SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA by Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle'a

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOﾅ・CZNA

Korekta Ryszard Chytrowski Redakcja Michał Syska Projekt okładki Agnieszka Jakóbiak Zdjęcia Piotr Bułas Skład i łamanie GroupMedia

ISBN 978-83-930596-9-0

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Pamięci Prof. Tadeusza Kowalika (1926-2012)

Ośrodek Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a Wrocław 2012

Ośrodek Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a został założony w 2005 roku we Wrocławiu jako niezależne stowarzyszenie, którego celem jest upowszechnianie idei sprawiedliwości społecznej, pokoju, praw człowieka i zrównoważonego rozwoju. Patronem stowarzyszenia jest Ferdynand Lassalle (1825–1864), twórca pierwszej partii robotniczej w Niemczech, który urodził się we Wrocławiu i w tym mieście został pochowany. Działania Ośrodka służą formułowaniu krytycznych refleksji o współczesnym świecie i jego rozwoju oraz budowaniu ideowej alternatywy dla postulatów konserwatywno-liberalnych i nacjonalistycznych, które dominują w dzisiejszym dyskursie politycznym w Polsce. Funkcjonowanie Ośrodka wzorowane jest na działających w Europie Zachodniej instytucjach typu think tank, które pełnią rolę „fabryk idei” dla ruchów społecznych i partii politycznych. Ośrodek realizuje swoje cele poprzez organizację konferencji, seminariów, szkoleń i warsztatów, działalność badawczą, wydawniczą i publicystyczną oraz kampanie społeczne. Dzięki współpracy z lewicowymi fundacjami i instytutami z innych krajów OMS im. F. Lassalle’a bierze także aktywny udział w europejskiej debacie politycznej i międzynarodowych projektach badawczych.

www.lassalle.org.pl

Fundacja im. Friedricha Eberta (FES) została założona w 1925 roku na mocy politycznego testamentu pierwszego demokratycznie wybranego prezydenta Niemiec Friedricha Eberta. Fundacja, której działalność w roku 1933 została zakazana przez narodowych socjalistów, a w roku 1947 wznowiona, jest największą i najstarszą wśród istniejących obecnie fundacji politycznych w Niemczech. FES wspiera idee i główne wartości socjaldemokracji, a jej działania mają na celu zwiększenie partycypacji obywateli w życiu politycznym, wzmocnienie spójności społecznej, sprawiedliwe kształtowanie systemu społeczno-ekonomicznego, pogłębienie dialogu między związkami zawodowymi a światem polityki oraz nadanie globalizacji ludzkiej twarzy. Ponadto Fundacja przyznaje stypendia szczególnie uzdolnionym studentom i doktorantom wyróżniającym się dużym zaangażowaniem społeczno-politycznym. Fundacja co roku wspiera ok. 2700 studentów i doktorantów, zwłaszcza z rodzin niezamożnych lub ze środowisk imigrantów. Obok głównych siedzib w Bonn i Berlinie FES utrzymuje przedstawicielstwa w ponad 100 krajach na całym świecie. Biuro w Warszawie, istniejące od roku 1990, należy do największych.

www.feswar.org.pl

Szanowni Państwo, Od momentu powstania ruchu robotniczego polityka społeczna należy do najważniejszych punktów programu socjaldemokracji. Dobrze funkcjonujące państwo opiekuńcze jest bowiem dla każdego socjaldemokraty podstawą demokracji i wolności. Socjaldemokratom – w przeciwieństwie do liberałów – obce jest wąskie i restrykcyjne rozumienie wolności, które ogranicza się do ochrony przed arbitralnymi ingerencjami państwa lub społeczeństwa w sferę indywidualnych wolności, takich jak wolność słowa i myśli. Wolność zawsze oznacza również wolność od biedy i wykluczenia społecznego. Człowiek jest bowiem dopiero wtedy prawdziwie wolny, gdy ma stworzone materialne możliwości do samodzielnego decydowania o swoim życiu. Tyle teorii. Jak jednak w praktyce można osiągnąć wolność od eko nomicznych ograniczeń? Jak polityka społeczna może wspierać dążenia emancypacyjne jednostki? Jakie środki sprawdziły się w przeszłości? Jakimi argumentami powinni posiłkować się socjaldemokraci, aby przekonać społeczeństwo do swoich racji? W niniejszej książce staramy się udzielić odpowiedzi na te i podobne pytania. Autorki i autorzy książki nie roszczą sobie oczywiście prawa do zaprezentowania pracy naukowej całkowicie wyczerpującej temat. Celem tej publikacji jest raczej przedstawienie w sposób przystępny treści, które w sumie tworzą rodzaj podręcznika przeznaczonego dla osób zaangażowanych w działania na rzecz 9

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

socjaldemokratycznej polityki. W poszczególnych rozdziałach opisane zostały różne obszary polityki społecznej, zaprezentowano także aktualne wyzwania i kwestie sporne. Przykłady konkretnych działań zrealizowanych w dziedzinie polityki społecznej w innych państwach powinny stać się inspiracją dla poszukiwania możliwych rozwiązań dla Polski. W ten sposób chcielibyśmy przyczynić się do lepszego zrozumienia celów socjaldemokratycznej polityki społecznej. Wierzymy, że tylko wtedy, gdy uda nam się zdefiniować i wyjaśnić cele naszego działania, będziemy w stanie przekonać do nich innych. Dlatego mamy nadzieję, że niniejsza publikacja znajdzie szerokie grono czytelników. Knut Dethlefsen Dyrektor Biura Fundacji im. F. Eberta w Warszawie Michał Syska Dyrektor Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a we Wrocławiu

SPIS TREŚCI Wprowadzenie [Michał Syska]

| 13

CZĘŚĆ PIERWSZA Wartości socjaldemokratycznej polityki społecznej [Rafał Bakalarczyk] | 19 Socjaldemokratyczna polityka społeczna na tle innych modeli [Rafał Bakalarczyk] | 33 CZĘŚĆ DRUGA Zabezpieczenie społeczne [Janina Petelczyc]

| 45

Polityka na rzecz rodziny i opieki [Rafał Bakalarczyk]

| 65

Zdrowie [Marek Balicki, współpraca: Ewelina Latosek] Edukacja [Agnieszka Dziemianowicz-Bąk]

| 101

Praca i dialog społeczny [Maria Skóra, Rafał Bakalarczyk] Polityka mieszkaniowa [Maria Skóra]

| 83 | 119

| 141

CZĘŚĆ TRZECIA „Socjaldemokracja musi wzmacniać rolę państwa” [z Rafałem Chwedorukiem rozmawia Bartosz Machalica] Kulturowe ograniczenia egalitarnej polityki [Jarosław Klebaniuk] | 179 Słowniczek pojęć | 183 Autorki i autorzy | 187

| 161

WPROWADZENIE „Na głośne ostatnio w publicystyce politycznej pytanie, czy Polskę stać na państwo opiekuńcze – odpowiadam: Polski nie stać na rezygnację z państwa opiekuńczego”1 – te słowa prof. Tadeusza Kowalika (1926-2012) stanowią najlepsze motto dla książki, którą trzymają Państwo w rękach. Ten wybitny ekonomista i socjaldemokrata wskazywał w swych licznych pracach, że w 1989 roku w Polsce bezrefleksyjnie zaczęto realizować neoliberalny model przemian gospodarczych, czego skutkiem były rosnące nierówności społeczne. Według prof. Kowalika istniały (i nadal istnieją) inne wzorce gospodarki rynkowej, które charakteryzują się ekonomiczną efektywnością i zdolnością do realizacji celów społecznych. Przykłady państw skandynawskich pokazują dobitnie, że aktywna rola państwa, rozbudowana polityka społeczna i wysokie podatki zapewniają wysoką jakość życia całego społeczeństwa oraz idą w parze z rozwojem gospodarczym. W zdominowanym przez ideologię neoliberalną dyskursie publicznym tezy wygłaszane przez prof. Kowalika i innych zwolenników modelu socjaldemokratycznego były spychane na margines debaty. Rodzimi rzecznicy „niewidzialnej ręki rynku” wielokrotnie przekraczali (czynią to i dziś) granicę naukowej rzetelności. Przykładem takiej postawy są słowa prof. Leszka Balcerowicza, architekta tzw. terapii szokowej, który podczas jednej z konferencji stwierdził:

„Trybuna”, 12 kwietnia 2002.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

„Państwo opiekuńcze tworzy społeczeństwo klientów systemów społecznych. Bezpośrednimi ofiarami państwa opiekuńczego stają się ludzie młodzi i kobiety. To oni najczęściej są bez pracy, bo przywileje zyskiwane przez różne grupy zawodowe i społeczne deformują taki rynek pracy”2. Trudno o bardziej pozbawioną empirycznych podstaw konstatację. Wszak to w socjaldemokratycznych państwach skandynawskich notuje się najniższą stopę bezrobocia i najwyższy poziom aktywizacji zawodowej kobiet. Robert Goodin w wydanej w 1999 roku książce The real worlds of welfare capitalism poddał analizie liberalny (USA), konserwatywny (Niemcy) i socjaldemokratyczny (Holandia) model państwa dobrobytu. Konkluzja tego badania brzmiała: „Reżim socjaldemokratyczny jest co najmniej tak dobry (a często lepszy) jak oba pozostałe reżimy pod względem realizacji wszystkich społecznych celów, które tradycyjnie stawiamy welfare state. Co więcej, socjaldemokratyczny reżim welfare state jest co najmniej tak samo dobry jak one w realizacji celów ekonomicznych”3. Globalny kryzys ekonomiczny wykazał wszystkie sprzeczności i nie doskonałości neoliberalnych konceptów ekonomicznych i społecznych. Trwające od końca lat 70. ubiegłego wieku procesy deregulacji gospodarki, liberalizacji rynków finansowych, uelastyczniania rynków pracy, redukcji opodatkowania i zmniejszania roli państwa – w obliczu opłakanych skutków, jakie przyniosły – tracą dziś społeczną legitymizację. Wyzwaniem, zwłaszcza dla środowisk postępowych, staje się wypracowanie systemowej alternatywy dla bankrutujących na naszych oczach neoliberalnych rozwiązań. To wyzwanie także dla polskiej lewicy.

„Dziennik Polski”, 20 maja 2010.

Cytat za: Supińska J., Nie tylko Polski nie stać na rezygnację z państwa opiekuń czego, [w:] Bugaj R., Halbersztadt J., Polskie przemiany. Uwarunkowania i spory, Warszawa 2002.

2 3

WPROWADZENIE

Niniejsza książka adresowana jest do osób, które są zainteresowane zmianą neoliberalnego paradygmatu polskich przemian po roku 1989 na rzecz socjaldemokratycznego modelu rozwoju. Jego podstawą musi być nowoczesna polityka społeczna, która:

»» rozumiana jest szeroko: obejmuje nie tylko działania osłono-

we dla najsłabszych, ale jest narzędziem modernizacji i niwelowania różnic społecznych poprzez politykę zdrowotną, edukacyjną, rodzinną, opiekuńczą, mieszkaniową adresowaną do całego społeczeństwa;

»»

traktowana jest jako inwestycja, a nie obciążenie dla budżetu;

»» stanowi warunek rozwoju i wzrostu gospodarczego, a nie wydatek, na który trzeba najpierw zarobić stosując liberalne rozwiązania;

»» jest

uniwersalna, czyli dostępna dla każdego niezależnie od statusu majątkowego, aby nie stygmatyzować biedy i budować wspólnotę;

»» oparta jest na systemie usług publicznych, które nie są poddane rynkowej logice zysku.

Przytoczone powyżej zasady stanowią ideową oś wszystkich rozwa żań zawartych w tej książce. Autorki i autorzy odrzucają też tezę przeciwników socjaldemokratycznego państwa opiekuńczego, wed ług której realizacja jego założeń w Polsce jest niemożliwa ze względu na różnice kulturowe między naszym krajem a np. Skandynawią. W politycznych rachubach nie wolno lekceważyć kwestii historii, tradycji i uwarunkowań kulturowych. Trzeba jednak pamiętać, że to przede wszystkim instytucje polityczne tworzą kulturę. Ich kształtowanie to stawka demokratycznej rywalizacji. Nadszedł najwyższy czas, by polska socjaldemokracja odegrała w niej znaczącą rolę. Mamy nadzieję, że ta książka okaże się w tym pomocna. 15

CZĘŚĆ PIERWSZA

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ Czym jest polityka społeczna? Polityka społeczna we współczesnych krajach rozwiniętych stanowi istotną część polityki publicznej. W uproszczeniu oznacza ona oddziaływanie przez różne podmioty (na czele z państwem) na strukturę społeczną w celu podnoszenia poziomu dobrobytu wszystkich jej członków i rozwiązywania kwestii społecznych. Istnieje wiele sposobów rozumienia polityki społecznej i wiele jej definicji. Z perspektywy socjaldemokratycznej najlepszą definicją wydaje się być ta zaproponowana przez prof. Ryszard Szarfenberga, która brzmi następująco: „Polityka społeczna jest rodzajem polityki publicznej i wiąże się z instrumentalnym wykorzystaniem władzy w państwie do osiągnięcia wszechstronnego dobrobytu wszystkich obywateli, z uwzględnieniem nierów-

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

ności socjalno-ekonomicznych oraz nierówności władzy między różnymi grupami obywateli”4 Uznanie polityki społecznej za dział polityki publicznej nie jest tożsame z traktowaniem jej wyłącznie jako jednego z obszarów polityki państwa, ale także jako zadania, w którego realizacji uczestniczą także inne podmioty, np. związki zawodowe czy organizacje społeczne. O ile rozróżnienie między polityką społeczną a szerszą od niej polityką publiczną jest z reguły przynajmniej intuicyjnie wyczuwane, o tyle w polskiej debacie publicznej nierzadkie jest zatarcie granic między polityką społeczną a węższą od niej co do zakresu polityką socjalną. Ta ostatnia w węższym rozumieniu wiąże się z działaniami na rzecz grup w trudnej sytuacji życiowej, czyli z pomocą społeczną, zaś w rozumieniu szerszym z systemem zabezpieczenia społecznego. Zadania polityki społecznej należy postrzegać w jeszcze szerszej perspektywie, włączając do niej także takie obszary jak zdrowie, mieszkalnictwo czy edukacja, czego odzwierciedleniem jest zakres tematyczny niniejszej książki.

Formacje konserwatywne mają skłonność uzasadniania swej doktryny i programów jako najbardziej naturalnych

Wartości i wartościowanie w polityce społecznej Polityka społeczna ze swej istoty wymusza wartościowanie, odniesienie do pewnych wartości, na podstawie których będziemy projektować działania, jak i oceniać ich skutki, także te uboczne.

Szarfenberg R., Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej, [w]: G. Filrit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), „Polityka Społeczna. Podręcznik akademicki”, Wydawnictwo naukowe PWN, 2009.

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

Formacje konserwatywne mają skłonność uzasadniania swej doktryny i programów jako najbardziej naturalnych (zgodnych z prawem naturalnym, tradycją, religią), a środowiska liberalne jako jedynych racjonalnych ekonomicznie. W obydwu przypadkach próbuje się ukryć fakt, że działanie mniej lub bardziej świadomie wyraża daną ideologiczną wizję stosunków społecznych. Wybory dokonywane w obszarze polityki społecznej nie są neutralne z punktu widzenia danej aksjologii.

Ideologie w polityce społecznej Podział na model liberalny, konserwatywny i socjaldemokratyczny jest nieco uproszczony, istnieje bowiem wiele form pośrednich oraz perspektyw w ogóle niemieszczących się w tym podziale. Podział ten jest jednak powszechny w typologiach polityki społecznej i pozwala powiązać systemy polityki społecznej z ideologiami politycznymi. Modele te różnią się znacznie (co wszak nie musi oznaczać odrzucenia poszukiwania punktów wspólnych) i to nie tylko na poziomie przekonań co do sposobu organizacji życia społecznego (czyli doktryny), ale na jeszcze wyższym poziomie – na płaszczyźnie podstawowych norm i wartości. Liberalizm, konserwatyzm i socjaldemokrację cechuje nie tylko odmienny wachlarz najważniejszych wartości w polityce społecznej, ale przede wszystkim inna hierarchizacja tych samych wartości i inne ich rozumienie. Zarówno liberalizm, jak i socjaldemokracja uznają wolność za ważną wartość, lecz inaczej ją rozumieją. Stawiają w innej relacji do pozostałych wartości, takich jak równość i sprawiedliwość. Należy jednak zaznaczyć, że tworzenie katalogu wartości socjaldemokratycznej polityki społecznej nie powinno być budowane wyłącznie przez kontrast z pozostałymi ideologiami, ale przede 21

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

wszystkim na podstawie założeń odnośnie tego, za czym opowiada się socjaldemokracja, niezależnie od tego czy i w jakiej mierze konserwatyści i liberałowie podzielają te wartości i postulaty.

Wartości naczelne Wśród naczelnych wartości należy wymienić: wolność, równość, sprawiedliwość, solidarność, partycypację i samorządność oraz powszechność (uniwersalność). Socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna dążyć do respektowania wszystkich tych zasad i kształtować instytucje w taki sposób, by wartości te wzajemnie się wzmacniały.

Równość Równość jest wartością nierozerwalnie kojarzoną z socjaldemokracją. Socjaldemokraci definiują równość szeroko, szerzej niż pojęcia równości wobec prawa oraz równości szans. Równość wobec prawa w teorii uznają także konserwatyści. W praktyce jednak nie rozszerzają tej zasady na wiele sytuacji, np. sytuację mniejszości nieheteroseksualnych, Lekceważą też często wpływ czynników kulturowych na niemożność faktycznego równouprawnienia, mimo formalnej równości. Przykładem jest sytuacja kobiet na rynku pracy. Socjaldemokraci rozumieją, że nie wystarczy zakaz dyskryminacji ze względu na płeć, ale potrzeba szeregu rozwiązań prawnych i instytucjonalnych, by kobiety mogły uczestniczyć w rynku pracy na tych samych zasadach, co mężczyźni. Świadomość konieczności aktywnego wspierania równości (a nie tylko formalnego zakazu dyskryminowania) różni podejście socjaldemokratyczne od liberalnego, które jest niechętne bardziej rozbudowanym interwencjom w stosunki społeczne i rynkowe. 22

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

Socjaldemokratyczna polityka społeczna wykracza także poza kategorię równości szans, akceptowaną przez liberałów i część konserwatystów. W podejściu socjaldemokratycznym równość szans to za mało. Nie wystarczy bowiem dać wszystkim równe szanse w zawodowej czy edukacyjnej konkurencji, w wyniku której powstanie podział na wygranych, którzy zagarną wszystko, oraz na przegranych, którym nie zostanie nic. Chodzi o to, by różnice między osobami, które znajdą się niżej i wyżej w hierarchii społecznej, nie były duże, a w kontekście możliwości korzystania z pewnych dóbr społecznych (dostęp do podstawowych usług edukacyjnych, zdrowotnych czy poradnictwa w trudnych sytuacjach życiowych), by tych różnic wcale nie było. Socjaldemokratyczna polityka społeczna nie dąży więc wyłącznie do równości na starcie, ale także do zmniejszania różnic w warunkach życiowych i zapewnienia równego dostępu do szeregu dóbr publicznych.

Socjaldemokracja a równość płci Socjaldemokratyczna polityka społeczna, opowiadając się za większą obecnością laickiego państwa w życiu obywateli, umożliwia redefinicję kontraktu płci. Z jednej strony opowiada się za partnerskim modelem rodziny, wspierając współdzielenie obowiązków opiekuńczych lub oferując zewnętrzne instytucjonalne formy opieki nad dziećmi czy zależnymi członkami rodziny. Z drugiej strony docenia wartość tzw. nieodpłatnej pracy domowej (dóbr i usług produkowanych w gospodarstwie domowym, nieobecnych w formalnej gospodarce) poprzez włączanie osób sprawujących obowiązki opiekuńcze nad bliskimi i przez to nieobecne na rynku pracy do systemów zabezpieczenia społecznego, by uchronić je przed ryzykiem ubóstwa.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Tradycyjnie, sfera prywatna, związana z domem, obowiązkami reprodukcyjnymi i pracą opiekuńczą przypisana była kobietom, wykluczając je z rynku i pozostawiając w sytuacji ekonomicznej i politycznej zależności od mężczyzn. Możliwość podjęcia pracy zawodowej nie jest jednak wystarczającym warunkiem emancypacji i współudziału w strukturach władzy. Wciąż inne wzorce i oczekiwania adresowane są do kobiet i mężczyzn. Zauważalne są różnice szans i możliwości. Stąd, równość płci jest jedną z fundamentalnych przesłanek socjaldemokracji. Wynika ona z przekonania o konieczności ochrony praw jednostki bez względu na cechy takie jak pochodzenie, wyznanie, wiek, sprawność czy płeć, jak i ze świadomości kosztów, jakie w dłuższej perspektywie generują nierówności społeczne.

Sprawiedliwość W socjaldemokratycznym podejściu sprawiedliwość ma kilka wymiarów: Z jednej strony – gdy mówimy o sprawiedliwości wymiennej – chodzi o to, by wynagradzać w zależności od zasług, a nie np. od takich cech, jak płeć, narodowość, orientacja seksualna. W tym znaczeniu sprawiedliwość wiąże się z równym traktowaniem i zakazem dyskryminacji. Jednocześnie, w podejściu socjaldemokratycznym dopuszcza się pewne specyficzne instrumenty na rzecz grup defaworyzowanych – proponuje się nierówne traktowanie w imię wyrównywania możliwości. Dla socjaldemokratów ważna jest także sprawiedliwość dystrybutywna, związana z podziałem zasobów. Ten wymiar sprawiedliwości pośrednio wiąże się nie tylko ze stosunkiem do równości, ale także do omówionej poniżej solidarności. Socjaldemokratyczna polityka społeczna otwiera dostęp do dóbr nie tylko według statusu (rodzinnego, zawodowego), zasług (mierzonych nie tylko efektem, ale i wielkością wkładu pracy), ale także – w sporej części przypadków – według potrzeb. Uznaje się, że osoby które są słabsze, powinny otrzymywać pewne wsparcie ze strony wspólnoty, na24

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

wet jeśli nie idą za tym ich przeszłe ani teraźniejsze zasługi. Owo wsparcie nie wynika jednak z aktu łaski, ale jest tu traktowane jako wyraz praw społecznych, przysługujących jednostce, które polityka społeczna powinna zagwarantować. Warto pamiętać, że zasadzie „każdemu według potrzeb” powinno towarzyszyć „od każdego według możliwości”. Socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna więc poprzez system wielorakich zachęt promować skłonność do dzielenia się indywidualnymi zasobami ze wspólnotą (np. poprzez progresywny system podatkowy). Socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna oddziaływać na to, by osoby pracujące były wynagradzane godnie, a z uwagi na to, że wpływ na wynagrodzenia w sektorze prywatnym bywa ograniczony, polityka ta powinna kompensować niesprawiedliwość wpisaną w funkcjonowanie coraz bardziej zglobalizowanego rynku przy pomocy własnych instrumentów kompensacyjnych.

Solidarność Solidarność jest silnie powiązana ze sprawiedliwością. To, co odróżnia podejście socjaldemokratyczne od dwóch pozostałych podejść, to odpowiedź na pytanie: kto z kim ma się solidaryzować i jakimi metodami? W podejściu liberalnym i konserwatywnym również przyjmuje się pewne wymiary solidarności, lecz z reguły odnoszą się one do małych wspólnot (rodzina, społeczność lokalna, korporacja zawodowa) i mają charakter oddolny. Natomiast w socjaldemokratycznym ujęciu owa oddolna, spontaniczna solidarność obywatelska jest uzupełniona o solidarność obejmującą całą wspólnotę i realizowaną poprzez podatkowo-transferowy system redystrybucji. Ten ostatni rodzaj solidarności ma dawać gwarancję, że żadna jednostka (np. znajdująca się poza oddolnymi, społecznymi sieciami wsparcia) nie zostanie pozostawiona sama sobie, gdy znajdzie się w potrzebie. Innymi słowy, wspólnotowa solidarność – realizowana za pośrednictwem państwa – ma zabezpieczać sprawiedliwość, w jej socjaldemokratycznym rozumieniu. 25

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Socjaldemokratyczna solidarność – i to kolejna cecha różniąca ją od tej w innych modelach – nie jest adresowana tylko do wykluczonych i najsłabszych. O ile w liberalnym ujęciu solidarność wspólnotowa wkracza dopiero w ostateczności, gdy naturalne mechanizmy, jak rodzina i rynek, nie są w stanie spełnić swej roli, o tyle w podejściu socjaldemokratycznym solidarności ze strony instytucji wspólnotowych jednostka może oczekiwać w różnych sytuacjach życiowych (np. związanych z wychowywaniem dziecka, przejściowymi trudnościami w znalezieniu pracy czy koniecznością opieki nad osobą starszą). Nie można też pominąć – zwłaszcza w kontekście wyzwań demograficznych – solidarności międzypokoleniowej. Środowiska liberalne dezawuując system repartycyjny (oparty właśnie na solidarności międzygeneracyjnej) uderzają w ową wartość. Socjaldemokraci muszą szukać rozwiązań łączących ideę repartycji z możliwościami jej realizacji w warunkach zmieniających się proporcji liczebnych między poszczególnymi generacjami.

Bezpieczeństwo (socjalne) Bezpieczeństwo socjalne to ważna wartość nie tylko dla socjaldemokracji, ale także dla polityki społecznej (zwłaszcza dla systemu zabezpieczenia społecznego) w całym jej historycznym rozwoju. Socjaldemokraci przywiązują do tej kategorii szczególną wagę, dążąc do uchronienia jednostki przed ryzykami socjalnymi, z którymi sama nie może sobie poradzić. W dyskursie liberalnym bezpieczeństwo socjalne jest często dezawuowane jako anachronizm nie przystający do warunków globalnego kapitalizmu wymuszającego elastyczność. Socjaldemokraci muszą przekonywać, że elastyczność z bezpieczeństwem do pewnego stopnia da się godzić (por. flexicurity), a niestabilność naszych czasów tym bardziej wymusza potrzebę działań równoważących, które powinny zmierzać w kierunku dostarczenia ludziom minimum stabilizacji. Zadaniem socjaldemokracji jest obrona 26

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

kategorii bezpieczeństwa socjalnego jako wymiaru i warunku dobrostanu jednostki i społeczeństwa. W wymiarze indywidualnym bezpieSocjaldemokratyczna czeństwo socjalne podnosi jakość żypolityka społeczna cia, zmniejsza stres wywołany niepe wnością, zaś w wymiarze wspólnojest alternatywą dla towym ogranicza zagrożenie destabipolicyjnej polityki lizacji i niepokojówspołecznych.Współbezpieczeństwa cześnie polityka neoliberalna i neokonserwatywna (zwłaszcza w USA) próbuje rekompensować zmniejszone bezpieczeństwo socjalne zaostrzaniem represyjnych środków bezpieczeństwa osobistego. Działania te prowadzą do zwiększenia kontroli i ograniczenia wolności obywatelskich. Socjaldemokratyczna polityka społeczna, przyczynia jąca się do budowania stabilności sytuacji życiowej ludzi i stosunków międzyludzkich, jest alternatywą dla policyjnej polityki bezpieczeństwa.

Wolność Socjaldemokratyczna wolność ma wymiar nie tylko ekonomiczny, ale wiąże się z dążeniem do społecznej emancypacji. Chodzi tu o wyzwolenie od różnych form ucisku i czynników uniemożliwiających lub utrudniających jednostkom samostanowienie. O ile liberałowie chcą uwalniać głównie od państwa, o tyle dla socjaldemokratów ważne jest uniezależnienie podstawowych praw jednostki od jej sytuacji rynkowej (dekomodyfikacja) i rodzinnej (defamilizacja). W odróżnieniu od podejścia neoliberalnego wolność jest nie tylko negatywna (wolność od), ale także pozytywna (wolność do). Nie chodzi więc wyłącznie o wolność od zewnętrznej ingerencji, ale także o wolność do samostanowienia i wpływu na własne życie i na społeczeństwo. 27

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Z wolnością pozytywną wiążą się społeczne prawa człowieka. Społeczne prawa człowieka to te z praw człowieka, które dotyczą pracy, ochrony socjalnej, zdrowia, życia rodzinnego, udziału w życiu kulturalnym, edukacji:

»» prawa

pracownicze obejmują zakaz pracy przymusowej, zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu, prawo do godziwych warunków pracy, godziwego wynagrodzenia oraz równego wynagrodzenia za pracę równej wartości, prawo do organizowania się, prawo do strajku;

»» prawo do ochrony socjalnej oraz prawo do ochrony zdrowia

oznaczają prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości, niezdolności do pracy, bezrobocia oraz prawo do pomocy społecznej;

»»

prawa rodziny obejmują prawo rodziny do ochrony prawnej, społecznej i gospodarczej, prawo do ochrony macierzyństwa, prawo dzieci do ochrony przed wszelkimi formami eksploatacji;

»» prawo do edukacji to prawo do bezpłatnej nauki na szczeblu podstawowym, dostęp do szkolnictwa na wyższym poziomie, prawo do uzyskania wsparcia socjalnego celem ułatwienia dostępu do edukacji;

»»

prawa w dziedzinie kultury obejmują prawo udziału w życiu kulturalnym i korzystania z postępu naukowego, ochronę praw autorskich.

Partycypacja i samorządność Z wolnością pozytywną wiąże się inna wartość – partycypacja i możliwość współdecydowania. Powinno się to dokonywać zarówno w oparciu o mechanizmy dialogu obywatelskiego, jak i spo28

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

łecznego (z udziałem przedstawicieli głównych aktorów na rynku pracy, w tym reprezentacji pracowniczej). Polityka społeczna powinna być na różnych etapach jej planowania i wdrażania realizowana partycypacyjnie, z uwzględnieniem opinii stron społecznych. Polityce społecznej powinny towarzyszyć działania informacyjne i konsultacyjne.

Powszechność i uniwersalizm Pewne prawa muszą być zagwarantowane wszystkim (co nie znaczy, że nie należy różnicować instrumentów w zależności od indywidualnych bądź grupowych potrzeb i możliwości). Chodzi o to, by wsparcie było dostępne dla wszystkich obywateli w różnych fazach i sytuacjach życiowych. W koncepcję uniwersalności powinna być wpisana specyficznie rozumiana indywidualizacja – zdolność do przyporządkowywania instrumentów w zależności od indywidualnej sytuacji. Uniwersalizm w polityce społecznej jest wartością zarówno autoteliczną (samą w sobie) jak i instrumentalną, prowadzącą do realizacji innych wartości, np. budowania wspólnoty i kapitału społecznego.

Uniwersalizm vs. selektywizm Podstawą socjaldemokratycznej polityki społecznej jest zasada uniwersalizmu, według której dostęp do gwarantowanych przez państwo świadczeń i usług nie jest warunkowany kryteriami dochodowymi. System uniwersalny jest bardziej efektywny niż system selektywny. Kierowanie strumienia pomocy do konkretnych grup jest procesem niezwykle pracochłonnym i skomplikowanym. Opracowanie kryteriów przyznawania danych świadczeń oraz weryfikacja uprawnień do ich pobierania wymaga rozbudowy 29

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

administracyjnego aparatu biurokratycznego i pochłania duże środki finansowe na jego utrzymanie. Efektem zastosowania zasady selektywizmu jest zazwyczaj pozbawienie świadczeń grup, które wsparcia potrzebują. Bez pomocy pozostają wszyscy ci niezamożni, którzy nie spełniają arbitralnie ustalonych kryteriów (np. zarabiają 100 złotych ponad próg określony przez urzędników), ale nie stać ich na pokrycie kosztów danej usługi z własnej kieszeni. System uniwersalny nie stygmatyzuje ludzi. Bieda bywa wstydliwa i upokarzająca dla osób, które jej doświadczają. Często jej najbardziej dotkliwym efektem nie jest brak dostępu do dóbr materialnych, ale odarcie z ludzkiej godności. Selektywny model polityki społecznej tę przykrą dotkliwość potęguje, wymaga bowiem od ludzi ubiegania się o stygmatyzujący status osoby ubogiej. Z kolei mniej zaradni i gorzej wykształceni mogą mieć poważne problemy w odnalezieniu się w biurokratycznej pajęczynie i w skutecznym upominaniu się o własne prawa, co w konsekwencji może ich pozbawić niezbędnego wsparcia. System uniwersalny buduje wspólnotę. Badacze fenomenu skandynawskiego welfare state wskazują, że to właśnie jego uniwersalny charakter stał się podstawą obywatelskiej i solidarnej wspólnoty (community-building). To, że wszyscy – niezależne od statusu majątkowego – mogą korzystać z gwarantowanych przez państwo usług publicznych i świadczeń, powoduje zasypywanie podziałów społecznych oraz kreuje wspólną troskę o dobro wspólne. Nie powstają getta subsydiowanej przez rząd biedy obok otoczonych murem enklaw bogactwa z prywatnymi szkołami, szpitalami i firmami ochroniarskimi. Bogatsi Norwegowie, Szwedzi czy Finowie nie odwracają się plecami do państwa i nie podważają jego roli w aktywnej 30

WARTOŚCI SOCJALDEMOKRATYCZNEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ

polityce na rzecz spójności społecznej. Nie pobierają też świadczeń publicznych kosztem najuboższych, płacą bowiem wyższe podatki niż ci ostatni.

Powszechny dochód obywatelski W dobie przemian społecznych i gospodarczych, rosnącego rozwarstwienia społecznego i ubóstwa, a także coraz większych trudności w wypracowaniu stałego dochodu i godziwych emerytur, niektórzy socjaldemokraci zaczynają promować koncepcję powszechnego dochodu obywatelskiego. Prawo do takiego dochodu każdy uzyskiwałby bezwarunkowo, niezależnie od opłacania składek, dochodu, odpowiednich okresów zatrudnienia i innych kryteriów. Zwolennicy tego rozwiązania mają na celu powszechne zabezpieczenie wszystkich obywateli przy jednoczesnym zapewnieniu im poczucia godności – nie trzeba nikogo prosić o pomoc; nie trzeba starać się o nią udowadniając, że jest się biednym i niezdolnym do pracy; nie trzeba przechodzić upokarzających testów ubóstwa wpuszczając do domu pracowników socjalnych, którzy decydują o ewentualnym przyznaniu pomocy. Wprowadzenie powszechnego dochodu obywatelskiego skutkowałoby również brakiem stygmatyzacji, z którą spotykają się beneficjenci pomocy społecznej. Zniknąłby też problem uzależnienia finansowego osób niezatrudnionych lub źle zarabiających od innych. Rozwiązanie to wzbudza jednak liczne kontrowersje. Po pierwsze, mogłoby spowodować zmniejszenie podaży pracowników, a przez to znaczne spowolnienie gospodarcze. Po drugie, koszty takiego świadczenia w Polsce wynosiłyby około 450 mld zł, czyli aż jedną trzecią PKB.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA NA TLE INNYCH MODELI Nauka o modelach polityki społecznej ma już kilkudziesięcioletnią tradycję. Pierwsze próby typologii sięgają lat 60. XX wieku. Przełomem okazała jest jednak praca Trzy światy kapitalistycznego pań stwa dobrobytu Gosty Esping-Andersena, który zaproponował nowe kryteria wyodrębnienia poszczególnych modeli, a także powiązał je z głównymi ideologiami politycznymi w krajach zachodniego kapitalizmu: liberalizmem, konserwatyzmem i socjaldemokracją. Typologia ta zyskała dużą nośność w naukach społecznych i jest obecnie jedną z najbardziej popularnych. Sam autor pod wpływem rozmaitych krytyk, a także zmian jakie zaszły po upadku ZSRR, zmodyfikował swoją teorię w późniejszych pracach, utrzymując jednak, że uwzględnienie nowych kryteriów raczej potwierdza zasadność zaproponowanego wcześniej podziału w obrębie państw zachodniego kapitalizmu. Zasadniczymi kryteriami pozwalającymi odróżnić model socjaldemokratyczny od liberalnego i konserwatywnego w typologii Espinga-Andersena są: 33

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

»» stosunek

do kształtowania stratyfikacji społecznej: wpływ świadczeń i usług socjalnych na zachowanie lub zmianę istniejących podziałów społecznych; na ile państwo interesuje poziom i charakter rozwarstwienia społecznego.

