Norsk forsvarspolitikk

Nina GrĂŚger

Norsk forsvarspolitikk Territorialforsvar og internasjonal innsats 1990–2015

norsk forsvarspolitikk

a­ ssistenter for bistand i bearbeidelsen av manus. En spesiell takk til min kollega, mentor og venn, professor Iver B. Neumann, som ga meg ideen om å skrive om norsk forsvarspolitikk og som var min veileder for doktorgraden. Forlaget Scandinavian Academic Press har gjort en profesjonell jobb, og stor takk til seniorredaktør Gerd Johnsen, som fikk det hele i havn. Takk også til fagfeller for nyttige tilbakemeldinger, og til Norges Forskningsråd for publiseringsstøtte. Sist, men ikke minst, vil jeg takke mine aller nærmeste, Jostein, Jonathan og Aurora, som alltid støtter meg.

Oslo, desember 2016 Nina Græger

10

Kapittel 1

Innledning

Temaet for denne boken er utviklingen i norsk forsvars­politikk etter den kalde krigens slutt og forsvarspolitikkens plass i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Femti år med stabilitet, forutsig­barhet og høy profil i NATO ble nærmest over natten erstattet med raske, dyptgripende endringer og norsk usynlighet. Det norske forsvaret ble stilt overfor nye eksterne og interne ut­fordringer som følge av et endret trusselbilde, krevende utenlandsoperasjoner, en omfattende omlegging i NATO og økt press på nasjonale forsvarsbudsjetter. Endringene førte til en omlegging fra territorielt forsvar til et mer fleksibelt innsatsforsvar i de fleste NATO-land.1 Likevel endret norsk forsvars­ tenkning seg forbløffende lite det første tiåret etter 1990. Norske politikere og militære ledere aksepterte endringene i trussel­ bildet, men dette ble ikke nødvendigvis sett i sammenheng med forsvarskonseptet, forsvarsstrukturen og offisersrollen. Hvordan kan denne kontinuiteten, på noen områder også etter at innsatsforsvaret ble vedtatt i år 2000, forstås?

Gjennom en systematisk nærlesning av norsk forsvars­debatt viser boken hvordan etablerte forestillinger om norsk forsvars­ 11

norsk forsvarspolitikk

politikk og praksis nedfelt i personellpolitikk, profesjons­ utdanning, rekrutteringsmekansimer – da særlig verneplikten – og systemer for opprykk lenge virket som en buffer mot omstilling. Å vise i hvilken grad og hvordan de nye utfordringene griper inn i etablerte forestillinger om og praksiser knyttet til norsk forsvarspolitikk, er bokens hovedanliggende. Å gi an­befalinger om, for eksempel, hvilke kapasiteter Norge bør anskaffe, hvilket nivå forsvarsbudsjettet bør ligge på, hvilke base­strukturer Forsvaret bør beholde, eller hvilke utenlandsoppdrag og samarbeidspartnere som bør prioriteres, ligger utenfor målsettingen.

Hovedargumentet i denne boken er at norsk forsvars­politikk formes av en rekke handlingsbetingelser som fremmer kontinui­ tet, og at en vesentlig del av disse finnes på nasjonalt nivå. Videre viser boken hvordan forestillinger, argumenter og praksiser fra en forsvarstradisjon etablert under den kalde krigen eller tidligere raskt kan gjøres tilgjengelige, selv etter at innsatsforsvaret ble en realitet. Dette ble for eksempel tydelig etter Russlands annektering av Krimhalvøya i 2014 og den påfølgende Ukraina-­ krisen, som behandles i kapittel 10.

