Корупційні ризики у законопроектах. Аналітичне дослідження 2015-2017

КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ

Рада громадських експертиз при Комітеті Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції розпочала свою роботу з вересня 2015 року. Діяльність Ради здійснюється за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

у законопроектах

Основна мета Ради громадських експертиз – недопущення прийняття двозначних та сприятливих для недоброчесних посадовців норм, що містять прогалини чи сприяють вчиненню корупційних правопорушень.

2015 2017

Рада працює у складі 9 експертів, основними завданнями яких є: антикорупційна експертиза законопроектів; правова підтримка Комітету в частині здійснення парламентського контролю; підготовка поправок до законопроектів з метою усунення виявлених корупціогенних чинників.

АНАЛІТИЧНЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

4 629 проаналізованих законопроектів

Аналіз підготовлений у рамках проекту «Підтримка діяльності Ради громадських експертиз при Комітеті Верховної Ради з питань запобігання та протидії корупції» за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Протягом 2015 – 2017 років експертами Ради громадських експертиз проведено антикорупційну експертизу 4 629 законопроектів. В аналізі представлені найбільш розповсюджені корупційні ризики, виявлені під час реалізації проекту. Значком у тексті виділені законопроекти, які є прикладами наведених зауважень.

Узагальнена інформація . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Корупційні ризики у сфері економічної політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Корупційні ризики у сфері оподаткування та бюджету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Список скорочень СЕЗ спеціальна (вільна) економічна зона КК України Кримінальний кодекс України КПК України Кримінальний процесуальний кодекс України КУпАП Кодекс України про адміністративні правопорушення

Корупційні ризики у сфері законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності . . . . 14 Корупційні ризики у сфері правосуддя . . . . . . . 22 Корупційні ризики у сфері промислової політики та підприємництва . . . . . . . . . . . . . . . . 28 ТОП-9 депутатів – підписантів корупційних законопроектів . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Рейтинг комітетів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

НМДГ неоподатковуваний мінімум доходів громадян

1

у сфері економічної політики

КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ

у законопроектах

261

проаналізований законопроект

147 114 42 72

56,3% 43,7% 16,1% 27,6%

законопроекти, які не містять корупційних ризиків законопроекти, які містять технікоюридичні недоліки та суттєві корупційні ризики законопроекти, які не відповідають вимогам антикорупційного законодавства законопроекти, до яких подані зауваження з потенційною наявністю корупціогенних чинників

696

проаналізованих законопроектів

424 272 91 181

60,9% 39,1% 13,1% 26,0%

порушення принципів проведення публічних закупівель реформування діяльності, структури, гарантованих сум повернень від Фонду гарантування вкладів фізичних осіб окремий порядок приватизації деяких підприємств із ризиками створення тіньових схем надання преференцій для українських компаній під час проведення публічних закупівель

у сфері оподаткування та бюджету

звільнення від сплати податків окремих суб’єктів господарювання надання дискреційних повноважень органам державної влади з визначення того, хто має сплачувати податки або подавати додаткову звітність створення вільних економічних зон у межах окремих адміністративнотериторіальних одиниць із пільговим режимом оподаткування надання невластивих повноважень місцевим органам публічної влади передача істотних сум бюджетних коштів без фінансово-економічного обґрунтування встановлення контролю за сферами, що не мають нормативного регулювання

у сфері законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

428

проаналізованих законопроектів

233 195 35 160

54,4% 45,6% 8,2% 37,4%

використання оціночних понять вади законодавчої техніки невизначена підслідність правопорушень надмірно широкий діапазон санкції, що надає значні дискреційні повноваження відсутність альтернативності заходів примусу за вчинене правопорушення надання надмірно широких, дублюючих або невластивих повноважень співробітникам правоохоронних органів суперечність/неузгодженість з іншими нормами неузгодженість розміру санкцій дублювання чинних норм

у сфері правосуддя

251

проаналізований законопроект

84 167 72 95

33,5% 66,5% 28,7% 37,9%

створення колізійності норм законодавства у разі прийняття законопроекту штучне створення привілейованого становища для певної категорії службових осіб чи конкретних суддів дискредитація повноважень, відсутність або невизначеність термінів, умов або підстав прийняття рішення, дублювання повноважень органів державної влади чи окремих категорій судів суперечність нормам Конституції фінансово-економічно необґрунтоване зменшення розміру судового збору – як корупційний ризик використання оціночних понять

у сфері промислової політики та підприємництва

126

проаналізованих законопроектів

2

76 50 20 30

60,3% 39,7% 15,9% 23,8%

створення спеціальних (вільних) економічних зон у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць дискреційні повноваження органів державної влади списання прострочених заборгованостей, порушення балансу інтересів створення підстав для маніпулювання при наданні ліцензій і земельних ділянок відсутність належного фінансово-економічного обґрунтування

3

Проаналізовано 261 законопроект, з яких у 114 виявлені корупціогенні вади: 42 проекти не відповідають вимогам антикорупційного законодавства та містять корупційні ризики, до 72 проектів подано зауваження із потенційною наявністю корупціогенних чинників.