»» poziom

tzw. dekomodyfikacji (odtowarowienia) dostępu do świadczeń i usług: na ile dostęp do nich jest niezależny od sytuacji rynkowej jednostki, a na ile warunkowany opłacaniem składek, świadczeniem pracy czy sytuacją materialną. Pierwotnie dekomodyfikacja odnosiła się do dostępu do świadczeń pieniężnych (in cash), ale można na nią patrzeć szerzej – w kategoriach dostępu do społecznych świadczeń w naturze (in kind): rzeczowych i usługowych.

»» relacje

między rynkiem a państwem w systemie dobrobytu (w późniejszych pracach autor sugerował, że należy rozważyć nie tylko podział między państwem a rynkiem, lecz także między państwem, rynkiem a rodziną).

Poniższa charakterystyka będzie uzupełniona także o te aspekty, które są bardziej zaakcentowane w innych typologiach, niż w tej autorstwa Espinga-Andersena lub które wypływają z praktyki państw realizujących poszczególne modele.

Model liberalny Model liberalny (częściowo zbieżny z występującym w innych typologiach modelem marginalnym lub rezydualnym) zakłada możliwie skromną ingerencję w stosunki rynkowe i oddziaływanie na kształt struktury społecznej. Stoi za tym wiara w rynek jako racjonalny i najbardziej pożądany mechanizm kształtowania stosunków społecznych i ekonomicznych. Państwo zaś traktuje się w tym modelu co najwyżej jako czynnik korygujący mechanizmy zapewniania dobrobytu (głównie przez rynek, częściowo tak34

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA NA TLE INNYCH MODELI

że przez rodzinę) i wkraczający wówczas, gdy jednostka nie jest w stanie sobie poradzić. W efekcie programy są zazwyczaj selektywne, adresowane tylko do osób bardzo ubogich. Dopuszczalne są także programy bardziej uniwersalne, ale na bardzo niskim poziomie, ukierunkowane tylko na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb. Zarówno selektywność świadczeń, jak i bardzo niski poziom wybranych świadczeń o charakterze uniwersalnym, ma służyć wypchnięciu ludzi wykluczonych poza sferę publicznego wsparcia socjalnego i tym samym wymusić aktywność na rynku. Oprócz tego, państwo prowadzi nieraz w tym celu działania aktywne, np. subsydiując prywatne programy ubezpieczeniowe i pomocowe. W modelu tym równowaga między państwem a rynkiem zostaje przechylona w stronę tego drugiego. Państwo nie dąży przy pomocy świadczeń społecznych do zasadniczej zmiany stratyfikacji społecznej w kierunku mniejszych nierówności. Poziom dekomodyfikacji jest tu bardzo niski. Sytuację społeczną jednostki w dużej mierze determinuje jej pozycja ekonomiczna i status na rynku pracy. Osoby o korzystnym statusie rynkowym mogą cieszyć się większym poziomem dobrobytu niż osoby ubogie. Te ostatnie, by uzyskać pomoc socjalną, muszą zazwyczaj spełnić test dochodowy. Współcześnie otrzymanie wsparcia warunkuje się też innymi kryteriami (np. podjęciem niskopłatnej pracy). Za najbliższą realizacji tego modelu uznaje się politykę społeczną USA. Wśród krajów europejskich najwięcej elementów tejże doktryny widzimy w polityce społecznej Wielkiej Brytanii.

Model konserwatywny Model konserwatywny (znany też pod nazwą korporacyjnego lub motywacyjnego) również jest niechętny wobec daleko idącej ingerencji w stosunki społeczno-ekonomiczne, dopuszczając ją o tyle, o ile usprawnia ona stosunki społeczne i rynkowe oraz funkcjonowanie jednostki w ich ramach. Inaczej niż w modelu liberalnym, nie przyjmuje się tu wiary w racjonalność ekonomicz35

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

ną jednostek, wobec czego w sposób nieco paternalistyczny próbuje się przy pomocy systemu bodźców motywować do pewnego typu działań. Mechanizmem motywacyjnym w tym modelu jest powszechny obligatoryjny system ubezpieczeniowy. Dobrobyt jednostki (lub żywiciela rodziny) zależy od uczestnictwa w rynku pracy (stażu, dochodów i wielkości składek). Im dana osoba jest lepiej zakorzeniona w rynku pracy, tym wyższy poziom i zakres uprawnień, System którym się może cieszyć. Poziom dekozabezpieczenia modyfikacji (uniezależnienia jednostki społecznego od jej pozycji na rynku) jest tu jednak w krajach o modelu większy niż w modelu liberalnym. Dokonserwatywnym był brobyt nie zależy wyłącznie od pozycji przez lata nastawiony rynkowej jednostki, ale także od sytuacji rodzinnej. Gdy żywiciel rodziny na ochronę dobrze radzi sobie zawodowo, przekłatradycyjnej rodziny da się to na sytuację społeczno-ekonoz patriarchalnym miczną członków rodziny, którzy uzypodziałem ról skują uprawnienia pochodne. System zabezpieczenia społecznego w krajach o modelu konser watywnym był przez lata nastawiony na ochronę tradycyjnej rodziny z patriarchalnym podziałem ról. Rodzina w tym modelu jest źródłem dobrobytu jednostki nie tylko w kontekście systemu ubezpieczeń społecznych, ale jako bezpośredni dostawca dóbr i usług jej członkom oraz gwarant ich socjalnego bezpieczeństwa. W modelu tym zakłada się i wspiera istotną rolę różnych pozapaństwowych organizacji wspólnotowych, społeczności lokalnych, stowarzyszeń i organizacji religijnych. Państwo ma wkraczać wówczas, gdy jednostka znajdzie się poza tymi „naturalnymi” sieciami wsparcia, zgodnie z zasadą subsydiarności. System ten odtwarza nierówności społeczne, choć akceptowany poziom rozwarstwienia jest tu niższy niż w modelu liberalnym, zaś wyższy niż w socjaldemokratycznym. Do krajów, których polityka społeczna jest bliska temu modelowi, zalicza się często Niemcy (m.in. ze względu na centralną 36

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA NA TLE INNYCH MODELI

pozycję systemu ubezpieczeniowego) i Włochy (ze względu na silną pozycję rodziny w dostarczaniu dobrobytu). Oba kraje realizują jednak zasadniczo odmienne warianty tego modelu, obydwa też ulegają w ostatnich latach istotnym przekształceniom.

Model socjaldemokratyczny Model socjaldemokratyczny (zwany też instytucjonalno-redystrybucyjnym) istotnie różni się od dwóch pozostałych. W modelu socjaldemokratycznym odpowiedzialność za zapewnianie dobrobytu ponosi nie tyle jednostka i jej rodzina, ile całe społeczeństwo, którego emanacją jest polityka publiczna. W podejściu tym nie wierzy się w to, ze rynek i rodzina są zdolne do zaspokojenia potrzeb socjalnych na godziwym poziomie, wobec czego zaleca się silną ingerencję państwa, nie tylko w korygowanie i uzupełnianie, ale także w kształtowanie oraz planowanie ładu społecznego. Poprzez system wysokich, progresywnych podatków oraz wysokich, szeroko dostępnych transferów, tworzy się znacznie bardziej spłaszczoną strukturę społeczną niż ta, która wynikałaby z gry sił rynkowych uzupełnionych o solidarność rodzinną, zawodową i oddolną społeczną. Wpływ polityki społecznej na stratyfikację jest duży, co skutkuje stosunkowo niskim rozwarstwieniem społecznym w krajach realizujących ów model, a także – za sprawą uniwersalnych świadczeń – brak jest wyraźnego podziału (w odróżnieniu od modelu liberalnego) na korzystających z systemu socjalnego i na tych, którzy go opłacają. Choć skala obciążeń na rzecz państwa dobrobytu jest zróżnicowana w zależności od finansowych możliwości, obywatele ze wszystkich grup dochodowych mogą sobie pozwolić na korzystanie z podobnego zestawu świadczeń publicznych. Model ten opiera się na zało37

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

żeniu, że wszyscy obywatele niezależnie od indywidualnej sytuacji powinni mieć prawo do skorzystania z publicznego wsparcia w zakresie realizacji ważnych życiowych potrzeb. Wiąże się to też z ideą obywatelstwa socjalnego, w myśl której korzystanie z pewnych praw społecznych jest dostępne dla każdego obywatela (w przypadku niektórych świadczeń rozszerza się ową zasadę także na rezydentów) i nie musi być poprzedzone spełnieniem określonych warunków, takich jak test dochodów, zatrudnienie etc. Model ten zatem charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem dekomodyfikacji – niezależnie od pozycji rynkowej, jednostki powinny mieć prawo do uczestnictwa w społeczeństwie i korzystania z wielu dóbr publicznych. Możliwość zapewnienia pewnego poziomu dobrobytu dla wszystkich możliwa jest dzięki solidarnemu dzieleniu się nim ze strony bardziej zamożnych warstw, a także dzięki aktywnej polityce wspierania powrotu na rynek pracy. Nie dąży się jednak do tego za sprawą wypychania ludzi na rynek z systemu socjalnego, oferującego niskie świadczenia, ale poprzez dostęp do różnych form podnoszenia i zmieniania kwalifikacji i tym samym zwiększania zatrudnialności. Szczególnie intensywne i rozbudowane działania kierowane są do grup traktowanych jako defaworyzowane, np. do niepełnosprawnych. Duże znacznie w modelu socjaldemokratycznym ma też dążenie do równości płci poprzez politykę rynku pracy, rodzinną oraz system usług publicznych (w tym opiekuńczych). W modelu tym jednostki są podmiotami praw jako obywatele, a nie członkowie grup (np. rodziny). Model ten promuje uniezależnienie możliwości społecznych jednostki od jej sytuacji rodzinnej (defamilizacja), aczkolwiek należy pamiętać, że owa defamilizacja nie musi działać destrukcyjnie na rodzinę, mimo że państwo przejmuje od niej część obciążeń (przy małym udziale rynku w tej sferze). 38

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA NA TLE INNYCH MODELI

Kraje, które realizują socjaldemokratyczny model polityki społecznej, zazwyczaj uzyskują wysokie wskaźniki dzietności i aktywności zawodowej kobiet. Najbliższa modelowi socjaldemokratycznemu jest polityka społeczna realizowana w krajach skandynawskich (zwłaszcza w Szwecji, w której socjaldemokraci mieli największy wpływ na kształt instytucji społecznych).

Modele polityki społecznej – zestawienie Liberalny

Socjaldemokratyczny

Konserwatywny

Rola państwa

marginalna

centralna

pomocnicza

Rola rynku

centralna

marginalna

Rola rodziny

marginalna

centralna

Dominujący model solidarności

indywidualna

uniwersalna

pokrewieństwo, korporatyzm, etatyzm

Dominujące miejsce ulokowania solidarności

rynek

państwo

rodzina

Poziom odtowarowienia

minimalny

wysoki

wysoki (dla żywiciela rodziny)

Welfare state

rezydualne (pomoc społeczna)

uniwersalne (technika zaopatrzeniowa)

ubezpieczeniowe (technika ubezpieczeniowa)

Zobowiązanie socjalne rodziny/ poziom

słabe/ defamilizacja silna

słabe /defamilizacja silna

silne/ defamilizacja słaba

Źródło: Szarfeneberg R., Modele polityki społecznej w teorii i praktyce (wersja 1.7, 27.06.2009) http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/modele_ps.pdf

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Rozwojowy potencjał modelu socjaldemokratycznego Wybitny ekonomista prof. Tadeusz Kowalik, zwolennik socjaldemokratycznej polityki społecznej, przestrzegał przed traktowaniem skandynawskiego modelu w oderwaniu od tamtejszych stosunków gospodarczych. Przekonywał, że polityka społeczna i gospodarcza są ze sobą silnie powiązane, i że powinien zachodzić między nimi efekt synergii i sprzężenia zwrotnego. Jednocześnie – co szczególnie warte odnotowania – odpowiednia polityka społeczna może być także czynnikiem wzrostu i rozwoju gospodarczego. Socjaldemokratyczna polityka społeczna poprzez zwiększanie zatrudnienia, przeciwdziałanie wykluczeniu oraz ułatwianie godzenia pracy z innymi społecznymi rolami jednostki pozytywnie wpływa na rozwój gospodarczy. Pamiętając o gospodarczym wymiarze polityki społecznej, warto pochylić się także nad postproduktywistycznymi perspektywami patrzenia na system dobrobytu, które wskazują na inne jego aspekty, takie jak ekologia czy więzi społeczne. Socjaldemokratyczna polity ka społeczna powinna również pamiętać o postproduktywistycznych wymiarach społecznego dobrostanu. Rodzi to pole współpracy z formacjami ekologicznymi, zaś w kontekście więzi (np. budowanych w ramach aktywności opiekuńczej) także z formacjami feministycznymi. Socjaldemokratyczny, uniwersalistyczny system solidarności i wsparcia wpływa korzystnie na poziom zaufania społecznego, będącego ważnym wymiarem kapitału społecznego. Również dążenie do zmniejszania kontrastów społecznych i zapobieganie wykluczeniu sprzyjają społecznej integracji i budowaniu kapitału społecznego. Zaś kapitał społeczny jest uważany w krajach wysoko rozwiniętych za jeden z głównych czynników rozwoju. Zdolność do budowania więzi w społeczeństwie dzięki socjaldemokratycznej polityce spo40

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA NA TLE INNYCH MODELI

łecznej jest kolejnym argumentem na rzecz uznania jej za ważny element strategii rozwojowej.

Polecana literatura: Esping-Andersen G., Trzy światy kapitalistycznego państwa dobrobytu, Difin, Warszawa 2010. Esping-Andersen G., Społeczne podstawy gospodarki postindustrialnej, Wydaw nictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Warszawa 2010. Księżopolski M., Polityka społeczna w różnych krajach, modele polityki społecznej, [w:] G. Filrit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Polityka Społeczna. Podręcznik akademic ki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009. Szarfeneberg R., Modele polityki społecznej w teorii i praktyce (wersja 1.7, 27.06.2009) http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/modele_ps.pdf.

CZĘŚĆ DRUGA

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE Zabezpieczenie społeczne – kwestie podstawowe Zabezpieczenie społeczne jest kluczową gałęzią polityki społecznej. W prawie wszystkich państwach świata pojawiają się regulacje związane z tą dziedziną, której rolą jest zarówno zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego obywateli, jak i pokoju oraz ładu społecznego. Nie ma jednak jednej definicji tego pojęcia, którego zaczęto używać dopiero po II wojnie światowej, gdy ukształtowało się przekonanie, że istnieje potrzeba stworzenia całościowego systemu pomocy, gwarantującego wszystkim obywatelom wolność od ubóstwa i niedostatku5. W szerokim rozumieniu zabezpieczenie społeczne jest to ogół wszystkich przedsięwzięć i podejmowanych działań, które mają zapewnić członkom danego społeczeństwa odpowiedni poziom życia. W zależności od prowadzonej w danym kraju polityki różnie pojmowany jest „odpowiedni poziom życia” oraz zagrożenia – zwane „ryzykami socjalnymi” – które objęte są ochroną państwa. Zabezpieczenie społeczne można też traktować

Księżopolski M., Zabezpieczenie społeczne, [w:] Barbara Rysz-Kowalczyk (red.), „Leksykon Polityki Społecznej”, IPS UW, 2011, s. 240.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

jako pewien stan pożądany, swoistą wartość, której realizacji podporządkowuje się określone działania państwa.

Stare i nowe ryzyka socjalne Większość państw członków Międzynarodowej Organizacji Pracy – w tym Polska w 2003 r. – ratyfikowało konwencję 102 MOP z 1952 r. o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego. Konwencja 102 zawiera katalog ryzyk socjalnych, które powinny być objęte ochroną oraz minimalne standardy, czyli: poziom świadczeń, procent objętej nimi populacji, warunki i długość ich otrzymywania. Wymieniane w konwencji ryzyka socjalne, czyli zdarzenia przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i niekorzystne dla niego, które powinny być objęte ochroną6, to: choroba, macierzyństwo, niepełnosprawność, starszy wiek, śmierć żywiciela rodziny, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, trudna sytuacja życiowa oraz bezrobocie. Wobec starzenia się społeczeństwa i wydłużania ludzkiego życia w niektórych państwach zaczęto wyróżniać nowe ryzyko socjalne – ryzyko niesamodzielności związanej z długowiecznością. Osoby najstarsze (80+) nie są w stanie same zaspokajać swoich potrzeb i w związku z tym wymagają stałej opieki. Udział tych osób w społeczeństwie gwałtownie wzrośnie w najbliższych latach ze względu na starzenie się pokolenia wyżu powojennego i niski przyrost naturalny. W opiece nad najstarszymi osobami w Polsce wciąż dominuje sektor nieformalny, a osoba, która chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne na opiekę nad osobą starszą (w 2012 r. w wysokości 520 zł) musi zrezygnować z pracy. Tymczasem w innych państwach, takich jak np. Niemcy, już w latach 70. XX wieku wyodrębniono to ryzyko wprowadzając odrębne ubezpieczenie pielęgnacyjne. Odpowiada to zarówno na potrzeby demograficzne jak

Jończyk J., Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2004, s. 12.

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

i przyczynia się do poszerzenia solidarności społecznej, ponieważ sprawia, że osoba starsza w obliczu trudnej sytuacji życiowej nie pozostaje skazana na samą siebie i swoje lub rodzinne zasoby.

Zabezpieczenie społeczne na świecie i w Polsce Warto zauważyć, że według danych Międzynarodowej Organizacji Pracy wciąż 80% światowej populacji nie korzysta z kompleksowego zabezpieczenia społecznego, 30% nie ma dostępu do opieki zdrowotnej, 50% dzieci żyje w biedzie i nie ma pełnego dostępu do edukacji, tylko 15% pracowników ma prawo do świadczeń w razie bezrobocia i aż 60% osób starszych nie otrzymuje emerytury7. Z tego powodu powstała strategia poszerzania zasięgu zabezpieczenia społecznego, której celem jest wypełnianie istniejącej w wielu krajach luki w zasięgu systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem autorów strategii jest to jedyna droga do osiągnięcia sprawiedliwego wzrostu społecznego, spójności społecznej i godnej pracy dla wszystkich. Strategia ta została przyjęta przez państwa członkowskie MOP w czerwcu 2012 r. jako Zalecenie nr 202 dotyczące podstaw ochrony socjalnej. Zalecenie opiera się na nowym paradygmacie – dwuwymiarowej strategii poszerzania. Wymiar poziomy stanowić ma zagwarantowanie powszechnego dostępu do podstawowej opieki zdrowotnej i podstawowego poziomu bezpieczeństwa dochodowego jak największej ilości ludzi, natomiast wymiar pionowy to stopniowe zapewnianie wyższych standardów zabezpieczenia społecznego, które zgodne są z konwencją 102 oraz innymi normami. Prawo do zabezpieczenia społecznego w formie ochrony prawnej i gwarancji bezpieczeństwa na wypadek określonego zagrożenia jest w Polsce prawem konstytucyjnym, gwarantowanym m.in. w ar-

International Labour Organization, http://www.ilo.org/global/lang--en/index. htm, 16.07.2012 r.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

tykule 2, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Przepis ten ma charakter ogólny i dotyczy wszystkich dziedzin prawa, jednak w zabezpieczeniu społecznym odgrywa szczególną rolę, bo to poprzez zabezpieczenie dokonuje się sprawiedliwego podziału. Natomiast ściśle o prawie do zabezpieczenia społecznego mowa jest w rozdziale II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Art. 67 stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego i w przypadku bezrobocia. Ochrona zdrowia gwarantowana jest w artykule 68. Prawo do zabezpieczenia egzystencji osób niepełnosprawnych pojawia się w artykule 69. W artykule 71, który niektórzy zaliczają do prawa zabezpieczenia społecznego mowa jest o tym, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej powinno uwzględniać dobro rodziny, zwłaszcza znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, w tym niepełnej i wielodzietnej. Przepis ten, odnoszący się do różnych dziedzin prawa, obejmuje swym zasięgiem także uregulowania świadczeń rodzinnych i pomocy społecznej. Należy dodać, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego opisanego w Konstytucji określają ustawy.

Sprawiedliwość społeczna jest wartością zapisaną w polskiej konstytucji

Socjaldemokratyczne wartości i cele zabezpieczenia społecznego Zadaniem socjaldemokratycznej polityki społecznej jest budowanie welfare state, a więc państwa dobrobytu, które zabezpiecza obywateli przed ryzykami socjalnymi, takimi jak m.in. choroba, macierzyństwo, niepełnosprawność, starszy wiek, śmierć żywiciela 48

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

rodziny, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, trudna sytuacja rodzinna oraz bezrobocie. Celem zabezpieczenia społecznego jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego obywatelom, którzy ze względu na różne zdarzenia życiowe nie są w stanie zapewnić sobie środków utrzymania pracując lub wykorzystując wcześniej zgromadzone oszczędności. Drugim, pośrednim celem zabezpieczenia społecznego jest łagodzenie nierówności w dochodach a dzięki temu – zapewnianie ładu społecznego. W socjaldemokratycznym podejściu sam wzrost gospodarczy nie jest satysfakcjonujący, zwłaszcza gdy towarzyszy mu coraz większe rozwarstwienie społeczne, a owoce wzrostu nie trafiają do wszystkich obywateli. Należy więc dbać o sprawiedliwy podział dóbr. Dlatego celem zabezpieczenia społecznego jest nie tylko zagwarantowanie bezpieczeństwa socjalnego wszystkim obywatelom, ale i zapewnienie sprawiedliwego podziału dóbr, niedopuszczającego do zbyt dużego rozwarstwienia dochodowego. Rolą zabezpieczenia społecznego jest bowiem, obok zabezpieczania dochodu, tworzenie warunków prawidłowego rozwoju gospodarczego i społecznego. Socjaldemokraci nie traktują systemu zabezpieczenia społecznego jako obciążającego gospodarkę, lecz jako inwestycję. Poprzez budowę kapitału społecznego zabezpieczenie społeczne staje się czynnikiem wzrostu gospodarczego. Zabezpieczenie społeczne, które oparte jest o jasno sprecyzowane i podzielane przez społeczeństwo wartości, buduje zaufanie do państwa i jego instytucji, przyczynia się do budowania trwałych i spójnych rozwiązań oraz lepszej ochrony socjalnej wszystkich obywateli. Ponadto prowadzi do wzrostu społecznej solidarności i odpowiedzialności za tworzenie warunków i możliwości uczestnictwa w systemie także jednostkom słabszym, które nie poradziłyby sobie same w warunkach wolnej konkurencji. Budowa trwałego i spójnego systemu zabezpieczenia społecznego wymaga nie tylko silnych fundamentów ekonomicznych, ale także 49

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

powszechnie akceptowanych wartości. Aby wprowadzić takie rozwiązania, które podzielane są przez większość obywateli, konieczne jest prowadzenie dialogu społecznego i dochodzenie do kompromisów. Zabezpieczenie społeczne wdrażane na drodze dialogu społecznego i powszechnego uznania leżących u jego podstaw wartości może stać się narzędziem, które poprzez budowę kapitału społecznego wspiera wzrost gospodarczy i społeczny. Najistotniejszymi wartościami uznawanymi przez socjaldemokratów za prowadzące do osiągnięcia tych celów są: solidarność, sprawiedliwość, równość i powszechność.

Solidarność Solidarność jest jedną z najważniejszych zasad zabezpieczenia społecznego w socjaldemokratycznej polityce społecznej. Polega ona na dostarczaniu przez społeczeństwo środków do życia tym jego członkom, którzy je utracili lub nie mogą ich uzyskać samodzielnie na skutek określonego zdarzenia losowego, takiego jak np. brak pracy zarobkowej, osiągnięcie wieku uniemożliwiającego jej kontynuację, trudna sytuacja rodzinna i inne sytuacje związane z ryzykami socjalnymi. Bezpieczeństwo socjalne to pewność uczestników systemu, że w razie wystąpienia trudnej sytuacji mogą liczyć na solidarną pomoc wspólnoty. Osoba zobowiązana do płacenia składek płaci składkę proporcjonalną do wysokości dochodów i swojej sytuacji materialnej. Solidarność wyraża się m.in. w tym, że nie wszyscy, którzy obowiązkowo opłacają składkę na ubezpieczenie społeczne lub podatki otrzySolidarność mują świadczenia, lecz wyłącznie ci, oznacza, że każdy których spotka zły los, a więc których dotyka ryzyko socjalne. obywatel w sytuacji

niedostatku może liczyć na wsparcie społeczeństwa

Solidarność w socjaldemokratycznej polityce społecznej to także obejmowanie prawem do świadczenia nie tyl50

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

ko osób objętych określonym ubezpieczeniem, ale i członków ich rodzin (np. ubezpieczenie zdrowotne w Polsce). Z kolei solidarność międzypokoleniowa może być budowana np. po przez repartycyjne systemy emerytalne, gdy pokolenie obecnie pracujących finansuje emerytury dzisiejszych świadczeniobiorców. Choć w przypadku emerytur warto pamiętać, że pokolenie obecnych świadczeniobiorców wypracowało wcześniej pewien kapitał, na którym dzisiejsi pracujący budują swój dobrobyt. To, co odróżnia ubezpieczenia społeczne finansowane na zasadzie repartycji od kapitałowych, to fakt, że w przypadku tych drugich każdy płaci i zbiera pieniądze tylko na siebie, natomiast w systemie repartycyjnym dochodzi do solidarnego podziału dochodów między osoby aktywne i nieaktywne zawodowo. W systemie ubezpieczeń kapitałowych wysokość wpłaty za ubezpieczone ryzyko i wysokość świadczenia muszą się równoważyć. Tymczasem zasada solidarności w zabezpieczeniu społecznym sprawia, że w przypadku wielu świadczeń ich wysokość pozostaje niezależna od wcześniejszego wkładu do systemu. Także czas ich pobierania może być nieadekwatny do okresu opłacania składek lub podatków. Celem jest bowiem solidarne zapewnienie godnych warunków życia wszystkim członkom społeczeństwa, a nie indywidualne zabezpieczenie własnych, jednostkowych potrzeb.

Sprawiedliwość Zasada sprawiedliwości społecznej to prawo do pomocy dla każdego obywatela, który znalazł się w trudnej sytuacji życiowej. Oznacza więc istnienie minimalnych gwarancji dochodowych, obejmujących swym zasięgiem wszystkich obywateli. Każdy obywatel, który znajdzie się w sytuacji niedostatku może więc liczyć na pomoc społeczeństwa. Sprawiedliwość w socjaldemokratycznym zabezpieczeniu społecznym dotyczy przede wszystkim zasad podziału dochodu. Zasada ta prowadzi do większego egalitaryzmu społecznego i wyraźnego zmniejszania zasięgu ubóstwa. 51

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Uczestnictwo w systemie zabezpieczenia społecznego musi oznaczać przystąpienie do umowy społecznej i prowadzić do uznania zasady wzajemności. Ryzyko losowe, jakie może spotkać jednostkę jest nieznane, dlatego w umowie zawiera się postanowienie, że w przezwyciężaniu skutków zdarzenia obowiązuje zasada wzajemności zobowiązująca do ponoszenia określonych w umowie proporcjonalnych, sprawiedliwych ciężarów (składki, podatki). Obciążenia nałożone na zasadach umowy są zatem współmierne do skutków ryzyka socjalnego jakie może dotknąć umawiających się. Są też sprawiedliwie rozłożone w stosunku do możliwości finansowych osób przystępujących do umowy i proporcjonalne do ich dochodów. Zasada sprawiedliwości w przypadku zabezpieczenia społecznego to także pewne wzajemne ograniczanie własnych uprawnień przy założeniu, że inne osoby także są skłonne zmniejszyć swoje uprawnienia w określonych przypadkach. Oznacza to np. zgodę na zmniejszenie części swojego wynagrodzenia o składkę, którą przekazuje się na zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego tym, których dotknęło trudne zdarzenie losowe. Składki przekazywane są do wspólnej kasy, a wypłatę otrzymują wyłącznie ci, których dotknie ryzyko socjalne. Głównym podmiotem odpowiedzialnym za dobrobyt obywateli i sprawiedliwy podział dochodów są władze publiczne, które realizują ten cel za pośrednictwem instytucji państwowych. Dokonują one nie tylko redystrybucji horyzontalnej, czyli między osobami dotkniętymi różnymi ryzykami socjalnymi, a pozostałymi obywatelami, ale także redystrybucji wertykalnej, czyli takiej, która niweluje różnice pomiędzy grupami społecznymi o różnych dochodach.

Równość Równość jest kolejną wartością niezbędną w socjaldemokratycznym pojmowaniu zabezpieczenia społecznego. Oznacza, że każda osoba objęta systemem ma takie same prawa do świadczeń i takie 52

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

same obowiązki wynikające z przynależenia do systemu. Warto podkreślić, że zasada równości w systemach zabezpieczenia społecznego zaczyna mieć charakter ponadpaństwowy i rozszerzana jest na wszystkie osoby poruszające się po Unii Europejskiej. Rozporządzenia koordynacyjne Unii Europejskiej nakazują równe traktowanie wszystkich obywateli poruszających się po Unii Europejskiej i ochronę praw w zakresie zabezpieczenia społecznego za granicą. Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba przebywająca w innym kraju Unii Europejskiej ma takie same prawa i obowiązki jak obywatele kraju, którego przepisom podlega. Równości sprzyja w tym wypadku także zasada sumowania okresów, a więc uznawania poprzednich okresów ubezpieczeń, pracy lub pobytu w innych państwach w przypadku ubiegania się o świadczenie. Prowadzi to do równości i niedyskryminacji już nie tylko wewnątrz danego państwa, ale i na arenie międzynarodowej.

Powszechność Kolejną wartością niezbędną przy konstruowaniu socjaldemokratycznego modelu zabezpieczenia społecznego jest jego powszechność. Myślenie takie wywodzi się już od Thomasa Humphreya Marshalla, który starał się upowszechniać równy status obywateli przez objęcie wszystkich świadczeniami społecznymi o zbliżonym standardzie8. Aby system zabezpieczenia społecznego funkcjonował sprawnie i spełniał wszystkie swoje funkcje, musi być powszechny. Tylko wówczas możliwe jest wyrównanie dochodów społecznych, zagwarantowanie pewnego minimum środków utrzy mania oraz zapewnienie harmonijnego rozwoju gospodarczego i sta bilizacji. Objęcie systemem zabezpieczenia społecznego jak najszerszych grup ludności pozwala z jednej strony na obniżenie

Więcej na ten temat w Marshall T.H., Bottomore T., Citizenship and Social Class, London et altera: Pluto Press 1992.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

kosztów uczestnictwa, a z drugiej na budowanie więzi społecznych, solidarności, wspólnoty i współodpowiedzialności. Zabezpieczenie społeczne ma bowiem na celu, jak już wspomniano wyżej, nie tylko zapewnianie bezpieczeństwa socjalnego, ale też budowę ładu i kapitału społecznego, które wzmacniają zaufanie do państwa i jego instytucji. Zaufanie jest wartością niezbędną dla społecznego zaangażowania i aktywności obywatelskiej, przyczynia się do poczucia odpowiedzialności za dobro wspólne i budowania społeczeństwa obywatelskiego. Powszechność, tak jak równość, jest wartością i zasadą coraz częściej braną pod uwagę przy kształtowaniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. Art. 2 wspomnianego już wyżej Rozporządzenia 883/2004 rozszerzyły zakres podmiotowy osób uprawnionych do świadczeń o obywateli państwa członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w państwie członkowskim, którzy przebywali na terenie lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich oraz o członków ich rodzin. Oznacza to, że wzrasta zakres podmiotowy uprawnień do świadczeń w Unii Europejskiej.

Instrumenty socjaldemokratycznego zabezpieczenia społecznego Jak już wspomniano wyżej zadaniem zabezpieczenia społecznego jest świadczenie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji, zabezpieczenie przed zaistnieniem takiej sytuacji oraz zapew nianie sprawiedliwego podziału dóbr i walka z nierównościami społecznymi. Cele te można osiągnąć dzięki:

»»

poszerzaniu zakresu podmiotowego – jest to zapewnianie dostępu do podstawowej opieki zdrowotnej i podstawowego poziomu 54

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

bezpieczeństwa dochodowego jak największej liczbie ludzi. Celem socjaldemokratycznej polityki społecznej jest zwiększanie zakresu osób objętych systemem. Wypełnianie istniejącej luki w zasięgu systemów zabezpieczenia społecznego jest jedyną drogą do osiągnięcia sprawiedliwego wzrostu społecznego, spójności społecznej i godnej pracy dla wszystkich.

»» poszerzaniu

zakresu przedmiotowego – w dobie wyzwań współczesnego świata, takich jak:

»»zachodzące zmiany technologiczne i cywilizacyjne, »»zmiany demograficzne: wzrost natężenia procesów migra cyjnych, coraz niższa rozrodczość, starzenie się społeczeństw,

»»zmiany na rynku pracy i nowe formy mobilności: krótkie okresy zatrudnienia, niestałe zatrudnienie, zróżnicowane statusy, praktyki wielokrotnej mobilności,

»» poszerzaniu zakresu przedmiotowego zabezpieczenia społecz

nego, a więc obejmowanie ochroną nowych ryzyk socjalnych i odpowiedź systemów zabezpieczenia społecznego na nowe wyzwania.

»»

podnoszeniu standardu świadczeń – obok poszerzania zakresu podmiotowego i przedmiotowego zabezpieczenia społecznego pojawia się konieczność tworzenia gwarancji bazowego poziomu zabezpieczenia społecznego i zapewniania wyższych poziomów bezpieczeństwa dochodowego i opieki zdrowotnej. Celem staje się zwiększanie stopnia rekompensaty środków utrzymania utraconych z powodu zdarzenia losowego. Podnoszenie standardu świadczeń powinno być pochodną rozwoju gospodarczego kraju, zgodnie z zasadą proporcjonalnego udziału wszystkich obywateli w korzyściach wynikających ze wzrostu.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

»» prowadzeniu

działań prewencyjnych – rolą zabezpieczenia społecznego jest nie tylko odpowiedź na już istniejące ryzyka socjalne, ale dbanie o to, by one nie nastąpiły oraz podwyższanie jakości ludzkiego życia. Dlatego obok świadczeń finansowych i rzeczowych należy także kłaść nacisk na prewencję, czyli działania takie jak ochrona zdrowia, ochrona przed wypadkami w pracy czy rehabilitacja osób zagrożonych inwalidztwem.