Under den kalde krigen ble norsk sikkerhets- og forsvars­ politikk definert av rivalisering mellom supermaktene og trusselen om sovjetisk invasjon. Norske styrker var dimensjonert med henblikk på å hindre eller nekte en angriper å invadere norsk territorium fra øst. Hvis invasjonen likevel var et faktum, var målet å ha et forsvar som kunne stå imot inntil a­ llierte kom Norge til unnsetning, med en «holdetid» i et bestemt definert geografisk område, fortrinnsvis Nord-Norge, på inntil 24 timer (Forsvarsdepartementet 1998: 53; Gjelsten 2001). Det avskrekkende elementet i Norges sikkerhets- og forsvars­politikk lå i NATO-medlemskapet og den gjensidig forpliktende sikkerhets­ garantien i artikkel 5.2 Norges territo­rielle sikkerhet var også forankret i det nære forholdet til USA, som ble betraktet som den fremste garantisten for artikkel 5. Allianse­tilhørighet var, sammen med nasjonalt balansert forsvar, verneplikt og 12

k apittel 1

total­forsvar, en av fire pilarer i det norske forsvars­konseptet (Forsvars­departementet 1997-1998: 53). A ­ lliansepolitikk og avskrekking ble imidlertid balansert med tiltak for å berolige overfor Sovjetunionen, og også for å dempe kritikken fra den norske politiske opposisjonen. Dette skjedde gjennom Norges ensidige og selvpålagte restriksjoner, nedfelt i base- og atom­ politikken (Holst 1985b; se også Holst 1978: 21–25).3 Forsvarets virksomhet var konsentrert i den nordlige landsdelen, der man regnet det som mest sannsynlig at invasjonen ville komme. I tillegg var forsvarspolitikken basert på at man skulle kunne mobilisere store deler av befolkningen om nødvendig, gjennom alminnelig verneplikt og totalforsvaret.4 Nasjo­ nalt forsvar var Forsvarets kjerneoppgave, mens internasjonal innsats ble definert som en tilleggsoppgave. Det at norske soldater deltok i FNs fredsbevarende og etter hvert freds­opprettende operasjoner, var et uttrykk for at Norge ivaretok sine internasjonale forpliktelser.5 Men internasjonal militær innsats ble også ansett for å ha positive utenrikspolitiske effekter for Norge.

Forsvarsminister (1986–1989) Johan Jørgen Holst (Ap) uttalte for eksempel: «[Forsvaret] skal også bidra til at Norge kan spille den internasjonale rolle vi som nasjon ønsker» (S.tid. 1987-1988: 1065). På dette tidspunktet og et godt stykke inn i 1990-årene hadde imidlertid denne posisjonen en beskjeden plass i norsk forsvarsdiskurs.

Den kalde krigens slutt førte til kjernefysisk og konvensjonell nedrustning i Europa, blant annet gjennom oppfølgingen av CFE-avtalen (1990), men den førte også til nye konflikter og forsterket sovende lokale og regionale intra-statlige konflikter på Balkan, i Afrika og Asia.6 Disse konfliktene, som skilte seg klart fra tradisjonelle kriger og tidligere fredsbevarende operasjoner, var preget av flytende overganger mellom krig og fred, utydelige skiller mellom «stridende» og «sivile», flere og ofte skiftende parter i en konflikt, asymmetri i styrkeforholdet mellom partene, raskt skiftende frontlinjer og vanskelig definerbare slagmarker (Chopra 1998; Kenny 1999).7 Deltakelse i disse 13

norsk forsvarspolitikk

k­ omplekse, flerfunksjonelle og ofte skarpe operasjonene ble en stor utfordring for Forsvaret, som verken var dimensjonert for eller hadde stående styrker til dette formålet. Parallelt med dette flatet forsvarsbudsjettene ut (noe som begynte før Sovjetunionens fall), mens driftsutgiftene vokste. I tillegg sto Forsvaret foran betydelige investeringer i nytt materiell.

Den norske sikkerhetspolitiske omleggingen kom tidlig i 1990-årene, anført av Utenriksdepartementet (1989–1990).