Корупційні ризики у сфері економічної політики

261

проаналізований законопроект

114 43,7% законопроектів містять технікоюридичні недоліки та суттєві корупційні ризики

у тому числі:

42 16,1%

законопроекти не відповідають вимогам антикорупційного законодавства

72 27,6%

законопроекти, до яких подані зауваження з потенційною наявністю корупціогенних чинників

Найбільш розповсюджені зауваження: 1. Порушення принципів проведення публічних закупівель 2. Реформування діяльності, структури, гарантованих сум повернень від Фонду гарантування вкладів фізичних осіб 3. Окремий порядок приватизації деяких підприємств із ризиками створення тіньових схем 4. Надання преференцій для українських компаній під час проведення публічних закупівель 4

5

1

3

Порушення принципів проведення публічних закупівель а) відкритості б) прозорості в) розвитку конкуренції

5645 6245

Депутати, пропонуючи зміни у законодавство стосовно публічних закупівель, нехтують укладеними міжнародними угодами. Зокрема, Угода про державні закупівлі СОТ передбачає відповідність національного законодавства її положенням та зобов’язання імплементувати положення Директиви ЄС у сфері публічних закупівель. Водночас розроблені законопроекти порушують принципи та основні положення щодо визначення випадків, на які не поширюється дія законодавства про публічні закупівлі. Наприклад, пропоновані зміни до ст. 2 Закону України «Про пуб лічні закупівлі» містять норми щодо виведення з-під дії законодавства, не передбачені Угодою: п. 3 Внесення змін у перелік випадків, на які дія Закону не поширюється – дозволяється проводити закупівлі через договірні процедури тих чи інших товарів та послуг, вивівши їх з-під дії законодавства; п. 4 Внесення змін у частині додавання товарів чи послуг, на які додатково не поширюється дія Закону.

2 Реформування діяльності, структури, гарантованих сум повернень від Фонду гарантування вкладів фізичних осіб

5391 6273

Для прикладу, автори законопроектів пропонують в адміністративну раду Фонду гарантування вкладів фізичних осіб додавати 5 незалежних директорів, які обираються за досить складною і витратною процедурою. За якими критеріями вони будуть обиратись – невідомо.

6

Окремий порядок приватизації деяких підприємств із ризиками створення тіньових схем

5445 5516

До тіньової приватизації могла призвести заборона порушення справ про банкрутство спиртових об’єктів протягом трьох років, крім справ про банкрутство тих підприємств, що ліквідовуються за рішенням власника. Зазначена заборона містила корупційні ризики, оскільки не було чіткого визначення способу приватизації підприємств спиртової і лікеро-горілчаної продукції, вся інфраструктура з вироблення спирту, шляхом кулуарних домовленостей, могла бути розкуплена декількома українськими інвесторами, які фактично і так керували цими заводами. У законопроектах не закріплено збереження профілю підприємств, ефективний та дієвий контроль за виробництвом та обігом спирту через електронні засоби тощо.

4 Надання преференцій для українських компаній під час проведення публічних закупівель

4037а 5194 7206

Надання преференцій, територіальна приналежність тощо суперечать зобов’язанням України в рамках Угоди про державні закупівлі СОТ та Угоди про асоціацію з ЄС. Автори законопроектів пропонують враховувати місцеву складову у приведеній ціні та запроваджувати критерії оцінки під час вибору переможця. Пропонується відповідно до переліку КМУ визначати категорію товарів, робіт чи послуг, при закупівлі яких єдиним критерієм оцінки є ціна. Також передбачається можливість застосування нецінових критеріїв для предметів закупівлі, що мають складний та спеціалізований характер, робити окремі винятки під послуги реабілітації чи проводити процедури закупівель за договірною системою із зазначенням важливості для України певної галузі молодіжної політики.

7

Проаналізовано 696 законопроектів, з яких у 272 виявлені корупціогенні вади: 91 проект не відповідає вимогам антикорупційного законодавства та містить корупційні ризики, до 181 проекту подано зауваження із потенційною наявністю корупціогенних чинників.

Корупційні ризики у сфері оподаткування та бюджету

696

проаналізованих законопроектів

Найбільш розповсюджені зауваження: 1. Звільнення від сплати податків окремих суб’єктів господарювання

272 39,1% законопроекти містять технікоюридичні недоліки та суттєві корупційні ризики

у тому числі:

91 13,1% 181 26,0%

законопроект не відповідає вимогам антикорупційного законодавства законопроект, до якого подані зауваження з потенційною наявністю корупціогенних чинників

2. Надання дискреційних повноважень органам державної влади з визначення того, хто має сплачувати податки або подавати додаткову звітність 3. Створення вільних економічних зон у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць із пільговим режимом оподаткування 4. Надання невластивих повноважень місцевим органам влади 5. Передача істотних сум бюджетних коштів без фінансово-економічного обґрунтування 6. Встановлення контролю за сферами, що не мають нормативного регулювання 8

9

Формулювання в законопроекті словосполучень «може встановлювати», «визначає на власний розсуд» призводить до неоднозначного тлумачення і вибірковості застосування, що створює ризик корупційних зловживань компетентними органами. Так, за законопроектом № 6076 (Дзюблик П. В., Народний фронт) органи державної влади можуть надавати або не надавати розстрочення плати за землю, а законопроект № 6675 (Порошенко П. О., Президент України) покладає обов’язок подання невластивої звітності, яка жодного стосунку до сплати податків не має.