Socjaldemokratyczne rozwiązania w zabezpieczeniu społecznym Zabezpieczenie społeczne państwa realizowane jest przez trzy pod stawowe instytucje prawne: ubezpieczenie społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczną. W przypadku ubezpieczenia społecznego świadczenia finansowane są ze składek wcześniej opłacanych przez członków systemu. Technika ubezpieczeniowa opiera się więc na zasadzie solidarnego podziału ryzyka. W momencie jego wystąpienia wszyscy członkowie systemu – a więc osoby ubezpieczone – mają ustawowe prawo do uzyskania odpowiedniego świadczenia. Powszechnie za początki nowoczesnej techniki ubezpieczeniowej uznaje się drugą połowę XIX wieku. W Niemczech coraz większe znaczenie zyskiwał wówczas ruch robotniczy. Kanclerz Otto von Bismarck, aby spacyfikować ruchy lewicowe poprzez zmniejszenie ich społecznego niezadowolenia, objął robotników ubezpieczeniem. W 1883 r. wprowadzono ustawę o ubezpieczeniu chorobowym, rok później – wypadkowym, i wreszcie w 1889 r. o ubezpieczeniu na starość i na wypadek trwałej niezdolności do pracy. Należy dodać, że systemy ubezpieczeniowe istniały już wcześniej w wielu państwach (także w Niemczech), lecz wcześniej nie było rozwiązań o tak wielkim zasięgu podmiotowym i przedmiotowym. Nie były to jednak świadczenia powszechne – swoim zasięgiem obejmowały wyłącznie robotników. 56

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

Wybrane działania socjaldemokratyczne w technice ubezpieczeniowej:

»» podstawowa i główna odpowiedzialność państwa; »» zagwarantowanie

minimalnej emerytury (rozważenie stworzenia minimalnej emerytury obywatelskiej);

»» elastyczny

wiek emerytalny uwzględniający różne doświadczenia zawodowe i możliwości dalszej pracy poszczególnych osób;

»» niedyskryminacja

ze względu na płeć: wyrównywanie płac kobiet i mężczyzn, aktywizacja zawodową kobiet 50+ oraz włączenie nieodpłatnej pracy domowej do systemu ubezpieczeń społecznych;

»» oparcie znacznej części systemu emerytalnego na repartycji: uniezależnienie przynajmniej części świadczenia od rynków kapitałowych oraz zwiększenie solidarności międzypokoleniowej;

»» rozwinięcie systemu rehabilitacji medycznej, społecznej i za-

wodowej umożliwiającej osobom niepełnosprawnym uczestnictwo w rynku pracy w miejsce pobierania renty inwalidzkiej i całkowitej dezaktywizacji zawodowej;

»» sprzężenie systemu ubezpieczeń społecznych z polityką rynku pracy, polityką gospodarczą i społeczną: stabilne miejsca pracy i podnoszenie płac zwiększają wpływy do systemu i zapewniają przyszłym emerytom godne świadczenia;

»» dobre zarządzanie i dobra, przejrzysta administracja, zapew-

niające zrównoważenie systemu w sensie finansowym i fis kalnym; 57

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

»» przewidywalność świadczeń – w przejrzystym systemie oso-

by ubezpieczone powinny być informowane o swojej sytuacji i wysokości przyszłych emerytur.

Zaopatrzenie społeczne również ma charakter roszczeniowy, czyli świadczenia są obowiązkowo wypłacane przez państwo, przy czym prawo do świadczeń jest zależne wyłącznie od woli ustawodawcy, nie jest związane z uprzednim opłacaniem składek. Świadczenia finansowane są z budżetu państwa. Najczęściej przysługują wszystkim obywatelom danego państwa należącym do określonej grupy – np. niepełnosprawnym, rodzinom z niepełnoletnimi dziećmi itp. Zakres i wysokość świadczeń zależy od możliwości budżetowych państwa oraz od uwarunkowań politycznych. Często zdarza się bowiem tak, że w momencie nadejścia kryzysu finansowego znacznie zaostrzane są warunki uzyskania prawa do świadczeń.

Wybrane działania socjaldemokratyczne w technice zaopatrzeniowej

»»

podnoszenie kryterium dochodowego uprawniającego do świad czeń i jego coroczna waloryzacja;

»» uniezależnienie części świadczeń od kryterium dochodowego; »» objęcie dodatkową opieką rodzin niepełnych, wielodzietnych oraz z osobami niepełnosprawnymi w celu wyrównywania szans ich członków;

»» wyrównywanie możliwości pomiędzy dziećmi z rodzin o róż-

nym statusie: uniwersalny dostęp do świadczeń zdrowotnych i opiekuńczych;

»» pomoc materialna dla rodziny i rekompensata kosztów zwią-

zanych z wychowaniem dzieci – stosowanie instrumentów 58

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

wsparcia dla rodzin zależnych od potrzeb, a nie tylko świadczeń dla rodzin najuboższych;

»» umożliwienie łączenia ról zawodowych i rodzinnych dla osób

obojga płci poprzez m.in. zwiększanie zachęt dla ojców do korzystania z urlopów wychowawczych;

»» objęcie opieką nie tylko rodzin z małymi dziećmi, ale i z osobami starszymi wymagającymi opieki;

»» zwiększanie

roli świadczeń usługowych (żłobki, przedszkola i inne) zwiększających szanse na integrację społeczną między różnymi grupami społecznymi.

Wreszcie – trzecia technika zabezpieczenia społecznego: opiekuń cza, realizowana poprzez pomoc społeczną – ma w odniesieniu do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający. Przewidziana jest dla osób, które z jakichś powodów nie mogą uczestniczyć w systemie ubezpieczeniowym i zaopatrzeniowym. Przyznanie świadczenia ma charakter uznaniowy. Prawo do nich dana osoba uzyskuje po uprzednim zbadaniu jej potrzeb i sytuacji życiowej. Można powiedzieć, że jest to rodzaj sieci, która wyłapuje osoby nie spełniające ustawowych warunków uzyskania pomocy i wypadające z systemu. Pomoc społeczna odgrywa więc rolę ostatecznego zagwarantowania bezpieczeństwa socjalnego każdej jednostce i rodzinie. I w tym wypadku, tak jak przy zaopatrzeniu społecznym, źródłem finansowania są fundusze publiczne: podatki zebrane zarówno na poziomie centralnym jak i lokalnym.

Wybrane rozwiązania socjaldemokratyczne w opiece społecznej

»» systematyczne podwyższanie kryteriów dochodowych uprawniających do pomocy społecznej; 59

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

»» podwyższanie

świadczeń z pomocy społecznej w celu walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (pomoc społeczna ma działać jak sieć wyłapująca osoby pozostające poza systemem ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego); z chwilą rozpoczęcia pobierania świadczeń dochód netto osób korzystających z pomocy społecznej powinien wzrosnąć powyżej 60% średniego dochodu gospodarstwa domowego, czyli powyżej progu ubóstwa;

»» wprowadzanie dochodu minimalnego jako środka do likwidacji ubóstwa;

»» zmniejszenie stygmatyzacji osób korzystających ze wsparcia socjalnego;

»» połączenie

pomocy społecznej z aktywizacją we wszystkich sferach życia;

»» spójność z uwzględniającym cały cykl życiowy podejściem do

pomocy społecznej i zatrudnienia, aby mogły one wspierać międzypokoleniową solidarność oraz przerwać międzypokoleniowe przekazywanie ubóstwa.

System emerytalny w Szwecji Szwedzki system emerytalny, często porównywany do polskiego, znacznie się jednak od niego różni. Opiera się on na trzech filarach. Pierwszy stanowi system publiczny, drugi to zakładowe systemy emerytalne, natomiast trzeci stanowią indywidualne plany emerytalne. Pierwszy filar składa się z trzech podsystemów. Inkomstpension. Jest to system repartycyjny czyli oparty na zasadzie solidarności międzypokoleniowej. Składki 60

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

wpłacane przez ubezpieczonych finansują dzisiejszych emerytów, jednak każdy członek systemu ma swoje indywidualne konto, na którym liczony jest jego wkład, który jest podstawą do liczenia wysokości świadczenia w momencie przejścia na emeryturę. Emerytury podlegają opodatkowaniu, a stosowane skale znacznie spłaszczają dochody emerytalne. Emerytury kapitałowe (Premiepension) – w przeciwieństwie do polskiego OFE Szwedzi wybierają do pięciu z prawie 800 istniejących funduszy, które inwestują ich składki w sposób agresywny lub bezpieczny. Fundusze można wybierać i zmieniać w dowolnym momencie. Emerytura gwarantowana (Garantipension) – jest finansowana z budżetu państwa oraz funduszu rezerwowego ATP. Prawo do minimalnej emerytury gwarantowanej mają osoby znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej, które osiągnęły wiek 65 lat, od 40 lat mieszkają w Szwecji i nie mają prawa do emerytury składkowej, lub nie osiąga ona poziomu minimum. Drugi filar obejmuje swoim zasięgiem 90% pracujących. Trzeci filar jest dobrowolny i opiera się na metodzie kapitałowej. Szwedzki system emerytalny pozwala zatem na uzbieranie wysokiego świadczenia dzięki wieloletniej pracy, ale też, dzięki emeryturze gwarantowanej, obejmuje ochroną te jednostki, które z różnych powodów nie mogły samodzielnie odłożyć na swoją emeryturę. Dzięki temu sytuacja osób starszych w Szwecji jest korzystna: według badań 27 państw Unii Europejskiej osoby w wieku emerytalnym najmniej narażone są na deprywację materialną w Luksemburgu (1%) i w Szwecji (3%). W Polsce wskaźnik ten jest 13 razy wyższy niż w Szwecji i wynosi 39%. 61

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Polityka rodzinna we Francji Polityka rodzinna Francji jest uznawana za jedną z najlepszych na świecie. Od lat, gdy kraje zachodu zmagają się z niskim przyrostem naturalnym, we Francji współczynnik dzietności bliski jest prostej zastępowalności pokoleń (według danych Eurostatu we Francji na kobietę w wieku 15-49 lat przypada 2.03 dziecka, podczas gdy w Polsce ledwie 1.38). Jest to efektem polityki rodzinnej ukierunkowanej w większym stopniu na zapewnienie integracji społecznej niż na likwidację ubóstwa. We francuskiej polityce rodzinnej dominują świadczenia o charakterze uniwersalnym, niezależnym od dochodów, pozwalające na zmniejszanie różnic między rodzinami o podobnym składzie lecz zróżnicowanych dochodach. Głównymi celami prowadzonej na szeroką skalę polityki rodzinnej we Francji jest obniżenie kosztów posiadania dziecka oraz umożliwienie rodzicom (zwłaszcza kobietom) łączenie kariery zawodowej z wychowaniem. Stosowane są różne instrumenty: liczne i wysokie świadczenia rodzinne, z których korzystać może każdy rodzic, bardzo wysokie zasiłki opiekuńcze i zasiłki dla samotnych rodziców, szeroka opieka instytucjonalna nad małymi dziećmi, pozytywne bodźce w systemie emerytalnym (podniesienie emerytur z tytułu wychowania co najmniej trojga dzieci, wydłużenie okresów składkowych, ubezpieczenie dla osób, których zawodem jest wychowywanie dzieci). Polityka rodzinna kierowana jest głównie do rodzin z klasy średniej. Dzięki niej nie tylko rodzi się więcej dzieci, ale też zwiększa się pozytywna korelacja między dzietnością a zamożnością (w miejsce dawnej pozytywnej korelacji między dzietnością a ubóstwem).

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

Pomoc społeczna w Brazylii Rządząca od 10 lat na szczeblu centralnym Partia Pracujących, dzięki socjaldemokratycznym rozwiązaniom m.in. w dziedzinie pomocy społecznej, przyczynia się do walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym w Brazylii. Najważniejsze realizowane w tym kraju warunkowe programy społeczne: Bolsa Família (Stypendium rodzinne) i jego rozszerzenie: Brasil sem Miséria (Brazylia bez nędzy) to miesięczne stypendia na każde dziecko w rodzinie (w pierwszej wersji troje, obecnie pięcioro), uczęszczające do szkoły i korzystające z opieki zdrowotnej. Prawo do tego stypendium ma każda rodzina, w której dochód miesięczny na osobę nie przekracza określonej kwoty (140 reali). Ponadto rodziny żyjące w tzw. ekstremalnej nędzy otrzymują dodatkowe świadczenie. Jednak wszystkie rodziny uczestniczące w programie musiały spełnić określone warunki aby uzyskać zasiłek: dbać o edukację dzieci (badano ich frekwencję w szkole) i zapewnić im powszechne szczepienia. W efekcie programem objęto aż 26% ludności, czyli prawie 50 milionów ludzi (a łączny koszt programu nie przekroczył 0,5% PKB Brazylii). Celem omawianych programów jest likwidacja skrajnej nędzy za pomocą świadczeń finansowych, zwiększania dostępu do edukacji, służby zdrowia, poprawa higieny, opieki społecznej i powszechna elektryfikacja. Program walki z ubóstwem ma wszystkim obywatelom rozszerzyć możliwość korzystania z owoców wysokiego wzrostu gospodarczego kraju. Realizowane programy sprawiły, że o 16% zmniejszyła się liczba ludności mieszkającej w dzielnicach nędzy, 20 mln dzieci, które do tej pory pracowały, mogło pójść do szkoły, poprawił się stan zdrowia, poziom skolaryzacji, znacznie wzrosły współczynniki rozwoju społecznego (HDI) oraz zmniejszyło się rozwarstwienie dochodowe. Ostatni raport MOP z lipca 2012 r. wskazał, że od 63

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

2003 r. aż o 36,5% zmniejszyło się ubóstwo, a 30 milionów osób awansowało do klasy średniej, która jest motorem rozwoju społecznego i gospodarczego. Na koniec należy dodać, że programom społecznym towarzyszą liczne programy gospodarcze, których celem jest stymulacja rozwoju i walka z bezrobociem. Polityka gospodarcza i społeczna nawzajem się uzupełniają. Władze Brazylii dostrzegły, że równość jest wartością gospodarczą i ma wartość rozwojową. Zaczęto postrzegać politykę społeczną (w tym pomoc społeczną) jako inwestycję. Brazylia ze swojego największego wyzwania jakim jest ubóstwo i wykluczenie stworzyła nośnik ekspansji całej gospodarki.

Polecana literatura: Jończyk J., Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2006. Jędrasik-Jankowska I., Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Lexis Nexis, 2012. Uścińska G., Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, IPiSS, 2005. Uścińska G., Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach międzyna rodowych i polskich, studium porównawcze, IPiSS, Warszawa 2005.

Strony internetowe: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, www.mpips.gov.pl Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, www.ipiss.com.pl Komisja Europejska, www.ec.europa.eu International Labour Organization, www.ilo.org

Polityka na rzecz rodziny i opieki Polityka rodzinna to sfera, która od dawna jest przedmiotem zainteresowań i – co ważniejsze – wielowymiarowych sukcesów socjaldemokracji. Kraje skandynawskie, których modele polityki społecznej określane są jako socjaldemokratyczne, mogą pochwalić się korzystnymi wskaźnikami dzietności, aktywizacji kobiet i dobrobytu społeczno-ekonomicznego rodzin. W Polsce, w której współczesne podejście do rodziny kształtowało się pod wpływem religii, niesłusznie cele polityki rodzinnej zaczęto utożsamiać z pronatalizmem. Tymczasem celów do jakich powinna dążyć polityka społeczna w tym obszarze jest znacznie więcej. Dobór celów i ich hierarchizacja zależy od przyjętej perspektywy patrzenia na rodzinę i politykę wobec niej. Modelowe podejścia – socjaldemokratyczne, liberalne i konserwatywne – znacznie różnią się od siebie.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Modele polityki rodzinnej Model liberalny W koncepcji liberalnej (zwłaszcza neoliberalnej) rodzina to prywat na sprawa jednostek ją tworzących. Nie widzi się tu potrzeby (po za skrajnymi przypadkami) ingerowania w jej funkcjonowanie, a zwłaszcza dążenia do wyręczenia rodziny w zapewnianiu jej ekonomicznego bytu. Zakłada się, że jednostki w wyniku aktywności rynkowej powinny zapewniać sobie samym i swoim rodzinom byt, a państwo powinno wkraczać wówczas, gdy jednostka sobie z tym nie radzi. Dąży się do tego, by wsparcie to było selektywne (towarzyszy mu nieraz stygmatyzacja odbiorców pomocy), tymczasowe i na niewysokim poziomie, by nie uzależniało od pomocy ale wypychało jednostki na rynek pracy. Uznaje się też równouprawnienie jednostek i prawo do wyboru formy życia rodzinnego, ale jednocześnie dość ostrożnie podchodzi się do publicznych programów na rzecz wyrównywania szans między kobietami i mężczyznami na rynku pracy. Oferuje się także niewielkie wsparcie rodzinom niestandardowym np. monoparentalnym, co wynika z fundamentalnego dla podejścia neoliberalnego założenia o możliwie jak najmniejszej ingerencji w stosunki społeczne i rynkowe. Choć więc w założeniach liberalna polityka społeczna jest za równouprawnieniem i wolnością jednostki, w konsekwencji, nie prowadząc aktywnych działań na rzecz tego celu, utrwala tradycyjne podziały i bariery. W modelu tym rozwój instytucji opiekuńczych nad osobami zależnymi wiąże się z rozwojem prywatnych rynków tego typu usług, wspomaganych przez oddolne organizacje stowarzyszeniowe, nie zaś publiczny sektor usług.

Model konserwatywny W koncepcji konserwatywnej rodzinie przypisuje się wysoką wartość i centralną pozycję jako podstawowej komórki życia społecz66

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

nego. W zależności od wariantu podejścia konserwatywnego (które nie jest jednorodne) akcentuje się rolę rodziny jako podstawowego źródła dobrobytu jednostek, bądź też instytucję, którą należy chronić i wspomagać przy pomocy systemu zabezpieczenia społecznego. Przyjmuje się zobowiązanie wspólnoty do ochrony dobrostanu i integralności rodziny, często nie tylko tej najuboższej i dysfunkcyjnej. Aczkolwiek, owo wsparcie, inaczej niż w modelu socjaldemokratycznym, ma prymat nad ochroną praw jednostek. W tej perspektywie, państwo nie powinno, poza skrajnymi przypadkami (np. drastycznej przemocy) ingerować w wewnętrzne stosunki między członkami rodziny. Ujęcie konserwatywne w modelowej wersji cechuje zazwyczaj wizja rodziny tradycyjnej, z wyraźnym podziałem ról, w której mężczyzna jest głównym żywicielem rodziny, zaś na kobiecie spoczywa obowiązek prowadzenia domu i sprawowania opieki. Sceptycznie patrzy się na niestandardowe formy życia rodzinnego i wręcz niechętnie na rodziny nieheteroseksualne, zwłaszcza na możliwości adopcji przez nie dzieci. Dużą wagę przywiązuje się za to do wspierania rodziny w funkcji prokreacyjnej, jednocześnie sprzeciwiając się innej niż „naturalna” kontroli urodzeń (sprzeciw wobec prawa do przerywania ciąży, metody zapłodnienia in vitro, nieraz także antykoncepcji i edukacji seksualnej).

Model socjaldemokratyczny W socjaldemokratycznym ujęciu zakłada się stałe wsparcie rodziny w realizacji różnych przypisywanych funkcji, w tym także w zapewnianiu materialnego bytu jej członkom. Pomoc więc nie jest adresowana – w odróżnieniu od modelu liberalnego – wyłącznie do rodzin ubogich lub dysfunkcyjnych, ale do wszystkich, choć w różnym stopniu (w zależności od potrzeb). Polityka rodzinna – choć zawiera silny komponent socjalny – nie sprowadza się do pomocy socjalnej wobec rodziny, ale obejmuje całe spektrum instrumentów na czele z uniwersalnie dostępnymi usługami publicznymi (opiekuńczymi, wychowawczymi, doradczymi). 67

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Inaczej niż w modelu konserwatywnym, dobro i spójność rodziny jako całości nie zyskuje prymatu nad prawami i dobrostanem jej poszczególnych członków. Dąży się do tego, by wsparcie ograniczało nierówny dostęp do korzystania z niego w obrębie rodziny. Dopuszcza się interwencję państwa w sytuacji, gdy dobro jednych członków rodziny jest zagrożone przez innych w przypadku zaistnienia przemocy. Dąży się też do uniezależnienia dostępu do praw społecznych jednostki od jej sytuacji rodzinnej (defamilizacja). Odnosi się to m.in. do działań na rzecz aktywizacji kobiet, które nie są w tym modelu przypisane głównie do roli matki i opiekunki (choć jednocześnie państwo ułatwia pełnienie tej roli tym kobietom, które się na to decydują). Socjaldemokratyczna polityka społeczna promuje model partnerstwa w rodzinie, w którym przedstawiciele obydwu płci mają porównywalne szanse na karierę zawodową i obie strony partycypują w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w tym w wychowywaniu dzieci (czemu służy odpowiednia konstrukcja urlopów rodzicielskich). Polityka ta stara się również odpowiedzieć na specyfikę potrzeb rodzin niestandardowych, np. monoparentalnych, które w systemie traktowane są jako równoprawne. Polityka ta musi być otwarta na dążenia i potrzeby rodzin nieheteroseksualnych. Umożliwia ona także świadome planowanie rodziny (poprzez dostęp do antykoncepcji, in vitro i edukacji seksualnej).

W socjaldemokratycznej polityce społecznej dąży się do tego, by rozkład obowiązków opieki nad osobami zależnymi kształtował się równomiernie między matką a ojcem

Państwo ponosi duże nakłady na ce le kompleksowej polityki rodzinnej, a także partycypuje w jej organizacji i w bezpośrednim świadczeniu usług (choć dopuszcza się podmioty prywatne i społeczne przy zachowaniu zasadniczej odpowiedzialności państwa w zakresie finansowania). Politykę rodzinną w modelu socjaldemokratycznym traktuje się jako inwestycję. 68

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

Konwergencja modeli Powyższa typologa operuje raczej typami idealnymi, ujęciami modelowymi. W praktyce polityka rodzinna w ramach poszczególnych systemów społecznych jest zawsze mniej lub bardziej hybrydowa. Również same doktryny w niektórych punktach zbliżają się do siebie np. jeśli chodzi o upowszechnienie opieki przedszkolnej (choć niekoniecznie o sposób jej finansowania i organizacji). Istnieje też wiele podejść pośrednich, sytuujących się na pograniczu wyszczególnionych powyżej perspektyw. Dla przykładu, podejście socjalliberalne nawiązuje w wielu punktach zarówno do modelu liberalnego jak i socjaldemokratycznego, zaś podejście neoliberalne w praktyce mieści się pomiędzy konserwatyzmem a liberalizmem.

Wartości, cele, instrumenty Wartości Równość – ma w socjaldemokratycznej polityce wiele wymiarów i ściśle wiąże się z innymi wartościami, jak wolność, sprawiedliwość i solidarność. Po pierwsze, równość w socjaldemokratycznej polityce rodzinnej oznacza dążenie do zmniejszania różnic w warunkach życia rodzin. Po interwencji państwa za pośrednictwem polityki podatkowo-transferowej różnice w środkach jakimi dysponują rodziny nie powinny być duże, i nawet rodziny osiągające mniejszy dochód powinny móc sobie pozwolić na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Po drugie, chodzi o równość praw społecznych jednostek, niezależnie od statusu rodzinnego (defamilizacja), zwłaszcza w odniesieniu do usług publicznych. Chodzi o to, by np. dziecko, niezależnie od statusu społeczno-ekonomicznego rodziców, miało równy względem rówieśników dostęp do opieki przedszkolnej, pozaszkolnej, medycznej itp. 69

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Po trzecie, chodzi o równość między poszczególnymi członkami rodziny, zwłaszcza gdy mówimy o równości płci. W socjaldemokratycznej polityce społecznej dąży się do tego, by rozkład obowiązków opieki nad osobami zależnymi kształtował się równomiernie między matką a ojcem. Zmierza się także do tego, by realne możliwości ich uczestnictwa w rynku pracy były jednakowe.

Solidarność – oznacza gotowość wspólnoty do zapewnienia stałego wsparcia rodzinom w zakresie zaspokajania ich potrzeb i pełnienia funkcji (opiekuńczej, wychowawczej itp.). Solidarność ta nie jest kierowana tylko do wybranych kategorii rodzin, ale do wszystkich zależnie od potrzeby. Odnosi się to zarówno do potrzeb w sytuacjach kryzysowych, jak i w codziennym funkcjonowaniu (np. uznaje się, że samo wychowywanie dziecka oznacza dodatkowe koszty, wobec czego państwo wspiera je przy pomocy uniwersalnych świadczeń pieniężnych). Solidarność oznacza równomierne rozłożenie obciążeń między rodzinę i instytucje wspólnotowe, a także między poszczególnych członków rodziny.

Wolność – oznacza danie jednostkom pola realnego wyboru tego, na ile chcą poświęcać się opiece, a na ile uczestniczyć w pełnieniu innych ról społecznych i zawodowych. Jednostki powinny móc decydować, czy chcą sprawować opiekę w domu, czy też skorzystać z usług opiekuńczych, a w tym czasie pójść do pracy. Ponadto, wolność dotyczy także zagwarantowania obywatelom możliwości wyboru różnych form życia rodzinnego (rodziny monoparentalne czy nieheteroseksualne) bez konsekwencji, że dany wybór będzie wiązał się z utratą uprawnień przysługujących rodzinie. Cele Dążenie do zrekompensowania części kosztów związanych z wychowaniem dziecka, czemu służą świadczenia pieniężne adresowane do rodzin z dziećmi a także różne świadczenia kompensacyjne związane z czasowym wycofaniem się z rynku pracy ze względu 70

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

na opiekę (np. świadczenia podczas urlopów wychowawczych, rodzicielskich i związanych z opieką nad osobą zależną, o dość wysokiej stopie zastąpienia).

Wsparcie

rodzin w trudnej sytuacji społeczno-ekonomicznej jako

element uzupełniający polityki adresowanej do wszystkich rodzin. Służyć temu powinny dodatkowe świadczenia pieniężne, rze-

czowe i usługowe, przyznawane elastycznie, w zależności od indywidualnych potrzeb rodziny. Preferuje się przy tym odchodzenie od sztywnego obowiązywania kryterium dochodowego na rzecz wielowymiarowej i aktualizowanej diagnozy potrzeb połączonej z pracą z rodziną, która otrzymuje wsparcie. Zakres i przebieg owej pracy powinien być współkształtowany przez samych adresatów pomocy.

Zapewnienie

wszystkim dzieciom realizacji praw społecznych,

niezależnie od statusu społecznego rodzin, z których pochodzą. Chodzi o prawo do zabezpieczenia społecznego oraz opieki i edukacji już na poziomie przedszkolnym. Służyć temu mogą powszechnie dostępne usługi opiekuńcze i edukacyjne.

Ułatwienie godzenia życia rodzinnego z zawodowym (work-family balance) i promowanie równości płci w sferze zawodowej i rodzinnej poprzez usługi opiekuńcze nad małym dzieckiem; elastyczne, do-

stosowane do potrzeb pracownika kształtowanie czasu i miejsca pracy; politykę urlopów oraz zasiłków rodzicielskich i wychowawczych.

Umożliwienie świadomej prokreacji w warunkach bezpieczeństwa socjalnego. Najlepszym sposobem na zdrową strukturę demograficzną nie są bezpośrednie zachęty do rodzenia dzieci, ale zapewnienie gwarancji potencjalnym rodzicom, że ich dzieci będą mogły być wychowywane w dobrych warunkach. Instrumentem zwiększania szans na wychowywanie dzieci powinna być także refundacja zabiegów in vitro. Celem socjaldemokracji jest zapobieganie prokreacji przypadkowej lub wręcz wymuszonej (niechciane ciąże) poprzez rzetelną edukację seksualną i dostęp do antykoncepcji. 71

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Instrumenty Powszechnie dostępne usługi opiekuńcze nad dzieckiem (i innymi osobami zależnymi). Umożliwia godzenie obowiązków domowych z zawodowymi i tym samym wyrównuje relacje płci, a także potencjalnie zwiększa dochód w rodzinie (gdy oboje rodzice pracują, przynajmniej w niepełnym wymiarze). Wszystko to zwiększa w konsekwencji szanse na godne życie rodzin, a także wyrównuje szanse rozwojowe dzieci z różnych środowisk (zakładając, że instytucje te pełnią role nie tylko opiekuńcze, ale także socjalizacyjno-edukacyjne). Usługi te mogą być prowadzone przez podmioty różnych sektorów, ale dominująca rola powinna należeć do sektora publicznego. Państwo powinno też prowadzić działania na rzecz wyprowadzania usług związanych z opieką nad osobami zależnymi z tzw. szarej strefy. Instrumentem może być np. opłacanie składek na zabezpieczenie społeczne za legalne zatrudnienie opiekunki. Rozwiązanie takie jest przyjęte w ustawie o opiece nad dzieckiem do lat 3, ale należałoby je rozszerzyć także na starsze dzieci (w przypadku dzieci upośledzonych opieka jest potrzebna także w starszym wieku). W kontekście opieki nad osobami niepełnosprawnymi (dziećmi i dorosłymi), dopuszczalne są też różne formy subsydiowania popytu na usługi opiekuńcze, także te świadczone przez podmioty pozapubliczne. Przykładem takiego rozwiązania może być bon opiekuńczy, czyli przyznawany przez państwo czek będący promesą płatności za określony typ usług opiekuńczych u świadczeniodawców, którzy spełniają odpowiednie standardy.

Świadczenia materialne dla rodzin wychowujących dzieci, w tym zwłaszcza rodzin o niższych dochodach lub o zwiększonych wydatkach, np. ze względu na niepełnosprawność dziecka. Możliwe jest świadczenie uniwersalne w postaci transferu pieniężnego dla rodzin wychowujących dzieci (jako wyraz współudziału 72

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

państwa w ponoszeniu związanych z tym kosztów) lub dobrze zaprojektowane ulgi podatkowe. Dla uboższych rodzin powinien być dostępny podatek negatywny lub kwota wolna od podatku. Oprócz świadczeń uniwersalnych powinny być stosowane świadczenia uzupełniające dla rodzin w zależności od specyficznych potrzeb. Kryteria ich przyznania, oceny jej wielkości oraz formy świadczenia nie powinny jednak w modelu socjaldemokratycznym zależeć wyłącznie od przestrzeganego restrykcyjnie kryterium dochodowego, lecz od wielowymiarowej diagnozy potrzeb.

Praca socjalna na rzecz rodzin dysfunkcyjnych. Socjaldemokratyczna polityka adresowana do rodzin w trudnej sytuacji życiowej nie powinna opierać się wyłącznie na transferach pieniężnych, ale obejmować także wsparcie usługowe o charakterze reintegracyjnym, które pozwala uzupełnić deficyty i pokonać dysfunkcje. Instrumentem temu służącym może być praca z rodziną pracownika socjalnego lub asystenta rodziny. W tym celu konieczne jest odpowiednie wykwalifikowanie i uposażenie kadr socjalnych. Wsparcie psychologiczne i poradnictwo rodzinne powinno być pow szechnie dostępne nie tylko dla rodzin najuboższych lub dysfunkcjonalnych, ale wszystkich tych, które chcą z niego skorzystać.

Urlopy

rodzicielskie, a nie tylko macierzyńskie. Prawo do urlo-

pów z tytułu urodzenia i wychowania dziecka powinno być tak skonstruowane, by zachęcało do korzystania z nich obojga rodziców. Przydatne są szczególne bodźce zachęcające do korzystania z takich urlopów przez ojca (np. w postaci kwot określających udział czasu na urlop w rodzinie do wykorzystania przez mężczyznę lub dodatkowe dni w nagrodę za uczynienie tego). Ważnym wyzwaniem dla socjaldemokratycznej polityki rodzinnej jest zapewnienie urlopu i zasiłku kobietom, które obecnie nie są zatrud73

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

nione na umowę o pracę (a więc nie są zabezpieczone z tytułu macierzyństwa). Regulacje rynku pracy pozwalające na work-life balance – zostały w niniejszej publikacji szerzej omówione w rozdziale dotyczącym pracy.

Socjaldemokratyczna polityka opieki Kwestie opieki zwykliśmy traktować jako część polityki rodzinnej, zaś samą opiekę ściśle wiązać z instytucją rodziny. Tymczasem w modelu socjaldemokratycznym opieka jest tyleż zadaniem rodziny, co polityki publicznej. Chodzi nie tylko o opiekę nad dzieckiem, ale także nad dorosłymi osobami zależnymi, w tym starszymi, których udział w populacji rośnie. W modelu konserwatywnym uznaje się, że opieka nad nimi leży w sferze powinności członków rodziny, w modelu liberalnym dodaje się do tego jeszcze prywatny rynek usług opiekuńczych. Socjaldemokracja natomiast propaguje współodpowiedzialność za to ze strony państwa. Rozwiązania oparte o rodzinę i rynek są niewystarczające w świetle współczesnych tendencji ekonomicznych i demograficznych. Liczba osób starszych żyjących samotnie lub z dala od rodziny rośnie, zaś ceny usług rynkowych są dla wielu z nich barierą nie do przekroczenia, zwłaszcza, że uelastycznienie rynków pracy może sprawić, że wielu seniorów będzie osiągało bardzo niski dochód. Współudział wspólnoty w organizowaniu, finansowaniu i nieraz także bezpośrednim świadczeniu usług opiekuńczych wydaje się nieuniknione. Socjaldemokratyczny model opieki wydaje się wobec tego najlepiej odpowiadać na współczesne i przyszłe wyzwania. Ów model powinien charakteryzować się następującymi cechami: 1. Częściowe uniezależnienie szans na uzyskanie opieki od sytuacji rodzinnej niesamodzielnej jednostki i jej pozycji 74

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

ekonomicznej. Możliwe jest to dzięki inwestowaniu w publiczną opiekę a także subsydiowanie przez państwo opieki (ale tylko tej spełniającej odpowiednie standardy) sprawowanej przez podmioty niepubliczne. 2. Publiczne wsparcie dla rodziny decydującej się na opiekę nad swymi niesamodzielnymi członkami. Służyć temu mogą takie instrumenty jak zasiłek opiekuńczy, płatny urlop dla pracownika na tymczasową opiekę nad osobą niesamodzielną, poradnictwo, szkolenia, możliwość wykupienia sprzętu, zabezpieczenie społeczne opiekuna który rezygnuje ze względu na opiekę z pracy zawodowej, działania work-care balance (pozwalające godzić opiekę z pracą zawodową), opieka wytchnieniowa (zapewnienie opieki przez gminę na czas nieobecności opiekuna). 3. Publicznie wspierana profilaktyka niesamodzielności i rehabilitacja – mające na celu zmniejszenie grupy osób niesamodzielnych oraz zahamowanie procesu postępowania starości i niesamodzielności, tak by obywatele mogli jak najdłużej cieszyć się życiem przynajmniej w częściowym zdrowiu, w aspekcie funkcjonalnym. Wydatki na profilaktykę mogą przynieść oszczędności. 4. Promowanie rozwoju opieki środowiskowej, najlepiej w miejscu zamieszkania lub specjalnie zaadoptowanych do potrzeb osób o ograniczonej samodzielności kompleksach mieszkaniowych, tak by osoby z tego korzystające nie ulegały izolacji społecznej i wykluczeniu. Zobacz więcej w: Bakalarczyk R., Opieka nad osobami starszymi, [w:] Syska M. (red.), „Z godnością w jesień życia. Socjaldemokratyczny program dla osób starszych”, Wrocław- -Warszawa 2012.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Szwedzka polityka na rzecz rodziny i opieki Szwecja należy krajów najbliższych realizacji socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej. Widać to właśnie na przykładzie tamtejszej polityki rodzinnej. Stosowane tam od lat rozwiązania prowadzą do osiągania ważnych dla socjaldemokracji celów i wartości. Warunki życia obywateli po uwzględnieniu transferów są najbardziej egalitarne, a zagrożenie ubóstwem relatywnym wśród dzieci jest jednym z najniższych na świecie. Według raportu UNICEF, wśród 35 krajów rozwiniętych, Szwecja, ze wskaźnikiem 7,3%, zajmuje pod tym względem 7 miejsce, dając się wyprzedzić jedynie przez pozostałe kraje nordyckie i Holandię, Cypr i Słowenię (dane za rok 2011). Dla porównania, w USA wskaźnik ubóstwa względnego wśród dzieci wyniósł 23,1%, a w Polsce 14,5%. Z kolei pod względem zagrożenia dzieci deprywacją materialną Szwecję, ze wskaźnikiem 1,3, wyprzedza jedynie Islandia (dla porównania, w Polsce wskaźnik ów wynosi 20,9%!). Oprócz tego udaje się osiągnąć od lat wysoki poziom aktywizacji zawodowej kobiet przy jednocześnie wysokim jak na standardy europejskie wskaźniku dzietności (w 2010 roku wynosił on 1,98, co stawiało Szwecję na trzecim miejscu po Francji – 2,03 i Irlandii – 2, 07). Osiąganie tych wszystkich celów jednocześnie jest możliwe zarówno dzięki dużym nakładom na inwestowanie w politykę rodzinną (według Eurostatu Szwecja wydaje na ten cel 3,2% PKB, co stawia ją pod tym względem w europejskiej czołówce obok Finlandii, Danii i Luksemburga), jak i rozsądne gospodarowanie tymi środkami.

