Моніторинг відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів

АНАЛІТИЧНИЙ ЗВІТ за результатами проекту «Громадський моніторинг відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів»

Тернопіль Лібра Терра, 2010

1

ББК 65.9(4Укр) 261 М197 Малиняк Б., Ханас В. Аналітичний звіт за результатами проекту «Громадський моніторинг відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів»// Тернопіль: Лібра Терра, 2010. – 100 с.

ISBN 978-966-8790-88-1 Цей аналітичний звіт підготовлено за результатами проекту «Громадський моніторинг відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів» У звіті представлено методологію проведеного моніторингу, а також основні результати. За результатами дослідження розроблено основні висновки та рекомендації органам влади і громадянському суспільству. Звіт адресовано депутатам Верховної Ради України, керівникам виконавчих структур центрального та місцевого рівня, депутатам місцевих рад, службовцям органів місцевого самоврядування, науковим працівникам, викладачам, аспірантам і студентам вищих навчальних закладів, представникам НУО, а також усім, хто цікавиться питаннями ефективного використання бюджетних коштів на місцевому рівні. Даний звіт став можливим завдяки підтримці МФ «Відродження». Зміст звіту є відповідальністю Творчого молодіжного об’єднання «Нівроку» та не обов’язково відображає погляди МФ «Відродження». Літературний редактор Ігор Аркуша

© Малиняк Б., Ханас В., 2010 © ТМО «Нівроку», 2010 © «Лібра Терра» , 2010 ISBN 978-966-8790-88-1 2

3

ТЕРМІНИ ТА СКОРОЧЕННЯ Адвокасі (представництво і захист прав та інтересів громадян)

Активна діяльність громадян, спрямована на досягнення позитивних змін у житті суспільства і встановлення соціальної справедливості, шляхом впровадження змін до законодавства, залучення широкого кола громадян до процесу прийняття рішень та контролю за їх виконанням (Розроблено учасниками Тренінгу з Адвокасі, проведеного Адвокасі Інститутом 19 вересня 2005 р.).

Адвокасі-кампанія

Запланована та реалізована зацікавленими у вирішенні питань особами діяльність, спрямована на ключових осіб із метою прийняття ними позитивних рішень, які, своєю чергою, будуть сприяти довготерміновим позитивним змінам у житті людей (Каунтерпарт Казахстан).

Активний доступ до інформації

Можливість безпосереднього ознайомлення з інформацією органів виконавчої влади. Реалізовується через направлення громадянами запиту до органів виконавчої влади про надання інформації, відвідування відкритих робочих засідань органів влади, доступ до відкритих архівів офіційної інформації органів виконавчої органів влади.

Аналітична таблиця для опрацювання даних моніторингу

Таблиця, в якій об’єднана кількісна та якісна інформація, відповідно до певної гіпотези, що дозволяє робити відповідні висновки.

Бюджет

План формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюють органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду (Бюджетний кодекс України).

Використання інформації

Задоволення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб і держави.

Гіпотеза

Наукове припущення про структуру об’єктів, характер і зв’язок між ними, а також про фактори, що визначають ці зв’язки.

Громадська компанія

Серія взаємопов’язаних заходів протягом певного періоду, спрямована на досягнення конкретних результатів у розв’язанні суспільно значущої проблеми з використанням різних тактик та дій, спрямованих на інституції та конкретних осіб із тим, щоби вони певним чином змінили уявлення або поведінку.

Громадський контроль

Публічна перевірка громадянським суспільством діяльності держави на відповідність цілям, що вона проголосила, коригування цієї діяльності й самих цілей, підпорядкування політики держави, діяльності її органів і посадових осіб інтересам суспільства, а також нагляд громадянського суспільства за діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування, спрямованою на захист і забезпечення прав та законних інтересів людини й фундаментальних свобод, і на повагу до них.

4

Громадська організація (вживають також: неурядова організація (НУО), недержавна організація (НДО), неприбуткова організація (НПО)

Добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод (Закон України «Про об’єднання громадян»).

Громадянське суспільство

Сфера (поле діяльності) інституцій, організацій та окремих індивідів, що знаходиться поза рамками сім’ї, держави та ринку, в якій люди об’єднуються на добровільних засадах для поширення та відстоювання спільних інтересів (CIVICUS).

Державна закупівля

Процедура яку застосовуєть до всіх закупівель товарів і послуг що повністю або частково здійснюють за рахунок державних коштів (Закон України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”).

Державна інформаційна політика

Сукупність основних напрямів і способів діяльності держави з отримання, використання, поширення та зберігання інформації.

Державні кошти

Кошти Державного бюджету України, місцевих бюджетів, державні кредитні ресурси, а також кошти Національного банку України, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування, які спрямовуються на придбання замовником товарів, робіт і послуг.

Державні послуги

Будь–які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлена законодавством, та які надають фізичним чи юридичним особам органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування і створені ними установи та організації, що їх утримують коштом відповідних бюджетів (Закон України «Про оподаткування прибутку підприємств»).

Замовник

Розпорядник державних коштів, який здійснює закупівлю в порядку, визначеному Законом.

Зацікавлена громадськість

Громадськість, на яку впливає або може вплинути процес прийняття рішень із питань, що стосуються місцевих бюджетів, або яка зацікавлена в цьому процесі; для цілей даного визначення недержавні організації, які сприяють в отриманні доступу до інформації та відповідають вимогам національного законодавства, вважаються такими, що мають зацікавленість.

Зберігання інформації

Забезпечення належного стану інформації та її матеріальних носіїв.

Інформаційна система в інтернеті

Сукупність програмних засобів із власною адресою в інтернеті, що забезпечує доступ до інформаційних ресурсів, відповідає встановленим законодавством вимогам щодо захисту державної інформації і дає змогу здійснення електронних державних закупівель. Реєстр інформаційних систем в інтернеті веде уповноважений орган в установленому ним порядку.

5

Інформаційний запит

Передбачена чинним законодавством України форма одержання інформації громадською організацією для здійснення своїх функцій від міського голови / виконавчого органу місцевого самоврядування, органів місцевої влади тощо. Звернення з вимогою про надання можливості ознайомлення з офіційними документами. Його подають у письмовій формі (Закон України «Про інформацію»).

Інформаційні служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Структурні підрозділи цих органів, що виконують інформаційно–аналітичні функції і забезпечують зв’язки із засобами масової нформації, громадськістю.

Інформація

Документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі й навколишньому природному середовищі.

Корупція

Корупція – діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (Закон України «Про боротьбу з корупцією»).

Лобіювання

Просування та відстоювання громадських інтересів у законодавчому процесі шляхом впливу на виборних офіційних осіб (депутатів) у рамках формалізованої демократичної системи управління (ініціацювання законопроектів, інформаційна робота з депутатами і фракціями, експертиза законопроектів і т.д.).

Місцеве самоврядування

Закон України від 26 березня 1992 р. “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і реґіональне самоврядування” визначає місцеве самоврядування як територіальну самоорганізацію громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово–економічної бази.

Моніторинг

Система збору даних, що дає змогу зафіксувати кількісні та якісні показники, відстежити тенденції і динамічні зміни в досліджуваній сфері за структурними підрозділами та приймати відповідні рішення.

ОДА - обласна державна адміністрація

Місцева державна адміністрація, місцевий орган державної виконавчої влади, що входить до системи органів виконавчої влади. ОДА в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці — області, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною обласною радою.

Одержувачі бюджетних коштів

Підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, котрі одержують безпосередньо через розпорядників коштів із бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання державних цільових програм і надання послуг.

6

Орган місцевого самоврядування (відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україіні")

Органи державної влади

Офіційна інформація органів державної влади та органів місцевого самоврядування (далі – офіційна інформація) Офіційні друковані видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування Порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування Послуги

РДА – районна державна адміністрація

Розпорядники державних коштів

представницький орган місцевого самоврядування – виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення; виконавчі органи рад – органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними,міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; Складова частина державного механізму, наділена владними повноваженнями, обсяг яких визначено Конституцією та законами України. Діяльність органів державної влади забезпечують посадові та службові особи, які працюють на професійних засадах, можуть здійснювати юридично чинні дії і мають спеціальний статус державного службовця. Офіційна документована інформація, створена в процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яку доводять до відома населення в порядку, встановленому Конституцією України, Законом України “Про інформацію”. Видання, що їх спеціально видають органи державної влади та органами місцевого самоврядування (відомості, бюлетені, збірники, інформаційні листки тощо) для інформування про свою діяльність. Розклад, обсяг, форми і методи оприлюднення відомостей про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування в межах визначених цим Законом квот часу, газетних (журнальних) площ і виділених коштів. Будь–яка закупівля, крім товарів і робіт, у т. ч. підготовка спеціалістів, забезпечення транспортом та зв’язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне й побутове обслуговування, а також консультаційні послуги. До консультаційних послуг належать послуги, пов’язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій. Місцева державна адміністрація, місцевий орган державної виконавчої влади, що входить до системи органів виконавчої влади. РДА в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративнотериторіальної одиниці – району, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною районною радою. Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші органи, установи, організації, визначені Конституцією України та іншими актами законодавства України, а також установи, підприємства чи організації, що їх створили в установленому порядку органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим чи органи місцевого самоврядування та уповноважені на отримання державних коштів, взяття за ними зобов’язань і здійснення платежів.

7

Спроможність організації Субвенція

Товари

Територіальна громада

Третій сектор

Рівень можливості організації існувати та виконувати заявлені цілі і завдання (Morgan & Qualman, 1986). (від лат. subvenio “приходжу на допомогу”) – це форма грошової допомоги місцевим бюджетам із державного бюджету, призначена для конкретно прописаної цілі/цілей. Субвенцію слід відрізняти від дотації, за якої грошова допомога від держбюджету не обумовлена ніякими умовами, і від субсидії, що призначена як дотації бюджетам, так і різним організаціям за рахунок бюджету або за рахунок спеціальних фондів, котрі формуються на основі внесків громадян і окремих компаній. Міжбюджетний трансферт для використання певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції (Бюджетний кодекс України). Продукція будь–якого виду та призначення, у т. ч. сировина, вироби, устаткування, технології, предмети у твердому, рідкому і газоподібному стані, а також електроенергія, послуги, пов’язані з поставкою товарів, якщо їхня вартість не перевищує вартості самих товарів. Жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно– територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр; Визначення певного кола організацій, які не є прибутковими або державними, та які є самоврядними і незалежними від держави, не введені у розподіл прибутку зацікавлених осіб та є корисними завдяки високому ступеню готовності до дій (Лондонська школа економіки). В Україні до організацій третього сектору відносять, насамперед, громадські та благодійні організації.

8

ЗМІСТ ТЕРМІНИ ТА СКОРОЧЕННЯ ВСТУП РОЗДІЛ 1 МЕТОДОЛОГІЯ ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ 1.1 Мета, завдання, предмет та об'єкт моніторингу.................................................................12 1.2 Дизайн громадського моніторингу......................................................................................12 1.3 Вибірка ...................................................................................................................................13 1.4 Гіпотези..................................................................................................................................15 1.5 Методи громадського моніторингу.....................................................................................15 1.6 Джерела інформації ..............................................................................................................15 1.7 Організація проведення громадського моніторингу та інструментарій.............................................................................................................................15 1.8 Основні обмеження громадського дослідження................................................................17 Розділ 2 РЕЗУЛЬТАТИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВІДКРИТОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ В СФЕРІ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 2.1 Обґрунтування необхідності забезпечення прозорості місцевих бюджетів ...................18 2.2 Результати відповідей органів влади щодо способів і обсягів інформування суспільства про бюджет ............................................................................................................25 2.3 Аналіз пасивного доступу до інформації про місцеві бюджети.......................................30 2.4 Аналіз активного доступу до інформації............................................................................33 2.5 Результати моніторингових поїздок до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування .........................................................................................................44 2.6 Адвокасі-кампанія проекту ..................................................................................................47 2.7 Доступність інформації про обласний бюджет для населення Тернопільської області ...............................................................................................................56 РОЗДІЛ 3 ВИСНОВКИ..............................................................................................................61 РОЗДІЛ 4 РЕКОМЕНДАЦІЇ......................................................................................................63 БІБЛІОГРАФІЯ МАТЕРІАЛІВ ПРОЕКТУ...............................................................................66 СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ ............................................................................69 ДОДАТКИ ...................................................................................................................................70

9

ВСТУП Враховуючи склад суспільних потреб і закономірності їхнього забезпечення в країнах із ринковою економікою, оптимальним способом задоволення важливих людських запитів є залучення бюджетних ресурсів. Суб’єкти ринкової економіки зазвичай не пропонують населенню тих послуг, яким властиві риси суспільних благ. Зважаючи на те, що їхньою характерною рисою є неподільність, суспільні блага неможливо надавати лише тим, хто за них заплатив, а відтак єдиний спосіб їхнього фінансового забезпечення – бюджетне фінансування. Таким чином, джерелом фінансування заходів щодо розвитку транспортної інфраструктури, комунального господарства, підтримання екології в нормальному стані служать зазвичай бюджети. Крім цього, бюджетного фінансування потребують інші людські потреби, які не є суспільними благами, але соціально дуже значимі, отже, доступ до них необхідно надати усім, хто їх потребує. Такими рисами наділені послуги освіти, охорони здоров’я, культури тощо. Ще одна важлива роль бюджету в соціально-економічному житті країни – перерозподіл доходів між різними економічними суб’єктами з метою зменшення матеріальних диспропорцій у країні та мінімізації бідності. Ті чи інші суспільні потреби можна забезпечувати за рахунок коштів як державного, так і місцевих бюджетів. Видаткові повноваження за органами місцевого самоврядування й за органами центральної влади в кожній країні закріплюються по-різному, з урахуванням історичних особливостей країн, традицій формування дохідних джерел місцевим самоврядуванням, політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Однак, у будьякій країні певні видатки фіксують за місцевими бюджетами, зважаючи на кращі передумови їхнього здійснення на місцевому рівні, але джерелом їхнього фінансового забезпечення визначають кошти державного бюджету. На наше переконання необхідно розв’язати низку проблем, пов’язаних із формуванням та виконанням місцевих бюджетів Тернопільщини, головними із яких є такі: розподіл ресурсів місцевих бюджетів не відповідає пріоритетам бюджетної політики, визначеної відповідно до інтересів громади; сформоване інституційне середовище планування та виконання бюджету не забезпечують ефективного використання бюджетних коштів і уможливлення зловживання в управлінні ресурсами бюджету та поширенні різних видів лобізму на фоні ігнорування реальних потреб області; перебіг бюджетного процесу на обласному рівні залишається непрозорим, громада практично усунута від участі у бюджетному процесі, реальні потреби місцевих громад влада ігнорує. Окремо наголошуємо на проблемі закритості від населення формування місцевих бюджетів, у т. ч. і обласного. Експерти неодноразово звертали увагу на той факт, що бюджети територіальних органів влади непрозорі й невідкриті для громадян. І в цьому полягає велика проблема у стосунках між населенням, котре є виборцями, та обраними представниками місцевої влади. Відомо, що у відповідальних демократичних урядових інституціях надання послуг населенню з боку органів місцевої влади має потребувати якнайбільшої рентабельності, прозорості, підзвітності та відповідальності. Однак система державного управління в Україні базована на застарілих радянських традиціях, коли посадові особи звітують не отримувачам послуг, а своїм керівникам, і не про ефективні публічні результати, а про виконання наказів згори. Така ситуація є абсолютно неприйнятною в сьогоднішніх умовах і не дає змоги представникам місцевої влади працювати ефективно та високопродуктивно. Особливо з питань, котрі стосуються бюджетної стратегії на місцевому рівні та її впровадження у життя.

10

Поза сумнівом, через недосконалість Бюджетного кодексу України та помилки і прорахунки у практиці Верховної Ради України й Кабінету Міністрів не можна повністю реалізувати принципи самостійності місцевих бюджетів. Це автоматично породжує нездорові тенденції на всіх стадіях бюджетного процесу. Разом із тим наше дослідження, як і низка попередніх, засвідчило, що в Україні є чималі резерви для суттєвого поліпшення місцевого бюджетного ресурсу. Окремо варто наголосити на незалученні до бюджетного процесу представників громадського сектору. Безпосередня участь громадян у процесі прийняття важливих рішень змушуватиме владу відстоювати інтереси своїх територіальних громад. Особливо важливим напрямком є вдосконалення бюджетного процесу, інакше протиріччя між пріоритетами діяльності органів місцевої влади і населенням зростатимуть, а бюджетний дефіцит та неефективне використання наявних бюджетних коштів не дадуть змоги належним чином реагувати на запити і потреби населення. Відтак можна спрогнозувати ситуацію, коли ми говоритимемо не про діяльність органів місцевої влади та місцевого самоврядування, а лише про їхнє існування як рядових споживачів бюджетних коштів і аж ніяк не надавачів послуг. Ми переконані, що найважливішим аспектом стає якомога активніше залучення громадськості до бюджетного процесу і постійно наголошуємо про важливість, насамперед, для органів влади інформувати населення про свою діяльність через призму надання послуг, на котрі витрачають бюджетні кошти. Попри те, що українське законодавство передбачає процедури залучення громадян до участі у бюджетному процесі та доступі до інформації, наш моніторинг показав, що бюджети на місцевому рівні є непрозорими та невідкритими. Зміни, які місцеві ради вносять до бюджету впродовж року, здійснюються без громадських обговорень, обґрунтувань і консультацій, громаду області абсолютно не поінформовано про цей аспект бюджетного процесу. На веб-сайті обласної ради, обласної адміністрації, районних рад, районних адміністрацій, міських та селищних рад немає суспільно важливої інформації про бюджет та зміни до нього, крім поодиноких випадків представлення тексту рішення ради про прийняття бюджету, але без додатків. Особливе занепокоєння викликає відсутність у багатьох органів місцевої влади веб-сторінок як таких. Мусимо звернути увагу на низький рівень обізнаності щодо своїх прав на доступ до інформації про місцеві бюджети навіть активних членів місцевих громад, депутатів місцевих рад та журналістів. Поза всяким сумнівом, питання залучення громадськості до бюджетного процесу можна розглядати лише комплексно. Це процес, котрий неможливо розглядати окремо. У той же час розробка нового бюджетного кодексу викликає багато застережень. В першу чергу, це стосується абсолютної закритості в процесі його підготовки і відсутності фахових експертиз. Не буде зайвим нагадати, що такий базовий закон, як бюджетний кодекс, котрий небезпідставно називають малою бюджетною Конституцією, є концептуально важливим для публічності та підзвітності влади, а також для забезпечення права кожного платника податків знати, як влада використовує кошти, сплачені ним у вигляді податків. Отже, проект нового бюджетного кодексу готувався у повній утаємниченості. Не було проведено жодного публічного обговорення, жодного експертного висновку, жодної публікації в ЗМІ. І тому напрошується висновок, що такий підхід апріорі може призвести до прийняття закону, котрий міститиме чимало протиріч та фактичних помилок. Метою громадського моніторингу була перевірка ступеню відкритості органів місцевої влади та місцевого самоврядування. Даний моніторинг було здійснено в період вересень 2009 р. – травень 2010 р. у кілька етапів, а саме: 1) підготовка проведення дослідження; 2) моніторинг відкритості місцевої влади щодо бюджетних процесів шляхом подання інформаційних запитів; 3) моніторинг пасивного доступу громадян до інформації про місцевий бюджет через ЗМІ та офіційні інтернет-сторінки; 4) моніторингові поїздки в райони; 5) Аналіз результатів моніторингу; 6) підготовка аналітичних та методичних матеріалів; 7) розповсюдження досвіду.

11

Цей звіт репрезентує узагальнені результати дослідження. Звіт складається із п’яти розділів і додатків. У першому розділі представлено методологію проведення громадського моніторингу відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів, обґрунтовано мету, завдання, предмет і об’єкт дослідження, дизайн його проведення, використані методи, вибірка, джерела інформації та організація проведення моніторингу. Завершується перший розділ описом основних обмежень моніторингу. У другому розділі представлено результати громадського моніторингу відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів, зокрема теоретично-методологічні аспекти обґрунтування участі громадськості у бюджетному процесі, проведено аналіз відповідей органів влади щодо способів та обсягів інформування суспільства про бюджет, здійснено аналіз пасивного та активного доступу до інформації про місцеві бюджети, досліджено питання доступності інформації про обласний бюджет для населення області, представлено результати моніторингових поїздок та адвокасі-кампанії в рамках проекту. Третій розділ містить узагальнені висновки авторів за результатами громадського моніторингу відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів. У четвертому розділі містяться рекомендації, розроблені учасниками моніторингу органам влади, місцевого самоврядування та громадянського суспільства для покращення доступу до інформації про місцеві бюджети. У п’ятому розділі міститься бібліографія публікацій в друкованих та електронних ЗМІ під час реалізації проекту. У додатках міститься інструментарій для здійснення моніторингу (додаток 1), зразки запитів та відповідей на них, тощо. Звіт містить 12 рисунків та 14 таблиць, в яких представлено узагальнену інформацію, отриману за результатами дослідження.

12

РОЗДІЛ 1 МЕТОДОЛОГІЯ ПРОВЕДЕННЯ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ 1.1 Мета, завдання, предмет та об'єкт моніторингу Метою громадського моніторингу відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів вивчення можливості реалізації конституційного права на доступ до інформації, є розробка, імплементація та розповсюдження методики громадського моніторингу відкритості органів державної влади та місцевого самоврядування в сфері доступу громадян до інформації щодо прийняття та виконання місцевих бюджетів. Основними завданнями громадського моніторингу є: • аналіз законодавчих підстав надання інформації про місцеві бюджети; • аналіз інформаційної відкритості органів місцевого самоврядування та місцевих органів влади; • вивчення та аналіз інформації, наданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування; • розробка рекомендацій за результатами громадського моніторингу; • популяризація ідей вільного доступу до інформації про бюджетні процеси серед мешканців Тернопільської області. Об'єктом моніторингу стали суспільні відносини у сфері доступу до інформації про місцеві бюджети. Предметом дослідження є інформація про місцеві бюджети, норми законодавства, що регламентують право на отримання інформації, інформація, розміщена на офіційних сайтах органів місцевого самоврядування в регіональних засобах масової інформації, відповіді органів державної влади та місцевого самоврядування Тернопільської області на інформаційні запити.

1.2 Дизайн громадського моніторингу Із урахуванням мети і завдань, моніторинг складався із таких етапів: 1) підготовка здійснення моніторингу; 2) проведення громадського моніторингу відкритості місцевої влади щодо бюджетних процесів шляхом подання інформаційних запитів; 3) громадський моніторинг інформування громадян про місцеві бюджети через ЗМІ та офіційні інтернетсторінки; 4) моніторингові поїздки в райони Тернопільської області; 5) аналіз результатів моніторингу; 6) підготовка аналітичних та методичних матеріалів за результатами моніторингу; 7) розповсюдження досвіду. Перший етап. Підготовка проведення моніторингу. Діяльність цього етапу була зосереджена на формуванні робочої групи. Наступним кроком став аналіз нормативно-правових документів, що регулювали механізми доступу інформації про бюджет. Другий етап. Моніторинг відкритості місцевої влади щодо бюджетних процесів шляхом подання інформаційних запитів. У рамках цього етапу направлено інформаційні запити до Тернопільської обласної державної адміністрації, Тернопільської обласної ради, районних рад, районних адміністрацій, міських та селищних рад з метою отримання інформації про прийняття бюджету, його виконання, про те, де і коли його опубліковано та інформацію про стан виконання, тощо.

13

Третій етап. Моніторинг пасивного доступу громадян про місцевий бюджет через ЗМІ та офіційні інтернет-сторінки. У рамках цього етапу здійснювалася перевірка наявності інформації про прийняття та виконання місцевих бюджетів Тернопільської області в місцевих бюджетах та перевірка розміщення інформації про прийняття та виконання місцевих бюджетів на офіційних інтернет-сторінках районних державних адміністрацій та місцевих рад. Четвертий етап. Моніторингові поїздки в райони. У рамках цього етапу здійснювалися поїздки по районах Тернопільської області з метою ознайомлення на місцях із ситуацією щодо доступу громадян до інформації про прийняття та виконання місцевих бюджетів. П’ятий етап. Аналіз результатів моніторингу. У рамках цього етапу систематизовано інформацію, отриману в результаті реалізації попередніх етапів, робоча група співвідносила та узагальнювала результати дослідження, зіставляла гіпотези дослідження із отриманими результатами. За підсумками реалізації цього етапу підготовлені висновки, ґрунтовані на результатах дослідження. Шостий етап. Підготовка аналітичних та методичних матеріалів. На цьому етапі дослідження були вироблені конкретні рекомендації органам державної та місцевої влади, Верховній Раді України, громадським організаціям та представникам політичних партій щодо залучення громадян до формування та контролю за виконанням обласного бюджету Тернопільської області, з метою його ефективного використання. Сформовано та апробовано методику громадського моніторингу відкритості органів державної влади та місцевого самоврядування, щодо доступу громадян до інформації в сфері формування та реалізації місцевих бюджетів. Сьомий етап. Розповсюдження досвіду. На завершальному етапі проведено низку зустрічей із керівництвом Тернопільської обласної ради, лідерами та представниками фракцій політичних партій Тернопільської обласної ради, громадськими експертами, членами постійної комісії з питань бюджету. Підготовлено та розповсюджено методичний посібник та результати проекту серед інших НУО.