1 Звільнення від сплати податків окремих суб’єктів господарювання

5251 5258 5236

13 зауважень Корупційними ризиками є: відсутність визначеного кола суб’єктів, які звільняються від сплати; відсутність конкретного переліку товарів, які звільняються від оподаткування; відсутність механізму контролю за використанням товарів, що мають цільове призначення; зниження ставок оподаткування (особливо у монопольних сферах). Законопроектами № 5251 (Головко М. Й., позафракційний) та № 5258 (Головко М. Й., позафракційний) звільняються від оподаткування ПДВ та ввізним митом товари, що не виробляються в Україні, головним призначенням яких є сільське господарство та промисловість. Зазначена норма може тлумачитися занадто широко, що створить передумови для масового ухилення від сплати податків. Законопроектом № 5236 (Вілкул О. Ю., Опозиційний блок) звільняються від сплати податку на прибуток окремі суб’єкти господарювання. Критерії звільнення є нечіткими, що надає можливість ухилення від сплати цього податку.

2 Надання дискреційних повноважень органам державної влади з визначення того, хто має сплачувати податки або подавати додаткову звітність 3 зауваження 10

6076 6675

3 Створення вільних економічних зон у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць із пільговим режимом оподаткування 10 зауважень

4874 4875 4627 4628 4786 4787 4846 4847

Суб’єкти, що здійснюють свою діяльність на території СЕЗ, звільняються від сплати податку на прибуток, ПДВ, плати за землю, імпортного мита на визначений період часу, для досягнення швидкого економічного ефекту. Законопроектами № 4874 (Рабінович В. З., Опозиційний блок), 4875 (Рабінович В.З., Опозиційний блок), 4627 (Мураєв Є. В., позафракційний), 4628 (Мураєв Є. В., позафракційний), 4786 (Балиць кий Є. В., Опозиційний блок), 4787 (Балицький Є. В., Опозиційний блок), 4846 (Карпунцов В. В., БПП), 4847 (Карпунцов В. В., БПП) надається звільнення від сплати усіх зазначених податків або деяких із них. З огляду на практику функціонування СЕЗ в Україні – найчастіше такі території використовувалися для ухилення від сплати податків і ввезення товарів без сплати ПДВ. Крім того, строк звільнення від сплати податків становить 7 і більше років, а суб’єктам гарантуються пільгові умови оподаткування. Тому законопроекти про запровадження СЕЗ визнаються корупційними, адже ви користання таких зон для ухилення від сплати податків, за відсутності механізмів контролю з боку держави, може бути тривалим і безкарним процесом.

11

(Мартовицький А. В., Опозиційний блок) двісті мільйонів гривень надається на погашення заборгованості державних вугледобувних підприємств. Комітет з питань бюджету визнає ці законопроекти позитивними, однак передача значних сум коштів, за відсутності цільового призначення і обґрунтування можливості їх отримання з відповідного джерела бюджету, надає підстави Комітету з питань запобігання і протидії корупції визнавати їх такими, що не відповідають вимогам антикорупційного законодавства.

4 Надання невластивих повноважень місцевим органам публічної влади

6025 5207

11 зауважень Передача державних повноважень на місцевий рівень При цьому чітко не визначається суб’єкт, який звільняється від оподаткування. Так, законопроектом № 6025 (Мельник С. І., БПП) місцевим органам влади надається право видавати ліцензії. Однак норми сформульовані так, що на місцях, без відповідних критеріїв, самостійно визначають суб’єктів, яким видають ліцензії. Передача повноважень з місцевого на нижчий рівень Наприклад, законопроектом № 5207 (Юринець О. В., БПП) здійснюється передача повноважень від місцевих рад до виконавчих комітетів щодо розподілу бюджетних коштів. Норми визначені нечітко та не дають зрозуміти, хто саме буде розподіляти кошти, що є корупційним ризиком.

