Processo Legislativo Entende-se por processo legislativo a sucessão organizada de atos e procedimentos necessários à elaboração das normas legais. O processo é norteado três princípios básicos:
Temporalidade dos mandatos dos legisladores - os parlamentares são eleitos para exercerem a função por prazos pré-estabelecidos. Esses períodos, no Brasil, são denominados de legislaturas, que correspondem a quatro anos.
Oralidade do processo - os atos e decisões devem ser vocalizados. Ou seja, são falados. Afinal, o nome Parlamento vem de “parlare”, palavra italiana que significa falar.
Publicidade das decisões - a tudo que se é decidido no parlamento deve ser dada a devida publicidade para que a sociedade tome conhecimento e possa cumprir as leis.
Processo Legislativo no Brasil Congresso Nacional: sistema bicameral
Câmara dos Deputados - integrada por representantes do povo, eleitos por sistema proporcional para mandatos de quatro anos (uma legislatura). Em sua totalidade, a Câmara é integrada por 513 deputados. A representação de cada unidade da federação é proporcional à população, variando entre 8 deputados (mínimo) e 70 deputados (máximo).
Senado Federal - representa a federação. Cada unidade da federação possui igualmente três senadores, eleitos por sistema majoritário de votação, para mandatos de oito anos (duas legislaturas). Os senadores são eleitos alternadamente, sendo 1/3 numa eleição e os 2/3 restantes na eleição seguinte.
Espécies Normativas
Proposta de Emenda à Constituição – alterações na Constituição Federal, propostas por 1/3 da composição da casa legislativa, pelo Presidente da República ou pela maioria das Assembleias Legislativas, vedadas as cláusulas
pétreas (forma federativa do estado; voto direto, secreto e universal; separação dos poderes; e direitos e garantias individuais).
Projeto de Lei Complementar – se destinam a regulamentar dispositivos constitucionais exigida expressamente na Constituição Federal.
Leis Ordinárias – tipo normativo mais utilizado no ordenamento jurídico, que pode versar sobre qualquer assunto, desde que respeitados os limites constitucionais.
Leis Delegadas – delegação concedida ao Presidente da República para legislar discricionariamente sobre temas pré-estabelecidos e por prazo determinado. É um tipo normativo em completo desuso.
Medidas Provisórias – ato normativo adotado pelo Presidente da República com força de lei de caráter temporal e excepcional de urgência e relevância;
Decretos Legislativos – versa sobre assuntos de competência exclusiva do legislativo, como sustação de atos do Executivo, ratificação de acordos bilaterais; aprovação da realização de referendos e plebiscitos.
Resoluções – tratam de assuntos de competência exclusiva de cada casa legislativa. Mudanças nos regimentos internos e alterações de alíquotas de ICMS (competência privativa do Senado).
Organização e estrutura
Mesa diretora – órgão colegiado que dirige a casa, composto pelo presidente, 2 vice-presidentes, 4 secretários e 4 suplentes.
Comissões – colegiados que analisam as proposições conforme suas competências temáticas. Podem ser permanentes, temporárias, mistas e de inquérito.
Plenário – instância final e soberana de decisão.
Líder – parlamentar que comanda a bancada do partido ou bloco partidário. Manifesta a posição do partido ou bloco nas votações e indica membros da bancada para ocupar postos nas comissões e em outras estruturas da casa.
Relator – parlamentar designado emitir voto opinativo sobre matéria em análise.
Presidente – comandante máximo da casa, que exerce poder político e administrativo. Detém o poder de agenda, determina a pauta de votações do plenário com o auxílio dos líderes.
Fases do Processo Legislativo O ciclo legislativo é estruturado basicamente em três fases:
Fase introdutória - trata-se do marco inicial do processo, o primeiro ato para a confecção de uma norma, que é a introdução de uma ideia, a iniciativa. em suma: a apresentação formal de uma proposta a ser analisada pelo parlamento;
Fase constitutiva - compreende a instrução da proposição, o estudo, a análise especializada de seu conteúdo. Nesse momento, os parlamentares debatem, apresentam emendas e votam a matéria. Essa etapa é ampla e pode envolver mais de uma instância de deliberação, como comissões e o plenário. No caso de projetos de lei, os textos aprovados pelo Legislativo são submetidos ao crivo do Executivo para manifestação de concordância do Presidente da República - sanção – ou discordância - veto.
Fase complementar - última etapa do processo. Ocorre quando a proposta aprovada entra no ordenamento jurídico, com o ato da promulgação, e passa vigorar a partir da publicação oficial da norma. A publicidade à existência da norma jurídica é condição indispensável para sua vigência.
Ritos de Tramitação
Rito ordinário – é o rito comum, em que há a análise prévia nas comissões e deliberação final no plenário.