1.3 Вибірка Предмет та об’єкт дослідження зумовив визначення досліджуваних цільових груп, а саме: голів районних рад та районних адміністрацій і селищних та міських голів. Цільові групи і процедура їхнього відбору була визначена на етапі підготовки проекту. Громадський моніторинг проведено на території Тернопільської області. Статистика запитів, направлених до цільових груп, наведена в Таблиці 1.1 Опис цільових груп та критерії їхнього відбору представлено нижче.

14

Таблиця 1.1 – Статистика запитів,направлених до цільових груп Район Районна Районна рада адміністрація Бережанський Борщівський Бучацький Гусятинський Заліщицький Збаразький Зборівський Козівський Кременецький Лановецький Монастириський Підволочиський Підгаєцький Теребовлянський Тернопільський Чортківський Шумський

4 4 4 4 3 2 2 4 3 2 3 4 3 4 4 4 4

3 4 4 3 4 4 4 4 4 3 4 3 4 4 4 4 2

Селищний, міський голова 4 12 8 16 11 8 8 8 7 4 6 5 4 10 9 8 4

1. Тернопільська обласна рада і Тернопільська обласна державна адміністрація. Зазначені суб’єкти наділені повноваженнями щодо ухвалення рішень про затвердження та використання коштів обласного бюджету. Суб’єкти були дібрані за принципом наявності в потенційних надавачів інформації відповідного рівня компетенцій щодо розпорядження коштами бюджету та доступу до інформації стосовно їхнього використання. В основу відбору було покладено такі критерії: належний рівень професійної компетентності; можливість підтвердити надану інформацію офіційними документами.

2. Голови районних рад та районних адміністрацій. Зазначені суб’єкти наділені повноваженнями щодо ухвалення рішень про затвердження та використання коштів районних бюджетів. Суб’єкти були дібрані за принципом наявності в потенційних надавачів інформації відповідного рівня компетенцій щодо розпорядження коштами бюджету та доступу до інформації стосовно їхнього використання. В основу відбору було покладено такі критерії: належний рівень професійної компетентності; можливість підтвердити надану інформацію офіційними документами.

3. Селищні та міські голови. Зазначені суб’єкти наділені повноваженнями щодо ухвалення затвердження та використання коштів селищного та міського бюджету.

15

рішень

про

Суб’єкти були дібрані за принципом наявності в потенційних надавачів інформації відповідного рівня компетенцій щодо розпорядження коштами бюджету та доступу до інформації стосовно їхнього використання. В основу відбору було покладено такі критерії: належний рівень професійної компетентності; можливість підтвердити надану інформацію офіційними документами.

1.4. Гіпотези На початку моніторингу було висунуто дві гіпотези для перевірки у процесі моніторингу. Перша гіпотеза: розпорядники коштів місцевих бюджетів у своїй діяльності не дотримуються принципів відкритості та прозорості. Друга гіпотеза: рівень доступу до інформації про місцеві бюджети не задовольняє потреби населення, інформування проводиться неналежним чином. У перевірці цієї гіпотези було 3 складові: вивчався пасивний та активний доступ до інформації, а також можливість оскарження бездіяльності місцевих органів влади через прокуратуру та суд.

1.5. Методи громадського моніторингу Для здійснення моніторингу були обрані такі методи: • аналіз законодавства України і нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та місцевих органів влади, що стосуються доступу до інформації про місцеві бюджети; • підготовка і розсилання запитів та повторних запитів до керівників районних рад, районних адміністрацій; використано матеріали з іншого моніторингу, де запити адресувалися головним розпорядникам коштів; • аналіз публікацій у реґіональних ЗМІ й на офіційних веб-сторінках органів державної влади та місцевого самоврядування щодо використання коштів; • здійснено моніторингові поїздки; • надсилання звернень у прокуратуру та до судів.

1.6. Джерела інформації Джерелами отримання інформації для проведення моніторингу послужили: • законодавство України, а також місцеві нормативно-правові акти; • відповіді на запити та повторні запити до керівників районних рад і районних державних адміністрацій, селищних та міських голів; • публікації у друкованих та електронних ЗМІ; • інформаційні матеріали в мережі інтернет; • висновки незалежних експертів; • матеріали за результатами моніторингових поїздок; • матеріали аналітичного звіту (обласний бюджет) 1.7. Організація проведення громадського моніторингу та інструментарій Із метою організації цього дослідження, виконавці проекту на підготовчому етапі сформували робочу групу, до якої увійшли представники ТМО “Нівроку” та коаліції громадських організацій «Своє».

16

На підготовчому етапі моніторингу було визначено основні питання, що потребували з’ясування під час проведення дослідження, зокрема: • місцеві бюджети, у тому числі додатки до бюджету; • внесені зміни до бюджету; • інформація про бюджетні слухання; • де, коли і як було оприлюднено бюджети після прийняття, а також зміни до бюджету; • де, коли і як місцева рада звітувала перед громадою про виконання місцевого бюджету. На другому етапі моніторингу було отримано інформацію від головних розпорядників коштів. Зокрема, у процесі дослідження моніторингова група використовувала такі інструменти: 1. Аналіз законодавства України та місцеві нормативно-правові акти. Для подальшого аналізу були відібрані основні загальнодержавні і місцеві нормативно-правові акти, що стосувалися надання та використання обраних субвенцій з державного бюджету на місцевому рівні. Їх досліджували щодо відповідності критеріям справедливості, економічної ефективності, прозорості та суспільним інтересам.

2. Запити. З метою з’ясування позицій Тернопільської області щодо доступу громадян до інформації про формування і виконання місцевого бюджету, а також одержання необхідних матеріалів для здійснення громадянського контролю, ТМО «Нівроку» підготувало і надіслало інформаційні запити. Було сформульовано два набори питань. Їх можна було згрупувати у групи: • інформацію про перелік установ, що їх утримують за рахунок коштів місцевого бюджету, підпорядкованих головному розпорядникові коштів із зазначенням обсягів асиґнувань у 2007–2009 рр. і обсягів діяльності кожного розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня, а також зведені річні звіти про використання бюджетних коштів; • інформація розпорядника про залучення громадян до складання бюджетного запиту та обговорення звіту про використання бюджетних коштів; • інформацію, що стосується використання бюджетних коштів; • інформацію, що стосується отримання власних надходжень; • інформацію, що стосується результативності бюджетних видатків і забезпечення доступності громадян до одержання суспільних послуг; • копію акта ревізії. Листи мали статус інформаційного запиту щодо доступу до офіційних документів відповідно до ст. 32 Закону України “Про інформацію” або статус звернення. Зразок запиту міститься у додатку 2). Для уточнення окремих положень відповідей на запити, а також за відсутності відповідей на запити загалом чи за окремими позиціями було надіслано 61 повторний запит та 19 депутатських звернень, а також були використані результати 35 запитів у рамках проекту «Залучення громадян до формування та контролю за виконанням обласного бюджету Тернопільської області» Таким чином, під час проведення моніторингу, загалом було надіслано 206 інформаційних запитів. На третьому етапі отриману інформацію систематизовано, узагальнено та підготовлено узагальнені висновки. Крім того, за результатами дослідження підготовлено наукові статті. Їх розміщено у фахових економічних виданнях.

17

1.8. Основні обмеження громадського дослідження Слід зазначити, що проведення моніторингу супроводжувалося суттєвими зовнішніми складнощами, що їх створювали представники більшості органів влади, та внутрішніми, пов’язаними зі складністю проблеми, вибраної для громадського моніторингу, а також форсмажорними обставинами прийняття Державного бюджету на 2010 рік. Зовнішні обмеження • Обмеженість досвіду в представників виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання службової інформації. Службовці нижнього рівня часто не знали, яку інформацію дозволено надавати, що призводило до необхідності звертатися повторно.

• Відсутність досвіду і брак культури у представників виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо співпраці з громадськими організаціями, невміння й небажання спілкуватися з ними і надавати їм інформацію.

• Низька компетенція працівників органів місцевого самоврядування щодо управління бюджетом.

• Відсутність традицій громадського контролю з боку представників громадськості за використанням бюджетних коштів.

• Відсутність у представників громади знань про права на отримання відповідної інформації щодо діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, в тому числі – у сфері використання бюджетних коштів, які надає їм законодавство.

• Стислі терміни проведення моніторингу.

18

РОЗДІЛ 2 РЕЗУЛЬТАТИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВІДКРИТОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ В СФЕРІ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ 2.1. Обґрунтування бюджетів

необхідності

забезпечення

прозорості

місцевих

Успішність бюджетного менеджменту залежить від застосування таких прийомів, методів та інструментів, які найбільш адекватно відповідають формі державного управління та сформованому в країні інституційному середовищу. Характерною рисою ефективної організації бюджетного процесу в сучасній демократичній країні є забезпечення високого рівня бюджетної прозорості. Досягнення цієї мети дає змогу розширити і поглибити відповідальність усіх суб’єктів управління перед суспільством, що є необхідною умовою ефективного функціонування бюджету в демократичній країні. Впродовж останніх десятиліть суспільно-політичне життя в Україні набуло певних ознак демократії. Проте, обмежений період трансформації системи державного управління, непослідовність і фрагментарність проведення необхідних реформ, а також нерозвиненість інститутів громадянського суспільства, спричиняє відсутність або незначну роль багатьох необхідних умов ефективного управління бюджетом. Значним недоліком практики формування і використання бюджету в нашій державі є низький рівень доступності інформації про бюджет для громадян країни, що створює сприятливий ґрунт для різноманітних порушень у цій сфері. У зв’язку із цим, складно очікувати бажаного ефекту від збільшення ресурсів, що акумулюються в бюджетній системі та адекватного підвищення рівня життя населення. В умовах розширення ресурсної бази місцевих бюджетів і загальної тенденції до посилення їхньої ролі в бюджетній системі, особливого значення набуває забезпечення належної прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні. Зазначене вище обумовлює актуальність дослідження теоретичних і прикладних аспектів прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні в Україні. Якість управління бюджетом тісно залежить від можливостей людей здійснювати необхідний вплив на органи державного управління та органи місцевого самоврядування, що наділені бюджетними повноваженнями. Необхідною умовою досягнення бажаних успіхів у забезпеченні участі громадянського суспільства у процесі формування і використання бюджетних коштів є забезпечення усіх індивідів необхідною інформацією, що стосується бюджету. Це сприяє зростанню рівня обізнаності населення з проблемами бюджету, що дає змогу формувати більш раціональні та реалістичні очікування забезпеченості своїх інтересів у бюджетному процесі з боку громадськості. В таких умовах можна вести мову про посилення впливу людей на ухвалення управлінських рішень у бюджетній сфері з метою повнішого задоволення суспільних потреб. Таким чином, забезпечення належної прозорості формування і використання бюджету виступає дієвим чинником зростання результативності бюджетних витрат. В умовах послаблення впливу центральної влади на органи місцевого самоврядування, забезпечення доступності інформації про місцеві бюджети, для усіх громадян є необхідним чинником зростання підконтрольності й підзвітності місцевої влади перед суспільством. Крім того, що розвинений громадський бюджетний контроль є важливим запобіжником нераціонального використання суспільних ресурсів, він є також необхідною умовою підвищення самостійності місцевого самоврядування. Досліджуючи необхідність забезпечення прозорості місцевих бюджетів, доцільно з’ясувати вплив основних чинників, що зумовлюють необхідність оприлюднення інформації про бюджет. На нашу думку, доцільно виокремити логічні, юридичні, політичні й інституційні передумови для забезпечення публічності бюджетного процесу (рис. 2.1).

19

Рисунок 2.1 – Передумови для оприлюднення інформації про бюджет Суть логічних передумов для забезпечення доступності інформації про місцеві бюджети полягає у тому, що бюджет – це фонд суспільних грошових ресурсів, джерелом формування якого є платежі населення. Навіть коли платниками податків є підприємства, то все одно ці платежі лягають на плечі людей, оскільки обов’язкові платежі зазвичай включають в ціну товару. Сплачуючи відповідні кошти до бюджету, люди очікують повернення цих платежів у вигляді певних благ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів. З огляду на це, цілком оправданим виглядає право населення на одержання якісної інформації про бюджет. Юридичні передумови для забезпечення прозорості бюджетного процесу полягають у тому, що в сучасних умовах країни переважно формують дієву правову базу, що передбачає доступ громадськості до інформації про бюджет. Варто зазначити, що вперше закон про право на доступ до інформації про бюджет був ухвалений у Швеції ще в 1766 р. ( [1, с. 10]) Сьогодні майже у всіх розвинених державах на законодавчому рівні гарантовано право громадян на одержання відомостей, що стосуються бюджету. В Україні сьогодні діє низка нормативно-правових актів, що передбачають оприлюднення інформації про місцеві бюджети (рис. 2.2). Аналіз основних положень нормативно-правових актів, що регламентують механізм висвітлення інформації стосовно обласного бюджету дав можливість зробити висновок про їхню недосконалість. На нашу думку, неоправданим є відсутність у Бюджетному кодексі норми щодо обов’язкового оприлюднення проектів місцевих бюджетів. Необов’язковість публікування проектів місцевих бюджетів не гарантує мешканцям територіальних громад нормальної можливості для ознайомлення з проектом рішення і, відповідно, значно ускладнює можливість вироблення власної позиції з цього питання, відстоювання певних ініціатив, висловлення певних зауважень щодо проекту бюджету. Крім цього, у Бюджетному кодексі не визначено спосіб опублікування інформації про місцеві бюджети. Враховуючи те, що в різних органів влади існують різні можливості для оприлюднення інформації про бюджети, а також у різних адміністративно-територіальних одиницях відрізняється можливості одержання інформації зацікавленими особами наданої у різні способи, на обласному рівні доцільно було б передбачити обов’язковість оприлюднення інформації про бюджети на офіційному веб-сайті обласної ради та обласної державної адміністрації. Також у Бюджетному кодексі України відсутні санкції за недотримання норми щодо оприлюднення інформації. В таких умовах навіть недосконалі норми цього законодавчого акта втрачають свою обов’язковість, зважаючи ще й на низький рівень правової культури в державі.

20

Рисунок 2.2 – Витяги з нормативно-правових актів, що стосуються доступність інформації про бюджет для населення

21

У Постанові Кабінету Міністрів України від 4 січня 2002 р. № 3 “Про Порядок оприлюднення у мережі інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” не чітко визначено зміст інформації, що стосується місцевих бюджетів, яка має бути розміщена на веб-сайті облдержадміністрації. В таких умовах владні інституції можуть довільно трактувати відповідні норми цієї Постанови і розміщувати лише ту інформацію, яка зручна для влади, і, відповідно, уникати оприлюднення суспільно важливої інформації. Положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо оприлюднення інформації про бюджет стосується лише необхідності оприлюднення рішення ради. Норми щодо доцільності обговорення проектів відповідних рішень є доволі нечіткими, оскільки залежать від суб’єктивної оцінки голови ради чи міського, або селищного голови щодо важливості того чи іншого питання. Крім цього, в Законі не визначено способів оприлюднення рішення ради, щодо дає змогу органам місцевого самоврядування вільно трактувати цю норму і під оприлюдненням вважати різноманітні заходи щодо інформування громадськості, зокрема про місцеві бюджети. Низка законодавчих актів надають право громадянам України звертатися до органів державного управління та місцевого самоврядування із запитами, що стосуються, зокрема проблем бюджету. Стаття 40 Конституції України надає право усім особам направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк [7]. Більш детально цю конституційну норму конкретизує Закон України “Про інформацію”. Зокрема, стаття 32 цього закону передбачає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади України, їх посадові особи зобов'язані надавати інформацію, що стосується їх діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб. При цьому чітко визначено процедуру надання відповідей на звернення, а також терміни надання відповідей [6]. Позитивною рисою законодавчих норм є їхня відповідність важливому принципу запитування інформації, який сповідують розвинені країни, а саме: сторона, що робить запит не зобов’язана пояснювати для яких цілей їй потрібна інформація. Інституційні передумови для оприлюднення інформації про бюджет, на нашу думку, полягають у тому, що в українському суспільстві діють певні, зокрема, неформальні норми, що заохочують відповідальне ставлення до використання спільних коштів певної громади. Частково такі правила базуються на позитивному прикладі цивілізованих розвинених держав, оскільки значний внесок у досягненні загального успіху країни здійснено завдяки забезпеченню високого рівня бюджетної прозорості. У прийнятій у 1997 р. на міжнародній конференції по боротьбі з корупцією, Лімській декларації, наголошено, що діяльність органів як центральної, так і місцевої влади повинна бути прозорою та підзвітною, а доступ громадян до інформації про неї – максимально широким. Підвищення відкритості такої інформації вважається в декларації одним із найважливіших чинників, які сприяють активнішому залученню населення до вирішення найважливіших суспільних справ. Про необхідність активної участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, запровадження практики публічних слухань і забезпечення прозорості бюджетного процесу. наголошується також у Ризькій декларації, підписаній у 1999 р. представниками Естонії, Латвії, Литви, Росії й України [8, с. 39]. В США, незважаючи на значну самостійність органів регіональної влади та місцевого самоврядування, федеральний уряд має змогу складати зведену інформацію з питань бюджету на основі фактичних даних. Цього вдається досягнути завдяки підтриманню високих стандартів прозорості бюджетного процесу. В Австралії застосовуються обидва підходи. Органи влади субнаціонального рівня доводять бюджетну інформацію до громадськості незалежно від федерального уряду. Значна увага приділяється також уніфікації оприлюднених даних на основі міжнародних стандартів.

22

Крім того, федеральне міністерство у справах місцевих адміністрацій щороку оприлюднює звіт про діяльність місцевих органів влади [9, с. 406]. У Новій Зеландії в 1994 р. ухвалено Закон про бюджетну відповідальність, який зобов’язує органи влади звітуватися перед громадськістю за результати своєї діяльності та визначає стандарти прозорості в бюджетно-податковій сфері. Подібний законодавчий акт – Хартія бюджетної чесності – діє в Австралії, а у Великобританії прийнято Кодекс податковобюджетної стабільності, а також Хартією прав громадян, яка гарантує відкритість бюджетного процесу [8, с. 40]. В Англії та Уельсі значну роль у забезпеченні прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні відіграє Аудиторська комісія. Ця державна організація проводить аудит витрат органів місцевого самоврядування та щороку публікує порівняльні звіти про результати їх роботи. Підхід Аудиторської комісії полягає в тому, щоб “дозволити цифрам говорити самим за себе”. Об’єктивність оприлюднених даних досягається завдяки високій репрезентативності інформації, яка включає близько 200 різних показників. Крім того, кожен орган місцевого самоврядування, використовуючи ці показники, зобов’язаний висвітлювати свою діяльність у місцевій пресі [8, с. 40]. У Швеції починаючи з 1993 р. встановлюються критерії оцінювання місцевих фінансів. Така діяльність здійснюється Шведською асоціацією місцевих органів влади у співпраці з Центральним бюро статистики. В цій країні розробляється і аналізується близько 140 різних показників, більшість з яких характеризують стан реалізації бюджетної політики та рівень послуг, наданих за рахунок бюджетних коштів. Результати оцінювання кожного органу місцевої влади служать основою для формування звіту “Наскільки дорого коштує твоя місцева влада”, який оприлюднюється щороку [9, с. 406]. Значна увага питанням підвищення відкритості і прозорості бюджетного процесу приділяється також і в колишніх соціалістичних країнах Східної Європи, які, як і Україна, обрали демократичний шлях розвитку. Так, в Угорщині у 2003 р. було прийнято пакет законів під назвою “Прозорі кишені”. Це дало змогу забезпечити вільніший доступ громадськості до інформації про використання бюджетних коштів. Значною мірою інституційні передумови забезпечення доступності до інформації про бюджет на місцевому рівні визначаються рівнем прозорості бюджету на загальнодержавному рівні. Як засвідчують результати дослідження Організації економічного співробітництва і розвитку, рівень прозорості бюджету є невисокий. У рейтингу бюджетної прозорості Україна має лише 55 балів із 100 балів можливих і посідає 26 місце серед 85 країн (рис. 2.3). Індекс є порівняльним показником доступності й вичерпності ключових бюджетних документів, які всі уряди, дотримуючись міжнародних практик, повинні оприлюднювати. Величина показника індексу відкритості бюджету України засвідчує, що уряд надає громадськості деяку інформацію з бюджету центрального уряду і фінансової діяльності протягом бюджетного року. Це створює труднощі для громадян при перевірці підзвітності уряду у сфері управління суспільними фінансами. В Україні проект бюджету містить певну інформацію, яка доходить до громадян, тобто вони мають загальне, однак неповне уявлення про плани уряду щодо оподаткування і видатків на найближчий рік. Крім того, досить важко відстежити витрати, збір доходів і обсяг запозичень упродовж року. Незважаючи на те, що звіти про збір доходів серед року таки готують і з ними може ознайомитися пересічний громадянин, докладні звіти про виконання кошторису витрат серед року або середньорічний звіт в Україні не оприлюднюють. Опублікування цих документів могло б великою мірою посилити підконтрольність державних органів, оскільки в них містяться оперативні дані про виконання бюджету впродовж року.

23

Рисунок 2.3 – Розташування країн у рейтингу прозорості Центру бюджетних і політичних пріоритетів [3, p. 2]

24

Важко також оцінити виконання бюджету в Україні після завершення бюджетного року. Звіт, який оприлюднюють наприкінці року, дає змогу порівняти дані про кошти, які було закладено в бюджет і які фактично витрачено, однак у ньому нема деяких важливих деталей. В Україні своєчасно оприлюднюють звіти за результатами аудиту, проте не висвітлюють інформації про те, чи рекомендації звітів успішно виконуються. Доступ до деталізованої бюджетної інформації, необхідної для розуміння того, чи успішно реалізовує уряд той чи той проект або ж певну діяльність, залишається обмеженим. І це незважаючи на той факт, що Україна кодифікувала право доступу до державної інформації в законодавстві через Бюджетний кодекс [1, с. 2]. Яскравим прикладом непублічності бюджетного процесу в Україні на загальнодержавному рівні є процес ухвалення Постанови Верховної Ради “Про кошторис Верховної Ради України на 2010 рік”. Під час цього процесу опозиційні депутати Ю. А. Кармазін та О. В. Ляшко висловлювали своє невдоволення тим, що не можуть отримати для ознайомлення кошторис [11]. Щоправда після затвердження постанови, її зміст разом з додатком, в якому містився кошторис Верховної Ради України, було розміщено на сайті цього органу (на відміну від практики 2006–2009 рр.). Непрозорість бюджетного процесу на загальнодержавному рівні часто слугує для місцевих чиновників не лише виправданням для неоприлюднення інформації про місцеві бюджети, а й для фактичного засекречення суспільно важливої інформації про суспільні фінансові ресурси. В умовах розвитку демократичних відносин в Україні та посилення самостійності місцевого самоврядування, набувають ваги політичні передумови для оприлюднення інформації про місцеві бюджети. Враховуючи специфіку функціонування влади в умовах демократії, зокрема, змагальність політичних сил за перемогу на виборах і їх поділ на коаліцію та опозицію, обидві сторони зацікавлені в оприлюдненні інформації про бюджет. Якщо владні структури зазвичай оприлюднюють інформацію, що стосується досягнутих успіхів у бюджетній політиці, то представники опозиції мають більше стимулів надавати населенню інформацію, що стосується недоліків формування і використання бюджету. Дієвим стимулом для такої діяльності є завоювання прихильності з боку виборців з метою одержання перемоги на виборах. Таки чином, розвиток політичної конкуренції слугує важливим чинником усестороннього інформування населення про перебіг бюджетного процесу на місцевому рівні. Логіка побудови дослідження доступності інформації про місцеві бюджети неодмінно має передбачати з’ясування двох складових бюджетної прозорості: наявності інформації у загальнодоступних джерелах і готовності владних структур надавати вичерпні відповіді на звернення зацікавлених осіб (рис. 2.4).

Рисунок 2.4 – Основні аспекти прозорості бюджету.

25

З огляду на зазначене, на нашу думку, аналіз доступності інформації про місцеві бюджети має складатися з трьох етапів – з’ясування в органів влади способів і обсягів інформування суспільства про бюджет, дослідження повноти інформування про бюджетний процес через засоби масової інформації та вивчення готовності владних інституцій надавати відповіді на запити зацікавлених осіб (рис. 2.5).

Рисунок 2.5 – Послідовність проведення дослідження доступності інформації про місцеві бюджети. Відповідно до розробленого авторського алгоритму проведення дослідження бюджетної прозорості, коаліція громадських організацій “Своє” здійснила моніторинг доступності інформації про місцеві бюджети Тернопільської області. Результати аналізу проведеного дослідження засвідчують надзвичайно низький рівень прозорості місцевих бюджетів.