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

Państwo wspomaga rodzinę (nie tylko ubogą!), w różnych formach: usługowej (zwłaszcza usługi zdrowotne, opiekuńcze, edukacyjne) jak i pieniężnej (comiesięczny zasiłek otrzymują wszystkie rodziny z dziećmi w wysokości około 1000 koron szwedzkich). Duża cześć świadczeń zarówno pieniężnych, jak i w naturze, ma charakter (powszechny) uniwersalny, co jest zgodne z charakterystyczną dla socjaldemokratycznego modelu zasadą obywatelstwa socjalnego. Oprócz tego, istnieją też formy wsparcia adresowane do wybranych grup rodzin przeżywających trudności materialne, wychowawcze etc. Szwedzka polityka rodzinna dość skutecznie realizuje cel aktywizacji zawodowej matek i bardziej równomiernego obciążenia obowiązkami rodzinnymi matki i ojca. Służą temu zasiłki rodzicielskie. Można z nich skorzystać do momentu gdy dziecko osiągnie wiek 8 lat. Są one wypłacane na czas przebywania na urlopie rodzicielskim, który trwa 480 dni, z czego przynajmniej 60 dni musi wykorzystać każde z rodziców (w razie niespełnienia tego kryterium łączna pula zostaje pomniejszona o 60 dni), a pozostałą część mogą podzielić zgodnie z uznaniem (matka może wykorzystać urlop już 60 dni przed planowaną datą urodzin). Przez pierwsze 390 dni wysokość zasiłku wynosi 80% dochodu, zaś przez ostatnie 90 dni 100% wynagrodzenia. Owe kwoty procentowe nie obejmują osób osiągających bardzo wysokie wynagrodzenia. Przysługuje im niższy zasiłek, co powoduje niestety, że wielu mężczyzn o wysokich zarobkach nie decyduje się na dłuższy urlop ponad obowiązkowe 60 dni, z obawy przed uszczupleniem dochodu rodziny. Istnieją też w szwedzkim prawie regulacje nie pozwalające zwolnić pracownika w czasie urlopu, ani wręczyć mu wypowiedzenia po powrocie do pracy (wyjątkiem jest sytuacja, w której dane stanowisko pracy jest likwidowane). Bardzo ważnym elementem tamtejszej polityki rodzinnej jest powszechny dostęp do opieki przedszkolnej już dla 77

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

małych dzieci (w Szwecji nie ma podziału na opiekę żłobkową i przedszkolną) niezależnie od sytuacji rodzinnej. Do 15 godzin tygodniowo pobyt w przedszkolu jest całkiem bezpłatny, zaś powyżej tego wymiaru uiszczane są opłaty, ale bardzo niewielkie (łączne wydatki rodzin w ogólnych nakładach na opiekę przedszkolną to zaledwie kilka procent). Warto podkreślić, że w finansowaniu opieki przedszkolnej (w odróżnieniu od tego, z czym dotąd mamy do czynienia w Polsce) partycypują nie tylko samorządy i rodzice, ale także budżet centralny. Podaż opieki przedszkolnej jest wysoka dzięki czemu bardzo wiele dzieci jest nią objętych. Wszystkie dzieci do osiągnięcia pełnoletniości mają też dostęp do bezpłatnych szczepień, opieki stomatologicznej i ortopedycznej, niezależnie od ich statusu rodzinnego. W rozbudowanym sektorze publicznych usług opiekuńczych może znaleźć pracę wiele kobiet, co również przyczynia się do podnoszenia poziomu ich aktywizacji zawodowej. Polityka wsparcia jest skonstruowana w ten sposób by także w rodzinach monoparentalnych żywiciel/żywicielka rodziny mógł/mogła godzić pracę zawodową z wychowaniem dziecka. Również publiczna opieka nad osobami starszymi stoi w Szwecji na wysokim poziomie. Kraj ten wydaje na ten cel największy na świecie udział PKB. Dostęp do publicznych usług opiekuńczych zapewnianych przez władze lokalne i regionalne jest uniwersalny (jedynie zakres i charakter tej opieki jest zależny od indywidualnej sytuacji osoby o nie aplikującej) i – co ważne podkreślenia – świadczeniobiorca partycypuje w układaniu planu opieki, co ma służyć jego upodmiotowieniu. Od pewnego czasu stosowane są też rozwiązania w pełni uniwersalne dla osób starszych (niezależne nie tylko od testu dochodów, ale też niewymagające jakiejkolwiek diagnozy pracownika socjalnego), np. związane z codziennymi sprawami (jak wieszanie firanek czy wkręcanie żarówek), które ułatwiają osobom starszym co78

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

dzienne życie, a których samodzielne wykonywanie byłoby ryzykowne. Pewnym novum w szwedzkiej polityce opieki nad osobami starszymi, rozwijanym przez ostatnią dekadę, jest rosnące wsparcie publiczne rodzinnych opiekunów. Gminy są zobowiązane do zapewnienia takiego wsparcia, a władze centralne przekazują na to specjalne dotacje. Wsparcie realizowane przez szwedzkie władze lokalne obejmuje m.in. opiekę wytchnieniową, czy centra integracyjne dla opiekunów. Na koniec warto dodać, że w Szwecji istnieje wiele usług środowiskowych (związanych nie tylko z pielęgnacją, ale także z transportem czy z przygotowywaniem i dostarczaniem posiłków) umożliwiających osobom starszym jak najdłuższe życie w ich dotychczasowym otoczeniu i uczestniczenie w życiu społecznym. Żródło: Skubiszewska K., Szwedzka polityka rodzinna – lekcje dla Polski, Analizy Norden Centrum nr 2/2011. Bakalarczyk R., System opieki nad seniorami w Szwecji – lekcje dla Polski, Analizy Norden Centrum nr 6(11), 2012. Bakalarczyk R., Edukacja przedszkolna w Szwecji – lekcje dla Polski, Analiza Norden Centrum nr 4/2011. Sawicki K., Jak to się robi w Szwecji, Instytut Obywatelski (13/04/2012).

Czy polska polityka rodzinna jest socjaldemokratyczna? Polski model polityki społecznej, podobnie jak to ma miejsce w innych krajach postkomunistycznych, ciężko przyporządkować jednoznacznie modelowi socjaldemokratycznemu, konserwatywnemu czy liberalnemu. Polityka społeczna w państwach przechodzących transformację ustrojową a następnie przystępujących do UE cechowała się dużą dynamiką i hybrydowością. Dotyczy to także polityki 79

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

rodzinnej. Niemniej jednak można próbować zastanowić się, na ile rodzima polityka rodzinna jest bliska modelowi socjaldemokratycznemu zarówno pod względem stosowanych instrumentów jak i osiąganych rezultatów. Wydaje się, że w obydwu wymiarach jest ona daleka od tego, co cechuje podejście socjaldemokratyczne, zarówno jako model, jak i jako praktykę państw, które go częściowo realizowały. Publiczne nakłady na politykę rodzinną w relacji do PKB są bardzo niewysokie. Zajmujemy pod tym względem ostatnie miejsce wśród krajów Unii Europejskiej (według Eurostatu z 2012 roku przeznaczaliśmy w 2009 roku na zabezpieczenie rodzin i dzieci jedynie 0,8% PKB przy unijnej średniej na poziomie 2,3% PKB). Państwo więc w stosunkowo niewielkim stopniu ponosi odpowiedzialność za sytuację społeczno-ekonomiczną rodzin. Dominują niewysokie świadczenia selektywne, oparte o test dochodów. Co więcej, kryterium dochodowe uprawniające do wsparcia jest bardzo niskie (przez lata wynosiło ono 504 zł na osobę w rodzinie i 583 zł w rodzinach z osobą niepełnosprawną, a obecnie będzie nieznacznie podniesione do 552 zł i 639 zł), a liczba osób korzystających z pomocy jest niewielka. Istnieje świadczenie uniwersalne w postaci tzw. becikowego (choć planowane jest wprowadzenie progu dochodowego), ale jest ono jednorazowe. Polityka transferowo-podatkowa nie sprzyja wyrównywaniu warunków materialnych życia rodzin. Z ulg podatkowych korzystają w większym stopniu rodziny zamożniejsze, zaś te uboższe korzystają z tego nie w pełni lub wcale (np. rodziny rolnicze). Nie jest to kompensowane dla uboższych rodzin zasiłkami, które są niskie i selektywne. 80

POLITYKA NA RZECZ RODZINY I OPIEKI

Dostęp do opieki żłobkowej jak i przedszkolnej przez lata należał do najniższych w UE. Ostatnie lata przyniosły pewną poprawę (obecnie opieką przedszkolną objętych jest 72% dzieci w wieku od 3-5 lat), ale nadal dostęp do opieki przedszkolnej nie jest powszechny, a duże koszty jej upowszechnienia ponoszą sami rodzice. Urlopy i zasiłki z tytułu rodzenia i wychowania dziecka w małym stopniu motywują ojców do korzystania z nich. System raczej utrwala podział ról, a powrót na rynek pracy dla kobiet jest trudny. Brakuje też zabezpieczenia macierzyńskiego kobiet, które nie są ubezpieczone z tytułu umowy o pracę (a udział umów pozakodeksowych w polskich stosunkach pracy jest wysoki). Polityka taka przynosi zgubne efekty: zagrożenie ubóstwem rodzin z dziećmi jest bardzo wysokie. Pod względem zagrożenia ubóstwem relatywnym i deprywacją materialną dzieci Polska jest jednym z najmniej korzystnych miejsc. Brak dogodnych warunków życiowych dla młodych rodziców (za co odpowiadają braki nie tylko polityki rodzinnej, ale też mieszkaniowej, rynku pracy) skutkuje niskim wskaźnikiem dzietności. Nie wypracowano dotąd skutecznych instrumentów przywracania kobiet na rynek pracy, w efekcie ich poziom aktywności zawodowej jest również jednym z niższych wśród krajów UE.

Polecana literatura: Saxonberg S., Polityki rodzinne w nowych państwach członkowskich Unii Europej skiej i ich wpływ na role wynikające z płci oraz prawa jednostki, [w:] E. Leś, S. Ber nini (red.), „Przemiany rodziny w Polsce i we Włoszech i ich implikacje dla polityki rodzinnej”, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010. Bakalarczyk R., Socjaldemokratyczna polityka rodzinna, [w:] Syska M. (red.), „Bez obaw w dorosłość. socjaldemokratyczny program dla młodego pokolenia”, Wrocław 2011.

ZDROWIE Polityka zdrowotna i prawo do zdrowia Polityka zdrowotna to jeden z najważniejszych obszarów działalności publicznej. W literaturze przedmiotu ścisły związek polityki zdrowotnej i procesu politycznego jest ważnym składnikiem analizy problemu. Warto podkreślić to we wstępie do rozważań o soc jaldemokratycznym modelu opieki zdrowotnej, gdyż we współczesnym dyskursie publicznym, to, co kojarzone jest z polityką, bywa dezawuowane, a polityczny wymiar zagadnienia traktowany jest jako brzemię. Zwycięża przekonanie o wyższości rozwiązań proponowanych przez profesjonalistów, postrzeganych jako obiektywni znawcy problemów, a nie wyraziciele politycznego interesu poszczególnych grup. Tymczasem, jak wskazuje prof. W. Cezary Włodarczyk, autorytet w dziedzinie polityki zdrowotnej, w każdym współczesnym państwie zawsze realizowana jest jakaś polityka zdrowotna i zazwyczaj możliwe jest opisanie jej głównych założeń, celów i narzędzi jakimi się posługuje. Ich wybór – skierowanie większego nacisku na poszczególne obszary i marginalizacja innych – to zawsze decyzja na poziomie politycznym, wpisująca się w konkretny nurt rozpoznanych doktryn. Powszechnie przyjęte kryteria oceny modeli opieki zdrowotnej, czyli m.in. dostępność, 83

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

skuteczność i jakość usług zdrowotnych, pozwalają wskazać charakterystyczne cechy w obszarze zdrowia przyporządkowane poszczególnym systemom społeczno-gospodarczym. Stałą cechą gospodarek neoliberalnych są np. nierówności w dostępie do opieki zdrowotnej. Stan zdrowia jest wynikiem oddziaływania kilku czynników. Są to w większości czynniki, na które można wpływać poprzez interwencję polityczną. Zgodnie z raportem Marka Lalonde’a, wybitnego lekarza, ministra zdrowia i polityki społecznej Kanady w latach 70. minionego wieku, owe czynniki to m.in: dziedziczenie genetyczne, środowisko, styl życia i system opieki medycznej. W centrum zainteresowania znajdują się także czynniki środowiskowe – ekonomiczne, społeczne, kulturowe i fizyczne, oraz sam model organizacji systemu służby zdrowia. Podobnym tropem podążyli autorzy Narodowego Programu Zdrowia w Polsce, którzy ustalili, że wpływ poszczególnych czynników na zdrowie kształtuje się na następującym poziomie: 50% – styl życia, 20% – czynniki genetyczne, 20% – czynniki środowiskowe, a 10% – służba zdrowia. To oznacza, że zdrowie jest dziedziną zależną od polityki w ogóle, nie tylko od polityki zdrowotnej, ale także od dziedzin wspierających: od polityki społecznej, rynku pracy, poziomu ochrony socjalnej oraz ogólnych warunków życia. Zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez Światową Organizację Zdrowia (WHO), wśród postulatów sprzyjających redukcji nierówności w dostępie do zdrowia znajdują się: poprawa warunków życia na każdym jego etapie, poprawa warunków pracy, likwidacja niesprawiedliwego i nierównomiernego rozdziału władzy, zasobów i pieniędzy. Zdrowie jest więc dobrem, którego równomierna dystrybucja może być zagrożona poprzez zaniechanie konkretnych działań na szczeblu państwowym lub powzięcie kierunku reform zmierzającego do przeniesienia odpowiedzialności za zdrowie ze sfery publicznej do prywatnej. Oficjalnie, we współczesnej polityce, szczególnie państw europejskich, nie mówi się wprost o działaniach zmierzających do 84

ZDROWIE

komercjalizacji czy prywatyzacji sekZdrowie jest tora zdrowotnego. Praktyka przynosi dobrem, którego jednak wiele przykładów świadczących o próbach ukrytej lub odroczonej równomierna komercjalizacji. Ten kierunek obieradystrybucja może ny jest bez rozgłosu i z pominięciem być zagrożona debaty publicznej z bardzo ważnego poprzez zaniechanie powodu. Na forum międzynarodokonkretnych wym od lat przyjmuje się założenie, działań na szczeblu że prawo do zdrowia to integralna państwowym lub część katalogu praw obywatelskich. powzięcie kierunku „Każdy człowiek ma prawo do stopy reform zmierzającego życiowej zapewniającej zdrowie i dodo przeniesienia brobyt jego i jego rodziny, włączając odpowiedzialności w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, za zdrowie ze sfery opiekę lekarską i konieczne świadpublicznej do czenia socjalne, oraz prawo do ubezprywatnej pieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny” – stanowi art. 25 ust. 1. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Jest to więc zobowiązanie, jakie państwo podejmuje wobec swoich obywateli, a wszelkie próby prywatyzacji stanowią odrzucenie nie tylko tej zasady, ale też praktycznego dorobku, z którego wynika, że zdrowie, aby mogło być realizowane z pożytkiem dla całego społeczeństwa, musi mieć charakter publiczny. Prawo do zdrowia to także immanentny składnik myśli socjalde mokratycznej. Znajduje ono swoje miejsce pośród wartości takich jak równouprawnienie wszystkich klas społecznych, dążenie do równomiernej dystrybucji dochodu, wolność (pojmowana jako ochrona znajomości praw), aktywne uczestnictwo w sferze publicznej, odpowiedzialność na szczeblu państwowym oraz wiele innych. Jest tą dziedziną, w której postulat wspólnotowej solidarności może realizować się w pełni. 85

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Ochrona zdrowia i opieka zdrowotna Każdy system zdrowotny można podzielić na dwie generalne kategorie: ochronę zdrowia i opiekę zdrowotną. Dla modelu polityki zdrowotnej, szczególnie istotna jest ta druga kategoria. Opieka zdrowotna to system placówek opieki zdrowotnej i świadczonych przez nie usług, których celem jest umacnianie i poprawa zdrowia jednostek i społeczeństwa przez zapobieganie chorobom, ich wczesne wykrywanie, leczenie i rehabilitację. Jest to zatem ogół instytucjonalnych i prawnych rozwiązań ściśle związanych z polityką zdrowotną. Natomiast ochrona zdrowia to wszelka społeczna działalność, mająca na celu zapobieganie chorobom i ich leczenie, utrzymanie rozwoju psychicznego, fizycznego i społecznego człowieka, przedłużanie życia oraz zapewnienie zdrowego rozwoju następnych pokoleń.

Cechy systemu zdrowotnego Cały system posiada swoje charakterystyczne cechy, w znacznym stopniu odróżniające go od innych. Jak podkreśla prof. W. Cezary Włodarczyk, niezależnie od warunków i kraju, w którym jest realizowany, zawsze posiada trzy właściwości. Pierwsza z nich to niepewność – począwszy od wystąpienia nieprzewidywanej choroby, nagłej potrzeby zdrowotnej, poprzez skuteczność znanych metod leczenia i czynników, które wpływają na rezultat terapii (jak np. stosowane leki), aż po uwarunkowania instytucjonalne. To wszystko powoduje, że przewidywania w polityce zdrowotnej są obciążone ryzykiem wynikającym z niepewności. Druga cecha przypisana zdrowiu to asymetria informacyjna w relacji między lekarzem a pacjentem, choć współczesna nauka o zdrowiu akcentuje kłopoty z dostępem do informacji w całym systemie 86

ZDROWIE

zdrowia. Każdy z uczestników procesu komunikacji ma w konkretnej dziedzinie przewagę informacyjną nad innym uczestnikiem. Lekarz posiada wiedzę medyczną, często niedostępną dla pacjentów; pacjenci wiedzą więcej o swojej historii chorób i dolegliwościach czy indywidualnych czynnikach ważnych z punktu widzenia stosowanej terapii, niż lekarze; z kolei jeden lekarz, znając dobrze swego pacjenta, wie o nim więcej niż specjalista, do którego pacjent jest kierowany itd. Jeśli weźmiemy pod uwagę rozkład sił i fakt, że kluczową dla sprawy wiedzę medyczną posiadają lekarze a nie pacjenci, okazuje się, że ci pierwsi mają w systemie przewagę nad drugimi. To spowodowało konieczność poszukiwania rozwiązań niwelujących asymetrię informacji i sił. W rezultacie pojawił się model relacji zleceniodawca-agent, gdzie zleceniodawcą jest pacjent, a lekarz przyjmuje na siebie rolę agenta, mającego jak najlepiej zabezpieczyć dobro pacjenta. Asymetria informacyjna, co ważne w rozważaniach o finansowaniu zdrowia, dotyczy również relacji system-płatnik. W przypadku finansowania służby zdrowia ze środków publicznych, płatnika, pośród innych spraw, interesuje także równoważenie wydatków, zaś uczestników systemu – tak pacjentów jak i lekarzy – stosowanie metod najbardziej adekwatnych w określonej sytuacji, choć niekoniecznie zabezpieczonych finansowo. Tak często dzieje się w przypadku przekraczania limitów, jakie szpitale mają zapisane w kontraktach z Narodowym Funduszem Zdrowia na określone procedury medyczne, szczególnie te, które ratują życie – dana procedura zostaje przez lekarza wykonana, choć nie mieści się już w kontrakcie zawartym z płatnikiem, co oznacza, że uzyskanie jej sfinansowania staje się bardzo utrudnione. Kolejna charakterystyczna cecha to duża liczba podmiotów zaangażowanych w funkcjonowanie – nie tylko na poszczególnych szczeblach samego systemu, gdzie swoje miejsca mają przychodnie, poradnie i szpitale, ale także w ramach instytucjonalnego zaangażowania administracji rządowej i samorządów w kwestie nadzoru, stanowienia prawa, odpowiedzialności i finansowania, oraz uzupełniająca rola, jaką pełnią organizacje pozarządowe i wiele 87

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

innych podmiotów. To powoduje, że system zdrowotny jest jednym z bardziej skomplikowanych i obciążonych ryzykiem obszarów działalności publicznej, co przekłada się na rozbieżność między obserwowaną poprawą sytuacji zdrowotnej, a jej społecznym odbiorem i odczuciami pacjentów. Tempo rozwoju nauki i wdrażania nowych rozwiązań nie nadąża za rosnącymi wymaganiami społecznymi, wspieranymi często przez czynniki kulturowe, np. jeśli weźmiemy pod uwagę oczekiwania wobec wpływu medycyny na długość życia. Dlatego ważne jest, aby odróżnić realne potrzeby zdrowotne od społecznych oczekiwań. Praktyka nie pozostawia bowiem wątpliwości, że żaden z obecnie funkcjonujących na świecie systemów zdrowotnych nie zaspokaja ich w całości, a powszechnym jest, że w różnym stopniu generuje rozczarowania. To rezultat nie tylko trudnych do zaspokojenia oczekiwań, rozbudzanych w rozmaity sposób. Powodem są także błędy systemowe lub wybór ryzykownego kierunku reform w zdrowiu. To oznacza, że wspomniany rozdźwięk między rzeczywistym funkcjonowaniem systemu, a jego odbiorem jest stanem naturalnym, przypisanym zdrowiu na stałe. Jednak dzięki narzędziom oceny poszczególnych modeli polityki zdrowotnej, można wskazać w którym z nich ta rozbieżność jest większa, a w którym mniejsza.

Służba zdrowia w Wielkiej Brytanii Przykładem służby zdrowia, w której z jednej strony funkcjonuje świadomość ograniczeń (czyli przekonanie, że osiągnięcie stanu idealnego jest prawie niemożliwe), a z drugiej traktuje się ją jako bardzo istotne dobro publiczne, jest model brytyjski. Co ciekawe, często podnoszony argument o pilnej potrzebie likwidacji kolejek oczekujących na poszczególne procedury medyczne w modelu angielskim prawie nie funkcjonuje. Kolejki 88

ZDROWIE

oczekujących nie są tam krótsze niż w Polsce. Różnica polega na tym, że oczekujący na swoją kolej pacjenci mają pewność, że opieka jaką otrzymają będzie odpowiedniej jakości, że warto na nią czekać, a cały system opieki – publicznej i bezpłatnej – jest na tyle stabilny, że ryzyko wystąpienia nieprzewidzianych zmian jest niewielkie. To sprawia, że model brytyjski jest powodem do dumy i Brytyjczycy chętnie się nim chwalą. Świadczy o tym choćby fakt, że publicznej służbie zdrowia poświęcono nawet fragment ceremonii otwarcia igrzysk olimpijskich w Londynie w lipcu 2012 r.

Modele systemów zdrowotnych i ich konwergencja Współczesna nauka o zdrowiu wyróżnia kilka podstawowych modeli systemów zdrowotnych i dostrzega ich konwergencję. Do tradycyjnych modeli należą systemy: Bismarckowski, Beveridge’a, rezydualny i Siemaszki. Ich twórcy wnieśli spory wkład do współczesnej wiedzy o zdrowiu.

Model Bismarckowski zakłada ochronę przed niezawinionymi skutkami zdarzeń losowych, opartą na ubezpieczeniu chorobowym płaconym przez pracodawców i pracowników w wysokości zależnej od dochodów. Wewnątrz systemu działają prywatni świadczeniodawcy (z wyjątkiem szpitali). Zakres usług objętych finansowaniem określa prawo. Przykładem działania takiego modelu są Niemcy i Austria.

Model Beveridge’a idzie krok dalej – zakłada bezpieczeństwo socjalne dla wszystkich obywateli i zaspokojenie potrzeb zdrowotnych jako najbardziej elementarnych. Służba zdrowia podlega znacznej centralizacji, a jej działalność ma charakter państwowy. W tym systemie tkwią korzenie angielskiej publicznej służby zdro89

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

wia. Znalazł on też zastosowanie w Danii, Portugalii, Finlandii, Szwecji, Irlandii, Hiszpanii, Norwegii i we Włoszech.

Model rezydualny stanowi przeciwieństwo modelu Beveridga’a. Publiczna odpowiedzialność jest tu ograniczona na rzecz odpowiedzialności indywidualnej, pluralizmu świadczeniodawców oraz form finansowania. Ważną rolę odgrywają w nim prywatne ubezpieczenia, a centralna kontrola nad wydatkami i rozmieszczeniem zasobów jest niewielka. Ostatni z tradycyjnych modeli to system Siemaszki. Jest państwowy, powszechny, w pełni bezpłatny, finansowany z budżetu państwa i silnie scentralizowany. Ten model był powszechnie stosowany w krajach bloku wschodniego, także w Polsce. Po transformacji ustrojowej rozpoczęto jego demontaż. Dzisiaj coraz częściej mamy do czynienia z mieszanką różnych cech tych tradycyjnych modeli, niż z ich czystą postacią, a podejście normatywne ustępuje miejsca praktyce porządkowania zjawisk i wskazywania możliwości rozwiązywania problemów. Mówiąc o konkretnym współczesnym modelu mamy na myśli raczej zbiór zastosowanych rozwiązań i przyjętych wartości, niż gotowy szablon. Stały jest za to katalog oceny systemów, w którym znajdują się: zasady wynagradzania dostawców, stopień administracyjnej centralizacji, liczba instytucji publicznych zaangażowanych w ochronę zdrowia, metody kontroli udzielania świadczeń przez państwo, odsetek ludności uprawnionej, podstawy i źródła uprawnień oraz zakres świadczeń objętych uprawnieniami. Oddzielne kryteria przyjmuje się dla funkcjonowania opieki zdrowotnej. Są to: dostępność, kompleksowość i ciągłość opieki, jej skuteczność i jakość, produktywność systemu, akceptacja i satysfakcja pacjentów oraz personelu medycznego, dynamika systemu i jego zdolność do adaptacji. 90

ZDROWIE

Socjaldemokratyczny model systemu zdrowotnego Podobnie jest z modelem socjaldemokratycznym, opartym na podstawowych wartościach przypisanych temu nurtowi politycznemu. Istotnym składnikiem socjaldemokratycznego myślenia o polityce zdrowotnej jest przekonanie, że wartość wspólnoty jest ważniejsza niż istniejące w niej podziały (klasowe, grupowe czy partyjne). Wynika z niego, że zasada solidarności w ochronie zdrowia wyraża się w redystrybucji – od zdrowszych do mniej zdrowych, od lepiej sytuowanych do gorzej sytuowanych, od pracujących do niepracujących zawodowo, od młodszych do starszych, od nieobciążonych rodziną do wielodzietnych; od mężczyzn do kobiet, od większościowych grup etnicznych do grup mniejszościowych. Słowem – od silniejszych do słabszych. W tym ujęciu polityka zdrowotna powinna mieć taki zasięg i taki charakter, aby nikt z niezawinionych powodów nie został pozbawiony dostępu do odpowiedniej opieki. Wszak zdrowie jest tym szczególnym obszarem, w którym jednostki wymagające najwięcej zainteresowania Zdrowie jest tym są jednocześnie najsłabsze. Najczęszczególnym ściej są to chorzy przewlekle, pacjenci obszarem, w którym w gorszym wyjściowo stanie, potrzebujący długotrwałej terapii i rehabijednostki wymagające litacji. Postulat solidarności społecznajwięcej nej, ważny w socjaldemokratycznym zainteresowania myśleniu o wspólnocie, jest w politysą jednocześnie ce zdrowotnej jednym z najważniejnajsłabsze szych i najbardziej oczywistych. Nie inaczej jest z zasadą sprawiedliwości, która nakazuje jednakowe traktowanie osób znajdujących się w tym samym stanie zdrowia przed podjęciem jakichkolwiek interwencji medycznych, bez względu na ich pozycję społeczną, płeć, stopień zamożności itd. W myśl tej zasady uprzywilejowane jednostki to te, które znajdują się w gorszym wyjściowo stanie zdrowia i te, których potrzeby są większe. 91

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Zważywszy, że zdrowie ma charakter polityczny, zaspokajanie potrzeb zdrowotnych powinno być traktowane jako dobro publiczne i być zobowiązaniem jakie państwo podejmuje wobec swoich obywateli. Aby zobowiązanie to mogło być z powodzeniem realizowane, system zdrowotny musi być finansowany ze środków publicznych i objęty planowaniem strategicznym, pozwalającym na skuteczne i efektywne wydatkowanie środków, i nie mniej skuteczne zaspokajanie potrzeb zdrowotnych wspólnoty.

Konsekwencje komercjalizacji i prywatyzacji służby zdrowia Temat finansowania sektora zdrowotnego stanowi zazwyczaj przyczynek do burzliwych dyskusji, choć wspomniany wcześniej konsensus, polegający na finansowaniu tego sektora ze środków publicznych, jako najskuteczniejszej metodzie redukcji nierówności w dostępie do opieki medycznej, pozostaje w mocy. To oznacza, że na poziomie deklaracji politycznej nie mówi się wprost o przenoszeniu odpowiedzialności za zdrowie do sfery prywatnej. Nie ma też wprost mowy o tym, aby główne źródło finansowania wydatków na zdrowie zostało zastąpione środkami prywatnymi. Na przestrzeni lat w Polsce obserwujemy jednak próby ukrytej lub odroczonej komercjalizacji sektora i jest to obecnie jedno z najpoważniejszych zagrożeń dla bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa9. Jest tak dlatego, gdyż samo finansowanie ze środków publicznych nie zapewnia jeszcze publicznego charakteru działalności sektora. W 2008 roku polski parlament przyjął rządowy projekt ustawy, zawetowany później przez prezydenta, który zakładał przekształcenie szpitali publicznych w spółki prawa handlowego. To w zupełności wystarczyłoby, aby pozbawić szpitale w całym kraju charakteru

Jawną i ukrytą komercjalizację sektora zdrowotnego w Polsce szczegółowo opisuje prof. dr hab. Stanisława Golinowska, profesor nauk ekonomicznych, autorka wielu publikacji o polityce społecznej.

ZDROWIE

publicznego. Debata jaka towarzyszyła wówczas temu projektowi, jak i prezydenckiemu wetu, skupiła się na wątkach pobocznych, a nie na najistotniejszych konsekwencjach proponowanych zmian, co spowodowało, że nie zafunkcjonowały one w opinii publicznej jako realne następstwa proponowanego prawodawstwa10. To z kolei umożliwiło przyjęcie w 2011 r. ustawy podobnej co do konsekwencji prawnych, która otworzyła samorządom furtkę do komercjalizacji lecznic nie będących w stanie spłacić swoich długów. Takie szpitale stają się spółkami prawa handlowego. Nie jest to rozwiązanie obligatoryjne, ale na podstawie deklaracji wiadomo, że około 50 szpitali w kraju przygotowuje się do takiego przekształcenia. Samorządy, które nie zdecydują się na zmianę statusu swoich szpitali, będą musiały spłacić długi powstałe w wyniku ich działalności, a na to w większości przypadków nie ma w ich budżetach pieniędzy. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której proponowane rozwiązania, zmierzające do komercjalizacji sektora zdrowotnego nie są de iure obowiązkowe, ale jednak w praktyce nie pozostawiają możliwości wyboru. Widoczne są też pierwsze rezultaty kierunku zaproponowanego przez ustawodawcę, symptomatyczne dla komercjalizacji usług zdrowotnych. W większości placówek, które już zmieniono w spółki dokonano poważnej redukcji zatrudnienia, a pracownikom, którzy pozostali, obniżono pensje. Z ekonomicznego punktu widzenia takie postępowanie może wydawać się racjonalne. Chodzi przecież o zmniejszenie wydatków. Jednak to, o czym należy pamiętać w rozważaniach o finansowaniu służby zdrowia, to fakt, że w grę wchodzi tu ludzkie zdrowie i życie, a polityka zdrowotna ma do spełnienia ważną misję. Są to działania służące zdrowiu populacji, gwarancje powszechnego dostępu 10

Wyjątkiem była kampania „Szpitale dla ludzi, nie dla zysku” – cykl konferencji poświęconych zagrożeniom związanym z prywatyzacją służby zdrowia, prowadzony przez Ośrodek Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a w największych polskich miastach, www.szpitaledlaludzi.pl.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

w przypadkach zaistnienia potrzeby zdrowotnej, redukcja nierówności w dostępie do leczenia, efektywność działań i interwencji podejmowanych na rzecz zdrowia oraz zdolność odpowiadania na oczekiwania społeczne11. Tymczasem opieka nad pacjentem nie poprawi się, jeśli większą liczbą chorych będzie opiekować się mniej pielęgniarek i pielęgniarzy, w dodatku słabo wynagradzanych za pracę.

Kostrzyn nad Odrą – przykład prywatyzacji szpitala Przykładem szpitala, który pokonał tę drogę w całości – od zadłużonej publicznej lecznicy, przez przekształcenie w spółkę, w której samorząd zachował część praw właścicielskich, aż do pełnej prywatyzacji – jest placówka w Kostrzynie nad Odrą. Przed kilkoma laty odbyła się tam jedna z najbardziej kontrowersyjnych komercjalizacji. Towarzyszyły jej protesty społeczne i sprzeciw związków zawodowych. Prywatna firma przejęła większość udziałów w powstałej w miejsce zadłużonego szpitala placówce za minimalną kwotę. Niepubliczny szpital przejął kontrakt z NFZ, wkrótce także majątek placówki, jednak bez przejmowania odpowiedzialności za długi zlikwidowanej publicznej lecznicy. Doszło do dużej redukcji zatrudnienia i restrukturyzacji szpitala pod kątem uzyskania opłacalności i poprawy wyniku finansowego – zlikwidowano np. wówczas jedyny w promieniu kilkudziesięciu kilometrów oddział pediatryczny, gdyż nie przynosił on oczekiwanych zysków. Definicja misji polityki zdrowotnej za prof. W. Cezarym Włodarczykiem

ZDROWIE

Przypadek Kostrzyna to klasyczny przykład pozbywania się przez samorządy kłopotliwych, bo przynoszących ujemny wynik finansowy lecznic, mimo, że rezultat takich działań jest wątpliwy z punktu widzenia interesu publicznego.