Rito abreviado – apreciação somente nas comissões, dispensada a competência do plenário. Na Câmara, corresponde à apreciação conclusiva e no Senado à decisão terminativa. Nesse rito, as comissões podem decidir em definitivo sobre alguns projetos de lei ordinária, desde que não versem sobre assuntos que não podem ser objeto de delegação.
Rito sumário – regime de urgência. Rito onde ocorre a dispensa de alguns prazos e requisitos para acelerar a votação da matéria. A urgência pode ser parlamentar, mediante aprovação de requerimento, ou constitucional, que é prerrogativa exclusiva do Presidente da República e só pode ser solicitada a projetos de autoria do Executivo.
Rito especial – procedimento de análise diferenciado para determinadas matérias: Propostas de Emenda à Constituição, projetos de código (reforma de legislação codificada) e Medidas Provisórias.
Rito concentrado – procedimento em que deputados e senadores deliberam juntos em comissão mista ou em sessão plenária conjunta do Congresso. É aplicado na apreciação de matérias orçamentárias, vetos presidenciais e leis delegadas.
Quoruns de deliberação
Emenda à Constituição: 3/5 da composição de cada casa (308 deputados e 49 senadores).
Resoluções do Senado: 2/3 dos senadores (54 votos).
Leis Complementares e Vetos: maioria absoluta (257 deputados e 41 senadores).
Já as demais proposições são aprovadas por maioria simples ou maioria relativa. Consiste na maioria dos votos, desde que esteja presente a maioria absoluta da composição da casa.
Procedimentos de deliberação Nas comissões
Designação de relator – escolha de membro da comissão para emitir voto opinativo sobre a matéria em análise.
Emendamento - prazo para apresentação de emendas, sugestões formais de membros da comissão.
Parecer/relatório – voto do relator, no qual emite posição sobre a aprovação da matéria. Pode opinar pela aprovação (com ou sem emendas ou na forma de substitutivo), ou pela rejeição.
Vista – solicitação de prazo para análise do parecer/relatório por um ou mais membros da comissão.
Voto em separado – manifestação individual de voto de membro da comissão divergente do relator.
Discussão - debate sobre a matéria em votação. os interessados se inscrevem para discutir a proposta. última etapa antes da votação.
Votação – coleta dos votos e proclamação do resultado.
Recurso – instrumento pelo qual se solicita que o Plenário da casa tome a decisão final sobre alguma proposição. É cabível nos projetos de lei em que as comissões podem decidir em definitivo sobre eles ou quando alguém discorda da decisão das comissões.
No Plenário
Parecer – leitura da decisão aprovada nas comissões. Quando a matéria está pendente de parecer, um relator em Plenário se manifesta em substituição à comissão pendente.
Discussão – debate sobre a matéria em votação.
Emendamento - prazo para apresentação de emendas por qualquer parlamentar. se houver emendas, o(s) relator(es) precisam dar parecer a elas.
Encaminhamento – defesa da posição do partido sobre a matéria em votação e orientação de voto à bancada. Proferido pelo líder ou por membro da bancada designado para tal.
Votação – coleta dos votos e proclamação do resultado.
Destaques – requerimento utilizado para votar separadamente parte da proposição ou emendas não aprovadas no texto aprovado anteriormente.
Redação final – texto final consolidado, resultante da conclusão de todas as deliberações.
Modalidades de votação
Ostensiva – votação simbólica, aferida pelo ambiente visual do presidente. Utilizada em geral na votação de matérias que exigem maioria simples ou que tenham sido objeto de acordo entre as lideranças.
Nominal – realizada por meio do painel eletrônico, cédula ou pela chamada nominal dos parlamentares. Modalidade utilizada em votações de matérias que exigem quórum qualificado.
Secreta – votação realizada por cédula ou eletronicamente, na qual não se divulga o voto nominal dos parlamentares. Atualmente observada apenas na eleição das mesas diretoras e escolha de autoridades.
Fiscalização e Controle
Julgamento das contas presidenciais – atribuição conferida ao Legislativo pela Constituição Federal. A Câmara dos Deputados recepciona a prestação de contas do Presidente da República e as encaminha ao Tribunal de Contas da União (TCU), que as analisa e devolve ao Congresso com um parecer prévio em que recomenda a aprovação (com ou sem ressalvas) ou a rejeição. De posse do parecer do TCU, as contas são analisadas pela Comissão Mista de Orçamento e depois seguem para a Mesa do Congresso que a encaminha para deliberação dos parlamentares.
Convocação de ministros de estado – o plenário e as comissões da Câmara e do Senado podem convocar ministros para prestarem esclarecimentos pessoalmente sobre suas respectivas áreas de atuação. O descumprimento da convocação, sem justificativa, implica em crime de responsabilidade.
Requerimentos de informação - pedidos escritos de informação a ministro, que devem ser respondidos no prazo de 30 dias. A recusa ou o nãoatendimento também enseja crime de responsabilidade. só podem ser formulados aos ministros.