2.2. Результати відповідей органів влади щодо способів і обсягів інформування суспільства про бюджет На першому етапі громадського моніторингу прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні було розроблено інформаційні запити до органів влади, метою яких було з’ясувати способи оприлюднення інформації, що стосується формування і використання місцевих бюджетів. Запит до районних державних адміністрацій, районних, міських і селищних рад включав у себе 14 запитань (табл. 2.1). Проте, як було виявлено за результатами надсилання інформаційних запитів до владних органів, сьогодні існують значні проблеми щодо готовності надавати відповіді на офіційні запити. Як видно з табл. 2.1, з 17 запитів до райдержадміністрацій, відповіді одержано лише на шість із них (на 16 повторних запитів – 3 відповіді). До того ж, не можна не помітити значні проблеми щодо повноти відповідей на інформаційні запити громадськості. Так, із шести відповідей лише одна була повною, ще одна неповною, а чотири відповіді були відписками (із трьох відповідей на повторні запити дві були повними, а одна – неповною) (рис. 2.6).

26

Таблиця 2.1 – Склад запитань інформаційного запиту, що надсилався органам Сфера інформації Теми запитань Доступність Оприлюднення проекту місцевого бюджету з усіма додатками. інформації на етапі Оприлюднення обґрунтування бюджетних запитів і самих складання бюджету та бюджетних запитів головних розпорядників коштів місцевого проектів рішень бюджету. Оприлюднення проектів змін до місцевого бюджету з усіма додатками. Доступність Оприлюднення рішення про надання податкових пільг юридичним затверджених рішень, особам. що стосуються Опублікування затвердженого місцевого бюджету з усіма додатками. бюджету Оприлюднення рішення про розподіл додаткових дотацій міським, селищним і сільським бюджетам. Опублікування усіх розпоряджень органів влади (з усіма додатками) щодо використання коштів резервного фонду місцевого бюджету. Оприлюднення рішення про створення цільового фінансового фонду, серед засновників яких є місцева рада, положення про фонд. Доступність Оприлюднення поточних і річних звітів про виконання місцевого інформації про бюджету. виконання місцевого Оприлюднення інформації про перелік комунального майна, що бюджету відчужено та обсяг залучених у такий спосіб коштів до бюджету. Оприлюднення інформації про перелік земельних ділянок, що відчужено та обсяг залучених у такий спосіб коштів до бюджету. Оприлюднення інформації про передання об’єктів комунальної власності в оренду та величину орендної плати. Оприлюднення інформації про обсяг надходжень і порядок справляння власних надходжень бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів місцевого бюджету. Оприлюднення висновків ревізій щодо виконання місцевого бюджету загалом та окремими головними розпорядниками коштів.

Рисунок 2.6 – Структура відповідей районних державних адміністрацій і районних рад 27

Інформаційні запити громадські організації коаліції «Своє» надіслало 30.09.2009 р. Проте доводиться констатувати вкрай низький рівень відкритості діяльності районних державних адміністрацій. Так, станом на 20.12.2009 р. нами було одержано відповіді лише від шести районних державних адміністрацій. Не одержали ми відповіді від районних державних адміністрацій. Не надійшли відповіді від районних державних адміністрацій Бучацького, Заліщицького, Збаразького, Зборівського, Козівського, Кременецького, Лановецького, Монастириського, Підгаєцького, Теребовлянського, Тернопільського районів (табл.2.2). Таблиця 2.2 – Характер відповідей райдержадміністрацій і районних рад Назва району Райдержадміністрація Районні ради Перший запит Бережанський Борщівський Бучацький Гусятинський Заліщицький Збаразький Зборівський Козівський Кременецький Лановецький Монастириський Підволочиський Підгаєцький Теребовлянський Тернопільський Чортківський Шумський

відписка неповна відсутня відписка відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відписка відсутня відсутня відсутня неповна відписка

Повторний запит відсутня відписка відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня повна неповна відсутня відсутня відсутня відсутня повна відсутня

Перший запит відсутня відсутня відсутня неповна повна повна повна неповна повна повна відписка відсутня повна відсутня відсутня неповна відсутня

Повторний запит відсутня відсутня відсутня повна – – – повна – – відсутня неповна – відсутня відсутня відсутня відсутня

Із шести одержаних відповідей чотири є відписками. У цих відповідях переважно дано загальну відповідь, що вся інформація, яка наведена в запиті опублікована в районних газетах (Бережанська РДА, Підволочиська РДА) або ще розміщена на інтернет-сайтах, причому замість посилання на сайт наведено адресу електронної пошти (Гусятинська РДА, див. додаток 3). У відповіді Шумської РДА зазначено, що зазначені в запиті питання переважно стосуються діяльності органів місцевого самоврядування, тому було рекомендовано звернутися до районної ради. Відповіді від Борщівської РДА та Чортківської РДА були неповними. Так, у відповіді Борщівської РДА лише вказано, що було опубліковано рішення сесії районної ради про затверджені районною радою та уточнення районного бюджету, затвердження звіту про виконання бюджету та звіту про витрачання коштів резервного фонду. При цьому не було дано відповіді про те чи було опубліковано іншу важливу інформацію. Також не вказано чи було опубліковано усі додатки до районного бюджету та не надано відповіді стосовно функціонування цільових фінансових фондів, серед засновників яких є місцева рада. У відповіді Чортківської РДА зазначено, що в районній газеті опубліковано інформацію про 28

районний бюджет, а також звіт про виконання районного бюджету. При цьому чітко зазначено, що іншу інформацію, яка є в запиті, не оприлюднено. Проте при цьому не було надано відповіді про те, чи було опубліковано усі додатки до районного бюджету, а також не надано відповіді стосовно функціонування цільових фінансових фондів, серед засновників яких є місцева рада. Із наданих відповідей зрозуміло, що опубліковується зазвичай лише частина офіційних рішень, які стосуються бюджетного процесу на місцевому рівні (табл. 2.3). Таблиця 2.3 – Короткий зміст окремих відповідей районних державних адміністрацій на питання запиту Блок питань Борщівська РДА Чортківська РДА Лановецька РДА Питання щодо Проект районного Проект рішення не Проект районного доступності бюджету оприлюднюється бюджету інформації на етапі обговорюється на згідно чинного обговорюється складання бюджету розширеному законодавства колегіях РДА, та проектів рішень засідання колегії засіданнях всіх РДА та постійній постійних комісій комісії районної райради, на ради з питань пленарних соціальнозасіданнях сесій економічного райради розвитку, фінансів і бюджету Питання щодо Рішення сесії про Затверджене рішення Затверджений доступності затвердження і про районний районний бюджет затверджених уточнення бюджет та додатки був опублікований в рішень, що районного бюджету до нього районній газеті. Звіт стосуються бюджету публікуються в розміщуються на про витрачання тижневику. Звіт про веб-сайті коштів резервного витрачання коштів Чортківської РДА фонду публікується резервного фонду в газеті. публікується в тижневику Питання щодо Звіти про виконання Звіти про виконання Звіти про виконання доступності бюджету районного бюджету бюджету інформації про публікуються в публікуються в публікуються в виконання місцевого тижневику районній газеті районній газеті. бюджету Висновки ревізій щодо виконання місцевих бюджетів загалом та окремими головними розпорядниками коштів постійно друкуються в районній газеті Дещо активніше надавали відповіді районні ради – на 17 запитів громадської організації було одержано 10 відповідей (див. табл. 2.1, рис. 2.6). Крім цього, на 11 повторних запитів одержали ще три відповіді. Значно кращою є також структура відповідей, порівняно з структурою відповідей райдержадміністрацій. Не надійшли відповіді від районних рад Бережанського, Борщівського, Бучацького, Підволочиського, 29

Теребовлянського, Тернопільського та Шумського районів. Із десяти одержаних відповідей три є неповними, а одна відписка. У відповіді Монастириської районної ради надано розмиту інформацію, про те що зазначений орган місцевого самоврядування активно співпрацює з засобами масової інформації, зокрема з районною газетою щодо повного висвітлення діяльності районної ради, при цьому особлива увага приділяється питанню районного бюджету. Відповіді від Гусятинської, Козівської та Чортківської районних рад були неповними. Так у відповіді Гусятинської районної ради не зазначено чи на сайті ради було оприлюднене рішення районної ради про затвердження районного бюджету і чи було при цьому розміщено усі додатки до районного бюджету. Також у відповіді не вказано чи було розміщено на офіційному сайті ради рішення про затвердження звіту про виконання районного бюджету. У відповіді Козівської районної ради зазначено, що рішення ради про затвердження бюджету і рішення про затвердження звіту про виконання бюджету оприлюднене в районній газеті. Проте при цьому не надано відповіді на інші пункти запиту. Також лише на частину запитань надала відповідь Чортківська районна рада. Зазначене вище дає підстави зробити висновок, що місцеві державні адміністрації фактично нехтують необхідністю надання відповідей на звернення громадськості. Можна припустити, що причиною такого становища є низький рівень виконавської дисципліни службовців зазначеного органу державного управління. Крім цього, негативний вплив на рівень співпраці райдержадміністрацій з інститутами громадянського суспільства справляє механізм призначення керівників цих органів державного управління. В умовах, коли голів місцевих державних адміністрацій призначає Президент України, різко зменшується їхня залежність від територіальної громади, а отже нівелюється вплив громадських організацій та ЗМІ, зокрема завдяки оприлюднення фактів безвідповідальної поведінки перед суспільством. Значно гірший рівень відповідей був у міських та селищних рад. Так, на 18 запитів міським радам надало відповідь лише 2 міські ради, а на 16 повторних запитів – ще 4 міських ради (рис. 2.7). Таким чином відповідь надала лише 1/3 частина від усіх міських рад, до того ж із 6 відповідей 1 була неповною, а 1 – відпискою (табл. 2.4). Зокрема, Шумська міська рада пропонувала “З метою належної підготовки Вам обґрунтованої відповіді на поставлені запитання про роботу міської ради, просимо направити на нашу адресу повний пакет належно завірених реєстраційних, статутних документів про створення юридичної особи об’єднання “Нівроку” та повідомити в яких засобах масової інформації на теренах України і за її межами буде використана надана Вам інформація.”

Рисунок 2.7 – Структура відповідей міських і селищних рад 30

На направлені 16 запитів селищним радам Тернопільщини, громадська організація одержала лише 1 відповідь, а на 15 повторних запитів – 3 відповіді. Серед цих трьох відповідей також 1 була відпискою. Так, Залозецькою селищною радою у відповіді було зазначено, що “... що будь-яку інформацію із зазначеного переліку документів Ви можете отримати в канцелярії селищної ради”. Таблиця 2.4 – Характер відповідей міських і селищних рад Перший Повторний Міські ради Селищні ради запит запит відсутня відсутня Бережанська Великоберезовицька відсутня неповна Борщівська Великобірківська відсутня відсутня Бучацька Вишневецька відсутня відсутня Заліщицька Гримайлівська відсутня відсутня Збаразька Гусятинська відсутня відсутня Зборівська Дружбівська відсутня відсутня Копичинецька Залозецька відсутня відсутня Кременецька Золотопотіцька відсутня відсутня Ланівецька Козівська відсутня відсутня Монастирська Козлівська відсутня відсутня Підгаєцька Коропецька відсутня відсутня Почаївська Мельнице-Подільська повна – Скалатська Микулинецька Теребовлянська відсутня відсутня Підволочиська повна – Тернопільська Скала-Подільська відсутня повна Хоростківська Товстенська відсутня повна Чортківська відсутня відписка Шумська

Перший запит відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня повна відсутня відсутня

Повторний запит відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відсутня відписка повна відсутня повна відсутня відсутня відсутня – відсутня відсутня

Таким чином, за результатами дослідження змісту самих відповідей, можна зробити такі висновки: • переважна більшість важливої для суспільства інформації не публікується у пресі, а оприлюднюється під час офіційних виступів посадових осіб на сесіях, колегіях, комісіях та інших зібраннях; • обсяг інформації про бюджет, що оприлюднюється у засобах масової інформації є дуже обмеженим; • владні органи оприлюднюють лише ту інформацію, яка передбачена законодавством; практично відсутня практика опублікування важливої інформації про бюджету у доступній для людей формі; • для інформування громадськості застосовують обмежені інструменти – переважно районні газети.

2.3. Аналіз пасивного доступу до інформації про місцеві бюджети. Моніторинг місцевих газет і офіційних сайтів органів місцевих державних адміністрацій і місцевих рад Дослідження повноти висвітлення інформації про місцеві бюджети у загальнодоступних для населення джерелах передбачало проведення моніторингу офіційних 31

сайтів районних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, а також з’ясування повноти висвітлення інформації про місцеві бюджети у місцевих газетах. Саме ці інструменти дають можливість відслідкувати потенційні можливості пасивного доступу до інформації. Зважаючи на специфіку інформації про бюджет, зокрема значні її обсяги, необхідність задоволення специфічних потреб окремих осіб у інформації, оперативність висвітлення проблем бюджетного процесу та ін., саме інтернет є важливим засобом оприлюднення відомостей щодо місцевих бюджетів. Підтвердженням цього є також позитивна динаміка розширення частки осіб, які мають доступ до інтернету. Так, за даними Державної адміністрації зв’язку, чисельність інтернет-аудиторії в Україні станом на 1 січня 2010 р. становила понад 15,3 млн. унікальних користувачів, або третину населення України [5]. Однак, як засвідчив моніторинг офіційних інтернет-сайтів районних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, у більшості владних структур взагалі відсутні офіційні сайти. Так, із 17 райдержадміністрацій і районних рад офіційні інтернетсторінки є лише відповідно у восьми та трьох із них. Серед 34 міст районного значення і селищ, офіційні веб-сторінки є лише у трьох міст. Що стосується повноти висвітлення інформації про формування і використання місцевих бюджетів, то, як видно на рис. 2.8, у такий спосіб оприлюднюється дуже обмежена інформація, що стосується бюджету. Так, із усіх наявних сайтів, лише на п’яти сайтах райдержадміністрацій розміщено звіти про виконання районного бюджету. Слід зазначити, що у чотирьох випадках складність пошуку звітів оцінено як “складно” і в одному випадку як “дуже складно”. Аналіз дослідження інтернет-сторінок районних державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування Тернопільської області також засвідчив, що на жодному з них немає можливості пошуку інформації про бюджет за допомогою ключового слова. Крім того, на жодному з наявних сайтів не представлено інформації про бюджет, викладеної у доступній для пересічних мешканців формі. (Критерії оцінювання інтернет-сторінок див. в додатку №7) Таким чином, моніторинг офіційних сайтів органів влади дає змогу зробити висновок про те, що цей важливий засіб оприлюднення оперативної інформації сьогодні майже не використовується для інформування суспільства про бюджетний процес на місцевому рівні. Представлення інформації про бюджет на офіційних сайтах райдержадміністрацій і районних рад носить несистемний і фрагментарний характер, а суспільно важлива інформація про формування та використання бюджетних коштів - відсутня. За результатами моніторингу доступності інформації про бюджет встановлено, що місцеві газети є основним джерелом надання відомостей про бюджетний процес населенню. Проте інформаційні повідомлення у місцевих газетах, як правило, стосуються лише районних бюджетів. Як було можна констатувати за результатами дослідження місцевих газет, інформація, що оприлюднюється, дуже неоднорідна у різних районних газетах, як за обсягом, так і за змістом. Проте спільними властивостями публікацій, що стосуються місцевих бюджетів є їхня обмеженість і однобокість. Так, оприлюднюють здебільшого лише повідомлення про розгляд питань щодо бюджету у районній раді. Що стосується безпосередньо інформації про місцеві бюджети, то у місцевих газетах зазвичай публікують рішення про затвердження районного бюджету (рис. 2.9). Слід зазначити, що додатки до районного бюджету, які є його невід’ємною частиною, подаються не завжди, та й то вибірково. Зазвичай, не публікують важливий додаток до районного бюджету, в якому затверджено показники розподілу міжбюджетних трансфертів між сільськими, селищними і міськими бюджетами міст районного значення.

32

18

17

17

16 14 12 10

8

8 5

6

3

4 2

0

0

0

0 Кількість

Наявність Рішення про Звіт про сайтів бюджет виконання бюджету

Кількість

Райдержадміністрації

Наявність Рішення про Звіт про сайтів бюджет виконання бюджету Районні ради

Рис. 2.8. Висвітлення інформації про формування і використання місцевих бюджетів на офіційних сайтах органів влади Тернопільської області (станом на 01.12.2009 р.).

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

17

17

17

17

17

8

7 4

5

2

Річний звіт про Офіційне рішення Офіційне рішення Поточні звіти про виконання про затвердження про затвердження виконання місцевого бюджету змін до місцевого місцевого бюджету місцевого бюджету бюджету (місячні, квартальні) Кількість газет в яких було розміщено інформацію про бюджет

Інша інформація

Загальна кількість районних газет

Рисунок 2.9 – Наявність інформаційних повідомлень щодо проблем бюджету районних газетах Тернопільської області за 2009 р. У місцевих газетах крім самого рішення про затвердження бюджетів, оприлюднюють річні звіти (іноді ще й квартальні) про виконання районних бюджетів. Однак, опубліковані звіти, переважно, містять лише загальну інформацію про надходження коштів до бюджету або здійснені видатки у розрізі функціональної класифікації. Така інформація не дає змоги зрозуміти населенню, які заходи були здійснені за рахунок бюджетних коштів і які суспільні послуги фінансувалися за рахунок коштів бюджету (табл. 2.5).

33

Таблиця 2.5 – Результати моніторингу районних газет у режимі вільного доступу Рішення Рішення Інша Поточні Річний Район про про зміни (неофіційна) звіти звіт бюджет до бюджету інформація + + Бережанський + + + + + Борщівський + + Бучацький + + + Гусятинський + Заліщицький + + Збаразький Зборівський + Козівський + Кременецький + Лановецький + + + Монастириський + Підволочиський + Підгаєцький Теребовлянський + + Тернопільський + Чортківський Шумський Характерною рисою інформаційних повідомлень про бюджетний процес є те, що джерелом їх, практично завжди, виступають органи державного управління або органи місцевого самоврядування. У місцевих газетах практично не зустрічається альтернативна інформація про проблеми місцевих бюджетів, авторами якої могли б бути представники політичних сил, представлених у районних радах, громадські організації, окремі депутати, науковці та ін. У зв’язку із цим, інформаційне середовище про перебіг бюджетного процесу на місцевому рівні формується однобоко, без урахування принципів плюралізму думок. Таким чином, із місцевих газет населення може ознайомлюватися лише з невеликою частиною офіційних документів, що не сприяє необхідному інформуванню територіальної громади про бюджет. Висновок: Рівень пасивного доступу до інформації про місцеві бюджети виявився дуже низьким. Виявлено значну розбіжність між потребами населення в отриманні інформації та рівнем задоволення кількістю та якістю інформації про місцеві бюджети, розміщеної в місцевих ЗМІ та на офіційних інтернет-сторінках органів місцевої влади та місцевого самоврядування.

2.4. Аналіз активного доступу до інформації. Дослідження готовності органів влади надавати додаткову інформацію про формування і використання місцевих бюджетів В умовах значної обмеженості інформації про бюджет, що оприлюднюється у засобах масової інформації та офіційних сайтах органів влади, зростає значення спроможності органів державного управління та органів місцевого самоврядування надавати відповіді на запити зацікавлених сторін. Таким чином, ми намагалися з’ясувати рівень активного доступу громадян до інформації про місцеві бюджети. З метою з’ясування суспільно важливих 34

аспектів функціонування місцевих бюджетів, представниками коаліції громадських організацій «Своє» було надіслано запити головам районних державних адміністрацій, головам районних рад, міським і селищним головам. Надсилання інформаційного запиту мало на меті одержати відомості щодо формування та використання коштів місцевих бюджетів (табл. 2.6). Таблиця 2.6 – Склад запитань інформаційного запиту, що надсилався Сфера Перелік запитань інформації Наповнення – надання інформації про перелік проданих земельних ділянок ресурсів несільськогосподарського призначення, із зазначенням їх бюджету місцезнаходження, вартості кожної з них і назви покупця; – надання інформації про перелік відчуженого у 2008 р. комунального майна, із зазначенням суми одержаних коштів до бюджету за кожен об’єкт і назви покупця; – надання інформації про перелік об’єктів комунальної власності, які здаються в оренду із зазначенням юридичної адреси, орендної плати по кожному з них і назви орендаря; Використання – надання копії розпоряджень щодо використання коштів резервного фонду коштів місцевого бюджету; бюджету – надання копії бюджетних запитів головних розпорядників коштів міського бюджету на видатки за кодом функціональної класифікації “Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунiкацiї та інформатика”; – надання копії актів ревізій місцевого бюджету; – надання копії додатка затвердженого районного бюджету в яких розподілено додаткову дотацію між місцевими бюджетами (питання для районних рад і райдержадміністрацій); – надання копії проведення громадських слухань щодо місцевого бюджету та переліку питань, які за результатами бюджетних слухань були винесені на розгляд сесії міської ради, а також ухвалених щодо них рішень. Показовим є той факт, що на 63 запити, громадські організації одержали вчасно лише сім відповідей, до того ж чотири із них були відписками. Це свідчить, зокрема, про декларативність законодавчих норм, що зобов’язують владні інституції своєчасно надавати інформацію, що стосується їхньої діяльності. Така ситуація, на нашу думку, часто є свідченням свідомого приховування важливої інформації про формування і використання місцевих бюджетів. Підтвердженням цього судження є змістовий аналіз інформації, наведеної у надісланих відповідях органів влади, який у звіті буде наведено нижче. Як видно із рис. 2.10, із 17 запитів райдержадміністраціям, вчасну відповідь було отримало лише від 2 (одна неповна, одна відписка). Зважаючи на незадовільний стан відповідей районних державних адміністрацій ще на перші запити (див. рис. 2.6), ТМО “Нівроку” провело прес-конференцію, підготувало звернення до голови Тернопільської ОДА із проханням сприяти забезпеченню реалізації права інститутів громадянського суспільства на звернення до органів влади з питаннями, що стосуються їх діяльності, а також надіслала повторні запити.

35

Рисунок 2.10 – Структура відповідей районних державних адміністрацій і районних рад на другий запит. На звернення ТМО “Нівроку” було отримано лист Тернопільської ОДА, в якому зазначалося: «…Повідомляємо, що 29 січня 2010 року відбулося розширене засідання колегії облдержадміністрації, під час якого було обговорено підсумки розгляду звернень громадян, що надійшли у 2009 році, та були висловлені зауваження, які, в тому числі, містяться й у написаному Вами листі. Під час колегії було відзначено, що причинами звернень громадян до центральних та місцевих органів влади нерідко залишаються прояви неналежного їх розгляду, недостатнє організаційне забезпечення виконання Закону України “Про звернення громадян”, Указу Президента України від 7 лютого 2008 року № 109/2008 “Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування” на рівні райдержадміністрацій, виконкомів міських, селищних, сільських рад. Керівникам структурних підрозділів облдержадміністрації, головам районних державних адміністрацій доручено забезпечити оперативне реагування на звернення, своєчасно надавати відповіді, детально проаналізувати стан розгляду звернень громадян, забезпечити в повному обсязі виконання Закону України “Про звернення громадян” та Указу Президента України від 07.02.2008 року № 109/2008 з цих питань.» Письмове інформування та оприлюднення результатів першого етапу моніторингу відкритості органів місцевої влади Тернопільської області у сфері місцевих бюджетів на порталі «Громадський простір» викликало швидку реакцію керівництва Тернопільської обласної державної адміністрації. Як заявив журналістам голова ОДА Юрій Чижмарь: «На веб-сайті облдержадміністрації створено рубрику «Наші витрати». Тут вміщено інформацію про використання коштів на утримання апарату облдержадміністрації з 1 січня по 28 лютого 2010 року». На переконання керівника Тернопільської області, висвітлення такої інформації сприятиме забезпеченню принципу прозорості влади. Своєчасна реакція облдержадміністрації та поява інформації в місцевій пресі про незадовільний стан із відповідями райдержадміністрацій, на нашу думку, посприяло тому, що різко зросла кількість відповідей на повторні запити (на 15 запитів було отримано 14 відповідей) (див. рис. 2.10, табл. 2.7).

