Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion
A n á lis is C o m p a r a d o d e la s F i n a n z a s P ú b lic a s d e M é x ic o fr e n te a lo s 3 0 P a ís e s m á s R i c o s (O C D E ) y d e A m é ri c a La ti n a
Febrero de 2004
IMO: Miembro y Representante en México del ISSP
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PRESENTACION De las respuestas que la población dio a través de la encuesta nacional del IMO sobre Ingresos, Gasto y Deuda Pública, se desprende que existe poca disposición a pagar más impuestos, debido en gran parte a la falta de transparencia en el manejo de los recursos, incluyendo a las empresas en el caso del IVA. Por su parte el gobierno federal reitera que el único camino para obtener más recursos a fin de atender las necesidades básicas de la población, como educación, salud y otros renglones del gasto social, es a partir de un incremento de impuestos, principalmente en los que gravan el consumo. Con el propósito de dar luz a esta divergencia tan marcada entre población y gobierno se hace una revisión de información estadística relevante que se presenta en el documento “Un Comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria” elaborado por el Banco de México (Banxico) en el mes de mayo de 2003.
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Niveles de Recaudación, PIB per cápita y Desigualdad Países de la OCDE En el documento citado se señala que México tiene un nivel de recaudación muy bajo como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), para demostrarlo se hace la comparación del nivel de carga fiscal con el que presentan los demás países que pertenecen a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (los 30 países más ricos). Sin embargo, si se analiza con detenimiento las gráficas que relacionan el nivel de recaudación con el tamaño del PIB per cápita y con el grado de igualdad en la distribución del ingreso (coeficiente de Gini) de cada uno de estos países, se observa que: a) El nivel de recaudación aumenta conforme aumenta el PIB per cápita. b) La carga fiscal crece conforme disminuye el nivel de desigualdad en la distribución del Ingreso. c) México es, después de Turquía, el país con el menor PIB per cápita del grupo de países que conforman la OCDE. d) Nuestro país es el que presenta el nivel más elevado de desigualdad en la distribución del ingreso en el ámbito de la OCDE. Lo anterior lleva a afirmar que el nivel de recaudación que obtiene nuestro país, si bien es bajo comparado con resto de países, está por encima del que cabría esperar de acuerdo a sus niveles actuales de PIB per cápita y de desigualdad en la distribución del ingreso. Así se observa en la gráfica que ilustra el diferencial de carga fiscal observada respecto a la esperada, en la que un diferencial positivo significa que se obtiene una mayor recaudación de la que se esperaría de acuerdo al criterio del tamaño del PIB. Es importante recordar al respecto que si bien nuestro país ocupa el noveno lugar en el mundo por su tamaño del PIB, también es cierto que desciende hasta el lugar 80 cuando se clasifica respecto al PIB per cápita, de acuerdo a World Development Indicators Database de 2003, elaborado por el Banco Mundial.
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Fuente: Banco de México, Un Comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria, 2003, Pág. 13
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Fuente: Banco de México, Op. Cit., Pág. 14
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Diferencial de Carga fiscal real sobre esperada de acuerdo al nivel de PIB per cápita, Países de la OCDE, año 2000
Países que hacen un esfuerzo recaudatorio mayor al esperado
Países que hacen un esfuerzo recaudatorio inferior al esperado
Turquía Hungría Dinamarca Polonia Nueva Zelanda Suecia Grecia Rep. Eslovaca Portugal Finlandia Rep. Checa México Islandia Reino Unido Italia Bélgica Corea Francia España Australia Austria Noruega Canadá Holanda Alemania Irlanda Suiza Japón Estados Unidos Luxemburgo
-25.0
-20.0
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
Puntos porcentuales del PIB
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Pág. 10
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Países de la OCDE y América Latina
Este ejercicio se realiza nuevamente para incluir a los países de América Latina, sin que los resultados respecto a México se alteren. Destacan dos aspectos de estas nuevas gráficas: a) Todos los países del área Latinoamericana presentan un diferencial positivo de Carga Fiscal respecto del esperado de acuerdo al PIB per cápita. b) Respecto que lo que se observa en términos del coeficiente de Gini, el diferencial que presentan seis de los países latinoamericanos es negativo, lo que significa que su recaudación es menor a lo que cabría esperar de acuerdo a nivel de desigualdad que tienen en la distribución del ingreso. De esos países, cinco de ellos (Costa Rica, Perú, Ecuador, Bolivia y Uruguay) presentaban un diferencial positivo superior al de México, de acuerdo con el criterio del PIB per cápita.