5 Передача істотних сум бюджетних коштів без фінансово-економічного обґрунтування

5216 5193

8 зауважень Відсутність фінансово-економічного обґрунтування, що стосується питань оподаткування та бюджету, обов’язково має призводити до відхилення законопроектів профільним комітетом. До прикладу, законопроектом № 5216 (Павлов К. Ю., Опозиційний блок) п’ять мільярдів гривень передається для фінансування нової субвенції на погашення заборгованості в тарифах на теплову енергію, водопостачання. Законопроектом № 5193 12

6 Встановлення контролю за сферами, що не мають нормативного регулювання

4663 3632 4360 4362

2441а 4663-1 4361 4728

9 зауважень Діяльність у сфері азартних ігор Подано декілька законопроектів, кожен з яких містить корупційні ризики у формі наджорсткого контролю (ліцензію зможуть отримати лише монополісти, інші ж будуть вимушені віддавати майже увесь прибуток) або ж його повної відсут ності (доступ на ринок зможуть отримати всі, без належних вимог до функціонування, і отримувати надприбутки). Крім того, законопроекти містять колізії, нормативну невизначеність та надають дискреційні повноваження органам державної влади. Діяльність у сфері гуманітарної допомоги З огляду на нинішню ситуацію, створюються окремі органи державної влади, які отримують дискреційні повноваження щодо визначення того, хто має право ввозити гуманітарну допомогу та розпоряджатися нею. Також створюються пільги для ввезення товарів, що може призвести до ухилення від сплати податків.

13

Проаналізовано 428 законопроектів, з яких у 195 виявлені корупціогенні вади: 35 проектів не відповідають вимогам антикорупційного законодавства та містять корупційні ризики, до 160 проектів подано зауваження із потенційною наявністю корупціогенних чинників.

Корупційні ризики у сфері законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

428

проаналізованих законопроектів

Найбільш розповсюджені зауваження: 1. Використання оціночних понять

195 45,6% законопроектів містять технікоюридичні недоліки та суттєві корупційні ризики

у тому числі:

35

8,2% законопроектів не відповідають

160 37,4%

вимогам антикорупційного законодавства

законопроектів, до яких подані зауваження з потенційною наявністю корупціогенних чинників

2. Вади законодавчої техніки 3. Невизначена підслідність правопорушень 4. Надмірно широкий діапазон санкції, що надає значні дискреційні повноваження 5. Відсутність альтернативності заходів примусу за вчинене правопорушення 6. Надання надмірно широких, дублюючих або невластивих повноважень співробітникам правоохоронних органів 7. Суперечність/неузгодженість з іншими нормами 8. Неузгодженість розміру санкцій 9. Дублювання чинних норм 14

15

Законопроекти № 3673 (Бурбак М. Ю., Народний фронт), 2401а (Герега О. В., позафракційний), 3103 (Розенблат Б. С., позафракційний) додають нові статті у КУпАП з неправильною нумерацією. Досить поширені випадки, коли стаття з таким номером уже наявна, тому нову статтю слід нумерувати по-іншому.

1 Використання оціночних понять 20 зауважень

4203 5531-1 4358 7013

Низка законопроектів містить оціночні поняття, що через неоднозначність тлумачення може призвести до зловживання працівниками правоохоронних органів своїм службовим становищем. Такими прикладами можуть бути «виняткові випадки», «несумлінне ставлення», «поважні причини» тощо. Через відсутність визначення певного поняття слідчі, прокурори, судді та інші суб’єкти правоохоронної діяльності можуть тлумачити його зміст на власний розсуд. На практиці це може призвести до маніпулювання положеннями недосконалого законодавчого акта з метою вимагання/отримання неправомірної вигоди.

3 Невизначена підслідність правопорушень 19 зауважень Криміналізація певного діяння потребує внесення змін до ст. 216 КПК України для встановлення підслідності, тобто визначення органу, уповноваженого здійснювати досудове розслідування злочинів, що передбачені запропонованою статтею. Аналогічні зауваження стосуються проектів законів щодо змін до КУпАП, де залишається неврегульованим питання щодо того, які посадові особи мають право складати протоколи про вчинення адміністративних правопорушень. Відсутність зазначеного врегулювання унеможливлює застосування запропонованих статей на практиці.

2 Вади законодавчої техніки 20 зауважень

3611 4107 3673 2401а 3103

До таких порушень слід віднести відсутність фінансово-економічного обґрунтування, порушення термінологічної єдності, дублювання норм тощо. Недотримання технічних вимог нормопроектування впливає на структурованість та єдність нормативно-правової бази. Прикла дом може слугувати законопроект № 3611 (Барна О. С., БПП), в якому використовується поняття «важкі та особливо тяжкі злочини», у той час коли КК України оперує термінологією «тяжкі та особливо тяжкі злочини». Або законопроект № 4107 (Безбах Я. Я., позафракційний), в якому фігурує Єдиний реєстр досудового розслідування замість Єдиного реєстру досудових розслідувань.

16

4661 5099 5721 6260

4 Надмірно широкий діапазон санкції, що надає значні дискреційні повноваження

5159 6290 6532 7042

11 зауважень 17

Наприклад, йдеться про штраф від 20 до 200 неоподаткованих мінімумів доходів громадян, від 500 до 2000 НМДГ тощо. Такі повноваження може отримати суд або інший уповноважений суб’єкт – наприклад, Генеральний прокурор. Необхідно наголосити, що це зауваження може стосуватися також іншого виду санкції – позбавлення права обіймати певні посади. Так, у законопроекті № 5159 (Добродомов Д. Є., поза фракційний) така санкція має діапазон від 1 до 10 років. Корупціогенність зазначених пропозицій проявляється у можливості тиску на особу, яка вчинила правопорушення.

