tego nie lubię, nie ma demokracji bez zaangażowania obywateli. Gdybyśmy się za to wzięli – i zarówno jako stowarzyszenie lokalne, i być może jako Kongres Ruchów Miejskich – to byśmy patrzyli na zmiany w Konstytucji z perspektywy miasta. Na przykład ostatnio próbowałem się dowiedzieć, co w ogóle znaczą prawa miejskie dzisiaj. No właśnie nic nie znaczą. Można wybudować quasi-miasto na polu i nie ma problemu. A być może to jedynym ratunkiem przed tym chaosem przestrzennym, który nas zżera, to jest zapisanie w Konstytucji, co to jest miasto. Ale to mówię hipotetycznie. Natomiast chcę powiedzieć, że my z perspektywy

miejskiej widzimy, że jedni traktują nasze państwo jak firmę, a inni jak narodową świątynię. I w zasadzie nas to nie interesuje; ani jedno, ani drugie. Bo są to jakieś abstrakcje, które jest trudno przełożyć na pewną konkretność, co nie znaczy, że nie wejdziemy w sojusze, np. w takiej sprawie, jak tu Panowie mówicie, i Instytut też, żeby milion podpisów pod referendum był obligatoryjny. Bo z jednej strony mamy coś takiego: ludzie nie idą na referendum, jedno, drugie, czy tam bardzo niska jest ta frekwencja, a z drugiej strony okazuje się, że jak problem ludzi dotyka, to się zbiera rekordowe liczby podpisów pod wnioskiem o referendum. Ja tu poddaję nauce polskiej to pod uwagę, bo to jest pewien paradoks, który nie do końca rozumiem. Znaczy ja go sobie interpretuję tak, że masa w swej masie jest bierna i właśnie ma poczucie bezsilności, bezradności. Oni zrobią, co chcą, ale z drugiej strony rośnie jednak ta podmiotowość obywatelska pewnych grup i środowisk, które w ważnych sprawach, które dotyczą wszystkich, jak np. wiek emerytalny. My sobie mówimy: niech obywatel decyduje, tylko jak ten obywatel nic nie rozumie, nic nie wie, jest zajęty pracą przez ileś godzin na dobę, to jego podmiotowość jest czysto teoretyczna. Tak zwana kwalifikowana polityka, czyli związana z pełnieniem funkcji publicznych, ona nie ma uznania dla podmiotowości obywateli. To dla mnie w Polsce jest oczywiste, że podmiotowość, aktywność obywateli jest w jakiś sposób podejrzana. Niezależnie od tego, że ja bardzo krytycznie oceniam obywateli, to jednak polityka tak nie powinna ich traktować. Puentując, myślę sobie, że ruchy miejskie w pewnych aspektach będą zainteresowane, zwłaszcza konsekwencjami takich zmian w Konstytucji dla demokracji miejskiej. My to nazywamy: oddolna partycypacyjna demokracja miejska. To jest ten koncept, nad którym pracujemy i mamy tam różne pomysły. Źle by było, jakby zmiany w Konstytucji ją, jakby to powiedzieć, wykastrowały, żeby oderwały kły, zęby i pazury, żebyśmy mieli tylko przytakiwać. My chcemy współrządzić, mieć wpływ.

Konstytucja dla obywateli STR.

JOANNA ERBEL członkini Kongresu Ruchów Miejskich

Z praktyki aktywistycznej wiem, że to, co jest zabójcze dla bardzo wielu inicjatyw, to jest bardzo wysoki próg zebrania podpisów. I to wszędzie, np. jeśli chodzi o inicjatywę uchwałodawczą w Warszawie jest to 15 tysięcy, co jest ogromnym wysiłkiem, zwłaszcza w stolicy, gdzie bardzo dużo osób nie jest wpisanych do rejestrów wyborców. Z kolei jak zbieraliśmy podpisy pod „Stop podwyżkom biletów ZTM”, której to inicjatywy byłam pełnomocniczką, to co druga osoba, która chciała się podpisać, nie mogła tego zrobić, bo albo pochodziła z miejscowości podwarszawskiej, albo nie była tutaj zameldowana, nie była tutaj wpisana do rejestru wyborców i wyborczyń. To nie była kwestia podatków, to była kwestia głosowania. Część osób płaci podatki, a nie głosuje. Też są takie przypadki. To jest wszystko bardzo skomplikowane, nie mówiąc o tym, że poziom edukacji obywatelskiej jest bardzo niski. Z kolei jak zbieraliśmy podpisy na eurowybory, żeby zarejestrować komitet, bawiłam się w jedną z takich zabaw, czyli stoję na placu Bankowym, patrzę na osobę i oceniam, czy podpisze, czy nie podpi-

sze. Jestem socjolożką z wykształcenia i to jest ten moment, kiedy ja po prostu testuję swoje umiejętności socjologiczne rozpoznawania ludzi na ulicy; i też wieku, bo chodzi o to, żeby osoba miała 18 lat. Tam są licea. I siedział na ławce chłopak, który nam się przyglądał z uwagą. Więc podeszłam do niego, bo oceniłam, że może jednak ma te 18 lat. Okazało się, że się uczy do matury z WOS-u. Zapytał, co my tutaj robimy. Więc mu tłumaczę, że są eurowybory, musimy zebrać podpisy, on się mnie pyta, dlaczego tak dużo. Ja mówię, że właściwie nie wiem, dlaczego tak dużo, bo w innych krajach w Europie trzeba mniej, że wcześniej zbieraliśmy na taką inicjatywę uchwałodawczą o biletach. On mówi: ale jak to. I on się mnie zapytał, dlaczego nikt go o tym nie uczy na WOS-ie, z którego on właśnie zaraz, za dwa miesiące, zdaje maturę. Był bardzo zaciekawiony tym, co my tutaj robimy i w ogóle o co chodzi z tymi wszystkimi progami. I to też trochę o to chodzi, bo trochę jest tak, że bardzo dużo tych projektów jest zduszanych w samym zarodku przez ten próg podpisowy. Znaczy: są grupy zapaleńców, bo my jesteśmy świrami tak naprawdę, znaczy te osoby, które zbierają te podpisy, tak jak teraz są zbierane podpisy pod świecką szkołę. Ja mam nadzieję, że oni nie uzbierają tych 100 tysięcy. To są osoby, które mają nadmiernie dużo czasu albo mają jakoś dziwnie ustawione priorytety, że ten czas wolny angażują w działalność społeczną, a nie spędzanie go po prostu z rodziną lub przyjaciółmi w tym wolnym czasie, którego wszyscy mamy bardzo mało. I przez to, że bardzo wiele tych inicjatyw jest zduszanych w zarodku, my nie osiągamy tego progu popisowego: czy chodzi o projekty uchwałodawcze, czy chodzi o np. wystawianie swoich kandydatów czy kandydatek w wyborach prezydenckich, czy rejestrowanie list do Europarlamentu, to ten taki poziom zniechęcenia jest coraz wyższy. Czasami mam wrażenie, jak słucham o tym, że trzeba podnieść próg podpisowy, jeżeli chodzi o wybory prezydenckie, to mam wrażenie, że mó-

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SE MINARIUM „KONSTYTUCJA DLA...” STR.

wią to osoby, które nigdy w życiu nie stały na ulicy i tych podpisów nie zbierały. Znaczy: nie wiem, kto z Państwa tutaj na sali zbierał kiedyś podpisy. I to są naprawdę bardzo trudne rzeczy. Tyle ile jakichś barier trzeba pokonać, żeby w ogóle te podpisy zebrać, no to to jest niesamowite. Jeżeli dochodzimy do takiej sytuacji, że tak zwany mainstream i ta wyedukowana klasa średnia nie chce tych podpisów nie tylko zbierać, ale nawet nie chce się zatrzymać, żeby porozmawiać o tym, o co nam chodzi, i że łatwiej dostać podpis na lewicową inicjatywę od korwinisty i wzajemnie, to są tego typu paradoksy, w których my jesteśmy, to są takie rzeczy, o których my musimy pamiętać, jeżeli chcemy zwiększać ten poziom aktywności obywatelskiej. I nie chodzi mi nawet o to, żeby zmieniać w tym momencie Konstytucję, tylko zmieniać inne regulacje, jak ten poziom podpisów na poziomie inicjatywy uchwałodawczej. Mam taki jeden mikrosukces. Jak konsultowaliśmy w Warszawie projekt uchwały dotyczący konsultacji społecznych, bo u nas od dwóch lat można zgłaszać wnioski o konsultacje społeczne jako strona społeczna i trzeba tych podpisów zebrać tysiąc. Mnie się udało zbić 5 tysięcy do 1 tysiąca, a argumentem urzędnika, który chciał ten próg podnosić było to, że mam 3 tysiące znajomych na Facebooku. No i co z tego? Nam się porządki w pewnym momencie mylą. Co innego jest 3 tysiące znajomych na Facebooku, którzy są z całego świata, a co innego jest realne tysiąc osób wpisanych do rejestru wyborczego w mieście stołecznym Warszawie albo 200 osób wpisanych w dzielnicy Śródmieście. To są takie rzeczy. Jeżeli mówimy o tym wzmacnianiu demokracji, trzeba pamiętać po prostu, jakie są bariery i dlaczego ludzie nie uczestniczą. Ja się wcale nie dziwię, że oni nie uczestniczą. Jeżeli np. mamy taki cykl wyborczy, bo ja jestem członkinią partii Zieloni, że co pół roku mamy wybory, z czego w trzech z nich trzeba zbierać podpisy, to ja się nie dziwię, że nikt nie chce wysyłać ludzi na

ulice i dochodzi do jakichś takich procedur jak np. kradzieże baz danych, że podpisy są przepisywane. Jest obniżony poziom zaufania i o to chodzi. Wydaje mi się, że tutaj powinniśmy zadać sobie pytanie, co zrobić, żeby ludziom chciało się uczestniczyć i żeby odzyskać zaufanie w to, że to zbieranie podpisów pod jakimiś wnioskami ustawodawczymi, uchwałodawczymi, pod komitetami ma sens. A sens ma wtedy, kiedy są drobne sukcesy. Kiedy drobne społeczne inicjatywy mają jakiś efekt. Po tym, jak pół roku zbieraliśmy podpisy po to, żeby złożyć wniosek uchwałodawczy w sprawie „Stop podwyżkom biletów ZTM”, który został odrzucony jednym głosowaniem przez to, że nasi koalicjanci wyszli z sali, no to nikt z nas już nigdy więcej czegoś takiego nie zrobi. Bo ten obywatelski zryw jest kompletnie, że tak powiem, energetycznie niewystarczalny w kontekście tego, że można zajmować się po prostu lobbingiem. I od tamtej pory zajmuję się lobbingiem, chodzę do urzędników, chodzę do radnych, proszę, upominam, trochę na Facebooku, trochę na Twitterze, bo wiem, że to jest tysiąc razy bardziej skuteczne niż zebranie kilkunastu tysięcy podpisów pod wnioskiem, który zostaje odrzucony po tym, jak szanowni państwo radni i radne przetrzymują nas na sali obrad 10 godzin, żeby na końcu odebrać nam prawo głosu z 5 minut do 3 minut. O tym należy pamiętać, że jest cały czas ten kontekst praktyki aktywistycznej. I wydaje mi się, że poza takim ogólnym dyskursem o demokracji powinniśmy porozmawiać o tych momentach, kiedy ręce opadają, mamy dość i nigdy więcej nie chcemy czegoś robić w sposób przejrzysty.

LECH MERGLER Chciałbym uzupełnić taką ciekawostką. Bodajże największe protesty w Polsce od 25 lat to były protesty przeciwko ustawie europejskiej ACTA,

Konstytucja dla obywateli STR.

referendum anty-ACTA. Sprawa znana oczywiście w całej Polsce, ale też znana na całym świecie, nagłośniona przez media. Demonstracje uliczne itd., czyli jakby nie można zarzucić, że obywatele nie byli zaangażowani. Czy wiedzą Państwo, ile w tamtym czasie zebrano podpisów pod wnioskiem o referendum? Otóż 250 tysięcy. Dzięki temu, że było to nagłośnione na cały świat i prasa o tym mówiła itd. – 250 tysięcy. Czyli dla zwykłego obywatela zebranie 500 tysięcy podpisów jest niewykonalne. To jest tak samo, jakby powiedzieć: „Teoretycznie masz możliwość polecieć na Księżyc”, bo jest taka możliwość. Kiedyś to ludzie zrobili. Jakby poświęcić na to życie i zaprzeć się nie wiem jak i wyłożyć na to kupę pieniędzy, to by się dało to zrobić. Ale w praktyce nie jest to wykonalne.

W tej chwili nie cierpimy na nadmiar referendów. Nie ma takiego problemu, że ludzie są co chwilę fatygowani do urny i już nie wyrabiają z tą liczbą referendów i mają tego dość. Nie mają takiego problemu. Mają problem z niedoborem referendów. Dlatego moim zdaniem powinniśmy zacząć od niskiego progu i łatwego wejścia, tym bardziej że niektórzy twierdzą, że ludzie nie są zaangażowani, więc tym bardziej należałoby to ułatwić. Być może powinniśmy zacząć od 100 tysięcy podpisów pod wnioskiem o referendum ogólnokrajowe. Moim zdaniem nie jest to zbyt niska liczba. Łatwiej jest tę liczbę podnieść niż w tej chwili obniżyć.

RAFAŁ GÓRSKI Instytut Spraw Obywatelskich Instytut ma pięć rekomendacji zmian w Konstytucji RP zwiększających udział obywateli w podejmowaniu decyzji. Zaprezentujemy je w raporcie, w którym znajdzie się zapis naszej dyskusji. Teraz chciałbym przedstawić propozycję nowego artykułu do Konstytucji autorstwa Marcina Gerwina z Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej. To jeden z liderów środowiska, które zapoczątkowało w Polsce budżety obywatelskie.

Propozycja jest innowacją polityczną i dotyczy tzw. panelu obywatelskiego. O co chodzi? Po pierwsze, w dowolnej sprawie, która dotyczy działalności państwa, może zostać zorganizowany panel obywatelski. Przedmiotem rozstrzygnięć panelu mogą być zmiany w ustawach. Po drugie, w skład panelu obywatelskiego wchodzi 250 losowo wyłonionych obywateli.

ZAPIS DYSKUSJI PODCZAS SE MINARIUM „KONSTYTUCJA DLA...” STR.

Po trzecie, jeżeli przedmiotem panelu obywatelskiego jest sprawa, która dotyczy zmian w Konstytucji RP, wówczas w jego skład wchodzi tysiąc losowo wyłonionych obywateli. Po czwarte, skład panelu odzwierciedla strukturę demograficzną Polski z uwzględnieniem kryteriów takich jak płeć, wiek, województwo, zamieszkanie w mieście lub na wsi oraz formalny poziom wykształcenia. Po piąte, zorganizowanie panelu obywatelskiego zarządza prezydent na wniosek co najmniej 100 tysięcy obywateli posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do sejmu. Jeżeli sprawa dotyczy zmian w Konstytucji RP, wówczas wniosek musi uzyskać poparcie co najmniej 500 tysięcy obywateli posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do sejmu. Punkt szósty, rozstrzygnięcia panelu obywatelskiego są wiążące. Punkt siódmy, ważność panelu obywatelskiego zatwierdza zespół pięciu sędziów większością 4/5 głosów. Punkt ósmy, sędziów, o których mowa w ustępie piątym, powołuje prezydent. I po dziewiąte, zasady i tryb organizowania panelu obywatelskiego określa ustawa. W uzasadnieniu do tej propozycji możemy przeczytać, że panel obywatelski pozwala na podejmowanie przemyślanych i świadomych decyzji, zapewnia element deliberacji, a także dogłębnego poznawania sprawy. Nie jest natomiast obciążony myśleniem w kategoriach konkurowania między partiami, co widoczne jest w parlamencie.

Zespół Instytutu Spraw Obywatelskich

REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP PROPONOWANE PRZEZ INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH

Konstytucja dla obywateli STR.

W 2015 r. Konstytucja RP obchodziła 18. rocznicę swojego uchwalenia i wejścia w życie. W różnych środowiskach: naukowych, obywatelskich i politycznych pojawiły się wyjątkowo zgodne głosy, że osiągnięcie przez polską ustawę zasadniczą symbolicznego wieku dorosłego uprawnia do rozpoczęcia debaty nad zasadnością jej ewentualnej nowelizacji. Blisko 20-letnie doświadczenia na gruncie stosowania konstytucji i praktyki ustrojowej umożliwiają wskazanie tych obszarów ustawy zasadniczej, które zasługują na odpowiednią modyfikację.

Spośród rozlicznych propozycji zgłaszanych w sferze publicznej lub literaturze naukowej pragniemy wskazać wyłącznie te, które mają na celu wzmocnienie udziału obywateli w życiu ich państwa, ze szczególnym uwzględnieniem procesu decyzyjnego. Zgodnie z art. 4 obowiązującej Konstytucji z 1997 r. władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do Narodu, który może sprawować ją przez przedstawicieli lub bezpośrednio. Zestaw środków prawnych, którymi dysponują obywatele pragnący czynnie uczestniczyć w procesie decyzyjnym w państwie, jest bardzo skromny. To jedna z głównych przyczyn nikłej aktywności obywatelskiej w obszarze funkcjonowania państwa. Poprawa tej sytuacji, czyli zwiększenie zakresu udziału obywateli w procesie decyzyjnym, wymaga więc m.in. dokonania stosownych zmian w regulacji konstytucyjnej. W tym celu nie jest konieczna całkowita w sensie formalnym zmiana konstytucji, czyli uchwalenie zupełnie nowej ustawy zasadniczej. Rozwiązaniem wystarczającym i bezpiecznym dla stabilności pań-

stwa jest zmiana częściowa. Spośród licznych propozycji zgłaszanych przez zwolenników zwiększenia bezpośredniego udziału obywateli w sprawowaniu władzy w pierwszej kolejności należy skupić się na tych, które mają najmniej radykalny wpływ na kształt ustrojowy państwa. Sukces tych zmian umożliwi – ewentualnie – przyjmowanie kolejnych rozwiązań zmierzających do dalszego zwiększenia możliwości zaangażowania obywateli w proces decyzyjny. Nie ulega wątpliwości, że obecnie skala tego udziału jako pochodna dostępnych dla obywateli środków i instytucji jest niezadowalająca.

REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP... STR.

Do zmian pierwszej potrzeby zaliczamy: 1. przyznanie obywatelom prawa inicjatywy ustrojodawczej; 2. przyznanie obywatelom prawa do zwrócenia się do marszałka sejmu o zarządzenie referendum zatwierdzającego zmiany dokonane w konstytucji, z jednoczesnym poszerzeniem jego zakresu o zatwierdzenie każdej przyjętej zmiany (nie tylko dotyczącej rozdziału I, II lub XII); 3. obniżenie lub zniesienie w referendum ogólnokrajowym progu frekwencyjnego, którego przekroczenie jest warunkiem sine qua non uznania wyniku referendum za wiążący; 4. objęcie kontrolą Trybunału Konstytucyjnego pytań referendalnych oraz kwestii dopuszczalności przeprowadzenia referendum; 5. możliwości złożenia zbiorowego wniosku (actio popularis) o zbadanie konstytucyjności aktu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny; 6. przyznanie pełnomocnikowi komitetu, który zgłasza obywatelski projekt ustawy, tych samych praw co innym wnioskodawcom projektów ustaw, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że projekt ustawy zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie może być odrzucony w pierwszym czytaniu i nie obowiązuje w jego przypadku zasada dyskontynuacji prac parlamentu.

Konstytucja dla obywateli STR.

Do zmian, których wprowadzenie proponuje Instytut Spraw Obywatelskich, a które warto rozważyć w przyszłości, zaliczyć należy zarówno dalszą modyfikację istniejących w konstytucji instytucji demokracji bezpośredniej w celu zwiększenia ich skuteczności, jak i wprowadzenie zupełnie nowych instytucji. Ma to prowadzić do urealnienia demo-

kracji bezpośredniej jako jednej z dwóch form sprawowania władzy przez naród. Obecnie forma ta ma charakter po części fasadowy. Zakres proponowanych zmian konstytucji należy ograniczyć do koniecznego minimum, a większość regulacji szczegółowych przenieść na poziom ustawowy.

Do propozycji przyszłościowych i dyskusyjnych zaliczamy: A. W grupie propozycji zmian aktualnego kształtu konstytucyjnej regulacji instytucji demokracji pośredniej: 1. ułatwienie dostępu obywateli do referendum jako instytucji demokracji bezpośredniej poprzez ustanowienie zasady obligatoryjnego zarządzania referendum na wniosek obywateli poparty odpowiednią liczbą głosów – od 500 tysięcy do 1 miliona; 2. zawarcie w konstytucji klarownego określenia skutków wiążącego referendum; 3. określenie w konstytucji maksymalnego terminu realizacji przez władze publiczne woli obywateli wyrażonej w referendum, a także konsekwencji jego niedotrzymania. B. W grupie propozycji wprowadzenia do polskiego porządku konstytucyjnego nowych form aktywności obywatelskiej: 1. wprowadzenie instytucji weta ludowego, a więc możliwości uchylenia ustawy lub uniemożliwienia jej wejścia w życie w drodze głosowania powszechnego; 2. wprowadzenie instytucji ustawy referendalnej, a więc możliwości przyjęcia ustawy w drodze referendum ogólnokrajowego – w przypadku nieukończenia w określonym terminie prac legislacyjnych nad obywatelskim projektem ustawy (np. do końca drugiej kadencji od kadencji, w której projekt wniesiono).

REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP... STR.

UZASADNIENIE PROPOZYCJE ZMIAN PIERWSZEJ POTRZEBY • AD 1.

Artykuł 235 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. wymienia podmioty uprawnione do wniesienia projektu ustawy o zmianie konstytucji. Nie ma wśród nich obywateli. Fakt ten został poddany krytyce przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego. Lech Garlicki podał aż cztery powody, dla których „pominięcie ludowej inicjatywy ustrojodawczej w Konstytucji RP jest trudne do wyjaśnienia, a tym bardziej – uzasadnienia”91. Po pierwsze – naród jest piastunem zwierzchniej, suwerennej władzy państwowej. Trudno jest więc zaakceptować fakt pozbawienia czy nieprzyznania mu prawa inicjatywy ustrojodawczej. Po drugie – skoro zasada zwierzchnictwa narodu została ukształtowana w taki sposób, że naród sprawuje swoją władzę za pośrednictwem przedstawicieli lub bezpośrednio – powinien mieć możliwość zainicjowania procedury ustrojodawczej analogicznie do prawa inicjatywy ustawodawczej, które konstytucja przyznaje obywatelom. Po trzecie – obywatelska inicjatywa ustrojodawcza znana jest polskiej tradycji ustrojowej. Przewidywała ją ustawa z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji RP (Dz. U. z 1992 r. Nr 67, poz. 336 ze zm.). Zgodnie z art. 2a ustawy (dodanym w 1994 r.) wniesienie obywatelskiego projektu konstytucji wymagało poparcia przez minimum 500 tysięcy obywateli. Taki projekt wniesiono. Po czwarte –

obywatelską inicjatywę ustrojodawczą odnaleźć można w obowiązujących konstytucjach europejskich92. Najnowsze badania wskazują, że w Europie jest aż 14 takich państw93. Warto dodać, że obywatelską inicjatywę ustrojodawczą przewidywał projekt zgłoszony w czasie prac nad nową konstytucją przez PSL. Uzależniał on zgłoszenie projektu o zmianie konstytucji przez obywateli od jego poparcia przez min. 50 tysięcy podpisów94. Zgłoszenie projektu zmiany konstytucji przez obywateli przewidywał także projekt (niezgłoszony) opracowany przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego. W projekcie opracowanym przez zespół kierowany przez prof. S. Zawadzkiego projekt ustawy o zmianie konstytucji mogła zgłosić w formie petycji grupa min. 100 tysięcy obywateli posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do sejmu, zamieszkałych na obszarze przynajmniej 3 województw95. Za główny powód nieprzyznania grupom obywateli prawa inicjatywy ustrojodawczej w obecnie obowiązującej konstytucji uznaje się w doktrynie nienajlepsze doświadczenia związane z pracami nad uchwaleniem konstytucji. Projekt obywatelski dla części opinii publicznej stał się alternatywą dla projektu komisyjnego (opracowanego przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego) i jako taki miał podlegać głosowaniu referendalnemu obok projektu komisyjnego. Przy okazji, określenie „projekt obywatelski” miało deprecjonować wartość projektu komisyjnego jako „nieobywatelskiego”96. Te wszystkie obawy można rozwiać, odpowiednio redagując art. 235 w brzmieniu uwzględniającym obywatelską inicjatywę ustrojodawczą – np. przyznając ją obywatelom. Popierany przez nią projekt będzie projektem obywateli, a nie „obywatelskim”. Warto zaznaczyć, że takich projektów można zgłosić więcej niż jeden (podobnie jak poselskich).

91. L. Garlicki, Art. 235, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2001, s. 28. 92. Tamże, s. 28-29. 93. Austria, Białoruś, Czarnogóra, Liechtenstein, Litwa, Łotwa, Macedonia, Mołdowa, Rumunia, San Marino, Serbia, Słowenia, Szwajcaria i Włochy. Zob. R. Grabowski, Zróżnicowanie trybu zmiany jako kryterium klasyfikacji konstytucji współczesnych państw europejskich, Rzeszów 2013, s. 88-89. 94. L. Garlicki, Art. 235…, s. 28. 95. Zob. art. 166 ust. 3, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (projekt opracował zespół pod kierownictwem Sylwestra Zawadzkiego), [w:] Projekty konstytucyjne 1989-1991, do druku przygotował M. Kallas, Warszawa 1992, s. 287. 96. Zob. J. Jaskiernia, O trybie uchwalenia Konstytucji RP (głos w dyskusji), [w:] Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w świetle badań nauki prawa konstytucyjnego, red. K. Działocha, A. Pułło, Gdańsk 1998, s. 123-126.

Konstytucja dla obywateli STR.

97. R. Grabowski, Zróżnicowanie trybu zmiany…, s. 206-209. 98. Projekt zgłoszony przez posłów Konfederacji Polski Niepodległej przewidywał referendum obligatoryjne w przypadku każdej zmiany konstytucji (zob. art. 122-123 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Projekty konstytucyjne 1989-1991, cz. 1, s. 262-263). 99. Zob. art. 138, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (projekt opracowali: Janina Zakrzewska i Jerzy Ciemniewski), [w:] Projekty konstytucyjne 1989-1991, s. 316. 100. Art. 161 ust. 1, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (projekt przygotowany przez Komisję Konstytucyjną Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej), [w:] Projekty konstytucyjne 19891991, s. 53. 101. Zob. art. 129 ust. 4, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Projekty konstytucji 1993-1997, cz. 1, do druku przygotował R. Chruściak, Warszawa 1997, s. 73. 102. Referendum miało dotyczyć „odrzucenia ustawy o zmianie konstytucji”. Zob. art. 165 ust. 5, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Projekty konstytucji 1993-1997, cz. 1, s. 134. 103. Zob. art. 161 ust. 1, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Projekty…, cz. 1, s. 221. 104. Zob. art. 160 ust. 3, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Projekty…, cz. 1, s. 293.

W świetle wszystkich zaprezentowanych argumentów należy uznać, że proponowana zmiana jest zgodna z konstytucyjną koncepcją ustroju państwa opartego na suwerenności narodu. Chcąc uniknąć odrzucenia tej propozycji wyłącznie na podstawie krytyki konkretnej, zaproponowanej, minimalnej liczby podpisów popierających wniosek – pozostawiamy ustalenie tej liczby na optymalnym poziomie decydentom politycznym, zainteresowanym środowiskom i obywatelom, w trakcie prac nad zmianą konstytucji. Proponowana zmiana wymaga uzupełnienia treści art. 235 ust. 1 konstytucji oraz odpowiednich zmian ustawowych.