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Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion Producto Interno Bruto y Carga Fiscal Total en Países de América Latina y la OCDE, 2000
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Págs. 10 y 15, y Penn World Tables (Versión 6.1, Disponible en http://pwt.econ.upenn.edu)
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Diferencial de Carga fiscal real sobre esperada de acuerdo al nivel de PIB per cápita, Países Latinoamericanos y de la OCDE, año 2000
Países que hacen un esfuerzo recaudatorio mayor al esperado
Países que hacen un esfuerzo recaudatorio inferior al esperado
Nicaragua Turquía Hungría Dinamarca Bolivia Polonia Brasil Nueva Suecia Ecuador Grecia Rep. Perú Portugal Chile Finlandia El Salvador Guatemala Rep. Checa Venezuela Costa Rica Uruguay México Argentina Panamá Paraguay Colombia Islandia Reino Unido Italia Corea Bélgica Francia España Australia Austria Noruega Canadá Holanda Alemania Irlanda Suiza Japón EE. UU. Luxemburgo
-25.0
-20.0
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Puntos porcentuales del PIB Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Pág. 11 y Penn World Tables Op. Cit.
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Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion Coeficiente de Gini y Carga Fiscal Total en Países de América Latina y la OCDE, 2000
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Págs. 10 y 15, y Banco Mundial, World Development Report 2000/2001, Cuadro 5.
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Estructura de la Carga Fiscal. Criterios de Eficiencia y Equidad
En materia tributaria se plantea por una parte que debe haber un equilibrio entre los objetivos de eficiencia y equidad, por otro lado se asume que los impuestos directos son progresivos (mayor equidad) y los indirectos son regresivos (menor equidad). Sin embargo, una tendencia reciente aboga por reforzar la recaudación vía los impuestos indirectos con los argumentos de que: a) Los impuestos directos no son eficientes al desestimular la actividad económica y b) En materia de equidad es poco lo que se puede hacer con la política tributaria y es mejor asignar este objetivo a la política de Gasto Público. En la situación que se presenta en el documento de Banxico se observa que México es uno de los países de la OCDE que mayor énfasis se pone en esa recomendación y sin embargo no se obtienen los resultados anunciados, ya que mientras en el conjunto de países de la OCDE se recaudan 2 dólares con veinte centavos de Impuesto sobre la Renta por cada dólar recaudado en IVA, en México solo se capta un dólar con treinta centavos. En la gráfica se pueden distinguir otros dos aspectos reveladores: a) El peso que tiene en los Estados Unidos el impuesto al ingreso, ya que se recaudan siete dólares por esta vía por cada dólar que se capta por impuestos al consumo. b) Dinamarca es el país que alcanza el nivel más alto en materia de recaudación con el 46.5 del PIB y se observa que mantiene una relación de tres a uno, que es superior a la media de la OCDE.
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Recaudación de ISR por dólar recaudado en IVA en la OCDE, 2000 Hungría Rep. Eslovaca Turquía Rep. Checa Portugal Grecia Polonia México Islandia Holanda Francia Austria España Alemania Corea Irlanda Reino Unido Noruega Italia Promedio Nueva Zelanda Finlandia Bélgica Luxemburgo Dinamarca Suecia Suiza Canadá Japón Australia Estados Unidos 0
1
2
3
4
5
6
7
Dólares Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Pág. 35.