Regje­ringen konstaterte i 1992 at «[i]nternasjonale endringer og en vanskeligere samfunnsøkonomisk basis gjør det nødvendig å foreta omstillinger og reduksjoner» (Forsvarsdepartementet 1992-1993: 7). I Norge fikk man likevel en langt tregere til­pasning til det nye trusselbildet enn i Europa for øvrig, både i innretningen av forsvarsstrukturen og med hensyn til de oppgaver man så for seg at Forsvaret skulle ha. Sentrale aktører i norsk forsvarspolitikk så ikke behovet for å tilpasse Forsvaret til en ny internasjonal «virkelighet». Det var ikke slik at disse aktørene ikke aksepterte endringene i trusselbildet, men dette ble ikke nødvendigvis sett i sammenheng med forsvarskonseptet og forsvarsstrukturen. I forsvarssjefens anbefaling, Forsvarsstudie 1996, var den høyest prioriterte militære oppgave for Forsvaret fremdeles å forberede seg på å stanse og slå tilbake en russisk invasjonsstyrke bestående av tungt pansrede divisjoner mot Nord-Norge (Forsvarssjefen 1996).

Norges deltakelse i internasjonale operasjoner (på Balkan, i Afghanistan og Libya særlig) førte gradvis til et diskursivt skifte der internasjonale operasjoner og nasjonale forsvarsoppgaver nå ble sidestilt. Men rundt 2006 skjedde det igjen en dreining i den internasjonale og norske sikkerhetspolitiske diskursen, der globale maktskifter, stormaktspolitikk og særlig Russlands tilbakekomst sto i sentrum. For både NATO og Norge kom gradvis potensiell konflikt i egne nærområder igjen på dagsordenen, ikke bare asymmetriske trusler utenfor eget territorium. I norsk diskurs vakte Vladimir Putins aggressive utenrikspolitikk i Georgia (2008) og særlig Ukraina (2014) til 14

k apittel 1

live gjenkjennelige argumenter i den norske forsvarstradisjonen som står sterkt blant politikere og i forsvarsmiljøer. Graden av kontinuitet og endring i norsk forsvarspolitikk kan derfor også «måles» ved at man ser på i hvilken grad det nye forsvaret har «satt seg» i sentrale forsvarspolitiske praksiser og i den militære profesjon i en tid der territorielt forsvar igjen preger internasjonal og nasjonal forsvarsdiskurs.

For at man skal kunne forstå og forklare utviklingen i norsk forsvarspolitisk debatt og praksis de siste 25 årene stilles følgende spørsmål i boken: § I hvilken grad formes norsk forsvarspolitikk av end­ rede internasjonale rammebetingelser for Forsvarets ­virksomhet? § Hvordan reflekteres internasjonale utviklingstrekk i den norske forsvarspolitiske debatten? § I hvilken grad påvirkes norske forsvarspolitiske og militære praksiser av endringer i Forsvarets ramme­ betingelser og nye oppgaver?

Basert på disse spørsmålene utledes det en overordnet tese, nemlig antakelsen om at norsk forsvarspolitikk i hovedtrekk drives fram av indre forhold, det vil si at den er formet av s­ osiale faktorer og relasjoner på nasjonalt nivå. Dette kan videre spesi­ fiseres i tre antakelser eller teser om forholdet mellom inter­ nasjonale utviklingstrekk, nasjonale særtrekk og praksiser og norsk forsvars­politisk debatt.8

Tre teser om norsk forsvarspolitikk Den første tesen forklarer kontinuitet ved at norsk forsvars­ politikk koples diskursivt til sentrale begreper i norsk forsvarstradisjon, som for eksempel folkeforsvar, og til nasjonale kjerneverdier, som demokrati og likhet – blant annet gjennom 15

norsk forsvarspolitikk

allmenn verneplikt for menn (Neumann og Ulriksen 1995; ­Ulriksen 2002) og enhetsbefalet. Forsvaret fikk en nasjons­ byggende rolle og skapte et bånd mellom militærmakten og folket som grunnlag for den norske forsvarsidentiteten, som definerer det norske forsvarets legitime og primære virksomhet.

Identitet forstås her som diskursiv, politisk, sosial og relasjonell.

At identitet er diskursiv og politisk, betyr ifølge Hansen (2006: 6) at «representations of identity place foreign policy issues within a particular interpretative optic, one with consequences for which foreign policy can be formulated as an adequate response». At identitet er sosial, betyr at den etableres gjennom et sett av kollektivt artikulerte koder og ikke knyttes til individet (selv om individer naturligvis kan føle identitet) (ibid.). Identitet er videre relasjonell, siden den alltid viser til noe den ikke er, og eksisterer bare ved at den reartikuleres kontinuerlig og ikke utkonkurreres av utfordrende diskurser (Anderson 1983).