• AD 2. Poszerzenie grupy podmiotów uprawnionych do wnioskowania o zarządzenie referendum konstytucyjnego, czyli referendum zatwierdzającego zmiany w konstytucji, jest naturalną konsekwencją uzupełnienia grona podmiotów wyposażonych w prawo inicjatywy ustrojodawczej o obywateli – i po jego opisanym poszerzeniu – nie wymaga dodatkowej zmiany konstytucji. Wymaga jej natomiast propozycja, aby na wniosek odpowiedniej liczby obywateli referendum konstytucyjne mogło się odbyć w sprawie każdej zmiany konstytucji. Utrzymanie wymogu złożenia stosownego wniosku przez uprawniony organ inicjujący sprawi, że referendum konstytucyjne zachowa swój fakultatywny charakter. Warto w tym miejscu zauważyć, że w 17 krajach Europy referenda konstytucyjne mają charakter obligatoryjny (w 6 krajach w przypadku każdej zmiany, a w 9 – tylko w razie zmian określonych przepisów97).

Propozycja fakultatywnego98 referendum konstytucyjnego na wniosek obywateli pojawiła się w kilku projektach nowej konstytucji zgłoszonych w czasie prac nad obecną konstytucją: projekcie autorstwa dwojga profesorów prawa konstytucyjnego, sędziów Trybunału Konstytucyjnego: J. Zakrzewskiej i J. Ciemniewskiego z 1991 r. 99, projekcie przygotowanym przez Komisję Konstytucyjną Sejmu RP (z 24 sierpnia 1991 r.)100, projekcie Prezydenta RP Lecha Wałęsy z 1994 r.101, projekcie SLD z 1994 r.102, projekcie PSL, 3 kół poselskich i posłów niezrzeszonych103, a także w projekcie UD z 1994 r.104 We wszystkich wskazano jako minimalną liczbę 500 tysięcy podpisów. Żadna z propozycji nie uzależniała możliwości przeprowadzenia referendum od materii zmian dokonanych w konstytucji. Obecnie obowiązująca ustawa zasadnicza umożliwia przeprowadzenie referendum konstytucyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawa o zmianie konstytucji dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII.

Przedstawiona rekomendacja zmiany konstytucji nawiązuje do zasady suwerenności narodu określonej w art. 4 ust. 1 konstytucji i ma na celu urealnienie zwierzchniej władzy narodowego suwerena poprzez wprowadzenie wymogu zatwierdzenia przez niego każdej zmiany konstytucji. Wymóg ten został złagodzony w ten sposób, że zarządzenie referendum wymaga stosownego wniosku określonej liczby obywateli. Podobnie jak w przy-

REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP... STR.

padku propozycji opisanej w pkt 1, nie proponuje się konkretnej, minimalnej liczby wymaganych podpisów poparcia dla wniosku obywateli o przeprowadzenie referendum. Wydaje się jednak słuszne, aby liczba ta była większa od liczby podpisów wymaganej dla złożenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie konstytucji. Proponowana zmiana wymaga zmiany art. 235 ust. 6 konstytucji oraz odpowiednich zmian ustawowych (w szczególności: ustawy o referendum ogólnokrajowym).

• AD 3. Jest kilka powodów uzasadniających propozycję zniesienia lub przynajmniej obniżenia progu frekwencyjnego w referendum ogólnokrajowym (stosowna zmiana na poziomie lokalnym nie wymaga zmiany w konstytucji). Zniesienie lub zmniejszenie wymogów frekwencyjnych umożliwi przede wszystkim eliminację lub przynajmniej redukcję negatywnego zjawiska promowania bierności obywateli. Idea społeczeństwa obywatelskiego (którego budowa w Polsce postępuje mozolnie) opiera się na inspirowaniu i premiowaniu postawy aktywnej i zaangażowania, a nie bierności. Tymczasem, niewzięcie udziału w referendum wpływa nie tylko na jego wynik (kumulacja niebiorących udziału w głosowaniu z głosującymi przeciw), lecz także na jego ważność. Postulat obniżenia (np. do 30%) – lub najlepiej zupełnego zniesienia – progu frekwencyjnego pojawił się także w propozycjach zgłoszonych przez wybitnych polskich konstytucjonalistów (vide supra). Wynika on także z rekomendacji Komisji Weneckiej105 na temat dobrych praktyk referendalnych, zawartych w załączniku do rezolucji Rady Europy nr 235 z 2007 r. Komisja postuluje, aby nie określać w przepisach progu frekwencyjnego (minimalnej liczby uczestników wymaganej dla ważności wyniku referendum) ani progu większościowego (minimalnej liczby ogółu uprawnionych do głosowania wymaganej do podjęcia decyzji)106.

Ograniczenie (obniżenie) progu frekwencyjnego jest z pewnością rozwiązaniem gorszym od jego zupełnego zniesienia. Każde ograniczenie wymogów frekwencyjnych będzie rozwiązaniem lepszym od obecnie obowiązującego na mocy art. 125 konstytucji. Warto, dla porównania, przywołać wysokość frekwencji w polskich wyborach po 1990 r., a więc w ciągu minionych 25 lat. Jak wiadomo, w przypadku wyborów nie określono minimalnej, wymaganej dla ich ważności frekwencji. Wymagany, minimalny próg frekwencyjny dla referendum ogólnokrajowego (ponad 50% uprawnionych do głosowania) w przypadku wyborów parlamentarnych przekroczono tylko trzykrotnie (w 1993 r., 2007 r. i 2015 r.), a w wyborach samorządowych – nigdy. W wyborach prezydenckich, które zawsze odznaczają się znacząco wyższą frekwencją – próg przekroczono w 4 na 6 przypadków. Spośród 4 referendów ogólnokrajowych – wymogi frekwencyjne spełniono jedynie raz – w 2003 r. w referendum dotyczącym akcesji Polski do Unii Europejskiej. Warto zauważyć, że w referendum konstytucyjnym z 1997 r. wzięło udział tylko 42,86 % uprawnionych 107 (w tym referendum nie obowiązywały wymogi frekwencyjne). Proponowana zmiana wymaga zmiany art. 125 ust. 3 konstytucji oraz odpowiednich zmian ustawowych (w szczególności: ustawy o referendum ogólnokrajowym).

105. Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo. 106. Guidelines on the holding of referendums. III. Specific rules. 7. Quorum, [w:] Resolution 235 (2007). Code of Good Practice on Referendums (adopted by the Council for Democratic Elections and the Venice Commission), https://wcd.coe.int/ViewDoc. jsp?id=1133019, dostęp: 23.12.2015. 107. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 maja 1997 r. o wynikach głosowania i wyniku referendum konstytucyjnego przeprowadzonego w dniu 25 maja 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 54, poz. 353).

Konstytucja dla obywateli STR.

• AD 4.

108. Z najnowszych zob. M. Kruk-Jarosz, Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2015, nr 5, s. 27. 109. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 357.

Postulat objęcia prewencyjną kontrolą Trybunału Konstytucyjnego pytań referendalnych był zgłaszany wielokrotnie, ostatnio podczas dyskusji na temat dwóch referendów zainicjowanych przez Prezydentów RP: B. Komorowskiego i A. Dudę. Propozycja pojawiała się już wcześniej w wypowiedziach przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego108. Zgodnie z art. 125 ust. 2 konstytucji ostateczną decyzję w sprawie przywołanych, prezydenckich inicjatyw referendalnych podjął senat – pozytywną w pierwszym przypadku i negatywną w drugim. Ponieważ przepisy nie określają, jakimi kryteriami powinien kierować się senat, wyrażając zgodę na zarządzenie referendum ogólnokrajowego przez prezydenta, to nawet jeżeli może on brać pod uwagę kryteria merytoryczne (prawne, finansowe), jego decyzja podejmowana większością głosów będzie ostatecznie zawsze stricte polityczna. Tymczasem, Trybunał Konstytucyjny jest organem ustanowionym głównie w celu dokonywania sądowej kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych, przede wszystkim z konstytucją. Jego funkcje w wielu krajach wykraczają poza kontrolę konstytucyjności ustaw. Trybunały pełnią wobec konstytucji rolę gwarancyjną w szerszym zakresie, obejmującym w różnych krajach również np. rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, orzekanie w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej czy stwierdzanie ważności referendum i wyborów. Niezależna pozycja ustrojowa trybunałów ma służyć realizacji zasady zwierzchnictwa konstytucji i jej stawianiu ponad polityczną swobodą działania aktualnej większości parlamentarnej109. Obligatoryjna i prewencyjna kontrola pytań referendalnych przez Trybunał Konstytucyjny ma na celu uzupełnienie o element merytoryczny politycznej oceny wniosku prezydenta dokonywanej przez senat – ocenę opartą na kryterium prawnym. Ocena pytania (pytań) referendalnego przez Trybunał Konstytucyjny obejmie zarówno materię pytania (czy spełnia ono przesłankę zawartą w art. 125 ust. 1

konstytucji, a więc dotyczy „sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa”), jak i prawidłowość jego sformułowania. W obu przypadkach referendów zarządzonych przez prezydentów w 2015 r. pojawiły się poważne wątpliwości dotyczące tych właśnie zagadnień.

W przypadku wprowadzenia do konstytucji instytucji obligatoryjnego referendum zarządzanego na każdy wniosek obywateli poparty odpowiednią liczbą podpisów – obowiązek oceny pytania przez Trybunał Konstytucyjny będzie jedyną gwarancją legalności referendum. Kontrola pytań referendalnych przez Trybunał Konstytucyjny powinna mieć charakter obligatoryjny. Wprowadzenie takiej kontroli wymagałoby zmiany art. 125 konstytucji oraz uzupełnień w rozdziale VIII konstytucji, w części dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego (poprzez uzupełnienie treści art. 188 lub dodanie dodatkowego artykułu), a także odpowiednich zmian ustawowych.

• AD 5. Actio popularis, czyli powszechna, obywatelska skarga (wniosek) do Trybunału Konstytucyjnego to instytucja, która nie istniała dotąd w polskim porządku ustrojowym. W Europie jest rzadkością. Występuje obecnie w Bawarii – jednym z krajów związkowych Republiki Federalnej Niemiec. Do uchwalenia nowej konstytucji z 2011 r. skarga powszechna istniała także na Węgrzech, gdzie zgodnie z § 32/A ust. 3 konstytucji z 1949 r. (po zmianach z 1989 r. i 1990 r.) w przypadkach określonych w ustawie każdy mógł

REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP... STR.

wystąpić z inicjatywą wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym110. Do cech skargi powszechnej zalicza się: szeroki zakres podmiotowy prawa do wystąpienia ze skargą (osoby fizyczne i prawne będące podmiotami praw i wolności konstytucyjnych), brak udowodnienia przez skarżących interesu prawnego, jaki mają w uchyleniu przepisu, brak konieczności wyczerpania drogi prawnej, ochronę interesu publicznego i porządku konstytucyjnego, ograniczenie przesłanek formalnych skargi do formy pisemnej (bez wskazania terminu na jej wniesienie)111. W doktrynie zalicza się ją do instytucji demokracji semibezpośredniej112. Zalety odformalizowanej skargi powszechnej umożliwiającej wszczęcie kontroli o charakterze abstrakcyjnym na wniosek obywateli są oczywiste. Wzmacniają system gwarancji konstytucji – w tym praw człowieka. Geneza wprowadzenia tej instytucji na Węgrzech wiązała się z obawami przed zdominowaniem sceny politycznej przez większość blokującą wszczęcie kontroli norm przez trybunał konstytucyjny (w przypadku Węgier chodziło o postkomunistów).

Actio popularis na Węgrzech miała chronić interes publiczny i porządek ustrojowy przed negatywnymi konsekwencjami działań antydemokratycznej większości113. Warto przywołać także głosy krytyczne wobec omawianej instytucji. Głównym argumentem przeciwko ustanawianiu skargi powszechnej jest obawa przed zasypaniem trybunałów skargami tego typu, co może negatywnie wpłynąć na terminowość i jakość kontroli konstytucyjności dokonywanej przez trybunał114. Środkiem zabezpieczającym trybunał może być ustanowienie odpowiednio zaostrzonych wymogów odnośnie do liczby podpisów poparcia pod skargą powszechną.

Wprowadzenie skargi powszechnej wymaga odpowiednich zmian w rozdziale VIII konstytucji w części dotyczącej uprawnień Trybunału Konstytucyjnego oraz podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania przed Trybunałem (w formie uzupełnienia art. 188 i 191 lub dodania nowego artykułu). Szczegółowe zasady wnoszenia actio popularis powinny zostać uregulowane w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.

• AD 6.

Propozycja przyznania komitetowi inicjatywy ustawodawczej prawa do wnoszenia poprawek oraz do wycofania projektu ustawy do zakończenia drugiego czytania w Sejmie pojawiła się w rekomendacjach Instytutu Spraw Obywatelskich jeszcze w 2012 r.115 Przedstawione wówczas propozycje Instytutu w tej kwestii obejmują także poziom koniecznych (drobnych) zmian legislacyjnych dostosowujących ustawową regulację obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej do nowego brzmienia konstytucji. Zmiany wymienione w punkcie 6 rekomendują również eksperci – przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego, wskazując jako ich cel: „zwiększenie realnej możliwości wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli” 116. 17 czerwca 2013 r. grupa 106 posłów, w tym czołowych przedstawicieli Klubu Prawa i Sprawiedli wości, wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W projekcie znalazł się m.in. przepis stanowiący realizację niniej-

110. Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłum. H. Donath, wstęp W. Brodziński, Warszawa 2002. 111. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004, s. 242-243. 112. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009, s. 54. 113. H. Schwartz, The Struggle for Constitutional Justice in Post-communist Europe, Chicago 2000, s. 80. 114. T. Lábady, Über die Richtungen der Weiterentwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit, „Wichtigste Geseztgebungsakte Osteuropas, Monatashefte für Osteuropäisches Recht” 1991, nr 6, s. 367, [za:] B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne…, s. 244. 115. Zob. pkt 10 Rekomendacji zmian w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. Nr 62, poz. 688), [w:] Obywatele decydują. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania postaw obywatelskich, Instytut Spraw Obywatelskich, Łódź 2012, s. 89. 116. Zob. A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli jako instrument bezpośredniej partycypacji społecznej, [w:] Obywatele decydują…, s. 77-78.

Konstytucja dla obywateli STR.

117. Zob. Art. 1 pkt 1) i Uzasadnienie, Druk nr 1646, Sejm VII kadencji, Warszawa 17 czerwca 2013 r. 118. Rozpoczynamy konsultacje – Referenda dla obywateli, https://obywateledecyduja. pl/2013/09/rozpoczynamy-konsultacje-referenda-dla-obywateli/, dostęp: 23.12.2015.

szej rekomendacji. W uzasadnieniu projektu stwierdzono m.in., że celem wzmiankowanej poprawki jest „umocnienie statusu obywatelskiego projektu ustawy” oraz odwołano się wprost do dorobku Instytutu Spraw Obywatelskich „który od blisko roku prowadzi kampanię na rzecz umocnienia ludowej inicjatywy ustawodawczej i przedstawia propozycje zastosowania konkretnych rozwiązań” 117.

PROPOZYCJE ZMIAN PÓŹNIEJSZYCH – DO ROZWAŻENIA Omówienie propozycji przyszłościowych zmian konstytucji, zasługujących na uwagę i rozważenie, ale wymagających dalszego przemyślenia, ograniczamy do wskazania ich zalet, gdzieniegdzie dodając argumenty krytyczne.

• AD A-1. Zwiększenie dostępności obywateli do referendum jako formy demokracji bezpośredniej poprzez ustanowienie zasady obligatoryjnego zarządzenia referendum na wniosek obywateli poparty odpowiednią liczbą głosów – od 500 tysięcy do 1 miliona. Propozycja pojawiła się w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, środowisk obywatelskich118, jak również w najnowszych propozycjach zmian konstytucji pochodzących od partii politycznych. Zostały one omówione w poprzedniej części niniejszego raportu.

Do niewątpliwych zalet zaproponowanego rozwiązania należy uniezależnienie decyzji o zarządzeniu referendum od poparcia aktualnej większości parlamentarnej. W obecnym stanie prawnym brak takiego

poparcia () skutecznie blokuje dążenia obywateli do poddania określonej kwestii decyzji większości narodu jako suwerennego podmiotu władzy. Przykładów dostarczyła najnowsza praktyka ustrojowa. Pomimo spełnienia przez grupy obywateli wymogów formalnych dla zainicjowania procedury referendalnej, ostatecznie nie doszło do zarządzenia referendów. Połączenie propozycji zniesienia wymogu przekroczenia wskazanego progu frekwencyjnego jako warunku koniecznego ważności wyniku referendum z ustanowieniem obligatoryjnego referendum na wniosek określonej liczby obywateli wzbudza krytykę ze strony przeciwników takiego łącznego rozwiązania. Wśród zarzutów dominuje jeden, dotyczący znacznych kosztów przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego. Zwolennicy wskazanego rozwiązania proponują różnego rodzaju zabezpieczenia w postaci: ustanowienia dnia referendalnego (jednego dnia w roku, w którym odbywałoby się referendum z wszystkimi zgłoszonymi pytaniami), kontroli konstytucyjności pytań referendalnych pozwalającej na eliminację pytań w sprawach niemających istotnego znaczenia dla państwa; określenia materii, która nie mogłaby stanowić przedmiotu pytań w referendum organizowanym na wniosek obywateli, czy odpowiedniego podwyższenia wymaganej, minimalnej liczby podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Propozycja wymaga przede wszystkim zmiany art. 125 ust. 2 konstytucji, a także zmian na poziomie ustawowym.

• AD A-2 I 3. Zawarcie w konstytucji jasnego określenia skutków wiążącego referendum i jego powiązania z obowiązkami po stronie organów władzy publicznej.

REKOMENDACJE ZMIAN W KONSTYTUCJI RP... STR.

Propozycja pojawiła się w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, a także w rekomendacjach Komisji Weneckiej z 2007 r.119 dotyczących dobrych praktyk referendalnych. Zmiana ma na celu modyfikację status quo, w którym nie istnieją żadne mechanizmy wyegzekwowania przez obywateli realizacji ich woli wyrażonej w wiążącym referendum, ani sankcje zabezpieczające obywateli przed bezczynnością organów władzy państwowej w tym obszarze. W pierwszym rzędzie należałoby stworzyć reguły dotyczące wskazywania organu właściwego do realizacji woli obywateli oraz ustalania sposobu i terminów właściwej realizacji. Ewentualne sankcje nakładane na organy, które nie zrealizowały woli obywateli, muszą mieć konstytucyjne podstawy (np. skrócenie kadencji organu i przyspieszone wybory, złożenie z urzędu, obniżenie uposażenia). Ta zmiana przy licznych potencjalnych korzyściach wynikających z jej wprowadzenia należy do najbardziej złożonych i trudnych do przeprowadzenia również pod względem koncepcyjnym. Nie zgłoszono do tej pory kompleksowych, konkretnych propozycji w tej materii. Jednym z zaproponowanych szczątkowych rozwiązań jest ustanowienie obowiązku zgłaszania konkretnego projektu ustawy, jako przedmiotu każdego referendum ogólnokrajowego zarządzanego na wniosek obywateli. Wiążący i pozytywny wynik referendum oznaczałby obowiązek przyjęcia ustawy w zaproponowanym brzmieniu lub był równoznaczny z jej przyjęciem w formie ustawy referendalnej. Ułatwiłoby to także wskazanie organu odpowiedzialnego za realizację woli obywateli oraz ustanowienie odpowiednich sankcji zabezpieczających egzekwowanie powinności władz.

• AD B-1. Wprowadzenie instytucji weta ludowego.

Instytucja weta ludowego znana jest z ustroju m.in. Szwajcarii, Włoch i Liechtensteinu, a także kilku krajów Ameryki Południowej. Propozycja jego ustanowienia w Polsce była zgłaszana przez część przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, a także organizacji obywatelskich wspierających instytucje demokracji bezpośredniej. Weto ludowe ma dwie główne odmiany. Pierwsza, klasyczna polega na możliwości zablokowania czy wręcz uniemożliwienia przez odpowiednio liczną grupę obywateli wejścia w życie aktu prawnego. Druga – o charakterze abrogacyjnym – to uchylenie aktu prawnego już obowiązującego. Decyzja o wecie jest podejmowana w formie głosowania powszechnego (referendum). Jest ono zarządzane na wniosek poparty podpisami odpowiedniej liczby obywateli uprawnionych do głosowania. Przyjmuje się, że powinna to być liczba wyższa niż w przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej120. Możliwość zgłaszania weta może być ograniczona ze względu na materię lub charakter wetowanych ustaw (w Liechtensteinie nie mogą to być ustawy uznane za pilne). Wprowadzenie weta ludowego w formie klasycznej wymagałoby odpowiedniej modyfikacji procedury legislacyjnej, w tym wydłużenia standardowego vacatio legis, aby obywatele zdążyli zebrać wymaganą liczbę podpisów pod wnioskiem oraz przeprowadzić kampanię informacyjną (refe-

119. Guidelines on the holding of referendums. III. Specific rules. 8. Effects of referendums, [w:] Resolution 235 (2007)… 120. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna…, s. 48-50.

Konstytucja dla obywateli STR.

121. Tamże, s. 49; B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne…, s. 319.

rendalną). Konieczność odroczenia momentu wejścia w życie ustawy jest – obok wysokich kosztów i potencjalnego spustoszenia w systemie prawa, spowodowanego blokowaniem lub uchylaniem całych aktów prawnych – najczęstszym powodem krytyki tej instytucji demokracji bezpośredniej w jej klasycznej wersji. Praktyka stosowania weta na świecie dowodzi, że jest ono rzadko wykorzystywaną instytucją121.

• AD B-2. Wprowadzenie instytucji ustawy referendalnej, a więc możliwości przyjęcia ustawy w drodze referendum ogólnokrajowego w przypadku nieukończenia w określonym terminie prac legislacyjnych w parlamencie nad obywatelskim projektem ustawy (np. do końca drugiej kadencji od kadencji, w której projekt wniesiono). Propozycja była zgłaszana przez część przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego.

Celem tej instytucji jest wzmocnienie instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, która w obecnym kształcie posiada wyłącznie charakter instytucji demokracji semibezpośredniej i ma częściowo fasadowy charakter. Nie istnieją mechanizmy skutecznie zobowiązujące organy władzy publicznej, na czele z sejmem, do sfinalizowania procedury legislacyjnej zainicjowanej wnioskiem obywatelskim. Obowiązek dotyczy jedynie wszczęcia procedury.

Wprowadzenie omawianej instytucji wymagałoby odpowiednich zmian konstytucji, w szczególności przepisów zawartych w rozdziale III (Źródła prawa), a także w rozdziale IV (Sejm i Senat) w części dotyczącej procedury legislacyjnej, w tym tzw. prawa weta prezydenta. W celu zagwarantowania zgodności ustaw referendalnych z konstytucją projekty takich ustaw powinny podlegać obligatoryjnej, prewencyjnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego – jeszcze przed poddaniem ich pod referendum. Łódź, listopad 2015 r.

ISLANDIA

Thorvaldur Gylfason

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ 24 października 2014 r. Tłumaczenie: Monika Trela

Konstytucja dla obywateli STR.

STRESZCZENIE 122. Czytelnicy, którym sytuacja Islandii nie jest znana, mogą odwołać się do Gylfasona (2010, rozdz. 7), aby lepiej zrozumieć tę tematykę. Nie pociągając ich do odpowiedzialności za wyrażone tu poglądy, na szczególne podziękowania zasługują: Reynir Axelsson, Lýdur Árnason, Vilhjálmur Árnason, Valgerdur Bjarnadóttir, Thorsteinn Blöndal, Jon Elster, Eyjólfur Kjalar Emilsson, Katrín Fjeldsted, Tom Ginsburg, Arnfrídur Gudmundsdóttir, Gudmundur Gunnarsson, Hjördís Hákonardóttir, Thorkell Helgason, Hjörtur Hjartarson, Arne Jon Isachsen, Gudni Th. Jóhannesson, Örn Bárdur Jónsson, Gudmundur Jónsson, Svanur Kristjánsson, Hélène Landemore, Maria Elvira Mendez-Pinedo, Njördur P. Njardvík, Katrín Oddsdóttir, Sigrídur Ólafsdóttir, Lárus Ýmir Óskarsson, Erlingur Sigurdarson, Birgitta Swedenborg oraz Leif Wenar za ich reakcje na wcześniejsze wersje niniejszego tekstu, który według planu ma zostać opublikowany w The Politics of the Icelandic Crisis (pol. Polityka islandzkiego kryzysu), pod redakcją Irmy Erlingsdóttir, Valura Ingimundarsona oraz Philipe Urlfalino.

Artykuł ten opisuje ostatnie wydarzenia w Islandii122, podczas których przedstawiciele politycznej oligarchii nawet nie próbowali wpłynąć na referendum w sprawie nowej Konstytucji, nie mówiąc już o jego kwestionowaniu. Wiedzieli bowiem, że gdyby nie spodobały się im wyniki, po prostu znaleźliby sposób, by je unieważnić ex post. Publikacja streszcza i wyjaśnia proces tworzenia projektu Konstytucji metodą crowdsourcingu, w latach 2009-2014. Zawiera również wyjaśnienie przyczyn dla nieuchwalenia tej Konstytucji przez Parlament, skupiając się przy tym na ustawicznej krytyce pod adresem

ustawy zasadniczej. Należy z góry podkreślić, że ta krytyka, uzasadniona czy też nie, nie jest istotna. Parlament zorganizował bowiem 20 października 2012 r. referendum, w którym projekt ustawy i jego założenia dotyczące obywateli zostały zaakceptowane przez znaczną większość głosujących. Demokratyczny naród pod żadnym pozorem nie może pozwolić na to, by wynik wyborów powszechnych, nie wspominając o referendum konstytucyjnym, był z góry ustalony. Jednak właśnie to próbuje obecnie robić islandzki Parlament, flirtując tym samym z pożegnaniem demokracji.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

WPROWADZENIE

W 2008 r. doszło do upadku systemu bankowego Islandii, w wyniku którego utracono aktywa o wartości odpowiadającej rocznemu PKB kraju. Ludzie wszelkich zawodów wyszli na ulice, by skonfrontować się z wyraźnie wstrząśniętymi politykami. Ci z kolei, gdy rewolucja garnkowa osiągnęła swój punkt kulminacyjny, podali się do dymisji. Wtedy to zwykli ludzie śpiewali patriotyczne pieśni na schodach budynku Parlamentu. Wiedzieli, że skoro Armia Czerwona nie odważyła się na próby zduszenia śpiewającej rewolucji, islandzka policja wykaże podobne opanowanie. Co więcej, wiceszef policji, dobry śpiewak, w pełnym rynsztunku dołączył do obywatelskiego chóru przed Parlamentem. Gra się rozpoczęła. Rząd podał się do dymisji, wydeptując ścieżkę nowym wyborom parlamentarnym dwa miesiące później. W kwietniu 2009 r. odbyły się wybory, w wyniku których do rządzącej większości nie weszła ani Partia Niepodległości, ani ludowa Partia Postępu. Partie te na zmianę, o ile nie jednocześnie, bez przerwy rządziły Islandią, od momentu powstania Republiki w 1944 r. – wtedy to, Islandia ogłosiła pełną niepodległość od okupowanej przez nazistów Danii. Na przestrzeni lat, zsumowane głosy otrzymane przez te partie, podczas wyborów parlamentar-

nych spadły z 70% do poniżej 50%. Krótko mówiąc, pozostawiły one po sobie „dziedzictwo” dwojakiego rodzaju. Z jednej strony – rozwój gospodarczy, który pozwolił Islandii w ciągu dwóch pokoleń zlikwidować przepaść między standardami życia w Islandii i Danii, widoczną w dochodzie per capita w 1904 r.123 Wtedy to Islandia otrzymała od Danii prawo do lokalnego rządu. Jednak z drugiej strony,

partie te pozostawiły po sobie kraj, którego polityka uważana jest, przez 67% respondentów Instytutu Gallupa za skorumpowaną. Dla porównania, w Szwecji liczba ta wynosi 14%, a w Danii – 15% (Gallup 2013)124. Jak O’Toole (2010) pisał o Irlandii, Islandia w gospodarczym znaczeniu jest krajem Pierwszego Świata o kulturze politycznej państw Trzeciego Świata125. W 2010 r. Parlament jednogłośnie (63 głosów za, 0 przeciw i 0 wstrzymujących się) przyjął rezolucję mówiącą o tym, że „Krytyka kultury politycznej kraju musi zostać potraktowana poważnie”. Była to szczera deklaracja, przypominająca tę złożoną przez Eduardo Duhalde’a przy obejmowaniu urzędu prezydenta Argentyny w 2002 r.126 Jednak klasa polityczna Islandii ma za sobą długą historię, pełną kryminogennych zachowań, w tym zamiecionych pod dywan afer bankowych w latach 30., nielegalnych zysków pochodzących z bazy wojskowej USA w latach 40. i 50. oraz traktowanie zasobów naturalnych à la russe (tłum. red. w rosyjski sposób) od lat 80., które zostało ogłoszone za niezgodne z Konstytucją przez Sąd Najwyższy w 1998 r. (Kristjánsson 2011). Wskutek wyraźnej presji politycznej Sąd Najwyższy uchylił wyrok osiemnaście miesięcy później, jednak w 2007 r. został on potwierdzony przez Komitet ONZ ds. Praw Człowieka [the United Nations Human Rights Committee (2007)].