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Exenciones al IVA y Nivel de Recaudación
Se argumenta que, en términos ideales, un impuesto al consumo general como es el IVA debe tener una tarifa única y no conceder exenciones, pues ello provoca entre otras cosas un elevado nivel de evasión. Sin embargo en el documento aquí analizado se puede observar que prácticamente todos los países de la OCDE mantienen productos exentos o sujetos a tasas preferenciales (Ver Anexo).
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Política de Gasto, Redistribución y Gasto Social
En el análisis comparativo en el marco de la OCDE se manifiesta que nuestro país es uno de los que menor nivel de gasto público tienen y se argumenta que dadas las limitaciones en materia de ingresos México es también uno de los países con menor gasto social. Es de hacer notar, a la vista de esa misma información, que México: a) Es el segundo país que menor porcentaje del PIB, del presupuesto público y de la recaudación dedican al gasto social. b) Se puede demostrar, utilizando para ello los datos que proporciona el documento de Banxico, que México es de los países, tanto de la OCDE como de América Latina que observan una gran disciplina presupuestal. Lo anterior se puede observar en virtud de que es de los países que financian completamente su gasto con lo captado por la vía recaudatoria. c) Junto con Argentina, México representa la excepción entre los países latinoamericanos, ya que todos los demás países incluidos en el análisis, complementan el financiamiento de su Gasto Público mediante otras fuentes. Una conclusión alternativa a la expuesta en el análisis mencionado estaría dirigida a postular que las prioridades del gobierno mexicano son las de la disciplina financiera y de respeto irrestricto a los compromisos con los organismos internacionales y el sector financiero, dejando como marginal la satisfacción de las necesidades básicas de la población. También se podría concluir que no se verifica la afirmación de que el objetivo de equidad se instrumenta por la vía de la política presupuestal.
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Nivel del Gasto Social en los Países de la OCDE (% del PIB) Corea México Turquía Rep. Eslovaca Estados Unidos Japón Irlanda Australia Canadá Portugal Islandia Rep. Checa España Nueva Zelanda Luxemburgo Grecia Polonia Holanda Bélgica Reino Unido Italia Finlandia Austria Noruega Alemania Suiza Francia Dinamarca Suecia 0
5
10
15
20
25
30
35
% del PIB Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Pág. 55.
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Participación del Gasto Social en el Presupuesto Público de los Países de la OCDE
Corea Rep. Eslovaca Turquía Portugal Bélgica México Luxemburgo Irlanda Polonia Francia Rep. Checa Nueva Zelanda Grecia Austria Islandia Reino Unido Australia Noruega Estados Unidos Dinamarca Finlandia Alemania Suecia Holanda Canadá Italia España 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Págs. 52 y 55.
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Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion ´ Gasto Social por dolar de Recaudación en los Países de la OCDE
Corea Turquía Islandia México Australia Canadá Irlanda Nueva Dinamarca Estados Rep. Eslovaca Portugal Luxemburgo Finlandia Bélgica Reino Unido Suecia Italia Japón Grecia España Noruega Rep. Checa Austria Holanda Polonia Francia Alemania Suiza $0.00
$0.20
$0.40
$0.60
$0.80
$1.00
$1.20
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Págs. 10 y 55.