10 зауважень Прикладами таких зауважень є пропозиція щодо повноваження Генерального прокурора бути єдиним суб’єктом вирішення спору про підслідність між ГПУ та НАБУ; можливість перевірки повноважень захисника слідчим, прокурором, слідчим суддею; покладання на слідчого суддю функції обвинувачення, що створює правову колізію та суперечить нормам кримінального процесуального законодавства. Спроби закріпити у нормативно-правових актах повноваження владних суб’єктів, що йдуть всупереч зав данням та меті їх діяльності, можуть бути зумовлені як політичними мотивами, так і мати місце через технічні вади під час нормопроектування. Дублювання повноважень відбувається між спеціальним законом, який регулює діяльність суб’єкта владних повноважень, та Конституцією України.

5 Відсутність альтернативності заходів примусу за вчинене правопорушення

6179 6454 7017

7

10 зауважень Прикладами таких зауважень є виключно обмеження або позбав лення волі строком до 3 років за незаконну порубку лісу. У КК України відображений перелік видів санкцій, що можуть бути застосовані до особи, яка вчинила кримінальне правопорушення. Під час написання проекту закону необхідно враховувати співрозмірність вчиненого злочину та покарання, як складової принципів пропорційності та справедливості.

6 Надання надмірно широких, дублюючих або невластивих повноважень співробітникам правоохоронних органів 18

5097 2668 5212 5603

Суперечність/ неузгодженість з іншими нормами

3841 5097 6588

8 зауважень Наприклад, пропозиція щодо надання права звернення потерпілого до суду з обвинувальним актом за фактами, відомими йому і встановленими ним, та ще й після закриття кримінального провадження, суперечить ст. 291 КПК Украї ни; пропозиція щодо надання особам, взятим під варту, права на доступ до глобальної мережі Інтернет, суперечить ст. 7 Закону України «Про попереднє ув’язнення». У цьому випадку неузгодженість або суперечність потрібно розуміти так, що проект закону не враховує необхідності внесення змін до інших законодавчих актів у разі його прийняття. Є низка зауважень щодо порушення термінологічної єдності, наприклад, відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» посада Генерального 19

прокурора України має назву «Генеральний прокурор», а не «Генеральний прокурор України» як, наприклад, закріплюється у законопроекті № 5097 (Карпунцов В. В., БПП).

Встановлення іншої за обсягом відповідальності, на відміну від чинної санкції, надає можливість вибору на власний розсуд, за якою статтею притягати до кримінальної відповідальності (кваліфікувати неправомірні дії), що безпосередньо впливатиме на розмір штрафу. Така ситуація створює істотні корупціогенні ризики.

8 Неузгодженість розміру санкцій

4373 4661 6532

3 зауваження Запропоновані зміни до КУпАП не узгоджуються із розмірами відповідних санкцій у ст. 53 та ст. 286 КК України, оскільки розмір штрафу за адміністративні правопорушення не може перевищувати розміру штрафу за кримінальні правопору шення.

9 Дублювання чинних норм

4114 6259 7013

5 зауважень Наприклад, пропозиція доповнити ст. 204-1 КУпАП випадком перетину кордону за підробленими документами, що вже передбачено у чинній ст. 358 КК України; передбачити відповідальність за порушення правил безпеки дорожнього руху в стані алкогольного сп’яніння, звужуючи диспозицію пропонованої статті порівняно з наявною. Пропонується запровадження адміністративної або кримінальної відповідальності за діяння, які вже передбачені в КУпАП або КК України.

20

21

Проаналізовано 251 законопроект, з яких у 167 виявлені корупціогенні вади: 72 проекти не відповідають вимогам антикорупційного законодавства та містять корупційні ризики, до 95 проектів подано зауваження із потенційною наявністю корупціогенних чинників.

Корупційні ризики у сфері правосуддя

251

проаналізований законопроект

Найбільш розповсюджені зауваження: 1. Створення колізійності норм законодавства у разі прийняття законопроекту

167 66,5% законопроектів містять технікоюридичні недоліки та суттєві корупційні ризики

у тому числі:

72

28,7% законопроекти не відповідають

95 37,9%

вимогам антикорупційного законодавства

законопроектів, до яких подані зауваження з потенційною наявністю корупціогенних чинників

2. Штучне створення привілейованого становища для певної категорії службових осіб чи конкретних суддів 3. Дискредитація повноважень, відсутність або невизначеність термінів, умов або підстав прийняття рішення, дублювання повноважень органів державної влади чи окремих категорій суддів 4. Суперечність нормам Конституції 5. Фінансово-економічно необґрунтоване зменшення розміру судового збору – як корупційний ризик 6. Використання оціночних понять 22