123. Około 1900 r. Dania była dwa razy zamożniejsza niż Islandia, biorąc pod uwagę PKB per capita. 124. Instytut Gallupa pytał o korupcję w polityce, natomiast Transparency International, które również umiejscowiło Islandię za pozostałymi krajami nordyckimi, pytało o korupcję w biznesie. World Values Survey (2014) ocenił zaufanie międzyludzkie daleko za innymi krajami nordyckimi, nawet jeszcze przed kryzysem. 125. Od 1944 do 2014 r. Partia Niepodległości była w rządzie przez 53 lata, Partia Postępu – 45 lat, Socjaldemokraci – 36 lat, Ruch Zieloni-Lewica i ich poprzednicy – 19 lat. Te cztery partie są powszechnie nazywane „Gangiem Czwórki” przez tych, którzy nie rozróżniają, która partia w jakim stopniu jest odpowiedzialna za problemy Islandii. W latach 2007–2009 Socjaldemokraci tworzyli rząd z Partią Niepodległości. Partia Postępu i Ruch Zieloni-Lewica byli w opozycji. 126. Prezydent Duhalde powiedział gazecie „Financial Times” (3 stycznia 2002): „Przywództwo polityczne… jest gówniane, i oczywiście ja też się do tego wliczam”.

Konstytucja dla obywateli STR.

127. Wade (2009) oraz Specjalny Komitet Dochodzeniowy (ang. Special Investigation Committee – SIC, 2010) opisują feralne podtrzymywanie kursu korony w stosunku do euro, choć nie było praktycznie żadnych rezerw obcych walut. Decyzja została podjęta przez Bank Centralny, bez konsultacji nawet z głównym ekonomistą banku, co spowodowało nierozliczony wyciek pozostałych rezerw. Bank Centralny odmówił Parlamentowi, nie wspominając już o społeczeństwie, dostępu do nagrań lub transkrypcji rozmów telefonicznych z okresu tuż przed kryzysem, między prezesem a premierem, który następnie, wraz z dwoma innymi ministrami, trzema gubernatorami Banku Centralnego oraz dyrektorem Urzędu Nadzoru Finansowego zostali uznani za winnych zaniedbaniom w rozumieniu prawa przez SIC. Były premier Geir H. Haarde również został uznany za winnego tych zarzutów przez specjalny Sąd Konstytucyjny zwołany przez Parlament w 2012 r. i prowadzony przez Sędziego Sądu Najwyższego. W 2014 r. został ambasadorem.

Ten, w swej wiążącej opinii, zalecił Islandii usunięcie dyskryminujących zapisów w systemie zarządzania łowiskami i wypłatę odszkodowań na rzecz poszkodowanych. W 2012 r. UNHRC trochę „odpuściło” Islandii, w odpowiedzi na obietnicę rządu o nowej Konstytucji, która gwarantowałaby niedyskryminujące prawa związane z połowami. Towarzyszyły temu wyraźne fale wyprzedaży aktywów à la russe, w tym skorumpowana prywatyzacja banków, która doprowadziła kraj na skraj przepaści. Rząd jednak nie zainteresował się jakimkolwiek dochodzeniem w tej sprawie. Na początku nowy rząd, powstały po kryzysie słuchał obywateli i ich żądań. Były premier, mianowany później na prezesa upadłego Banku Centralnego, w wyniku licznych kontrowersji wokół jego osoby127, został usunięty ze swojego stanowiska, by przyjąć przygotowaną przez oligarchów posadę redaktora największej gazety w Islandii128. Oligarchowie to w większości właściciele łodzi, którzy od 1984 r. wzbogacają się na przyznanych im przez Parlament hojnych kwotach połowowych. Na ratunek wezwano Międzynarodowy Fundusz Walutowy (IMF129). Następnie, by uniknąć pomocy IMF czy też „Pocałunku śmierci”, jak opisywał go 128. Było jeszcze dwóch innych prezesów banków. Jeden zrezyjeden z wiodących członków Partii Niepodległości, gnował, zanim został usunięty Bank Centralny Islandii podjął nieudaną próbę ze stanowiska, a drugi wyjechał uzyskania dużej pożyczki od Rosji (Gunnarsson za granicę i dołączył do grona pracowników Banku Centralnego 2009, 51). Żadna z partii politycznych nie zdystanw Norwegii. sowała się do próśb Banku Centralnego kierowanych do Rosji, które spełzły na niczym. Powołano 129. International Monetary Fund (ang.) – Międzynarodowy Urząd Specjalnego Prokuratora, który rozrastał Fundusz Walutowy (MFW). się w zastraszającym tempie: od trzech do około stu pracowników, którzy zdołali doprowadzić do 130. FME – Financial Supervisory Authority (ang.). licznych wyroków skazujących dla bankierów i innych pod zarzutem wykorzystywania informacji 131. Johnsen (2014) opisuje wewnętrznych, manipulacji na rynku oraz narugłówne odkrycia raportu SIC. Aby zapoznać się ze skróconą wersją szenia obowiązków powierniczych. Od niektórych najważniejszych wydarzeń, zob.: wyroków odwołano się do Sądu Najwyższego. Gylfason 2010. Aby dowiedzieć się Prawdopodobnie kilka kolejnych aktów oskarżewięcej o kryzysie w historycznym i politycznym kontekście oraz o jego nia zrodzi się z około 80 spraw przekazanych do skutkach, zob.: Gylfason 2010, rozdz. Specjalnego Prokuratora przez Instytucję Nadzoru 7; 2014 oraz Gylfason, Zoega 2014.

Finansowego130, która wraz z międzynarodowymi agencjami ratingowymi przespała kryzys, a teraz, pod skrzydłami nowego pokryzysowego dyrektora, odzyskała czujność. Trzy lata później, po tym, jak sprawa została 77 razy przekazana do Specjalnego Prokuratora, dyrektor został odwołany ze stanowiska. W 2010 r. Specjalny Komitet Dochodzeniowy (SIC), wyznaczony przez Parlament, sporządził raport na 2400 stron, opisujący naruszenia prawne, sięgające najwyższego stopnia zaniedbań, zawłaszczania regulacji, polityki, mediów, świata akademickiego itd. Nie wiązał on jednak swojej analizy z odpowiednią literaturą prawno-gospodarczą, dotyczącą przestępstw na szczeblu urzędów państwowych (Akerlof, Romer 1993; Black 2005)131. Część dotycząca zawłaszczenia świata akademickiego jest porównywana do efektu Fergusona (2012, rozdz. 8).

1.1

ZARYS HISTORYCZNY Kluczowa obietnica, złożona przez rząd wybrany po kryzysie na początku 2009 r. dotyczyła Konstytucji. Obecna, została spisana w pośpiechu, po całkowitym oddzieleniu się od Danii w 1944 r. Od tamtej pory Parlament obiecywał zmianę Konstytucji, jednak nigdy nie był w stanie lub nie miał wystarczających chęci, aby tej obietnicy dotrzymać. Teraz być może zmusił go do tego kryzys (Elster 1995). W 1949 r., podczas noworocznego orędzia do rodaków, pierwszy prezydent Islandii Sveinn Björnsson przypomniał partiom politycznym o ich porażce w kwestii naprawy Konstytucji. Powiedział, że „wciąż nosimy zacerowane ubranie uszyte dla innego państwa, z innymi problemami, sto lat temu”.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

Pokryzysowy rząd doszedł do wniosku, że skoro politykom przez 70 lat nie udało się zmienić Konstytucji, nadszedł czas, by przekazać to zadanie specjalnie powołanemu Zgromadzeniu Konstytucyjnemu – aby mieć nową Konstytucję spisaną przez naród, nie przez Parlament. Ta obietnica była w pewnym sensie uznaniem porażki, podobnie jak niewypowiedziane uznanie dla faktu, że Zgromadzenie Konstytucyjne wybrane zgodnie z zasadą „jedna osoba, jeden głos” lepiej nadawało się do tego zadania niż posłowie wybierani na zasadzie obecnego prawa wyborczego, które dawało wyborcom z terenów wiejskich średnio dwukrotnie więcej wpływu na wyniki wyborów parlamentarnych niż wyborcom w regionie Reykjaviku. To jedna z najbardziej kontrowersyjnych kwestii w systemie politycznym Islandii od 1849 r., kiedy spisano i wysunięto, na marne, propozycje równego prawa wyborczego – „jedna osoba, jeden głos”. Tak więc problemy Islandii zaczęły się już dawno temu. Moglibyśmy rozpocząć od historii z lat 70. XIX wieku, ale przewińmy szybko do przodu, do lat 30. XX wieku – czasu dobrze udokumentowanej afery bankowej, zatuszowanej, by chronić interesy polityczne osób zaangażowanych. Lata 40. XX wieku i II wojna światowa to czasy jednogłośnych decyzji podejmowanych przez Parlament i elektorat, by odciąć się od Unii Królewskiej z okupowaną przez nazistów Danią, która nie była w stanie bronić samej siebie.

Partie polityczne zjednoczyły się w tej, początkowo kontrowersyjnej, decyzji i włożyły spory wysiłek, by zdobyć uznanie 98% wyborców popierających tę decyzję oraz nową Konstytucję, będącą zasadniczo kopią Konstytucji duńskiej z 1849 r., w której dziedziczny tytuł króla został zastąpiony urzędem prezydenta. Partie zdobywały ogólne poparcie dzięki obietnicom o nowej Konstytucji. W tym samym czasie wiodące partie polityczne borykały się z kolejnym problemem dotyczącym między innymi braku porozumienia w sprawie nierównych praw wyborczych, nagromadzonych w poprawce do Konstytucji z 1942 r., mającej na celu ograniczenie mocy decyzyjnej elektoratu z terenów wiejskich. Partia Postępu, główny beneficjent nierównego sytemu wyborczego ze względu na swoją silną pozycję na terenach wiejskich, walczyła zaciekle z tą poprawką i przegrała. Partie polityczne nie były w stanie utworzyć koalicji rządowej, skłaniając tym samym regenta Sveinna Björnssona, wybranego na prezydenta w 1944 r. – w momencie utworzenia Republiki Islandii, do powołania pozaparlamentarnego rządu na lata 1942–1944. Był on mocno zakorzeniony w dominujących partiach politycznych, choć Partia Niepodległości i Partia Postępu właściwie nie komunikowały się ze sobą. Do czasu II wojny światowej dług państwowy Islandii osiągnął spore wymiary, jednak po wybuchu wojny oraz długo po jej zakończeniu mówiono o niej jako o „błogosławionej wojnie”. Było to związane z ożywieniem gospodarczym, które przyniosła wojna. W 1946 r. partie polityczne wycofały się ze złożonej obietnicy dotyczącej ogólnokrajowego referendum w sprawie powojennej polityki zagranicznej Islandii. Obietnica ta była zakorzeniona w Traktacie Wersalskim z 1918 r., dotyczącym deklaracji „wiecznej neutralności”. Większością głosów (32 do 19) postanowiono pominąć opinię obywateli i podpisać pakt obronny ze Stanami Zjednoczonymi, co wiązało się ze stacjonowaniem wojsk amerykańskich. Wojska wycofały się, wbrew woli rządu Islandii, w 2006 r. Stanowiło to precedens:

Konstytucja dla obywateli STR.

Parlament nie chciał odwoływać się do referendum obywatelskiego, jeżeli nie miał pewności, że jego wyniki będą zgodne z oczekiwaniami klasy politycznej.

132. Baza była źródłem znacznych rent ekonomicznych, jakie Partia Niepodległości, Partia Postępu oraz Socjaldemokraci, w takiej kolejności, rozdzieliły między siebie. 133. Aby dowiedzieć się więcej o wydarzeniach w Islandii przed kryzysem i po, zob. Gylfason (2010), Benediktsdóttir, Danielson i Zoenga (2011), Gylfason (2014), Johnsen (2014). 134. Zob.: Gunnarsson (2009, 206). „Królowie kwot” (ang. quota kings) oraz „królowe kwot” (ang. quota queens) są powszechnie używanymi wyrażeniami w debatach publicznych, podobnie jak „oligarchowie” w Rosji. Dla porównania, w Norwegii nie słyszy się o królach bądź królowych ropy, ponieważ rząd Norwegii poczynił odpowiednie starania, aby odkrycie ropy nie pociągnęło za sobą stworzenia warstwy społecznej oligarchów.

Nie było planu B. Islandia od 2006 r. nie miała obrony militarnej. Miała za to specyficzną – jak na państwo należące do NATO – politykę, niespotykaną wręcz na całym świecie. Zyski finansowe z wojny wydano na rozbudowę łowisk (premier Partii Niepodległości z lat 1944–1947 i później z przerwami do 1963 r. był byłym przewodniczącym Związku Właścicieli Łodzi [ang. Vessel Owners Association]). Jednak to jeszcze nie koniec tej historii. Islandii przysługiwała równoważność około 2% PKB rocznie z bazy NATO w Keflaviku przez następne 60 lat132. W latach 50. XX wieku doszło do niepewnego rozejmu między wielkimi partiami koalicji – rozejmu, który przerodził się w nową batalię w 1959 r., powtórkę z 1942 r., dotyczącą poprawki do Konstytucji mającej na celu zapewnienie równych praw wyborczych. Po raz kolejny Partia Postępu, wciąż z nadmierną liczbą przedstawicieli w Parlamencie, walczyła zawzięcie z tą poprawką i ponownie przegrała. W wyniku tego dwie główne partie nie były w stanie współpracować aż do połowy lat 70. XX wieku. Od samego początku gospodarka była w znacznym stopniu regulowana cenami, stopami odsetkowymi oraz kursem wymiany korony, ustalanymi przez polityków i ich aparatczyków w bankach. Ważne, choć niewystarczające, okazały się próby liberalizacji gospodarki w latach 60. XX wieku, kiedy to ogromne dotacje na rybołówstwo przybrały postać pośredniego wsparcia: dewaluacji korony i uprzywilejowanego dostępu do dofinansowanych kredytów bankowych. Oznaczało to tak naprawdę, że korona mogła być dewaluowa-

na według zachcianek właścicieli łodzi rybackich, aby mogli w razie potrzeby wspomóc rentowność eksportu ryb, zagrażając przy tym stabilności finansowej głównego przemysłu eksportowego Islandii. W latach 80. i 90. XX wieku próby stabilizowania korony oznaczały wsparcie rządu dla sektora rybołówstwa i stąd owe próby przyjęły formę przyznanych, specjalnych, wysoce wartościowych praw na wodach Islandii. Jednak niedługo potem zasoby morskie zostały uznane przez prawo za dobro wspólne. System przyznawania kwot połowowych, uznany przez UNHRC (2007) za dyskryminujący i niezgodny z Konstytucją, zmienił rozproszone zasoby (ryby) w skoncentrowane (jak ropa), z potencjałem do kartelizacji politycznej. Od tego momentu właściciele łodzi rybackich zasadniczo byli w stanie rozdawać karty w polityce Islandii, z krótką przerwą, kiedy to po 2000 r. bankierzy grali pierwsze skrzypce, aż do kryzysu w 2008 r.133 Redaktor jednej z dwóch najważniejszych w tamtym czasie gazet Islandii opisywał to jako próby samobójcze podejmowane przez polityków w celu sprzeciwienia się królom kwot134.

Specjalny Komitet Dochodzeniowy odnotował ogromne wpłaty wykonywane przez upadłe banki przed ich katastrofą na konta partii politycznych oraz indywidualnych polityków. Gdyby nie kryzys, informacje te nigdy nie ujrzałyby światła dziennego.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

1.2 ZARYS

Morał tego preludium może być dwojaki. Po pierwsze, pokazuje ono imponującą zdolność przewidywania i mądrość pierwszego prezydenta Islandii Sveinna Bjoernssona, który w 1944 r., zdopingowany pierwszym naukowym sondażem przeprowadzonym w Islandii, zdołał dodać dwie nowości do prowizorycznej Konstytucji, która w przeciwnym razie pozostałaby zasadniczo niezmieniona od 1874 lub 1849 r. Owe wprowadzone nowości to założenie, że prezydent Republiki (a) będzie wybierany przez naród, nie przez Parlament, jak chciały tego partie polityczne (tym samym Islandia mogła się szczycić jednym z pierwszych prezydentów w Europie wybieranych przez obywateli)135 oraz (b) że prezydent mógł zawetować ustawę Parlamentu i poddać ją referendum obywatelskiemu. To założenie było początkowo proponowane w 1940 r. przez Bjarniego Benediktssona, późniejszego szefa Partii Niepodległości i ministra, a po 60 latach zapomnienia po raz pierwszy zostało ożywione w 2004, by zablokować z sukcesem – jak się potem okazało – plan rządu dotyczący regulacji własności mediów w taki sposób, aby zmusić największą gazetę codzienną Islandii oraz jedyną stację telewizyjną konkurującą z telewizją państwową do zamknięcia136. Po drugie, jak pokazuje nawet względnie spokojna, a jednak zaciekła historia konstytucyjna, konstytucje są z natury deklaracjami politycznymi, które nakreślają prawa i obowiązki obywateli oraz władzę kilku zorganizowanych vs niezorganizowanych mas (Lasalle 1862). Tym samym prowadzą, w naturalny sposób, do głębokich nieporozumień związanych z postanowieniami dotyczącymi jednostki. Prawa chronione przez konstytucje pociągają za sobą zobowiązania, które, co zrozumiałe, mogą napotykać na opór. Ci, którzy – podobnie jak pre-

zydent Islandii Ólafur Ragnar Grímsson – twierdzą, że zmiany w Konstytucji muszą być zatwierdzone w drodze konsensusu, nie zgadzają się z historycznymi dowodami, jednak te służą interesom przeciwników reformy konstytucyjnej.

135. Precedens zawiera Francję (1848) oraz Niemcy (1919). 136. Wierny członek klasy politycznej, prezydent, który wniósł prawo veta w 2004 r., wcześniej jako profesor nauk politycznych uczył, że według konstytucji z 1944 r. prezydent był jedynie pionkiem bez znaczącej władzy. Politycy zapomnieli lub chcieli zapomnieć, że przegrali kluczową batalię w 1944 r. (Kristjanson 2012).

Konstytucja dla obywateli STR.

POWSTAWANIE POKRYZYSOWEJ KONSTYTUCJI Proces zmiany Konstytucji został zapoczątkowany przez rząd Partii Socjaldemokratycznej i Ruchu Zielona Lewica w 2009 r. i pod wieloma względa-

mi był wzorowy i godny podziwu (Ginsburg et al. 2012; Landemore 2014; Meuwese 2013). Na początku rząd zdecydował, że zadanie spisania nowej Konstytucji lub zmiany tej z 1944 r. przydzieli wybranym przedstawicielom obywateli. Aby zapoczątkować ten proces, Parlament wyznaczył siedmioosobowy Komitet Konstytucyjny składający się głównie z ekspertów świata akademickiego z różnych dziedzin (prawa, literatury, nauk przyrodniczych, nauk społecznych). Skład komitetu wyraźnie pokazał, że Parlament zdaje sobie sprawę z tego, iż

Konstytucja nie jest wyłącznie, a nawet nie jest sama w sobie, dokumentem prawnym, lecz przede wszystkim społeczną umową, deklaracją polityczną. Ekspertyza prawna, nawet jeśli bardzo pomocna, nie jest tak naprawdę kluczowa przy tworzeniu Konstytucji, ponieważ Konstytucja stoi wyżej niż zwykłe ustawodawstwo. Dzieje się tak przez sam fakt, że naród stoi wyżej niż Parlament.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

Jednak prawnicy są potrzebni przy zwyczajnym ustawodawstwie między innymi po to, aby upewnić się, że jest ono zgodne z Konstytucją przyjętą przez naród.

2.1

KOMITET KONSTYTUCYJNY Komitet Konstytucyjny pełnił trzy funkcje: (a) organizował Zgromadzenie Narodowe (lub forum), podczas którego losowo wybrani obywatele ze spisu ludności, pod nadzorem ekspertów, zwołani na jednodniowe obrady określali i omawiali swoje poglądy na temat treści nowej Konstytucji; (b) przygotowywał ogólnokrajowe wybory 25 przedstawicieli do Zgromadzenia Konstytucyjnego, których zadaniem byłoby spisanie projektu nowej Konstytucji, opierając się przy tym w jak najbardziej możliwym stopniu na opiniach Zgromadzenia Narodowego oraz (c) przygotował podstawy do pracy dla Zgromadzenia Konstytucyjnego poprzez udostępnienie analizy Konstytucji z 1944 r. i zbieranie oraz udostępnianie w formie wydrukowanej i w Internecie informacji dotyczących Konstytucji w innych krajach oraz przygotowanie innych ważnych materiałów. Komitet Konstytucyjny przekroczył nieco swój mandat, choć raczej w niewinny sposób, sugerując sposoby formułowania poszczególnych założeń. Jego praca została jednogłośnie zaakceptowana przez Radę Konstytucyjną i innych. Na początku w Parlamencie panowała względna harmonia. Jego członkowie byli albo zachęceni albo upokorzeni wynikami wyborów z 2009 r., w rezultacie których powstał pierwszy rząd większościowy bez Partii Niepodległości i Partii Postępu. Jego praca została z zadowoleniem przyjęta przez członków Rady Konstytucyjnej137 . Rząd współpracował z opozycją w kwestii przyszłych działań.

Jedną z kluczowych obietnic złożoną przez Partię Postępu w 2009 r. było spisanie nowej Konstytucji bezpośrednio przez przedstawicieli wybranych spośród społeczeństwa. Partia Niepodległości, również w opozycji po wyborach w 2009 r., zaproponowała zwołanie Zgromadzenia Narodowego, co zadziałało na korzyść partii. Podobne zgromadzenie narodowe zostało wybrane i powołane w Reykjaviku w 1851 r. podczas fali rewolucji przetaczającej się wówczas przez Europę, po czym zostało rozwiązane przez przedstawiciela duńskiego króla. Była to historyczna klęska znana każdemu Islandczykowi. Eksperymentalne i zorganizowane prywatnie zgromadzenia narodowe z udziałem zagranicznych ekspertów odbyły się w Islandii tuż po kryzysie, w 2009 r. (Mauraþúfan 2009). Przyświecała im zasada zbiorowej inteligencji.

Spotkania te stały się prototypem Zgromadzenia Narodowego w 2010 r., do którego z krajowego rejestru ludności losowo wybrano 950 obywateli w wieku od 18 do 91 lat, tak aby zapewnić równowagę przedstawicieli obu płci, sprawiedliwe przedstawicielstwo różnych regionów itd. Oznacza to – i ten punkt jest kluczowy w demokratycznym

137. Przed rozpoczęciem prac w kwietniu 2011 r. nazwa „Zgromadzenie Konstytucyjne” została zmieniona na „Radę Konstytucyjną”. W tekście terminy te używane są wymiennie.

Konstytucja dla obywateli STR.

kręgosłupie tego projektu – że każdy Islandczyk w wieku 18 lat i powyżej miał równe szanse na otrzymanie miejsca w Zgromadzeniu Narodowym.

138. Właściwie kandydatów było 523, jednak jeden z nich, w związku z nieważnymi podpisami, nie był uprawniony do kandydowania.

Zgromadzenie odbyło jednodniowe spotkania na początku listopada 2010 r., a na koniec dnia wydało postanowienie lub zbiór wniosków mówiących o tym, jak bardzo jest potrzebna nowa Konstytucja oraz że musi ona zawierać zapisy dotyczące przynależności zasobów naturalnych do państwa, równych praw wyborczych oraz wspierania odpowiedzialności i decentralizacji władzy, ochrony środowiska, transparentności itp. Wszystkie materiały zostały udostępnione na stronie internetowej Komitetu Konstytucyjnego. Postanowienia te zgadzały się z badaniami opinii publicznej, które ustawicznie przez wiele lat donosiły, że większość wyborców chce zasobów naturalnych będących własnością narodową, równych praw wyborczych itd. Nie było żadnych niespodzianek. Stąd też krytyczne uwagi dotyczące struktury i funkcjonowania Zgromadzenia Narodowego w islandzkim kontekście są bez znaczenia.

2.2

WYBÓR RADY KONSTYTUCYJNEJ Pod koniec listopada wykonano kolejny krok i wybrano 25 przedstawicieli Rady Konstytucyjnej. Zgodnie z obowiązującymi zasadami o miejsce w radzie nie mogli ubiegać się ówcześni posłowie i sędziowie Sądu Najwyższego. Jednak do tego czasu, dwa lata po kryzysie, dało się odczuć pewne zmęcze-

nie reformami. Mogło to być spowodowane przypuszczeniem, że sponsorowane przez IMF operacje ratujące gospodarkę, wbrew wszelkim rokowaniom, odniosą sukces. Był to de facto doping dla tych samych polityków i partii politycznych, które – według raportu SIC (2010) – ponosiły odpowiedzialność za kryzys. Ciężar winy przeniesiono jednak na zagraniczne siły wpływu (Gunnarsson 2009), a rządowe próby odbudowy oraz projekt Konstytucji napotkały na wyraźny opór. Niektórzy politycy opozycji mówili o „tak zwanym kryzysie”, tak jakby nic się nie wydarzyło. Czas poprzedzający listopadowe wybory do Zgromadzenia Narodowego minął bez fanfar. Do momentu upływu terminu na zgłaszanie kandydatur nikt nie był w stanie stwierdzić, czy wybory okażą się fiaskiem przez brak zainteresowania, czy też nie. Jednak po upływie terminu, około miesiąc przed wyborami, okazało się, że startowały 522 osoby, z których każda posiadała poparcie od 30 do 50 podpisów138. Oznacza to zatem, że pod nazwiskami 522 kandydatów było co najmniej 15 660 – a może nawet aż 26 100 – podpisów, tj. między 7 a 11% uprawnionych do głosowania. Jednak partie polityczne i grupy zainteresowanych nie poświęciły zbyt wiele uwagi wyborom, być może częściowo po to, by podkreślić, że miała to być konstytucja narodu, a nie polityczna konstytucja elity. Stąd też nie poczynili żadnych starań, aby zachęcić obywateli do głosowania. Partie opozycji odwróciły się od tego projektu. Jedynie Partia Niepodległości rozesłała swoim członkom zdystansowane listy, które zawierały dwie nieco różne listy popieranych kandydatów. Nawet rządzące partie koalicji, które zapoczątkowały ten projekt, nie miały listy. Media, z jednym ważnym wyjątkiem (gazety „DV”, patrz poniżej), wykazały niewiele inicjatywny, by przedstawić wyborcom poglądy 522 kandydatów. Każdy z nich otrzymał jedynie od trzech do czterech minut na antenie publicznego radia. Nie było żadnej kampanii do przedyskutowania, nie było walki o głosy między

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

kandydatami, jedynie rozmowy ze znajomymi na Facebooku i tym podobne139. Mimo to, 37% elektoratu stawiło się na głosowaniu. 25 kandydatów z największą liczbą głosów pochodziło z najróżniejszych dziedzin życia. Prawdopodobnie najbardziej uderzającą cechą tej grupy był fakt, że pięcioro członków to profesorowie (ekonomii, matematyki, medycyny, filozofii i nauk politycznych oraz teologii) oraz troje innych to naukowcy (z dziedziny matematyki, filozofii i nauk politycznych), co daje dużo większą liczbę osób z tytułem doktorskim – 6 na 25 – niż w Parlamencie lub prawdopodobnie w jakimkolwiek organie ustawodawczym do tej pory. Co więcej, wysoki poziom wykształcenia i różnorodnego doświadczenia wybranych przedstawicieli zapewnił doskonały dostęp do zewnętrznej ekspertyzy. Po ogłoszeniu wyników wyborów liderzy opozycji w Parlamencie zaatakowali rząd, nazywali wybory porażką, powołując się na 37-procentową frekwencję, która mimo wszystko była porównywalna do wcześniejszych referendów obywatelskich bez wyraźnego zaangażowania partii w Islandii (Gylfason 2013) lub Szwajcarii. Ring był wolny. W obliczu grupy bezpośrednio wybranych 25 przedstawicieli do Zgromadzenia Konstytucyjnego niektórzy politycy mieli powody do niepokoju. Presja ze strony protestujących na ulicach, w wyniku której czuli się zobligowani do przygotowania się na bezpośrednio wybrane zgromadzenie ustawodawcze to jedno, a konfrontacja z grupą 25 wybranych członków, wyraźnie poza kontrolą partii politycznych, zachowujących się 18 miesięcy później jak państwo w państwie, to co innego. Przed wyborami wypowiedzi 23 z 25 przedstawicieli dla gazety „DV” dotyczące Konstytucji były wyraźnie spójne. Była to jedyna gazeta, która wykazała szczere zainteresowanie wyborami (i jedyna bez powiązań z Partią Niepodległości). Udowodniono, że zdecydowana większość przedstawicieli zgadzała się z postanowieniem Zgromadzenia Narodowego. Na przykład 19 na

23 przedstawicieli było za zmianą Konstytucji, 22 popierało kwestię zasobów naturalnych, 22 popierało równe prawa wyborcze, a 21 popierało częstsze referenda obywatelskie (Gylfason 2013). Co więcej, odpowiedzi udzielane przez zdecydowaną większość z 522 kandydatów wykazywały podobne schematy, sugerując tym samym, że dowolny wybór spośród tych 522 kandydatów prawdopodobnie skutkowałby projektem Konstytucji z identycznymi kluczowymi zapisami.