Długi szpitali i potrzeba ich redukcji to w debacie publicznej często podnoszony problem, jednak świadomość ich pochodzenia wydaje się niewielka. Skąd biorą się długi szpitali i dlaczego jest to tak częsty problem? Działalność szpitala w Polsce finansowana jest głównie na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem – Narodowym Funduszem Zdrowia, który przewiduje w czasie jego trwania wykonywanie określonych procedur medycznych w określonej ilości. Poszczególne procedury wyceniane są oddzielnie. Do najdroższych w całym katalogu należą te wykonywane w tzw. oddziałach ostrych – ratunkowych lub anestezjologii i intensywnej terapii. Nierzadko pieniędzy przewidzianych w kontrakcie dla szpitala na te najdroższe i najbardziej newralgiczne procedury jest zbyt mało w stosunku do zapotrzebowania. Tymczasem szpital nie może odmówić ich wykonania, ponieważ często są to procedury ratujące życie. To najczęściej spotykany mechanizm wpadania szpitali w spiralę długów. W większości przypadków zadłużenie nie jest wynikiem złego zarządzania szpitalem, ponieważ od kilku lat obserwujemy podwyższanie się standardów zarządzania w szpitalnictwie. Kluczowym problemem jest niewystarczająca ilość środków na pokrycie koniecznych wydatków. Chodzi nie tylko o finansowe zabezpieczenie wykonywania procedur ratujących życie, przeprowadzanych przeważnie w oddziałach „ostrych”, ale także o koszty dodatkowe, niezwiązane bezpośrednio z działalnością leczniczą, a konieczne dla funkcjonowania szpitala (w ciągu ostatnich kilku miesięcy wiele lecznic borykało się z kłopotami finansowymi z powodu podwyższenia składki rentowej). Jednocześnie od dłuższego już czasu rosną potrzeby zdrowotne, związane m. in. ze zmianami demograficznymi. W starzejących się w szybkim tempie społeczeń95

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

stwach dostęp do opieki zdrowotnej staje się kluczowy. Już w tej chwili następuje wyraźny wzrost liczby pacjentów wymagających opieki szpitalnej, i według prognoz zjawisko to będzie narastać. Oznacza to, że potrzeby finansowe placówek zdrowotnych są coraz większe, podczas gdy nakłady na leczenie w stosunku do PKB nie zmieniają się. Zatem podsuwana przez ustawodawcę recepta, w postaci możliwości przekształcenia szpitala w spółkę, jest błędna i z pewnością nie sprawi, że w systemie będzie więcej pieniędzy na leczenie. Wręcz przeciwnie – będzie ich mniej, a drogich, ratujących życie procedur żaden szpital przekształcony w spółkę nie będzie chciał wykonywać, aby nie narazić się na straty. W szpitalu przekształconym w spółkę możliwy będzie dostęp tylko do tych procedur, które dla szpitala-spółki są opłacalne, a niekoniecznie odpowiadają potrzebom zdrowotnym pacjenta. Już teraz wiele lecznic kształtuje swoją ofertę pod kątem największej opłacalności – oferuje te procedury, które są najlepiej wycenione przez NFZ, a nie te najbardziej potrzebne pacjentom. W skrajnym wypadku, jeśli wszystkie szpitale będą kierowały się kryterium opłacalności, może okazać się, że uzyskanie koniecznej pomocy medycznej będzie niemożliwe albo bardzo utrudnione – np. gdy w miejscu naszego zamieszkania będzie kilka klinik oferujących dobrze wycenianą przez płatnika opiekę kardiologiczną i ani jednego ortopedy. Widać więc, że opcja rynkowa w zdrowiu generuje zagrożenia i nierówności. W warunkach urynkowienia rośnie znaczenie tych różnic, które podejście socjaldemokratyczne stara się niwelować – majątkowych, społecznych, etnicznych etc. Alokacja zasobów, w tym wypadku zdrowia, nigdy nie będzie w takiej wersji efektywna, choćby z powodu opisanych już problemów z dostępem do informacji i znaczącej asymetrii informacyjnej między uczestnikami procesu zdrowotnego. Pełne urynkowienie systemu zdrowia jest więc postulatem co najmniej karkołomnym. 96

ZDROWIE

Skutki komercjalizacji i prywatyzacji służby zdrowia w USA W USA funkcjonuje jeden z najbardziej wolnorynkowych ze znanych modeli opieki zdrowotnej, będący swoistą mieszanką finansowania publicznego i prywatnego, z naciskiem na prywatne. Z danych OECD wynika, że w 2009 r. wydatki na sektor zdrowia w USA wyniosły 17,4% PKB, co jest absolutnym rekordem nie tylko wśród krajów ujętych w rankingu. Dla porównania wydatki w Polsce w tym samym czasie wyniosły 7,4%, a średnia dla państw OECD 9,5%. Jednocześnie liczba osób nieubezpieczonych, bez prawa korzystania z jakiejkolwiek bezpłatnej pomocy medycznej wynosi w USA, według różnych szacunków, od 30 do 50 mln. Wolnorynkowy model amerykański jest więc najdroższym i najbardziej nieefektywnym systemem zdrowotnym na świecie.

Strategie komercjalizacji i prywatyzacji Komercjalizacja na wzór amerykański może dokonywać się na wiele sposobów. Istnieje przynajmniej kilka strategii spychających system zdrowotny do sfery prywatnej i komercyjnej. Na poziomie finansowania dzieje się to przez wspieranie rozwoju prywatnych dodatkowych ubezpieczeń zdrowotnych, wprowadzanie dodatkowych opłat, rozwój metod zmniejszania ryzyka prywatnych firm ubezpieczeniowych, umożliwienie wykonywania prywatnej działalności przy wykorzystaniu infrastruktury publicznej czy umożliwienie wyjścia z systemu przymusowego do alternatywnego, prywatnego.

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Na poziomie prywatyzacji usług groźne, bo zbliżające system zdrowia do opcji rynkowej, są takie zmiany jak kontraktowanie wykonywania usług poza systemem publicznym, przekazywanie odpowiedzialności za realizację określonych zadań do strefy prywatnej, wprowadzenie takich zmian w ubezpieczeniach obowiązkowych by zachęcić ludzi do korzystania z ubezpieczeń prywatnych, rozszerzenie możliwości wyboru usługodawcy, wspierany prawnie rozwój prywatnej praktyki, tworzenie zorganizowanego wsparcia dla sektora prywatnego i w końcu – zmiany form organizacyjno-prawnych publicznych instytucji, stwarzające możliwości przekształceń własnościowych, czyli dokładnie to, co obecnie dzieje się w polskich szpitalach. Większość z tych strategii mogliśmy zaobserwować w Polsce od początku transformacji ustrojowej albo w praktyce, albo w sferze deklaracji poszczególnych ugrupowań politycznych. W efekcie cały system skierowano na niestabilną ścieżkę urynkowienia, a to skutkuje pojawiającymi się co kilka miesięcy wstrząsami, wzrostem niepewności pacjentów, ryzykiem utraty dostępu do pełnej opieki zdrowotnej i obniżeniem, wbrew deklarowanej chęci ich poprawy, jakości usług zdrowotnych.

Socjaldemokratyczna alternatywa dla komercjalizacji i prywatyzacji Alternatywą, jaką proponuje podejście socjaldemokratyczne, jest powszechny bezpłatny dostęp do świadczeń finansowanych ze środków publicznych pochodzących z podatku zdrowotnego, znacząca rola państwa w zakresie regulacji, nadzoru, planowania i koordynacji systemu, ustanowienie jednej instytucji finansującej i demokratyczny nadzór nad funduszami, przejrzyste mechanizmy ustalania priorytetów, świadczeniodawcy funkcjonujący na zasadzie non-profit i brak wsparcia dla ubezpieczeń prywatnych, a ponadto położenie nacisku na podstawową opiekę zdrowotną, profilaktykę i promocję zdrowia zamiast na długotrwałą terapię szpitalną. 98

ZDROWIE

W tak zarysowanych ramach socjaldemokratycznego pomysłu na zdrowie można realizować fundamentalne zasady sprawiedliwości, równości, solidarności społecznej i odpowiedzialności publicznej. Jest to propozycja sprzyjająca także poprawie jakości świadczonych usług i równoważeniu bilansu ekonomicznego, zwłaszcza, w świetle słów prof. Alana Maynarda, specjalisty w dziedzinie ekonomii w polityce zdrowotnej z angielskiego Uniwersytetu w York, który stwierdził kiedyś, że „są tylko dwie sprawy, co do których możemy mieć w życiu całkowitą pewność. To fakt, że zasoby są ograniczone, i to, że umrzemy. Dlatego w opiece zdrowotnej nie jest problemem, czy będziemy formułować priorytety, ale jedynie to, jak będziemy to czynić”.

Strony internetowe: www.szpitaledlaludzi.pl

EDUKACJA Edukacja jako przedmiot i narzędzie polityki społecznej Polityka oświatowa stanowi jeden z integralnych elementów polityki społecznej. Jest zarazem jej elementem specyficznym. Z jednej strony, edukacja, obok ochrony zdrowia, mieszkalnictwa, zabezpieczeń emerytalnych i rentowych czy wsparcia osób niepełnosprawnych, stanowi bowiem istotną potrzebę społeczną, będąc tym samym przedmiotem polityki społecznej. Z drugiej strony, może (a nawet powinna) być traktowana jako ważny instrument realizacji pozostałych z wymienionych potrzeb (dla przykładu, edukacja zdrowotna stanowi ważny element efektywnej polityki w zakresie zdrowia publicznego). W takim sensie edukacja jest także narzędziem polityki społecznej. W niniejszym rozdziale omówione zostaną wybrane cele i instrumenty polityki edukacyjnej12, której bliskie są wartości tradycyjnie przypisywane socjaldemokracji, takie jak: sprawiedliwość i solidarność społeczna, egalitaryzm czy rozwój społeczny. W rozdziale zamiennie pojawiać się będą określenia „polityka oświatowa” i „polityka edukacyjna”, zasadniczo jednak omawiane cele i narzędzia odnoszą się do części systemu edukacji nieobejmującej szkolnictwa wyższego.

101

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Cele socjaldemokratycznej polityki edukacyjnej Nadrzędnym celem socjaldemokracji jest budowanie takiego ładu społecznego, w którym z osiągnięć rozwoju społecznego i gospodarczego korzystają wszyscy obywatele, w którym dąży się do niwelowania społecznych nierówności i ubóstwa, w którym gwarantowany jest powszechny dostęp do podstawowych dóbr i usług publicznych, i w którym nie ma miejsca na dyskryminację jakichkolwiek grup. Z tak zdefiniowanym celem zbieżne są zadania stojące przed socjaldemokratyczną polityką oświatową. Jej charakterystyczną cechą jest bowiem nastawienie na eliminację społecznych nierówności, na społeczną inkluzję i integrację poprzez edukację. W modelu socjaldemokratycznym polityka edukacyjna ma na celu stwarzanie warunków do wszechstronnego i pełnego rozwoju wszystkim obywatelom, niezależnie od ich statusu społecznego i ekonomicznego, pochodzenia etnicznego, wyznania czy światopoglądu. Edukacja, pojmowana również jako narzędzie polityki społecznej, służyć ma zmniejszaniu poziomu społecznych nierówności, ma przyczyniać się do spłaszczania dystansów społecznych. Aby cel ten mógł być realizowany, niezbędne jest jednak osłabienie mechanizmów odtwarzania nierówności społecznych przez system oświatowy i redukcja nierówności występujących w obrębie samego procesu edukacyjnego. Jest to naczelne wyzwanie socjaldemokratycznej polityki edukacyjnej.

Czynnikiem wpływającym na nierówności w edukacji jest kapitał kulturowy i społeczny rodziców

Nierówności edukacyjne – skąd się biorą? Dlaczego trwają? Jednym z głównych przejawów nierówności w dostępie do wykształcenia jest 102

EDUKACJA

zależność osiągnięć uczniów i uczennic od środowiska społecznego, w jakim się wychowują13. Przyczyny powstawania i trwania nierówności edukacyjnych są złożone. Generalnie nierówności te mają swoje źródło w nierównomiernym rozłożeniu w społeczeństwie zasobów sprzyjających kształceniu. Istotnym czynnikiem jest tu kapitał kulturowy i społeczny rodziców, czyli posiadana przez nich wiedza, umiejętności, ich zwyczaje i nawyki, język, jakim posługują się na co dzień, atmosfera kulturalna, jaką wytwarzają w domu oraz posiadane przedmioty o wartości kulturowej (np. książki, albumy, płyty), a także sieć kontaktów społecznych. Istotna jest także odmienna perspektywa poznawcza i świadomość wagi wykształcenia dla przebiegu życiowych karier. Rodzice o szerszym kapitale kulturowym znacznie łatwiej dostrzegają korzyści związane z edukacją, zdają sobie sprawę, że wykształcenie jest jednym z istotnych czynników zajmowanej pozycji społecznej. Dlatego też dokonują bardziej świadomych wyborów dotyczących edukacji swoich dzieci. Podejmują liczne działania i są gotowi przeznaczyć znaczne zasoby, zarówno finansowe, jak i czasowe, aby zapewnić dziecku dostęp do edukacji oraz wzmocnić jego motywację do nauki. Rodzice o niższym kapitale kulturowym często nie zdają sobie sprawy z roli wykształcenia albo nie dysponują wystarczającą wiedzą na temat W niniejszym artykule nie została podjęta kwestia polityki edukacyjnej wobec dzieci z niepełnosprawnościami – jest to zagadnienie wymagające oddzielnego opracowania. Warto jednak choćby nadmienić, że inkluzja osób niepełnosprawnych stanowi istotne wyzwanie dla socjaldemokratycznie zorientowanej polityki społecznej i, w związku z tym, polityka oświatowa powinna uwzględniać problemy uczniów i uczennic niepełnosprawnych, a także ich rodziców i opiekunów. Jak słusznie zauważa Rafał Bakalaczyk: „często myśląc o problemie inkluzji dzieci niepełnosprawnych w systemie edukacji, mamy przed oczami albo bariery architektoniczne, albo rezerwę, z jaką otoczenie traktuję tę grupę osób i ich możliwości. Są to czynniki «miękkie», kulturowe albo też techniczne, które należy wyrugować na najniższym szczeblu decyzyjnym. Występowanie tych barier jest oczywiście prawdą, tym niemniej nie powinniśmy tracić z pola widzenia uwarunkowań systemowych, pewnych szerszych ram, które są kształtowane przez politykę publiczną. Jeśli tak na to spojrzymy, można dostrzec, iż problem tkwi w architekturze, jednak nie tylko tej rozumianej dosłownie, ale w architekturze systemu organizacji i finansowania oświaty w Polsce” (Bakalarczyk R., Młodzi niepełnosprawni 2011 w sferze oświaty, http://www.mimoszkolnie.pl/2011/09/rafal-bakalarczyk-mlodziniepelnosprawni-2011-w-sferze-oswiaty/). Polecam raport ekspertów Rzecznika Praw Obywatelskich z 2011 r.: http://www.rpo.gov.pl/pliki/13224772040.pdf

103

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

możliwych sposobów motywowania swoich dzieci do nauki oraz innych form wsparcia ich w procesie zdobywania wykształcenia, albo też nie posiadają wystarczających zasobów finansowych lub czasowych, aby takie wsparcie swoim dzieciom zapewnić. Istotną rolę w podtrzymywaniu i odtwarzaniu nierównej struktury wykształcenia odgrywa również sama szkoła, cierpiąc na brak skutecznych mechanizmów motywowania do nauki tych dzieci, których do uczenia nie zachęca środowisko rodzinne. Co więcej, działania szkoły często sprzyjają pogłębianiu nierówności edukacyjnych. Dzieci wywodzące się z defaworyzowanych środowisk, nie mogące liczyć na silne edukacyjne wsparcie ze strony rodziców, często nieuczęszczające do przedszkoli, a więc nieposiadające przygotowania ułatwiającego odnalezienie się w rzeczywistości szkolnej (która nota bene, począwszy od używanego w niej języka po kulturę organizacyjną, bliższa jest rzeczywistości dzieci wywodzących się z klasy średniej) gorzej wypadają na egzaminach i sprawdzianach, otrzymują niższe oceny, zdarza się, że powtarzają tę samą klasę. Uzyskując ze strony szkoły negatywne informacje na swój temat, tworzą na ich podstawie negatywny obraz samych siebie, co sprzyja dodatkowemu osłabieniu ich motywacji do nauki. Ponieważ szkoła staje się dla nich źródłem porażki i cierpienia, zaczynają jej unikać (wagary) lub przyjmują wobec niej i „jej przedstawicieli” – nauczycieli i nauczycielek, „dobrych” uczniów i uczennic – wrogi stosunek. Tym, czego najszybciej „uczą się” takie dzieci, jest ich niekorzystne miejsce i rola w środowisku i w systemie szkolnym. Dodatkowym problemem są tzw. uciekające cele, czyli zabiegi rodziców lepiej wykształconych i zamożniejszych, skłonnych do podejmowania licznych działań i przyjmowania szeregu strategii (zajęcia dodatkowe, językowe, podróże edukacyjne dla dzieci etc.), mających na celu zapewnienie ich dzieciom ponadprzeciętnej edukacji. Tym sposobem stwarzają oni swoim dzieciom przewagę, której szkoła z różnych względów nie jest w stanie zrekom104

EDUKACJA

pensować uczniom niemogącym liczyć na takie wsparcie rodziny. Przykładem wyraźnie ilustrującym znaczenie, jakie dla podtrzymania nierówności mają rodzicielskie strategie realizacji aspiracji edukacyjnych, jest przeprowadzona w Polsce reforma organizacji systemu szkolnego i wprowadzenie gimnazjów. Jak pokazały m.in. badania międzynarodowego programu PISA (Programme for Interna tional Student Assessment), gimnazja początkowo osłabiły zależność osiągnięć szkolnych od wykształcenia rodziców, redukując częściowo nierówności wynikające ze społecznego pochodzenia uczniów. Stan ten nie trwał jednak długo – porównanie wyników z kolejnych edycji badania pokazuje, że nierówności te dość szybko zaczęły się odbudowywać.

Ilustracja 1. Zależność wyników piętnastolatków w badaniu PISA (edycje: 2000, 2003, 2006 i 2009) od wykształcenia rodziców. Odsetek zróżnicowania wyjaśnionego przez wykształcenie rodziców: im wyższy odsetek, tym silniejsza zależność. (źródło: Raport PISA 2009, s. 84)

Badacze realizujący program PISA w Polsce zmiany te wyjaśniają początkowym brakiem rozeznania rodziców w nowej, stworzonej 105

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

przez wprowadzenie gimnazjów, sytuacji, który skutkował zaniechaniem podejmowania przez nich działań mających ułatwić ich dzieciom ścieżkę szkolnej kariery. Gdy jednak rodzice o wyższym statusie społecznym oraz większym kapitale kulturowym zorientowali się, że wprowadzone na zakończenie nauki w gimnazjum egzaminy zewnętrzne przejęły funkcję kryterium decydującego o przyjęciach do szkół ponadgimnazjalnych, podjęli skuteczne działania w celu stworzenia swoim dzieciom warunków sprzyjających uzyskaniu jak najwyższego wyniku na egzaminie gimnazjalnym i tym samym ułatwiających dalszy przebieg ich szkolnych karier.

Edukacyjna równość – cztery ujęcia Nierówności edukacyjne od lat stanowią przedmiot badań socjologów edukacji, pedagogów i innych badaczy społecznych14. Badania te wskazują na istnienie rozbudowanego systemu nierówności w oświacie, utrzymujących się pomimo, charakterystycznej dla nowoczesnych demokracji, formalnej zmiany sposobu przemieszczania się w strukturze społecznej jednostek względem pozycji zajmowanych przez ich rodziców. Zmiana ta polega na przejściu od tzw. sponsorowanej mobilności społecznej do mobilności konkursowej i oznacza, że dostęp do wyższych warstw społecznych otwarty powinien być dla tych, którzy przedstawiają najwyższe kompetencje. W systemie sponsorowanym, obowiązującym we Por. Szymański M., Procesy selekcyjne w szkolnictwie ogólnokształcącym, PWN, Warszawa 1988; Szymański M., Selekcyjne funkcje szkolnictwa a struktura społecz na, IBE, Warszawa 1996; Szymański M., Kryzys i zmiana. Studia nad przemianami edukacyjnymi w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, wydanie drugie poszerzone, Wydawnictwo Naukowe Akademii Pedagogicznej w Krakowie, Kraków 2002; Mikiewicz P., Społeczny świat szkół średnich. Od trajektorii marginesu do trajektorii elit, wyd. DSWE TWP, Wrocław 2005, Kwieciński Z., Wykluczanie. Badania dyna miczne i porównawcze nad selekcjami społecznymi na pierwszym progu szkolnictwa, wyd. UMK, Toruń 2002; Foster P., Gomm R., Hammersley M., Constructing edu cational inequality: an assessment of research on school processes, wyd. Routledge, 1996; Bourdieu P., Passeron J.C., Reprodukcja. Elementy teorii systemu nauczania, tłum. E. Nayman, PWN, Warszawa 2006.

106

EDUKACJA

wszelkiego rodzaju ustrojach, w których przynależność do określonej grupy i zajmowanie związanej z nią pozycji społecznej ma charakter dziedziczny, ścieżki społecznego awansu zarezerwowane są w zasadzie wyłącznie dla dzieci elit. System konkursowy natomiast, mający stanowić jeden z wyznaczników demokratycznego społeczeństwa wiedzy, zakłada formalne otwarcie dostępu do tych ścieżek dla wszystkich tych, którzy spełnią określone kryteria kompetencyjne, bez względu na ich miejsce urodzenia czy status ekonomiczno-społeczny rodziny. Okazuje się jednak, że w społeczeństwach nowoczesnych ruchliwość międzypokoleniowa nadal jest wyraźnie ograniczona. Pomimo ekspansji systemu oświaty, formalnej otwartości edukacyjnych kanałów i mobilności konkursowej, dystanse społeczne nie ulegają zmniejszeniu15. Nierówności społeczne w edukacji są zatem nadal wyzwaniem dla takiej polityki edukacyjnej, która stawia sobie za cel zmniejszenie społecznego rozwarstwienia. Z tego powodu istotnym jej składnikiem są działania określane jako „wyrównywanie edukacyjnych szans”. Jak bardzo różnie rozumiane może być to określenie, pokazuje dokonana przez Zbigniewa Kwiecińskiego analiza typów dyskursów publicznych na temat równości w oświacie, w wyniku której wyróżnia on przynajmniej cztery możliwe sposoby rozumienia kategorii „równych szans edukacyjnych”. Każdy z tych sposobów zasadza się na nieco innym pojmowaniu źródeł i natury społecznych nierówności oraz charakteryzuje odmiennym wobec nich stosunkiem. Pierwszy z wyróżnionych przez Kwiecińskiego sposobów, charakterystyczny dla myślenia neoliberalnego, różnice społeczne traktuje jako naturalne i cenne, a równość edukacyjnych szans sprowadza do równości formalnej, do względnej powszechności dostępu do części usług i placówek edukacyjnych oraz do prawa do nieskrę-

Mikiewicz P., Społeczny świat szkół średnich. Od trajektorii marginesu do trajektorii elit, s. 94-95.

107

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

powanej rywalizacji i pomnażania posiadanych na starcie korzyści. Działania na rzecz tak rozumianej równości edukacyjnych szans nie prowadzą do zmniejszania, ale do pogłębiania się społecznych dystansów, jednak jest to całkowicie zgodne z przyjmowanymi w modelu tym założeniami. Drugi z opisywanych przez Kwiecińskiego sposobów pojmowania równości w oświacie polega na utożsamieniu jej z równym prawem do „ubiegania się o wejście do elit”. Tutaj również różnice traktuje się jako naturalne, zaś równość edukacyjnych szans to „zagwarantowany prawem dostęp każdego do najwyższych osiągnięć i pozycji, (…) równe prawo dostępu do najwyższych szczebli edukacyjnych i najwyższej jakości edukacji. Tak rozumianych równości szans chronią poprawne procedury oceniania i segregacji, a wyrównywanie szans edukacyjnych polega na stałym doskonaleniu tych czynności ewaluacji i selekcji”16. Trzeci model opiera się na kategoriach „równego edukacyjnego startu” i „sprawiedliwej dystrybucji środków”. Głównym narzędziem do zaprowadzenia edukacyjnej równości ma być zapewnienie „równej i powszechnej dostępności, strzeżonej przez sprawiedliwą i wciąż doskonaloną organizację warunków kształcenia” poprzez przeznaczenie podobnej ilości środków każdej jednostce rozpoczynającej proces edukacji (idea tak zwanego „bonu oświatowego”). W przypadku zastosowania takiego rozwiązania, równość na edukacyjnym starcie nie przekłada się na podobne wyniki i osiągnięcia „na wyjściu” z systemu kształcenia. W zależności od niepodlegających wpływom jednostki warunków, takich jak miejsce zamieszkania czy stan zamożności rodziny, dochodzi do szybkiego zróżnicowania przebiegu karier szkolnych. I tu również jest to całkowicie zgodne z przyjmowanymi założeniami, jako że w modelu tym „równe szanse” są rozumiane [jedynie] jako podobny wydatek państwa na każ-

Kwieciński Z., Sprawiedliwa nierówność czy niesprawiedliwa równość? Implikacje pedagogiczne, Nauka 4/2007, s. 35-42.

108

EDUKACJA

dą jednostkę w okresie obowiązku powszechnego kształcenia. Jak tę «równą szansę» ktoś wykorzystał, to już jego sprawa”17. Kwieciński opisuje też czwarty sposób myślenia o równości edukacyjnych szans, w którym dostrzega się konieczność ich wyrównywania każdorazowo, gdy pojawi się niezawinione przez jednostkę czy grupę ryzyko jej wykluczenia i marginalizacji. W odróżnieniu od poprzedniego ujęcia, nie tyle chodzi tu o równą dystrybucję wydatkowanych na edukację środków, co o ich sprawiedliwą redystrybucję. W takim ujęciu pod pojęciem „równych szans edukacyjnych” nie kryje się wyłącznie równy edukacyjny start. Podobnie istotną kwestią, jak zapewnienie równych warunków wyjściowych, jest tu stałe dopełnianie powszechnych edukacyjnych działań zabiegami profilaktycznymi i terapeutycznymi, skierowanymi bezpośrednio na obszary ryzyka, na grupy i osoby zagrożone społeczną ekskluzją. U podstaw takiego stanowiska leży przekonanie, że samo zrównanie warunków startowych nie wystarczy, by w sposób skuteczny przezwyciężać proces reprodukcji społecznych nierówności. Oprócz tego, za każdym razem, gdy „na dowolnym szczeblu systemu oświaty obserwowane są niezawinione przez jednostki, a znaczące liczebnie grupy i obszary marginalizacji i wykluczenia, należy stwarzać warunki i uruchamiać działania na rzecz wyrównania szans i zmniejszania niekorzystnych determinant, procesów i skutków rozwoju dzieci, młodzieży ze stref ryzyka. Dokonywać tego można i należy poprzez redystrybucję środków pobieranych od tych, którzy są uprzywilejowani, w tym także w swych dochodach”18. Z tych czterech sposobów przeciwdziałania nierównościom, najbliższe socjaldemokratycznemu modelowi polityki oświatowej jest z pewnością podejście ostatnie, ponieważ jako jedyne ma na celu trwałe osłabienie różnic i procesu odtwarzania struktury społecznej przez system oświatowy. Ibidem, s. 38.

Ibidem, s. 39.

109

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Jak przeciwdziałać nierównościom społecznym w oświacie? Narzędzia socjaldemokratycznej polityki edukacyjnej Ogólny cel socjaldemokratycznej polityki edukacyjnej, jakim jest przeciwdziałanie nierównościom społecznym w edukacji, może być rozpatrywany w wersji minimalnej lub maksymalnej. Zadaniem minimalnym socjaldemokratycznej polityki oświatowej jest sprawienie, aby szkoła nie powiększała nierówności społecznych, zadaniem maksymalnym – aby służyła ich redukcji19. Realizacja zadania minimalnego wiąże się z osłabieniem mechanizmów wewnątrzszkolnej i międzyszkolnej selekcji i segregacji, włącznie z procesami sprzyjającymi autoekskluzji i nabywaniu przez dzieci i młodzież defaworyzowaną i społecznie poszkodowaną poczucia, że „sama jest sobie winna”. Realizacja zadania maksymalnego wymaga podjęcia działań kompensacyjnych i zbudowania efektywnego systemu wsparcia uczniów, odpowiedniej organizacji systemu i warunków kształcenia – sieci publicznych przedszkoli i szkół, systemu dowozów, organizacji zajęć dodatkowych realnie, a nie jedynie formalnie dostępnych dla wszystkich uczniów, a także dostosowania treści, form i metod przekazu szkolnego do zróżnicowanych doświadczeń uczniów wywodzących się z odmiennych środowisk społecznych. Ostatni z wymienionych warunków jest ściśle związany z zapewnieniem odpowiedniego przygotowania kadrze pedagogicznej – ze zbudowaniem systemu kształcenia i doskonalenia, umożliwiającego nauczycielom nabycie i rozwijanie kompetencji niezbędnych do pracy z uczniami o zróżnicowanym poziomie motywacji do nauki, o odmiennej kulturze, nawykach, doświadczeniach i aspiracjach.

Inspiracją dla takiego rozróżnienia jest praca Krzysztofa Konarzewskiego Gimnazjum wobec nierówności oświatowych, w której autor prezentuje minimalne i maksymalne zadania szkoły wobec istniejących nierówności. (Konarzewski K., Gimnazjum wobec nierówności oświatowych, s. 6).

110

EDUKACJA

Osłabienie mechanizmów szkolnej selekcji i segregacji Segregacja szkolna odbywać się może zasadniczo na dwa sposoby – podczas rekrutacji do szkół i podczas komponowania składu uczniowskiego do poszczególnych oddziałów klasowych. Pierwsza z nich prowadzi do zróżnicowania międzyszkolnego, druga – wewnątrzszkolnego. Obie formy segregacji są niekorzystne z punktu widzenia celu, jakim jest przeciwdziałanie społecznym nierównościom w edukacji. Co więcej, zdarza się, że uczniowie wywodzący się z niższych klas społecznych doświadczają obu tych form jednocześnie (po pierwsze, trafiają do innych, niż dzieci z klasy średniej, szkół, po drugie, w tych szkołach dodatkowo dzieleni są na oddziały według dodatkowych, zwykle związanych z kapitałem kulturowym, kryteriów), co prowadzi nie tylko do podtrzymania, ale pogłębiania nierówności. Jednym z podstawowych – choć budzącym kontrowersje również w środowiskach lewicowych – narzędzi przeciwdziałania zróżnicowaniu międzyszkolnemu jest rejonizacja. Ustalanie i przestrzeganie tzw. obwodów szkolnych utrudnia selekcję uczniów podczas rekrutacji, choć, biorąc pod uwagę liczne strategie omijania rejonizacji tak przez szkoły, jak i przez rodziców, bynajmniej jej nie uniemożliwia. Rozważając zastosowanie tego narzędzia, należy jednak pamiętać, że „rejonizacja również opiera się na segregacji, tylko zapośredniczonej przez zróżnicowaną dystrybucję środowisk społecznych w przestrzeni fizycznej”20. Z drugiej strony, za pomocą rejonizacji możliwe jest takie komponowanie społecznego składu szkoły, aby możliwa była wspólna edukacja i integracja dzieci wywodzących się z różnych klas społecznych. Istotne jest tu jednak spełnienie pewnych warunków: po pierwsze, obwody szkolne nie mogą pokrywać się z obszarami zamieszkiwanymi przez odmienne środowiska społeczne, ale niejako je „przecinać”; po drugie, obwody szkół wyższe Sadura P., Edukacja a wyzwania przyszłości, w przygotowaniu, s. 16.

111

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

go szczebla nie powinny stanowić sumy obwodów szkół niższego szczebla (w warunkach polskich, gdzie rejonizacji podlegają szkoły podstawowe i gimnazja, chodziłoby o to, aby obwody gimnazjów nie stanowiły sumy obwodów szkół podstawowych)21. Kolejnym sposobem przeciwdziałania zróżnicowaniu międzyszkolnemu, a w zasadzie łagodzenia skutków tego zróżnicowania, jest takie zarządzanie siecią szkół i ich infrastrukturą, aby możliwe było organizowanie zajęć międzyszkolnych, podczas których dochodziłoby do spotkań, integracji i wspólnej nauki uczniów uczęszczających do różnych szkół22. Aby skutecznie przeciwdziałać zróżnicowaniu wewnątrzszkolnemu, konieczne byłoby zaniechanie tworzenia w szkołach oddziałów, do których przyjmowani są uczniowie mający lepsze wyniki w nauce. Wartym rozważenia rozwiązaniem, od lat sugerowanym przez pedagogów i badaczy szkoły, jest także odejście od systemu klasowo-lekcyjnego lub choćby jego uelastycznienie: „Poprzez bardziej elastyczne dobieranie grup uczniów do prowadzenia wybranych zajęć, w którym w miejsce kryterium przynależności do danego oddziału klasowego stosowane są kryteria umiejętności i zainteresowania tematem oraz użycie różnych metod dydaktycznych (…) możliwa jest bardziej aktywna desegregacja uczniów ze względu na pochodzenie społeczne”23. Realizacja zajęć w grupach o zmiennym składzie sprzyjałaby nawiązywaniu więzi między większą liczbą

Herczynski J., Wyzwania oświatowe stojące przed samorządami, [w:] A. Levitas (red.), „Strategie oświatowe”, s. 27.

Sieć szkolna generalnie stanowi wyzwanie dla polityki oświatowej, której celem jest redukcja nierówności – bezproblemowy dostęp do publicznych, bezpłatnych szkół i przedszkoli, niezależny od miejsca zamieszkania lub posiadania przez rodziców prywatnego środka transportu, to warunek konieczny podejmowania wszelkich działań służących realizacji tego celu. Szczególnie istotne wydaje się to w odniesieniu do przedszkoli, które w sytuacji środowiskowych niedostatków w kapitale społeczno-kulturowym pełnią istotne funkcje kompensacyjne.

Ibidem, s. 28.

112

EDUKACJA

uczniów, a także, przy zastosowaniu odpowiednich metod kształce nia, kształtowałaby wśród uczniów postawy współpracy (warto nadmienić, że niedostatek umiejętności kooperacyjnych wśród polskich uczniów stanowi fakt odnotowywany w szeregu diagnoz krajowych i międzynarodowych24). Aby sugerowane wyżej zabiegi mogły odnieść zamierzony skutek i efektywnie przyczynić się do redukcji nierówności edukacyjnych, konieczne jest podjęcie wyzwania, jakie stanowi zjawisko autoekskluzji (automarginalizacji), czyli samowykluczania się uczniów gorzej radzących sobie w rzeczywistości szkolnej. Jak już zostało wspomniane, pojawia się ono na bazie skromniejszego kapitału społeczno-kulturowego uczniów wywodzących się z klas niższych, jednak kluczową rolę odgrywają informacje, jakie na swój temat uczniowie czerpią z otoczenia: z zachowania grupy rówieśniczej, z działań nauczycieli, z uzyskiwanych od nich ocen i opinii, a także z doświadczeń o charakterze instytucjonalnym, takich jak bycie pozostawionym na drugi rok w tej samej klasie. Doświadczenie drugoroczności szczególnie sprzyja budowaniu negatywnego obrazu samego siebie, ponieważ nieuchronnie związane jest z nabywaniem stygmatu „słabego ucznia”, „spadochroniarza”, czyli osoby, która sobie nie radzi, jest zbyt leniwa albo za głupia. Drugoroczność jest dla ucznia karą – karą szczególnie uciążliwą, ponieważ długotrwałą. Nawet jeśli dana klasa powtarzana jest jednokrotnie, dziecko nigdy nie wraca do grupy rówieśniczej, z którą rozpoczynało naukę. Trafia do grupy, której nie zna, a która od początku postrzega je przez pryzmat etykiety drugorocznego, słabego ucznia. Racjonalną strategią uzyskania akceptacji owej grupy jest przyjęcie takiej właśnie, narzucanej przez tę grupę (choć w wyniku działania instytucji) roli. To wszystko sprawia, że wyniki uczniów powtarzających klasę nie poprawiają się istotnie, zwiększa się natomiast ich niechęć do szkoły, spada motywacja do nauki i tym samym do-

Por. Raport PISA 2006, Raport PISA 2009, Czapiński J., Raport roczny programu społecznego „Szkoła bez przemocy” 2009.