36

Таблиця 2.7 – Характер відповідей райдержадміністрацій і районних рад на другий запит Назва району Бережанський Борщівський Бучацький Гусятинський Заліщицький Збаразький Зборівський Козівський Кременецький Лановецький Монастириський Підволочиський Підгаєцький Теребовлянський Тернопільський Чортківський Шумський

Райдержадміністрація Районні ради Перший Повторний Звернення Перший Повторний запит запит депутата запит запит відсутня відписка – відсутня відсутня відписка відписка повна відсутня повна відсутня відписка – відсутня відсутня відсутня відписка – неповна неповна відсутня неповна – неповна неповна відсутня відписка – повна – відсутня відписка – відписка – відсутня відписка відписка неповна – відсутня відписка – неповна – відсутня відписка – повна – відсутня неповна – відписка – відписка – – відсутня повна відсутня відписка – повна – відсутня відписка – відсутня відписка відсутня відписка – відсутня відсутня неповна повна – неповна повна неповна – – відсутня повна

Звернення депутата – – повна – – – – – – – – – – – відсутня – –

Громадські організації звернулися також по сприяння у забезпеченні доступності до інформації про місцеві бюджети до голови Тернопільської обласної ради. Реакцією на звернення громадських організацій було проведення з ініціативи голови Тернопільської обласної ради О. Кайди 17 лютого 2010 р. засідання асоціації органів місцевого самоврядування “Ради Тернопільщини” на тему “Прозорість бюджетного процесу на місцевому рівні” за участю представників громадських організацій, науковців, депутатів. На цьому засідання активну участь прийняли представники коаліції громадських організацій “Своє”. З детальною оцінкою стану і змісту відповідей на засіданні асоціації виступили представники проекту. Своїми думками про ситуацію поділилися голови районних рад області. В результаті проведеного засідання було ухвалено резолюцію (додаток 8), в якій містилися чіткі рекомендації керівникам органів місцевого самоврядування щодо оприлюднення суспільно важливої інформації про місцеві бюджети. Проведене засідання було широко висвітлене у місцевих засобах масової інформації і набуло суспільного резонансу. Результатом зростання суспільного резонансу до проблеми недоступності інформації про місцеві бюджети, активності громадських організацій, вжитих організаційних заходів керівництвом асоціації органів місцевого самоврядування “Ради Тернопільщини”, стало збільшення кількості відповідей на повторні запити від районних рад (на 14 запитів було одержано 9 відповідей). Значно зросла також кількість відповідей на повторні запити від міських рад і селищних рад. Незважаючи на те, що майже від усіх райдержадміністрацій було одержано відповіді на інформаційні запити громадських організацій (із 17 райдержадміністрацій відповіли 16), лише одна райдержадміністрація надала повну відповідь, ще 4 були неповними, а 11 очільників РДА надіслали відписки.

37

Неспроможність надати відповідь на поставлені питання підтвердила переважна більшість райдержадміністрацій пояснювали браком паперу та недостатністю фінансування (табл. 2.8). Слід зазначити, що обсяг повної відповіді райдержадміністрації (Чортківська РДА) становив 1 сторінку, а найбільший обсяг повної відповіді був у відповіді Борщівської РДА наданій на звернення депутата обласної ради (26 сторінок). Найбільша кількість сторінок у повної відповіді районної ради була 12 (Збаразька районна рада). Максимальний обсяг повної відповіді міської ради становив 6 сторінок (Підгаєцька міська рада), а селищної ради – 3 сторінки. Висловлені проблеми незадовільного матеріального, на наше переконання, є нічим іншим як приводом для того, щоб не надати відповіді. Такий висновок нами зроблено за результатами листування з Борщівською РДА. Отримавши від РДА листа про неможливість надати письмову відповідь у зв’язку із фінансовою кризою та недостатнім фінансуванням видатків на утримання установи і великим об’ємом інформації (додаток 9), громадська організація звернулася з пропозицією відшкодувати видатки Борщівській районній державній адміністрації, пов’язані з наданням необхідної нам інформації (додаток 10). У листі було прохання надати фінансові документи, які б слугували підставою для перерахування необхідних коштів Борщівській районній державній адміністрації. У листі було висловлене сподівання, що оплата відповідних коштів усуне усі бар’єри щодо надання необхідної інформації. Однак, як виявилося, відповіді на цю пропозицію не було одержано. Таблиця 2.8 – Короткий зміст відповідей райдержадміністрацій, які оцінено як відписки Назва РДА Короткий зміст відповіді Бережанська районна державна адміністрація повідомляє, що Ваш запит Бережанська надісланий в РДА, є невідповідно оформленим і, згідно до п.3.1.3. РДА Інструкції і діловодства в Бережанській РДА, не підлягає розгляду. В зв’язку з фінансовою кризою та недостатнім фінансуванням видатків Борщівська на утримання установи і великим об’ємом інформації, Ви можете РДА ознайомитися з нею в РДА. Бучацька РДА У зв’язку із великим об’ємом документальних матеріалів, та недостатнім фінансуванням для придбання канцтоварів, пропонуємо Вам ознайомитись із даними матеріалами в приміщенні РДА. Всю інформацію, яка стосується діяльності органів виконавчої влади на Гусятинська території району, розміщено на офіційному сайті РДА РДА www.husyatyn.te.ua. Також, матеріали про проведення колегій, апаратних нарад і нарад при голові та заступниках голови РДА висвітлюються на сторінках районної газети “Вісник Надзбруччя” та озвучуються по районному радіомовленню. Рішення про районний бюджет із додатками до нього, а також звіти про Збаразька його виконання публікуються у районній газеті “Народне слово”. У РДА встановленому порядку оприлюднюються внесення змін до районного бюджету в районній газеті. За інформацією щодо бюджетних запитів пропонуємо звертатись до головних розпорядників бюджетних коштів. Козівська РДА Інформація з питань 1, 4–7 в РДА відсутня, оскільки дані питання належать до сфери повноважень Козівської районної ради, де Ви можете отримати вичерпну інформацію із перелічених питань. Стосовно питань 2, 3, 8 – що інформація стосовно них буде надана після отримання Вашої згоди на відшкодування витрат, пов’язаних із виконанням запиту та надання письмової інформації, як це передбачено статтею 36 Закону України “Про інформацію”. У випадку непогодження із оплатою, Ви можете отримати усну інформацію з названих питань звернувшись для цього в РДА особисто.

38

Продовження таблиці 2.8 У зв’язку із відсутністю фінансування РДА, ми не в змозі надати Вам Кременецька необхідну інформацію у друкованому вигляді. Для її отримання Вам РДА необхідно приїхати у Кременецьку РДА з документально оформленим відрядженням для ознайомлення з матеріалами, які Вас цікавлять. Відповідно до абзацу 9 ст. 35 Закону України “Про інформацію” при Лановецька зверненні в Лановецьку РДА, Вам будуть надані відповідні документи РДА для ознайомлення та можливість виготовити копії необхідних документів. Підволочиська Матеріали щодо районного бюджету постійно публікуються в районній газеті “Гомін Волі”. У зв’язку із незадовільним фінансуванням РДА на РДА господарські потреби та відсутністю паперу, немає можливості направити Вам копії інших документів. Тернопільська РДА

Підгаєцька РДА

Теребовлянська РДА

Тернопільська РДА

Тернопільська РДА повторно надсилає Вам відповідь на Ваш запит та просить привести його у відповідність до Закону, вказавши юридичний статус. Також повідомляємо, що необхідна Вам інформація офіційно оприлюднювалась у засобах масової інформації, а саме у газеті “Подільське слово”. У листі не конкретизовано для здійснення яких саме завдань і функцій дана інформація потрібна. Адже відповідно до ч. І ст.9 Закону України “Про інформацію”, юридичні особи мають право на інформацію, необхідну їм для здійснення завдань і функцій. Ознайомитися із інформацією про виконання районного бюджету Ви можете на сторінках місцевої газети “Земля Підгаєцька”, де така інформація публікується щороку. РДА повідомляє, що надання вказаної у пунктах 1, 4-7 листа інформації є неможливим, так як ця інформація не створюється в РДА і РДА не володіє первинними документами, в яких вона міститься. У наданні ж інформації, зазначеної у пунктах 2, 3, 8 листа РДА відмовляє у зв’язку з необґрунтованістю та незрозумілістю вимог, нечіткою конкретизацією завдань і функцій для реалізації яких ця інформація є необхідною Вашій організації. Оскільки державний бюджет на 2010 рік Верховною Радою України ще не прийнято, тому фінансування РДА здійснюється в недостатній мірі, зокрема коштів не вистачає на офісний папір. Враховуючи вищенаведене, рекомендуємо Вам ознайомитися із зазначеними документами безпосередньо на місці, якщо дана інформація відповідає статутній діяльності організації. Тернопільська районна державна адміністрація повторно надсилає Вам відповідь на Ваш запит та просить привести його у відповідність до Закону, вказавши юридичний статус. Також повідомляємо, що необхідна Вам інформація офіційно оприлюднювалась у засобах масової інформації, а саме у газеті “Подільське слово”.

На запити громадських організацій надало відповідь 12 районних рад. Хоча кількість відповідей районних рад була меншою, ніж кількість відповідей райдержадміністрацій, вони були більш змістовними. Так, із усіх відповідей повними були 7, ще 1 відповідь була неповною. При цьому кількість відписок становила 4. Зокрема Кременецька районна рада повідомила: “Всі пункти, наведені в запиті, є інформацією відкритою і районна рала готова надати їх Вам для ознайомлення. У зв’язку із тим, що це досить об’ємні матеріали, друк яких потребує значної кількості паперу і роботи оргтехніки, в умовах відсутності 39

бюджету ради, у нас немає можливості це зробити. Тому запрошуємо у раду для ознайомлення з інформацією, яка Вас цікавить.” Теребовлянська районна рада зазначила: «Перелічені Вами документи приймалися після обговорення на засіданні комісії з питань соціально-економічного розвитку, фінансів і бюджету, підприємництва, приватизації, інвестицій, профільних комісій та президії районної ради з наступним розглядом на сесії районної ради. Про прийняті рішення повідомлено у місцевих засобах масової інформації». Анекдотична ситуація по смт. Гусятин. Окремі відповіді виглядали дивними. Так ТМГО АЧЦ, котра входить в коаліцію, отримала листа з фактично погрозами. Бували випадки, коли реакція на наші запити виходила за межі переписок між НУО та органом місцевого самоврядування і ставали причиною спроб третіх сторін взяти участь у процесі. Окремі листи виглядали щонайменше дивними і ніякому аналізу не підлягають. (див. додатки 11, 12) Зважаючи на те, що бажану інформацію неможливо отримати від великої кількості владних органів, громадські організації звернулися із цією проблемою до депутата обласної ради. Намагаючись вирішити питання отримання суспільно важливої інформації про формування та використання коштів місцевих бюджетів, депутат підготував звернення від свого імені. Як видно із рис. 2.10 і рис. 2.11, частково поставлене завдання було виконане. Так, на 2 звернення райдержадміністраціям, було отримано відповіді, в тому числі 1 – повна, а 1 – відписка. На таку ж кількість звернень районним радам було отримано одну повну відповідь. На 2 звернення міським радам отримано 1 повну відповідь, і на 2 депутатські звернення селищним радам отримано 1 повну відповідь і одну відписку. Таким чином, у підсумку на 8 депутатських запитів було отримано 4 повних відповіді і 2 відписки, що засвідчує складність і гостроту проблеми закритості інформації про місцеві бюджети. Загалом міські і сільські ради продемонстрували значно гірші результати надання відповідей на запити щодо додаткової суспільної інформації про формування і використання коштів місцевих бюджетів. Так, на 17 запитів міським радам було отримано лише 2 відповіді (відписки), а на 16 запитів селищним радам не було одержано жодної відповіді (рис. 2.11). Загалом міські і сільські ради продемонстрували значно гірші результати надання відповідей на запити щодо додаткової суспільної інформації про формування і використання коштів місцевих бюджетів. Так, на 17 запитів міським радам було отримано лише 2 відповіді (відписки), а на 16 запитів селищним радам не було одержано жодної відповіді (рис. 2.11).

Рисунок 2.11 – Структура відповідей міських і селищних рад на другий запит. Незважаючи на те, що вжиті заходи щодо привернення уваги громадськості та владних інституцій до проблеми закритості інформації про місцеві вибори позитивно позначилися на кількості повторних відповідей, їхня структура все ж залишилася незадовільною. Так, на 16 повторних запитів міським радам, було одержано 10 відповідей, з 40

яких 8 – відписки, а 2 – повні відповіді (табл. 2.9). На таку ж кількість повторних запитів селищним радам було одержано також 10 відповідей, з яких 8 – відписки, 1 – повна відповідь, а 1– неповна. Таблиця 2.9 – Характер відповідей міських і селищних рад на другий запит Перший Повторний Перший Міські ради Селищні ради запит запит запит відсутня відписка відсутня Бережанська Великоберезовицька відписка відсутня Борщівська Великобірківська відсутня відписка відсутня Бучацька Вишневецька відсутня відписка відсутня Заліщицька Гримайлівська відсутня відписка відсутня Збаразька Гусятинська відсутня повна відсутня Зборівська Дружбівська відсутня відсутня відсутня Копичинецька Залозецька відсутня відписка відсутня Кременецька Золотопотіцька відсутня повна відсутня Монастирська Козівська відсутня повна відсутня Підгаєцька Козлівська відсутня відсутня відсутня Почаївська Коропецька відписка Скалатська Мельнице-Подільська відсутня відсутня Теребовлянська відсутня відписка Микулинецька відсутня відписка відсутня Хоростківська Підволочиська відсутня відсутня відсутня Чортківська Скала-Подільська відсутня відсутня відсутня Шумська Товстенька Тернопільська повна відсутня Лановецька міська

Повторний запит відсутня відписка відсутня відписка відписка відсутня відписка неповна відписка відписка відсутня відсутня відписка відписка повна відсутня відсутня

Відписки міських рад значною мірою повторювали ті, що надавали райдержадміністрації та районні ради – незадовільне матеріальне забезпечення, великий обсяг роботи, завантаженість працівників і т.д. (табл. 2.10). Таблиця 2.10 – Короткий зміст відповідей міських рад, які мають ознаки як відписок Назва Короткий зміст відповіді міської ради Бережанська міська рада

Бережанська міська рада

Інформація, щодо роботи Бережанської міської ради оприлюднюється в міській та районній газетах: “Вісник Бережанщини” та “Бережанське віче” розміщена на стенді “Міська рада інформує” (пл. Ринок, 1 м. Бережани) та публічно доступна на сайті міської ради: www.misto.ber.te.ua Борщівська міська рада готова надати на місці доступ до офіційних документів, оскільки підготовки об’єму запитуваної інформації потребує виділення окремого часу, коштів та залучення апаратного складу працівників ради для виконання цього завдання. Надсилаємо Вам примірники інформаційного бюлетеня міської ради “Борщівське віче”, в якому висвітлюється робота і життя громади м. Борщева.

41

Продовження таблиці 2.10 Згідно ст. 31 Закону України “Про інформацію”, забороняється доступ Бучацька сторонніх осіб до відомостей про іншу особу, зібраних відповідно до міська рада чинного законодавства державними органами, організаціями і посадовими особами, тому пункти 2, 3, 4 у Вашому запиті не можуть бути задоволені. На рахунок 1-го пункту, повідомляємо Вас, що питання використання коштів резервного фонду вирішуються на сесіях Бучацької міської ради. Щодо пункту № 5, доводимо до Вашого відома, що в нас не проводилися ревізії місцевого бюджету, а проводяться комплексні перевірки по роботі Бучацької міської ради. З іншою інформацією можна ознайомитися в міській раді, в установленому законом порядку, попередньо нас повідомивши. З метою позитивного вирішення запиту на надання офіційної Заліщицька документованої інформації, яка створена в процесі поточної діяльності міська рада Заліщицької міської ради, просимо надіслати на нашу адресу копії, належним чином завірених установчих та реєстраційних документів громадської організації. Надісланий Вами на адресу Заліщицької міської ради запит не містить будь-яких вихідних даних про адаптаційний чоловічий центр, що ставить під сумнів правові основи одержання, використання, поширення та зберігання інформації. Для задоволення запиту необхідно здійснити значний обсяг роботи та Збаразька понести матеріальні витрати, пов’язані із виготовленням великої міська рада кількості копій документів, які згідно із ст. 16 Закону України “Про інформацію” відшкодовуються запитувачами. Оскільки працівники міської ради завантажені роботою щодо виконання своїх безпосередніх функціональних обов’язків, а кошти на придбання канцтоварів дуже обмежені, рекомендуємо Вам направити свого представника для ознайомлення з документами та виготовлення необхідних копій. Вся інформація щодо формування, виконання та змін до міського Кременецька бюджету за 2008–2009 рр. була опублікована в засобах масової міська рада інформації, а саме в газетах “Кременецький вісник”, “Діалог”. У зв’язку з відсутністю даних про основні напрямки Вашої діяльності, а Скалатська також через те, що в інформації, про яку йдеться у Вашому запиті, міська рада містяться персональні дані про осіб, а відповідно до ст. 23 Закону України “Про інформацію” – забороняється збирання відомостей про особу без її попередньої згоди та у зв’язку з обмеженістю фінансових та технічних можливостей, для надання такого значного об’єму письмової інформації ми змушені Вам відмовити в її наданні. Разом з тим, ми пропонуємо Вам в разі необхідності прибути в міську раду, де для Вас будуть створені усі умови роботи та надані необхідні матеріали і роз’яснення в межах існуючого законодавства, щоб задовольнити Ваш запит. Теребовлянська Інформація, яку Ви просите надати, є конфіденційною і може бути надана на вимогу суду. міська рада Згідно зі ст. 31 Закону України “Про інформацію” забороняється доступ Хоростківська сторонніх осіб до відомостей про іншу особу, зібраних відповідно до міська рада чинного законодавства державними органами. організаціями і посадовими особами. Отже, інформація про осіб, які придбати земельні ділянки несільськогосподарського призначення комунальної власності, придбали у власність та/або у користування (на умовах оренди), комунальне майно не підлягає розголошенню.

42

Закінчення таблиці 2.10 Стаття 37 Закону України “Про інформацію” регламентує перелік документів та інформації, що не підлягають наданню для ознайомлення за запитами, а саме: документи, що становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію (доповідні записки, переписка між підрозділами та інше), якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю; інформацію фінансових установ, підготовлену для контрольно-фінансових відомств. Такими документами є бюджетні запити та акти ревізій міського бюджету. Через значний обсяг інформації та відсутність технічної можливості ми не можемо надіслати інформацію, яку Ви просите надати. Ми радо надамо її Вашому представникові. Зміст відписок селищних рад на інформаційні запити громадських організації перекликаються з аналогічними відписками інших органів місцевого самоврядування (табл. 2.11). Слід зазначити, що більша частина тих, міських та селищних рад, які не надали письмової відповіді на інформаційний запит, погодилися на надання документів у разі приїзду представника громадської організації. Аналіз відповідей органів державного управління та місцевого самоврядування на поставлені у запитах питання дає змогу припустити, що можливим чинником ненадання відповіді було намагання не розголошувати інформацію про неефективне управління ресурсами місцевих бюджетів. Так, у жодній відповіді не було надіслано копію протоколу громадських слухань, присвячених питанням бюджету. Це свідчить про те, що навіть ті органи влади, які намагаються співпрацювати з громадським сектором (переважна більшість владних структур взагалі не надіслала відповідей) не проводять бюджетних слухань. Значні питання викликає формування доходів місцевих бюджетів від відчуження ресурсів територіальних громад. В умовах недоступності інформації про місцеві бюджети, вартість відчужуваних активів не відповідає ринковій ціні. На основі аналізу відповідей місцевих державних адміністрацій, міських і селищних рад встановлено, що місцеві бюджети в середньому отримують від реалізації 0,01 га землі несільськогосподарського призначення 2,0 тис. грн. (ціна лише однієї земельної ділянки становила 17,6 тис. грн. за 0,01 га, вартість інших була нижче 4,0 тис. грн. за 0,01 га). При цьому варто зазначити, що ці розрахунки проведені на основі тих даних, що ми отримали від органів влади, а переважна більшість владних органів такої інформації не надали. Дуже сумнівно, що в тих органів влади, які не повідомили такої інформації про обсяг коштів, що надходив до місцевих бюджетів був більшим. Закритість інформації про бюджет для громадськості також негативно позначається на конкурентності орендної плати об’єктів комунальної власності. Незважаючи на те, що чинними нормативно-правовими актами передбачено публічність конкурсного відбору орендарів комунального майна, на практиці дуже часто продовжують договори, які укладені ще до набрання чинності відповідних нормативно-правових актів. В таких умовах вартість орендної плати приватного підприємця за розміщення аптечного кіоска площею 18,1 м2 на території центральної комунальної районної лікарні становить 65 грн. Орендна плата за розміщення магазину площею 134 м2 у комунальній відеомережі становить 1836 грн., орендна плата приватного підприємця за розміщення аптечних пунктів у стаціонарі та поліклініці (площею 12 та 26 м2) становить 160 грн. Величина орендної плати приватного підприємця за оренду приміщення площею 54 м2 у загальноосвітній школі, що знаходиться в районному центрі становить 342,93 грн., або ж в іншій школі відповідно оренда 50 м2 вартує 228,84 грн. Величина ж орендної плати за комунальне майно для органів державного управління взагалі встановлюється символічна – на рівні 1-5 грн. в рік за цілий об’єкт.

43

Зазначена у відповідях величина орендної плати за використання майна, що належить територіальній громаді, є значно нижчою, ніж ринкова вартість. Таблиця 2.11 Короткий зміст відповідей селищних рад, які мають ознаки відписок Назва Короткий зміст відповіді селищної ради Великобірків- У зв’язку із завантаженістю працівників апарату селищної ради та ська селищна відсутністю копіювальної та вільної оргтехніки, немає можливості надати такий великий об’єм необхідної Вам письмової інформації. рада Пропонуємо відрядити уповноваженого працівника до Великобірківської селищної ради для підготовки необхідної вам інформації, якому буде забезпечено повний доступ до офіційних документів. Виконавчий комітет готовий надати інформацію, яка не належить до Гримайлівська селищна конфіденційної, про діяльність селищної ради та забезпечити доступ до офіційних документів при пред’явленні Вами свідоцтва про державну рада реєстрацію та юридичної адреси. Також, на даний час ми працюємо лише за тимчасовими кошторисами, які нам не дають змоги закупити достатню кількість канцтоварів для забезпечення всіх потреб. Тому Ви змогли б зі своїм представником наочно вивчити доступну документацію. Ми готові надати Вам інформацію, яка Вас цікавить і якою ми Гусятинська володіємо при повторному запиті, оформленому відповідно до чинного селищна рада законодавства України, з чіткими запитаннями щодо інформації, яка Вас цікавить. Будь-яку інформацію із зазначеного переліку документів Ви можете Залозецька отримати в канцелярії селищної ради. селищна рада Козівська селищна рада не заперечує проти надання інформації, Козівська вказаної у Вашому листі. Однак, для цього просимо надати належним селищна рада чином засвідчені копії статутних документів та документів, які підтверджують статус юридичної особи АЧЦ. Відповідно до ст. 21 Закону України “Про інформацію”, ст. 38 Закону Козлівська України “Про місцеве самоврядування в Україні” надання інформації, а селищна рада також надання копій документів селищної ради є виключно прерогативою правоохоронних органів, прокуратури, органів суду, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби. Микулинецька Згідно ст. 32 Закону України “Про інформацію” інформаційний запит не може бути звернений до органів місцевого самоврядування щодо селищна рада надання письмової або усної інформації та доступу до офіційних документів, а тому вам відмовлено у задоволенні запиту. Підволочиська Враховуючи великий об’єм роботи в працівників апарату селищної ради, збір необхідної Вам інформації займе надто багато часу та селищна рада перешкодить ритмічній роботі апарату селищної ради, який за своєю кількістю і так є невеликим. Крім того, надати копії та оригінали різних документів часто вимагають правоохоронні органи, прокуратура, КРУ. Це постійно відволікає спеціалістів селищної ради від основної роботи. Отже, враховуючи вищевикладене, Підволочиська селищна рада надає Вам доступ до офіційних документів, з якими Ви можете ознайомитись в селищній раді у будь-який, зручний для Вас час.

44

Таким чином, проведене дослідження дає підстави зробити висновок, що прозорість місцевих бюджетів знаходиться на дуже низькому рівні. Це робить важливу інформацію, що стосується формування і використання місцевих бюджетів, практично недоступною для громадськості. Підставою для такого висновку є те, що у місцевих газетах і на інтернетсайтах розміщується обмаль інформації, яка переважно є однобокою і не характеризується значною суспільною важливістю. Надсилання ж інформаційних запитів до органів влади, яке могло би частково вирішити проблему низької публічності бюджетного процесу, зазвичай не призводить до бажаного результату, оскільки в переважній більшості випадків автори звернень не одержують відповіді взагалі, а серед відповідей більшу частину становлять відписки. Непрозорість бюджетного процесу на місцевому рівні та низький рівень доступності інформації про місцеві бюджети для населення спричиняє значні перешкоди на шляху реальної децентралізації бюджетної системи та розвитку місцевого самоврядування. В таких умовах складно очікувати сприйняття громадськістю бюджетної політики на місцевому рівні, високої оцінки дій владних органів, а також належного сприйняття необхідності сплати податків. Взаємозалежність проблеми низької якості та доступності значної частини бюджетних послуг і невисокого фіскального навантаження значної частини платників податків, які уникають сплати усіх обов’язкових платежів, на наше переконання, неможливо вирішити без забезпечення бюджетної прозорості на високому рівні. Лише в цьому разі можна очікувати збільшення довіри з боку людей до владних інституцій, поліпшення сприйняття управлінських дій у бюджетній сфері, зростання задоволеності потреб громадськості за рахунок бюджетних коштів та зменшення уникнення від сплати податків. Висновок: Рівень активного доступу до інформації про місцеві бюджети виявився надзвичайно низьким. Державні службовці, на жаль, з одного боку, не знають Законодавства України, а з іншого побоюються, що обізнаність громади може зашкодити діяльності чиновника. Складається враження, що інформація про місцеві бюджети є певною власністю конкретного чиновника і вимога її надати ― порушує не права платника податків, а непорушні права чиновника, у якого ця інформація вимагається. Низький рівень правової культури державних службовців, та посадових осіб місцевого самоврядування та мінімальний рівень відповідальності службовців всіх рівнів за дотримання Закону України «Про інформацію» створюють небезпечні прецеденти позбавлення українських громадян можливості отримувати вчасно належну інформацію.