Z łatwością da się zauważyć, że mieliśmy do czynienia z szerokim i jasnym konsensusem co do istotnej reformy Konstytucji, która, między innymi, miała na celu (a) ukrócenie skorumpowanych relacji między klasą polityczną a częścią społeczności biznesu, w szczególności właścicielami łodzi, którzy przywykli do traktowania ogólnej własności Islandii – zasobów rybnych – jako swojej własnej oraz (b) ograniczenie władzy liderów partii politycznych, którzy otaczali się w Parlamencie posłami z prowincji, popieranymi niewielką liczbą głosów i posiadającymi ograniczone kwalifikacje.

139. Mój wydawca poprosił mnie, abym zrobił sobie przerwę od mojej stałej, cotygodniowej kolumny do czasu, aż będziemy po wyborach i bym te trzy tygodnie poprzedzające wybory spędził poza domem, w RPA.

Konstytucja dla obywateli STR.

Czy byłoby to możliwe bez kr yzysu? Nie. Konstytucja z 1944 r. nie była bezpośrednio odpowiedzialna za kryzys, to prawda, ale nie była też w stanie mu zapobiec. Słaba rozdzielność władzy i trzy organy rządu doprowadziły między innymi do nadmiaru egzekutywy, prywatyzacji banków na modłę rosyjską w latach 1998–2003, prowadząc je tym samym na skraj przepaści w 2008 r. (Gylfason 2013). Patrząc wstecz, jest to mało prawdopodobne, że prywatyzacja banków i sposób, w jaki była przeprowadzona, zostałyby zaakceptowane w referendum obywatelskim. To samo tyczy się dyskryminującego systemu kwot w łowiskach oraz zysków wynikających z bazy militarnej USA. Nie jest więc zaskoczeniem, że wielu Islandczyków, w tym nowa większość w Parlamencie, stwierdziło, że warto by było bliżej się przyjrzeć Konstytucji po kryzysie.

2.3 W SĄDZIE NAJWYŻSZYM

140. Organizacja Osób Niepełnosprawnych w Islandii złożyła analogiczną skargę dotyczącą kwestii technicznych po wyborach prezydenckich w 2012 r., jednak skarga została oddalona, gdyż domniemane zaniedbania nie miałyby wpływu na wynik wyborów.

Nic więc dziwnego, że tuż po wyborze Zgromadze nia Konstytucyjnego pojawiły się trzy skargi dotyczące technicznych aspektów liczenia głosów czy kształtu urn do głosowania. Były one wnoszone przez osoby o udokumentowanych relacjach z Partią Niepodległości. Na podstawie tych skarg, 6 z 9 sędziów Sądu Najwyższego – 5 z nich zostało wyznaczonych przez Partię Niepodległości – wydało bezprecedensową decyzję administracyjną o unieważnieniu wyborów. Spośród 6 sędziów, którzy opowiedzieli się za unieważnieniem głosowania, 4 otwarcie wyraziło sprzeciw wobec nowego zapisu o zasobach naturalnych, który popiera 24 z 25 wybranych przedstawicieli. 1 zmienił swój głos między 1998 a 2000 r. (pierwsza decyzja mówiła, że system kwot, który daje prawo do połowów właścicielom

łodzi, jest niezgodny z Konstytucją, a druga nie); inny, jako Prokurator Generalny, bronił systemu kwot przed UNHRC (i przegrał sprawę); trzeci pełnił funkcję stałego sekretarza w Ministerstwie ds. Rybołówstwa, a do jego zadań należało wprowadzenie systemu kwot; czwarty pisał i publiczne opowiadał się za systemem kwot. Piąty natomiast jest bratem właściciela łodzi – jednego z największych beneficjentów systemu kwot (Hauksson 2011). Żaden z tych pięciu sędziów nie wyłamał się od decyzji o unieważnieniu wyborów. Nigdy wcześniej żadne wybory państwowe w kraju demokratycznym nie zostały unieważnione ex post. Co więcej, nie było prawnych podstaw, dla których sędziowie mogli podjąć taką decyzję, gdyż prawo zezwala na podjęcie takiej decyzji jedynie w przypadku, kiedy wybrany kandydat był nieuprawniony do startu w wyborach lub jeśli wykryto działanie niezgodne z prawem, które wpłynęło na wynik wyborów. Jednak nic takiego nie miało miejsca. Gisli Tryggvason – jeden z prawników wybranych do Zgromadzenia – jako wyborca złożył apelację do Sądu Najwyższego o ponowne rozpatrzenie sprawy lub przynajmniej o wyrażenie zgody na ponowne przeliczenie głosów, aby odnieść się do domniemanych „istotnych uchybień”, jednak jego dobrze uargumentowana apelacja została oddalona przez sąd (Tryggvason 2011). Axelsson (2011) kończy swoją zgryźliwą analizę decyzji Sądu Najwyższego następującymi słowami: „Jedynym prawdziwym i jedynym znaczącym uchybieniem w tych wyborach był fakt, że to Sąd Najwyższy zniszczył je swoją decyzją, która wyraźnie jest oparta na błędnej argumentacji i wątpliwych źródłach prawa”140. Decyzja sędziów Sądu Najwyższego o unieważnieniu wyborów do Zgromadzenia Konstytucyjnego była porównywalna do wyroku Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych o przekazaniu prezydentury George’owi W. Bushowi w 2001 r., wynikiem 5 głosów do 4 według podziału na partie (5 sędziów mianowanych przez prezydenta republikanina przeciwko 4 mianowanym przez demokratę). Ta decyzja skłoniła Johna Paula Stevensa,

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

trzeciego pod względem długości urzędowania w Sądzie Najwyższym, do stwierdzenia, że „Chociaż być może nigdy nie będziemy mieć pewności, kim był zwycięzca tegorocznych wyborów, wiemy doskonale, kto jest przegranym. To zaufanie Narodu do sędziów jako bezstronnych strażników praworządności”141. R eakc ją Parlamentu na dec y zję Sądu Najwyższego było zaoferowanie 25 wybranym przedstawicielom Zgromadzenia Konstytucyjnego miejsca w Radzie Konstytucyjnej. Przeciwnicy reformy konstytucyjnej byli uradowani faktem, jakoby rada nie była legalnym i prawowitym organem, i mówili o niej „nic nieznacząca konferencja”142. Między innymi te 25 wybranych osób zostało oskarżonych o nieposzanowanie Konstytucji z 1944 r. poprzez akceptację nominacji od Parlamentu143. Nikt nie brał tych oskarżeń na poważnie, nikt też, oprócz apelacji Tryggvasona, nie wnosił sprzeciwu wobec decyzji Sądu Najwyższego, którą Parlament uznał za wiążącą. Naród oraz Parlament poprosili nas o spisanie nowej, pokryzysowej Konstytucji i takie jest nasze zadanie.

2.4

PRACA RADY KONSTYTUCYJNEJ Najpierw odbyliśmy kilka nieformalnych spotkań, aby się lepiej poznać. Wykorzystywaliśmy te spotkania również po to, aby przygotować zestaw zasad operacyjnych, dopuszczalnych przez ustawę dotyczącą rady. Przygotowując mój wkład do wspólnych wysiłków, poświęciłem swój czas, aby skonsultować się z kolegami w kraju i za granicą, w tym z autorami konstytucji RPA z lat 1994–1996 i innymi zagranicznymi ekspertami z dziedziny konstytucji oraz wieloma lokalnymi naukowcami, prawnikami itd. Uzbrojeni w świetny, 700-stronicowy raport z Komitetu Konstytucyjnego oraz inne materiały

przybyliśmy na nasze pierwsze formalne spotkanie w kwietniu 2011 r. bardzo dobrze przygotowani. Po podzieleniu przedstawicieli na podkomitety (A, B, C) każdy otrzymał zadanie przygotowania wstępnego projektu jednej trzeciej konstytucji. Jedną z pierwszych decyzji, które należało podjąć, była ta, czy zacząć pracę od zera, czy też poprzestać na wprowadzeniu poprawek do konstytucji z 1944 r. Szybko stało się jasne, że panowała ogólna zgoda co do pracy nad nową Konstytucją ab inito, choć stara Konstytucja służyła jako punkt wyjścia. Ten konsensus zdawał się wynikać z ogólnie przyjętej opinii, że kryzys finansowy nawoływał do całościowej przebudowy Konstytucji, nie zaś do drobnych poprawek. Inna jednogłośna decyzja dotyczyła stopnia, w jakim nasze prace będą przeprowadzane pod okiem opinii publicznej. Bez żadnych większych przeciwskazań zdecydowaliśmy się na transparentność poprzez crowdsourcing. Decyzja ta przyszła szczególnie łatwo członkom Rady pochodzącym ze świata akademickiego, dla których peer review było standardową procedurą. W praktyce oznaczało to, że wszystkie spotkania Zgromadzenia Ogólnego były transmitowane na żywo przez Internet, a następnie udostępniane na stronie internetowej Rady, podczas gdy spotkania podkomitetów odbywały się za zamkniętymi drzwiami. Wyjątkiem były sytuacje, gdy podkomitety zapraszały członków innych podkomitetów oraz biegłych na te spotkania.

Stopniowo udostępniano również transkrypcje spotkań Zgromadzenia Ogólnego oraz notatek z tych wydarzeń na stronie internetowej Rady. Wraz z postępem prac stało się jasne, że transparentność realizowana poprzez crowdsourcing była dobrym

141. Zob. też: Derschowitz (2002). Liczba badanych przez US Gallup, którzy wyrażali bardzo głębokie bądź głębokie zaufanie do Sądu Najwyższego, spadła z 50% pod koniec lat 90. XX wieku, do 30% w połowie 2014 r. 142. 1 z 6 sędziów, który unieważnił wybory do Zgromadzenia Konstytucyjnego, pozwał mnie o zniesławienie i przegrał zarówno w sądzie niższej instancji, jak i po apelacji w Sądzie Najwyższym. Sprawa dotyczyła krótkiego, pobocznego akapitu z nieopublikowanej wersji Gylfasona (2013), który mówił o niekwestionowanej, niedowiedzionej pogłosce, opisanej na łamach „DV”, na temat zmowy między osobami, które kwestionowały wybory, a tym sędzią. Żadne nazwiska nie zostały przytoczone w moim tekście. Postrzegałem tę pogłoskę jako ważny element opisu atmosfery, w jakiej przeciwnicy projektu zmiany konstytucji robili wszystko co w ich mocy, by zapobiec reformie. Sędzia Sądu Najwyższego spojrzał na sprawę w ten sam sposób co ja, powołując się na wolność słowa. 143. Jeden z wybranych przedstawicieli odmówił przyjęcia nominacji Parlamentu i został zastąpiony następnym w kolejności kandydatem, prawnikiem.

Konstytucja dla obywateli STR.

pomysłem. Jakość i znaczenie udziału członków społeczeństwa były imponujące. Przyjęli oni zaproszenie Rady do przeglądania i reagowania na spisane teksty z tygodnia na tydzień. Wyeliminowało to również konieczność zapraszania przedstawicieli grup zainteresowań – artystów, rolników, rybaków, emerytów, nauczycieli itd.

144. Tłumacząc dosłownie, fragment „o równych możliwościach dla każdego” należałoby zastąpić słowami „gdzie każdy ma miejsce przy takim samym stole”. 145. Po referendum, w wywiadzie do gazety, profesor nauk politycznych, który milczał przez cały proces, nazwał radę „zupełnie bezprawną”, dodając, że „pewna elita” (w tym prawdopodobnie on sam) powinna zmieniać Konstytucję. Wśród 25 przedstawicieli Rady Konstytucyjnej było dwóch ekspertów z dziedziny nauk politycznych, z których jeden niedługo potem otrzymał tytuł profesora.

W tym duchu rozpoczyna się też preambuła konstytucji: „My, naród Islandii pragniemy stworzyć społeczeństwo o równych możliwościach dla każdego”144. To naznaczyło odejście od modus operandi Parlamentu, gdzie powszechną praktyką było działanie na rzecz interesów konkretnej grupy – np. właścicieli łodzi – którzy byli zachęcani do samodzielnego spisywania dotyczących ich ustaw.

Obywatele wszystkich dziedzin życia hojnie zaoferowali pomoc: artyści, rolnicy itd., w przeciwieństwie do naukowców i jeszcze mniejszej liczby prawników – być może dlatego, że ci przedostatni i ostatni postrzegali Radę Konstytucyjną jako intruzów na własnym podwórku145.

Dosłownie bez wyjątku Rada Konstytucyjna zabrała się za swoje zadanie w spokojnej atmosferze, co być może ze względu na ogólny konsensus w sprawie kluczowych kwestii było łatwe do osiągnięcia. Oczywiście, były też pewne nieporozumienia, które należało rozwiązać. Na przykład ze względu na zapis w konstytucji z 1944 r., że dwa kolejne Parlamenty muszą zaakceptować nową Konstytucję, niektórzy członkowie twierdzili, że warto spróbować przewidzieć wolę Parlamentu i unikać sformułowań, które najprawdopodobniej spotkają się z dezaprobatą. Inni uważali, że ważniejsze jest pozostanie w zgodzie z konsensusem wyrażonym w rezolucji Zgromadzenia Narodowego z 2010 r., argumentując, że wyłącznie tym sposobem nowa Konstytucja zdobędzie poparcie podczas referendum, którego Parlament nie mógł lekceważyć. Innym przykładem jest fakt, że niektórzy członkowie chcieli dość radykalnej zmiany poprzez bezpośrednie wzmocnienie roli prezydenta, bezpośrednie wybory powszechne premiera itd. Inni twierdzili, że wystarczy ustalić pewną równowagę między trzema elementami rządu wewnątrz istniejących struktur rządu opisanych w Konstytucji z 1944 r., podkreślając, że Zgromadzenie Narodowe nie domagało się wzmocnionej pozycji prezydenta. Trzecim przykładem mogą być postulaty niektórych przedstawicieli, których zdaniem konkretne zapisy, o ile mogły być stworzone, powinny służyć jako środek ostrożności na wypadek kolejnego kryzysu finansowego, podczas gdy inni twierdzili, że ogólne zapisy o wzmocnieniu kontroli i równowagi władz będą wystarczające (Gylfason 2013). Niektóre poruszone kwestie rozwiązywano na drodze głosowania w podkomitetach lub w Zgromadzeniu Ogólnym, do którego zawsze należało ostatnie słowo. Inne były rozwiązywane poprzez kompromis i konsensus. Na przykład nie trzeba było głosować w sprawie klauzuli o zasobach naturalnych w podkomitecie A, który miał za zadanie spisanie tej klauzuli, ponieważ osiągnięto pełny konsensus ze Zgromadzeniem Narodowym. Czasami osiągnięte kompromisy wymagały ciężkiej pracy oraz delikatnej dyplomacji.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

Debaty w Zgromadzeniu Ogólnym, jak również w większości podkomitetów, cechowały się spokojem, kulturą i szacunkiem, co wyraźnie kontrastowało z zachowaniem Parlamentu. W przeciwnym razie Parlament nigdy nie zdołałaby wykonać pracy Rady w ciągu 4 miesięcy, a już na pewno nie z jednogłośnym poparciem Konstytucji stosunkiem głosów 25 do 0, bez głosów wstrzymujących się, co jest imponującym osiągnięciem politycznym według wszelkich standardów. Treść konstytucji i jej główne klauzule zostały przeanalizowane przez Gylfasona (2013). Być może najważniejszy tutaj jest fakt, że nawet jeśli członkowie Rady czuli zobowiązanie wobec swojego sumienia, stworzyli Konstytucję, która niemal idealnie oddawała postanowienia Zgromadzenia Narodowego z 2010 r. Jedyną znaczącą różnicą jest fakt, że Zgromadzenie Narodowe domagało się zredukowania liczby posłów, a Rada Konstytucyjna zdecydowała się na zachowanie liczby 63 posłów, tak aby nie wykazać braku konsekwencji Konstytucji, która przecież miała na celu wzmocnić legislatywę i władzę sądowniczą rządu vis-à-vis władzy wykonawczej146. Wraz z postępem prac Rady Konstytucyjnej dla wielu jej członków, a szczególnie dla tych w dobrym kontakcie z Parlamentem, stało się jasne, że wsparcie

dla nowej Konstytucji ze strony Parlamentu słabło. Gdy dostarczono Konstytucję do przewodniczącego Parlamentu podczas formalnej ceremonii 29 lipca 2011 r., wielu z nas uderzył wyraźny brak entuzjazmu (więcej na ten temat w Części 3). Parlament nie zgodził się na tłumaczenie Konstytucji na język angielski, co doprowadziłoby do międzynarodowego odzewu. Dlatego też oficjalne tłumaczenie musiało być sfinansowane z prywatnej kieszeni, przez organizację pozarządową Stowarzyszenie Konstytucyjne147. Po otrzymaniu projektu Konstytucji Parlament przesłał ją do Komitetu Konstytucyjnego Nadzoru (CSC). Przeczytanie i omówienie Konstytucji zajęło kilka miesięcy. W marcu 2012 r., blisko 8 miesięcy po przekazaniu projektu ustawy zasadniczej, byli członkowie Rady zostali zwołani, z bardzo krótkim wyprzedzeniem, na czterodniowe spotkanie specjalne, w celu udzielenia odpowiedzi na pewne pytania spisane przez CSC w imieniu Parlamentu. Większość, choć nie wszyscy (21 z 25) byłych członków Rady mogła uczestniczyć w tym spotkaniu. Tak jak wcześniej, odpowiedzi na pytania Parlamentu udzielone przez Radę były jednogłośne. Prawdopodobnie najbardziej znaczące pytanie dotyczyło zasobów naturalnych i klauzuli stanowiącej między innymi, że: „Na podstawie prawa władze rządowe mogą udzielać zezwoleń na wykorzystanie zasobów lub innych ograniczonych dóbr publicznych pod warunkiem całkowitej rekompensty i na rozsądnie określony czas”. Parlament pytał, czy sformułowanie „całkowita rekompensata” mogło zostać zastąpione „godziwą rekompensatą”. Odpowiedzią Rady, z dwóch powodów, było uprzejme, ale zdecydowane „nie”. Po pierwsze, zastąpienie słowa „całkowity” słowem „godziwy” mogło zostać zinterpretowane jako zapewniona konstytucyjnie ulga od pełnej ceny dla właścicieli łodzi, co nie było zamierzone. Po drugie, ponieważ artykuł dotyczący prawa własności, niezmieniony od 1944 r., mówi o „pełnej rekompensacie” za konfiskatę własności, wewnętrzna spójność wymaga pełnej ceny w obu klauzulach, tak aby nie doszło do dyskryminacji między różnymi rodzajami

146. Ta decyzja pokazuje pokojowe nastawienie Rady w stosunku do Parlamentu. Gdyby Rada chciała utrudnić posłom sprzeciwianie się projektowi ustawy, mogłaby się zdecydować na zmniejszenie liczby miejsc w Parlamencie. 147. Parlament odmówił również sfinansowania tłumaczenia raportu SIC (2010), zmuszając tym samym ofiary upadłych banków do sponsorowania owego tłumaczenia. Zaledwie niewielki fragment raportu SIC jest dostępny w języku angielskim na stronie internetowej Parlamentu.

Konstytucja dla obywateli STR.

własności. Inne pytanie ze strony Parlamentu doprowadziło do przeredagowania zapisu propagującego zasadę „jedna osoba, jeden głos”. Zmiana ograniczała liczbę słów w tym zapisie o jedną trzecią, nie wpływając przy tym na treść, więc została przyjęta. W kilku innych przypadkach byli członkowie Rady odpowiadali na pytania CSC, sugerując alternatywne przeredagowanie jako formę wyjaśnienia. CSC, a raczej większość: 6 z 9 członków oświadczyli, że można dokonać zmian wyłącznie w formie zapisu, ale nie w treści.

148. Założenie SaNS było konieczne, ponieważ według zaleceń Społeczeństwa Konstytucyjnego, społeczeństwo powinno mieć dostęp do neutralnych rozważań na temat treści konstytucji. SaNS i Społeczeństwo Konstytucyjne złączyły się w 2014 r. 149. Te wyniki zaniżają ogólną liczbę obywateli popierających projekt konstytucji, ponieważ wielu z głosujących po udzieleniu twierdzącej odpowiedzi na pierwsze pytanie, nie wypowiadało się na temat pozostałych. Pomijano pytania 2–6, odpowiadając na pierwsze. Można to rozumieć jako zmianę na niekorzyść w wynikach do pytań 2–6, gdyż jeśli ktoś jest za przyjęciem projektu ustawy, prawdopodobnie popiera wymienione zapisy z pytań 2–6, nawet jeśli nie wyrazi tego na karcie do głosowania. Aby dowiedzieć się więcej o wynikach referendum, zob. Gyfason (2012) oraz Helgason (2013).

2.5

REFERENDUM NARODOWE Czas mijał. Rząd miał zamiar przeprowadzić referendum w sprawie konstytucji w dzień wyborów prezydenckich, w czerwcu 2012 r., aby zwiększyć frekwencję wyborców. Mniejszość w Parlamencie, coraz bardziej zaciekła w swojej opozycji wobec konstytucji, użyła jednak obstrukcji parlamentarnej, aby zablokować ten plan. Referendum odbyło się 20 października 2012 r. Zapytałem przewodniczącego CSC, czy przed referendum partie rządzące przeprowadzające referendum wyjaśnią Konstytucję elektoratowi. Odpowiedź brzmiała „nie”. „Więc kto?” – zapytałem. Odpowiedź brzmiała „Wy”. Przypuszczam więc, że miał na myśli byłych członków Rady Konstytucyjnej, której mandat wygasł w lipcu 2011 r. Dlatego właśnie założono Sojusz na Rzecz Nowej Konstytucji (SaNS), grupę rzeczniczą, która miała i wciąż ma na celu zabezpieczenie przyjęcia Konstytucji148. Sojusz nie posiadał żadnych zasobów finansowych poza drobnymi kwotami dostarczanymi przez Ruch, najmniejszą opozycję w Parlamencie, oraz Społeczeństwo Konstytucyjne. Rząd odmówił udzielenia wsparcia w wysiłkach pro-

mocyjnych na rzecz Konstytucji, tak jak robiły to obie partie rządzące, Socjaldemokraci i Ruch Zieloni Lewica. SaNS została pozostawiona sama sobie. Bez niej Konstytucja byłaby zupełnie osierocona. Mimo to, przy pomocy Ruchu i jego następcy, Dawn, organizowano w całym kraju spotkania, aby zapewnić odrobinę widoczności oraz publikowano artykuły wyjaśniające Konstytucję. Tak jak przed wyborami do Zgromadzenia Konstytucyjnego, nawet partie polityczne, które położyły Konstytucję przed wyborcami, w większości wycofały się ze sceny przed referendum.

Niemniej jednak, 49% uprawnionych do głosowania wzięło udział w referendum, a 67% z nich odpowiedziało twierdząco na pytanie: „Czy chce Pan/Pani, aby propozycja Rady Konstytucyjnej stała się podstawą projektu ustawy legislacyjnej dla nowej Konstytucji?”. Sposób sformułowania tego pytania przewidywał opcję, że Parlament zaprzeczy swoim pierwotnym intencjom, próbując stworzyć coś zupełnie innego od tej postawy konstytucji. Dość naiwnie Parlament dodał 5 pytań pomocniczych na karcie do głosowania, w tym pytanie, czy zasoby naturalne powinny stać się własnością narodową (83% powiedziało „tak”). Inne dotyczyło równych praw wyborczych, tj. „jedna osoba, jeden głos” (67% powiedziało „tak”), kolejne częstszych referendów narodowych (73% powiedziało „tak”)149. Oznaczało to, że większość w Parlamencie, w tym Ruch, mogła powiedzieć do blokującej mniejszości: spójrzcie, nie tylko znakomita większość wyborców popiera Konstytucję,

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

ale też popierają poszczególne kluczowe założenia. Po referendum, o którym zdecydowali się mówić jako o „sondażu”, członkowie opozycji twierdzili, że osoby, które nie wzięły udziału w referendum, głosowałyby przeciwko nowej konstytucji. Po referendum CSC poprosiło zespół lokalnych prawników, prowadzonych przez urzędnika do biura premiera, aby przejrzeli Konstytucję i w razie potrzeby zaproponowali lub przeformułowali zdania z perspektywy prawnej i technicznej. Otrzymali oni jasne wytyczne, że zmiany nie mogą wpłynąć na treść Konstytucji. Landemore (2014) podaje dwa przykłady znaczących zmian, na gorsze, sugerowanych przez prawników, wykraczające poza ich mandat. Oto trzeci przykład. Prawnicy zasugerowali przeredagowanie zapisu o zasobach naturalnych, które fundamentalnie zmieniało jego znaczenie – na korzyść właścicieli łodzi. CSC przywróciło pierwotną wersję sugerowaną przez Radę Konstytucyjną i zaprezentowało ją opinii publicznej przed referendum. Jednak to jeszcze nie koniec. Na późniejszym etapie CSC zmieniło zapis o zasobach naturalnych, zastępując słowa „całkowita rekompensata” słowami „standardowa rekompensata”. Było to działanie z zaskoczenia, za pięć dwunasta. CSC poprosiło Komisję Wenecką, by oceniła projekt. Była to propozycja, którą członkowie Rady Konstytucyjnej złożyli Parlamentowi ponad rok wcześniej, bezskutecznie150. Członkowie Komisji odwiedzili Islandię w styczniu 2013 r., a miesiąc później przedstawili prowizoryczny raport (Venice Commission 2013), którego główne punkty były, zdaniem CSC, łatwe do wcielenia do ostatecznej wersji projektu Konstytucji. Należy zauważyć, że w niektórych przypadkach Komisja wykazała brak wiedzy na temat sytuacji i historii Islandii, krótko opisanych w Części 1 i nie zaprzeczała temu. W szczególności jej przemyślenia dotyczące prezydenta wybieranego przez naród oraz jego prawo konstytucyjne, aby poddać legislatywę Parlamentu pod narodowe referendum, nie były pomocne, ale też nie były szkodliwe. Niektóre z bardziej przydatnych

komentarzy dotyczyły zmian w sformułowaniach wprowadzonych do projektu Konstytucji przez CSC. Zmiany te były łatwo odwracalne, podobnie jak nowe sformułowania – proste do zaakceptowania. Najważniejsze i najbardziej znaczące komentarze oferowane przez Komisję dotyczyły zapisów na temat Parlamentu; zapisów przeciwko którym przez te 18 miesięcy, kiedy projekt spoczywał pod czujnym okiem Parlamentu, nie protestowali ani posłowie, ani inni obserwatorzy, i którego Parlament nie dodał do karty do głosowania w referendum w 2012 r. Mianowicie, Komisja sugerowała, że projekt Konstytucji poszedł zbyt daleko w kierunku wzmacniania Parlamentu vis-à-vis egzekutywy. Ten punkt został niezwłocznie odrzucony przez CSC. Jednak co najważniejsze, Komisja wyraziła poparcie dla kluczowych zapisów dotyczących równego prawa wyborczego, głosowania na pojedyncze osoby podczas wyborów do Parlamentu (jako alternatywa do list wyborczych), bezpośredniej demokracji, wolności informacji i zasobów naturalnych należących do narodu. CSC szybko zmieniła projekt, stosując się do komentarzy Komisji. Parlament był gotowy do głosowania.