23

татів кваліфі кацій ного іспиту кандидатів на посаду судді, які перебували в резерві на заміщення вакантних посад суддів станом на 11 квітня 2014 року. Цей законопроект створює привілейоване становище для суддів, які перебували у резерві станом на цю дату, адже для них строк дійсності результатів кваліфікаційного іспиту становитиме 4 роки 2 місяці, а результати кандидатів, які склали кваліфікаційний іспит в 2015 році, дійсні 3 роки. Законопроектом № 3415 (Шпенов Д. Ю., Опозиційний блок) пропонувалося скасувати норму, відповідно до якої протягом десяти років з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади» посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не може обіймати суддя, який постановив ухвалу про дозвіл на затримання з метою приводу, про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, ухвалив рішення про притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань», Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України». Проект закону № 4076 (Ільюк А. О., Відродження) всупереч чинному законодавству пропонував зберігати за помічниками суддів у судах всіх юрисдикцій, а також за науковими консультантами суддів Конституційного Суду України статус державного службовця.

1 Створення колізійності норм законодавства у разі прийняття законопроекту

2056а 2855 3025д 3607 3665 4076 4693 4489 5536 5557

До прикладу, деколи запропоновані норми суперечать не лише чинному законодавству, а й самі собі. Зокрема, в одному з пунктів проекту закону № 3025 (Чорновол Т. М., Народний фронт) передбачалося, що «особливий режим спеціальної конфіскації майна застосовується незалежно від наявності оголошеної підозри або обвинувального вироку у кримінальному провадженні», в іншому ж пункті зазначено, що в клопотанні про застосування особливого режиму спеціальної конфіскації обов’язково повинні бути відомості «про досудове розслідування, в рамках якого особі було повідомлено про підозру (дата внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань, номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дані про особу, якій повідомлено про підозру, та правова кваліфікація кримінального правопорушення, у вчиненні якого підозрюється особа, із зазначенням статті)». Така правова плутанина та приклад правового нігілізму при застосуванні на практиці лише допоможе законним способом, через оскарження незаконної конфіскації в Україні до міжнародних інстанцій, у тому числі до ЄСПЛ, навпаки, повернути набуте злочинним шляхом майно, що було конфісковане за запропонованою процедурою.

3

2 Штучне створення привілейованого становища для певної категорії службових осіб чи конкретних суддів

2270д 3414 4076 5151 6451

2429а 3415 4124 5358 6663

Наприклад, законопроектом № 2429а (Кривошея Г. Г., Народний фронт) пропонувалося продовжити на 425 днів дійсність резуль24

Дискредитація повноважень, відсутність або невизначеність термінів, умов або підстав прийняття рішення, дублювання повноважень органів державної влади чи окремих категорій суддів

3174 3608 5026 6244 6609

3319 4489 5151 6362 7022

Наприклад, проект № 3319 (Яценюк А. П., Прем’єр-міністр) містив ризик надмірної свободи підзаконної нормотворчості. Зокрема, ч. 4 ст. 4 законопроекту було запропоновано фактичне при25

власнення Урядом права вирішення всіх питань щодо оплати адміністративних послуг. Проект закону № 5151 (Сольвар Р. М., БПП) надавав прокурорам та суб’єктам владних повноважень можливість на власний розсуд визначати підстави та строки оскарження судових рішень після спливу одного року з моменту набрання судовим рішенням законної сили, оскільки автор законопроекту не передбачив жодних уточнень чи пояснень із процесуальних підстав, що становить значний корупційний ризик. Дослівно: «незалежно від поважності причини пропуску цього строку – у разі, якщо вона подана прокурором, органом державної влади, органом місцевого самоврядування після спливу одного року з моменту набрання оскаржуваним судовим рішенням законної сили».

Через зменшення розміру судового збору є ризик зменшення надходження коштів до Державного бюджету України, заплановане спільно МВФ та Урядом, що може вплинути на здійснення судочинства та функціонування органів судової влади, мате ріально-технічне забезпечення судів та їх фінансову незалежність. Як відомо, недостатнє фінансування судової ланки та постійна фінансова залежність судів є однією з першочергових підстав для збільшення рівня корупційних ризиків у судовій гілці влади.

6 Використання оціночних понять

4 Суперечність нормам Конституції

2333а 3224 6254

Наприклад, законопроект № 2333а (Логвинський Г. В., Народний фронт) дозволяв голосування «списком» при прийнятті Верховною Радою України рішення про надання згоди на затримання чи арешт суддів Конституційного Суду України, суддів суду загальної юрисдикції. Однак відповідно до ч. 2 ст. 61 Конституції України, юридична відповідальність особи має індивідуальний характер. Таким чином, питання про дозвіл на притягнення до відповідальності має розглядатись індивідуально щодо кожної особи, а не так, як було запропоновано.