113

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

myka się krąg szkolnej (auto)ekskluzji. Z tego względu całkowite odejście od drugoroczności (wzorem państw takich jak Islandia czy Norwegia) jako jednej z najbardziej dotkliwych form instytucjonalnej przemocy szkoły byłoby istotnym krokiem w redukowaniu reprodukcyjnego potencjału systemu oświatowego25.

Wsparcie bez stygmatu Dla socjaldemokracji istotne jest budowanie systemu szkolnego, który nie tylko nie pogłębiałby istniejących nierówności społecznych, ale także sprzyjałby ich redukcji. Istotnym z tego punktu widzenia narzędziem polityki edukacyjnej są programy składające się na system wsparcia dzieci i młodzieży w wieku przedszkolnym i szkolnym (programy dożywiania, zakupu podręczników i przyborów szkolnych, zajęcia wyrównawcze, zajęcia wychowawcze i terapeutyczne). Wsparcie to może mieć charakter materialno-socjalny (związany z sytuacją bytową uczniów) lub socjalizacyjno-edukacyjny (związany z procesem wychowania, uczenia się i socjalizacji)26, przy czym rozróżnienie to ma w dużej mierze charakter analityczny – w praktyce nierzadko okazuje się, że np. wsparcie materialne stanowi istotny czynnik budowania u dzieci poczucia bezpieczeństwa, przynależności i akceptacji, pomagając tym samym osiągać cele o charakterze wychowawczym. Istotniejszą cechą różnicującą poszczególne formy wsparcia jest kryterium jego dostępności – czy świadczenia w nich ujęte mają charakter uniwersalny, czy też selektywny. Jak słusznie zauważa Rafał Bakalarczyk, również to ogólne rozróżnienie stanowi pewne uproszczenie: „Zazwyczaj stawiając dylemat: czy świadczenia powinny być uniwersalne czy selektywne, do tych drugich zalicza Polska należy do krajów, w których drugoroczności nie doświadcza co prawda wielu uczniów (wg raportu sieci Eurydice z 2009 – nieco ponad 5%), jednak wciąż stanowi ona dostępne nauczycielom i szkole narzędzie dyscyplinowania uczniów.

Bakalarczyk R., Polityka wsparcia materialnego uczniów, s. 2.

114

EDUKACJA

się te, do korzystania z których uprawnia kryterium dochodowe. Aczkolwiek z logicznego punktu widzenia również selektywne są także te świadczenia, gdzie uwzględnia się inne kryterium niż dochody (np. niesamodzielność). W praktyce świadczenia w pełni uniwersalne należą do rzadkości, choć w pewnych kręgach coraz częściej postuluje się ich wprowadzenie, np. pod postacią minimalnego dochodu gwarantowanego czy przynajmniej minimalnej emerytury gwarantowanej (…). Na podobnej zasadzie „uniwersalność” może odnosić się również do świadczeń usługowych, np. w postaci powszechnej edukacji. Bywa również i tak, że dostęp do danego świadczenia jest uniwersalny, ale jego zakres z którego jednostka może korzystać nie ponosząc dodatkowych kosztów, jest już uzależniony od dodatkowych kryteriów, np. sytuacji ekonomicznej. Podział na świadczenia uniwersalne i selektywne wydaje się więc zbyt uproszczony”27. Z perspektywy polityki edukacyjnej nastawionej na niwelowanie nierówności, wskazane uproszczenie nie stanowi jednak zagrożenia, a rekomendowaną (choć bez wątpienia kosztowną) tendencją pozostaje uniwersalizacja świadczeń. Kluczową kwestią nie jest tu bowiem pytanie, czy dane świadczenie jest uniwersalne w sensie absolutnym, ale czy jego uzyskanie nie generuje dodatkowych kosztów społeczno-psychologicznych w postaci doświadczania przez ucznia stygmatyzacji. Z pedagogicznego punktu widzenia jest to jedno z największych zagrożeń wpisanych w każdy system, jakże niezbędnej w sytuacji nierównego na starcie podziału dóbr materialnych, społecznych i kulturowych, pomocy uczniom. Wpisane w świadczenia selektywne ryzyko stygmatyzacji nierzadko sprawia także, poza negatywnym skutkami psychologicznymi, że osoby do których pomoc jest kierowana, rezygnują z jej korzystania, nie tylko osłabiając efektywność, ale także podważając sensowność systemu. Socjaldemokratyczna, nastawiona na redukcję nierówności polityka społeczna powinna być tych zagrożeń świadoma.

Ibidem, s. 5

115

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Nauczyciele, program i metody kształcenia Nieco odmiennym narzędziem polityki oświatowej jest szeroko rozumiany program nauczania (curriculum), czyli treści edukacyjnego przekazu, jego formy oraz kształtowana przez niego wiedza, postawy i przekonania. Z punktu widzenia celu stawianego socjaldemokratycznej polityce oświatowej, kluczowe wydają się tutaj dwie kwestie. Po pierwsze, budowanie egalitarnego społeczeństwa wymaga dowartościowania i uwzględnienia w przekazie edukacyjnym treści oraz metod sprzyjających kształtowaniu postaw tolerancji, odpowiedzialności i solidarności społecznej. Po drugie, sprawienie, aby edukacja była narzędziem społecznego awansu wymaga wzmocnienia motywacji u uczniów, których do nauki nie motywuje środowisko rodzinne, a także przezwyciężenia nierzadko występującego u nich poczucia alienacji i wyobcowania. Z tego względu istotne wydaje się zarówno sięganie po znane pedagogice metody aktywizacji i wzbudzania uczniowskiego zainteresowania, jak i zindywidualizowane podejście do dzieci, uwzględniające odmienność biografii i doświadczeń uczniowskich, a mające na celu budowanie u nich poczucia wspólnoty i przynależności. Bez wątpienia kluczową rolę odgrywają w tym względzie nauczyciele, dlatego też szczególnie ważnym elementem socjaldemokratycznej polityki oświatowej jest kwestia kształcenia i doskonalenia zawodowego nauczycieli, jak również dążenie do zapewnienia tej grupie wysokiego poziomu satysfakcji zawodowej.

Finlandia - egalitarna szkoła Edukacja w fińskich szkołach jest całkowicie bezpłatna. Uczniowie szkół podstawowych korzystają z bezpłatnego nauczania, podręczników, posiłków, dowozów, zajęć kompensacyjnych i dodatkowych. W szkołach średnich koszt podręczników i dojazdów do szkoły przenoszony jest na 116

EDUKACJA

uczniów, istnieją jednak możliwości ubiegania się o stypendia na te cele. Zróżnicowanie międzyszkolne jest znikome, co sprawia, że problem konkurencji przy wyborze szkoły praktycznie nie istnieje. Uczniowie uczą się w grupach o zróżnicowanym poziomie umiejętności, zgodnie z zasadą peer efect i założeniem, że lepiej radzący sobie uczniowie mają pozytywny wpływ na uczniów słabszych. Drugoroczność jest zjawiskiem sporadycznym. Oceny mają charakter opisowy i w większym stopniu służą celom diagnostycznym, niż selekcyjnym. Zawód nauczyciela jest jednym z najbardziej prestiżowych i pożądanych, a także najlepiej opłacanych. Nauczycieli charakteryzuje wysoki stopień satysfakcji zawodowej, ale także dobre przygotowanie do wykonywanej pracy. Zarówno możliwości, jak i wymagania w zakresie dokształcania i doskonalenia zawodowego są znaczne. Nauczyciele zaangażowani są w prace nad indywidualizacją programu nauczania i dostosowywania go do potrzeb konkretnej grupy uczniów, tworząc dla siebie narzędzia rozwiązywania konkretnych problemów dydaktycznych i wychowawczych. Źródła: Finland’s education system is tops: Here’s why, M. Lombardi, http://bctf.ca/publications/NewsmagArticle.aspx?id=7988 Policy Development and Reform Principles of Basic and Secondary Education in Finland since 1968 http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/ Resoures/278200-1099079877269/547664-1099079967208/ Education_in_Finland_May06.pdf Finlandia – szkoły na szóstkę, Tygodnik Polityka, 16.04.2011 http://www.polityka.pl/swiat/obyczaje/1514600,1,finlandia-szkoly-na-szostke.read

117

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Polecana literatura: Bakalarczyk R., Polityka wsparcia materialnego uczniów, http://spolecznieod powiedzialni.pl/247/POLITYKA_WSPARCIA_MATERIALNEGO_UCZNIOW,1lid, 699,36n.html Dolata R., Procedury rekrutacji i dzielenia uczniów na oddziały w gimnazjach – ocena z perspektywy nierówności społecznych w edukacji, [w:] E. Wosik (red.), „Zmiany w systemie oświaty. Wyniki badań empirycznych”, Instytut Spraw Pub licznych, Warszawa 2009. Karpińska Anna, Drugoroczność. Pedagogiczne wyzwanie dla współczesności, wyd. Trans Humana, Białystok 1999. Konarzewski K., Gimnazjum wobec nierówności oświatowych, http://www.kona rzewski.neostrada.pl/Nierownosci.pdf Kwieciński Z., Sprawiedliwa nierówność czy niesprawiedliwa równość? Implika cje pedagogiczne, Nauka 4/2007, s. 35-42. Sadura P., Reprodukcja struktury społecznej w polskim systemie oświatowym, [w:] „Uniwersytet zaangażowany. Przewodnik Krytyki Politycznej”, Wydawnic two Krytyki Politycznej, Warszawa 2010. Syska M. (red.), Komercjalizacja edukacji: konsekwencje i zagrożenia, OMS im. Lassalle’a, Wrocław – Warszawa 2010. Zawistowska A., Horyzontalne nierówności edukacyjne we współczesnej Polsce, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2012.

Strony internetowe: www.komercjalizacjaedukacji.pl www.glos.pl www.mimoszkolnie.pl

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY Kwestia pracownicza w socjaldemokratycznej polityce społecznej Kwestia pracownicza wydaje się jednym z centralnych zagadnień tak dla socjaldemokracji, jak i dla polityki społecznej. Pierwsze partie socjaldemokratyczne wyrastały z ruchu robotniczego i poprawa ciężkiej sytuacji pracowników najemnych była głównym ich celem dążeń. Również jeśli spojrzymy na początki kontynentalnej polityki społecznej – a więc powstanie systemu zabezpieczenia społecznego w Niemczech lat 80. XIX wieku – zmierzała ona do zapewnienia bezpieczeństwa pracowników najemnych i ich rodzin na wypadek zaistnienia ryzyk socjalnych, takich jak wypadek, choroba czy niezdolność do pracy z tytułu podeszłego wieku. Warto też zauważyć, że kwestia pracownicza jest tym obszarem, w którym najsilniej przenikają się polityka społeczna i gospodarcza. Szczególne znaczenie pracy w polityce społecznej wiąże się z tym, że brak pracy zazwyczaj prowadzi do zaistnienia innych ryzyk socjalnych, takich jak ubóstwo i społeczna marginalizacja. Gdy bezrobocie dotyka dużej części społeczeństwa i jest długotrwałe, może 119

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

prowadzić do zachwiania systemu dobrobytu i stabilności życia społecznego. Od funkcjonowania rynku pracy zależy też kondycja zabezpieczenia społecznego. Gdy mało osób pracuje i odprowadza składki, pojawia się problem z wypłacalnością systemu zabezpieczenia społecznego, w sytuacji gdy trzeba wypłacać np. emerytury. Zwiększanie podaży pracy to wszak nie jedyna sprawa, która powinna być celem dążeń socjaldemokratycznej polityki społecznej.

Cele socjaldemokratycznej polityki społecznej w sferze stosunków pracy Godziwe

wynagrodzenie dla wszystkich – należy dążyć do tego,

by wynagrodzenie pracownika pozwalało mu na utrzymanie siebie i rodziny. Tam, gdzie niemożliwe jest podniesienie dochodu z pracy do wystarczającego poziomu, potrzebne są działania kompensacyjne w postaci świadczeń (np. rodzinnych), które uzupełniałyby dochód gospodarstwa domowego do poziomu pozwalającego na zaspokojenie potrzeb koniecznych, by pełnoprawnie uczestniczyć w społeczeństwie. Szczególny niepokój z socjaldemokratycznego punku widzenia budzi powstawanie i rozszerzanie się kategorii tzw. pracujących biednych (the working poor), czyli osób, które mimo wykonywania pracy, nie osiągają dochodu pozwalającego żyć ich rodzinie powyżej progu ubóstwa.

Godne i zindywidualizowane warunki pracy – czas pracy nie powinien być zbyt intensywny i eksploatujący dla pracownika (w Polsce tygodniowy wymiar pracy na tle innych krajów UE jest relatywnie duży). Powinien on umożliwiać pracownikowi czas na odpoczynek i załatwienie innych spraw oraz pełnienie pozazawodowych ról związanych np. z życiem rodzinnym i samorozwojem. Zalecana jest tu także elastyczność kształtowania czasu pracy w zależności od potrzeb pracownika, a nie wbrew jego potrzebom i możliwościom. Kształtowanie warunków pracy powinno wykraczać poza przestrzeganie przepisów BHP, a obejmować także me120

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

dycynę pracy i profilaktykę, dostosowanie stanowiska pracy do możliwości pracownika (co nabiera znaczenia zwłaszcza w kontekście potrzeby zwiększania zatrudnienia osób niepełnosprawnych i starszych).

Ochrona zatrudnienia – pracownik powinien mieć poczucie mini malnej stabilności, wiedzieć, że nie zostanie zwolniony z pracy z dnia na dzień. Powinny istnieć pewne gwarancje trwałości stosunku pracy. Jednocześnie, w dzisiejszych warunkach niestabilnego rynku pracy, stabilność ta powinna być rozpatrywana nie tyle w kategoriach ochrony danego miejsca pracy, ile ochrony zatrudnienia, a więc szansy na to, że dana jednostka będzie mogła w łatwy sposób znaleźć zatrudnienie w innym miejscu, a służby społeczne i zatrudnieniowe jej w tym pomogą. Finansowanie podnoszenia i zmiany kwaTam, gdzie lifikacji powinno w pierwszej kolejności niemożliwe jest leżeć w gestii władzy publicznej i prapodniesienie codawców (w Polsce partycypują oni dochodu z pracy do w tym jedynie w bardzo niewielkim wystarczającego stopniu), zaś wkład finansowy pracowpoziomu, nika powinien być co najwyżej uzupełpotrzebne niający. Socjaldemokracja z niepokosą działania jem przygląda się tendencjom nie tyle kompensacyjne uelastyczniania, co prekaryzacji rynku w postaci pracy, cechującej się rozwojem niestaświadczeń bilnych form zatrudnienia (patrz: ramka). Należy zatem dbać o zabezpieczenie socjalne pracownika na wypadek utraty pracy, która dziś jest mniej trwała, a także dążyć do braku nadużywania niestabilnych form zatrudnienia (zarówno przez działalność kontrolną np. w ramach PIP jak i pośrednio, poprzez poprzez upodmiotowienie i uświadomienie strony pracowniczej). Ochrona osób zatrudnionych to także odpowiednie składkowanie ich pracy i możliwość korzystania ze wsparcia w sytuacji jej utraty. W dyskursie liberalnym sugeruje się, że bezpieczniejsze dla pracownika są niskie koszty pracy, gdyż 121

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

zwiększają one szanse zatrudnienia. Socjaldemokracja przeciwstawia się temu przekonaniu, przyjmując, że szanse na zatrudnienie powinniśmy zwiększać podnosząc kapitał ludzki pracowników i ich produktywność oraz inwestując w miejsca pracy, a nie ograniczając pozapłacowe koszty pracy (w Polsce nieszczególnie wysokie), które również są elementem podnoszenia poziomu bezpieczeństwa pracowników (aczkolwiek dopuszczalne jest tymczasowe zmniejszanie składkowania dla pracowników, którzy dopiero wchodzą na rynek pracy a ich produktywność jest jeszcze niewielka, np. młodych pracowników).

Tworzenie miejsc pracy – jednym z kluczowych warunków istnie nia zdrowych stosunków pracy jest odpowiednia podaż miejsc pracy, jak najlepiej odpowiadających potencjałowi siły roboczej (który można też przez odpowiednio prowadzoną politykę zwiększać). Tworzenie miejsc pracy w skali makro jest wprawdzie domeną innych dziedzin polityki publicznej, np. gospodarczej. Jednakże i w tym zakresie socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna mieć swój istotny wkład. Wiele miejsc pracy może wszak powstać właśnie w sektorach, które ściśle wiążą się z polityką społeczną. Komisja Europejska ten segment określa mianem SSGI (soc ial services of general interest), a obejmuje on świadczenia socjalne, mieszkaniowe, prozatrudnieniowe i opiekuńcze, a niekiedy także zdrowotne. Dane porównawcze pokazują, że w krajach o modelu socjaldemokratycznym segment ten ma większy udział niż w innych krajach w ogólnym poziomie zatrudnienia. Polska ciągnie się pod tym względem w europejskim ogonie. Innym ważnym sposobem zwiększania liczby miejsc pracy powinno być tworzenie odpowiedniego gruntu pod rozwój gospodarki społecznej. Dialog społeczny i partycypacja pracownicza – udział reprezenta cji strony pracowniczej w kształtowaniu stosunków pracy jest zarówno celem samym w sobie (urzeczywistnia wartość społecznej partycypacji), jak i stanowi klucz do realizacji wielu innych wartości, związanych z godziwymi warunkami pracy i z wynagrodze122

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

niem. Socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna zmierzać do instytucjonalizacji mechanizmów dialogu społecznego na różnych poziomach, w tym centralnym, regulującym ogólne ramy polityki społeczno-gospodarczej. By dialog ten był skuteczny, potrzebna jest jednak odpowiednia siła przetargowa strony pracowniczej (która w obecnych czasach słabnie), wobec czego wskazane są działania na rzecz wzmocnienia strony związkowej w wymiarze ilościowym jak i jakościowym (zaplecze eksperckie, dostęp do zarządzania zasobami np. z Funduszu Pracy i EFS etc.).

Równouprawnienie i work-life balance – ważne jest przeciwdziałanie wszelkim formom pośredniej i bezpośredniej dyskryminacji. Ze względu na uwarunkowania kulturowe, które w wielu krajach defaworyzują kobiety na rynku pracy, potrzebne są złożone instrumenty ułatwiające im wyjście na rynek pracy i godzenie jej z innymi obowiązkami (jednocześnie polityka społeczna powinna tworzyć zachęty, np. poprzez urlopy tacierzyńskie dla mężczyzn, by angażowali się w życie rodzinne i opiekę). Pewnym wyzwaniem dla współczesnej polityki socjaldemokratycznej jest również przemyślenie granic pomiędzy pracą najemną a nieodpłatną pracą domową. Należy pomyśleć o formach uzawodowienia lub przynajmniej społecznego zabezpieczenia nieodpłatnej pracy na rzecz osób zależnych, jaka odbywa się w sektorze nieformalnym.

Wsparcie osób poza rynkiem pracy – potrzebne są działania nie tylko wobec osób pracujących, ale także wobec tych, które znalazły się poza rynkiem pracy, z których część chciałaby nań powrócić. Socjaldemokratyczna polityka walki z bezrobociem powinna z jednej strony zmierzać do przywrócenia tych ludzi na rynek pracy, z drugiej strony łagodzić skutki pozostawania poza rynkiem pracy (pasywne działania, np. zasiłki dla bezrobotnych). W dyskursie liberalnym przeciwstawia się nieraz obydwa cele i sugeruje, że łagodzenie skutków bezrobocia z zasady zniechęca do ponownego podejmowania zatrudnienia, stąd skłonność do kształtowania zasiłków na bardzo niskim poziomie, czynienia ich selektywnymi 123

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

i przysługującymi przez krótki czas, a także warunkowanymi koniecznością odpowiednich zachowań. Tymczasem socjaldemokraci – posiłkując się udanymi doświadczeniami skandynawskimi – mogą pokazać, że napięcie pomiędzy obydwoma celami nie musi być aż tak silne, że możliwe jest zwiększenie zdolności i skłonności do podejmowania pracy nawet w sytuacji gdy zasiłki są godziwe i szeroko dostępne, pod warunkiem, że towarzyszą temu także inne instrumenty aktywizujące. Oprócz tego, socjaldemokratyczna polityka społeczna powinna dostrzegać obecność osób, które utraciły częściowo zdolność do pracy. Wobec nich powinna być prowadzona polityka rehabilitacji zdrowotnej i zawodowej, pozwalająca na ponowne odnalezienie się na rynku pracy, choć niekoniecznie w dotychczasowej profesji.

By dialog społeczny był skuteczny, potrzebna jest odpowiednia siła przetargowa strony pracowniczej

Wartości Wspomniane cele współgrają z charakterystycznymi dla socjaldemokracji wartościami. Wśród nich można wymienić:

Równość i sprawiedliwość – w kontekście pracy wiążą się one z jed nej strony z równym traktowaniem, z drugiej z dążeniem do kształtowania dochodów z pracy, by nie były one zbyt niskie w relacji do społecznych potrzeb.

Bezpieczeństwo – wiąże się z zapewnieniem ochrony zatrudnienia (choć niekoniecznie danego miejsca pracy), zabezpieczeniem bytu osobom bezrobotnym poprzez mieszankę aktywnych i pasywnych instrumentów rynku pracy, a także kształtowanie warunków pracy, by były one bezpieczne dla szeroko rozumianego zdrowia (w wymiarze nie tylko fizycznym, ale także psychicznym i społecznym). 124

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

Wolność – oznacza możliwość znalezienia pracy dla osób jej poszukujących, a także dostęp do różnych form podnoszenia i zmieniania swoich kwalifikacji, co pozwoli starającym się osobom szukać pracy zgodnej z własnymi umiejętnościami i preferencjami. Wolność w sferze pracy to także wolność od dyskryminacji i wyzysku.

Partycypacja

i dialog – wiąże się w tym kontekście z mechani-

zmami dialogu społecznego i prawami pracowników do negocjowania, konsultowania i informacji. Jak widać, katalog zagadnień kryjących się pod kategorią „kwestii pracowniczej” jest obszerny i wymagałby osobnego rozległego opracowania, wobec czego skoncentrujemy się na aktywnej polityce wobec bezrobocia, dialogu społecznym i life-family balance

I. Dialog społeczny Dialog społeczny, czyli pojęcie, przez które „określa się najczęściej relacje między partnerami społecznymi, a więc przede wszystkim między związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców, oraz ich stosunki dwustronne lub trójstronne z organami państwowymi, jak rząd i jego agendy, a także samorządem lokalnym i regionalnym” (J. Męcina), powinien odgrywać istotne znaczenie w socjaldemokratycznej polityce społecznej. Pozwala na zbliżanie się do ideału, jakim jest samorządność i partycypacja w kształtowaniu własnych warunków pracy przy jednoczesnej możliwości funkcjonowania w zastanych warunkach (nie wymaga on wykroczenia poza stosunki kapitalistyczne, choć poza nimi również może się rozwijać). Dzięki skutecznym mechanizmom dialogu możliwa jest redukcja pewnych napięć między stronami stosunków świata pracy, a przede wszystkim możliwa jest artykulacja praw i interesów ludności pracującej. Esping-Andersen wskazuje, że poziom i kształt mobilizacji klasy robotniczej był jednym z istotnych czynników powstania i rozwoju danego modelu systemu dobrobytu. W socjaldemokratycznej 125

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Skandynawii kooperacyjny model stosunków pracy poprzedził powstanie tamtejszego modelu welfare state. To, co było charakterystyczne dla tamtejszej polityki, to silne związki między procesem i efektami negocjacji między partnerami społecznymi a polityką społeczno-gospodarczą realizowaną w tych krajach. Dialog społeczny może być współcześnie prowadzony na wielu poziomach: zakładowym, branżowym, regionalnym, krajowym, a także europejskim. Również zakres spraw, które mogą być regulowane poprzez mechanizmy dialogu społecznego, jest szeroki. Jego przedmiotem są w pierwszej kolejności stosunki pracy, warunki pracy, płace, świadczenia socjalne, ale może się odnosić także do szerszych ram polityki społeczno-gospodarczej. Model, w którym partnerzy społeczni wspólnie kształtują politykę rynku pracy, może ewoluować w kierunku modelu, w którym podmioty te współdecydują o szerszej polityce społeczno-gospodarczej (neokorporatyzm). Wydaje się, że w podejściu socjaldemokratycznym, w którym jedną z naczelnych wartości jest partycypacja (w tym zwłaszcza klas pracujących), zasadne jest dążenie do modelu neo-korporatystycznego, w którym dialog społeczny rozciągałby się na cały ład społeczno-gospodarczy, choć największy wpływ partnerzy społeczni powinni mieć na to, co dzieje się w stosunkach pracy. Socjaldemokratyczny dialog społeczny powinien stawać się jednocześnie wielostronny, a wiec angażować także inne podmioty i tym samym zasypywać podział między dialogiem społecznym a obywatelskim. W Polsce istnieją silne podstawy prawne dla mechanizmów dialogu społecznego. Mówi o nim choćby artykuł 20 Konstytucji RP. Istnieją też podstawy prawne i kilkunastoletnia praktyka zinstytucjonalizowanego dialogu trójstronnego na poziomie centralnym pod postacią Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, zrzeszającej przedstawicieli reprezentatywnych organizacji pracodawców, związków zawodowych i przedstawicieli rządu. Komisja opiniuje i podejmuje uchwały w wielu sprawach społeczno-gospodarczych, nie tylko ściśle pracowniczych (jak płaca mini126

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

malna), ale także socjalnych (jak progi uprawniające do pomocy społecznej). Związki zawodowe w tym ostatnim obszarze bardzo często zajmowały stanowisko bliskie wartościom socjaldemokratycznym, co stanowi dodatkową przesłankę, by formacje socjaldemokratyczne były otwarte na kooperację z organizacjami pracowniczymi. Praktyka ostatnich lat pokazywała jednak, że porozumienia członków komisji w sprawach społecznych często nie były brane pod uwagę w ostatecznych decyzjach władz. W tej sytuacji socjaldemokracja powinna zabiegać o nadanie porozumieniom wypracowanym przez Komisję bardziej wiążącego charakteru i lepszą tego egzekucję. Problemem dla rozwoju dialogu społecznego z równoprawnym udziałem przedstawicielstwa świata pracy jest nie tylko nastawienie kolejnych rządów, ale przede wszystkim (występująca nie tylko w Polsce) rosnąca asymetria sił między światem kapitału a światem pracy. Wynika to między innymi z kierunków procesów globalizacyjnych, które pozwalają szachować pracowników i ich reprezentację ryzykiem przeniesienia kapitału w inne miejsce lub sprowadzenie pracowników z krajów mniej rozwiniętych, o niższych oczekiwaniach płacowych i socjalnych. Warto mieć świadomość owych tendencji, co dla socjaldemokracji bynajmniej nie powinno być równoznaczne z biernym poddawaniem się im. Potrzebne jest kształtowanie stosunków społeczno-gospodarczych na poziomie ponadkrajowym, ale też w skali krajowej zasadne są działania zmierzające do wzmocnienia pracowników i ich zdolności do bycia partnerami dialogu społecznego. Socjaldemokratyczne formacje, choć powinny być autonomiczne w realizowanej polityce względem stanowiska związków zawodowych, powinny się w je wsłuchiwać i tam, gdzie to wskazane, wspierać, a przede wszystkim tworzyć podstawy, by związki mogły się rozwijać w wymiarze ilościowym (znoszenie barier przynależności związkowej dla kolejnych kategorii pracujących), jak i jakościowym (np. wzmacnianie zaplecza eksperckiego związków, włączanie ich członków do dyskusji o programach i do procesów decyzyjnych). Z uwagi na 127

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

nieprzychylny dyskurs medialny wobec związków zawodowych, środowiska zainteresowane socjaldemokratyczną polityką społeczną powinny również krytycznie włączać się w debatę na ten temat, a także prowadzić działania informacyjne na temat korzyści z działalności związkowej w kształtowaniu stosunków społeczno- -gospodarczych. Najważniejszym krokiem jaki może uczynić socjaldemokratyczna polityka na rzecz potencjalnego odbudowania bazy związkowej, jest walka o nowe i stabilne miejsca pracy. To dzięki nim baza pracownicza mogąca zasilić związki wzrośnie. Mniejsza groźba bezrobocia to także większa siła przetargowa pracowników w stosunkach z pracodawcą.

II. Aktywna polityka rynku pracy (ALMP) Pasywna polityka rynku pracy skupia się na kontroli stanu bezrobocia i doraźnym przeciwdziałaniu mu. Główne działania prowadzone w jej obrębie mają dwojaki charakter. Wydatki na osłony w postaci wypłacanych zasiłków, wsparć, wcześniejszych emerytur etc. oraz na realizację funkcji aktywizujących w postaci tworzenia miejsc zatrudnienia przy robotach publicznych, pracach interwencyjnych. Polityka pasywna w dłuższej perspektywie nie przeciwdziała nowemu bezrobociu. Celem aktywnej polityki rynku pracy (Active Labour Market Policy) jest natomiast nie tyle przeciwdziałanie dezaktywizacji zawodowej, co zwiększenie drożności przepływów z bezrobocia na rynek pracy. ALMP winna być prowadzona konsekwentnie i z orientacją na długofalowe skutki, co równoznaczne jest z dostosowaniem struktury rynku pracy oraz jego instytucji. Na pierwszy plan wysuwają się inicjatywy promujące zatrudnienie poprzez aktywizację zawodową osób pozostających bez pracy oraz prewencja zapobiegająca wypadnięciu poza rynek pracy. Dla powodzenia przedsięwzięcia kluczowym jest przesunięcie uwagi na grupy o szczególnym ryzyku długotrwałego bezrobocia. 128

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

1. Przesunięcie nacisku z likwidacji skutków na likwidację przyczyn bezrobocia

Podstawą aktywnej polityki rynku pracy jest usuwanie skutków bezrobocia i ograniczenie roli państwa do instytucji czasowo wpierającej osobę bezrobotną, a nie utrzymującej ją. Państwo powinno promować zatrudnienie, jak również na bieżąco monitorować sytuację na rynku pracy w celu identyfikacji czynników ryzyka pojawienia się bezrobocia w określonych grupach społeczno-zawodowych oraz prowadzenia działań łagodzących to niebezpieczeństwo. Z danych Eurostatu wynika, że na przeciwdziałanie bezrobociu Polska wydaje 0,4% PKB przy średniej UE 1,7% PKB. Dodatkowo, w ostatnich latach drastycznie zmniejszono finansowanie Funduszu Pracy, z którego też finansuje się ALMP.

2. Strategie specjalne dla „trudnych

rynków pracy” – wyrównywanie szans

Grupami najbardziej zagrożonymi bezrobociem są osoby reprezentujące tzw. trudne rynki pracy: osoby młode, w wieku 50+, kobiety, imigranci, osoby niepełnosprawne, osoby pochodzące z obszarów objętych restrukturyzacją. To na nich powinny skupiać się wysiłki mające na celu przeciwdziałanie bezrobociu, szczególnie długotrwałemu. W tym kontekście najistotniejsze są równouprawnienie niestandardowych form zatrudnienia w zakresie bezpieczeństwa socjalnego i dochodowego, dostęp do programów podnoszących kwalifikacje zawodowe (lifelong learning), przeciwdziałanie stereotypom i uprzedzeniom pracodawców mających opory wobec zatrudniania osób z wyżej wymienionych grup.

3. Promowanie zatrudnienia Ważne jest wypracowanie takiego systemu świadczeń, których wysokość stałaby się czynnikiem motywującym do poszukiwania dodatkowego źródła utrzymania, ale nie stanowiła zagrożenia podstaw 129

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

funkcjonowania osób bezrobotnych, zwiększając ryzyko ubóstwa lub obniżenia standardów życia. W szerszej perspektywie realizowanej polityki społecznej wartym rozważenia jest paradygmat preferujący świadczenia o charakterze usługowym i rzeczowym zamiast transferów finansowych. Zgodnie z literą prawa mamy szereg instrumentów usługowych, natomiast transfery są selektywne i bardzo niewielkiej wysokości.

4. Subsydiowane zatrudnienie. Opinie na temat subsydiowanego zatrudnienia są podzielone, jednak ta forma aktywizacji zawodowej posiada niekwestionowane zalety. Narzędzie to przeciwdziała zawodowej dezaktywizacji, daje możliwość zdobycia doświadczenia, zmniejsza ryzyko popadnięcia w długotrwałe bezrobocie poprzez utrzymywanie aktywności jednostki i jej motywacji do powrotu na rynek pracy. Należy jednak pamiętać, że ta forma pomocy bezrobotnym nie powinna zastępować zatrudnienia, a jedynie stanowić pomost pomiędzy wykluczeniem z rynku pracy a pełnym w nim uczestnictwem.

5. Skuteczność instytucji pośrednictwa pracy

Do zadań służb zatrudnienia należą rejestracja bezrobotnych, doradztwo zawodowe, pośrednictwo pracy, poradnictwo na temat funkcjonowania rynku pracy. By skutecznie realizować podstawowe obowiązki, sieć instytucji pośrednictwa pracy musi być odpowiednio gęsta, jak i utrzymywać poziom zatrudnienia proporcjonalny do popytu na usługi pośrednictwa pracy w regionie. Jakość świadczonych usług zależy od przygotowania zawodowego kadry urzędniczej, jak i organizacji pracy z osobami poszukującymi zatrudnienia. W wymiarze strategicznym konieczne jest gromadzenie wiedzy o rynku pracy, dostęp do danych reprezentujących sytuację lokalną. 130

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

6. Edukacja. Inwestycje w kapitał ludzki mają zasadnicze znaczenie w walce z bezrobociem. Wspieranie wzrostu elastyczności funkcjonalnej powinno być jednym z priorytetów programów przeciwdziałania bezrobociu, jako że jest on gwarancją bezpieczeństwa zatrudnienia – prawdopodobieństwa pozostawania w stosunku pracy mimo zmian pracodawców. System edukacji powszechnej powinien funkcjonować w oparciu o stały monitoring i prognostykę zmian popytu na rynku pracy, w odniesieniu do nich kształtując przyszłą podaż siły roboczej. Bardzo istotną rolę odgrywają w tym procesie instytucje doradcze przeznaczone dla młodych ludzi. Można także rozważyć możliwość poszerzenia wsparcia dla gospodarstw domowych o przeznaczeniu na cele edukacyjne, jak i te związane z podnoszeniem kwalifikacji na rynku pracy. Co więcej, warto rozważyć możliwość zachęcania przedsiębiorstw do (współ)organizacji kursów w celu pozyskania wykwalifikowanej według własnych standardów i potrzeb kadry. Szkolenia dają szansę nabycia praktycznych umiejętności w wyspecjalizowanych dziedzinach, zwiększając szanse osób bezrobotnych na zatrudnienie. Czynnikiem motywacyjnym powinny być stypendia należne bezrobotnym, którzy podjęli naukę zwiększającą ich szanse na znalezienie pracy. Edukacja jest dobrem społecznie pożądanym. Obok inwestycji pochodzących ze środków publicznych również pracodawcy w większym stopniu powinni partycypować w podnoszenie kapitału ludzkiego osób już zatrudnionych lub starających się o pracę swoich pracowników i potencjalnych pracowników.

7. Transfery socjalne. Transfery finansowe dla osób poszukujących pracy są elementem komplementarnym z ALMP oraz koniecznym z punktu widzenia zabezpieczenia osób bezrobotnych przed gwałtownym spadkiem stopy życiowej i ryzykiem ubóstwa. Zasiłki dla bezrobotnych spełniają dwie podstawowe funkcje. Z jednej strony, są ekwiwalentem utraconego wynagrodzenia. Po wtóre, pełnią tak131

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

że funkcje motywacyjne do poszukiwania pracy, jako że wypłacane są przez ograniczony okres i przy spełnieniu określonych warunków (np. staż pracy, staż ubezpieczeniowy, aktywne zaangażowanie w poszukiwanie zatrudnienia). Dodatkowym elementem jest rozpropagowanie idei ubezpieczeń na wypadek bezrobocia. Indywidualną odpowiedzią na ryzyka związane z rynkiem pracy są polisy na zatrudnienie. Dodatkowe ubezpieczenia od utraty pracy są jednym z możliwych narzędzi systemu zabezpieczenia społecznego. Fundusze takie mogą być prowadzone przez związki zawodowe, organizacje cechowe lub inne formy spółdzielczości pracowniczej.