2.6 KOLEJ NA PARLAMENT

Gdy zbliżały się wybory parlamentarne w kwietniu 2013 r., Parlament miał coraz mniej czasu na przyjęcie poprawionej wersji projektu konstytucji zgodnie z wynikami referendum, które miało miejsce rok wcześniej. Aby zachęcić posłów, członkowie Stowarzyszenia Konstytucyjnego założyli stronę internetową, prosząc posłów, aby określili, czy są za przyjęciem projektu Konstytucji, zanim Parlament odroczy tę kwestię. Stopniowo i czasem

150. Co ciekawe, Parlament poprosił Społeczeństwo Konstytucyjne o udzielenie zgody na wykorzystanie prywatnie sfinansowanego tłumaczenia projektu ustawy. Społeczeństwo chętnie wyraziło na to zgodę.

Konstytucja dla obywateli STR.

151. Stronnicza przewaga terenów wiejskich w Parlamencie przeciwko projektowi Konstytucji może być dostrzeżona chociażby ze względu na fakt, że wśród posłów z terenów miejskich (np. Reykjaviku) 14 głosowało za, 6 – przeciw, a 2 – wstrzymało się od głosu, podczas gdy wśród posłów z terenów wiejskich 21 głosowało za, 9 – przeciw, a 11 – wstrzymało się od głosu. 152. Za Radiem Islandii (2013).

niechętnie posłowie składali swoje deklaracje poparcia, aż w końcu uzbierała się większość: 32 głosy za przyjęciem projektu, w miejscu widocznym dla opinii publicznej. Wydawało się jasne, że nie wszyscy z pozostałych 31 posłów głosowaliby przeciwko projektowi. Dla porównania, podczas głosowania w sprawie referendum w październiku 2012 r., 35 posłów było za, 15 – przeciw, 13 – wstrzymało się151. Podczas gdy posłowie być może odrzuciliby projekt ustawy w tajnym głosowaniu, problemem jest to, że w Parlamencie nie ma czegoś takiego jak tajne głosowanie. Kiedy nowi liderzy partii rządzących (ich poprzednicy wycofali się w obliczu zbliżających się wyborów parlamentarnych) przedstawili projekt w Parlamencie mający na celu załagodzenie debaty na temat Konstytucji, posłanka Ruchu Margrét Tryggvadóttir zaprezentowała poprawkę do ich propozycji. Poprawka zawierała projekt konstytucji in toto, którą przewodniczący Parlamentu, zgodnie z uniwersalnymi procedurami, musiał najpierw poddać głosowaniu. Proponowana zmiana była rozpaczliwą próbą doprowadzenia do głosowania nad projektem Konstytucji. Projektem, który otwarcie, choć niechętnie, popierała większość posłów. Dawno minęła północ, ostatni dzień Parlamentu przed przerwą w obradach. Przewodniczący, niezgodnie z procedurami parlamentarnymi, nie poddał projektu Konstytucji pod głosowanie. Na skutek tego Parlament zamknął posiedzenie bez głosowania nad projektem Konstytucji, przyjętej rok wcześniej przez 2/3 głosujących obywateli. Ustępująca pani premier, Jóhanna Sigurðardóttir, której Sojusz miesiąc później poniesie największą porażkę w historii wyborów parlamentarnych Islandii, powiedziała: „Ostatnie tygodnie były najsmutniejsze w ciągu 35 lat, które spędziłam w Parlamencie”152.

Dlaczego społeczeństwo nie wyszło na ulice, uderzając w garnki w proteście przeciwko puczowi? Możliwym wyjaśnieniem jest to, że wybory parlamentarne miały się odbyć już za miesiąc, a partie opozycji zdołały przeprowadzić kampanię skupiającą się na krótkoterminowych problemach gospodarczych, obiecując zaniepokojonym rodzinom spłatę ich długów. W ten sposób chciały uciec przed konsekwencjami wynikającymi z sabotowania projektu Konstytucji.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

CO POSZŁO NIE TAK? – UWAGI KRYTYCZNE

Dlaczego projekt Konstytucji nie zdobył poparcia Parlamentu? Z mojego punktu widzenia, wynik ten – który, z powodów przytoczonych poniżej, wciąż traktuje jako chwilowy przestój – nie miał nic wspólnego z domniemanymi wadami projektu Konstytucji. Stało się tak, ponieważ projekt nowej Konstytucji został stworzony, aby zdecentralizować władzę, poprzez nową dystrybucję władzy z klasy politycznej do narodu, zgodnie z jasnymi zaleceniami Zgromadzenia Narodowego z 2010 r., oraz ponieważ posłowie byli w stanie, zgodnie z konstytucją z 1944 r., zablokować ten projekt.

Fakt, że referendum miało charakter doradczy, w przeciwieństwie do referendum wiążącego prawnie, jest tutaj bez znaczenia, poprzez sam fakt, że naród jest nadrzędny wobec Parlamentu153. Główną i znaczącą porażką całego procesu było to, że przewodniczący Parlamentu nie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności za brak głosowania nad projektem Konstytucji. W otwartym głosowaniu z pewnością posłowie nie odważyliby się na odrzucenie projektu konstytucji wbrew wyraźnej woli społeczeństwa, wyrażonej podczas referendum w 2012 r. Gdyby Parlament głosował tak jak powinien, a zwłaszcza, gdyby głosowanie odbyło się w tym samym czasie, co wybory parlamentarne w 2013 r.154, nowy Parlament, bez względu na jego skład, nie odważyłby się na zablokowanie projektu Konstytucji, ponieważ mogłoby to wywołać zamieszki na ulicach, drugą rewolucję garnkową. Dlatego też głosowanie w Parlamencie zostało zablokowane przez przewodniczącego w środku nocy. Należy ponownie podkreślić: cały proces nie poniósł porażki. Głośna mniejszość w Parlamencie użyła obstrukcji parlamentarnej z bezprecedensową determinacją, a większość wykręcała się od odpowiedzi na to „opcją atomową”, łamiąc tę obstrukcję, gdyż obawiała się konsekwencji wynikających z tak nietypowej reakcji.

3.1

CZY PROJEKT KONSTYTUCJI IDZIE ZA DALEKO? Można by się zastanawiać: Może Parlament postąpił słusznie? Czy projekt konstytucji nie idzie zbyt daleko? Czy Rada Konstytucyjna powinna wyciągnąć wnioski z przykładu Filadelfii w 1787 r.

153. Konstytucja z 1944 r. nie zezwala na prawnie wiążące referenda, ale projekt konstytucyjny tak. Ten zapis uzyskał poparcie 73% obywateli biorących udział w głosowaniu (Gylfason 2012). 154. Zgodnie z ustawą Parlament powinien zdecydować z trzymiesięcznym wyprzedzeniem o przeprowadzeniu kolejnego referendum w sprawie projektu konstytucji, które zbiegałoby się w czasie z wyborami parlamentarnymi w kwietniu 2013 r., jednak przeczekał i termin upłynął.

Konstytucja dla obywateli STR.

i odejść od własności narodowej nad zasobami naturalnymi i równych praw wyborczych, aby zadowolić Parlament, podobnie jak zaniesienie niewolnictwa zostało usunięte z Konstytucji Stanów Zjednoczonych w Filadelfii? Odpowiedź brzmi: „nie”. Zgromadzenie Narodowe nie rozważało takiej opcji. Poza tym, nie byłoby słuszne odrzucenie tych kwestii z projektu Konstytucji, ponieważ, w przeciwieństwie do niewolnictwa w XVII wieku w Ameryce, narodowy charakter zasobów naturalnych, a w szczególności zasobów rybnych, oraz równe prawo wyborcze, przez długi czas były zawzięcie podważanymi kwestiami w polityce Islandii: zarządzanie zasobami naturalnymi od wczesnych lat 70. XX wieku, a równe prawo wyborcze od 1949 r. Prawa wyborcze oparte na stronniczości prowincjonalnej – brak zasady „jedna osoba, jeden głos” – blokowały polityczne rozwiązanie tych odwiecznych kwestii.

Dlatego właśnie referendum z 2012 r. było najważniejszymi i najbardziej demokratycznymi wyborami w historii narodu. Po raz pierwszy wyborcy byli zaproszeni do udziału w referendum, aby wyrazić swoją opinię na temat własności zasobów naturalnych, równego prawa wyborczego i kilku innych kluczowych kwestii, w sposób równy – jedna osoba, jeden głos! – bez zakłóceń ze strony partii

politycznych, ze skarbcami pełnymi pieniędzy podatników i prywatnych dodatków. Kiedy partie polityczne zaczęły rozumieć prawdopodobne konsekwencje zapoczątkowanego przez nich procesu reformy Konstytucji, wystąpiły przeciwko samym sobie. Należy pamiętać, że wierzyli, że sprzeciwienie się właścicielom łodzi oznaczało polityczne samobójstwo (Gunnarsson 2009, 206). To jeszcze nie wszystko. Były inne, mniej rzucające się w oczy zapisy w projekcie ustawy, które miały na celu ochronę i promowanie praw człowieka, a co za tym idzie – narzucanie innym pewnych zobowiązań. Zapisy dotyczące ochrony środowiska ograniczyłyby wolność tych, którzy do tej pory zanieczyszczali naturę. Wolność informacji ograniczyłaby wolność tych, którzy bezkarnie zasłaniali się obowiązkiem milczenia itd. Jednak nikt nie wystąpił z szeregu i nie sprzeciwił się tym zapisom, tak samo jak nikt nie sprzeciwił się zapisom o równych prawach wyborczych czy zasobach naturalnych będącymi własnością narodu, oprócz wspomnianej wcześniej nieudanej próby manipulowania zapisem o zasobach naturalnych podjętej przez prawników rządowych. Było to zrozumiałe, ponieważ ostrożne sformułowanie zapisu dotyczącego zasobów naturalnych przez Radę Konstytucyjną było spójne i zapożyczone z języka oficjalnych oświadczeń dotyczących polityki wszystkich partii – deklaracji, które, jak się teraz okazuje, na zawsze miały pozostać jedynie pustymi słowami.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

Dlatego krytyka projektu konstytucji, który pojawił się po referendum narodowym nie skupia się na żadnej z wyżej wymienionych kwestii, ale na czymś zupełnie innym – tj. na tym, że Parlament właściwie nie widział powodu, aby przedłożyć obywateli głosujących w referendum w 2012 r. nad siebie.

3.2

ROBI SIĘ CORAZ CIEKAWIEJ Przeciwnicy projektu Konstytucji zachowywali się tak, jakby mieli nadzieję, że referendum z 2012 r. zatopi projekt. W przeciwnym razie wyraziliby swój sprzeciw wobec projektu przed referendum i ostrzegaliby obywateli, by nie przyjmowali takiej konstytucji. I tutaj robi się ciekawie. Trzech członków siedmioosobowego Komitetu Konstytucyjnego, którzy równocześnie przygotowali grunt dla Rady Konstytucyjnej, ustąpili z wcześniejszej funkcji, podnosząc własne obiekcje dotyczące pewnych aspektów projektu konstytucji. Były to takie aspekty, które Rada Konstytucyjna – na podstawie wnikliwej analizy i zapisów z debaty155 –ustaliła, a obywatele zaakceptowali. Dwóch byłych członków Komitetu Konstytucyjnego opublikowało nawet alternatywną wersję projektu konstytucji, można powiedzieć,

ich osobistą Konstytucję, która pomijała zarówno kwestię zasobów naturalnych, jak i równego prawa wyborczego. Jakby nie było żadnego referendum. Uniwersytet Islandzki, a raczej niektóre jego wydziały, które dostarczyły Radzie Konstytucyjnej więcej przedstawicieli niż jakiekolwiek inne pojedyncze miejsce pracy, nagle zaczęły organizować szereg konferencji, podczas których zazwyczaj samodzielnie wybrani przeciwnicy projektu konstytucji, w tym trzech byłych członków mniejszości w Komitecie Konstytucyjnym, wyrażało swoje krytyczne uwagi z coraz większą gorliwością. Zazwyczaj byli członkowie Rady Konstytucyjnej nie otrzymywali zaproszeń na takie konferencje w roli mówców156. Niektórzy z nich próbowali jednak, czy to z miejsc na widowni, czy to na blogach, prostować pewne przekłamania, propagowane przez niektórych mówców. Na komitety parlamentarne zapraszano profesorów, którzy składali oświadczenia. Podczas jednego z takich spotkań dwóch profesorów ekonomii stwierdziło, że przyjęcie takiej formy konstytucji, w szczególności zapisu o zasobach naturalnych, byłoby katastrofalne w skutkach do tego stopnia, że powodowałoby masową emigrację. Nie przechowywano notatek ze spotkań komitetów parlamentarnych, jednak pewien członek tegoż komitetu, opublikował opis wystąpień tych dwóch profesorów. Opis ten został potwierdzony przez niezależnego świadka tego spotkania157. Należy jednak dodać, że wielu innych naukowców, pośrednio zaangażowanych w cały proces, popierało projekt konstytucji na etapie sporządzania projektu oraz później, zarówno jako (zazwyczaj nieoficjalni) doradcy (członków) Rady Konstytucyjnej, jak i jako zewnętrzni obserwatorzy. Nawet jeśli krytyka projektu ustawy nie jest warta uwagi, gdyż pojawiła się po fakcie, poświęcę jej kilka słów. Jeżeli jesteś architektem, nie oddajesz swoich projektów po upływie terminu. Szanujesz zasady, czekasz na kolejny konkurs. Jednak przeciwnicy reformy konstytucyjnej w Islandii wydają się niechętni do szanowania tej powszechnej zasady. Powtarzam, uwagi krytyczne dotyczące projektu

155. Notatki z obrad Rady Konstytucyjnej są dostępne wyłączne w języku islandzkim. 156. Wyjątkiem od tej reguły była konferencja, podczas której zaprezentowano kilka rozdziałów tej publikacji, jednak z wyłączeniem tego rozdziału. 157. Bertelsson i Gylfason (2014). Niedługo potem ci dwaj profesorowie zostali mianowani na następujące stanowiska: przewodniczącego Partii Niepodległości oraz głównego doradcy ds. ekonomii w biurze Ministra Finansów.

Konstytucja dla obywateli STR.

konstytucji są nieważne, ponieważ został on przyjęty przez naród podczas referendum zwołanego przez Parlament i, gdyby tego było mało, projekt ten zgadza się szczegółowo – z jednym znaczącym wyjątkiem opisanym wcześniej, tak się składa, że na korzyść Parlamentu – z wolą narodu wyrażoną podczas Zgromadzenia Narodowego w 2010 r. Nie przedstawiono żadnych dowodów na to, jakoby którekolwiek z zapisów stały w sprzeczności z postanowieniami Zgromadzenia Narodowego z 2010 r.

Jedynym znaczącym źródłem opozycji wobec projektu konstytucji jest klasa polityczna i szczególne interesy, które reprezentuje. Ci sami podejrzani opisywani są przez Elstera (2015) jako „koło zębate taniego dostępu do zasobów naturalnych, zniekształconego systemu wyborczego, szkodliwych praktyk bankowych i skorumpowanych polityków”. Krytyka była w pełni polityczna, nie prawna, nawet jeśli niektórzy prawnicy próbowali ją przystroić w prawniczy żargon.

3.3

WYBRANE UWAGI KRYTYCZNE Dla informacji, pozwolę sobie streścić kilka uwag krytycznych pod adresem projektu konstytucji oraz opiszę, dlaczego się z nimi nie zgadzam. Jeden z członków CSC narzekał, że projekt konstytucji zawierał zapis o mianowaniu sędziów. Temat został poruszony przez gazetę „DV” przed Zgromadzeniem Narodowym, a każdy z 23 przedstawicieli odpowia-

dał, że należy poruszyć tę kwestię w nowej konstytucji. Uwagą członka CSC był fakt, że nowe prawo zostało już uchwalone w duchu proponowanego zapisu konstytucyjnego. Byliśmy oczywiście świadomi tego prawa i dodaliśmy zapis do projektu konstytucji tylko po to, aby wyprzedzić ruch polityków, którzy wróciliby do swoich dawnych zwyczajów poprzez powrót do ostatniej reformy powoływania sędziów. Niektórzy obserwatorzy zauważyli, że Radzie Konstytucyjnej brakowało ekspertyzy prawnej. Ta uwaga jest nietrafiona. Po pierwsze, jak zostało powiedziane wcześniej, Konstytucja nie jest dokumentem prawnym, ale polityczną deklaracją zasady: w praktyce, Konstytucja może głosić to, co jej twórcy chcą, aby głosiła. Po drugie, wśród wybranych przedstawicieli Rady było 4 prawników, a jeszcze więcej było ich w Komitecie Konstytucyjnym wśród pracowników i doradców. Po trzecie, Eiríkur Tómasson, uznany profesor prawa, obecnie Sędzia Sądu Najwyższego, występował w roli oficjalnego doradcy Rady przez ostatnich kilka tygodni naszej pracy. Przez cały przebieg procesu zasięgałem również opinii kilku innych profesorów prawa oraz sędziów i jestem przekonany, że moi koledzy i koleżanki z Rady robili to samo.

Twórcy konstytucji nie muszą być ekspertami w dziedzinie prawa lub czegokolwiek innego, podobnie jak nie muszą być nimi posłowie. Kluczem jest demokratycznie wybrane, kompetentne grono przedstawicieli z dobrymi intencjami oraz dostępem do ekspertów lub innych obywateli, jeżeli zajdzie taka potrzeba. My to

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

osiągnęliśmy i jest to ważny powód, dla którego Rada odniosła sukces i projekt konstytucji został przyjęty przez wyborców. Na przykład założenie jednego z zapisów dotyczących ochrony środowiska, mówiące, że „Uprzednio wyrządzone szkody należy naprawić w maksymalnie możliwym stopniu”, zaproponował Ingvi Thorsteinsson, uznany specjalista od nauk przyrodniczych, który jest jednym z głównych autorów islandzkich map wegetacji. Mapy te pokazują, jak na przestrzeni wieków zmienił się kolor z zielonego na szary, głównie z powodu nadmiaru pastwisk tworzonych na gruntach państwowych. Dla podania innego przykładu, zarówno ja, jak i kolega z Rady Ómar Ragnarsson, jeden z wiodących ekologów, konsultowaliśmy się z Magnúsem Thoroddsenem, byłym sędzią Sądu Najwyższego, który odegrał ważną rolę w wygraniu, w imieniu dwóch rybaków, precedensowej sprawy przed UNHRC, którzy pozwali państwo islandzkie za naruszenie praw człowieka poprzez dyskryminację, tj. nierówny dostęp do wspólnych dóbr publicznych, którymi są zasoby rybne. Co ważniejsze, bez względu na to, czy wszyscy przedstawiciele Rady są ekspertami, czy nie, wśród niespełna 500 osób, którzy ubiegali się o miejsce w Radzie Konstytucyjnej, ale nie zostali wybrani, było wiele osób, w tym M. Thoroddsen, które kształtowały projekt konstytucji i pomogły zdobyć poparcie obywateli w referendum w 2012 r. Niektórzy skarżyli się na fakt, że Konstytucja jest spisywana przez grupę osób, z których większość mieszka w Reykjaviku i okolicy. Ta uwaga nie znalazła jednak potwierdzenia w referendum z 2012 r.. Na wszystkie 6 pytań, z wyjątkiem 1 – dotyczącego kościoła i państwa, odpowiedziano zgodnie z treścią projektu konstytucji we wszystkich 6 okręgach, z 2 wyjątkami: 2 północne okręgi wiejskie (północno-

zachodni i północnowschodni) sprzeciwiły się zasadzie „jedna osoba, jeden głos”. Pozostałe 2 okręgi wiejskie – można powiedzieć, że wbrew swoim interesom – poparły tę zasadę, podobnie jak 2 okręgi miejskie (Helgason 2013). W związku z tym nie powinno się aż tak rozróżniać między głosującymi na obszarach wiejskich a resztą. Tak naprawdę większość członków Rady zamieszkujących Reykjavik lub okolice posiada mocne korzenie w innych częściach kraju. Powtórzę ponownie: projekt konstytucji jest w pełni zgodny z postanowieniami Zgromadzenia Narodowego, gdzie wszystkie regiony miały sprawiedliwy udział. Najczęściej słyszaną krytyką skierowaną w stronę projektu konstytucji był fakt, że „społeczność akademicka” była mu przeciwna. Oczywiście jest to fałszywe stwierdzenie, niemające żadnego znaczenia z tak prostego powodu, że w pluralistycznym społeczeństwie demokratycznym nie ma czegoś takiego jak „społeczność akademicka”, jeżeli chodzi o politykę. Tak jak inne zawody, również naukowcy mogą oczywiście mieć odmienne opinie na temat polityki. Choć jest faktem, że niektórzy pracownicy uniwersytetów uciekają się do przywdziewania swoich politycznych poglądów i zobowiązań w kostium akademika – metody dotąd znanej w byłych krajach komunistycznych. Dla Islandii jest to jednak coś nowego.

Konstytucja dla obywateli STR.

4. WNIOSKI

Jak zaznacza Elster (2015), „zwykła legislatura nie powinna służyć jako zgromadzenie ustawodawcze czy ciało ratyfikujące. W obu tych przypadkach istnieje ryzyko, że będzie działać dla własnej korzyści…”.

158. 78% opowiedziało się za głosowaniem na poszczególne osoby podczas wyborów do Parlamentu w większym stopniu, niż ma to miejsce teraz, a 73% poparło zapis, który mówił o referendach obywatelskich na wniosek określonego odsetka społeczeństwa. 78% opowiedziało się za głosowaniem na poszczególne osoby podczas wyborów do Parlamentu w większym stopniu, niż ma to miejsce teraz, a 73% poparło zapis, który mówił o referendach obywatelskich na wniosek określonego odsetka społeczeństwa. 159. Został on zastąpiony prawnikiem z biura Premiera, wspomnianym w punkcie 2.5.

To jest obecnie kluczowy problem Islandii – aby skupić się na środkach pozakonstytucyjnych, to znaczy poszanowaniu ogólnej woli narodu wyrażonej w referendum w 2012 r., nie zaś ustępować politykom chcącym udaremnić wybór narodu, w celu ochrony interesów własnych oraz swoich przełożonych. Sytuacja jest dość poważna. Następne wybory parlamentarne, które odbędą się w 2017 r., prawdopodobnie zostaną zakwestionowane przed sądem w kraju i za granicą, ponieważ odbędą się według praw wyborczych, które zostały odrzucone przez 67% wyborców w referendum w 2012 r., którzy poparli zasadę „jedna osoba, jeden głos”158. Można było tego uniknąć, gdyby Parlament kierował się wolą ludzi przed wyborami i po nich w 2013 r. Zachowanie Parlamentu jest postrzegane przez wielu jako obraza demokracji w Islandii. Wydarzenia – jak te opisane w tym rozdziale: 6 sędziów Sądu Najwyższego, którzy anulowali wybory narodowe

na podstawie błahych, o ile nie nielegalnych powodów, czy Parlament, który celowo nie szanuje jednoznacznych wyników referendum – są bezprecedensowe. Takich zdarzeń nie powinno być w demokracji. Konstytucja została odłożona na półkę. Jest trzymana jako zakładnik przez nową większość w Parlamencie Partii Niepodległości i Partii Postępu, które ponownie rządzą razem od połowy 2013 r. Parlament wyznaczył nowy Komitet Konstytucyjny, analogiczny do tego, któremu nie udało się stworzyć nowej Konstytucji w przeszłości, na czele ze stanowczym przeciwnikiem reformy konstytucyjnej, który nagle rok później w wieku 83 lat zrezygnował, twierdząc, że jest zbyt zajęty innymi rzeczami159. Komitet postrzega projekt Konstytucji jako jedną z kilku „opcji”, tak jakby w ogóle nie było referendum. Takie bawienie się pożegnaniem demokracji byłoby nie do pomyślenia w Danii, Finlandii, Norwegii czy Szwecji oraz wielu innych krajach. Jednak, jak to zostało opisane w Części 1, dwie trzecie Islandczyków opisuje politykę swojego kraju jako skorumpowaną – wynik zbliżony do Rosji czy Ukrainy, nie zaś do reszty nordyckiego regionu (Gallup 2013). Gotowość nowego rządu do zlekceważenia woli narodu nie ogranicza się do nowej Konstytucji. Na początku 2014 r. tysiące ludzi zgromadziło się na Placu Parlamentarnym. W każdą sobotę, tak jak w 2008–2009 r., zbierali się, aby protestować przeciwko planom rządu dotyczącym wycofania się z negocjacji akcesyjnych z Unią Europejską. Negocjacje te toczyły się od 2009 r., a rząd nie dotrzymał wyraźnej obietnicy danej obywatelom, że to do nich będzie należeć ostatnie słowo i dadzą mu wyraz podczas referendum. Około 22% osób uprawnionych do głosowania podpisało petycję domagającą się referendum w tej sprawie. To ponad dwa razy tyle, ile by wystarczyło, aby związać ręce Parlamentowi, a Konstytucja weszłaby już w życie. Do niektórych z problemów, dzięki którym koalicja partii stała się popularna, dochodzi spadek z 51% w kwietniowych wyborach w 2013 r. do 36% w ostatnich sondażach (lipiec 2014 r.). Można było zapo-

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

biec takiemu spadkowi, gdyby nowa Konstytucja weszła w życie. Szczególnie, że plan rządu, aby dać właścicielom łodzi wyłączne prawa do terenów połowowych na 20–25 lat, okazałby się niemożliwy. Plan musiał być przesunięty, ponieważ rząd stracił odwagę w obliczu protestów przeciwko wycofaniu się z negocjacji unijnych. Wielu uważa Islandię za kraj, który stopniowo stał się oligarchią w rosyjskim stylu. Duszący ucisk właścicieli łodzi i polityków leży głęboko zakorzeniony w sercu islandzkiego „diabelskiego socjalizmu”160, który doprowadził Islandię do upadku. Stąd nacisk kładziony w Konstytucji na kontrolę i równowagę miał na celu wzmocnienie Parlamentu i sądów, w tym na sposób wybierania posłów i sędziów, aby zminimalizować ryzyko ciągłych przeholowań egzekutywy. Mówiąc w skrócie, nowa Konstytucja pomogłaby przywrócić Islandię do standardów innych krajów nordyckich.