2080а 2718 2779 3169 3224 4055 4693 5033 6232 6406

У законопроектах часто зустрічалися поняття без чіткого правового визначення: «настання небезпечних подій», «за наявності достатніх підстав», «виконує інші завдання, покладені на нього розпорядником Реєстру», «видання публічного листа», «у виняткових випадках залежно від складності справи складання повного рішення може бути відкладено», «неконституційні заяви незалежно від форми», «прояв неповаги до Конституційного Суду, що виражається в непідкоренні розпорядженням головуючого», «не підлягатимуть касаційному оскарженню судові рішення у малозначних справах, крім випадків, якщо касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики, або ж у разі, коли справа становить значний суспільний інтерес чи має виняткове значення для того, хто подає касаційну скаргу», «Суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який має високі моральні якості та є правником із в изнаним рівнем компетентності».

5 Фінансово-економічно необґрунтоване зменшення розміру судового збору – як корупційний ризик 26

3174 3369 5094 5179 5381 27

Проаналізовано 126 законопроектів, з яких у 50 виявлені корупціогенні вади: 20 проектів не відповідають вимогам антикорупційного законодавства та містять корупційні ризики, до 30 проектів подано зауваження із потенційною наявністю корупціогенних чинників.

Корупційні ризики у сфері промислової політики та підприємництва

126

проаналізованих законопроектів

50 39,7% законопроектів містять технікоюридичні недоліки та суттєві корупційні ризики

у тому числі:

20

15,9% законопроектів не відповідають

30 23,8%

вимогам антикорупційного законодавства

законопроектів, до яких подані зауваження з потенційною наявністю корупціогенних чинників

Найбільш розповсюджені зауваження: 1. Створення спеціальних (вільних) економічних зон у межах окремих адміністративнотериторіальних одиниць 2. Дискреційні повноваження органів державної влади 3. Списання прострочених заборгованостей, порушення балансу інтересів 4. Створення підстав для маніпулювання при наданні ліцензій і земельних ділянок 5. Відсутність належного фінансовоекономічного обґрунтування 28

29

30 зауважень

1 Створення спеціальних (вільних) економічних зон у межах окремих адміністративнотериторіальних одиниць

4873 3293 3287 3283 2474 1642

4245 3289 3286 3282 2419 1369

4102 3288 3285 3276 1786

Корупційними ризиками є: наділення органів розвитку та управління дискреційними повноваженнями; створення надмірно обтяжливих адміністративних процедур; невизначеність принципів формування та джерел фінансування органів державної влади. Законопроектом № 1642 (Чекіта Г. Л., БПП) «Про спеціальну (вільну) економічну зону «Порто-франко» на території Одеського морського торговельного порту» пропонувалось залишити покладену на орган господарського розвитку СЕЗ чинну дискреційну адміністративну процедуру з видачі свідоцтва про реєстрацію, тоді як базовим Законом України «Про загальні засади створення та функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» не передбачається видача таких свідоцтв. Законопроектом № 3284 (Мураєв Є. В., позафракційний) «Про створення спеціальної економічної зони «Курортополіс Трускавець» пропонувалось наділяти орган господарського розвитку і управління СЕЗ «Курортополіс Трускавець» дискрецій ними повноваженнями – «виконання інших функцій та повноважень, визначених в положенні (статуті) та переданих до його компе тен ції іншими органами управління СЕЗ «Курортополіс Трускавець». Законопроектом № 3276 (Мураєв Є. В., позафракційний) «Про створення спеціальної економічної зони «Закарпаття» про по нувалось надати органу влади повноваження щодо прийняття рішень про ліквідацію, скасування рішення про затвердження інвестиційного проекту та реєстрацію суб’єктів СЕЗ, розірвання договору в односторонньому порядку у разі порушення ними договору і законодавства. Лише згодом суб’єкти СЕЗ змогли б оскаржувати ці рішення в судовому порядку.

3294 3287-1 3284 3264 1731

21 зауваження Корупційними ризиками є: невідповідність запропонованих норм регламентованій чинним законодавством адміністративній процедурі; нечітке визначення запропонованих адмі ністративних процедур та повноважень органів державної влади; відсутність письмових згод місцевих державних адмі ністрацій на створення спеціальних (вільних) еко номічних зон, як того вимагає чинне законодавство; відсутність належного фінансово-економічного обґрунтування. Низкою законопроектів пропонувалось визначити порядок роботи СЕЗ у містах та областях України. Законопроекти № 3282 (Мураєв Є. В., позафракційний) – № 3293 (Мураєв Є. В., позафракційний), № 4245 (Рабінович В. З., Опозиційний блок), № 4873 (Рабінович В. З., Опозиційний блок) та інші в окремих своїх положеннях суперечать вимогам Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», у тому числі розділу ІІ «Створення спеціальної (вільної) економічної зони», де чітко регламентовано адміністративну процедуру щодо порядку створення таких зон, перелік документів, необхідних для цієї цілі, техніко-економічне обґрунтування доцільності створення і функціонування СЕЗ.