III. Godzenie życia rodzinnego z zawodowym Zmienia się model rodziny, jak i oczekiwania wobec kobiet i mężczyzn. Konieczność udziału kobiet w rynku pracy, jak i ich aspiracje zawodowe muszą jednak znajdować wsparcie w rozwiązaniach instytucjonalnych proponowanych przez państwo. Aktywność zawodowa kobiet ściśle powiązana jest z ich decyzjami prokreacyjnymi. Niepewność na rynku pracy oraz przymus konkurencyjności, mobilności oraz dostosowania do elastycznych warunków nie motywuje Polaków i Polek do rodzicielstwa. Alternatywa nie przybiera zachęcającej postaci: albo „podwójne obciążenie”, albo bierność zawodowa. Mimo deklarowanej aprobaty, model partnerski najtrudniej wcielić w życie – wśród par aktywnych zawodowo najczęściej realizowany jest model mieszany rodziny, charakteryzujący się tzw. podwójnym obciążeniem kobiet28. Z drugiej strony, bierność zawodowa skorelowana jest z płcią oraz poziomem wykształcenia. Kobiety znacznie częściej niż mężczyźni rezygnują z pracy zarobkowej ze względu na obowiązki rodzinne. Daje

CBOS Potrzeby prokreacyjne oraz preferowany i realizowany model rodziny, Warszawa, marzec 2006, s. 5, 9.

132

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

się zauważyć prawidłowość, że hojna polityka rodzinna idzie w parze z wyższymi wskaźnikami dzietności. Jakość polityki rodzinnej przekłada się jednak nie tylko na liczbę urodzonych dzieci, ale także poziom aktywności zawodowej kobiet29.

Niepewność na rynku pracy oraz przymus konkurencyjności, mobilności oraz dostosowania do elastycznych warunków nie motywuje Polaków i Polek do rodzicielstwa

Umożliwienie bezkolizyjnego godzenia obowiązków zawodowych i rodzinnych jest jednym z kluczowych postulatów socjaldemokratycznej polityki rynku pra cy, jak i polityki rodzinnej. Nie można bowiem rozpatrywać ich rozłącznie – nieodpłatna praca w obrębie gospodarstwa domowego, obowiązki reprodukcyjne i opiekuńcze są tradycyjnie domeną kobiet, zajmując znaczącą część ich budżetów czasu. Nadmierne zaangażowanie w tzw. sferę prywatną ogranicza możliwość wejścia na rynek pracy, co zwiększa ryzyko ubóstwa, jak i jest przyczyną wykluczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, albowiem wiele świadczeń ma charakter ubezpieczeniowy i zależy od udziału w rynku. Mimo że prace wykonywane w obrębie gospodarstwa domowego można wycenić w jednostkach pieniężnych, formalnie nie są one uwzględnione jako produktywna praca (tj. składowa PKB). Stąd wdrożenie rozwiązań z zakresu godzenia obowiązków zawodowych i rodzinnych jest tak ważnym narzędziem wyrównywania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. W ramach prorodzinnej polityki rynku pracy i zatrudnienia wyróżnić można różnorodne instrumenty, odnoszące się do organizacji zatrudnienia, o finansowym lub usługowym charakterze.

Balcerzak-Paradowska B., Współczesna polityka rodzinna wobec kryzysu dzietności, Biuro Analiz Sejmowych, nr 8 (78).

133

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Organizacja pracy:

»» destandardyzacja form zatrudnienia: regulowany czas pracy,

praca z domu, praca na część etatu, praca w systemie zmianowym.

»» bezpieczeństwo

zatrudnienia: gwarancja powrotu po urlopach rodzicielskich lub wychowawczym, możliwość udziału w szkoleniach w czasie urlopu, bezpieczne formy zatrudnienia, równa płaca za równą pracę.

»» przywileje

dla rodziców małych dzieci: unikanie pracy po godzinach, delegacji, pracy w porze nocnej, bezproblemowe urlopy w nagłych wypadkach, dodatkowe wolne dni, przerwa na karmienie.

»» ułatwienia

organizacyjne dla rodziców: dostosowanie urlopów do roku szkolnego.

Wsparcie finansowe/materialne: organizowanie/dofinansowanie wypoczynku, dofinansowanie dodatkowych zajęć edukacyjnych dla dzieci, zasiłki z tytułu urodzenia dziecka oraz zasiłki celowe wynikające z kosztów utrzymania dziecka, ulgi podatkowe związane z wydatkami na dzieci. Usługi: łatwo dostępna powszechna opieka nad dziećmi (żłobki, przedszkola) bez względu na zatrudnienie, formy opieki nad małymi dziećmi organizowane przez pracodawców (żłobki/przedszkola przyzakładowe lub współfinansowanie zewnętrznej opieki nad dziećmi).

FLEXICURITY Flexicurity – pojęcie powstałe z połączenia dwóch podstawowych dla każdej polityki społecznej aspektów: flexibility (elastyczność) i security (bezpieczeństwo – funkcje opiekuń134

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

cze wobec osób o słabszej pozycji na rynku pracy). Nie ma uniwersalnego modelu implementacji flexicurity. W ujęciu dynamicznym jest to strategia polityczna realizowana za pośrednictwem świadomie podejmowanych licznych środków mających na celu poprawę sytuacji na rynku pracy. W ujęciu statycznym można je przedstawić jako stan równowagi – punkt o określonych wartościach na osi elastyczności oraz na osi bezpieczeństwa. Jej komponenty to po stronie elastyczności: zewnętrzna elastyczność numeryczna (zdolność do wchodzenia oraz opuszczenia stosunku zatrudnienia), wewnętrzna elastyczność numeryczna (forma wykonywania pracy w rozumieniu ilościowym i jakościowym), elastyczność funkcjonalna (kształcenie przez całe życie), elastyczność płacowa; po stronie bezpieczeństwa: bezpieczeństwo pracy (pozostawania w stosunku pracy u jednego pracodawcy), bezpieczeństwo zatrudnienia (zatrudnienie niezależnie od zmiany pracodawcy), bezpieczeństwo dochodu (nieprzerwane otrzymywanie wpływów finansowych) oraz gwarancja pogodzenia aktywności zawodowej z życiem rodzinnym – work-life balance. Matryca elastyczność-bezpieczeństwo jest narzędziem analitycznym, pozwalającym określić „narodowe” odmiany flexicurity: główne cele, jak i poniesione w ich imieniu kompromisy. Za: Wilthagen, T., Tros, F., The concept of flexicurity: a new approach to regulating employment and labour markets, Tilburg University, Tilburg 2004; Andersen, S.K., Mailand, M., The Danish flexicurity model: the role of the collective bargaining system, Beskæftigelsesminister, Kopenhaga, 2005.

135

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Co to jest prekariat? Prekariat – łacińskiego precarius: niestały, zmienny, chwilowy, ale też: z litości, wyżebrany) – synonim zatrudnienia w warunkach niepewnych. Pod pojęciem prekariatu kryją się takie cechy wskazujące na niestabilność zatrudnienia, jak: ograniczenie wymiaru i uprawnień do świadczeń socjalnych, niepewność zatrudnienia, niskie zarobki oraz ryzyko negatywnego wpływu tych warunków na ochronę zdrowia. Są to głównie konsekwencje statusu zatrudnienia, formy zatrudnienia oraz umiejscowienia w sieci relacji społecznych ze względu na posiadane cechy (płeć, pochodzenie społeczne, pochodzenie etniczne, rasa). Elastyczne formy zatrudnienia bez jednoczesnego zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa socjalnego mogą stać się przyczyną powstawania kategorii working poor („pracujących ubogich”). Za: Skóra, M., Strategia flexicurity a pojawienie się kategorii prekariatu, [w:] O. Kowalczyk (red.), Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu „Nauki społeczne. Niepewność i bezpieczeństwo w integrującej się Europie”, 2011.

Równomierna redystrybucja pracy ? Jednym z elementów struktury współczesnych budżetów czasu stanowi praca zarobkowa. Jej dystrybucja jest jednak bardzo zróżnicowana, zarówno w obrębie społeczeństw, jak i globalnie. Osoby bierne zawodowo są nieobecne na rynku pracy, bezrobotne – nie mogą pracy znaleźć. Są także tacy, którzy w pracy spędzają większą część doby. Wyraźne nierówności zauważalne są także w nierówności w podziale pracy między kobietami a mężczyznami. 136

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

W publikacji New Economics Foundation 21 hours. Why a shorter working week can help us all to flourish in the 21st century postawiona została teza, że możliwy jest bardziej sprawiedliwy podział pracy dla wszystkich. Autorzy proponują stopniowe skrócenie tygodnia roboczego do 21 godzin dla wszystkich, co umożliwiłoby wejście na rynek pracy większej liczby osób, wzrost proporcji czasu wolnego, czasu dla rodziny, oraz zniwelowanie nierówności. Ryzykiem skrócenia czasu pracy jest wprawdzie spadek płac, ale autorzy wskazują na możliwość złagodzenia tego faktu zwiększeniem liczby osób pracujących w rodzinie lub wprowadzeniem płacy minimalnej. Według danych OECD, najkrócej pracuje się w Europie zachodniej: w Holandii, Niemczech, Norwegii, Francji, najdłużej – w Grecji, na Węgrzech, w Polsce, Estonii. Niestety, nie idzie to w parze z produktywnością: na dole rankingu znalazła się Polska, Węgry, Turcja i Estonia. Polacy i Polki pracowali średnio 2015 godzin rocznie, co oznacza 3 miejsce na świecie za Koreą Południową i Rosją. Ilość pracy jednak niekoniecznie przekłada się na jej jakość i wydajność siły roboczej.

Łatwy start na rynku pracy Przyjęta w Danii na lata 2007-12 National Globalisation Strategy zakłada, że do roku 2015: »» 90% młodych ludzi powinno mieć wykształcenie zawodowe lub ogólne na poziomie średnim; »» 50% młodych ludzi powinno mieć wykształcenie na poziomie wyższym. »» nastąpi podjęcie działań na rzecz dostosowania oferty edukacyjnej (w tym zawodowej) do nowych wyzwań rynku pracy (nowych zawodów, nowych technologii). 137

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Narzędziami osiągnięcia tych celów są: 1. Rozwinięty system doradztwa zawodowego na każdym szczeblu edukacji: »» 5000 miejsc staży/praktyk w firmach prywatnych opłaconych przez państwo; opłacanie subsydiowanych miejsc pracy w firmach dla młodych osób pozostających na zasiłku przez okres dłuższy niż 12 m-cy (2010). »» obowiązkowe plany edukacyjne dla nastolatków między 15. a 17. rokiem życia, wypracowane wspólnie z rodzicami, szkołą i doradcą zawodowym. »» pakiet dla nastolatków między 18. a 19. rokiem życia: wywiad indywidualny, intensywny kurs poszukiwania pracy, miejsce pracy do 1-mca od wejścia do systemu wsparcia bezrobotnych; »» pakiet dla osób między 19. a 30. rokiem życia: subsydiowane zatrudnienie, skierowanie do organizacji świadczącej szkolenia i praktyki zawodowe po 6 tyg. wejścia do systemu wsparcia bezrobotnych. 2. Integracja centrów doradztwa młodzieżowego z Publicznymi Służbami Zatrudnienia oraz gromadzenie danych o indywidualnych karierach. 3. Możliwość uczestnictwa w programach edukacyjnych dla młodych bezrobotnych na stacjonarnych „normalnych” warunkach (18-30 lat).

Rehabilitacja zawodowa osób niepełnosprawnych w Szwecji Kwestia podnoszenia stopy aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w Szwecji odgrywa bardzo ważną rolę. W 1976 r. rząd ogłosił swoją politykę w tym względzie za najważniejszą uznając pełną integrację osób niepełno138

PRACA I DIALOG SPOŁECZNY

sprawnych w życiu społecznym i zawodowym oraz równość wszystkich obywateli. Należy przy tym podkreślić, że nie ma odrębnego aktu prawnego promującego pracę osób niepełnosprawnych. Kwestia ta jest włączona do ogólnej polityki zatrudnieniowej państwa. Obywateli nie dzieli się na sprawnych i niepełnosprawnych, lecz dąży się do pełnego zatrudnienia wszystkich, głównie poprzez tworzenie zachęt dla pracodawców i pracowników. Dlatego Szwecja jest jednym z nielicznych krajów, gdzie nie wprowadzono systemu kwotowego dotyczącego obowiązkowego wskaźnika zatrudnionych z orzeczeniem o niepełnosprawności. Odpowiedzialność za politykę wobec niepełnosprawnych oraz ich rehabilitację w największej mierze ponoszą gminy. Decentralizacja służy przekwalifikowaniu i ponownemu zatrudnieniu, ponieważ ośrodki rehabilitacji współpracują z innymi instytucjami, dostosowując swoje działania do potrzeb lokalnego rynku pracy. Na szczególną uwagę zasługuje system zatrudnienia chronionego – przedsiębiorstwo państwowe Samhall AB. W Samhall praca dostosowywana jest do możliwości pracowników. Wprowadza się dodatkowe szkolenia, dostosowuje tempo pracy, dzieli zadania między kilka osób itp. Celem Samhall jest stwarzanie osobom niepełnosprawnym miejsc pracy możliwie jak najbliżej miejsca zamieszkania, a także perspektyw uzyskania kwalifikacji zawodowych, pozwalających na przejście do pracy w zwykłych zakładach. Zakłady zrzeszone w Samhall, poza normalną działalnością gospodarczą, świadczą swoim pracownikom liczne usługi rehabilitacyjne. Obecnie w Samhall zatrudnionych jest 22 000 osób w 250 miejscowościach na terenie całej Szwecji. Przedsiębiorstwo jest podwykonawcą takich szwedzkich firm produkcyjnych jak Volvo, Scania, Ericsson czy Ikea. Firma otwiera się także na eksport oraz posiada 139

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

przedstawicielstwa handlowe w takich krajach jak USA, Japonia, Niemcy, Francja, Holandia i Hiszpania. Szacunkowy roczny obrót firmy wynosi 7 miliardów SEK. Samhall jest dofinansowywane przez państwo. Około 50% dochodów firmy pochodzi ze sprzedaży, a drugie tyle z dotacji państwowych. W 2011 r. 7,6% pracowników zatrudnionych w Samhall przeszło na otwarty rynek pracy. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest w Szwecji, w porównaniu z innymi państwami Unii Europejskiej, dość wysoki: 2/3 osób niepełnosprawnych jest aktywne zawodowo.

Polecana literatura: Gardawski J., Dialog społeczny w Polsce. Teoria, historia, praktyka, Warszawa 2009. Męcina J., Dialog społeczny a polityka społeczna, [w:] G. Filrit-Fesnak, M. Szylko -Skoczny (red.), „Polityka Społeczna. Podręcznik akademicki”, Wydawnictwo na ukowe PWN, 2009. Pismo Dialogu Społecznego „Dialog”. http://www.cpsdialog.pl/index.php/dziaalno/kwartalinikdialog Kabaj M., Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu. Studium porównaw cze., Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1997. Socha M., Sztanderska U., Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, PWN, Warszawa 2000. Liwiński J., Sztanderska U., Raport końcowy. Analiza sytuacji na wybranych po wiatowych rynkach pracy oraz stworzenie metodologii badania lokalnego rynku pracy w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej – Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz, Warszawa 2006. Kwiatkowski E., Bezrobocie. Podstawy teoretyczne, PWN, Warszawa 2002.

POLITYKA MIESZKANIOWA Kwestia mieszkaniowa a polityka społeczna Mieszkanie jest dobrem społecznie pożądanym – obok edukacji, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa. Za taką klasyfikacją przemawia fakt, że korzyść z konsumpcji tego rodzaju zasobów jest nie tylko korzyścią indywidualną, ale i zbiorową. W konsekwencji, dostęp do zasobów mieszkaniowych nie powinien być zależny od poziomu dochodów ludności. Uzasadnia to interwencjonizm państwowy w trosce o pożądany poziom ich konsumpcji, jako że mieszkanie jest dobrem specyficznym, o wysokiej wartości rynkowej – stąd ulokowanym pomiędzy kategorią dóbr prywatnych a świadczeń socjalnych30. Kwestia mieszkaniowa jest jednym z najpoważniejszych obszarów realizacji polityki państwa. Warunki mieszkaniowe determinują bowiem egzystencję jednostki, a samo mieszkanie spełnia liczne funkcje: społeczną, ekonomiczną, socjalizacyjną, poczucia bezpieczeństwa. Miejsce zamieszkania pozostaje też w ścisłej relacji z dostępnością zasobów socjalnych (dóbr i usług)

Manoochehri J., Social policy and housing: reflections of social values, Development Planning Unit, University of London, 2009, s. 94.

141

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

poprzez bliskość infrastruktury społecznej, szansami edukacyjnymi, kondycją zdrowotną jednostki.

Wartości socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej Centralnym projektem polityki socjaldemokratycznej jest stworzenie sprawiedliwego społeczeństwa, wyposażonego w instrumenty umożliwiające zaspokojenie potrzeb wszystkich obywateli, bez względu na ich cechy. Państwo w tej wizji stoi na straży realizacji tej idei, korygując mechanizm rynkowy, jak i łagodząc skutki jego niedoskonałości. Jest zatem także gwarantem redystrybucji dóbr, dążącym do zapewnienia jak najwyższych standardów życia wszystkim obywatelom/obywatelkom. Wartości te są wiążące także w odniesieniu do polityki mieszkaniowej, realizowanej przez welfare state. Uniwersalizmowi potrzeb ludzkich związanych z koniecznością posiadania miejsca zamieszkania odpowiada egalitarystyczna postawa państwa w zakresie tworzenia warunków do jej zaspokajania. Kluczowym jest pojęcie sprawiedliwości zakładającej podział zasobów każdemu według potrzeb – tak, by minimum warunków socjalnych niezbędnych do pełnego osobniczego rozwoju niezależnych jednostek mogło być zapewnione. W tych dążeniach, obok wspomnianych uniwersalizmu i egalitaryzmu, ważną wartością jest także wyrównywanie szans obywateli i obywatelek wywodzących się z różnych środowisk społecznych, by umożliwić im dostęp do użytkowania dobrej jakości lokali mieszkaniowych i uniezależnić go od konieczności posiadanie zasobów finansowych niezbędnych do ich kupna. Dzięki temu możliwe jest także osiągnięcie społecznej integracji – poprzez przeciwdziałanie stygmatyzacji i wykluczeniu. W tym kontekście, w odniesieniu do fundamentów aksjonormatywnych socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej, na szczególną uwagę zasługuje prawo do zamieszkania, niezależne od prawa własności lokalu mieszkalnego, statusu majątkowego oraz społecznego. Prawo do zamieszkania powinno 142

POLITYKA MIESZKANIOWA

być prawem w szczególny sposób honorowanym, albowiem jego realizacja poprzez ingerencję państwa w sytuacjach wymagających pomocy w uzyskaniu i utrzymaniu mieszkania o wystarczającym standardzie jest warunkiem koniecznym dla zapewnienia wszystkim obywatelom i obywatelkom niezbędnego minimum i godnych warunków, a co za tym idzie – podnoszenia standardów życia.

Cele socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej W odniesieniu do prowadzonej przez państwo polityki mieszkaniowej wyróżnić można 2 rodzaje celów31. Pierwsze z nich – cele popytowe – odnoszą się do zwiększania możliwości nabywczych społeczeństwa lub tworzenia warunków umożliwiających wejście w stan użytkowania (zamieszkiwania) indywidualnego lokalu mieszkalnego. Cele te znajdować powinny wyraz w ograniczeniu roli rynku w kreowaniu popytu i podaży na lokale mieszkalne. Dekomodyfikacji, czyli odrynkowieniu zasobów mieszkaniowych, towarzyszyć powinno tworzenie warunków do nabywania lub najmu mieszkania dla wszystkich obywateli, w szczególności osób w mniej korzystnej sytuacji ekonomicznej: gospodarstw niskodochodowych, osób starszych, niepełnosprawnych, rodzin imigranckich. Druga grupa celów dotyczy natomiast kwestii związanych z podażą lokali mieszkalnych – zapewnienia wystarczającego ich zasobu, odpowiedniej dynamiki przyrostu ich liczby, jak i podnoszenia standardów lokali mieszkaniowych, zgodnie z postępem technicznym i możliwościami związanymi z eksploatacją i funkcjami użytkowymi mieszkań. Po stronie celów podażowych wskazać można dlatego dążenie do zwiększania dostępności jak najwyższej jakości lokali mieszkalnych i poprawy standardów życia poprzez zapewnienie Za: Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej, [w:] „Space – society – economy: Współczesne przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011.

143

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

odpowiednich warunków dla szczególnych kategorii społecznych: osób młodych, rodzin/rodziców z małymi dziećmi, osób niepełnosprawnych oraz starszych. Z drugiej strony, jest to także utrzymanie jakości zasobów mieszkaniowych – renowacji i odpowiedniego nadzoru technicznego. Warto pamiętać, że polityka mieszkaniowa może być skutecznym narzędziem społecznej integracji, asymilacji i łagodzenia różnic kulturowych, wobec czego ważna jest także dbałość o wspólną przestrzeń dzielnic mieszkalnych: zapobieganie koncentracji przestrzennej homogenicznych grup mieszkańców (np. społeczności imigranckiej, gospodarstw niskodochodowych, osób starszych) i ich gettoizacji – odcięcia od świata zewnętrznego, stygmatyzacji i wykluczenia, jak i niedopuszczania do polaryzacji przestrzeni miejskich poprzez wewnętrzną segregację społeczności lokalnej w odniesieniu do kryterium zamożności. Podejmując szerzej wątek związany z jakością budownictwa mieszkaniowego, warto także zwrócić uwagę na konieczność kompleksowego planowania przestrzennego okolicy, zakładającego dostępność instytucji świadczących podstawowe usługi społeczne (placówki opiekuńcze dla dzieci oraz osób zależnych, ośrodki opieki medycznej), infrastruktury drogowej, sieci transportu publicznego, infrastruktury informacyjnej, obszarów zielonych, obiektów rekreacyjnych, urządzeń ułatwiających poruszanie się osobom z niepełnosprawnościami. Bez odpowiedniego zagospodarowania przestrzeń ulega dewaluacji, a jej niska atrakcyjność może negatywnie wpływać na próby społecznej reintegracji lub działania podejmowane na rzecz wyrównywania szans. Podstawowymi pytaniami związanymi z realizacją głównego celu polityki mieszkaniowej – podnoszenia dostępności mieszkań, są pytania o kierunek działań w redystrybucji zasobów: własność czy rotacja mieszkań czynszowych (wynajem); określenie dopuszczalnego stopnia komodytyzacji; wsparcie uniwersalne czy selektywne: dla grup docelowych (uzależnione od rozmaitych kryteriów: dochodowych, trudnej sytuacji życiowej, wielkości gospodarstwa domowego). 144

POLITYKA MIESZKANIOWA

Instrumenty socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej Polityka mieszkaniowa państwa realizowana jest na wielu płaszczyznach i charakteryzuje się różnym zasięgiem. Powszechnie uznawa nym zadaniem państwa jest z jednej strony zapewnienie warunków dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, z drugiej – utrzymanie i modernizacja istniejących zasobów. W reżimie socjaldemokratycznym państwo powinno nie występować tylko w roli inwestora i dostawcy zasobów mieszkaniowych dla grup społecznych najbardziej ich potrzebujących, ale także w roli regulatora i kontrolera procesów na rynku deweloperskim oraz nieruchomości w ogóle, tym samym wspierając ogół obywateli w dążeniu do zabezpieczenia realizacji ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy, rola państwa nie powinna ograniczać się jedynie do realizacji polityki socjalnej, odnoszącej się jedynie do przeciwdziałania ubóstwu oraz doraźnego zaspokajania potrzeb grup wykluczonych. Państwo socjaldemokratyczne, obok rozwoju sektora budowlanego i stymulowania zagregowanej podaży mieszkań odpowiedniej dla struktury gospodarstw domowych, powinno podejmować działania na rzecz wypracowania długofalowej strategii rozwoju budownictwa mieszkaniowego dla wszystkich obywateli, oferując z jednej strony możliwości wsparcia w zakresie pozyskania lokalu mieszkalnego do użytkowania poprzez zakup lub najem, z drugiej – wspierając jego utrzymanie oraz niwelując koszty eksploatacji. Podobnie jak cele, instrumentarium socjaldemokratycznej polity ki mieszkaniowej odnosi się do dwóch mechanizmów: podażowego i popytowego. Narzędzia, jakimi może posługiwać się państwo w jej realizacji mogą mieć charakter pośredni: ekonomiczny (np. fiskalny, finansowy) lub prawny (ustawodawstwo dotyczące mieszkań socjalnych, spółdzielni, chroniące lokatorów) lub bezpośredni, w postaci inwestycji. Państwo oddziaływać może także pełniąc podwójną rolę: dostawcy zasobów mieszkaniowych dla osób w szczególnej sytuacji życiowej (mieszkań socjalnych) lub regula145

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

tora mechanizmów na ogólnym rynku mieszkań. W zależności od preferencji, państwo może także w różnym stopniu odnosić się do komercjalizacji i komodytyzacji sektora mieszkaniowego, zarówno w zakresie kreowania zdolności popytowych ludności, jak i struktury własności samych zasobów. W odniesieniu do stymulacji podaży, narzędzia polityki mieszkaniowej różnią się stopniem zapośredniczenia w rynku. Do decyzji państwa pozostaje, czy wspierać rozwiązania komercyjne czy publiczne lub oparte na sektorze non-profit. Należy także pamiętać, że zgodnie z zasadą subsydiarności, podmiotami odpowiedzialnymi za realizację polityki mieszkaniowej są także władze lokalne.

Narzędzia podażowe Jednym z celów polityki mieszkaniowej jest stymulowanie, mające z jednej strony na celu wzrost produktywności branży budowlanej, znajdującej wyraz w liczbie oddawanych do użytku mieszkań, z drugiej – redukcję kosztów ponoszonych w związku z podjętą inwestycją budowlaną. Bezpośrednim sposobem oddziaływania na podaż mieszkań jest uruchomienie programów budownictwa prospołecznego:

Budownictwo

społeczne – narzędzie wspierania polityki mieszkaniowej, mogące być realizowane przez spółdzielnie lub towarzystwa non profit ze środków publicznych lub w partnerstwie publiczno-prywatnym. W odróżnieniu od budownictwa komercyjnego, budownictwo społeczne nie ma na celu wypracowania zysku, a częściowe uniezależnienie dostępności mieszkań od mechanizmów rynkowych. Może się to dokonać poprzez podejmowanie inwestycji budowlanych, w których głównymi założeniami są ograniczony zysk z produkcji lub częściowe pokrycie kosztów finansowania z publicznych subsydiów. Także ukształtowanie cen zakupu lub czynszu najmu poniżej poziomu rynkowego jest jedną z cech budownictwa społecznego. Tego typu rozwiązania prowadzą do osią-

146

POLITYKA MIESZKANIOWA

gnięcia efektu w postaci zwiększenia zdolności niskobudżetowych gospodarstw domowych do uzyskania własnego mieszkania, czy to w drodze wynajmu, czy zakupu lub podziału własności. Władzom (publicznym lub samorządowym) podejmującym tego typu inwestycje pozostają decyzje o sposobie ustalenia prawa do użytkowania tego typu lokali: określenia kryteriów uprawniających (np. dochody, niepełnosprawność, sytuacja rodzinna, brak kryteriów) oraz o jego własnościowym lub czynszowym charakterze. Budownictwa społecznego nie należy mylić z budownictwem socjalnym lub zasobem komunalnym.

Budownictwo

komunalne – inwestycje publiczne mogą być odpowiedzią na zgłaszane potrzeby mieszkaniowe społeczności lokalnej. Samorząd może podjąć decyzję o jego charakterze własnościowym lub lokatorskim. Budynki komunalne stanowią przede wszystkim zasoby mieszkań czynszowych, co umożliwia osobom, których nie stać na zakup własnego mieszkania, pozyskanie pełnowartościowego lokalu mieszkalnego. Wynajem mieszkań komunalnych jest również korzystny ze względu na przewidywalność wynajmującego (gminę) oraz dodatkowe warunki jasno określające wysokość czynszów (lokalizacja, stan techniczny, wyposażenie). Warunkami jest dbałość o stan techniczny i standardy tego typu mieszkań, by pod względem jakości nie różniły się one od mieszkań komercyjnych i tym samym z jednej strony cieszyły się zainteresowaniem, a z drugiej nie były kojarzone z obniżonymi standardami i niepełnowartościowa ofertą.

Budownictwo socjalne – jest to szczególny rodzaj pomocy socjalnej, jaki gmina może świadczyć osobom najuboższym, nie będącym w stanie utrzymać samodzielnie własnego mieszkania. Budownictwo socjalne wchodzi w zasób mieszkaniowy gminy. W odniesieniu do lokali tego typu, polski ustawodawca zastrzegł możliwość obniżenia ich standardów. Lokale socjalne powinny jednak zapewniać warunki niezbędne do tego, by zamieszkiwanie tego typu lokalu nie miało charakteru piętnującego lub wykluczającego, jak 147

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

również by nie było uciążliwe dla osób je zamieszkujących. Wiąże się to z regularną modernizacją i odpowiednim nadzorem technicznym, jak i tworzeniem infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia codziennych potrzeb. Bardzo ważne jest przeciwdziałanie przestrzennej segregacji osiedli socjalnych, ze względu na ryzyko powstawania gett i enklaw biedy, co negatywnie wpływa na sytuację życiową osób je zamieszkujących.

Spółdzielczość – zgodnie z „Deklaracją spółdzielczej tożsamości” Międzynarodowego Związku Spółdzielczego, spółdzielczość jest autonomicznym zrzeszeniem osób łączących się dobrowolnie w celu zaspokojenia wspólnych gospodarczych, socjalnych i kulturalnych potrzeb i dążeń poprzez współposiadane, demokratycznie zarządzane przedsiębiorstwo. Celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych poprzez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Członkostwo w spółdzielni oznacza uczestnictwo w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem budynku mieszkalnego, nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni oraz innych statutowych zobowiązań spółdzielni32. Ideą spółdzielczości mieszkaniowej był społeczny solidaryzm, obywatelski charakter oraz dobrowolność, przeciwstawiające się dominującemu w ustroju kapitalistycznym prymatowi interesu indywidualnego. Osoby o niskich i średnich dochodach pojedynczo nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb, umożliwiają to natomiast spółdzielnie, zarówno lokatorskie, jak i własnościowe33. Niestety, pierwotna idea spółdzielczości zamiera za sprawą tendencji do prywatyzacji lokali spółdzielczych – wydzielenie części mieszkaniowej z prawa spółdzielczego.

Por. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

Gotfalski Z., Spółdzielnia - pojęcie sponiewierane, [w:] Miesięcznik „Domy Spółdzielcze” 7/2010; Życiński J., Spółdzielczość mieszkaniowa w Europie Zachodniej, relikt minionych czasów czy ważny instrument polityki mieszkaniowej?, Miesięcznik Domy Spółdzielcze 02/2008.

148

POLITYKA MIESZKANIOWA

Powyższe inwestycje wymagają środków stymulujących ich wykonalność poprzez zmniejszenie kosztów lub wsparcie ze środków publicznych. Wśród nich wyróżnić można następujące instrumenty:

Fundusze mieszkaniowe – wydzielenie przez państwo środków budżetowych służy realizacji zadań wynikających z polityki mieszkaniowej oraz podjętej strategii rozwoju budownictwa. Środki tego typu wydatkowane mogą być na udzielanie preferencyjnych kredytów podmiotom podejmującym przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane mające na celu dostarczenie łatwo dostępnych lokali mieszkalnych (np. na wynajem), gminom realizującym inwestycje na rzecz komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu.

Obligacje

komunalne

(mieszkaniowe) – jednostki samorządu te-

rytorialnego w celu pozyskania środków niezbędnych do realizacji zadań własnych związanych z inwestycjami mieszkaniowymi mogą emitować papiery wartościowe w postaci obligacji. Ten sposób pozyskiwania środków pieniężnych związany jest wprawdzie z powstaniem kontrolowanego zadłużenia (maksimum 60% dochodów gminy) oraz z koniecznością spłaty obligatariuszy po określonym czasie wraz z odsetkami, jednak koszty tego rodzaju pożyczki są mniejsze niż w przypadku kredytów komercyjnych (niższe oprocentowanie, niższe koszty obsługi przez bank państwowy i korzystne zasady spłaty). Ważnym aspektem jest także charakter wierzycieli – ograniczona liczba, zaangażowanie społeczności lokalnej w działania gminy34.

Dotacje

kapitałowe – budżet państwa może oferować władzom

lokalnym lub towarzystwom czy spółdzielniom mieszkaniowym bezpośrednie dofinansowanie inwestycji budownictwa mieszkaniowego społecznego, spółdzielczego lokatorskiego – przeznaczonego na wynajem lub użytkowanie lokarskie (wieczyste) będącego Za: „Obligacje komunalne w Polsce”, Zeszyty BRE Bank - CASE, Nr 84/2006, s. 5-8.

149

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

alternatywną dla komercyjnego rynku nieruchomości oraz mieszkań chronionych.

Gwarancje publiczne – państwowe osoby prawne utworzone w dro ze ustawy mogą udzielać poręczeń i gwarancji na przedsięwzięd cia inwestycyjne, w tym w szczególności na rozwój lub utrzymanie infrastruktury lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją w ramach pomocy regionalnej. Udzielenie takiego wsparcia towarzystwom lub spółdzielniom mieszkaniowym ma na celu zredukowanie kosztów pozyskania kapitału za silającego społeczne inwestycje mieszkaniowe oraz obniżenie ewentualnego ryzyka kredytowego, ponoszonego przez instytucje finansowe. Obniżone ceny terenów inwestycyjnych pod warunkiem zobowią zania do podjęcia inwestycji o charakterze społecznym – zaso-

by gminne są dobrem wspólnym społeczności lokalnych, jednak w wyjątkowych przypadkach można wyobrazić sobie sytuację, w której są one zbywane po niższej cenie ze względu na korzyści, jakie w przyszłości przyniosą realizowane na ich terenie inwestycje mieszkaniowe. Minimalizowanie kosztów nabycia terenów gminnych jest kontrowersyjne. Znajduje jednak uzasadnienie np. pod warunkiem zapewnienia przez inwestora zysków w postaci produkcji łatwo dostępnych pod względem ekonomicznym mieszkań społecznych czynszowych, spółdzielczych lokatorskich oraz mieszkań chronionych.

Podażowe narzędzia fiskalne – obniżanie kosztów niektórych inwestycji mieszkaniowych (społecznych, spółdzielczych lokatorskich, mieszkań chronionych, innych form łatwo dostępnych mieszkań) może także odbywać się poprzez przywileje podatkowe. Mogą mieć one charakter pośredniej zachęty do inwestycji budowlanych tego rodzaju przez podmioty niepubliczne. Ulgi dotyczyć mogą podatku dochodowego, podatku od towarów i usług, preferencyjnych stawek amortyzacji, zwolnienia w podatkach od nieruchomości, ulgi 150

POLITYKA MIESZKANIOWA

w podatku od czynności cywilno-prawnych, wyłączenia z podatku od zysków kapitałowych35.