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Gasto Público no financiado con Recaudación en países de la OCDE (% del PIB)
Países que están financiando una porción del gasto público con recursos e ingresos diferentes a los tributarios
Países que financian totalmente su gasto público con ingresos tributarios
Hungría Rep. Eslovaca Francia Portugal Bélgica Polonia Austria Alemania Rep. Checa Grecia Luxemburgo Noruega Reino Unido Turquía Holanda España Irlanda Italia México Finlandia Suecia Nueva Zelanda Estados Unidos Corea Australia Islandia Dinamarca Canadá -10
-5
0
5
10
15
20
% del PIB
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Págs. 10 y 52
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Gasto Público no financiado con Recaudación en Países de América Latina y la OCDE (% del PIB)
Países que están financiando una porción del gasto público con recursos e ingresos diferentes a los tributarios
Países que financian totalmente su gasto público con ingresos tributarios
Hungría Rep. Eslovaca Francia Panamá Portugal Uruguay Bélgica Polonia Bolivia Austria Alemania Nicaragua Rep. Checa Grecia Venezuela Luxemburgo Colombia Noruega Perú Reino Unido Turquía El Salvador Brasil Costa Rica Chile Holanda Ecuador Guatemala España Irlanda Italia México Finlandia Suecia Argentina Nueva Zelanda Estados Unidos Corea Australia Islandia Dinamarca Canadá Suiza
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
% del PIB
Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Banco de México, Op. Cit., Págs. 10, 15 y 52.
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En Resumen… .
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Tomando en cuenta el PIB per cápita de México, el esfuerzo recaudatorio está por encima de lo que cabría esperar. Dado el alto nivel de concentración del ingreso, en donde muchas personas reciben poco y unas pocas reciben mucho, es difícil esperar obtener un incremento significativo en la recaudación sin pedir una mayor contribución a la minoría más beneficiada. Con el argumento de no impactar en forma negativa la actividad económica, se ha dado más importancia en el país a impuestos al consumo en general y específicos; dejando el objetivo de redistribución a la Política de Gasto. México es uno de los países que mantiene la disciplina en materia de finanzas públicas sanas, sin embargo está entre los que menos presupuesto destinan al Gasto Social.
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REFLEXION FINAL A la luz de esta revisión del documento presentado por el Banco de México y la encuesta del IMO, se puede afirmar que la ciudadanía tiene razón en expresarse de la manera en que lo hace. Así, se explica porqué la ciudadanía dice que recibe menos en servicios públicos de lo que ellos aportan para financiar al gobierno; que los impuestos son altos y que no existe transparencia en el manejo de los recursos captados; y que antes que pensar en aumentar los impuestos se debe reorientar el gasto. El problema de la insuficiencia de recursos es ineludible, pero la estrategia del gobierno no corresponde al sentir de la población, insistir en ella será crear descontento y rechazo. En este terreno la historia reciente muestra que cuando los países emprenden procesos que implican redefiniciones institucionales y reformas estructurales, aquellos que han sido conducidos mediante el diálogo y la concertación social han sido los más exitosos. Uno de estos últimos es el caso español, que además de exitoso es conocido en el IMO por los diversos contactos que se han tenido con ese país. España encontró en el consenso nacional, a partir de los Pactos de la Moncloa, la vía que necesitaba para asegurar la transición democrática, luego de casi cuarenta años de gobierno autoritario. Se inauguró un tiempo en que el consenso, que busca el beneficio comunitario en lugar de repartir cuotas de poder, no nace de la letra de un documento, sino de la maduración cívica de la sociedad, cuando se aprende que nadie gana a costa de los demás, todos ganan teniendo que sacrificar algo. Se han señalado diferentes motivaciones que propiciaron esta situación, pero el factor común, que puede uno constatar al entablar conversación con personas que vivieron esos momentos, fue el miedo a perder una oportunidad histórica. Lo que no se puede negar es que por voluntad o por las circunstancias, el clima de confianza política fue un ingrediente clave de la transición española.