BIBLIOGRAFIA 1. Akerlof, George A., and Paul M. Romer. 1993. „Looting: The Economic Underworld of Bankruptcy for Profit.” Brookings Papers on Economic Activity 2: 1-73. 2. Axelsson, Reynir. 2011. „Comments on the Decision of the Supreme Court to Invalidate the Election to the Constitutional Assembly.” Accessed August 17, 2014. http://stjornarskrarfelagid.is/wpcontent/ uploads/2011/07/Article_by_Reynir_ Axelsson.pdf. 3. Benediktsdóttir, Sigríður, Jón Daníelsson, and Gylfi Zoega. 2011. „Lessons from a Collapse of a Financial System.” Economic Policy 26: 183235. 4. Bertelsson, Thráinn, and Thorvaldur Gylfason. 2014. „Tvöfalt líf: Allir segjast vera saklausir” (Double Life: All Plead Innocence). Tímarit Máls og menningar 4: forthcoming. 5. Black, William K. 2005. The Best Way to Rob a Bank Is to Own One: How Corporate Executives and Politicians Looted the S&L Industry. Austin: University of Texas Press. 6. Dershowitz, Alan M. 2002. Supreme Injustice: How the High Court Hijacked Election 2000. Oxford and New York: Oxford University Press. 7. Elster, Jon. 1995. „Forces and Mechanisms in the Constitution-Making Process.” Duke Law Journal 45: 364-396. 8. Elster, Jon. 2015. „Icelandic Constitutionmaking in Comparative Perspective.” In The Politics of the Icelandic Crisis, edited by Irma Erlingsdóttir, Valur Ingimundarson, and Philipe Urlfalino, forthcoming. 9. Ferguson, Charles H. 2012. Predator Nation: Corporate Criminals, Political Corruption, and the Hijacking of America. New York: Random House.

160. „Diabelski socjalizm” (ang. Socialism of the Devil) oznacza gromadzenie się wszelkich korzyści i zysków po stronie tzw. sektora prywatnego, straty zaś spoczywają po stronie podatników.

Konstytucja dla obywateli STR.

10. Gallup. 2013. „Government Corruption Viewed as Pervasive Worldwide.” Accessed August 19, 2014. http://www.gallup.com/ poll/165476/government-corruption-viewed -pervasiveworldwide.aspx#2. 11. Ginsburg, T., Z. Elkins, and J. Melton. 2012. „Review of Iceland’s Draft Constitution.” Accessed August 17, 2014. http://sans.is/ wp-content/uploads/2012/10/CCP-IcelandReport.pdf. 12. Gunnarsson, Styrmir. 2009. Umsátrið (The Siege). Reykjavík: Veröld. 13. Gylfason, Thorvaldur. 2010. „Iceland’s Special Investigation: The Plot Thickens,” VoxEU, April 30. 14. Gylfason, Thorvaldur. 2012. „Constitution making in action: The case of Iceland,” VoxEU, November 1. 15. Gylfason, Thorvaldur. 2013. „From Collapse to Constitution: The Case of Iceland.” In Public Debt, Global Governance and Economic Dynamism, edited by Luigi Paganetto. 379-417. Berlin: Springer. 16. Gylfason, Thorvaldur. 2014. „Iceland: How Could This Happen?” In Reform Capacity and Macroeconomic Performance in the Nordic Countries, edited by Torben M. Andersen, Michael Bergman, and Svend E. Hougaard Jensen. Oxford and New York: Oxford University Press, forthcoming. 17. Gylfason, Thorvaldur, Bengt Holmström, Sixten Korkman, Hans Tson Söderström, and Vesa Vihriala. 2010. Nordics in Global Crisis. Taloustieto Oy: The Research Institute of the Finnish Economy (ETLA). 18. Gylfason, Thorvaldur, and Gylfi Zoega. 2014. „The Dutch Disease in Reverse: Iceland’s Natural Ex periment.” Ox ford: Ox ford University, OxCarre Research Paper 138. Accessed August 17, 2014. http://www. oxcarre.ox.ac.uk/files/OxCarreRP2014138. pdf.

19. Hauksson, Jóhann. 2011. „Hæstiréttur hagsmunanna” (Supreme Court for special interests). DV. Accessed September 25, 2014. http://www.dv.is/frettir/2011/2/7/ haestiretturhagsmunanna-/. 20. Helgason, Thorkell. 2013. „Niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012” (R esults of Nat ional R eferendum 20 October 2012). Accessed Aug ust 17, 2014. http://thorkellhelgason.is/?tag= thjodaratkvaedagreidsla-2012. 21. Icelandic State R adio. 2013. „Daprasta tímabillið á mínum þingferli” (Saddest period of my parliamentary career). Accessed September 12, 2014. http://www.ruv.is/ frett/%E2%80%9Edaprasta-timabilid-a-minumthingferli%E2%80%9C. 22. Johnsen, Gudrun. 2014. Bringing Down the Banking System: Lessons from Iceland. London: Palgrave MacMillan. 23. Kristjánsson, Svanur. 2011. „Varð þjóðþingið að þjófþingi? Lýðræðið og kvótakerfið 1983” (Did Parliament Become Kleptocratic? Democracy and the Quota System 1983), Skírnir, Fall: 261-290. 24. Kristjánsson, Svanur. 2014. „Frá nýsköpun lýðræðis til óhefts flokkavalds: Fjórir forsetar Íslands 19441996” (From the Creation of Democracy to Unfettered Political Party Power: Four Presidents of Iceland, 1944-1996), Skírnir, Spring: 50-97. 25. Landemore, Helene. 2014. „ Inclusive Co nst i t u t i o n -Ma k i ng : Th e Icelan d i c Experiment,” Journal of Political Philosophy. Accessed August 17, 2014. https://www. academia.edu/5289629/Inclusive_ConstitutionMaking_the_Icelandic_Experiment. 26. Lassalle, Ferdinand., 1942. „On the Essence of Constitutions,” speech delivered in Berlin, April 16, 1862. Fourth International 3: 25-31. 27. Mauraþúfan. 2009. „Þjóðfundur: Stefnumót við framtíðina” (National Assembly: Meeting with the Future). Accessed September 23, 2014. http://www.thjodfundur2009.is/fraedsluefni/.

KONSTYTUCJA ODŁOŻONA NA PÓŁKĘ STR.

28. Me u w e s e, A . C. M . 2 0 1 3 . „ Po p u l a r Constitution-making. The Case of Iceland.” In The Social and Political Foundations of Constitutions, edited by Denis Galligan and Mila Versteeg, 469-496. New York: Cambridge University Press. 29. O‘Toole, Flintan. 2010. Ship of Fools: How Stupidity and Corruption Sank the Celtic Tiger. Dublin: PublicAffairs. 30. Special Investigation Commission (SIC). 2010. „Report of the Special Investigation Commission (SIC),” delivered to Althingi, t h e Ic e l a n d i c Pa r l i a m e n t , A p r i l 1 2 . Accessed August 17, 2014. http:// www.rna.is/eldri-nefndir/addragandi-og-orsakir-falls-islenskubankanna-2008/ skyrsla-nefndarinnar/english/. 31. Tryggvason, Gísli. 2011. „Efni: Beiðni um endurupptöku ákvörðunar Hæstaréttar vegna kosningar til stjórnlagaþings” (Subject: Appeal for reconsideration of Supreme Court decision concerning election to Constitutional Assembly). Accessed September 25, 2014. http://www.mbl.is/media/97/2597.pdf. 32. United Nations Human Rights Committee. 2007. International covenant on civil and political rights, CCPR/C/91/D/1306/2004, 14 December. Accessed August 22, 2014. http:// www.liu.is/files/%7Bf1e88c18-c051-46f1-8468-7f987b05736f%7D_ccpr_3016-2004_ fagrimuli.pdf. 33. Venice Commission. 2013. „Opinion on the Draft New Constitution of Iceland.” Venice: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Accessed August 17, 2014. http://www.althingi.is/pdf/venice.coe.pdf. 34. Wade, Robert. 2009. „Iceland as Icarus,” Challenge 52: 5-33. 35. World Values Survey. 2014. „Interpersonal Trust.” Accessed September 23, 2014. http://www.jdsurvey.net/jds/jdsurveyMaps.jsp ?Idioma=I&SeccionTexto=0404&NOID=104.

AKTYWIŚCI, BĄDŹCIE AKTYWISTAMI! rozmowa Rafała Górskiego z Daði Ingólfsson (Citizens Foundation)

Konstytucja dla obywateli STR.

RG: Jak to się stało, że zaangażowałeś się w batalię o nową, obywatelską konstytucję?

Daði Ingólfsson Z zawodu informatyk. Kieruje działem IT w transporcie publicznym Islandii. Czynnie zaangażowany w rewolucję islandzką, w szczególności w proces pisania i promowania nowej konstytucji. Obecnie aktywny członek Partii Piratów, jedynej partii politycznej w Islandii obiecującej nową konstytucję bez zastrzeżeń.

Po kryzysie gospodarczym w 2008 r. niemal każdy w Islandii zaczął się zastanawiać, co poszło nie tak. Ludzie patrzyli dookoła, przyglądali się politykom, ustawom, systemowi gospodarczemu, a ja zacząłem przyglądać się konstytucji. Zacząłem czytać ustawy, a skończyło się tak, że po raz pierwszy w życiu czytałem konstytucję. I dowiedziałem się, że konstytucja tak naprawdę nie opisuje, jak ma działać polityka w Islandii. Było wiele dużych luk. To było jednym z czynników, które sprawiły, że zacząłem szukać rozwiązań. Bo najwyraźniej to, co mieliśmy, nie działało. Politycy kontrolowali kraj bez żadnych podstawowych regulacji. Wtedy więc zdecydowałem, że skoro nikt się tym nie zajmuje, ja to zrobię. I przez ostatnie osiem lat zajmowałem się konstytucją i angażowałem się dzięki temu w wiele inicjatyw. Ale początkiem był kryzys gospodarczy i szukanie odpowiedzi na pytanie, co poszło nie tak. Ciekawi mnie, czy było coś w Twoim życiu, w przeszłości, co spowodowało, że zaangażowałeś się właśnie w tę sprawę. Wielu obywateli widziało, że jest kryzys, widziało, że coś jest nie tak, a jednak się nie angażowali. A Ty to zrobiłeś. Dlaczego? Czy była jeszcze jakaś głębsza motywacja? To dobre pytanie. Muszę pomyśleć… Myślę, że to, co popycha mnie do przodu, to silna potrzeba sprawiedliwości. Nie wiem, skąd to się bierze. Kiedy widzę gdzieś niesprawiedliwość, szczególnie kiedy jest to większa siła przeciwko słabszym, automatycznie

AKTYWIŚCI, BĄDŹCIE AKTYWISTAMI! STR.

staję w obronie tych słabszych. Być może ma to związek z moim dzieciństwem, z wpływem mojego ojca i ogólnie z moim życiem, ale taki po prostu jestem. Jestem gotowy ryzykować swoim życiem, by bronić słabszych przed silnymi.

Co było katalizatorem rewolucji islandzkiej? Co sprawiło, że obywatele wyszli na ulice? Ich portfele. Nagle zobaczyli, że ich sytuacja finansowa drastycznie się pogarsza. Ludzie tracili pracę, tracili domy, tracili oszczędności. I naprawdę czuli, że na to nie zasłużyli, że oni nie zrobili nic złego. Można na to spojrzeć w inny sposób – obywatele zaczęli przejmować kontrolę nad swoim życiem. Wcześniej odpowiadało im, że rząd kontrolował sytuację, bo wydawało się, że wszystko jest w porządku. Ale później zdali sobie sprawę z tego, że od lat ich okłamywano. Że cały system gospodarczy jest z powietrza. Z niczego. To ich rozzłościło. I obywatele byli wtedy gotowi na rzeczy, których nigdy by się po sobie nie spodziewali. Jak to się stało, że ci sami obywatele po tym, jak to wszystko rozpoczęli, dali się ograć partiom i biznesowi po kilku latach? Ograć w tym sensie, że nowa konstytucja nie została przyjęta przez parlament. Nie mieliśmy w tej sprawie nic do powiedzenia. Nie mieliśmy prawa głosu. Oczywiście próbowaliśmy się sprzeciwiać temu, że temat konstytucji partie

schowały do szuflady. Utworzyliśmy nawet partię polityczną, która miała przeciwstawiać się establishmentowi i która miała na celu uchwalenie nowej konstytucji. Robiliśmy wszystko, co w naszej mocy. Ale niestety nie przekonaliśmy do siebie opinii publicznej. Uzyskaliśmy 2,5% głosów w wyborach. Moim zdaniem stało się tak, ponieważ partie, które obecnie są u władzy, obiecały Islandczykom spłatę ich kredytów. Czyli tak naprawdę obiecały im pieniądze bezpośrednio do kieszeni, co jest bardzo prymitywną obietnicą i prymitywnym sposobem prowadzenia kampanii, ale dzięki temu te partie wygrały wybory.

Myślę jednak, że teraz sytuacja ludzi się poprawia i zaczynają zdawać sobie sprawę z tego, że trzeba zmienić działanie całego systemu państwa. Doraźne naprawy nie są wystarczające. Trzeba zmienić sposób, w jaki funkcjonuje cały system. Dlatego właśnie Partia Piratów prowadzi w sondażach, zyskując nawet 37-procentowe poparcie. Ludzie zaczynają również zauważać, że w za‑ rodku tej rewolucji był kryzys gospodarczy. Politycy nie byli w stanie temu zapobiec, nie byli w stanie zrobić czegokolwiek. Banki mogły rosnąć w niesamowitym tempie, po czym zbankrutowały, pociągając za sobą cały kraj. Ludzie widzą, że partie u władzy nie zrobiły nic, by zmienić prawo. Od czasu kryzysu elity nie zmieniły żadnych ustaw dotyczących gospodarki. Tak więc sytuacja prawna i fundamenty gospodarki Islandii są wciąż takie same jak wtedy, gdy wszystko upadło w 2008 r. Klasa polityczna nic z tym nie robi. I myślę, że

Konstytucja dla obywateli STR.

ludzie zaczynają widzieć, że wszystko zaczyna się od nowa. Przeżywamy obecnie boom gospodarczy. Jeżeli ktoś tylko zechce otworzyć oczy, widzi, że wszystko zaczyna się od nowa. I znowu skończy się kryzysem, jeżeli nie zrobimy czegoś, by temu zapobiec. Co by się musiało stać, żeby sukces odniosła Partia Piratów? Sukces w postaci uchwalenia nowej konstytucji przygotowanej przez obywateli. Partia Piratów potrzebuje większej liczby kandydatów na posłów. Obecnie bardzo niewiele osób tworzy tę partię. A jeżeli to ma być największa partia w Islandii, potrzebują więcej kompetentnych ludzi. Jeżeli tak się stanie, jeżeli utrzymają prowadzenie przez kolejne dwa i pół roku, nic nie powstrzyma ich przed zmianą politycznego krajobrazu. Lewica zaczyna teraz przytakiwać Partii Piratów w taki przyjazny sposób. Widzą, że to, co robią Piraci, ma wpływ na sondaże. A poparcie dla lewicy drastycznie spada i próbują coś z tym zrobić. Akceptują niektóre rozwiązania, często dość radykalne, proponowane przez Partię Piratów. Zwiększa to prawdopodobieństwo dokonania zmian. Jeżeli więc zgodzą się przed wyborami na uchwalenie nowej konstytucji, są duże szanse, że to się stanie. Dlaczego ludzie wierzą Partii Piratów? Bo nie ma nic innego. Wybór jest taki: albo Partia Piratów, albo partie u władzy. Nie ma żadnej innej opcji. A Partia Piratów jeszcze nie rządziła. Jest świeża. Nie popełniła błędów, które popełniły pozostałe partie. Możliwe, że powtórzą te błędy, ale na razie wiele wskazuje na to, że nie. Ponieważ ich wewnętrza organizacja jest ekstremalnie, wręcz fanatycznie demokratyczna. To zmniejsza prawdopodobieństwo, że pójdą w ślady poprzednich partii. Jak oceniasz, czy ta partia będzie w stanie przyciągnąć kompetentnych obywateli? Czy są chętni do służby publicznej pod szyldem tej partii? Nie wiem. Naprawdę nie wiem. Ostatnie pytanie. Jakie są Twoje rady dla aktywistów w Polsce, którzy walczą o konstytucję dla obywateli?

Po prostu róbcie wszystko, co możecie. Po prostu działajcie. Jest zbyt wielu ludzi, nawet zbyt wielu aktywistów, którzy ograniczają się tylko do siedzenia i mówienia. Mówią o tym, jak coś należy zrobić, potem się nie zgadzają ze sobą, potem wyciągają wnioski i mają kolejne spotkania. I tak na okrągło. I nagle okazuje się, że minęły dwa lata. Dziękuję za rozmowę.

AKTYWIŚCI, BĄDŹCIE AKTYWISTAMI! STR.

Więc moja rada dla aktywistów: bądźcie aktywni! Działajcie, zamiast mówić. Jeżeli jedna rzecz na sto, o których mówicie, wypali, to już to jest o wiele lepsze niż mówienie o stu rzeczach i niewdrożenie w życie żadnej z nich. Więc, drodzy aktywiści, bądźcie aktywistami!

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII

Konstytucja dla obywateli STR.

USTAWA ZASADNICZA Propozycja przyjęcia nowej konstytucji Republiki Islandii, dostarczona do zgromadzenia ogólnego Althing przez Radę Konstytucyjną w dniu 29 lipca 2011 r.

SPIS TREŚCI PREAMBUŁA ROZDZIAŁ 1 – PODSTAWY ROZDZIAŁ 2 – POSZANOWANIE PRAW CZŁOWIEKA I ŚRODOWISKA NATURALNEGO ROZDZIAŁ 3 – ALTHING ROZDZIAŁ 4 – PREZYDENT ISLANDII ROZDZIAŁ 5 – MINISTROWIE ORAZ GABINET ROZDZIAŁ 6 – WŁADZA SĄDOWNICZA ROZDZIAŁ 7 – GMINY ROZDZIAŁ 8 – SPRAWY ZAGRANICZNE ROZDZIAŁ 9 – PRZEPISY KOŃCOWE

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

PREAMBUŁA

ARTYKUŁ 4 OBYWATELSTWO

My, obywatele Islandii, chcemy stworzyć sprawiedliwe społeczeństwo, dające równe szanse każdemu obywatelowi. Różne pochodzenie jednostek wzbogaca ogół, wszyscy zaś jesteśmy odpowiedzialni za dziedzictwo przodków, ląd i historię, środowisko, język i kulturę. Islandia jest państwem wolnym i suwerennym, wzniesionym na zasadach wolności, równości, demokracji oraz praw człowieka. Rząd będzie pracował dla dobrobytu obywateli kraju, wzmacniał kulturę kraju oraz szanował różnorodność ludzkiego życia, lądu oraz biosfery. Chcemy promować pokój, bezpieczeństwo, dobrobyt oraz szczęście pośród nas oraz naszego potomstwa. Będziemy współpracować z innymi państwami, mając na uwadze pokój oraz szacunek dla Ziemi oraz całej ludzkości. W związku z powyższymi punktami uchwalamy nową Konstytucję, najwyższe prawo państwowe, do przestrzegania przez wszystkich.

Osoby posiadające rodzica narodowości islandzkiej otrzymają prawo do otrzymania islandzkiego obywatelstwa. W innych przypadkach obywatelstwo może zostać nadane w zgodzie z prawem. Nikt nie może zostać pozbawiony islandzkiego obywatelstwa. Obywatel Islandii nie może zostać pozbawiony możliwości wstępu do Islandii ani zostać deportowanym z kraju. Prawa cudzoziemców dotyczące wstępu oraz mieszkania w Islandii, jak i okoliczności, w jakich mogą zostać deportowani, zostaną określone przepisami prawa.

ROZDZIAŁ 1 – PODSTAWY ARTYKUŁ 1 FORMA RZĄDÓW

ARTYKUŁ 5 OBOWIĄZKI OBYWATELI Rząd ma obowiązek zadbania o to, by wszyscy obywatele mogli korzystać z praw i wolności przewidzianych w tej Konstytucji. Wszyscy obywatele mają obowiązek przestrzegania tej Konstytucji w każdym przypadku, tak jak i ustawodawstwa, obowiązki oraz prawa pochodzące z Konstytucji.

Islandia jest republiką z parlamentarną formą rządów.

ROZDZIAŁ 2 – POSZANOWANIE PRAW CZŁOWIEKA I ŚRODOWISKA NATURALNEGO

ARTYKUŁ 2 ORGANY WŁADZY

ARTYKUŁ 6 RÓWNOŚĆ

Althing posiada władzę wykonawczą z nadania narodu. Prezydent, ministrowie, rząd państwa oraz inne władze rządowe sprawują władzę wykonawczą. Najwyższy Sąd Islandii oraz pomniejsze sądy sprawują władzę sądowniczą.

Wszyscy jesteśmy równi wobec prawa i będziemy korzystać z praw człowieka bez ryzyka dyskryminacji spowodowanej płcią, wiekiem, genotypem, miejscem zamieszkania, sytuacją finansową, niepełnosprawnością, orientacją seksualną, rasą, opinią, polityczną przynależnością, religią, językiem, pochodzeniem, rodziną czy z jakiejkolwiek innej przyczyny. Mężczyźni i kobiety będą się cieszyć równymi prawami w każdym aspekcie życia.

ARTYKUŁ 3 TERYTORIUM Islandzkie ziemie tworzą jedną, niepodzielną całość. Granice morskie, powietrzne oraz sądownictwo gospodarcze zostaną wyznaczone prawnie.

Konstytucja dla obywateli STR.

ARTYKUŁ 7 PRAWO DO ŻYCIA

ARTYKUŁ 12 PRAWA DZIECKA

Każdy, od momentu narodzin, posiada prawo do życia.

Ochrona dzieci oraz troska o ich dobre wychowanie są gwarantowane przez prawo. Najlepszy interes dziecka jest nadrzędną wartością w podejmowaniu decyzji odnośnie do jego życia. Dziecko ma gwarantowane prawo do wyrażania swojej opinii na temat własnego życia, odpowiedni osąd zaś zostanie wydany na temat jego zdania, biorąc pod uwagę jego wiek oraz dojrzałość.

ARTYKUŁ 8 LUDZKA GODNOŚĆ Każdy obywatel ma zagwarantowane prawo do godnego życia. Różnorodność ludzkiego życia będzie szanowana w każdej sytuacji.

ARTYKUŁ 9 OCHRONA PRAW Rząd ma obowiązek ochrony obywateli przed łamaniem praw człowieka, czy to popełnionym przez władze publiczne czy inne podmioty.

ARTYKUŁ 10 BEZPIECZEŃSTWO Każdy ma zagwarantowane prawo do bezpieczeństwa i ochrony przed przemocą, w tym przemocą na tle seksualnym, przemocą domową lub wywodzącą się z zewnątrz.

ARTYKUŁ 11 OCHRONA PRYWATNOŚCI Ochrona życia prywatnego, życia rodzinnego i zacisza domowego jest gwarantowana przez prawo. Rewizje osobiste lub przeszukiwanie lokalów i terenów jest dozwolone jedynie za zgodą sądu lub specjalnego zezwolenia przewidzianego przepisami prawa. Tyczy się to także przeszukiwania dokumentów oraz korespondencji mailowej, sprawdzania połączeń telefonicznych i innych technologii telekomunikacyjnych oraz innych, porównywalnych ingerencji w prywatność człowieka. Niezależnie od postanowień zawartych w pierwszym akapicie niniejszego artykułu, ochrona życia osobistego, życia rodzinnego oraz zacisza domowego może zostać ograniczona specjalnym przepisem przewidzianym przepisami prawa, jeżeli jest to absolutnie konieczne dla ochrony praw innych.

ARTYKUŁ 13 PRAWO WŁASNOŚCI Prawo własności jest niezbywalne. Nikt nie może zostać zmuszony do poddania swojej własności, chyba że wymaga tego interes publiczny. Takie działanie wymaga zgody prawnej oraz wypłacenia pełnej rekompensaty. Z prawami własności wiążą się zarówno obowiązki, jak i ograniczenia zgodne z prawem.

ARTYKUŁ 14 WOLNOŚĆ MYŚLI I SŁOWA Każdy ma prawo do wolności opinii oraz przekonań, a także wyrażenia swoich myśli. Cenzura lub podobne ograniczenia wolności wypowiedzi nigdy nie zostaną przewidziane w prawie. Jednak wolność wypowiedzi może zostać ograniczona na mocy prawa w celu ochrony dzieci, bezpieczeństwa, zdrowia czy reputacji innych obywateli, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Rząd zagwarantuje warunki sprzyjające otwartej i rzetelnej dyskusji społecznej. Dostęp do Internetu oraz innej technologii informacyjnej nie zostanie ograniczony, za wyjątkiem sytuacji, gdy taka decyzja zapadnie w sądzie i na tych samych warunkach, które dotyczą ograniczenia wolności wypowiedzi. Każdy jest odpowiedzialny za wyrażanie swoich opinii przed sądem.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

ARTYKUŁ 15 PRAWO DO INFORMACJI

ARTYKUŁ 17 WOLNOŚĆ KULTURY I EDUKACJI

Każdy może zbierać oraz upowszechniać informacje. Administracja rządowa będzie funkcjonowała przejrzyście, a dokumenty, takie jak protokoły posiedzeń, zostaną zachowane i wszelkie składane dokumenty, ich pochodzenie, procedowanie oraz wyniki będą zapisywane i dokumentowane. Takie dokumenty nie zostaną zniszczone, za wyjątkiem sytuacji, gdy będzie to nakazane przez prawo. Informacje oraz dokumenty znajdujące się w posiadaniu rządu będą dostępne w prosty sposób, a prawo zapewni publiczny dostęp do wszystkich dokumentów, które zostały zebrane lub zamówione przez podmioty publiczne. Zbieranie, upowszechnianie oraz poddawanie dokumentów osobom trzecim, jak również ich zachowanie oraz publikacja mogą zostać ograniczone przez prawo jedynie z pobudek demokratycznych, np. w celu ochrony prywatności obywateli, narodu lub prawnej pracy organów regulacyjnych. Prawne ograniczenie dostępu do dokumentów roboczych jest dozwolone, pod warunkiem, że podejmie się jedynie niezbędne kroki, aby zachować normalne warunki pracy w organizacjach rządowych. Odnośnie do dokumentów podlegających poufności prawnej, informacje zostaną udostępnione przy uwzględnieniu powodów rzeczonej poufności oraz ustalonego limitu trwania poufności.

Wolność nauki, wyższego kształcenia oraz sztuki będzie zagwarantowana przez prawo.

ARTYKUŁ 16 WOLNOŚĆ MEDIÓW Wolność mediów, ich niezależność oraz przejrzysta struktura własności zostaną zagwarantowane przez prawo. Ochrona dziennikarzy, ich źródeł informacji oraz informatorów zostanie zagwarantowana przez prawo. Złamanie zasady poufności jest zabronione bez zgody osoby udzielającej informacji, za wyjątkiem postępowań karnych oraz wydanych nakazów sądowych.

ARTYKUŁ 18 WOLNOŚĆ WYZNANIA Każdy będzie miał zagwarantowane prawo do wolności przekonań oraz światopoglądu, włączając w to prawo do zmiany wyznania lub wiary i pozostanie niezależnym od związków wyznaniowych. Każdy może praktykować swoją religię, samotnie lub wspólnie z innymi, prywatnie lub publicznie. Wolność praktykowania swojej religii lub wyznania będzie podlegać jedynie ograniczeniom przewidzianym przez prawo oraz jedynie w sytuacjach koniecznych dla demokratycznej społeczności.

ARTYKUŁ 19 ORGANIZACJA KOŚCIOŁA Organizacja kościelna może zostać przewidziana w prawie. Jeżeli zgromadzenie ogólne Althing wniesie o zmianę w organizacji Kościoła Państwowego, zagadnienie to zostanie rozwiązane drogą głosowania całego elektoratu za jego przyjęciem bądź odrzuceniem.

ROZDZIAŁ 20 WOLNOŚĆ ZWIĄZKOWA Każdy będzie miał zagwarantowane prawo zrzeszania się w celach zgodnych z prawem, takich jak stowarzyszenia polityczne lub związki zawodowe, bez potrzeby uzyskania wcześniejszej zgody. Stowarzyszenie nie może zostać rozwiązane decyzją administracyjną. Żaden obywatel nie może zostać zmuszony do zostania członkiem jakiegokolwiek stowarzyszenia. Obowiązek członkostwa w stowarzyszeniu może jednak zostać dopuszczony przez prawo w sytuacji, gdy umożliwi to danemu stowarzyszeniu wypełnienie swoich funkcji statutowych dla dobra interesu publicznego lub praw innych.