Proposta de Fiscalização e Controle - Proposição que visa fiscalizar atos envolvendo a administração pública direta e indireta com auxílio do Tribunal de Contas da União.
Audiências públicas – debate com representantes da sociedade civil ou autoridades governamentais sobre tema determinado relacionado à área de atuação de alguma comissão.
Atribuições judiciais
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) – instrumento de investigação do Poder Legislativo revestido de poderes próprios de autoridades judiciais. Trata-se de um colegiado parlamentar temporário com o objetivo de apurar fato determinado de interesse público. As CPIs podem convocar pessoas ou autoridades para prestarem depoimentos, requisitar diligências, solicitar auditorias ao Tribunal de Contas e transferência dos sigilos bancário, fiscal e
telefônico (exceto realização de escutas, visto que tal procedimento só pode ser realizado mediante autorização judicial).
Processo por crime de responsabilidade – conhecimento com processo de Impeachment. A abertura do processo é autorizada pela Câmara, mediante o voto favorável de 2/3 dos deputados (342). O Senado é responsável pela aceitação do processo e o julgamento. Havendo a aceitação, o Presidente da República é afastado da função provisoriamente por 180 dias. Ele perde definitivamente o cargo se condenado na votação final também por 2/3 dos votos (54 senadores), em sessão presidida pelo presidente do Supremo Tribunal Federal.
Abertura de processo por crime comum – cabe à Câmara autorizar o Supremo Tribunal Federal (STF) a instaurar processo contra o Presidente da República também por 2/3 de votos (342). Sendo concedida a autorização, o Presidente é afastado da função por 180 dias e o processo segue no STF.
Orçamento O ciclo orçamentário é um processo à parte dentro do processo legislativo. Ele compreende três leis básicas: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
PPA – constitui uma espécie de plano de governo econômico, que as diretrizes, os objetivos e as metas para os próximos quatro anos. sempre vai abranger o primeiro ano do governo seguinte. o Poder Executivo envia ao Congresso Nacional, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato do presidente da república, o projeto de lei do PPA.
LDO – peça que define as metas e prioridades do governo, incluindo as despesas para o ano seguinte. É a lei que orienta a elaboração da lei orçamentária a partir de parâmetros macroeconômicos. Portanto, todo ano é preciso que essa lei seja editada. O Executivo envia ao Congresso Nacional o projeto da LDO até 15 de abril de cada ano.
LOA – orçamento anual, elaborado com base nos parâmetros da LDO. a proposta estima a receita (a arrecadação) e as despesas. A lei detalha as ações e os valores previstos para execução. O prazo para envio do projeto ao Congresso é 31 de agosto.
Elaboração das leis Estrutura
Parte preliminar – abertura da lei. Contempla a epígrafe (tipo normativo com numeração e ano); a ementa (parte que sintetiza o objeto da lei); o preâmbulo (declara a autoridade responsável pela promulgação da lei e determina seu cumprimento); e o enunciado do objeto e o âmbito de aplicação da lei (descritos no 1º artigo).
Parte normativa – texto das normas, corpo da lei, desenvolvimento do conteúdo legal.
Parte final – medidas necessárias à implementação e cláusulas de vigência e revogação.
Conceitos políticos
Presidencialismo de coalizão – expressão criada pelo cientista político Sérgio Abranches para definir o sistema de governo no Brasil. O Presidente da República necessita construir uma coalizão, uma ampla aliança partidária para conseguir maioria parlamentar no Congresso. Em troca desse apoio, o Presidente compartilha o exercício do poder com os partidos aliados, cedendo o comando de áreas do governo.
Governo x Oposição – os membros da coalizão que apoia o Presidente da República formam a base parlamentar de sustentação ou bancada governista. Os partidos que são contrários integram a bancada oposicionista.
Maioria x Minoria – o primeiro possui um conceito numérico. É o partido ou bloco partidário de uma casa legislativa que possua o maior número de parlamentares. Já a Minoria é o partido ou bloco imediatamente inferior à Maioria e que tenha posição diversa desta em relação ao governo.
Obstrução parlamentar – conjunto de recursos regimentais e outros artifícios utilizados para evitar ou atrasar votações. em geral, é uma estratégia utilizada pela oposição para evitar que o governo consiga avançar em sua agenda.
Influências externas
Imprensa – funciona como um ator potencializador. Pauta a opinião pública ao trazer ao conhecimento da audiência fatos, eventos e demandas.
Povo – ator principal da democracia, em nome do qual se exerce o poder político. A mobilização das massas exerce forte pressão sobre os legisladores.
Sociedade civil – movimentos organizados da sociedade (sindicatos, associações, conselhos, ONGs).
Lobbies corporativos – defesa de interesses setoriais, de determinados segmentos econômicos.