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Anexos
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Fuente: Banco de México, Op. Cit., Pág. 36
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Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion Impuesto al Valor Agregado: Tasas y Exenciones, 1998 País
México
Dinamarca
República Checa
Tasa general
15%
25%
22%
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Exenciones Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios culturales y deportivos Seguros de vida y agrícolas Renta de inmuebles no comerciales Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Libros y revistas Divisas y metales Derechos de autor Transporte terrestre de pasajeros Agricultura Silvicultura Pesca Correo Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios culturales y deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Transporte de pasajeros Servicios funerarios Agente de viajes Correo Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Terrenos y edificios residenciales Radio y Televisión Públicas Oferta de empresas
Tasa cero Exportaciones Animales no procesados Vegetales no procesados Medicinas Leche Agua y hielo Alimentos (salvo salmón y caviar) Maquinaria agrícola Embarcaciones de pesca Servicios agrícolas y pesqueros Mayoreo de oro y joyería
Tasa(s) preferencial(es)
Recaudación (% del PIB)
Ventas fronterizas 10%
3.1
Exportaciones Periódicos
9.9
Exportaciones
Alimentos Productos agrícolas Calefacción Transporte personal Medicinas Arte Servicios culturales Lavandería Libros y periódicos Equipo para discapacitados La mayoría de los servicios 5%
6.5
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Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion Impuesto al Valor Agregado: Tasas y Exenciones, 1998 País
Finlandia
Francia
Portugal
Tasa general
22%
20.60%
17%
Exenciones
Tasa cero
Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Servicios de actuación Derechos de autor artísticos Artes visuales vendidos por el artista Algunas transacciones de invidentes Cementerios públicos Bayas naturales recolectadas por cuenta propia Correo Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios culturales y deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos
Exportaciones Suscripción a revistas y periódicos Embarcaciones y transporte internacional
Correo Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios culturales y deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Agricultura
Exportaciones
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Exportaciones
Tasa(s) preferencial(es) Alimentos Bebidas no alcohólicas Alimento para animales Medicinas Libros Transporte de pasajeros Hospedaje Licencia de televisión Eventos culturales y deportivos Cine Uso de instalaciones deportivas (8%, 17%)
Medicinas Equipo para discapacitados Libros y periódicos Hoteles Entretenimiento Derechos de autor Museos Transporte Hospedaje Agricultura Servicios de alimentos Agua (2.1%, 5.5%) Alimentos Necesidades básicas Medicinas Libros y revistas Electricidad Agua Servicios de hospedaje Transporte de pasajeros Eventos deportivos (5%, 12%)
Recaudación (% del PIB)
8.5
7.9
7.8
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Instituto de Mercadotecnia y Opinión (IMO) Institute of Marketing and Opinion Impuesto al Valor Agregado: Tasas y Exenciones, 1998
País
España
Turquía
Canadá
Tasa general
16%
15%
15% a/
Exenciones Correo Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Algunos servicios culturales Servicios deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Loterías Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Derechos de autor artísticos Correo Servicios médicos (excepto hospitales) Actividades caritativas Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles Servicios Financieros Terrenos y edificios residenciales Algunos eventos para recaudar fondos Distribución y reparación de barcos Vehículos para negocios Servicios sociales Agua de uso agrícola Servicios médicos Actividades caritativas Educación Actividades no comerciales de organizaciones sin fines de lucro Servicios culturales y deportivos Seguro y reaseguro Renta de inmuebles no comerciales Servicios Financieros Terrenos y edificios no comerciales Algunos eventos para recaudar fondos Guarderías Ayuda legal Peajes Servicios municipales
Tasa cero Exportaciones
Tasa(s) preferencial(es)
Recaudación (% del PIB)
Libros Alimentos Hoteles Restaurantes Medicinas Transporte Servicios funerarios Agricultura Silvicultura Algunos eventos culturales Servicios de limpieza y mantenimiento (4%, 7%)
Exportaciones
5.6
Productos agrícolas Autos usados Libros y revistas Alimentos básicos Gas natural Educación Cine y teatro (1%, 8%)
8.6
Exportaciones Medicinas Servicios financieros para no residentes Abarrotes básicos Algunos productos agrícolas Algunos productos pesqueros Equipo médico Transportación internacional Agricultura Metales preciosos
5.1
Fuente: Banco de México, Op. Cit. Págs. 28 - 30
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