2.5. Результати моніторингових поїздок до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування Ще одним інструментом перевірки активного доступу громадян до інформації про прийняття та виконання місцевих бюджетів є моніторингові поїздки, під час яких проводяться інтерв’ю з посадовим особами органів державної влади, депутатами місцевих рад, місцевими жителями для перевірки та уточнення інформації, отриманої на попередніх етапах моніторингу. Таке відвідання дозволяє перевірити та уточнити на місцях інформацію щодо доступу громадян до інформації про прийняття та виконання місцевих бюджетів та отримати інформацію безпосередньо від мешканців місцевих громад. Вибірка місцевостей для відвідування мала на меті охопити і ті місцевості, звідки надійшли повні відповіді, звідки відповіді були неповні і звідки відповідей не було взагалі. Окремо варто зазначити, що з ініціативи заступника міського голови м. Тернополя з фінансових питань З. Новосельського відбулись відвідини фінансового управління Тернопільської міської ради. Зокрема, під час зустрічі обговорювались питання реалізації прав тернополян на доступ до інформації щодо принципів інформування членів територіальної громади м.

45

Тернополя про формування та використання бюджету міста. Зіновій Новосельський проінформував про свою ініціативу з прийняття бюджету розвитку м. Тернополя, який дозволяє міській владі розпочати процедуру тендерних пропозицій для проведення відповідних робіт. Під час зустрічі керівник проекту мав можливість детально ознайомитися з усіма документами, котрі стосувалися бюджету м. Тернополя. Варто зауважити, що матеріали, які стосуються бюджету м. Тернополя, не лише регулярно оприлюднюються на вебсайті міської ради, друкуються в місцевій пресі, але й періодично розміщаються на дошках оголошень. В це можна й не повірити одразу, але на Тернопіллі є справжні оази вільного доступу до інформації про місцеві бюджети. Скажімо, це Залозецька селищна рада Зборівського району. На наш інформаційний запит про надання інформації щодо прийняття розпорядчих документів ради, використання бюджетних коштів, ми отримали відповідь від селищного голови Л. Фесика, в якому зазначалось: «Залозецька селищна рада доводить до Вашого відома, що будь-яку інформацію із зазначеного переліку документів Ви можете отримати в канцелярії селищної ради.» Під час відвідин селищної ради, попри відсутність селищного голови, нам була надана вичерпна інформація по суті. Ми змогли також ознайомитись із матеріалами ревізії КРУ Під час моніторингової поїздки в м. Зборів уточнялася інформація, отримана від місцевої РДА, районної ради та міської ради. Зокрема, у відповіді РДА, підписаній першим заступником голови РДА З. Шнуровським, вказувалось: “Районна державна адміністрація повідомляє, що відповідно до статті 18 Закону України „Про місцеві державні адміністрації", райдержадміністрація складає і подає на затвердження районної ради проект районного бюджету та забезпечує його виконання. Виключно на пленарному засіданні районною радою, відповідно до статті 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні", затверджується районний бюджет, вносяться зміни до нього та затверджується звіт про його виконання. Крім того, всі інші питання районного бюджету відносяться до компетенції районної ради. Таким чином пропонуємо Вам звертатись до Зборівської районної ради, де зможете отримати усю вичерпну інформацію з піднятих Вами питань”. В свою чергу, у листі від Зборівської районної ради зазначалось: «На Ваш лист від 17 листопада 2009 року № 100 повідомляємо, що із зазначеними у листі документами Ви можете ознайомитись у районній раді». Моніторингова поїздка засвідчила, що у Зборівській районній раді можна безперешкодно ознайомитись з усіма документами, які були у переліку запитів. Нам також надали можливість переписати проект бюджету на 2010 рік на власний носій, копію матеріалів було відправлено електронною поштою. Ми також ознайомились із підбіркою газетних матеріалів стосовно бюджетного процесу у Зборівському районі. Перебуваючи у Зборові, ми також відвідали Зборівську міську раду, попри той факт, що відповідь від міського голови м. Зборова В. Мартюка ми отримали практично в повному обсязі. Ніяких перешкод в отриманні інформації ми не зауважили. Це під час розмови підтвердили і мешканці міста. Водночас В. Мартюк висловив пропозицію про доцільність створення єдиного обласного електронного ресурсу, на якому можна повністю відображати бюджетний процес на місцях. Практично аналогічна ситуація склалася і у м. Кременці. В офіційній відповіді на наш запит міський голова Кременця Л. Кічатий повідомив, що «всю інформацію щодо формування, виконання та змін до міського бюджету за 2008-2009 роки було опубліковано в засобах масової інформації, а саме газети «Кременецький вісник», «Діалог». В міській раді Кременця, під час відвідин, ми отримали вичерпну інформацію, яка нас цікавила. Заступник міського голови Кременця А. Левчук також проінформував про технічні проблеми і відсутність необхідних ресурсів для повного інформування населення про бюджетний процес.

46

Також, на запрошення голови Кременецької районної ради С. Федишеної : “Усі пункти, наведені в запиті, є інформацією відкритою і районна рада готова надати їх Вам для ознайомлення. У зв'язку з тим, що це досить об'ємні матеріали, видруковування яких потребує значної кількості паперу і роботи оргтехніки, в умовах відсутності бюджету ради, у нас немає можливості це зробити . Тому запрошуємо у раду для ознайомлення із інформацією, яка Вас цікавить”, ми відвідали приміщення Кременецької районної ради. Голова районної ради була відсутня і з матеріалами нас не ознайомили. Водночас працівники ради зауважили, що проблем із доступом до інформації немає, просто необхідна присутність самої голови районної ради, котра могла би фахово прокоментувати всі зауваження чи застереження. Варто зазначити також, що письмова відповідь від Кременецької районної ради на наш повторний запит була детальною і практично вичерпною (додаток 13). У Теребовлі, під час моніторингової поїздки ми пробували деталізувати отриману інформацію від РДА – «Райдержадміністрація є місцевим органом виконавчої влади і фінансується з державного бюджету. Оскільки, державний бюджет на 2010 рік Верховною Радою України ще не прийнято, тому фінансування райдержадміністрації здійснюється в недостатній мірі, зокрема коштів не вистачає на офісний папір… рекомендуємо Вам ознайомитися із зазначеними документами безпосередньо на місці, якщо дана інформація відповідає статутній діяльності адаптаційного чоловічого центру». А також уточнити відповідь від Теребовлянської районної ради : «на Ваш, № 32 / 02 від 11 лютого 2010 року, запит, районна рада повідомляє, що перераховані Вами документи приймалися після обговорення на засіданні комісії з питань соціально-економічного розвитку, фінансів і бюджету, підприємництва, приватизації, інвестицій, профільних комісій та Президії районної ради з наступним розглядом на сесії районної ради і про прийняті рішення повідомлено у місцевих засобах масової інформації». Також, ми намагалися уточнити позицію працівників Теребовлянської міської ради, які готували відповідь для міського голови І. Шабата в якому було зазначено : «Розглянувши Ваше звернення, Теребовлянська міська рада повідомляє, що дана інформація, яку Ви просите надати, є конфіденційною і може бути наданою на вимогу суду.» Моніторингова поїздка з’ясувала, що формальна відписка від районної держадміністрації пов’язана із низьким управлінським та виконавчим рівнем працівників адміністрації. В першу чергу це стосується правової культури. В той же час насправді суттєвих проблем з отриманням необхідної інформації немає. Але таке отримання вимагає певної підготовки запитувача. Складнішою виявилась ситуація у Теребовлянській міській раді. В ході інтерв’ю з місцевими мешканцями, депутатами міської ради та працівниками виконавчого комітету склалося враження, що причиною малоадекватної відповіді про «конфіденційність» інформації про бюджет, помимо низького рівня правової культури працівників органів місцевого самоврядування, є низький рівень їх відповідальності за дотримання Закону України «Про інформацію». Відвідини у Чорткові районної ради, РДА та міської ради мали скоріш формальний характер, оскільки від всіх структур нами були отримані достатньо повні відповіді. Зустрічі з мешканцями, депутатами місцевих рад та службовцями дають нам підстави стверджувати, що рівень активного та пасивного доступу до інформації в Чорткові є середньостатистично вищим, аніж в середньому по області. Очевидно, у даному випадку відіграє достатню роль активність місцевих громадських організацій, на що, зокрема, вказувала під час зустрічі в.о. Чортківського міського голови Н. Ревега. Варто також відзначити високий рівень підготовки начальниці Чортківського районного фінансового управління Г. Ізвєкової. Під час моніторингової поїздки у Збараж підтвердилась певна тенденція, щодо того, що під час особистих зустрічей та відвідань державних установ набагато легше отримати доступ до необхідної інформації. Водночас підтвердились попередні висновки, що місцеві 47

органи влади та місцевого самоврядування недостатньо активно використовують для інформування мешканців такі ресурси, як дошки оголошень. Єдиним населеним пунктом, крім м. Тернополя, де дошки оголошень під час наших моніторингових поїздок використовувались для інформування населення про бюджетний процес, було смт. Коропець Монастирського району. Висновок: В цілому варто відзначити, що державні службовці та службовці органів місцевого самоврядування набагато простіше йдуть на особистий контакт і надають необхідну інформацію, аніж під час письмової переписки. З одного боку це можна пояснити тим фактором, що є можливість уточнити причини такого запиту і потреби у ньому. З іншого боку наші моніторингові поїздки підтвердили гіпотезу про низький рівень правової культури та низький рівень відповідальності службовців за дотриманням Закону України « Про інформацію». Варто також відзначити, що у практично всіх, відвіданих нами населених пунктах, не проводились громадські слухання з питань бюджету, а під час підготовки проектів місцевих бюджетів практично не надходить жодних пропозицій від представників політичних сил, як представлених і місцевих радах, так і інших.

2.6. Адвокасі-кампанія проекту -

Доступ до інформації — одне із важливих ключових прав, якими громадяни мають навчитися користуватися, - каже директор програми “Верховенство права” міжнародного фонду “Відродження” Роман Романов. - Це дуже правильна система відносин з владою, коли активні громадяни не дозволяють приховувати ту інформацію, що має суспільний інтерес.

У рамках проекту було проведено низку заходів з метою регулярного ознайомлення громадян з процесом здійснення моніторингу через ЗМІ. Зокрема здійснювалось інформування про те яким чином громадськість може впливати на управлінські рішення, опрацьовувались механізми громадської участі в складанні та моніторингу бюджетних програм та механізми доступу до інформації. Окремою складовою адвокасі-кампанії був захист прав громади щодо доступу до інформації про діяльність місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування через запити в прокуратуру та судові позови. З результатами моніторингу регулярно ознайомлювалось керівництво місцевої влади в Тернопільській області. Першим публічним заходом проекту стала прес-конференція за результатами зборів коаліції. На ній було оприлюднено інформацію про проведення відкритого засідання коаліції громадських організацій «Своє», під час якого учасники обмінялися своїми досягненнями та виробили спільні підходи щодо вироблення та випробування реалістичної та повторюваної моделі громадського моніторингу відкритості влади щодо прийняття та виконання місцевих бюджетів, щоб цією методикою могли б скористатись громадські організації в інших регіонах України. Під час засідання було підписано меморандум коаліції одинадцятьма громадськими організаціями Тернопільщини, які виявили бажання та зацікавленість взяти участь в проведенні даного моніторингу. Громадськості було представлено текст Меморандуму коаліції у якому зокрема йшлося: «Ми беремо на себе зобов’язання розробити повторювану модель громадського моніторингу відкритості органів місцевої влади та місцевого самоврядування щодо доступу громадян до інформації про місцевий бюджет; провести комплексний моніторинг відкритості інформації про формування та реалізацію місцевих бюджетів та пріоритетних бюджетних програм в Тернопільській області; в разі неналежного інформування громади з боку влади про прийняття та виконання місцевих бюджетів провести адвокасі-кампанію; розповсюдити результати моніторингу та методику його виконання в середовищі громадських організацій України; сприяти 48

популяризації ідей вільного доступу до інформації про бюджетні процеси серед мешканців Тернопільської області». Під час конференції було зазначено про те, що «поінформованість суспільства про проблеми має велике значення для підвищення результативності бюджету. В людей, які обізнані з особливостями бюджетного процесу та зі способами реалізації своїх бюджетних прав, появляються обґрунтовані передумови для активного відстоювання своїх інтересів при використанні коштів. Крім того, поінформованість громадськості з особливостями планування і виконання місцевих бюджетів слугує вагомим важелем зменшення можливих зловживань чиновників з бюджетними коштами. Зважаючи на це, метою діяльності коаліції громадських організацій визначено підвищення рівня поінформованості населення з проблемами бюджету. Для цього буде досліджено проблематику зазначеного питання, а також сформульовано низку рекомендацій для органів державного управління і місцевого самоврядування, а також для громадянського суспільства, реалізація яких дасть змогу зменшити глибину наявних у цій сфері проблем». Черговою в кампанії була прес-конференція інформування громади через ЗМІ про результати направлення перших запитів. На ній було повідомлено про те, що на першому етапі проекту було направлено 72 запити, на які було отримано 25 відповідей. Згодом було направлено 54 повторних запити. Окрім того, до голів усіх районних державних адміністрацій, районних, міських та селищних рад було надіслано запити про надання інформації, що стосується місцевих бюджетів, якої не було оприлюднено. Із 17 запитів районним радам на першому етапі проекту відповіді було одержано лише від 10 із них. Не побажали ділитися інформацією районні ради Бережанського, Борщівського, Бучацького, Підволочиського, Теребовлянського, Тернопільського, Шумського районів. Із 17 запитів районним державним адміністраціям було отримано відповіді лише від 6. Від районних державних адміністрацій Бучацького, Заліщицького, Збаразького, Зборівського, Козівського, Кременецького, Лановецького, Монастириського, Підгаєцького, Теребовлянського, Тернопільського районів відповідей не було. Що ж приховують? Також слід зазначити, що існують значні проблеми щодо повноти наданих владними органами відповідей. Так, із 6 відповідей районних державних адміністрацій, 4 не можна оцінити інакше як відписки, а 2 як неповні відповіді. Значно краща ситуація із відповідями керівників районних рад. Із 10 відповідей – 6 – повні, 3 неповні та лише одна відписка. Варто відзначити на першому етапі повні відповіді районних рад Заліщицького, Збаразького, Зборівського, Кременецького, Лановецького та Підгаєцького районів. Окремі відписки від керівництва місцевих органів влади та місцевого самоврядування було оприлюднено, розміщено в інтернет-просторі, та, згодом, на шпальтах окремих видань.

–

“Райдержадміністрація розглянула Ваш запит щодо надання інформації. В зв’язку з фінансовою кризою та недостатнім фінансуванням видатків на утримання установи і великим об’ємом інформації Ви можете ознайомитися з нею в райдержадміністрації.” (Перший заступник голови Борщівської районної державної адміністрації О. Манюк).

–

“Згідно ст..32 Закону України «Про інформацію», інформаційний запит не може бути звернений до органів місцевого самоврядування, щодо надання письмової інформації та доступу до офіційних документів, а тому Вам відмовлено у задоволенні інформаційного запиту.” (Селищний голова смт. Микулинці Р. Ваврух).

–

“На Ваш лист районна державна адміністрація повідомляє, що матеріали по районному бюджету постійно публікуються в районній газеті «Гомін Волі». У зв’язку із незадовільним фінансуванням райдержадміністрації на господарські потреби та відсутність паперу, немає можливості направити Вам копії інших документів.” (Голова Підволочиської районної державної адміністрації В. Олійник).

–

“На Ваш лист Козівська селищна рада повідомляє, що відповідно до ст.38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надання інформації, а також надання 49

копій документів селищної ради є виключно прерогативою правоохоронних органів, прокуратури, органів суду, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України.” (Селищний голова смт. Козлова В. Колісник).

–

“Стосовно питань Вашого запиту повідомляємо, що інформація з них буде надана після отримання Вашої згоди на відшкодування витрат, пов’язаних із виконанням запиту та наданням письмової інформації, як це передбачено ст..36 ЗУ «Про інформацію». (Голова Козівської районної державної адміністрації Ю. Пудлик).

–

“На Ваш лист повідомляю, що…. на даний час ми працюємо тільки за тимчасовими кошторисами, які нам не дають можливості закупити достатню кількість для виконання всіх канцелярських потреб. А тому Ви змогли б своїм представником наочно вивчити доступну документацію.” (Селищний голова смт. Гримайлів О. Примак).

–

“У відповідь на Ваш інформаційний запит, Збаразька міська рада інформує, що для задоволення Вашого запиту необхідно здійснити значний обсяг роботи та понести матеріальні витрати, пов’язані із виготовленням великої кількості копій документів, які, згідно із ст.. 36 ЗУ «Про інформацію» відшкодовуються запитувачами. Оскільки працівники міської ради досить таки завантажені роботою по виконанню своїх безпосередніх обов’язків, а кошти на придбання канцтоварів дуже обмежені, рекомендуємо Вам направити свого представника для ознайомлення з документами та виготовленням необхідних копій.” (Міський голова м. Збаража М. Бочаров).

–

“Районна державна адміністрація повідомляє, що Ваш запит розглянуто. Райдержадміністрація є місцевим органом виконавчої влади і фінансується з державного бюджету. Оскільки, державний бюджет на 2010 рік Верховною Радою України ще не прийнято, тому фінансування райдержадміністрації здійснюється в недостатній мірі, зокрема коштів не вистачає на офісний папір. Враховуючи вищенаведене, рекомендуємо Вам ознайомитися із зазначеними документами безпосередньо на місці.” (в.о. голови Теребовлянської районної державної адміністрації С. І. Поперечний).

–

“На Ваш запит повідомляємо, що у зв’язку із завантаженістю працівників апарату селищної ради та відсутністю копіювальної та вільної оргтехніки немає можливості надати такий великий об’єм необхідної Вам письмової інформації. Тому пропонуємо відрядити уповноваженого працівника до Великобірківської селищної ради для підготовки необхідної Вам інформації, якому буде забезпечено повний доступ до офіційних документів.” (Селищний голова смт. Великі Бірки О. Даннікова).

–

“Враховуючи великий об’єм роботи в працівників апарату селищної ради, збір необхідної Вам інформації займе надто багато часу та перешкодить ритмічній роботі апарату селищної ради, який за своєю кількістю і так є невеликим. Крім того, надати копії та оригінали різних документів часто вимагають правоохоронні органи, прокуратура, КРУ. Це постійно відволікає спеціалістів селищної ради від основної роботи.” (Селищний голова смт. Підволочиськ Б. Діденко).

–

“Ваш запит про отримання письмової інформації та доступ до офіційних документів Борщівською міською радою розглянуто, в зв’язку з чим повідомляємо, що задовільнити Ваш запит повністю немає можливості, оскільки об’єм переліку питань, які представлено ТМО «Нівроку», потребує виділення окремого часу, коштів та залучення апаратного складу працівників ради для виконання цього завдання.” (Міський голова м. Борщів І. Башняк).

–

“Повідомляємо, що міська рада у своїй роботі керується та будує свою роботу на підставі ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», Законами прийнятими Верховною Радою України, Постановами Кабінету Міністрів України, Указами Президента 50

України, іншими законними і підзаконними документами, що стосуються роботи органів місцевого самоврядування. З метою належної підготовки, обґрунтованої відповіді на поставлені запитання про роботу міської ради, просимо направити на нашу адресу повний пакет належно завірених реєстраційних, статутних документів про створення юридичної особи об’єднання «Нівроку» та повідомити в яких засобах масової інформації на теренах України та за її межами буде використана надана Вам інформація. (Міський голова м. Шумськ В. Петлюк). Окремо про результати запитів було проінформовано керівництво Тернопільської ОДА та обласної ради. Так, голова Тернопільської обласної ради Олексій Кайда використав наші пропозиції для рекомендації всім органам місцевого самоврядування області. Письмове інформування та оприлюднення результатів першого етапу моніторингу відкритості органів місцевої влади Тернопільської області у сфері місцевих бюджетів на порталі «Громадський простір» викликало швидку реакцію керівництва Тернопільської обласної державної адміністрації.29 січня 2010 року відбулося розширене засідання колегії облдержадміністрації, під час якого обговорювалися підсумки розгляду звернень громадян, а під час прес-конференції голова облдержадміністрації Юрій Чижмарь заявив, що з другого кварталу на сайті облдержадміністрації буде запроваджено лінк, на якому щоденно відображатиметься витрачання бюджетних коштів. Він вважає, що таким чином громада контролюватиме витрачання коштів обласною та районними державними адміністраціями, іншими державними установами, а тому кожен повинен мати можливість отримати цю інформацію не через окремі запити чи звернення, а просто увійшовши в інтернеті на сторінку Тернопільської облдержадміністрації. Під час інтерв’ю Юрій Чижмарь відзначив, що це – черговий крок тої політики, яку облдержадміністрація обрала ще три роки тому і спрямований він на публічність, прозорість та відкритість у роботі органів виконавчої влади.Також, громадськість була ознайомлена з результатами моніторингу ЗМІ та інтернет-сторінок. (Дані моніторингу відображені у окремих розділах звіту (розділи 2.2; 2.3; 2.4; 2.5 ) Окрім прес-конференцій про інформування громадян про ігнорування запитів, отримання “відписок”, оскарження дій або бездіяльності органів місцевої влади та місцевого самоврядування щодо надання ними відповідей на запити та щодо публічного звітування про прийняття та виконання місцевих бюджетів був проведений круглий стіл «Політична відповідальність партій за їхніх представників в органах державної влади». Про результати дослідження доступності інформації про місцеві бюджети для населення лідерів політичних партій та фракцій політичних партій у обласні раді проінформував координатор коаліції Володимир Ханас. Зокрема він навів приклади того, як голови окремих РДА знаходять майже анекдотичні приводи аби не відповідати на звернення (розділ 2.4 стор.6-9 ) Політичний аналіз щодо принципів політичної відповідальності представників партій, які делегували своїх представників у органи державної влади надав незалежний експерт Ярослав Чорнозуб. Характерно, що лише представник «Єдиного центру» Сергій Тарашевський намагався якось «відбілити» своїх однопартійців. Спроби були неоковирні та інколи наївні. Бо насправді важко віриться, що у місцевих олігархів нема…паперу аби видрукувати належним чином відповідь. Представники УНП взагалі не прийшли на круглий стіл. Позафракційний депутат Степан Барна натомість однозначно підтвердив політичну безвідповідальність політичних сил на Тернопіллі. Лейтмотивом його виступів була тема “Важливість вибору між опозиційністю та владою”. Голова фракції ВО «Свобода» Олег Сиротюк погодився із висновками громадських експертів щодо доступу до інформації – підтвердив неодноразову халатність керівництва райдержадміністрацій на місцях. Представник обласної Партії Регіонів Павло Федик відзначив важливість громадських ініціатив та запевнив, що їхня партія ретельно ставиться 51

до кадрової політики і нестиме відповідальність за всіх представників у владі, за умови їх призначення на Тернопільщині. На завершення круглого столу усі присутні партійні лідери (а всі вони є депутатами Тернопільської обласної ради) погодились провести бюджетні слухання обласного бюджету 2010 року. Однак такі слухання проведено не були.