3

2 Дискреційні повноваження органів державної влади 30

3282 3286 3290 3276

3283 3284 3285 3287 3288 3289 3291 3292 3293 1642

Списання прострочених заборгованостей, порушення балансу інтересів

2008а 6338 3544 3679 4440 31

7 зауважень

5

Законопроектом № 3679 (Насалик І. С., БПП) пропонувалось списати прострочену заборгованість ВАТ «Оріана» перед державою за кредитами Баварського об’єднаного банку, тобто надати безпідставну перевагу зазначеному товариству та створити виключ ні умови. Законопроектом № 6338 (Вілкул О. Ю., Опозиційний блок) пропонувалось реструктурувати суми заборгованості підприємств, що підпадають під дію норм законів України «Про розвиток літакобудівної промисловості», «Про державну підтримку суднобудівної промисловості України» та «Про державну підтримку космічної діяльності», при цьому у законопроекті був відсутній перелік підприємств, яким у подальшому буде дозволено реструктурувати заборгованість та списувати несплачені суми з платежів до Пенсійного та інших соціальних фондів України. Автори законопроекту пропонували надати певну державну підтримку цілим галузям економіки, а не конкретним державним підприємствам, які того потребували.

4 Створення підстав для маніпулювання при наданні ліцензій і земельних ділянок

4043а 5698 3228

Відсутність належного фінансово-економічного обґрунтування

4440 3294 3287-1 3284 3264 1731

4873 3293 3287 3283 2474 1642

4245 3289 3286 3282 2419 1369

4102 3288 3285 3276 1786

23 зауваження Законопроектом № 4440 (Лабазюк С. П., Воля народу) пропонувалось встановити щорічний загальний обсяг фінансової державної підтримки суб’єктам малого і середнього підприємництва на стимулювання та реалізацію інвестиційних проектів у пріоритетних галузях економіки без обґрунтувань доцільності встановлення фінансової підтримки з Державного та місцевих бюджетів в обсязі не менш як 0,1% видаткової частини загального фонду цих бюджетів. До законопроекту № 1369 (Яценко А. В., Відродження), яким пропонувалось створити вільну економічну зону в місті Умань, не додавалися фінансово-економічне обґрунтування та рішення Черкаської облдержадміністрації щодо доцільності створення СЕЗ, у тому числі і створення нових робочих місць, залучення інвестицій і надходжень до бюджетів. Така необхідність пов’язана з комплексом питань державної бюджетної, податкової та іншої підтримки діяльності відповідних суб’єктів у межах СЕЗ.

3 зауваження Законопроектом № 4043а (Дейдей Є. С., Народний фронт) передбачалось надати ветеранам війни першочергове право на отримання ліцензій на провадження господарської діяльності з видобутку корисних копалин (у тому числі дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення, напівдорогоцінного каміння), а також на оренду земельних ділянок для здійснення зазначеної діяльності. Таким чином, законопроект створив можливості маніпулювання для осіб, які є тільки ветеранами війни, а до господарської діяльності не мають жодного стосунку.

32

33

Рейтинг комітетів щодо негативних висновків

ТОП-9 депутатів – підписантів корупційних законопроектів

34

29

МУРАЄВ Євгеній Володимирович

27

ЯЦЕНЮК Арсеній Петрович

13

ЯЦЕНКО Антон Володимирович

12

СОЛЬВАР Руслан Миколайович

12

КОДОЛА Олександр Михайлович

11

ГРОЙСМАН Володимир Борисович

11

МАТВІЙЧУК Едуард Леонідович

11

РАБІНОВИЧ Вадим Зіновійович

11

ШПЕНОВ Дмитро Юрійович

83 37 35 33 30 29 23 19 13 10

Комітет з питань податкової та митної політики Комітет з питань промислової політики та підприємництва Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Комітет з питань правової політики та правосуддя Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин Комітет з питань економічної політики Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства Комітет з питань бюджету Комітет з питань фінансової політики і банківської діяльності Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи 35

Рада громадських експертиз при Комітеті Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження» Список скорочень СЕЗ спеціальна (вільна) економічна зона КК України Кримінальний Корупційні ризики кодекс України КПК України Кримінальний у законопроектах: процесуальний кодекс України аналітичне дослідження КУпАП Кодекс України про адміністративні правопорушення

2018 36

НМДГ неоподатковуваний мінімум доходів громадян

КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ

Рада громадських експертиз при Комітеті Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції розпочала свою роботу з вересня 2015 року. Діяльність Ради здійснюється за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

у законопроектах

Основна мета Ради громадських експертиз – недопущення прийняття двозначних та сприятливих для недоброчесних посадовців норм, що містять прогалини чи сприяють вчиненню корупційних правопорушень.

2015 2017

Рада працює у складі 9 експертів, основними завданнями яких є: антикорупційна експертиза законопроектів; правова підтримка Комітету в частині здійснення парламентського контролю; підготовка поправок до законопроектів з метою усунення виявлених корупціогенних чинників.

АНАЛІТИЧНЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

4 629 проаналізованих законопроектів