Konstytucja dla obywateli STR.

ARTYKUŁ 21 WOLNOŚĆ ZGROMADZEŃ

ARTYKUŁ 25 WOLNOŚĆ ZATRUDNIENIA

Każdemu będzie zapewnione prawo do zgromadzeń bez specjalnych pozwoleń, jak w przypadku spotkań czy protestów. To prawo nie będzie podlegało żadnym ograniczeniom, za wyjątkiem przewidzianych przez prawo oraz sytuacji koniecznych dla demokratycznej społeczności.

Każdy może wykonywać wybrany przez siebie zawód. To prawo może zostać ograniczone jeżeli wymaga tego interes publiczny. Prawo do odpowiednich warunków pracy, włącznie z możliwością odpoczynku, obchodzenia świąt oraz urlopów, będzie przewidziane w prawie. Każdemu będą przysługiwały prawa do odpowiedniego wynagrodzenia, negocjowania warunków zatrudnienia oraz inne prawa odnoszące się do zatrudnienia.

ARTYKUŁ 22 PRAWA SOCJALNE Każdy będzie miał gwarantowane prawo dostępu do środków do życia oraz ubezpieczenia społecznego. Każdy potrzebujący będzie miał zagwarantowane prawo do ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej w przypadku braku zatrudnienia, narodzin potomka, sędziwego wieku, biedy, niepełnosprawności fizycznej, choroby, inwalidztwa lub w porównywalnych okolicznościach.

ARTYKUŁ 23 USŁUGI ZDROWOTNE Każdy będzie posiadał prawo do cieszenia się zdrowiem fizycznym oraz psychicznym na najwyższym możliwym poziomie. Każdemu będzie przysługiwało prawo do łatwo dostępnych, odpowiednich oraz adekwatnych usług zdrowotnych.

ARTYKUŁ 24 EDUKACJA Każdemu zostanie zagwarantowane prawo do wykształcenia ogólnego oraz rozwijania swoich umiejętności. Każdy korzystający z kształcenia obowiązkowego będzie miał bezpłatny dostęp do edukacji. Edukacja będzie miała na celu osiągnięcie wszechstronnego rozwoju u każdego ucznia, wytworzenie umiejętności krytycznego myślenia oraz świadomości o prawach człowieka, demokratycznych prawach oraz obowiązkach.

ARTYKUŁ 26 PRAWA DO SWOBODNEGO PRZEMIESZCZANIA SIĘ ORAZ POBYTU Wszystkie osoby będą miały wolność wyboru miejsca swojego pobytu oraz możliwość podróży, z zastrzeżeniem ograniczeń nałożonych przez prawo. Nikt nie może zostać powstrzymany przed wyjazdem z Islandii, chyba że w wyniku decyzji sądu. Niemniej osoba może zostać powstrzymana przed wyjazdem z kraju przez prawnie uzasadnione aresztowanie. Prawa uchodźców oraz szukających schronienia do sprawiedliwego i szybkiego postępowania prawnego zostaną przewidziane w prawie.

ARTYKUŁ 27 POZBAWIENIE WOLNOŚCI Nikt nie może podlegać karze pozbawienia wolności, chyba że jest to zgodne z prawem. Każda osoba podlegająca karze pozbawienia wolności zostanie niezwłocznie poinformowana o powodach tejże decyzji. Każda osoba aresztowana z powodu podejrzeń o działanie przestępcze zostanie natychmiast postawiona przed sądem. Jeżeli podejrzany nie zostanie natychmiast uwolniony, sędzia, w okresie 24 godzin, wyda uzasadnioną decyzję odnośnie do ewentualnego pozostania w areszcie podejrzanego. Pozostanie w areszcie jest dozwolone jedynie w przypadku dzia-

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

łań, które grożą karą pozbawienia wolności. Prawo podejrzanego do zaskarżenia decyzji o pozostaniu w areszcie do wyższej instancji zostanie zagwarantowane. Żadna osoba nie pozostanie w areszcie dłużej, niż jest to konieczne. Każda osoba, która podlega karze pozbawienia wolności z powodów innych niż postępowanie karne, zostanie uprawniona do bezzwłocznej rewizji legalności wyroku przez sąd. Jeżeli wyrok pozbawienia wolności został wydany niezgodnie z prawem, poszkodowany zostanie natychmiast wypuszczony z aresztu. Każdy poszkodowany z powodu nieprawnego wyroku pozbawienia wolności będzie mógł ubiegać się o odszkodowanie.

ARTYKUŁ 28 PRAWO DO SPRAWIEDLIWEGO PROCESU Każda osoba będzie miała prawo do sprawiedliwego procesu, wytoczonego w odpowiednim czasie, przed niezależnym i bezstronnym sądem w celu określenia ich praw i obowiązków, lub w przypadku jakichkolwiek oskarżeń o popełnienie przestępstwa. Proces będzie publiczny, chyba że sędzia zadecyduje inaczej w zgodzie z prawem, mając na uwadze kwestię moralną, porządek publiczny, bezpieczeństwo państwa czy interesy obu stron oraz świadków. Każdy oskarżony o popełnienie przestępstwa będzie uznany za niewinnego, dopóki nie uda się udowodnić mu winy.

ARTYKUŁ 29 ZAKAZ NIELUDZKIEGO TRAKTOWANIA Kara śmierci nigdy nie zostanie usankcjonowana przez prawo. Nikt nie może zostać poddany torturom ani żadnemu innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu lub karze. Nikt nie zostanie zmuszony do pracy przymusowej.

ARTYKUŁ 30 ZAKAZ WYDAWANIA KARY Z MOCĄ WSTECZNĄ Nikt nie może zostać poddany karze, chyba że zostanie uznany za winnego działania przestępczego, uznawanego za takowe przez prawo w czasie jego popełnienia, lub okaże się całkowicie analogiczne do takiego działania. Kara nie może być bardziej dotkliwa, niż jest to przewidziane w prawie w tym czasie.

ARTYKUŁ 31 ZAKAZ OBOWIĄZKOWEJ SŁUŻBY WOJSKOWEJ Obowiązkowa służba wojskowa nie zostanie wprowadzona do przepisów prawa.

ARTYKUŁ 32 DOBRA KULTUROWE Cenne dobra państwowe należące do kulturowego dziedzictwa Islandii, takie jak państwowe zabytki oraz starożytne manuskrypty, nie mogą zostać zniszczone ani oddane w posiadanie lub użycie, a także sprzedane lub oddane w zastaw.

ARTYKUŁ 33 ŚRODOWISKO NATURALNE ISLANDII Środowisko naturalne Islandii to podstawa życia kraju. Każdy ma obowiązek do jego szanowania i ochrony. Każdy będzie uprawniony do życia w zdrowym środowisku, dostępu do świeżej wody, oddychania czystym powietrzem oraz nieskażonej natury. W tym celu należy dbać o życie oraz ziemię, a także chronić rezerwaty przyrody, niezamieszkane obszary dzikie, roślinność i glebę. Wcześniejsze zniszczenia zostaną naprawione w miarę możliwości. Korzystanie z bogactw naturalnych zostanie zorganizowanie tak, żeby zminimalizować szansę ich wyczerpania w dalszej perspektywie, mając na uwadze prawa natury oraz przyszłe pokolenia. Publiczne prawo do podróży po kraju w celach zgodnych z prawem i z poszanowaniem środowiska naturalnego zostanie zapewnione.

Konstytucja dla obywateli STR.

100

ARTYKUŁ 34 BOGACTWA NATURALNE Bogactwa naturalne Islandii, które nie mają prywatnego właściciela, są ogólną i wieczystą własnością narodu. Nikt nie może zdobyć ich ani praw do ich posiadania lub wykorzystywania. Nie mogą zostać sprzedane lub obciążone hipoteką. Surowce w posiadaniu narodu to m.in. zasoby ryb nadające się do połowu, inne surowce pochodzenia morskiego i z dna oceanicznego w zasięgu jurysdykcji Islandii, a także źródła wody i rozwoju energetycznego, energii geotermalnej i praw do wydobywania. Posiadanie na własność surowców znajdujących się poniżej poziomu morza może zostać przewidziane w prawie. Eksploatacja surowców będzie odbywać się zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju oraz w najlepszym interesie społecznym. Władze rządowe, tak jak jednostki eksploatujące surowce, są odpowiedzialne za ich ochronę. Na mocy prawa władze rządowe mogą zezwolić na użycie bądź eksploatację surowców lub innych ograniczonych dóbr publicznych w przypadku pełnej rozwagi i na odpowiedni okres czasu. Takie zezwolenia zostaną nadane na zasadzie niedyskryminacji i nie będą skutkowały nadaniem własności ani nieodwołalną kontrolą nad surowcami.

ARTYKUŁ 35 INFORMACJE O ŚRODOWISKU ORAZ INTERESIE PRAWNYM Władze rządowe mają obowiązek poinformowania obywateli o stanie środowiska naturalnego oraz wpływie rozwoju przemysłowego na nie. Władze rządowe oraz inne strony będą udzielały informacji na temat ewentualnych katastrof naturalnych, takich jak zanieczyszczenie środowiska. Publiczny dostęp do procesu decyzyjnego, który wpłynie na środowisko naturalne, tak jak i możliwość ubiegania się o interwencję ze strony niezależnych agencji administracyjnych, zostaną zagwarantowane przez prawo.

Działania dotyczące środowiska naturalnego Islandii podjęte przez władze rządowe będą opierać się na zasadach zaczerpniętych z prawa ochrony środowiska.

ARTYKUŁ 36 OCHRONA ZWIERZĄT Ochrona zwierząt przed nieludzkim traktowaniem i ochrona gatunków zwierząt zagrożonych wyginięciem zostaną przewidziane w prawie.

ROZDZIAŁ III – ALTHING ARTYKUŁ 37 ROLA Zgromadzenie ogólne Althing posiada władzę legislacyjną oraz uprawnienia budżetowe państwa. Nadzoruje także władzę wykonawczą zgodnie z artykułami niniejszej Konstytucji oraz innych aktów prawnych.

ARTYKUŁ 38 NIENARUSZALNOŚĆ Althing jest nietykalny. Nikt nie może zakłócać jego spokoju ani naruszyć jego wolności.

ARTYKUŁ 39 WYBORY DO ALTHING Althing składa się z 63 deputowanych wybieranych przez naród na cztery lata w głosowaniu tajnym. Głosy każdego mieszkańca będą równe, niezależnie od miejsca zamieszkania. Państwo może zostać podzielone na okręgi wyborcze. Ich maksymalna liczba to osiem. Ugrupowania polityczne, do których przynależą kandydaci, muszą przedłożyć listy kandydatów na skalę okręgu wyborczego, na skalę całego kraju lub oba powyższe. Kandydaci mogą jednocześnie widnieć na państwowej liście kandydatów oraz na liście pojedynczego okręgu wyborczego tego samego ugrupowania.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

101

Wyborca wybiera indywidualnych kandydatów z list swojego okręgu wyborczego, ze szczebla krajowego lub obydwu powyższych. Wyborca ma także prawo do zaznaczenia jednej listy okręgu wyborczego lub jednej listy kandydatów z całego kraju, w której to sytuacji głos wyborcy na wybranych przez niego kandydatów będzie uznany za równy. Istnieje możliwość ograniczenia przez prawo wyboru do jednej listy – okręgu wyborczego lub państwowej – tego samego ugrupowania. Miejsca w parlamencie zostaną przypisane poszczególnym ugrupowaniom w taki sposób, by liczba reprezentantów jak najwierniej odzwierciedlała wyniki głosowania. Sposób przypisywania miejsc w parlamencie na bazie siły głosów kandydatów zostanie przewidziany w prawie. Istnieje możliwość prawna, aby odpowiednia liczba miejsc w parlamencie została uzależniona od indywidualnych okręgów wyborczych. Liczba takich miejsc nie może przekraczać 30. Liczba głosujących, widniejących na spisie wyborców każdego uzależnionego miejsca, nie może być mniejsza aniżeli średnia liczba dla wszystkich 63 miejsc. Środki do promowania równej liczby kobiet i mężczyzn w Althing zostaną przewidziane w ustawie. Ograniczenia praw dotyczących granic okręgów wyborczych, metod przyznawania miejsc w parlamencie oraz zasad kandydatury mogą zostać zmienione jedynie w przypadku podjęcia decyzji większością co najmniej dwóch trzecich głosów zgromadzenia ogólnego Althing. Zmiany tego typu nie mogą zostać zatwierdzone w terminie poniżej 6 miesięcy do następnych wyborów, a ich uprawomocnienie zostanie opóźnione, jeżeli wybory zostaną zwołane w przeciągu 6 miesięcy od ich zatwierdzenia.

ARTYKUŁ 40 KADENCJA Regularne wybory do zgromadzenia ogólnego Althing będą się odbywały nie później niż pod koniec kadencji rządu.

Jedna kadencja trwa 4 lata. Początek i koniec kadencji przypada na ten sam dzień w tygodniu, licząc od początku miesiąca.

ARTYKUŁ 41 PRAWO DO GŁOSOWANIA Wszystkie osoby, które w dniu wyborów osiągnęły wiek co najmniej 18 lat oraz są obywatelami islandzkimi, mają prawo głosowania w wyborach do zgromadzenia ogólnego Althing. Stały pobyt na Islandii w dniu wyborów jest również wymagany dla głosowania, poza wyjątkami przewidzianymi w ustawie o wyborach do zgromadzenia ogólnego Althing. Szczegółowe postanowienia dotyczące wyborów parlamentarnych zostaną zawarte w ustawie o wyborach do zgromadzenia ogólnego Althing.

ARTYKUŁ 42 MOŻLIWOŚĆ KANDYDOWANIA Każdemu obywatelowi mającemu prawo głosowania w wyborach do zgromadzenia ogólnego Althing i cieszącego się nieskazitelną opinią przysługuje zdolność do uzyskania mandatu do Althing. Sędziom Sądu Najwyższego jednak taka zdolność nie przysługuje. Utrata zdolności kandydowania przez członka zgromadzenia ogólnego Althing wiąże się z przepadnięciem praw, które zostały mu nadane przez wybory do Althing. Zastępca członka zgromadzenia ogólnego Althing zajmie jego miejsce w parlamencie.

ARTYKUŁ 43 WAŻNOŚĆ WYBORÓW Althing wybierze państwową komisję wyborczą w celu upewnienia się o prawidłowości wyborów prezydenckich, wyborów do Althing oraz krajowych referendów. Państwowa komisja wyborcza sprawdzi mandaty wyborcze prezydenta oraz deputowanych do Althing i zadecyduje, czy deputowani zostaną pozbawieni mandatów. Praca państwowej komisji wyborczej będzie określona przez kolejne przepisy prawne. Rezultaty pracy państwowej komisji wyborczej mogą zostać przekazane sądowi.

Konstytucja dla obywateli STR.

102

ARTYKUŁ 44 SESJE Althing zbierze się nie później niż 2 tygodnie po wyborach do parlamentu. Data rozpoczęcia sesji zwyczajnych zgromadzenia ogólnego Althing oraz podział kadencji na okresy legislacyjne zostaną przewidziane w prawie.

ARTYKUŁ 45 MIEJSCE ZEBRAŃ Althing zbiera się w Reykjaviku, ale w wyjątkowych sytuacjach może zebrać się w innym miejscu.

ARTYKUŁ 46 INAUGURACJA ALTHING Prezydent Islandii zwołuje Althing tuż po wyborach parlamentarnych i otwiera coroczne sesje zwyczajne. Prezydent może zwołać i inaugurować sesje Althing na prośbę Marszałka lub jednej trzeciej deputowanych.

ARTYKUŁ 47 ŚLUBOWANIE WIERNOŚCI Każdy nowy deputowany do zgromadzenia ogólnego Althing podpisze ślubowanie przestrzegania Konstytucji, bezzwłocznie po stwierdzeniu, że jego wybór odbył się zgodnie z prawem.

ARTYKUŁ 48 NIEZALEŻNOŚĆ DEPUTOWANYCH DO ALTHING Deputowani do zgromadzenia ogólnego Althing związani są wyłącznie swoimi przekonaniami, a nie jakimikolwiek instrukcjami ze strony osób trzecich.

ARTYKUŁ 49 IMMUNITET DEPUTOWANYCH ALTHING Deputowany do zgromadzenia ogólnego Althing nie może być zatrzymany w areszcie lub poddany postępowaniu karnemu bez zgody Althing, chyba że został on przyłapany na gorącym uczynku.

Żaden deputowany nie może odpowiadać poza Althing za swoje wypowiedzi w Althing, z wyjątkiem sytuacji, gdy Althing wyrazi na to zgodę. Członkowie Althing mogą odstąpić od swojego immunitetu.

ARTYKUŁ 50 WYKAZ INTERESÓW I DYSKWALIFIKACJA Deputowany nie może uczestniczyć w obradach dotyczących działalności parlamentarnej, która dotyka jego specjalnych interesów lub spraw ludzi z jego bliskiego otoczenia. Kwalifikacje członków Althing zostaną przewidziane w prawie. Dyskwalifikacja deputowanego Althing nie wpłynie w żadnym stopniu na ważność ustanowionych aktów prawnych. Wymóg ujawniania informacji dotyczących interesów finansowych deputowanych do zgromadzenia ogólnego Althing zostanie przewidziany w prawie.

ARTYKUŁ 51 DOTACJE DLA KANDYDATÓW I ICH UGRUPOWAŃ Działania związane z finansami ugrupowań politycznych oraz ich kandydatów zostaną określone przez prawo w celu utrzymania kosztów na odpowiednim poziomie, zapewnienia przejrzystości całego procesu i ograniczenia przestrzeni reklamowej w kampaniach wyborczych. Informacje o dotacjach, które przekraczają dopuszczalną minimalną kwotę zostaną publicznie ujawnione w chwili osiągnięcia tej kwoty zgodnie z dalszymi przepisami prawa.

ARTYKUŁ 52 PRZEWODNICZĄCY ALTHING Althing wybiera Marszałka poprzez głosowanie większością dwóch trzecich głosów na początku każdej kadencji. Jeżeli Marszałek zakończy funkcję przed końcem kadencji, wtedy nowy Marszałek zostanie wybrany na tych samych zasadach.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

103

Marszałek będzie nadzorował pracę Althing. Jest odpowiedzialny za ogólne zarządzanie parlamentem i cieszy się najwyższą władzą w ramach jego administracji. Wicemarszałkowie pracują wraz z Marszałkiem, pełniąc funkcję jego zastępców. Wszyscy razem tworzą Komisję Marszałkowską. Zasady dotyczące wyborów Wicemarszałków zostaną przewidziane w prawie. Marszałek Althing nie będzie brał udziału w ogólnej pracy parlamentu ani nie będzie posiadał prawa do głosowania. Jeden z Wicemarszałków będzie zasiadał w Althing, w czasie gdy Marszałek będzie pełnił funkcję.

ARTYKUŁ 53 ZASADY PORZĄDKU OBRAD ZGROMADZENIA OGÓLNEGO ALTHING Zasady porządku obrad Althing zostaną ustalone prawnie.

ARTYKUŁ 54 KOMISJE PARLAMENTARNE Althing wybierze stałe komisje, które będą rozpatrywały działalność parlamentarną. Zakres pracy komisji parlamentarnych Althing zostanie przewidziany w prawie.

ARTYKUŁ 55 JAWNOŚĆ OBRAD Posiedzenia Althing będą jawne. Komisja parlamentarna może zadecydować o dostępności zgromadzenia dla ogółu społeczeństwa.

ARTYKUŁ 56 PROCEDURA DZIAŁALNOŚCI PARLAMENTARNEJ Deputowani do zgromadzenia ogólnego Althing mają prawo do wprowadzenia projektów ustaw , projektów uchwał i innej działalności parlamentarnej. Rada Ministrów może złożyć do Althing projekty ustaw oraz projekty uchwał zaakceptowane przez Radę.

ARTYKUŁ 57 PROCES WDRAŻANIA PROJEKTÓW USTAW Projekty ustaw złożone przez deputowanych do Althing oraz Radę będą obiektem narady oraz oceny przez komisje parlamentarne, zanim zostaną przedyskutowane w Althing. To samo dotyczy działalności parlamentarnej zaproponowanej przez głosujących. Ocena wpływu ustawy będzie towarzyszyła projektom ustaw w sposób zgodny z kolejnymi przepisami prawa. Projekty ustaw nie mogą wejść w życie, dopóki nie odbędą się przynajmniej dwa czytania w Althing. Projekty ustaw, które nie przeszły całego procesu legislacyjnego, wygasną pod koniec kadencji rządu.

ARTYKUŁ 58 SKŁADANIE WNIOSKÓW DOTYCZĄCYCH UCHWAŁ PARLAMENTARNYCH I INNA DZIAŁALNOŚĆ PARLAMENTARNA Projekty uchwał parlamentarnych złożone przez Radę Ministrów będą przedmiotem narady oraz oceny przez komisje parlamentarne, zanim zostaną przedyskutowane w Althing. Wnioski w sprawie uchwały parlamentarnej nie mogą wejść w życie, dopóki nie odbędą się przynajmniej dwa czytania w Althing. Projekty uchwał parlamentarnych, które nie przeszły całego procesu legislacyjnego, wygasną pod koniec sesji parlamentarnej. Propozycje rozwiązania Althing lub wotum nieufności zostaną przedyskutowane i doprowadzone do końca w czasie jednej debaty. Pod innymi względami proces działalności parlamentarnej będzie regulowany przez prawo.

ARTYKUŁ 59 KWORUM Althing może rozstrzygać kwestie tylko wtedy, gdy więcej niż połowa jego członków jest obecna na posiedzeniu i uczestniczy w głosowaniu.

Konstytucja dla obywateli STR.

104

ARTYKUŁ 60 POTWIERDZENIE AKTÓW PRAWNYCH Po uchwaleniu ustawy legislacyjnej przez Althing zostaje ona podpisana przez marszałka Althing, który w ciągu 2 tygodni przedstawia ją do potwierdzenia prezydentowi Islandii, którego podpis nadaje jej status ustawy. W ciągu tygodnia od otrzymania projektu ustawy prezydent Islandii może podjąć decyzję o odmowie potwierdzenia. Decyzja ta będzie uzasadniona i podana do wiadomości Marszałka Althing. Projekt ustawy mimo to nabędzie mocy prawnej, jednak w ciągu 3 miesięcy zostanie poddany pod referendum w celu jego zatwierdzenia lub odrzucenia. O tym, czy akt prawny pozostanie w mocy, zadecyduje zwykła większość głosów. Referendum jednak nie może się odbyć, jeżeli Althing uchyli akt w terminie 5 dni od jego odrzucenia przez prezydenta. Pod innymi względami przeprowadzenie referendum będzie unormowane przez prawo.

ARTYKUŁ 61 PUBLIKACJA AKTÓW PRAWNYCH Akty prawne, nakazy administracyjne i ratyfikowane przez państwo umowy międzynarodowe będą publikowane. Akty prawne i nakazy administracyjne nie będą stosowane w uciążliwy sposób przed ich opublikowaniem. Sposób publikacji i wejście w życie aktów prawnych podlega przepisom prawa powszechnego.

ARTYKUŁ 62 LÖGRÉTTA [TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY] Althing wybiera 5 członków do Trybunału Konstytucyjnego [Lögrétta] na okres 5 lat. Komisja parlamentarna, lub jedna piąta członków Althing, może zażądać od Lögrétta opinii, czy projekt ustawy jest zgodny z konstytucją i międzynarodowymi przedsięwzięciami państwa. Projekt ustawy nie może być przedmiotem procesu legislacyjnego, dopóki opinia Lögrétta nie zostanie udostępniona. Praca Lögrétta będzie regulowana przez prawo.

ARTYKUŁ 63 KOMISJA DO SPRAW KONSTYTUCJI I NADZORU Komisja do spraw Konstytucji i Nadzoru Althing będzie dokonywać przeglądu wszelkich działań i decyzji Gabinetu Ministrów lub ich działań administracyjnych według własnego uznania. Komisja jest zobowiązana do rozpoczęcia takiego przeglądu na wniosek jednej trzeciej członków Althing.

ARTYKUŁ 64 KOMISJE ŚLEDCZE Althing może powoływać komisje w celu zbadania istotnych kwestii dotyczących interesu publicznego. Dalsze przepisy dotyczące roli, uprawnień śledczych i składu komisji śledczych będą określane przez prawo.

ARTYKUŁ 65 SKIEROWANIE DO NARODU Dziesięć procent elektoratu może złożyć wniosek o referendum w sprawie aktów prawnych uchwalonych przez Althing. Wniosek należy złożyć w ciągu 3 miesięcy od chwili, gdy ustawa została uchwalona. Akt prawny staje się nieważny, jeśli zostanie odrzucony przez wyborców, inaczej pozostaje w mocy. Althing może jednak podjąć decyzję o uchyleniu aktu, zanim odbędzie się referendum. Referendum odbędzie się w ciągu roku od złożenia wniosku przez wyborców.

ARTYKUŁ 66 DZIAŁALNOŚĆ PARLAMENTARNA Z INICJATYWY WYBORCÓW Dwa procent wyborców może zgłosić punkt porządku obrad w Althing. Dziesięć procent wyborców może złożyć projekt ustawy w Althing. Althing może złożyć kontrpropozycję w postaci innego projektu ustawy. Jeśli ustawa wyborców nie została wycofana, zostanie poddana pod referendum, podobnie jak ustawa Althing, jeśli została zgłoszona.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

105

Althing może zdecydować, że referendum powinno być wiążące. Głosowanie w sprawie projektu ustawy na wniosek wyborców odbywa się w ciągu 2 lat od chwili zgłoszenia wniosku do Althing.

obowiązku płatności państwa wynikającego z nieprzewidzianych zdarzeń, lub jeśli wymaga tego interes publiczny. Zezwolenia na takie wypłaty należy szukać w dodatkowej ustawie budżetowej.

ARTYKUŁ 67 PROWADZENIE ZBIÓRKI PODPISÓW I REFERENDÓW

ARTYKUŁ 70 PRAWO KOMISJI BUDŻETOWEJ DO INFORMACJI

Wszelkie sprawy, które poddaje się pod referendum na wniosek lub z inicjatywy wyborców na podstawie art. 65 i 66 dotyczą interesu publicznego. Referendum nie można zarządzić na podstawie tych artykułów dotyczących budżetu państwa, budżetu uzupełniającego, przepisów przyjętych w celu wykonania zobowiązania na podstawie prawa międzynarodowego, ani dotyczących spraw podatkowych lub obywatelstwa. Zapewnione będzie, że projekt ustawy zaproponowany przez wyborców jest zgodny z Konstytucją. W przypadku sporu co do tego, czy sprawa spełnia powyższe warunki, spór rozstrzygną sądy. Procedura skierowania lub inicjatywy wyborców, w tym formularz wniosku i odpowiedzialności, długość czasu na zbieranie podpisów i ich ułożenia, kwota wydatków dozwolona na publikację, procedura wycofania petycji po otrzymaniu odpowiedzi Althing i procedura głosowania, są regulowane przez prawo.

Komisja budżetowa Althing może wymagać od agencji państwowych, przedsiębiorstw państwowych i innych podmiotów otrzymujących przydziały środków z Skarbu Państwa, aby dostarczyły informacji na temat wykorzystania tych funduszy.

ARTYKUŁ 68 USTAWA BUDŻETOWA

ARTYKUŁ 72 AKTYWA I ZOBOWIĄZANIA PAŃSTWA

Ustawa budżetowa na nadchodzący rok obrotowy, zawierająca sprawozdanie na temat dochodów i wydatków państwa, jak przewiduje dalej ustawa, będzie przedstawiana na każdej zwyczajnej sesji Althing, gdy został on zwołany.

Zaciągnąć pożyczkę lub zobowiązania, które będzie wiążące dla Państwa, można wyłącznie na mocy prawa. Władze rządowe nie mogą gwarantować zobowiązań finansowych osób prywatnych. Niemniej jednak taka gwarancja państwa może być przewidziana przez prawo w interesie publicznym. Nieruchomości należących do państwa nie wolno sprzedać ani zrzec się prawa ich używania, inaczej niż na mocy upoważnienia zawartego w aktach prawnych. Zbycie innych aktywów państwa podlega regulacjom prawa.