2 лютого 2010 року у конференц-залі Тернопільської обласної ради відбулося чергове засідання асоціації органів місцевого самоврядування «Ради Тернопільщини». У вступному слові голова Тернопільської обласної ради Олексій Кайда наголосив, що необхідною умовою досягнення бажаних успіхів у забезпеченні участі громадянського суспільства у процесі формування і використання бюджетних коштів є забезпечення усіх мешканців територіальних громад області необхідною інформацією, що стосується обласного та місцевих бюджетів. Координатор коаліції громадських організацій «Своє», магістр державного управління Володимир Ханас презентував присутнім проект “Громадський моніторинг відкритості органів місцевої влади Тернопільської області в сфері місцевих бюджетів”, який організація «Нівроку» здійснює за підтримки МФ «Відродження». З доповіддю “Необхідність забезпечення прозорості процесу формування та використання місцевих бюджетів” виступила доктор економічних наук ТНЕУ, відомий науковець у сфері фінансів Ольга Кириленко. З детальним аналізом доступності інформації про місцеві бюджети в Тернопільській області виступив експерт проекту, кандидат економічних наук Богдан Малиняк. Голова постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань бюджету Олександр Стадник проінформував присутніх про ситуацію, яка виникла через відсутність Державного бюджету на 2010 рік. Міський голова Заліщик Володимир Бенев’ят поділився досвідом вирішення питань з прозорістю бюджетного процесу на місцевому рівні, та проблемами, які виникають. Після обговорення виступів та доповідей, члени Асоціації прийняли резолюцію. Голова Тернопільської обласної ради Олексій Кайда підвів підсумки засідання та наголосив, що під час формування обласного бюджету відкритість, прозорість та наявність співфінансування на місцевому рівні будуть головними критеріями для фінансувань програм на місцевому рівні. Важливим заходом для адвокасі-кампанії стала презентація Аналітичного звіту за результатами іншого проекту ТМО «Нівроку» «Залучення громадян до формування та контролю за виконанням обласного бюджету Тернопільської області». Автори дослідження презентували щойно виданий Аналітичний звіт за результатами проекту та відзначили неготовність, або, навіть, небажання «слуг народу» звітувати перед ним. На запити громадян про використання бюджетних коштів повну відповідь надало лише одне управління Тернопільської обласної державної адміністрації з одинадцяти. У рамках проекту заплановано також презентацію результатів моніторингу представникам органів місцевого самоврядування та державної влади Тернопільської області, журналістам на якому буде представлено цей аналітичний звіт та окрему пресконференцію. Оскільки під час моніторингу було виявлено чимало порушень вимог нормативноправових актів в галузі інформування громадян, в т.ч. щодо прийняття та виконання місцевих бюджетів, нами здійснювались оскарження дій або бездіяльності посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, нами було направлено звернення у прокуратуру стосовно бездіяльності голови Тернопільської районної ради В. Дідуха: «З метою виконання проекту Тернопільського творчого молодіжного об’єднання «Нівроку» (реєстраційний № 267 від 07.03.2003 р.) «Залучення громадян до формування та контролю за виконанням обласного бюджету Тернопільської області», керуючись ст.34 Конституції України, ст.ст.5,7,8,9,10,13,14,17,18,28,29,30,32,43,45,48 Закону України «Про інформацію», в органи 52

місцевого самоврядування Тернопільської області в грудні 2009 р. та лютому-березні 2010 р. мною, керівником проекту, в статусі фізичної особи, з дотриманням всіх діловодних вимог був направлений запит про отримання письмової інформації та доступ до офіційних документів стосовно прозорості і публічного звітування перед виборцями про виконання обласного бюджету за 2008 – 2009 роки ( текст запиту додається). Такий запит, в числі інших, був направлений на ім’я голови Тернопільської районної ради Дідуха В.С. ( вихідний № 22/09 від 05.10.2009 р., копія додається). Так як ст. 33 Закону України «Про інформацію» про задоволення запиту, або відмову в його виконанні залишилися без реагування, мною було направлено повторний лист ( вихідний № 32/12 від 16.12.2009 р., копія додається). Всупереч вищевказаної статті Закону, я, як автор документу, ні на одне звернення не отримав письмового чи усного повідомлення про можливість задоволення чи відмови у їх виконанні. В зв’язку із порушенням Закону України «Про звернення громадян», на виконання ст.

4 відносно оскарження бездіяльності органу місцевого самоврядування, ст. 15 щодо обов’язкового об’єктивного та вчасного розгляду звернень з подальшим наданням письмової відповіді про результати розгляду документу, та ст. 20 стосовно термінів розгляду звернення, згідно ст. 29 вищеназваного Закону України, прошу вжити заходів впливу до Тернопільської районної ради щодо поновлення моїх порушених прав і законних інтересів, гарантованих Конституцією України.» (додаток 14). Аналогічне звернення в прокуратуру було направлене стосовно міського голови І. Шабата. (додаток 15). На час написання звіту нами отримано відповіді від помічника прокурора області з питань розгляду листів та прийому громадян Кашубяка С. І. про те, що прокурору Теребовлянського району, старшому раднику юстиції Миронову В. А., та прокурору Тернопільського району, старшому раднику юстиції Матвійчуку М. І надіслано для розгляду звернення В. Ханаса. (додаток 16). Від прокурора Теребовлянського району нами вже отримано відповідь з наступним змістом (додаток 17): «Ваше звернення з приводу надання Теребовлянською міською радою та Микулинецькою селищною радою інформації щодо виконання, оприлюднення місцевих бюджетів та інших питань, розглянуто. Перевіркою, проведеною в Теребовлянській міській раді встановлено, що Ваше звернення від 04.11.2009 року зареєстровано в міській раді за № 745/2,18 та відповідь на нього надано 23.11.2009 року,- в межах строку, передбаченого ст. 20 Закону України «Про звернення громадян». Перевіркою із вказаних питань, проведеною в Микулинецькій селищній раді з’ясовано, що Ваше звернення від 04.11.2009 року в раду не надходило та в книзі обліку скарг та заяв не реєструвалось. Враховуючи наведене, підстав для прокурорського реагування не вбачається. Відповідно до вимог ст. 12 Закону України "Про прокуратуру" прийняте прокурором рішення за скаргою може бути оскарженим вищестоящому прокурору або до суду.» Водночас ми цікавились тим, чи прокуратура здійснювала перевірки додержання законодавства щодо доступності інформації про бюджет, на що отримали відповідь, в котрій зазначалось, що: «Перевірками, проведеними у квітні поточного року в райдержадміністраціях, районних та міських радах, встановлено, що не всі органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, прозвітували, затвердили та опублікували звіти про виконання бюджету минулого року. Зокрема, прокурором Борщівського району встановлено, що фінансовим управлінням Борщівської райдержадміністрації, всупереч вимог. ч.3,4 Бюджетного кодексу України, не 53

подано у Борщівську райдержадміністрацію звіту про виконання районного бюджету за 2009 рік, у зв’язку з чим станом на 14 квітня 2010 року інформація про його виконання не стала доступною. Зазначене порушення допущено з вини заступника начальника - начальника бюджетного відділу фінансового управління Борщівської райдержадміністрації Мельник Т.В., стосовно якої прокурором району порушено дисциплінарне провадження. З метою усунення порушення закону начальнику фінансового управління райдержадміністрації внесено припис. Аналогічні зволікання з опублікуванням інформації допущено з вини органів місцевого самоврядування. Зокрема, Заліщицькою міською радою, Зборівською районною та міською радами, Монастириською міською радою, Теребовлянською, Підволочиською районними радами та Тернопільського міською радою. Прокурорами зазначених районів внесено 7 приписів.» (Додаток 18). Якщо з боку представників прокуратури здійснювалась активна діяльність по усуненню порушень законодавства та співпраця з НУО, то абсолютно інша ситуація склалася із оскарженнями бездіяльності влади у суді. Деталізуємо хронологію подій: 20 листопада 2009р. до Теребовлянської міської ради громадська організація «Адаптаційний чоловічий центр» (далі – АЧЦ) направила інформаційний запит, на який 9 січня 2010р. отримано листа з наступним текстом: «Розглянувши Ваше звернення, Теребовлянська міська рада повідомляє, що дана інформація яку Ви просите надати є конфіденційною і може бути надана на вимогу суду». В січні–квітні 2010 року ми пробували отримати інформацію через інші джерела, включаючи здійснення моніторингової поїздки.

13 травня 2010р. АЧЦ направлено позовну заяву до Теребовлянського районного суду з приводу отримання інформації від Теребовлянської міської ради.

28 травня 2010р. Теребовлянський районний суд направив копію ухвали за позовом в якій АЧЦ надано термін до 7.06.2010р. «для усунення недоліків адміністративного позову, а саме: не зазначено повне прізвище, ім’я та по-батькові відповідача, в адміністративному позові вказано представника позивача, однак до справи не долучено довіреність чи інший документ, який підтверджує повноваження представника позивача, та не сплачено судовий збір при подачі позову до суду. Не зазначено змісту позовних вимог та не зазначена правильна назва адміністративного суду до якого подається позов».

4 червня 2010р. АЧЦ направлено до Теребовлянського районного суду позовну заяву з усуненими недоліками.

17 червня 2010р. Теребовлянський районний суд направив АЧЦ ухвалу, в якій вказано, що «позивач у встановлений термін недоліки не усунув, а саме: долучив до матеріалів справи ксерокопію квитанції по сплаті судового збору від 4 червня 2010р. за №10, та долучив аналогічну копію до справи за їх позовом до іншого відповідача. За даних обставин суд вважає, що позовну заяву слід повернути позивачу».

2 липня 2010р. АЧЦ повторно подано позовну заяву до Теребовлянського районного суду.

29 липня 2010 р. АЧЦ отримано копію ухвали Теребовлянського районного суду від 9 липня 2010р., в якій вказано: «Представник позивача Тернопільської міської громадської організації «Адаптаційний чоловічий центр» звернувся до суду з позовною заявою до голови Теребовлянської міської ради Шабата Івана Михайловича, Теребовлянської міської ради про оскарження відмови у доступі до відкритої інформації та про порушення адміністративного провадження з питання невиконання вимог в отриманні інформації. Як вбачається зі змісту позовної заяви, позивач є юридичною особою, а відповідач – посадова особа органу місцевого самоврядування та орган місцевого самоврядування, а тому вказана позовна заява підсудна господарському суду.

54

Заява про апеляційне оскарження може бути подана протягом 5 днів з дня проголошення ухвали». Дана ухвала отримана 24 липня, а на наступний день АЧЦ надіслав заяву про апеляційне оскарження та про поновлення строку. Аналогічна ситуація виникла і під час розгляду судових позовів до Микулинецької селищної ради, єдиною відмінністю є той факт, що окремо 25 травня 2010р. депутатом Тернопільської обласної ради було направлено депутатське звернення щодо ненадання ТМО «Нівроку» інформації, що стосується найважливіших питань бюджетних процесів, на який 31 травня 2010р. отримано відповідь з таким текстом: «..згідно ст.32 Закону України «Про інформацію» інформаційний запит не може бути звернений до органів місцевого самоврядування, щодо надання письмової або усної інформації, а тому ТМО «Нівроку» відмовлено в задоволенні інформаційного запиту».

7 червня 2010р. Микулинецькою селищною радою повторно було надіслано відповідь Яворському Н. І. в якій вказано: «Микулинецька селищна рада Теребовлянського району Тернопільської області у відповідь на Ваше звернення повідомляє про те, що з листопада 2009 року та станом на 7 червня 2010р. інформаційного запиту про найважливіші питання бюджетного процесу Микулинецької селищної ради від ТМО «Нівроку» не надходило». Після таких відповідей нами було проведено прес-конференцію «Чому Теребовлянський міськрайонний суд прикриває зловживання місцевої влади». На ній було проаналізовано перебіг подій довкола спроб громадськості отримати інформацію про місцеві бюджети через Теребовлянський районний суд. Зокрема відзначено, що протягом 2009 – 2010 р.р. в рамках вищезазначеного проекту активісти та експерти ТМО «Нівроку» робили письмові запити до різних органів місцевої влади в Тернопільській області. Деякі (одиниці) надавали повні відповіді на запити, більшість – просто відписувалися, або ігнорували запити. Так, на керівництво органів місцевого самоврядування Теребовлі та Микулинець було подано позови до Теребовлянського районного суду, але громадські активісти зіткнулися з повним іґноруванням проблеми і на рівні суду також. До участі в прес-конференції було запрошено суддю Теребовлянського районного суду І. Бойка, а також міського голову Теребовлі та селищного голову Микулинець, проте жоден із трьох не скористався можливістю пояснити свої неправомірні дії.

25 липня 2010 р. Адаптаційними чоловічим центром до Теребовлянського районного суду надіслано чергові позовні заяви про оскарження дій посадової особи органу місцевого самоврядування, відмову у доступі до відкритої інформації та про порушення адміністративного провадження з питань невиконання вимог в отриманні інформації Зокрема у ній ми просимо: • Прийняти постанову про визнання протиправними дій Теребовлянського міського голови Шабата Івана Михайловича, у зв’язку з порушенням ним вимог Закону України „Про інформацію”; • Зобов’язати Теребовлянського міського голову Шабата Івана Михайловича надати Тернопільській міській громадській організації „Адаптаційний чоловічий центр”, за поштовою адресою: 46001, м. Тернопіль, Головпоштамт, а/с 19, таку інформацію: o копії розпоряджень міського голови про використання коштів резервного фонду у 2008 році; o перелік проданих у 2008 році земельних ділянок несільськогосподарського призначання, в т.ч. із зазначенням їх місцезнаходження, вартості кожної з них і назви покупця; o перелік, відчуженого у 2008 р., комунального майна, із зазначенням суми одержаних коштів від продажу майна, в т.ч. за кожний об’єкт і назви покупця; 55

o перелік об’єктів комунальної власності, які здавались у 2008 р. в оренду із зазначенням юридичної адреси, розмірів і ставок орендної плати по кожному з них і назви орендаря; o копію актів ревізій міського бюджету, які проводились у 2006-2008 рр. o копію протоколу громадських слухань щодо міського бюджету (т.з. бюджетних слухань), проведених у 2007-2009 рр.; o копію бюджетних запитів головних розпорядників коштів міського бюджету на видатки за кодом функціональної класифікації „Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика”, який був поданий при складанні проекту міського бюджету на 2008 р.; o копію звіту головних розпорядників коштів міського бюджету за видатками, за кодом функціональної класифікації „Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика”, за результатами виконання міського бюджету у 2008 р.

• •

Зобов’язати Теребовлянського міського голову Шабата Івана Михайловича відшкодувати судові витрати позивача; Постановити окрему постанову про порушення закону відповідачем і направити її прокурору Тернопільської області для притягнення службових осіб, винних у здійсненні правопорушення до адміністративної відповідальності на підставі Закону України «Про боротьбу з корупцією» та про притягнення до адміністративної відповідальності згідно ст. 212 (3) Кодексу про адміністративні порушення.

В Апеляційному оскарженні до Львівського апеляційного адміністративного суду ми вимагаємо: • Ухвалу Теребовлянського міськрайонного суду від 09.07.2010 р. у справі за позовом Тернопільської міської організації „Адаптаційний чоловічий центр до голови Теребовлянської міської ради Шабата Івана Михайловича, Теребовлянської міської ради про оскарження відмови у доступі до відкритої інформації та про порушення адміністративного провадження з питань невиконання вимог в отриманні інформації скасувати повністю.

• Винести рішення, яким надати позивачу відновити провадження у справі за його позовною заявою. Не можна погодитись із незаконною і необґрунтованою ухвалою суду, вона порушує законні права та інтереси позивача, а тому підлягає скасуванню з наступним ухваленням нового рішення та з таких підстав: 1. Приймаючи ухвалу, суд вважав, що якщо позивач є юридичною особою, а відповідачі – посадовою особою органу місцевого самоврядування та власне органом місцевого самоврядування. Проте помилково суд визначає підсудність такої позовної заяви господарському суду. Але ст. 18 КАСУ чітко визначається підсудність адміністративних справ, тому оскаржувана позовна заява підсудна саме загальним судам як адміністративним судам.

2. Приймаючи ухвалу суд, очевидно, помилково керувався тим, що до 2007 р. корпоративні спори, залежно від складу сторін (фізичні чи юридичні особи), розглядалися загальними судами (якщо хоча б одним учасником спору є фізична особа) та господарськими судами (якщо всі учасники спору є юридичними особами). З метою усунення таких явищ було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення підсудності справ з питань приватизації та з корпоративних спорів» від 15 грудня 2006 р. (набув чинності 23 березня 2007 р.), яким було внесено зміни до ст. 12 ГПК України. Відповідно до цих змін, усі спори, що виникають з корпоративних відносин, підвідомчі господарським судам. Так, згідно з ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України 56

щодо визначення підсудності справ із питань приватизації та із корпоративних спорів» від 15 грудня 2006 р. господарським судам стали підвідомчі справи за участю фізичних осіб, які не є суб’єктами підприємницької діяльності. Але до ст. 21 ГПК України, що дає визначення сторін господарського судового процесу, відповідних змін внесено не було. Тому, враховуючи імперативно-диспозитивний метод регулювання процесуального права, оскільки, як в чинних КАС, ЦПК, так і в ГПК відсутня аналогія процесуальних норм (закріплена лише матеріально-правова аналогія) і те, що п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод людини, при вирішенні спору щодо її цивільних прав, гарантується право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного терміну незалежним і безстороннім судом, вважаю, що судом були порушені норми процесуального права.

3. Крім того, суд не врахував, що Україна законодавчо ратифікувала Європейську конвенцію про захист прав людини і основних свобод. Це означає що для України є обов’язковим юрисдикція Європейського суду з прав людини. Європейською конвенцією заборонено відмову від правосуддя і закріплене положення, згідно якого зацікавлена особа повинна мати можливість добитись розгляду своєї справи в суді – органі державної системи правосуддя. Враховуючи це, як і позицію Європейського суду з прав людини про недопустимість при розгляді судових суперечок надмірних правових чи практичних перепон, вважаю неправомірною відмову суду в здійсненні права на судових захист.

4. Позовну заяву так і не було повернуто.

5. Повідомлення та копії ухвали були відправлені не за поштовою адресою, вказаною в позовній заяві, а за місцем реєстрації позивача, що і обумовило додаткову причину для пропущення терміну подання. Повний текст позовної заяви наведено в додатку 19. На час підготовки тексту аналітичного звіту до друку, інформації від судів не надходило. Висновок: Додержання бюджетного законодавства, в тому числі щодо доступності інформації про бюджет, є предметом перевірок органів прокуратури області. Суди (у нашому випадку Теребовлянський районний суд) неохоче реагують на позовні заяви представників НУО до органів влади та місцевого самоврядування стосовно доступу до інформації про бюджет.

2.7. Доступність інформації про обласний бюджет для населення Тернопільської області В умовах нерозвиненого інституційного середовища в Україні, зокрема недосконалості нормативно-правового реґламентування та відсутності стійких позитивних традицій щодо забезпечення високого рівня прозорості місцевих бюджетів, важлива інформація, що стосується обласного бюджету Тернопільської області часто залишається неоприлюдненою. Так, із метою з’ясування повноти оприлюднення інформації про обласний бюджет представники коаліції громадських організацій «Своє» в рамках проекту «Залучення громадян до формування та контролю за виконанням обласного бюджету Тернопільської області», який реалізовувало ТМО «Нівроку» в рамках програми Міжнародного фонду «Відродження» «Посилення впливу громадянського суспільства», підготувала і надіслала відповідні інформаційні запити до Тернопільської обласної ради та до Тернопільської ОДА. Відповіді на частину запитань щодо оприлюднення важливої інформації про обласний бюджет наведено в табл. 2.12. За отриманням вичерпної і повної інформації зі зазначених у запиті питань було рекомендовано звернутися до Тернопільської ОДА.

57

Таблиця 2.12 – Запитання щодо оприлюднення інформації про обласний бюджет та відповіді Тернопільської обласної ради Запитання Відповідь Тернопільської обласної ради* Рішення Тернопільської обласної ради від 21 січня 2009 р. Чи було опубліковано № 478 “Про обласний бюджет на 2009 рік” з додатками 1, 2, затверджений місцевий 4, 5 опубліковано в газеті “Свобода” № 8 31 січня 2009 року. бюджет з усіма додатками? У інформаційно–методичному віснику “Рада” № 1 за січень 2009 року опубліковано текст згаданого рішення з додатками 1, 2, 4. Звіти про виконання обласного бюджету опубліковано в Чи оприлюднюються поточні звіти про виконання газеті “Свобода”: – за перший квартал 2008 року – № 40 від місцевого бюджету 31.05.2008 р.; (квартальні, місячні), у – за перше півріччя 2008 року – № 66 від 22.08.2008 р.; якому обсязі (які форми)?

– за 2008 рік – № 22 від 13.03.2009 р. Тернопільською радою ухвалювалися рішення щодо Чи ухвалювалися рішення надання пільг (у 2008 р. було ухвалено 3 рішення. У про надання податкових місцевих засобах масової інформації згадані рішення не пільг юридичним особам. оприлюднювалися. Чи було оприлюднено таке рішення ? У місцевих засобах масової інформації відомості про Чи оприлюднено перелік відчуженого майна спільної власності інформацію про перелік територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської комунального майна, що області не оприлюднювались. відчужено та вартість, за яку його було продано? Інформацію про надання в оренду майна спільної власності Чи оприлюднено територіальних громад сіл, селищ міст Тернопільської інформацію про передання області та розмір орендної плати опубліковано в газеті об’єктів комунальної “Свобода” (опубліковано рішення за 2009 р.). власності в оренду та величину орендної плати ? Відповідь на інформаційний запит коаліції громадських організацій за дорученням Тернопільської ОДА надало Головне фінансове управління Тернопільської ОДА. Так, у відповіді було зазначено, зокрема, що оприлюднення проектів обласного бюджету, а також проектів внесення змін до нього не передбачено чинним законодавством України. Щодо оприлюднення акту ревізії обласного бюджету, то у відповіді було зазначено, що комплексну ревізію обласного бюджету впродовж 2006–2008 рр. ніхто не проводив. Таким чином, для широкого загалу жителів Тернопільської області оприлюднюють офіційну інформацію про бюджетний процес, зокрема рішення обласної ради про обласний бюджет, річні та квартальні звіти про виконання обласного бюджету, частину інших рішень обласної ради, що стосуються формування та використання бюджету. Слід зазначити, що опубліковані звіти про виконання бюджету містять переважно лише загальну інформацію про надходження коштів до бюджету або здійснені видатки за функціональною класифікацією. Така інформація не дає змоги населенню зрозуміти, які конкретно заходи були здійснені за рахунок бюджетних коштів і які суспільні послуги фінансували за рахунок коштів обласного бюджету. Зважаючи на специфіку інформації про бюджет, зокрема значні її обсяги, необхідність задоволення специфічних потреб окремих осіб у інформації, оперативність висвітлення проблем бюджетного процесу та ін., саме інтернет служить важливим засобом оприлюднення відомостей щодо місцевих бюджетів. Підтвердженням цього є також позитивна динаміка розширення частки осіб, які мають доступ до інтернету. Так, за даними 58

Державної адміністрації зв’язку, чисельність інтернет-аудиторії в Україні станом на 1 січня 2010 р. дорівнювала понад 15,3 млн. унікальних користувачів, або третині населення України. У процесі моніторингу було досліджено доступність інформації про обласний бюджет на офіційному веб-сайті Тернопільської обласної ради і Тернопільської ОДА. За результатами цього зроблено висновок про те, що на офіційному веб-сайті Тернопільської обласної ради (http://www.obl–rada.te.ua) до червня 2010 року інформацію про обласний бюджет не було відображено взагалі. Однак, ситуацію вдалося змінити на краще. За сприяння громадських організацій Тернопільська обласна рада реформувала свій сайт. Частину інформації про бюджетний процес на обласному рівні представлено на офіційному сайті Тернопільської ОДА (http://www.oda.te.gov.ua). Слід зазначити, що цей процес реґламентовано Постановою Кабінету Міністрів України “Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” від 4 січня 2002 р. № 3. На офіційному сайті Тернопільської ОДА на головній сторінці немає жодного із розділів, перерахованих у згаданій вище постанові, що стосується обласного бюджету. Наприклад, розділ “Виконання бюджету” розташовано в підрозділі “Економіка реґіону”, який, своєю чергою, поданий у розділі “Тернопільщина” (http://www.oda.te.gov.ua/index.php?module= economics&section=128). Інформація про виконання бюджету в цьому розділі представлена фраґментарно і несистемно. Так, за станом на 20. 06. 2010 р. у згаданому розділі було розміщено: – Звіт про виконання обласного бюджету за І квартал 2010 року і стан бюджетної дисципліни (звіт містив лише 2 додатки); – Інформацію про витрачання коштів Державного бюджету за 2009 рік за програмою “Здійснення виконавчої влади у Тернопільській області” (відомості про використання коштів державного бюджету Тернопільською ОДА); Характерно, що дану інформацію ОДА почала оприлюднювати лише після неодноразового звернення до неї.

– Аналіз виконання результативних показників за 2009 рік (результативність використання коштів державного бюджету Тернопільською ОДА). Підрозділ “Державні закупівлі” також розміщено в підрозділі “Економіка реґіону” розділу “Тернопільщина” (http://www.oda.te.gov.ua/index.php?module= economics&section=100). У підрозділі можна знайти плани державних закупівель, зокрема за рахунок коштів обласного бюджету, окремих структурних підрозділів Тернопільської ОДА, а також нормативно-правову базу цього процесу. В цьому розділі немає важливої інформації про результати здійснених закупівель, а також звітів тендерних комітетів. В іншому місці сайту розташовано розділ “Цільові та реґіональні програми”, зокрема у підрозділі “Тернопільська обласна державна адміністрація”, який поданий в розділі “Влада”. В цьому розділі є інформація лише про 13 цільових і реґіональних програм, у т. ч. 7 проектів програм. Слід зазначити, що загальна кількість чинних цільових і реґіональних програм, за словами голови Тернопільської обласної ради, становить близько 80. Таким чином, на офіційному сайті Тернопільської ОДА представлено інформацію лише про невелику частку наявних цільових програм. В умовах значної обмеженості інформації про бюджет, що її оприлюднюють у засобах масової інформації і на офіційних сайтах органів влади, зростає значення спроможності органів державного управління та органів місцевого самоврядування відповідати на запити зацікавлених сторін. Із метою з’ясування суспільно важливих аспектів формування та використання коштів обласного бюджету коаліція громадських організацій надіслала запити головним розпорядникам коштів обласного бюджету (табл. 2.13).