En nasjonalstats identitet er utviklet over tid og nedfelt i institusjoner og i statens politiske kultur (Risse 2001: 201–202).

Norsk forsvarsidentitet kan betraktes som en underkomponent av nasjonalstatens identitet. I den kollektive forsvarsidentiteten framstår forsvar av territoriet og nasjonen (folket) som kjernen, som de øvrige komponentene så knyttes til. Territorielt forsvar kan referere til en spesiell type statlig forsvarspolitikk, en spesiell type militær organisasjon eller en spesiell type strid som skal nekte en angriper adgang til territoriet. Roberts (1986: 34) har definert territorielt forsvar som «a system of defence in depth; it is the governmentally-organized defence of a state’s own territory, conducted on its own territory». I en situasjon der en invasjonsstyrke har tatt kontroll med hele eller deler av territoriet, noe som var det norske scenariet under den kalde krigen, er territorielt forsvar innrettet mot å konstant utfordre og angripe invasjonsstyrken fra alle sider. Denne typen forsvarsstrategi har visse organisatoriske implikasjoner. Territorielt forsvar er gjerne basert på en folkehær, inkludert lokal milits, som egner seg generelt bedre i en defensiv rolle, enn i større militære 16

k apittel 1

operasjoner utenfor territoriet, som for eksempel internasjonale operasjoner (ibid.).

Et defensivt folkeforsvar samsvarer i stor grad med det ­norske invasjons- og mobiliseringsforsvaret slik det så ut ­under den kalde krigen. Norsk forsvarsidentitet utfordres derfor av kravet om å internasjonalisere og profesjonalisere Forsvaret i 1990-årene. Indikasjoner på endringer i norsk forsvarsidentitet kan påvises ved at man studere hovedsynet i forsvarsdiskursen og eventuelle skifter i dette. Skifter i diskursen antas å inntreffe når sentrale aktører evner å skape koplinger mellom det nye på den ene siden, og dominerende forestillinger om Forsvaret og tradisjone der på den andre, og på en slik måte at den nye forsvars­politikken framstår som relevant for og kan forenes med den gjeldende. I et lengre tidsperspektiv kan dette også påvirke norsk forsvarsidentitet. Det må imidlertid antas at det er fullt mulig å endre forsvarspolitikken uten at forsvarsidentiteten endres tilsvarende (se Hopf 2002: 10). Et viktig spørsmål som analyseres i bokens siste del, er derfor i hvilken grad slike diskursive skifter kan føre til en endring i norsk forsvarsidentitet som nedfelles i militær praksis og profesjonsidentitet, og om denne endringen står seg i møte med nye trusselbilder, også når disse likner gjenkjennelige forsvarspolitiske tenkemåter og praksis.

Den andre tesen denne boken framsetter, er at Forsvarets tyngde som organisasjon bidrar til forsvarspolitikkens kontinuitet. Etablerte handlingsmønstre er gjerne organisert av og bygger opp under en bestemt forståelse av hvordan ting skal gjøres (Schatzki 2001: 3). Når praksiser eller utsagn betraktes som «normale», tas de for gitt og kan sies å være en del av doxa.

Pierre Bourdieu (1977: 164) definerer doxa som et fenomen som «contribute[s] to the reproduction of the social world, by producing immediate adherence to the world, seen as self-evident and undisputed». I den sosiale verden innebærer doxa videre: «an adherence to relations of order which, because they structure inseparably both the real world and the thought world, are accepted as self-evident» (Bourdieu 1984: 471). Gjeldende 17

norsk forsvarspolitikk

praksis kan derfor virke hemmende på alternative eller konkur­ rerende syn på måten ting skal gjøres på og fungere som en buffer mot endring i omgivelsene som utfordrer, her den norske forsvarstradisjonens ideer og institusjonaliserte makt (se ­Ulriksen 2002; Græger 2009a, 2011).