ARTYKUŁ 69 ZEZWOLENIE NA WYPŁATY Nie dopuszcza się wypłaty bez zezwolenia w ustawie budżetowej. Jednakże Minister Finansów, po uzyskaniu zgody Komisji Budżetowej Althing, może zarządzić wypłatę bez takiego upoważnienia, w celu spełnienia

ARTYKUŁ 71 PODATKI Sprawy podatkowe będą regulowane przez prawo. Podatek nałożyć, zmienić lub znieść można wyłącznie na mocy prawa. Decyzji o pobieraniu podatku, jego zmianie lub zniesieniu nie wolno przekazywać władzom administracyjnym. Podatek pobierać można tylko wtedy, gdy zezwala na to prawo w chwili, gdy zaistniały okoliczności niezbędne do określenia zobowiązania podatkowego.

Konstytucja dla obywateli STR.

106

ARTYKUŁ 73 ROZWIĄZANIE ALTHING Prezydent Islandii rozwiązuje Althing na podstawie własnej uchwały. W takim przypadku nowe wybory zwołuje się nie wcześniej niż 6 tygodni i nie później niż 9 tygodni od chwili rozwiązania. Członkowie Althing zachowują swoje uprawnienia aż do dnia wyborów.

ARTYKUŁ 74 NARODOWY URZĄD KONTROLI Althing wybiera audytora generalnego na okres 5 lat. Audytor Generalny jest niezależny w swojej pracy. Audytor Generalny kontroluje finanse państwa, jego agencje i przedsiębiorstwa państwowe z upoważnienia Althing, jak dalej przewiduje prawo. Zbadane sprawozdania finansowe państwa za poprzedni rok, wraz z notami Audytora Generalnego, przedkłada się Althing do zatwierdzenia wraz z projektem ustawy budżetu państwa.

ARTYKUŁ 75 RZECZNIK ALTHING Althing wybiera Rzecznika Praw Obywatelskich na okres 5 lat. Rzecznik Praw Obywatelskich jest niezależny w swojej pracy. Rzecznik Praw Obywatelskich dba o prawa obywateli i nadzoruje administrację państwa i gmin. Rzecznik Praw Obywatelskich dąży do zapewnienia przestrzegania zakazu dyskryminacji w administracji publicznej i przestrzegania prawa i dobrych praktyk administracyjnych. Jeśli minister lub inny organ rządu postanowi nie przestrzegać określonego zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, o decyzji jest powiadamiany Marszałek Althing. Praca Rzecznika Praw Obywatelskich i jego rola pod innymi względami będzie normowana przez prawo, w tym procedurę parlamentarną w sprawie takiego zawiadomienia przez ministra lub inny organ rządowy.

ROZDZIAŁ 4 – PREZYDENT ISLANDII ARTYKUŁ 76 TYTUŁ URZĘDU I WYBORY KRAJOWE Prezydent Islandii jest Głową Państwa w Republice. Prezydent jest wybierany w kraju.

ARTYKUŁ 77 ELEKCYJNOŚĆ Każdy obywatel, który kwalifikuje się do głosowania w wyborach do Althing i osiągnął wiek 35 lat, może zostać wybrany na prezydenta.

ARTYKUŁ 78 WYBORY PREZYDENCKIE Prezydent jest wybierany w głosowaniu tajnym w głosowaniu wszystkich osób, które mają prawo do głosu w wyborach do Althing. Kandydaci na prezydenta będą mieli poparcie co najmniej jednego procenta i maksymalnie dwóch procent wyborców. Wyborcy ustalą ranking kandydatów, jednego lub więcej, według własnego wyboru w kolejności preferencji. Osoba, która najlepiej odpowiada kolejności preferencji wyborców, jak dalej przewiduje prawo, zostanie wybrana na prezydenta. Jeśli jest tylko jeden kandydat, zostaje on wybrany bez zarządzania głosowania. W innych kwestiach kandydatura i wybory prezydenckie będą regulowane przez prawo.

ARTYKUŁ 79 KADENCJA Kadencja prezydenta z urzędu rozpoczyna się 1 sierpnia, a kończy w dniu 31 lipca, 4 lata później. Wybory prezydenckie odbywają się w czerwcu lub lipcu tego roku, w którym się kadencja kończy. Prezydent nie może pełnić swoich funkcji dłużej niż przez 3 kadencje.

ARTYKUŁ 80 PRZYSIĘGA W chwili rozpoczęcia urzędowania prezydent Islandii podpisuje i składa przysięgę na Konstytucję.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

107

ARTYKUŁ 81 WARUNKI ZATRUDNIENIA

ARTYKUŁ 85 UŁASKAWIENIA I AMNESTIA

Prezydentowi nie wolno podejmować innego płatnego zatrudnienia w czasie sprawowania urzędu. To samo odnosi się do pracy w interesie przedsiębiorstw prywatnych i organów administracji publicznej, nawet jeśli jest ona nieodpłatna. Wypłaty dla prezydenta z funduszy państwowych są ustalane przez prawo. Wypłaty dla prezydenta nie mogą ulec obniżce w trakcie trwania jego kadencji.

Prezydentowi Islandii przysługuje prawo łaski i udzielania amnestii na wniosek członka Gabinetu Ministrów. Prezydent nie może jednak ułaskawić ministra skazanego przez sąd na podstawie odpowiedzialności ministerialnej, jeśli nie wyrazi na to zgody Althing.

ARTYKUŁ 82 ZASTĘPCA

ARTYKUŁ 86 MINISTROWIE

W przypadku gdy prezydent jest czasowo niezdolny do wykonywania swoich obowiązków z przyczyn zdrowotnych lub z innych powodów, uprawnienia prezydenta tymczasowo przejmuje Marszałek Althing.

Ministrowie mają najwyższe uprawnienia wykonawcze, każdy w swojej dziedzinie. Każdy z nich odpowiada za sprawy ministerstw i sprawy administracyjne wchodzące w ich zakres. Jeśli minister nie jest w stanie rozwiązać problemu ze względu na wykluczenie, nieobecność lub z innych powodów, premier powinien powierzyć sprawę innemu ministrowi. Nikt nie może zajmować tego samego stanowiska ministerialnego dłużej niż 8 lat.

ARTYKUŁ 83 ZGON Jeżeli prezydent umrze lub zrezygnuje ze stanowiska przed końcem kadencji, nowy prezydent zostanie wybrany przed 31 lipca czwartego roku od wyborów.

ARTYKUŁ 84 ODPOWIEDZIALNOŚĆ Prezydent może być ścigany pod zarzutem karnym tylko za zgodą Althing. Prezydent może zostać zwolniony z urzędu przed końcem kadencji z poparciem większości głosów w referendum zwołanym przez Althing, pod warunkiem, że referendum zostanie poparte przez trzy czwarte członków Althing. Referendum przeprowadza się w ciągu 2 miesięcy od chwili, gdy wniosek o referendum zostanie zatwierdzony przez Althing, a prezydent nie będzie pełnić swego urzędu od chwili, gdy Althing przyjmie wniosek, do czasu poznania wyników referendum.

ROZDZIAŁ 5 – MINISTROWIE ORAZ GABINET

ARTYKUŁ 87 GABINET Ministrowie są członkami gabinetu. Premier zwołuje posiedzenia Gabinetu Ministrów, przewodniczy posiedzeniom i nadzoruje pracę gabinetu. Spotkania ministrów będą się odbywać w celu omówienia projektów ustaw i propozycji do Althing, innych ważnych spraw politycznych i konsultacji na temat pracy i polityki gabinetu. Posiedzenia gabinetu odbywają się także na wniosek ministrów. Gabinet podejmuje wspólne decyzje w ważnych sprawach lub w sprawach polityki zgodnie z przepisami prawa. Na posiedzeniach, gdy takie decyzje są podejmowane musi być obecna większość ministrów. Urzędy rządu Islandii będą znajdować się w Reykjaviku.

Konstytucja dla obywateli STR.

108

ARTYKUŁ 88 REJESTRACJA INTERESÓW I USŁUGI PUBLICZNE Ministrowi nie wolno podejmować innej pracy zarobkowej w czasie sprawowania urzędu. To samo odnosi się do pracy w interesie przedsiębiorstw prywatnych i organów administracji publicznej, nawet jeśli jest nieodpłatna. Obowiązek ministrów ujawnienia informacji na temat ich interesów finansowych jest regulowany przez prawo.

ARTYKUŁ 89 MINISTROWIE I ALTHING Ministrowie przedstawiają projekty ustaw i wniosków gabinetu, udzielają odpowiedzi na pytania i uczestniczą w debatach w Althing, gdy zostaną wezwani, ale muszą przestrzegać parlamentarnych zasad porządkowych. Ministrowie nie mają prawa głosu w Althing. Jeśli członek Althing zostanie mianowany na stanowisko ministerialne, ustępuje miejsca na czas trwania urzędu, w którym to przypadku jego miejsce przejmuje jego zastępca.

Premier podejmie decyzję w sprawie organizacji ministerstw i liczby ministrów oraz przydzieli im obowiązki; ministrów jednak nie może być więcej niż dziesięciu. Prezydent Islandii dokonuje mianowania premiera na stanowisko. Prezydent zwalnia premiera z urzędu po wyborach parlamentarnych, jeśli zostanie uchwalone wotum nieufności lub na wniosek premiera. Premier mianuje innych ministrów i zwalnia ich ze stanowisk. Po objęciu urzędów ministrowie podpisują przysięgę na Konstytucję.

ARTYKUŁ 91 WNIOSKI O WOTUM NIEUFNOŚCI W Althing może zostać złożony wniosek o wotum nieufności dla ministra gabinetu. Wniosek o wotum nieufności dla premiera obejmuje propozycję jego następcy. Minister zostaje zwolniony z urzędu, jeśli większość członków Althing uchwali wotum nieufności dla niego. Gabinet zostaje odwołany, jeśli większość członków Althing uchwali wotum nieufności dla premiera.

ARTYKUŁ 90 TWORZENIE RZĄDU

ARTYKUŁ 92 RZĄD TYMCZASOWY

Premiera wybiera Althing. Po konsultacji z partiami parlamentarnymi i członkami Althing, prezydent Islandii przedkłada Althing propozycję na stanowisko premiera. Premier zostaje wybrany, jeśli propozycja zostanie przyjęta przez większość Althing. W przeciwnym razie, prezydent Islandii w taki sam sposób składa nowy wniosek. Jeśli propozycja nie zostanie przyjęta, w Althing odbędą się wybory wśród tych, którzy są przedstawieni przez członków Althing, partie parlamentarne lub prezydenta Islandii. Kandydat, który otrzymał największą liczbę głosów, zostanie wybrany na premiera. Jeśli premier nie został wybrany w ciągu 10 tygodni, Althing zostanie rozwiązany i ogłoszone zostaną nowe wybory.

Kiedy premier wraz z gabinetem zostaną odwołani, gabinet pozostaje na stanowisku jako rząd tymczasowy do czasu utworzenia nowego rządu. To samo dotyczy rozwiązania Althing. Ministrowie rządu tymczasowego podejmują tylko decyzje niezbędne do wykonywania ich obowiązków.

ARTYKUŁ 93 OBOWIĄZEK UJAWNIANIA INFORMACJI I PRAWDOMÓWNOŚCI Minister jest zobowiązany do dostarczania Althing lub komisji parlamentarnej wszelkich informacji, dokumentów i sprawozdań o sprawach wchodzących w zakres sprawowanej przez niego władzy, o ile nie zostały one prawnie uznane za tajne.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

109

Członkowie Althing mają prawo do uzyskania informacji od ministrów, przedstawiając pytanie w danej sprawie lub żądając raportu, zgodnie z przepisami prawa. Informacje przekazywane przez ministrów Althing, jej komisjom parlamentarnym i posłom będą prawdziwe, stosowne i wystarczające.

ARTYKUŁ 94 SPRAWOZDANIE RZĄDU DLA ALTHING Rząd przedkłada roczne sprawozdanie do Althing dotyczące swojej pracy i realizacji uchwał Althing. Minister może dostarczyć sprawozdanie ze spraw wchodzących w zakres sprawowanej przez niego władzy poprzez sprawozdanie dla Althing.

ARTYKUŁ 95 ODPOWIEDZIALNOŚĆ MINISTERIALNA Ministrowie są prawnie odpowiedzialni za wszystkie działania rządu. Jeśli jednak minister zaznaczy swój sprzeciw wobec decyzji rządu, minister ten nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za decyzję. O odpowiedzialności za naruszenie obowiązków decyduje prawo. Komisja do spraw konstytucji i nadzoru Althing, po dokonaniu przeglądu, podejmie decyzję, czy należy rozpocząć dochodzenie w sprawie domniemanych naruszeń obowiązku przez ministra. Komisja wyznaczy prokuratora do podjęcia śledztwa. Prokurator oceni, czy zakończenie śledztwa jest wystarczające lub czy uda się uzyskać wyrok skazujący, w którym to przypadku wyda akt oskarżenia i wniesie sprawę do sądu. Dochodzenie i postępowanie w takich przypadkach są regulowane przez prawo.

ARTYKUŁ 96 MIANOWANIE FUNKCJONARIUSZY PUBLICZNYCH Gabinet Ministrów i inne organy rządowe dokonują mianowania na stanowiska publiczne zgodnie z prawem.

O powołaniu na stanowiska decydują kwalifikacje i obiektywne poglądy. Kiedy minister dokonuje mianowania na stanowiska sędziego i Dyrektora Prokuratury, kandydatury zostaną przedstawione prezydentowi Islandii do zatwierdzenia. Jeśli prezydent wstrzyma się od zatwierdzenia, Althing musi zatwierdzić nominację w głosowaniu większością dwóch trzecich głosów, aby nominacja nabrała mocy. Ministrowie dokonują nominacji na inne stanowiska w rozumieniu prawa po wysłuchaniu zaleceń niezależnej komisji. Jeżeli minister nie wyznaczy na takie stanowisko jednej z osób uważanych za najbardziej wykwalifikowane, powołanie podlega zatwierdzeniu przez Althing w drodze głosowania większością dwóch trzecich głosów. Prezydent Islandii wyznacza przewodniczącego komisji. Dalsze szczegóły dotyczące składu komisji i jej pracy są regulowane przez prawo. Prawo może przewidywać mianowanie na niektóre stanowiska wyłącznie obywateli islandzkich. Urzędnik publiczny może być zobowiązany do złożenia przysięgi na Konstytucję.

ARTYKUŁ 97 NIEZALEŻNE AGENCJE PAŃSTWOWE Niektórym agencjom państwa, które realizują ważne funkcje regulacyjne lub zbierają informacje, które są niezbędne w demokratycznym społeczeństwie, może być przyznana przez prawo szczególna niezależność. Działalność tych agencji może zostać przerwana, znacznie zmieniona lub powierzona innym agencjom, wyłącznie na mocy uchwały podjętej większością dwóch trzecich głosów w Althing.

ROZDZIAŁ 6 – WŁADZA SĄDOWNICZA ARTYKUŁ 98 ORGANIZACJA WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI Organizacja sądownictwa, w tym poziomów sądu oraz liczba sędziów, będzie ustalona przez prawo.

Konstytucja dla obywateli STR.

110

ARTYKUŁ 99 NIEZALEŻNOŚĆ SĄDÓW

ARTYKUŁ 103 NIEZAWISŁOŚĆ SĘDZIÓW

Niezależność sądów będzie zapewniona przez prawo.

W trakcie wykonywania obowiązków służbowych sędziowie będą posłuszni wyłącznie przepisom prawa.

ARTYKUŁ 100 JURYSDYKCJA SĄDÓW Sądy będą miały ostatnie słowo w sprawie praw i obowiązków wynikających z prawa cywilnego, jak i winy w postępowaniu karnym, i będą podejmowały decyzję w sprawie kary w takim postępowaniu. Sądy będą decydować, czy ustawodawstwo jest zgodne z Konstytucją. Sądy będą decydować, czy rząd zastosował się do prawa. Decyzji władz rządowych nie można tymczasowo lekceważyć przez wniesienie do sądu skargi na jej niezgodność z prawem.

ARTYKUŁ 101 SĄD NAJWYŻSZY ISLANDII Sąd Najwyższy Islandii jest najwyższym sądem państwa i ma ostateczną władzę rozstrzygania wszelkich spraw wniesionych do sądów. Na podstawie prawa może jednak zostać podjęta decyzja, że oddzielny sąd ostatecznie rozstrzygnie spory dotyczące umów płacowych i legalności strajków, ale w taki sposób, że wszelkie decyzje takiego sądu w sprawie sankcji mogą zostać przedłożone innym sądom.

ARTYKUŁ 102 MIANOWANIE SĘDZIÓW Sędziowie to osoby na stałe powołane na stanowiska sędziów lub pełniące obowiązki sędziów, powoływane do służby na stanowisku przez określony czas. Sądy mogą wynająć lub wezwać innych do pracy lub służby w sądzie, zgodnie z prawem. Sędziowie są powoływani i zwalniani z urzędu przez ministra. Sędzia może zostać na stałe odwołany ze stanowiska tylko na mocy wyroku i tylko wtedy, gdy sędzia nie spełnia już warunków do zajmowania stanowiska lub nie wypełnia obowiązków wynikających z urzędu.

ARTYKUŁ 104 UPRAWNIENIA PROKURATURY I DYREKTORA PROKURATURY O organizacji uprawnień prokuratury decyduje prawo. Dyrektor Prokuratury jest najwyższym urzędnikiem organów ścigania. W wykonywaniu swoich obowiązków służbowych będzie posłuszny tylko przepisom prawa. Dyrektor Prokuratury jest mianowany i odwoływany z urzędu przez ministra. Dyrektor Prokuratury będzie pracować niezależnie i korzystać z takiej samej ochrony w swojej pracy, jak sędziowie.

ROZDZIAŁ 7 – GMINY ARTYKUŁ 105 NIEZALEŻNOŚĆ GMIN Gminy będą zarządzać własnymi sprawami zgodnie z przepisami prawa. Gminy będą mieć wystarczającą zdolność i dochód do wykonywania swoich statutowych obowiązków. Prawo decyduje o źródłach dochodów gmin, a także ich prawach do decydowania, czy i jak ich używać.

ARTYKUŁ 106 ZASADA POMOCNICZOŚCI Gminy lub stowarzyszenia działające na rzecz gmin zostaną obciążone takimi aspektami usług publicznych, które są uznawane za najlepsze do wykonania lokalnie, jak przewiduje prawo.

ARTYKUŁ 107 WYBORY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ORAZ UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA Gminami zarządzają lokalne samorządy, działające na podstawie mandatu mieszkańców i wybierane w głosowaniu tajnym w wyborach powszechnych.

OBYWATELSKI PROJEKT KONSTYTUCJI ISLANDII STR.

111

Prawo mieszkańców gminy do wniosku o referendum w kwestii spraw gminy będzie określone przez prawo.

ARTYKUŁ 108 OBOWIĄZEK KONSULTACJI W trakcie przygotowywania ustawodawstwa dotyczącego spraw gminy należy konsultować się z samorządami lokalnymi i ich stowarzyszeniami.

ROZDZIAŁ 8 – SPRAWY ZAGRANICZNE ARTYKUŁ 109 POSTĘPOWANIE W SPRAWACH ZAGRANICZNYCH Polityka zagraniczna i ogólna reprezentacja państwa w zakresie polityki zagranicznej jest obowiązkiem członka gabinetu ministrów pod nadzorem Althing. Ministrowie mają obowiązek dostarczyć Komisji Spraw Zagranicznych Althing informacji na temat spraw zagranicznych i obrony. Minister konsultuje się z Komitetem przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w ważnych sprawach zagranicznych. Każda decyzja w sprawie wsparcia działań związanych z użyciem siły zbrojnej, inna niż te, które są obowiązkowe dla Islandii w świetle prawa międzynarodowego, podlega zatwierdzeniu przez Althing.

ARTYKUŁ 110 UMOWY MIĘDZYNARODOWE Umowy międzynarodowe zawierane są przez ministrów w imieniu Islandii. Minister nie może jednak bez zgody Althing zawierać takich umów, jeśli dotyczą one zrzeczenia się lub obciążenia, ziemi, wód śródlądowych, morza, sądownictwa gospodarczego lub szelfu kontynentalnego, lub wymagają zmiany prawa ustawowego, lub są ważne z innych powodów.

ARTYKUŁ 111 PRZENIESIENIE UPRAWNIEŃ PAŃSTWOWYCH Umowy międzynarodowe związane z przeniesieniem uprawnień państwowych na rzecz organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Islandia, w interesie pokoju i współpracy gospodarczej, są dozwolone. Przeniesienie uprawnień państwowych można zawsze wycofać. Znaczenie przeniesienia kompetencji państwa na podstawie umowy międzynarodowej jest dalej określone przez przepisy prawa. Jeśli Althing przyjmie ratyfikację porozumienia, które wiąże się z przeniesieniem uprawnień państwowych, decyzja powinna zostać poddana pod referendum w celu zatwierdzenia lub odrzucenia. Wyniki takiego referendum są wiążące.

ARTYKUŁ 112 ZOBOWIĄZANIA WYNIKAJĄCE Z UMÓW MIĘDZYNARODOWYCH Wszyscy posiadacze uprawnień państwowych są zobowiązani do przestrzegania przepisów dotyczących praw człowieka, które są wiążące dla państwa zgodnie z prawem międzynarodowym, i zapewnienia ich realizacji i skuteczności w miarę zgodności ze swymi rolami zgodnie z prawem oraz w granicach swoich kompetencji. Althing jest upoważniony do ratyfikowania międzynarodowych konwencji praw człowieka i konwencji w zakresie ochrony środowiska, w którym to przypadku zastępują one prawo ustawowe.

ROZDZIAŁ 9 – PRZEPISY KOŃCOWE ARTYKUŁ 113 POPRAWKI DO KONSTYTUCJI Kiedy Althing uchwali projekt ustawy dotyczący zmiany Konstytucji, ustawa zostanie poddana pod głosowanie przez wszystkich wyborców w kraju w celu jej zatwierdzenia lub odrzucenia. Głosowanie

Konstytucja dla obywateli STR.

112

odbywa się najwcześniej po upływie 1 miesiąca, a najpóźniej w ciągu 3 miesięcy po uchwaleniu ustawy w Althing. Jednakże jeśli pięć szóstych członków Althing zagłosuje za ustawą, Althing może podjąć decyzję o rezygnacji z głosowania, w którym to przypadku ustawa jednak wejdzie w życie.

ARTYKUŁ 114 WEJŚCIE USTAWY W ŻYCIE Niniejsza ustawa konstytucyjna wejdzie w życie, kiedy Althing uchwali ją zgodnie z przepisami Ustawy Konstytucyjnej nr 33 z dnia 17 czerwca 1944 r. z późniejszymi zmianami. W dniu wejścia w życie niniejszej ustawy konstytucyjnej ustawa konstytucyjna nr 33 z dnia 17 czerwca 1944 r. z późniejszymi zmianami zostanie uchylona. Przepisy przejściowe Bez względu na postanowienia ustępu dziesiątego artykułu 39, zatwierdzenie zwykłą większością głosów w Althing wystarczy do zmiany ustawy o wyborach do Althing, zgodnie z niniejszą ustawą konstytucyjną z chwilą jej wejścia w życie. Kiedy poprawka ta zostanie wniesiona, niniejszy przepis straci moc.

STR.

114

INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH GŁOS OBYWATELI

JAK DZIAŁAMY?

Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) jest organizacją pozarządową niezależną od partii politycznych. Od 2004 r. słuchamy głosu obywateli i zamieniamy go w czyn. Naszym celem są systemowe zmiany społeczne. Marzy nam się Polska szczęśliwych obywateli, którzy czują się odpowiedzialni za swoją rodzinę, dom, ulicę, miasto i państwo. Marzy nam się Polska ułatwiająca obywatelom dbanie o dobro wspólne i angażowanie się w życie publiczne. Marzy nam się Polska, w której władza słucha obywateli i razem z nimi polepsza jakość codziennego życia.

Wprowadzamy zmiany społeczne dzięki łączeniu działań eksperckich (think tank) z oddolną mobilizacją obywatelską (action tank). Naszą specjalnością są kampanie obywatelskie oraz działania rzecznicze i strażnicze. Przeprowadzamy akcje mobilizacyjne, organizujemy debaty i konferencje, animujemy zbiórki podpisów pod petycjami, opracowujemy ekspertyzy i raporty, inicjujemy happeningi i pikiety, monitorujemy i kontrolujemy, szkolimy i doradzamy, prowadzimy dialog z decydentami.

INICJATYWY INSPRO

INSTYTUT SPRAW OBYWATELSKICH STR.

115

DOŁĄCZ DO NAS!

TWOJA CEGIEŁKA

Zapraszamy do społeczności INSPRO, którą tworzą aktywni Obywatele. Łączą nas marzenia i pragmatyzm przekuwania ich w czyn. Jeśli są Ci bliskie nasze cele i szukasz przestrzeni do działania, dołącz do nas! Oferujemy wyzwania i przygodę. Oferujemy know-how i doświadczenie. Oferujemy ciekawość i radość działania. Czekamy na tych, którzy chcąc zmieniać Polskę, zaczynają od siebie. Czekamy na Ciebie.

INSPRO swoją niezależność w osiąganiu celów opiera na czterech źródłach finansowania. Działamy dzięki wsparciu darczyńców indywidualnych, biznesowych, publicznych oraz dzięki klientom kupującym nasze usługi. Szczególnie ważne jest dla nas wsparcie od Sympatyków naszych inicjatyw – aktywnych Obywateli.

WIĘCEJ O INSPRO Chcesz wiedzieć więcej, odwiedź naszą stronę internetową: www.inspro.org.pl. Jesteśmy też na: @fundacja.inspro

@INSPROmedia

@Rafal_Gorski

Pomóż nam wygrywać w sprawach ważnych dla nas wszystkich. • Przekaż darowiznę na numer konta INSPRO: 11 8784 0003 0005 0010 0013. Kwotę darowizny możesz odliczyć od podstawy swojego opodatkowania! • Przekaż nam 1% swojego podatku: KRS 0000191928. • Zamów usługę oferowaną przez Grupę INSPRO, która jest spółką działającą dla zysku społecznego: www.grupainspro.pl.

JAK MOŻESZ POMÓC?

ZOSTAŃ NASZYM DARCZYŃCĄ ZOSTAŃ NASZYM WOLONTARIUSZEM POLEĆ NAS ZNAJOMYM

ZAMÓW NASZE USŁUGI

WWW.INSPRO.ORG.PL

Zgodnie z art. 4 obowiązującej Konstytucji, władza zwierzchnia w Rzeczy pospolitej należy do Narodu, który może sprawować ją bezpośrednio lub przez przedstawicieli. Brakuje dziś instytucji pozwalających obywatelom podejmować decyzje w sposób bezpośredni. Poprawa tej sytuacji wymaga m.in. dokonania stosownych zmian w regulacji konstytucyjnej. Przygotowaliśmy niniejszy raport ekspercki w celu zabrania głosu w debacie publicznej, poświęconej zmianom ustawy zasadniczej. Dr Marcin Wiszowaty, ekspert Instytutu Spraw Obywatelskich (INSPRO), konstytucjonalista z Uniwersytetu Gdańskiego, prezentuje w swojej analizie projekty lub postulaty dotyczące zmiany obowiązującej konstytucji zgłaszane przez polityków, ekspertów, a także organizacje obywatelskie, w ciągu minionych 18 lat. Raport zawiera również zapis seminarium pt. „Konstytucja dla obywateli, czyli jaka?”, które zorganizowało INSPRO przy współpracy Uniwersytetu Warszawskiego 23 września 2015 r. Wzięli w nim udział liderzy środowisk obywatelskich oraz przedstawiciel Kancelarii Prezydenta RP. W raporcie prezentujemy rekomendacje zmian konstytucji przygotowane przez zespół Instytutu Spraw Obywatelskich. [...] Życzę inspirującej lektury i wynikających z niej czynów, w interesie naszej Ojczyzny i nas samych – zwykłych obywateli. (fragment Wstępu do raportu)

ISBN 978-83-942311-2-5 Publikacja bezpłatna