59

Таблиця 2.13 – Результати відповідей головних розпорядників коштів на інформаційні запити громадських організацій та депутатські запити Запит Запит депутата Запит Назва головного розпорядника коштів громадської щодо депутата організації надання документів Управління освіти і науки ОДА неповна неповна відписка Головне управління охорони здоров’я ОДА неповна повна повна Головне управління праці та соціального повна – – захисту населення ОДА Головне управління з питань туризму, сім’ї, неповна – повна молоді та спорту ОДА Управління житлово–комунального не відповіли повна повна господарства ОДА Управління культури ОДА не відповіли неповна неповна Головне управління промисловості та розвитку не відповіли повна повна інфраструктури Управління капітального будівництва не відповіли неповна повна Головне управління агропромислового не відповіли повна повна розвитку ОДА Головне фінансове управління ОДА неповна відписка не відповіли Головне управління економіки ОДА неповна – повна У процесі моніторингу громадські організації надіслали 11 запитів головним розпорядникам коштів обласного бюджету. На запити було одержано 7 відповідей, у т. ч. 1 повна (див. табл. 2.13, рис. 2.12). Враховуючи низьку якість відповідей головних розпорядників коштів на інформаційні запити громадських організацій, останні звернулися із проханням допомогти в отриманні необхідної інформації до депутата обласної ради. На основі звернення громадських організацій депутат підготував 2 депутатських звернення – в першому було висловлено основні питання, на які не одержали відповіді громадські організації, а в другому – прохання надати копію бюджетного запиту. Як видно з рис. 2.12, якість відповідей головних розпорядників коштів на депутатські звернення була значно кращою порівняно з відповідями на інформаційні запити громадської організації. Як свідчить аналіз відповідей головних розпорядників коштів на запити громадських організацій, одержати суспільно важливу інформацію про використання коштів обласного бюджету дуже складно. Виходом, у ситуації, що склалася, було звернення до депутата обласної ради. Таким чином, можливість отримання необхідної інформації залежала від готовності депутата сприяти у розв’язанні проблеми недоступності інформації. [12; 31-37] Автори вважають небезпечною тенденцію до збереження незаконної практики ігнорування органами державної влади та місцевого самоврядування інформаційних запитів. Так ще в 2008 році нами була виявлена наступна тенденція: «Органи державної влади та місцевого самоврядування доволі неохоче надають інформацію про використання субвенцій. Лише на 58,4% інформаційних запитів громадських організацій надійшла повна відповідь. Здебільшого владні інститути надають неповні відповіді, у яких представлено лише загальні цифри, інформація про підрядників, тендери, звітування перед місцевою громадою відсутня. Часто (41,6%) громадські організації на свої інформаційні запити отримують відписки або не отримують відповіді взагалі». [13; 13]

60

Громадські організації

Депутатський запит 1

Депутатський запит 2

Рисунок 2.12 – Структура відповідей головних розпорядників коштів на запити громадських організацій і на депутатські запити Висновок Населення Тернопільської області може почерпнути лише обмежену інформацію про обласний бюджет в загальнодоступних джерелах. Розміщення інформації про обласний бюджет Тернопільської області обмежене опублікуванням у газетах офіційних рішень про затвердження обласного бюджету з частиною додатків, а також публікуванням квартальних та річних звітів про виконання бюджету. Представлена таким способом інформація не відповідає запитам громадськості, оскільки не дає змоги зрозуміти головне – на що саме використано бюджетні ресурси, та яку користь населення одержує від цього. Значно погіршує прозорість обласного бюджету неготовність головних розпорядників коштів обласного бюджету своєчасно надавати повні відповіді на інформаційні запити громадських організацій.

61

РОЗДІЛ 3 ВИСНОВКИ Рівень активного та пасивного доступу до інформації про місцеві бюджети є вкрай низький. Проведене дослідження дало підстави зробити висновок, що прозорість місцевих бюджетів знаходиться на дуже низькому рівні. Це робить важливу інформацію, що стосується формування і використання місцевих бюджетів, практично недоступною для громадськості. Підставою для такого висновку є те, що у місцевих газетах і на інтернет сайтах розміщується обмаль інформації, яка переважно є однобокою і не характеризується значною суспільною важливістю. Надсилання ж інформаційних запитів до органів влади, яке могло би частково вирішити проблему низької публічності бюджетного процесу, зазвичай не призводить до бажаного результату, оскільки в переважній більшості випадків автори звернень не одержують відповіді взагалі, а серед відповідей більшу частину становлять відписки. Виявлена значна розбіжність між потребами населення в отриманні інформації та рівнем задоволення кількістю та якістю інформації про місцеві бюджети, розміщеної в місцевих ЗМІ та на офіційних Інтернет-сторінках органів місцевої влади та місцевого самоврядування. Державні службовці, на жаль, з одного боку, не знають Законодавства України, а з іншого побоюються, що обізнаність громади може зашкодити діяльності чиновника. Складається враження, що інформація про місцеві бюджети є певною власністю конкретного чиновника і вимога її надати ― порушує не права платника податків, а непорушні права чиновника, у котрого ця інформація вимагається. Низький рівень правової культури державних службовців, та посадових осіб місцевого самоврядування та мінімальний рівень відповідальності службовців всіх рівнів за дотримання Закону України «Про інформацію» створюють небезпечні прецеденти позбавлення українських громадян можливості отримувати вчасно належну інформацію. Варто також відзначити, що державні службовці та службовці органів місцевого самоврядування набагато простіше йдуть на особистий контакт і надають необхідну інформацію, аніж під час письмової переписки. З одного боку це можна пояснити тим фактором, що є можливість уточнити причини такого запиту і потреби у ньому. З іншого боку наше дослідження підтвердило гіпотезу про низький рівень правової культури та низький рівень відповідальності службовців за дотриманням Закону України « Про інформацію». Непрозорість бюджетного процесу на місцевому рівні та низький рівень доступності інформації про місцеві бюджети для населення спричиняє значні перешкоди на шляху реальної децентралізації бюджетної системи та розвитку місцевого самоврядування. В таких умовах складно очікувати сприйняття громадськістю бюджетної політики на місцевому рівні, високої оцінки дій владних органів, а також належного сприйняття необхідності сплати податків. Взаємозалежність проблеми низької якості та доступності значної частини бюджетних послуг і невисокого фіскального навантаження значної частини платників податків, які уникають сплати усіх обов’язкових платежів, на наше переконання, неможливо вирішити без забезпечення бюджетної прозорості на високому рівні. Лише в цьому разі можна очікувати збільшення довіри з боку людей до владних інституцій, поліпшення сприйняття управлінських дій у бюджетній сфері, зростання задоволеності потреб громадськості за рахунок бюджетних коштів та зменшення уникнення від сплати податків. Обидві наші гіпотези підтвердили, що розпорядники коштів місцевих бюджетів у своїй діяльності не дотримуються принципів відкритості та прозорості, рівень доступу до інформації про місцеві бюджети не задовольняє потреби населення, інформування проводиться неналежним чином.

62

РОЗДІЛ 4 РЕКОМЕНДАЦІЇ Вирішення проблеми непрозорості бюджетного процесу має орієнтуватися на усунення двох основних причин, які її зумовлюють: по-перше, відсутності необхідних демократичних традицій у діяльності органів місцевої влади, внаслідок чого працівники відповідних служб не усвідомлюють важливості своєчасного і повного інформування громадян; по-друге, свідомого приховування інформації для того, щоб громада не дізналася про недоліки, зловживання чи корупційні схеми в діяльності місцевої влади. Лише комплексний підхід до мінімізації перелічених чинників здатен забезпечити зростання доступності інформації про бюджет для населення. На основі результатів проведеного моніторингу доступності інформації про місцеві бюджети для населення, висновків експертів та з метою вирішення наявних у цій сфері проблем, коаліція громадських організацій рекомендує: І. ОРГАНАМ ВЛАДИ: 1. Верховній Раді України: А) На законодавчому рівні встановити чіткий перелік відомостей про бюджет, які обов’язково мають бути оприлюднені. Важливе значення при цьому має закріплення сучасних ефективних способів і засобів оприлюднення інформації. Забезпечити диференційований підхід до визначення способів оприлюднення інформації про бюджет різними органами місцевого самоврядування, враховуючи територіальне розташування потенційних користувачів інформації та ресурсні можливості владних органів, а саме: – зобов’язати місцеві державні адміністрації, міські ради міст обласного значення забезпечити функціонування офіційного сайті на якому розмістити окремий розділ “Бюджет”. Визначити чіткий перелік матеріалів, які поміщати на офіційний сайт, зокрема, бюджетні запити головних розпорядників бюджетних коштів; проект рішення про бюджет; рішення про затвердження бюджету; рішення про використання коштів резервного фонду бюджету; реєстр укладених договорів розпорядників коштів обласного бюджету, у якому, зокрема, зазначається назва розпорядника коштів, що уклав угоду, дата і номер угоди, найменування робіт або послуг, ціна за одиницю, кількість, суму, найменування постачальника; звіти про використання коштів бюджету; іншу важливу інформацію; – зобов’язати районні ради, міські ради міст обласного значення оприлюднювати проект рішення про бюджет (рішення про внесення змін до бюджету) з усіма додатками не пізніше, ніж 10 днів до його розгляду, рішення про бюджет, квартальний і річний звіт про виконання бюджету, іншу важливу інформацію що стосується бюджету, зокрема рішення про оренду комунальної власності, в засобах масової інформації і на офіційному сайті районних рад; – зобов’язати сільські, селищні і міські ради міст районного значення оприлюднювати проект рішення про місцевий бюджет (про внесення змін до місцевого бюджету), рішення про місцевий бюджет та інші рішення, що стосуються формування і використання коштів місцевого бюджету, зокрема рішення про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення шляхом розміщення їх на стендах у людних місцях, а також передавати такі рішення до відповідних місцевих бібліотек. Б) У законодавстві закріпити відповідальність органів місцевого самоврядування за неоприлюднення передбаченої інформації про місцевий бюджет. В) Передбачити відповідальність для службовців органів державного управління і місцевого самоврядування за ненадання інформації, що стосується управління коштами місцевих бюджетів; Г) На законодавчому рівні передбачити можливість звернення громадян і громадських організацій по необхідну інформацію до органів місцевого самоврядування.

63

Д) Встановити термін надання відповіді органом державного управління, органом місцевого самоврядування, бюджетними установами – 10 днів.

2.Кабінету Міністрів України: А) Ухвалити порядок оприлюднення інформації про місцеві бюджети, з урахуванням необхідності реалізації норм законодавства щодо публічності і прозорості місцевих бюджетів. Б) У нормативно-правових актах передбачити, які регламентують документообіг конфіденційної інформації, чітко передбачити, що інформація про формування і використання коштів місцевих бюджетів не може бути конфіденційною. В) Розробити порядок публічного звітування головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів з урахуванням забезпечення диференційованого підходу, враховуючи територіальне розташування потенційних користувачів інформації та ресурсні можливості владних органів. Г) Внести зміни до положення про Міністерство фінансів України, передбачивши при цьому обов’язок щодо надання методичної допомоги органам місцевого самоврядування щодо забезпечення прозорості місцевих бюджетів.

3. Міністерству фінансів України: А) Розробити типову форму бюджетного запиту для розпорядників різних видів місцевих бюджетів – обласних, районних, міських, районних у містах, селищних і сільських бюджетів. Зобов’язати місцеві фінансові органи оприлюднювати на офіційних сайтах подані головними розпорядниками коштів бюджетні запити. Б) Регламентувати порядок ведення реєстру укладених договорів розпорядників коштів місцевих бюджетів. У реєстрі, зокрема, зазначається назва розпорядника коштів, що уклав угоду, дата і номер угоди, найменування робіт або послуг, ціна за одиницю, кількість, суму, найменування постачальника. Реєстр оприлюднювати на сайті місцевих державних адміністрацій. В) Передбачити, що у матеріалах контролюючих органів за результатами контрольних заходів щодо місцевих бюджетів обов’язково відображається стан виконання вимог нормативно-правових актів щодо оприлюднення інформації про місцеві бюджети.

4. Органам місцевого самоврядування: А) Місцевим радам проводити громадське обговорення проекту бюджету і звіту про виконання проекту бюджету. Розглядати отримані пропозиції від громадськості на депутатських комісіях про результати якого повідомляти авторів пропозицій. Б) Разом з опублікуванням проекту місцевого бюджету оприлюднювати позицію депутатських фракцій стосовно цього рішення. В) Вивчати і застосовувати кращий зарубіжний досвід щодо забезпечення прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні. Г) Проводити публічне заслуховування звітів головних розпорядників коштів місцевих бюджетів про використання коштів місцевих бюджетів, які повинні містити перелік заходів здійснених за рахунок коштів місцевих бюджетів. Подані звіти головними розпорядниками коштів розміщувати на офіційному сайті місцевих рад. Передбачити, що публічне представлення звітів усіх головних розпорядників коштів місцевих бюджету (в розрізі економічної класифікації видатків) про виконання місцевих бюджетів здійснюється до 20 березня року, наступного за звітним. ІІ ГРОМАДЯНСЬКОМУ СУСПІЛЬСТВУ: В умовах зростання ваги фактору персональних і персонально-групових впливів та інституційної формалізації сфери міжбюджетних відносин на тлі подальшого руйнування інституційно-правового простору держави вирішальну роль у формуванні правосуб’єктності 64

учасників бюджетного процесу посилити роль громадянського суспільства та його ініціатив. У цьому руслі пропонуємо провести загальнонаціональну громадянську кампанію, спрямовану на реформування та правове утвердження бюджетного, а згодом і бюджетно-податкового процесу в інтересах більшості громадян. Завдання громадянської кампанії – переведення питань формування і розподілу бюджету з площини персональногрупових відносин, що породжують корупцію, у площину публічної політики. Передбачається, що стрижнем кампанії стане розробка, обговорення, подання до парламенту і прийняття ВРУ громадянського законопроекту (пакету законопроектів) з питань участі громадськості у бюджетному процесі на всіх рівнях. Важливим важелем впливу громадськості мають бути ініціювання створення громадських бюджетних рад при місцевих радах. Новий орган повинен слідкувати за прозорістю бюджетів, забезпечувати громадський контроль за ефективністю використання бюджетних коштів, враховувати думки громадськості стосовно напрямків використання бюджетних коштів, інформувати та залучати громадськість до формування місцевого бюджету та співпраці з органами місцевого самоврядування. До складу Громадської ради зможуть залучатися представники об’єднань громадян, благодійних фондів, об’єднань співвласників багатоповерхових будинків, зареєстрованих відповідно до чинного законодавства України, активні мешканці місцевості, студенти, працівники підприємств, установ та організацій та засобів масової інформації тощо. Ці люди матимуть можливість брати участь в формуванні бюджетних запитів, здійснювати моніторинг бюджетних процесів, контролювати прозорість бюджетів. Окремим напрямком роботи представників НУО може стати використання інструменту громадської експертизи існуючих регіональних бюджетних програм. І, нарешті, громадським активістам варто активно використовувати можливість нових медіа та соціальних мереж (Facebook, Twitter, Livejornal тощо).

65

БІБЛІОГРАФІЯ МАТЕРІАЛІВ ПРОЕКТУ 1. Антикризовий бюджет має бути публічним та прозорим [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=540&sub= 2. Білий І. Депутат-регіонал Петренко публічно «висповідав» голову Заліщицької РДА Навольського// Номер один – 2010р. – 21 квітня – С. 11 3. Бюджет під контролем громадськості [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=409&sub= 4. Бюджетний процес на Тернопільщині повинен бути прозорим та відкритим [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.obl-rada.te.ua/diyalnist/novyny/byudzhetnyy-protses-naternopilschyni-povynen-buty-prozorym-ta-vidkrytym.html 5. «Бюджетний спринт» по-тернопільськи: залишилися незадоволені [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://t-v.te.ua/2010/05/19/byudzhetnyj-sprynt-po-ternopilsky-zalyshylysyanezadovoleni/ 6. Вербіцький А. «Бюджетний спринт» по-тернопільськи: залишилися незадоволені// Тернопіль вечірній. – 2010р. – 19 травня – С. 4 7. Все про місцеві бюджети на Тернопіллі напишуть на стендах [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=525&sub=; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/22680.html 8. Гадомська Л. Бюджет Тернополя// Тернопіль вечірній – 2010р. – 9 червня – С.6 9. Голова Тернопільської обласної ради Олексій Кайда пояснив підлеглим що відповідати на запити громадян все-таки треба [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=483&sub=5 10. Громадськість здивована бездіяльністю районного суду// Тернопільська газета – 2010р. – 4 серпня – С. 8 11. Громадськість здивована бездіяльністю Теребовлянського районного суду [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1438117; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=597⊂ [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/52207.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://maidanua.org/news/view.php3?key=1280318874&trs=1&bn=maidan_narnewslviv&site=maidan 12. Громадськість Тернопілля привідкриває завісу над бюджетом [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/39261.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.maidan.org.ua/news/view.php3?key=1273679187&trs=1&bn=maidan_narnewslviv&site=maidan 13. Громадськість передала владі свої пропозиції щодо обласного бюджету [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=534&sub= 14. Громадськості Тернополя не подобається бюджет [Електронний ресурс]: Режим доступу:http://civicua.org/news/view.html?q=1398115; [Електронний ресурс]: Режим доступу:http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=540⊂ [Електронний ресурс]: Режим доступу:http://fundacia.livejournal.com/39911.html 15. Гроші з бюджету хоче рахувати громадськість Тернопілля [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://te.20minut.ua/news/10181006 16. Губернатор Сухий із обласної ради вийшов…сухим// RIA плюс – 2010р. – 21 квітня – С. 3 17. Іващук М. Кожен має право знати, як використовуються бюджетні гроші// Свобода – 2010р. – 24 лютого – С. 2 18. Ільницька О., Новак Н. Кошторис-2010 – самі фантазії// 20 хвилин – 2009р. – 11 грудня – С. 7 66

19. Кармелюк М., Новак Н. На дахи і дороги у місті додали мільйон// RIA плюс – 2010р. – 19 травня – С. 5 20. Климчик Г. Громадяни не впливають на процес формування місцевого бюджету// Номер один – 2010р. – 24 лютого – С. 10 21. Климчик Г. Якщо питання стосуються бюджетних грошей – більшість РДА та рад стають «глухими та німими»//Номер один – 2009р. – 9 грудня – С. 10 22. Коаліція «Своє» моніторитиме відкритість місцевих бюджетів в Тернопільській області [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.civicua.org/news/view.html?q=1288996 23. Коаліція «Своє» моніторитиме відкритість органів місцевої влади [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://maidanua.org/static/narnewslviv/1256549337.html 24. Костюк Р. Не все так погано у нашому домі// Тернопіль вечірній – 2010р. – 24 лютого – С. 4 25. Кучерук А. Тернопільщина уже з бюджетом!// Номер один – 2010р. – 19 травня – С. 14 26. Лучка Д. Бюджетний колапс// Нова Тернопільська газета – 2010р. – 19-25 травня – С. 2 27. Миттєва реакція Тернопільської влади на пропозиції громадськості [Електронний ресурс]: Режим доступу:http://civicua.org/news/view.html?q=1371197 ; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=528&sub=; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/23280.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.maidan.org.ua/news/view.php3?key=1269353259&trs=&bn=maidan_narnewslviv& site=maidan 28. Місцеві бюджети Тернопільської області – не публічні та не прозорі…[Електронний ресурс]: Режим доступу: http://totalaction.org.ua/content/bjuleten-miskyj-monitorресурс]: Режим доступу: %E2%84%9672; [Електронний http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=524&sub=; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/22476.html 29. Mоніторинг відкритості органів місцевої влади в сфері місцевих бюджетів [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=394&sub= 30. Моніторинг відкритості органів місцевої влади в бюджетній сфері [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://blogs.mail.ru/mail/polepravdy/27B504EEA191A650.html 31. На Тернопільщині проведуть моніторинг відкритості органів місцевої влади [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://t-pravda.te.ua/news/1789/ 32. Не запитуйте нічого… ВОНИ працюють? [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.maidan.org.ua/static/news/2010/1269271248.html 33. Не надали інформації,.. бо немає паперу [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://kyslynskyj.livejournal.com/2169.html 34. Новак Н. Все проїмо. На розвиток – нуль// RIA плюс – 2010р. – 19 травня – С. 4 35. Новак Н. Громада повинна знати все// 20 хвилин – 2010р. – 24 лютого 36. Новак Н. На нас держава «зекономила»// RIA плюс – 2010р. – 21 квітня – С. 17 37. Обласний бюджет Тернопільської області на 2010 рік приймався непрозоро [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1395644 38. Партії Тернопільщини політично безвідповідальні за їхніх представників в органах влади [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1390816 39. Плюс 10 мільйонів для міста//Тернопіль вечірній – 2010р. – 23 червня – С. 2 40. Попович Ж. Надбавки отримають понад 80% пенсіонерів// Номер один – 2010р. – 19 травня – С. 5 41. ПРЕС-АНОНС: Відбудеться засідання коаліції з громадського моніторингу [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.maidan.org.ua/static/news/2009/1255701187.html 67

42. Прийняття місцевих бюджетів в обласній та міській радах повинно бути прозорим і публічним, НАШЕ ПРАВО [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/38748.html 43. При Тернопільській обласній раді пропонують створити громадську бюджетну раду [Електронний ресурс]: Режим доступу:http://t-pravda.te.ua/news/4655/ 44. Резолюція засідання асоціації “Ради Тернопільщини”, прийнята 17 лютого 2010 року [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.oblrada.te.ua/diyalnist/novyny/rezolyutsiya-asotsiatsiyi-rady-ternopilschyny-pryynyata-17-lyutoho2010-roku.html 45. Тернопільським громадським організаціям не надали інформації про місцеві бюджети... бо немає паперу [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1381055; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://te.20minut.ua/news/172970; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/30700.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://gvaaalt.livejournal.com/34574.html 46. ТМО «Нівроку» залучає громадян до бюджетних процесів [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/47599.html 47. ТМО «Нівроку» презентуватиме аналітичний звіт [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=585&sub= 48. Триває операція «Бюджет»// Вільне життя – 2010р. – 28 травня – С. 3 49. «Українська платформа» пропонує створити громадську бюджетну раду при Тернопільській обласній раді [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://ukrplat.org.ua/news/%C2%ABukrayinska-platforma%C2%BB-proponu%D1%94-stvoritigromadsku-byudzhetnu-radu-pri-ternopilskii-oblasnii-ra 50. Хто і чому приховує інформацію про місцеві бюджети? [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1310605; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.irf.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=27439:irf-newsuk-6996&catid=20:news-law&Itemid=61 51. Цебрій Є. Бюджети – таємниця для обраних// RIA плюс – 2010р. – 14 квітня – С. 6 52. Цебрій Є. Щоб дали гроші, тепер потрібні три печатки// RIA плюс – 2010р. – 12 травня – С. 6 53. Чому Теребовляський міськрайонний суд прикриває зловживання місцевої влади [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1434958; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=594⊂ [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/51217.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://gvaaalt.livejournal.com/66455.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://maidanua.org/news/view.php3?key=1279884629&trs=1&bn=maidan_narnewslviv&site=maidan 54. Шикерява А. Інтерв’ю з В. Ханасом: Місцеві бюджети Тернопільської області – не публічні та не прозорі…[Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.civicua.org/news/view.html?q=1370630 55. Що робити, коли чиновник на запит не відповідає [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://civicua.org/news/view.html?q=1430646; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.polepravdy.te.ua/?page=news&newsid=589⊂ [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://fundacia.livejournal.com/49542.html; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://www.maidan.org.ua/news/view.php3?key=1279215195&trs=1&bn=maidan_narnewslviv &site=maidan; [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://gurt.org.ua/news/recent/7120/

68

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ 1. “Відкритий бюджет – 2008”: бюджетний процес в Україні має бути відкритішим // Інформаційний бюлетень Міжнародного центру перспективних досліджень. – 2009. – 9 лютого. – № 5. – 2 с.

2. Darbishire H. Freedom of information is vital to keeping finances open / Helen Darbishire // Local Governance Brief. – 2006. – Summer. – P. 10–16.

3. Open Budget Index 2008. Country Summary. Ukraine. – Washington: IBP: 2009 – 2 p.

4. Бюджетний кодекс України № 2542-ІІІ від 21 червня 2001 р. Зі змінами і доповненнями станом на 07.02.2010 р. / Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?page=2&nreg=2542-14 5. Галузь зв’язку: підсумки роботи за 2009 рік / Режим доступу: http://www.stc.gov.ua/uk/publish/article/60940 6. Закон України “Про інформацію” № 2657 від 2.10.1992 р. Зі змінами і доповненнями станом на 07.02.2010 р. / Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?page=2&nreg=2657-12 7. Конституція України. Зі змінами і доповненнями станом на 07.02.2010 р. / Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=254%EA%2F96%E2%F0 8. Лучка А. Забезпечення прозорості та відкритості бюджетів місцевого самоврядування як засіб поглиблення демократизації суспільного життя / Андрій Лучка // Вісник Тернопільського національного економічного університету. – 2007. – № 2. – С. 37–45.