Norsk forsvarspolitikk er institusjonalisert i en rekke slike politiske og militære praksiser på nasjonalt nivå, som for eksempel militære utdanningsordninger, insentivstrukturer knyttet til offiserskarrieren eller rutiner i norsk forsvarsplanlegging. På internasjonalt nivå er det framfor alt NATO og det militære samarbeidet med USA som antas å legge handlingsbetingelsene eller premissene for norsk forsvarspolitikk.

I tillegg til at de militære strukturene har sin tyngde, a­ ntas flere sentrale forsvarspolitiske aktører innenfor Forsvaret å ha motarbeidet omstilling. Motstand mot endringer som påvirker rammebetingelsene for norsk forsvarspolitikk, er ikke et nytt fenomen. NATO-medlemskapet i 1949, og NATOs atom­våpenpolitikk vakte sterk motstand i flere norske politiske miljøer (Eriksen og Pharo 1997). Mot slutten av perioden som studeres i denne boken, preges diskursen igjen av hvordan Forsvarets virksomhet skal innrettes mot trusler i Norges nærområder og territorielt forsvar.

Den tredje tesen som kan bidra til å forklare kontinuitet i norsk forsvarsdiskurs i perioden 1990–2005, og i noen grad også senere, er at forsvarspolitikk også handler om distrikts­ politikk, sysselsettingspolitikk og arbeidslivspolitikk. Invasjonsforsvaret hadde en strategisk begrunnelse, men fikk også en viktig distrikts­politisk funksjon. Den strategiske betydningen av spredt bosetting var en del av totalforsvarstanken under den kalde krigen. Dersom store områder ble liggende øde, ville det kunne invitere til en invasjon, var argumentet.

Forsvars­installasjoner, anlegg og garnisoner, men også ringvirkningene av den militære virksomheten gjorde Forsvaret til en hjørnesteins­bedrift i mange distriktskommuner, særlig i Nord-Norge. Fordi Forsvaret har vært en av landets største of18

k apittel 1

fentlige arbeidsplasser, vokste befalsorganisasjonene seg ­sterke, og de største av dem var generelt skeptiske til omlegging som endret offiserenes arbeidsvilkår og status, og som utfordret profesjonsidentiteten. Selv om det etableres en aksept for en gradvis profesjonalisering og kompetanseheving blant organisasjonene, fører større omlegginger av personellpoltikken til opphetet debatt.

Hvordan forstå Norges forsvarspolitikk?

Bokens hovedanliggende er å analysere kontinuitet og endring i norsk forsvarspolitikk i perioden 1990–2015. Dette analyseres ved å studere faktorer som uttrykker grad av kontinuitet/­ endring og som utviklingen i norsk forsvarspolitikk kan «måles» opp mot. Faktorene som analyseres, er endringer i menings­dannelsen, men også i praksiser, som for eksempel hvilke mili­tære operasjoner Norge deltar i, hvilke militære kapa­ biliteter som de facto prioriteres, utviklingen av den militære profesjonen (utdanning, trening, karrieremønstre) og internasjonale ­samarbeidsmønstre.

Hovedutfordringen er å spore hvordan endringer i meningsdannelsen skjer, altså under hvilke betingelser nye begreper, argu­menter og kunnskap fra den internasjonale debatten tas opp og fortolkes i det offentlige nasjonale ordskiftet, og enten endrer eller viderefører etablerte forestillinger og praksiser.

Endringer i internasjonale omgivelser har altså ikke nødvendigvis noen effekt per se, men fordi de fortolkes og formidles og gjøres relevante av sentrale aktører (Lazarsfeld et al. 1948; Hansen 2006).9 Norske politikere og forsvarsbyråkrater, og ikke minst offiserer som hadde tjenestegjort i internasjonale operasjoner, kom hjem med erfaringer som påvirket deres syn på Forsvaret. Vekselspillet mellom det internasjonale og det nasjo­ nale ga gradvisgjennomslag for en ny, alternativ måte å tenke omkring Forsvaret og Forsvarets oppgaver på.

19