9. Місцеві фінанси: Підручник [О. П. Кириленко, О. Р. Квасовський, А. В. Лучка, Б. С. Малиняк та ін.]; за ред. О. П. Кириленко. – К.: Знання. – 677 с.

10. Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України” № 1837 від 27 грудня 2006 р. Зі змінами і доповненнями станом на 01.01.2010 р. / Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=18372006-%EF 11. Стенограма засідання сорокового. Сесійний зал Верховної Ради України 14 травня 2010 року, 10:00 година Веде засідання Голова Верховної Ради України В. М. Литвин [Електронний ресурс] : Режим доступу : http://www.w3.org/TR/REC-html40.

12. Малиняк Б., Домбровський О., Ханас В. Аналітичний звіт за результатами проекту «Залучення громадян до формування та контролю за виконанням обласного бюджету Тернопільської області». Тернопіль; Лібра Терра, 2010. – 108с.

13. Малиняк Б., Марков І., Ханас В. Аналітичний звіт за результатами діяльності коаліції громадських організацій з моніторингу використання державних субвенцій на місцевому рівні. Тернопіль; ТзОВ «Терно-граф». 2009. – 128с.

14. Моніторинг підзвітності, прозорості та відкритості місцевого самоврядування (звіт за результатами кампанії «Органи місцевого самоврядування під лупою громадян» у місті Тернополі). Упорядники Гринчук І., Жукевич Т., Українець І. – Тернопіль. 2009. – 40с.

69

ДОДАТКИ

70

ДОДАТОК 1 Інструментарій для здійснення моніторингу місцевого бюджету Технологію виконання моніторингу можна представити як послідовність дій (кроків), за котрої кожна наступна дія залежить від результатів попередньої. Це дає змогу використовувати представлену нижче методику як певний алгоритм, котрий при виконанні всіх наведених рекомендацій і за умови певної наполегливості виконавця моніторингу забезпечує отримання позитивного результату. КРОК 1 – Надсилання запитів Цільова група: головні розпорядники коштів Дії: надсилання до об’єкта моніторингу запитів із проханням надати необхідну інформацію з посиланням та ст. 34 Конституції України та ст. 5, 9, 28, 29, 32, 33 Закону України “Про інформацію” надати звіт про використання бюджетних коштів та копії кошторисів, тендерної документації, інших нормативних документів (рішення сесії, виконкому, розпорядження першої особи). Інструменти: запити до головних розпорядників коштів від громадських організацій та окремих громадян. Правове обґрунтування: – Стаття 34 Конституції України – Закони України “Про інформацію” та “Про звернення громадян” КРОК 2 – Отримання й аналіз відповідей Отримання й аналіз відповідей після спливання 30-денного терміну (в деяких випадках – 45 днів), передбаченого Законом України “Про звернення громадян”. Подальші дії залежать від того, чи отримані відповіді, і якщо отримані, наскільки вони є змістовними. Можливі такі варіанти: 1. Повна відповідь – надано звіт про використання бюджетних коштів та копії кошторисів витрат, тендерної документації, інших нормативних документів.

2. Неповна відповідь – як правило, це лист із розмитим змістом без додатків, де наведено лише кілька загальних цифр.

3. Відписка, або відмова – лист, яким відмовлено надати запитувану інформацію, або в якому нема чіткої відповіді на жодне зі запитань.

4. Відповідь не отримано – після спливання 30–денного терміну (в деяких випадках – 45 днів), передбаченого Законом України “Про звернення громадян”. При отриманні повної відповіді з копіями документів мету даного етапу моніторингу можна вважати досягнутою. При неповній відповіді або коли її нема необхідно спрямувати повторне звернення, а також висвітлити ситуацію в місцевій громаді, наприклад, провести прес–конференцію. Таким чином до об’єкта моніторингу буде привернуто увагу громадян та преси, що в багатьох випадках сприятиме прогресу в процесі отримання відповідей на запити. КРОК 3 – Надсилання повторних звернень У разі отримання неповної відповіді, відмови або коли відповіді нема до об’єкта моніторингу надсилають повторні запити. Необхідно зауважити, що відмовити у наданні відповіді можна, але тільки за обставин, що реґламентує ст. 10 Закону України “Про звернення громадян”, якщо запитують 71

відомості, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом; тому даний аспект необхідно врахувати ще при виборі об’єкта до початку моніторингу. Також можлива відмова у наданні відповіді, якщо запитують відомості, позначені грифом «Для службового користування», наприклад, результати перевірки об’єкта моніторингу контрольно-ревізійним управлінням. У такому випадку отримання потрібної інформації можливе тільки через депутатське звернення, депутатський запит або з неофіційних джерел. КРОК 4 – Отримання та аналіз відповідей на повторні запити Цільові групи: 1) посадові особи органів державної влади та місцевого самоврядування; 2) журналісти. Після надсилання повторних запитів можливі ті самі чотири варіанти, тобто повна відповідь, неповна відповідь, “відписка”, нема відповіді. При отриманні повної відповіді після повторного звернення подальші дії ті самі, що і в кроці 2. При отриманні неповної відповіді, “відписки” або коли нема відповіді необхідно створити громадський тиск на об’єкт моніторингу, використовуючи наведені нижче інструменти, залежно від ситуації та можливостей виконавця моніторингу. Для того, щоби справа зрушилася з місця, можна використати також конкуренцію між партіями, до яких належать посадові особи, відповідальні за надання відповідей. У багатьох випадках їхні конкуренти з інших партій легко йдуть на контакт, бажаючи отримати для себе вигоди, “розхитуючи стілець під суперником”. Але в даному випадку слід бути обережним, щоби виконавець моніторингу не був втягнений у різного роду політичні та чиновницькі інтриґи. Слід зауважити, що “стимулювати“ об’єкти моніторингу до надання відповіді можна вже і після аналізу результатів спрямування перших запитів, а не лише при незадовільному результаті після спрямування повторних. Усе залежить від конкретної ситуації. Можливо, треба спочатку використати деякі порівняно толерантні методи, що дадуть бажаний результат. І лише тоді, коли стане очевидним, що об’єкт моніторингу свідомо іґнорує запити або ж в тій чи іншій формі відмовляється надавати інформацію, слід використовувати жорсткіші інструменти – звернення до прокуратури, до суду. Інструменти: – повторне звернення – депутатське звернення, депутатський запит – звернення в прокуратуру – звернення до суду – політична конкуренція – інформаційна кампанія: прес–конференції, публікації в друкованих та електронних ЗМІ, журналістські розслідування. КРОК 5 – Аналіз та перевірка отриманої в результаті моніторингу інформації Отриману від об’єкта моніторингу інформацію можна перевірити, використовуючи наступні джерела: – моніторинг ЗМІ: статті, що мають стосунок до об’єкта моніторингу, можуть надати інформацію, яку можна порівняти з отриманою в результаті моніторингу, наприклад, у газеті може бути надрукована інформація про результати перевірки Контрольно– ревізійного управління, рішення органу місцевого самоврядування або стаття, автори якої обговорюють проблеми сфери моніторингу та пов’язані з цим дії посадових осіб.

72

–

–

–

–

– – – – –

Орган місцевої влади, що пов’язаний із сферою моніторингу, може подавати в пресі свою позицію, оперуючи певною інформацією, яку також можна використати для зіставлення чи порівняння; результати незалежної експертизи, моніторингові поїздки – для отримання достовірної інформації доцільно залучити фахівців, які можуть дати кваліфіковану незалежну оцінку в галузі моніторингу; інформацію від мешканців: використовуючи наведений приклад із перевіркою обсягу та якості виконання реставраційних робіт, інформація від мешканців допоможе отримати ще більше відомостей про об’єкт реставрації – коли останній раз на об’єкті проводили роботи, в якому обсязі, що думають про це люди. Можна також з’ясувати, чи реально місцева громада брала участь у прийнятті рішень щодо виділення коштів на той чи інший об’єкт, у ту чи іншу галузь, якщо такий розподіл фінансування передбачений; неофіційна інформація від посадових осіб – дає змогу, використовуючи особисті зв’язки та контакти, конкуренцію між чиновниками, отримати альтернативну інформацію; інформацію від інших громадських об’єднань – встановлення контактів з іншими громадськими об’єднаннями дає змогу отримати додаткову інформацію, інші громадські об’єднання можуть надати інші контакти та відкрити нові шляхи для отримання нової інформації або перевірки наявної. Інструменти: анкета опитування інтерв’ю репортажі огляд об’єктів, у т. ч. використовуючи фото та відеозйомку

КРОК 6 – Систематизація, оцінювання та оприлюднення результатів моніторингу Цільові групи: 1) журналісти друкованих та Інтернет–видань, радіо та телебачення; 2) мешканці місцевих територіальних громад, охоплених моніторингом Громадський моніторинг має на меті не лише збір інформації, а в підсумку її використання задля підвищення прозорості та відкритості дій влади у сфері моніторингу, а також на основі отриманих даних, із залученням експертів та фахівців – формування пропозицій щодо покращення ситуації, у даному випадку – в галузі виділення, розподілу та використання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам. Важливим також є донесення до громадян інформації, отриманої в результаті моніторингу, та обговорення результатів моніторингу в місцевій громаді. Слід також стимулювати органи місцевої влади та місцевого самоврядування звітувати перед місцевою громадою. Можливі шляхи поширення інформації про результати моніторингу: – заслуховування звіту від об’єкта моніторингу, обговорення результатів моніторингу та проблем сфери моніторингу на громадських слуханнях та інших публічних заходах; – публікація результатів у друкованих та електронних ЗМІ (як варіант листівки); – інформаційна кампанія – прес-конференції, публікації в ЗМІ, розповсюдженні звіту про моніторинг; 73

–

– –

– – –

– – –

–

систематизація та розповсюдження матеріалів і результатів моніторингу у формі друкованого звіту. Показники та індикатори моніторингу Кількісні індикатори: загальна кількість спрямованих до органів державної та місцевого самоврядування запитів про надання інформації; кількість повних відповідей, відмов, повторних звернень стосовно загальної кількості запитів. Такі співвідношення дають змогу оцінити не тільки успішність моніторингу, а й загалом реакцію влади на звернення громадян; кількість звернень до прокуратури, до суду; якість відповідей на запити, достовірність отриманої інформації; кількість та змістовність публікацій у ЗМІ: при організації інформаційної кампанії необхідно домагатися публікацій, що не тільки інформували б про проведення того чи іншого заходу, а й висвітлювати ситуацію, що склалася. Такі публікації мають набагато більший ефект при створенні громадського тиску на владу. Показники успішності моніторингу бюджетної сфери: отримання повних відповідей про використання бюджетних коштів, підкріплених копіями фінансових документів; ступінь поінформованості місцевої громади про результати моніторингу; звітування органів державної влади та місцевого самоврядування і головних розпорядників коштів перед громадянами у сфері використання бюджетних коштів та в подальшому і в інших сферах; залучення в майбутньому місцевих громад до прийняття владою рішень щодо розподілу бюджетних коштів.

74

ДОДАТОК 2 Зразок запиту

75

76

ДОДАТОК 3 Лист Гусятинської РДА до керівника проекту В. Ханаса № 01-1262/01-18, від 15.10.2009р.

77

ДОДАТОК 4 Лист Скалатської міської ради до керівника проекту В. Ханаса № 508, від 18.11.2009р

78

79

80

ДОДАТОК 5 Лист Підволочиської селищної ради до керівника проекту В. Ханаса № 838, від 27.11.2009р.

81

ДОДАТОК 6 Лист Тернопільської міської ради до ТМО «Нівроку» № 2804/1, від 27.11.2009р.

82

83

ДОДАТОК 7 Критерії оцінювання офіційних веб-сайтів в процесі проведення моніторингу доступності інформації про бюджет 1) наявність окремого розділу про бюджет; 2) наявність рішення про бюджет (за останній рік, за останніх 2 роки, за останніх 3 роки); 3) наявність додатків до рішення про бюджету (за останній рік, за останніх 2 роки, за останніх 3 роки); 4) складність пошуку рішення про бюджет (з додатками) (оцінка – дуже складно, складно, легко, дуже легко); 5) наявність інформації про бюджет викладеної у доступній для пересічних мешканців формі (за останній рік, за останніх 2 роки, за останніх 3 роки); 6) наявність звіту про виконання бюджету (за останній рік, за останніх 2 роки, за останніх 3 роки); 7) складність пошуку звіту про виконання бюджет (з додатками) (оцінка – дуже складно, складно, легко, дуже легко); 8) наявність звіту про виконання бюджету викладеного у доступній для пересічних мешканців формі (за останній рік, за останніх 2 роки, за останніх 3 роки); 9) можливість зворотного зв’язку щодо інформування про бюджету через офіційний сайт (контакти органів або посадових осіб, робота форуму).

10) робота пошукової системи та можливість пошуку інформації про бюджету (за словом бюджет, звіт про бюджет, доходи бюджету, видатки бюджету); 11) швидкість роботи сайту (низька, повільна, висока); 12) дизайн сайту (не привабливий, нормальний, привабливий).

84

ДОДАТОК 8 РЕЗОЛЮЦІЯ засідання асоціації органів місцевого самоврядування Тернопільської області “Ради Тернопільщини” Враховуючи необхідність забезпечення прозорості місцевих бюджетів та зважаючи на низький рівень доступності інформації про місцеві бюджети для громадськості, асоціація органів місцевого самоврядування Тернопільської області “Ради Тернопільщини” вирішила: 1. Рекомендувати місцевим радам: -

висвітлити в ЗМІ звіт про виконання місцевого бюджету 2009 року;

-

провести бюджетні слухання щодо обговорення проектів місцевих бюджетів на 2010 рік, на які запросити журналістів, науковців, представників місцевих державних адміністрацій, громадських організацій, політичних партій та інших зацікавлених осіб;

2. Рекомендувати районним радам: -

оприлюднювати в ЗМІ та розміщувати на офіційному сайті рішення про районний бюджет з усіма додатками і рішення про внесення змін до районного бюджету;

-

оприлюднювати в ЗМІ та розміщувати на офіційному сайті квартальний і річний звіт про виконання районного бюджету разом з пояснюючою запискою;

-

розміщувати на офіційних сайтах рішення, що стосуються формування і використання коштів районного бюджету.

3. Рекомендувати сільським, селищним і міським радам: -

оприлюднювати шляхом розміщення на стендах у людних місцях рішення про місцевий бюджет, а також рішення, що стосуються формування і використання коштів місцевого бюджету;

-

передавати до відповідних місцевих бібліотек рішення про місцевий бюджет з усіма додатками, а також рішення, що стосуються формування і використання коштів місцевого бюджету.

Голова асоціації органів місцевого самоврядування Тернопільської області “Ради Тернопільщини”

85

О. П. Кайда

ДОДАТОК 9 Лист Борщівської РДА до АЧЦ № 02-1851/2-22, від 16.12.2009р.

86

ДОДАТОК 10 Лист АЧЦ до Голови Борщівської РДА № 5-01, від 28.01.2010

87

ДОДАТОК 11 Лист професійної спілки працівників державних установ до консультанта АЧЦ О. Прокіпчук № 27, від 23.02.2010р.

88

ДОДАТОК 12 Лист Гусятинської селищної ради до консультанта АЧЦ О. Прокіпчук № 229, від 14.04.2010р

89

ДОДАТОК 13 Лист Кременецької райради до керівника проекту В. Ханаса № 01529-3/18, від 06.11.2009р

90

91

ДОДАТОК 14 Лист керівника проекту В. Ханаса до прокуратури Тернопільської області № 08/02, від 12.05.2010р.

92

ДОДАТОК 15 Лист керівника проекту В. Ханаса до прокуратури Тернопільської області № 10/02, від 12.05.2010р.

93

ДОДАТОК 16 Лист прокуратури Тернопільської області до прокурора Теребовлянського району № 19/р-10, від 14.05.2010 та лист прокуратури Тернопільської області до прокурора Теребовлянського району № 19/р-10, від 14.05.2010.

94

ДОДАТОК 17 Лист прокуратури Теребовлянського району до В. Ханаса, ТМО «Нівроку» № 67-10, від 10.06.2010р.

95

ДОДАТОК 18 Лист прокуратури Тернопільської області до В. Ханаса № 07/1107-10, від 02.07.2010р.

96

ДОДАТОК 19 ПОЗОВНА ЗАЯВА про оскарження дій посадової особи органу місцевого самоврядування, відмову у доступі до відкритої інформації та про порушення адміністративного провадження з питань невиконання вимог в отриманні інформації. Позивач – АЧЦ. Відповідач – Голова Теребовлянської міської ради Шабат Іван Михайлович

Тернопільський окружний адміністративний суд

46000, м. Тернопіль, вул. Кн. Острозького, 20

Позивач:

Відповідач :

Тернопільська міська громадська організація „Адаптаційний чоловічий центр” 46016, м. Тернопіль, вул. В.Симоненка, 1/129, тел. (096) 2104076 Поштова адреса: 46001, м. Тернопіль, Головпоштамт, а/с 19 Голова Теребовлянської міської ради Шабат Іван Михайлович, 48100, м. Теребовля, вул. Т.Шевченка, 8, Тернопільська область, Теребовлянський район

ПОЗОВНА ЗАЯВА про оскарження дій посадової особи органу місцевого самоврядування, відмову у доступі до відкритої інформації та про порушення адміністративного провадження з питань невиконання вимог в отриманні інформації 20 листопада 2009 року Тернопільська міська громадська організація (ТМГО) „Адаптаційний чоловічий центр” (АЧЦ) направила листа (Додаток 1) голові ради міста Теребовля Теребовлянського району Шабату І.М. з проханням надати таку письмову інформацію: • копії розпоряджень міського голови про використання коштів резервного фонду у 2008 році; • перелік проданих у 2008 році земельних ділянок несільськогосподарського призначання, в т.ч. із зазначенням їх місцезнаходження, вартості кожної з них і назви покупця; • перелік комунального майна, яке було відчужене у 2008 р., із зазначенням суми одержаних коштів від продажу майна, в т.ч. за кожний об’єкт і назви покупця; • перелік об’єктів комунальної власності, які здавались у 2008 р. в оренду із зазначенням юридичної адреси, розмірів і ставок орендної плати по кожному з них і назви орендаря; • копію актів ревізій міського бюджету, які проводились у 2006-2008 рр.

• копію протоколу громадських слухань щодо міського бюджету (т.з. бюджетних слухань), проведених у 2007-2009 рр.; • копію бюджетних запитів головних розпорядників коштів міського бюджету на видатки за кодом функціональної класифікації „Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика”, який був поданий при складанні проекту міського бюджету на 2008 р.

• копію звіту головних розпорядників коштів міського бюджету за видатками за кодом функціональної класифікації „Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика”, за результатами виконання міського бюджету у 2008 р.

97

30 грудня 2009 р. Теребовлянський міський голова Шабат І.М. відмовив Позивачу у наданні такої інформації (Додаток 2) мотивуючи це тим, що запитувана інформація є конфіденційною і „може бути видана на вимогу суду”. Позивач є офіційно зареєстрованою громадською організацією (Додаток 3). Згідно статуту (Додаток 4) її інтереси представляє голова – Ханас Володимир Васильович (Додаток 5). Як громадянин України, правомірно діючи в інтересах громадської організації, голова АЧЦ звернувся з проханням доступу до відкритої інформації. Як учасник інформаційних відносин, Позивач має, в рамках вимог ст. 43 Закону України „Про інформацію” право (ст.ст.

9, 10 Закону України „Про інформацію”) на отримання інформації (вільного одержання відомостей) про діяльність органів місцевого самоврядування. Згідно вимог ст. 37 Закону України «Про інформацію», весь масив інформації, який не віднесено до інформації з обмеженим доступом, є відкритою інформацією. Інформація про діяльність органів місцевого самоврядування, їх документів не внесені до переліку таких, що не підлягають обмеженню у доступі чи наданню, в т.ч. для ознайомлення за запитами (ст.ст. 30, 37 Закону України „Про інформацію”). Проте всупереч вимогам ст. 29 Закону України «Про інформацію» згідно якої доступ до відкритої інформації забезпечується шляхом (в т.ч.) безпосереднього її надання заінтересованим громадянам, державним органам та юридичним особам, Відповідачем було здійснене обмеження права на одержання відкритої інформації, що прямо забороняється законом. Більше того, такими діями Відповідача було здійснене порушення вимог п. 1 ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованих Україною. Діями Відповідача були порушені вимоги і базового для місцевого самоврядування законодавчого акту – Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який одним із основоположних принципів місцевого самоврядування визначає принципи народовладдя і гласності (ст. 4). Очевидно не підлягає доведенню теза, що однією з неодмінних умов народовладдя є належне інформування громади. Ст. 59 Закону встановлює обов’язок органів місцевого самоврядування та їх посадовців доводити до відома населення власні акти, а також право громадян одержувати копії таких актів, а ст. 42 Закону зобов’язує сільського, міського, міського голову оприлюднювати затверджені відповідною радою програми, бюджет та звіти про їх виконання тощо. Однією із цілей Позивача в отримання інформації від Відповідача було запобігання та протидія корупції. Тому Відповідач, відмовляючись надати запитувану інформацію, додатково порушив і вимоги Закону України «Про боротьбу з корупцією». До того ж стаття 35, наприклад, Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» містить банкетну норму щодо інформаційного запиту про доступ до офіційних документів і запит щодо надання письмової або усної інформації для друкованих засобів масової інформації: порядок і форма запиту щодо доступу до офіційних документів і запиту щодо надання письмової або усної інформації для друкованих засобів масової інформації, строки їх розгляду, відмова та відстрочка задоволення, порядок відшкодування витрат, пов’язаних із задоволенням запитів, а також характер документів та інформації, що не підлягають наданню для ознайомлення за запитом, визначаються Законом України «Про інформацію». Крім того, згідно із Законом України „Про звернення громадян” громадянам України гарантується право на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із заявами (клопотаннями), пропозиціями (зауваженнями) і скаргами. Крім того, Відповідачем був порушені встановлені законом терміни надання інформації. Вважаю, що такими діями Відповідачем були порушені охоронювані законом права Позивача, а саме ст. 34 Конституції України, ст.ст. 5, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 17, 18, 28, 29, 30, 32, 43 Закону України „Про інформацію”.

98

Керуючись вимогами п. 3 ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства України - ПРОШУ: • Прийняти постанову про визнання протиправними дій Теребовлянського міського голови Шабата Івана Михайловича, у зв’язку з порушенням ним вимог Закону України „Про інформацію”; • Зобов’язати Теребовлянського міського голову Шабата Івана Михайловича надати Тернопільській міській громадській організації „Адаптаційний чоловічий центр” за поштовою адресою: 46001, м. Тернопіль, Головпоштамт, а/с 19, таку інформацію: o копії розпоряджень міського голови про використання коштів резервного фонду у 2008 році; o перелік проданих у 2008 році земельних ділянок несільськогосподарського призначання, в т.ч. із зазначенням їх місцезнаходження, вартості кожної з них і назви покупця; o перелік комунального майна, яке було відчужене у 2008 р., із зазначенням суми одержаних коштів від продажу майна, в т.ч. за кожний об’єкт і назви покупця; o перелік об’єктів комунальної власності, які здавались у 2008 р. в оренду із зазначенням юридичної адреси, розмірів і ставок орендної плати по кожному з них і назви орендаря; o копію актів ревізій міського бюджету, які проводились у 2006-2008 рр. o копію протоколу громадських слухань щодо міського бюджету (т.з. бюджетних слухань), проведених у 2007-2009 рр.; o копію бюджетних запитів головних розпорядників коштів міського бюджету на видатки за кодом функціональної класифікації „Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика”, який був поданий при складанні проекту міського бюджету на 2008 р. o копію звіту головних розпорядників коштів міського бюджету за видатками за кодом функціональної класифікації „Транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика”, за результатами виконання міського бюджету у 2008 р.

• Зобов’язати Теребовлянського міського голову Шабата Івана Михайловича відшкодувати судові витрати позивача; • Постановити окрему постанову про порушення закону відповідачем і направити її прокурору Тернопільської області для притягнення службових осіб, винних у здійсненні правопорушення до адміністративної відповідальності на підставі Закону України «Про боротьбу з корупцією» та про притягнення до адміністративної відповідальності згідно ст. 212 (3) Кодексу про адміністративні порушення. Додаток.

1. Копія листа ТМГО АЧЦ від 20.11.2009 Р., вих. №112.

2. Копія листа Теребовлянського міського голови від 30.12.2010 р. №136.

3. Копія свідоцтва про реєстрацію ТМГО АЧЦ від 11.02.2004 р. №68.

4. Копія Статуту ТМГО АЧЦ.

5. Копія протоколу загальних зборів ТМГО АЧЦ про обрання голови.

6. Копія паспорта громадянина України Ханаса В.В.

7. Копія документів про сплату судового збору. Голова Тернопільської міської громадської організації „Адаптаційний чоловічий центр” ________________ Ханас В.В. _________________________ 2010 Р.

М.П.

99

ДЛЯ НОТАТОК ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ 100