Narzędzia popytowe 36 Wspieranie zdolności popytowych ludności może odbywać się za pośrednictwem działań na rzecz subsydiowania utrzymania już zajmowanych mieszkań lub wspierania pozyskiwania praw do użytkowania lokalu mieszkalnego. W zależności od celów polityki mieszkaniowej prawo do użytkowania można nabyć drogą kupna na własność lub długoterminowego, stabilnego najmu. Wśród tego rodzaju instrumentów wskazać można następujące rozwiązania:

Regulacja kredytów komercyjnych – większość mieszkań własnościowych jest w Polsce nabywana dzięki zaciąganiu indywidualnych kredytów mieszkaniowych. W dobie kryzysu gospodarczego, komercyjne kredyty stały się o wiele trudniej dostępne, wzrosły także związane z nimi koszty, gdyż instytucje finansowe chronią się przed ryzykiem strat. Kredyty są podatne na zmiany wynikające z niestabilności i zmienności mechanizmów rynkowych, co nie sprzyja bezpieczeństwu socjalnemu. Koszty komercyjnego kredytu mieszkaniowego mogą dochodzić nawet do 50% całości kwoty. Składają się na nie bowiem: oprocentowanie (zależne od stawek WIBOR/LIBOR), marża banku, prowizja banku, wymagane przez bank ubezpieczenia (np. niskiego wkładu własnego, pomostowe), dodatkowe koszty związane z ewentualnym przewalutowaniem kredytu czy przedterminową jego spłatą lub inne związane z obsługą kredytu i badaniem wiarygodności kredytobiorcy. Często wyma Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011, s. 18.

Na podstawie: Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej, [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011, s.18-21; Socha M., Mieszkalnictwo – zmia ny, ale w którą stronę?, [w:] „Nieruchomości”, 7/1999.

151

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

gany jest także wkład własny na zakup nieruchomości, jak i duże znaczenie ma ocena zdolności kredytowej, uzależnionej przede wszystkim od wysokości zarobków oraz stabilności zatrudnienia, co ma wykluczający potencjał wobec osób młodych oraz gospodarstw domowych znajdujących się w mniej korzystnej sytuacji ekonomicznej. Kredyty są narzędziem o charakterze rynkowym, popularnym w szczególności wśród osób chcących wejść w posiadanie mieszkania na własność. Znajdują zastosowanie przede wszystkim na komercyjnym rynku nieruchomości, związanym z prywatnymi zasobami mieszkaniowymi. Poleganie na ich dostępności determinuje zależność dostępności mieszkań od zamożności i z punktu widzenia socjaldemokratycznej polityki mieszkaniowej jest rozwiązaniem ambiwalentnym.

Subsydia rządowe w spłacie kredytów komercyjnych – wspierając możliwości wejścia w posiadanie własnościowego lokalu mieszkalnego, państwo zaoferować może dopłaty do oprocentowania indywidualnych kredytów mieszkaniowych. Rozwiązania tego rodzaju nie są uniwersalne, bowiem wsparcie takie kierowane jest do określonych kategorii społecznych – np. młodych rodzin, osób samodzielnie wychowujących dzieci, osób samotnych. Warunki, jakim podlegają preferencyjne kredyty, dotyczą wyznaczenia maksymalnego limitu ceny lub kosztu lokalu w odniesieniu do rynku pierwotnego oraz wtórnego, geograficznego zróżnicowania rynków nieruchomości, braku posiadania innych nieruchomości, określonego poziomu zdolności kredytowej. Ograniczenia mają na celu zapobieganie nadużyciom tego typu rozwiązań przez osoby nieuprawnione37.

Kasy mieszkaniowe/książeczki mieszkaniowe – rachunki oszczędnoś ciowo-kredytowe są związane z udzielaniem kredytów kontraktowych, przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Kasy i książeczki są narzędziami wspierania oszczędności indywidu-

Por. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania.

152

POLITYKA MIESZKANIOWA

alnej na cele mieszkaniowe. Środki zebrane w tzw. kasie mieszkaniowej po zakończeniu umowy mogą być wydane wyłącznie na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z czego wynika także uprawnienie do odliczenia od podatku wydatków poniesionych na systematyczne oszczędzanie. Tego typu narzędzia mają głównie charakter prorynkowy – wspierają przede wszystkim rozwój mieszkalnictwa własnościowego oraz są zakorzenione w sektorze komercyjnych usług finansowych. Ewentualnym udziałem państwa może być dofinansowanie części odsetek od zgromadzonych wkładów w kasach.

Popytowe narzędzia fiskalne – zdolności nabywcze mogą być stymu lowane także za pośrednictwem ulg podatkowych, związanych z wydatkami na cele mieszkaniowe: ulg mieszkaniowych, budowlanych lub analogicznych obniżek stawek opodatkowania.

Dodatek mieszkaniowy – narzędziem bezpośredniego wsparcia dla osób mających trudności z pokryciem całości kosztów utrzymania oraz opłat za zajmowany lokal mogą być celowe transfery socjalne. Od decyzji ustawodawcy zależy dostępność tego świadczenia. Pierwsze pytanie dotyczy zakresu jego beneficjentów: czy powinno być uniwersalne czy też adresowane tylko do osób/gospodarstw domowych spełniających specjalne kryterium: dochodowe lub dotyczące szczególnej sytuacji życiowej (np. wiek, niepełnosprawność, wielodzietność, samodzielne wychowywanie dziecka, usamodzielnianie się). Po drugie, także tytuł prawny do lokalu określa grono adresatów tego typu transferu. Uniwersalność w tym kontekście oznaczałaby brak różnicowania właścicieli, najemców, członków spółdzielni lokatorskich, członków towarzystw budownictwa społecznego czy mieszkańców mieszkań socjalnych lub chronionych. Do decyzji pozostaje także ustalenie, czy wielkość lokalu (powierzchnia użytkowa) może być czynnikiem warunkującym przysługiwanie dodatku lub jego wysokość jako determinanta wysokości czynszu. Natomiast przy ustalaniu wysokości dodatku brane powinny być pod uwagę koszty utrzymania, związane z użytkowaniem lokalu, jak i mediami. W tym kontekście szczególnie ważne 153

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

są instalacje, które w bezpośredni sposób wpływają na koszty jego eksploatacji, w szczególności ogrzewanie38.

Polityka czynszowa – czynsz jest świadczeniem związanym jedy nie z najmem lub dzierżawą – użytkowaniem lokalu, do którego nie posiada się praw własności, w przeciwieństwie do opłat eksploatacyjnych, jakie wynikają z członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. Regulacja kosztów związanych z nabyciem uprawnienia do użytkowania mieszkania polega na ustaleniu poziomu marży za wynajem mieszkania ograniczonej do poziomu zwrotu kosztów. Dodatkowo, w mieszkaniach socjalnych, chronionych, ale też komunalnych zajmowanych przez gospodarstwa domowe o szczególnych potrzebach (wielodzietnych, samodzielnych rodziców, osób starszych, niepełnosprawnych) wysokość czynszów może być uzależniona od poziomu dochodów w gospodarstwie domowym, liczby osób je zamieszkujących, sezonowych wzrostów kosztów utrzymania związanych np. z ogrzewaniem. Polityka czynszowa może być drugim, obok dodatków mieszkaniowych, bezpośrednim narzędziem wspierania dostępności mieszkań. Podział własności – szczególnym sposobem obniżania kosztów nabycia praw do lokalu mieszkalnego jest podział jego własności poprzez rozbicie kosztów: wkład własny oraz eksploatację na zasadzie najmu. Narzędzie to zakłada, że część zapłaty za mieszkanie przekazana zostanie wcześniej spółdzielni, towarzystwu budowlanemu lub developerowi, druga część natomiast zawarta jest w czynszu, systematycznie spłacającym kredyt. Skutkuje to wspomnianym podziałem własności lokalu pomiędzy gospodarstwo domowe i instytucję realizująca inwestycję. Tym samym koszty bezpośrednie związane z prawem do użytkowania mieszkania są znacznie niższe, pozostała część należności rozłożona jest na wieloletnie raty, znacznie mniejsze niż w przypadku kredytów komercyjnych.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.).

154

POLITYKA MIESZKANIOWA

Energooszczędne budownictwo mieszkaniowe – rozwiązaniem zwią zanym z pośrednią redukcją kosztów utrzymania jest inwestycja w technologie energooszczędne. Celem budownictwa mieszkaniowego tego typu jest przede wszystkim minimalizowanie strat energii cieplnej poprzez np. wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii (paneli słonecznych, rekuperacji, systemów pasywnych), montaż systemów ocieplania. Budownictwo energooszczędne związane jest z szeregiem decyzji planistycznych, konstrukcyjnych oraz dotyczących wyboru materiałów. Użycie technologii jest także droższe, jednak w dłuższej perspektywie czasowej inwestycja ta zwraca się w postaci oszczędności na kosztach utrzymania nieruchomości. Ważny jest także ekologiczny wymiar tego typu przedsięwzięć.

Dania – mieszkanie społeczne dla każdego W krajach Wspólnoty Europejskiej występują rozbieżności co do rozumienia pojęcia mieszkalnictwa społecznego. W większości krajów mieszkania społeczne przeznaczone są dla wybranych grup społecznych, zgodnie z kryterium dochodowym lub trudną sytuacją życiową. Odmienne wartości leżą u podstaw uniwersalnej polityki mieszkaniowej, realizowanej np. w Skandynawii. W Danii przydzielenie mieszkania socjalnego zależy od decyzji spółdzielni mieszkaniowej na podstawie listy oczekujących oraz wielkości gospodarstwa domowego. Nie ma ograniczenia w postaci kryterium dochodowego co do tego, kto może wnioskować o mieszkanie – sektor mieszkalnictwa społecznego jest otwarty dla wszystkich. Gminy mają prawo wyboru lokatorów w wymiarze co najmniej 25% dostępnych lokali. Jedną ze strategii realizowanych przy zasiedlaniu jest dążenie do zróżnicowania dochodowego i społecznego mieszkańców osiedli. Priorytetem wielu władz lokalnych jest także lokowanie w tego typu osiedlach osób pracujących w okolicy celem poprawy ich składu społecznego. Ma to też drugi wymiar – ograniczenie konieczności dojazdów do pracy. 155

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Gminy są także odpowiedzialne za zaspokojenie potrzeb lokatorów o szczególnych wymaganiach infrastrukturalnych (np. osoby starsze, niepełnosprawne). Źródło: Sasha Tsenkova, Hedvig Vestergaard, Social Housing Provision in Copenhagen, University of Calgary, Faculty of Environmental Design, 2500 University Drive NW, Calgary/ Department for Town, Housing and Property, Danish Building Research Institute, Aalborg University, Denmark.

Mieszkanie własnościowe czy wynajem? W modelu unitarnym, reprezentowanym przez kraje takie jak: Niemcy, Holandia, Austria, Francja, Szwecja, Dania udział mieszkań czynszowych w zasobach mieszkaniowych ogółem jest wysoki i wynosi nawet połowę zasobów (40%-50%). Na przeciwległym biegunie znajdują się Wielka Brytania, Irlandia, Włochy, Hiszpania, Grecja czy Portugalia, gdzie mieszkań na wynajem w ogólnym zasobie jest mniej niż 20%. Powyższe zestawienie wskazuje na istnienie wyraźnej polaryzacji w strukturze własności zasobów mieszkaniowych, korespondującej z realizowanymi modelami polityki społecznej. Prymat własności prywatnej charakterystyczny jest dla reżimów liberalnego oraz śródziemnomorskiego (konserwatywnego) – słabego państwa, znacznej roli rynku i rodziny jako dostawców usług społecznych. Odwrotnie dla rozbudowanych i hojnych welfare state – kontynentalnych korporatystycznych oraz socjaldemokratycznych, w których dostępność lokali mieszkaniowych nie zależy od stopnia zamożności, a od tytułu (obywatelstwa lub dodatkowych kryteriów). Żródo: P. Lisa, Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej [w:] „Space – society – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011, s.15. 156

POLITYKA MIESZKANIOWA

„Szklane domy” W latach 20. XX wieku z inicjatywy działaczy Polskiej Partii Socjalistycznej oraz działaczy Związku Rewizyjnego Spółdzielni Robotniczych powstała na Żoliborzu „Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa”. Budowa poszczególnych kolonii finansowana była z pożyczek udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, Komitet Rozbudowy m.st. Warszawy, bank Banca Commerciale Italiana oraz przez Towarzystwo Osiedli Robotniczych. Inwestycje wspierały także związki zawodowe. Rozbudowie osiedli mieszkaniowych towarzyszył rozwój infrastruktury społecznej i edukacyjnej. Powstały szkoła powszechna i gimnazjum, przedszkole, bursa dla młodych robotników oraz samopomoc mieszkańców – Stowarzyszenie Wzajemnej Pomocy Lokatorów. WSM zbudowała także centralną kotłownię, pralnię, łaźnię, salę zebrań mieszkańców, bibliotekę i świetlicę. Aby wywiązać sie z celów statutowych związanych z kulturalnymi potrzebami mieszkańców, spółdzielnia powołała do życia stowarzyszenie i kilka mniejszych spółdzielni. Zaczęto nawet mówić o „Republice Spółdzielczej”. Stowarzyszenie Wzajemnej Pomocy Lokatorów Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej „Szklane Domy” zorganizowało liczne kluby zainteresowań, powstała biblioteka z czytelnią, działał chór i kilka orkiestr. Stowarzyszenie udzielało swoim członkom pomocy materialnej, żyrowało weksle i wspierało finansowo pobyt dzieci w przedszkolu lub szkole. Działało też Robotnicze Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, które prowadziło przedszkole, szkołę powszechną, gimnazjum, teatr „Baj”, kino „Tęcza”, warsztaty szkolne i poradnię „Zdrowie Dziecka”. WSM zainicjowała także powstanie Spółdzielni Spożywców „Gospoda Spółdzielcza”, Warszawskiej Spółdzielni Księgarskiej, Spółdzielni Remontowo-Budowlanej, Pierwszej Pralni Spółdzielczej oraz Teatru im. Żeromskiego. 157

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Przez 14 lat działalności WSM stała się największą spółdzielnią mieszkaniową w kraju. Na początku 1939 roku do spółdzielni należało 2050 członków. W projektowaniu, budowie i administracji zdobyto doświadczenie, z którego korzystały później przez wiele lat spółdzielnie z całego kraju.

Polecana literatura: Nawratek K., Miasto jako koncepcja polityczna, Korporacja Ha-art!, Kraków 2008. Lis P., Cele i instrumenty społecznej polityki mieszkaniowej, [w:] „Space – socie ty – economy: Współczesne Przemiany środowiska mieszkaniowego – wybrane problemy” Nr 10/2011. Olech P., Wykluczenie mieszkaniowe – zarys głównych problemów mieszkanio wych w Polsce oraz rekomendacje dla całościowej polityki społecznej, Ekspertyza przygotowana w ramach projektu „EAPN Polska – razem na rzecz Europy Socjal nej”, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, 2010. http://www.eapn.org.pl/expert/files/Wykluczenie%20mieszkaniowe%20 %E2%80%93%20zarys%20g%C5%82%C3%B3wnych%20problem%C3%B3w%20 mieszkaniowych%20w%20Polsce.pdf Souza L.A., Comparative Welfare States: Housing Policy in North America and Europe. Institutional Analysis and Welfare State Regimes, American Real Estate Society (ARES), Twenty–First ARES Annual Meeting, Sante Fe, New Mexico, 2005. www.the-commercial-group.com/uploads/2a_Comparative%20Welfare%20 State%20Housing%20Policies.pdf

Strony internetowe: www.domyspoldzielcze.pl www.feantsa.org

CZĘŚĆ TRZECIA

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA” Z dr. hab. Rafałem Chwedorukiem rozmawia Bartosz Machalica Bartosz Machalica: W jaki sposób socjaldemokracja wykorzystywała państwo do realizacji swojego programu?

Dr hab. Rafał Chwedoruk: Można wyróżnić tutaj trzy najważniej-

sze obszary oddziaływania socjaldemokracji na państwo. Po pierwsze, socjaldemokracja zdemokratyzowała współczesne państwo. Współczesny model demokracji oparty na powszechnym i równym prawie wyborczym oraz różnych formach samoorganizacji obywatelskiej to w istocie dzieło socjaldemokracji z początku XX stulecia. Dzięki temu państwo mogło stać się instrumentem oddziaływania ówczesnego ruchu robotniczego na całe życie społeczne. Socjaldemokracja sięgała po państwo w dwóch różnych kontekstach. Pierwszy z nich to spuścizna Ferdynanda Lassalle’a – faktycznego założyciela socjaldemokracji jako formacji partyjnej – który wie161

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

rzył, że to państwo może być instrumentem budowy sprawiedliwego i demokratycznego społeczeństwa. Drugi to partie odwołujące się do marksizmu, rewolucyjne, które jednak faktycznie, poprzez tzw. program minimum, mówiły o codziennych reformach. Po drugie, socjaldemokracja uczyniła także z państwa istotny podmiot polityki gospodarczej. W różny sposób wzmacniała rolę państwa w gospodarce: czasami poprzez nacjonalizację całych sektorów gospodarki, czasami po prostu poprzez oddziaływanie na politykę gospodarczą, finansową, podatkową, np. zapobiegając dużym wahaniom cyklicznym dawnej gospodarki rynkowej. Po trzecie, socjaldemokracja uczyniła z państwa podstawowy podmiot polityki społecznej, nie jedyny, ale na pewno najważniejszy. Im bardziej socjaldemokratyczny był model polityki społecznej, tym większą rolę odgrywało w niej państwo. Dzisiejsze problemy socjaldemokracji wynikają właśnie z rozpadu tego modelu, w którym to państwo było głównym podmiotem odpowiedzialnym za równowagę społeczną. Cała lewica zdaje się sądzić, że powinna dążyć do ponadnarodowej czy światowej formy demokracji i obywatelstwa, tyle że nie za bardzo wie, jak to zrobić. Dopóki nie znajdzie równowagi między dalszym stawianiem na państwo narodowe jako podmiot polityki społecznej i podstawowy podmiot, w obrębie którego funkcjonuje demokracja, a globalizacją, tak długo będzie kręciła się w kółko, a interesy partii z różnych państw nie będą tutaj w pełni koherentne.

Jakie są podstawowe instrumenty polityki społecznej,

których autorstwo można przypisać socjaldemokracji?

Trudno to do końca określić. Tak naprawdę socjaldemokratyczne – też nie w stu procentach – są modele społeczne tworzone w pań162

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

stwach skandynawskich. Inne modele, chociaż często stereotypowo wiązane z socjaldemokracją, w istocie były produktem politycznej prawicy bądź centrum: konserwatystów, chadeków, liberałów. Z reguły powstawały one zresztą pod naciskiem socjaldemokracji, która je potem dziedziczyła i próbowała modyfikować. Jeśli szukać na ogólniejszym poziomie tego, co jest specyficznie socjaldemokratyczne, to jest to oczywiście egalitaryzm. Stanowił on antytezę modeli konserwatywnych czy liberalnych, które były w swojej istocie modelami petryfikującymi strukturę społeczną, próbującymi utrzymać nierówności społeczne, co najwyżej nieco je łagodząc. Była to logika opierająca się na myśleniu: „lepiej dać coś warstwom niższym, niż dopuścić, by stanowiły one klientelę ruchów rewolucyjnych”. Natomiast socjaldemokraci stawiali na jak najdalej idące ograniczenie dysproporcji majątkowych. Kolejną socjaldemokratyczną specyfiką jest uniwersalizm stworzonych przez nią modeli. W miarę słabnięcia klasowego charakteru ruchu socjalistycznego, modele te przybierały formę, jak nazywano to w Szwecji: Domu Ludu, w którym jest miejsce dla każdego. Jeśli socjaldemokraci wprowadzili jakieś świadczenie – np. becikowe – to było to świadczenie dla wszystkich. Nieważne, czy ktoś jest biedny, czy bogaty, ważne, że jest częścią wspólnoty, która ma być inkluzywna, a nie ekskluzywna. Przytoczmy przykład Wiednia, miasta rządzonego przez kilkadziesiąt lat przez socjaldemokratów. Jak zauważył trzeźwo jeden z kreatorów tamtejszej polityki społecznej, wypłata becikowego otwierała socjalistycznym władzom drzwi do burżuazyjnych domów. W ten sposób można było pozyskiwać nierobotniczych wyborców.

Co socjaldemokraci przejęli od innych nurtów politycznych, czyli od swoich poprzedników u władzy? Od konserwatystów przejęto pewien sposób myślenia o społeczeństwie w kategoriach organicznych, założenie, że każda grupa społeczna jest ważna z punktu widzenia funkcjonowania całości 163

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

społeczeństwa. Wczesne socjaldemokratyczne reformy społeczne były adresowane do klasy robotniczej, do rodzin, były też często ukierunkowane na dzieci i młodzież. Z biegiem czasu, w coraz większym stopniu socjaldemokratyczne rozwiązania stawały się powszechne. Drugą rzeczą, którą socjaldemokraci inkorporowali od chadeków, są modele partnerstwa społecznego. Socjaldemokracja wyrastała z tradycji walk klasowych. Wiele związków zawodowych, czego klinicznym przypadkiem była Francja, było bardzo niechętnych wszelkim formom partnerstwa z pracodawcami i z państwem. Natomiast chrześcijańska demokracja i Kościół rzymskokatolicki od czasów Leona XIII stawiały na dialog. Początkowo był to dialog w stylu postfeudalnym, stanowym, potem przeobraził się w odpowiadający nowoczesnemu społeczeństwu. Ten element przejęli socjaldemokraci. W państwach skandynawskich polegało to na stworzeniu płaszczyzny permanentnych negocjacji pracodawców z pracobiorcami, gdzie najważniejsze decyzje zapadały poza parlamentem. Parlamenty sankcjonowały jedynie kompromis zawarty w takich negocjacjach. Dobrze tę zmianę obrazuje także przypadek niemiecki. Wbrew pozorom, wprowadzany po wojnie system Mitbestimmung, czyli współdecydowania pracowników – czerpiący zresztą obficie z doświadczenia Republiki Weimarskiej – był wprowadzany przez chadeków, natomiast socjaldemokraci oraz związane z nimi związki zawodowe były temu systemowi przeciwne. Dzisiaj socjaldemokraci i centrala związkowa DGB są obrońcami tegoż modelu.

Czy socjaldemokraci również dzisiaj czerpią inspirację

z rozwiązań stworzonych przez inne nurty polityczne?

Obecnie wielu socjaldemokratów patrzy z uwagą na Danię i na model flexicurity. Był on historycznie promowany przez centroprawicową koalicję. Jest to model zapewniający podobną do amerykańskiej mobilność pracownika, łatwość zatrudniania i zwalniania. Z dru164

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

giej strony opiera się na państwowej gwarancji utrzymania poziomu życia przez człowieka niemającego chwilowo pracy.

Jakie są różnice modeli polityki społecznej w poszczególnych krajach rządzonych przez lata przez socjaldemokrację?

Różnice są pochodną specyfiki poszczególnych państw. Mówi się o co najmniej trzech modelach polityki społecznej w Europie: o modelu skandynawskim, najbliższym socjaldemokracji, o liberalnym-anglosaskim (częściowo wprowadzanym zresztą przez laburzystów) oraz o modelu kontynentalnym, konserwatywnym, który ma różne oblicza – poststanowo-feudalne w Niemczech i Austrii, oblicze etatystyczne we Francji i jeszcze inne – „śródziemnomorskie” we Włoszech czy Hiszpanii. Różnią się one skalą obecności państwa, ale także zakresem aktywności innych podmiotów, np. związków zawodowych. Skandynawski model był inkluzywny. W Niemczech tradycyjnie model polityki społecznej ukierunkowany był na zatrudnionych. W Wielkiej Brytanii najważniejszym celem było natomiast wyrównywanie różnic międzyklasowych. Warto zwrócić także uwagę na różnice w modelach edukacyjnych. W niektórych krajach były one bardziej ukierunkowane na potrzeby przemysłu i kształcenie zawodowe. Czasami systemy oświatowe przybierały bardziej ogólnohumanistyczny kierunek. Skandynawia była więc socjaldemokratycznym laboratorium polityki społecznej. W innych krajach lewica przejmowała modele, które były kształtowane przez blisko 150 lat.

Kiedy w łonie socjaldemokracji nastąpiło przejście od modelu polityki opartej na walce klas do modelu opartego na dialogu społecznym?

W różnych krajach to przejście dokonywało się w różnych momentach. Pierwsza fala nastąpiła na początku XX wieku i wiązała się przede wszystkim z państwami skandynawskimi i Australią, gdzie 165

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

dokonano głębokiej ingerencji w stosunki pracy. Chwilę potem przyszła I wojna światowa, po zakończeniu której wielu działaczy socjaldemokratycznych i związkowych weszło w skład rządów. Wówczas powstały trwałe fundamenty dialogu społecznego i kooperacji państwa z ruchem robotniczym. To zostało usankcjonowane w niektórych państwach, zwłaszcza w tych tworzonych od nowa, jak Niemcy, Polska czy Austria. II wojna światowa przyniosła kolejną radykalizację społeczeństw i wzmocnienie klasowości w myśleniu socjaldemokracji. Utrata władzy w latach 50. i dramatyczne spadki poparcia podczas boomu gospodarczego w Europie Zachodniej doprowadziły do symbolicznego zjazdu w Bad Godesberg, gdzie SPD ostatecznie rozstała się z marksizmem. W latach 60. lewica zaczęła krytykować państwo opiekuńcze, jako to, które nie spełniło oczekiwań.

Dochodzimy tym samym do roku 1968. Jak ocenia pan wpływ tych wydarzeń na państwo opiekuńcze? Znamienna jest tutaj przemiana partii socjaldemokratycznych. Pod koniec lat 60. to one krytykowały model państwa dobrobytu, jako ten, który nie w pełni emancypuje. Dekadę później, pod koniec lat 70., stały się jego jedynym poważnym obrońcą. Maj ’68 w Europie był buntem sytych. Wyjątek można częściowo poczynić dla kontekstu włoskiego. Był to bunt w znacznym stopniu obok klasy robotniczej. Do rangi symbolu urasta tutaj zamknięcie bram zakładów Renault przez związkowców z CGT przed delegacją studentów. Najdobitniej pokazuje ono – poza przypadkiem włoskim – rozejście się tych dwóch grup. Ów bunt młodzieży z klasy średniej głównie pociągał za sobą przede wszystkim erozję wspólnotowości. Socjaldemokracja w XIX wieku wyrastała już nie z walki z pozostałościami feudalizmu, chociaż lokalnie mogło to tak wyglądać nawet do połowy XX wieku, ale z walki z liberalizmem, kapitalizmem 166

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

oraz typowym dla nich indywidualizmem. Można wskazać wiele wypowiedzi ojców ruchu socjalistycznego, którzy pokazywali, że w zasadzie pod wieloma względami jest im bliżej do konserwatystów niż do liberałów, właśnie ze względu na ową wspólnotowość. Maj ’68 wprowadził na lewicę tematy wcześniej zupełnie nieobecne, dotyczące np. mniejszości seksualnych. O ile kwestia kobieca była obecna niemal od zarania ruchu robotniczego – socjaldemokraci skutecznie ją realizowali m.in. upodmiotawiając politycznie kobiety – o tyle tematyka osób homoseksualnych była zupełnie nieobecna. Ba, nawet wśród anarchistów można znaleźć tylko pojedyncze wypowiedzi z przełomu XIX i XX wieku na temat osób homoseksualnych. Emancypacja tych grup społecznych, poza partiami socjaldemokratycznymi, doprowadziła do tego, że manifestacje odmienności – usankcjonowane przez rewolucję obyczajową – dekomponowały wszelką wspólnotowość i prowokowały konflikty dzielące elektorat socjaldemokracji. Ten elektorat bowiem cały czas obejmował dość zachowawczych obyczajowo przedstawicieli klasy robotniczej, jak i osoby kształcące się, nowe pokolenia studentów wywodzących się z różnych warstw społecznych. To w efekcie doprowadziło do osłabienia więzi z ruchem związkowym. Ponadto efektem ubocznym Maja ’68 była konserwatywna kontrofensywa. Pełnymi garściami czerpała ona z nowolewicowej krytyki państwa opiekuńczego. Prawica zarzucała temu modelowi biurokratyzm, a także korumpowanie obywateli i czynienie ich biernymi, niemal czekającymi na zasiłek. Konserwatywna krytyka korelowała z emancypacyjnym, indywidualistycznym językiem nowej lewicy. Nie jest przypadkiem, że wielu amerykańskich buntowników z roku ’68 skończyło na prawicy partii republikańskiej, głosząc rynkowe ideały i wykorzystując dla tradycyjnej prawicowej polityki lewicowy zestaw argumentów. Dotyczyły one np. podmiotowości obywatelskiej czy – w kwestiach geopolitycznych – eksportu demokracji za pomocą bomb. To przecież lewica zawsze mówiła o pewnej uniwersalności systemu demokratycznego i była posądzana o chęć eksportu rewolucji. Można powiedzieć, że owi neokonserwatyści 167

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

skończyli jako subkultura będąca symbolem Maja ’68 – jako hipisi. Hipisi w takich krajach jak Polska skończyli w odmętach heroiny, w przypadku nowolewicowców polityczną heroiną stał się neoliberalizm. Dawni rewolucjoniści skończyli jako jego wierni wyznawcy. W XX wieku ukuto pojęcie pożytecznych idiotów. Wielu buntowników roku ’68 – zarówno w USA, w Europie Zachodniej, jak i w takich państwach jak Polska i Czechosłowacja – stało się „pożytecznymi idiotami” neoliberalnej prawicy, przyczyniając się do destrukcji ideałów swojej własnej młodości.

Polityczną reakcją na przemiany społeczno-gospodarcze lat 70. i 80. była tzw. Trzecia Droga. Jak pan ocenia tę koncepcję? Czy była ona od początku wyrazem kapitulacji przed neoliberalną globalizacją, czy też u swego zarania była odważną próbą socjaldemokratycznej odpowiedzi na wyżej wymienione przemiany, która po prostu się nie udała?

Jedna i druga odpowiedź wydaje się być prawdziwa. Trudno byłoby jedno od drugiego oddzielić. Przede wszystkim, Trzecia Droga od początku była przeżarta socjologicznym banałem. Paradoksalnie – wbrew intencjom Tony’ego Blaira – widziałbym w Trzeciej Drodze relikt socjaldemokracji jeszcze z epoki marksizmu, który – o ironio – w Wielkiej Brytanii nie rozprzestrzenił się jakoś szczególnie. Mianowicie, podstawowym błędem Trzeciej Drogi było uznanie statyczności świata, przekonanie, że na całe pokolenia jest nam już dany model neoliberalny. Wynikało z tego przekonanie, że lewica musi się do niego przystosować i jednocześnie przygotować na moment jego transformacji. Moment ten miał być podobny do tego, w którym socjaldemokracja przyczyniła się do transformacji dawnego, przemysłowego kapitalizmu. W kontekście dzisiejszej sytuacji widać, że było to założenie bardzo naiwne. To, co dzisiaj rzuca się w oczy, gdy czytamy teksty Blaira, to nieznajomość świata finansów i kapitału oraz jednoczesne uznanie, że neoliberalny model kapitalizmu jest czymś naturalnym. 168

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

Obok popadnięcia w schemat podobny do ortodoksyjnego marksizmu, socjaldemokracja powieliła także pomyłkę jego najsłynniejszego rewizjonisty – Eduarda Bernsteina. Ojciec rewizjonizmu niewątpliwie miał rację, ale pod warunkiem, że naniesiemy jego myśl na doświadczenie socjaldemokracji w realiach z okresu po II wojnie światowej. Bernstein na przełomie XIX i XX wieku dokładnie przewidział to, co miało miejsce po 1945 roku. Tyle tylko, że pisał o tym, iż socjaldemokracja zreformuje kapitalizm na drodze demokratycznej, na 15 lat przed I wojną światową i na 40 lat przed II wojną światową. Kapitalizm nie dał się więc zreformować bezkonfliktowo i demokratycznie. Doprowadził do dwóch największych rzezi w dziejach ludzkości. Podobny błąd popełnili Anthony Giddens i Tony Blair, którzy założyli, że jest to model, który niejako będzie się samoczynnie zmieniał. Lewicy wystarczy się tylko do niego politycznie dopasować, zdobyć polityczne instrumenty reform i działać w myśl zasady, że cel jest niczym a ruch wszystkim. Innym, tym razem ideowym, błędem Giddensa i Blaira, wynikającym ze wspomnianego determinizmu, było uznanie postępowego charakteru neoliberalnej globalizacji. Jest to relikt oświeceniowego myślenia, że historia ma charakter linearny, że rzeczywistość zmierza ku coraz lepszym formom i w zasadzie nie ma czegoś takiego jak reakcja. To był fatalny błąd wynikający z dziedzictwa marksistowskiego. Błąd, który wytykano już 100 lat wcześniej. Wielu myślicieli doby humanistycznego przełomu – jednym z nich był w Polsce Stanisław Brzozowski – wykazywało, że w drugiej połowie XIX wieku dziedzictwo Rewolucji Francuskiej przestało być postępem. Wskazywano wówczas, że ideologia postępu istnieje po to, aby maskować regres lub stagnację. Brzozowski twierdził, że po to wymyślono pozytywistyczną naukę, by stała się ona nową formą religii. Kiedyś to religia uzasadniała porządek społeczny, następnie jej rolę zaczęła spełniać nauka. Dodajmy: nauka w dzisiejszych czasach często sponsorowana. 169

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Dzisiaj też żyjemy w epoce regresu? Suche statystyki pokazują, że tak jest. Zarówno jeśli spojrzymy na czynniki czysto materialne, jak i na czynniki natury kulturowej. Siła nabywcza człowieka w najbogatszych krajach Europy Zachodniej jest mniejsza niż była 20-30 lat temu. Możemy się fascynować nowinkami technologicznymi, ale nie zmienia to faktu, że za zarobione pieniądze twardych dóbr, niezbędnych do przeżycia, możemy dzisiaj nabyć mniej. Po drugie, spójrzmy na czynniki związane z wartościami postmaterialnymi. Nikt nie powie, że w dobie wszechobecnych kamer, wzmocnienia represyjnej funkcji państwa, totalnej inwigilacji obywateli za pomocą nowych środków techniki, autonomia i wolność człowieka wzrasta. Nikt też nie może powiedzieć, że mamy dzisiaj do czynienia ze wzrostem społeczeństwa obywatelskiego, skoro organizacje pozarządowe są w większości finansowane przez rząd lub wielki biznes. Nie są w stanie, w przeciwieństwie do dawnych ruchów społecznych, dokonywać realnych zmian rzeczywistości. Tak naprawdę często tylko utrzymują iluzję istnienia społeczeństwa obywatelskiego. Także w przypadku kultury mamy do czynienia z regresem i ograniczeniem jej dostępności, szczególnie jeśli chodzi o kulturę wyższą. Ideałem socjaldemokracji zawsze była realizacja hasła „filharmonia dla wszystkich”. Socjaldemokraci inaczej niż ruchy rewolucyjne z Azji, np. w przypadku Mao Zedonga, nie chcieli unicestwić kultury wyższej. Przeciwnie, chcieli udostępnić ją ludowi. Warto wspomnieć działania podejmowane przez gminę wiedeńską, czy inne miasta Europy. Kolejny czynnik to poziom edukacji. Edukacja co prawda się umasowiła, ale jej poziom dramatycznie spada. Edukacja stała się także czysto utylitarna, podporządkowana miejscu człowieka na rynku pracy. 170

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

Ważnym czynnikiem jest też dramatyczne narastanie nierówności społecznych. Dysproporcje zarobków niegdyś kilkukrotne, stają się kilkusetkrotne. Wreszcie – iluzja. Człowiek żyje dzisiaj w świecie iluzji kreowanych przez komercyjne media. Iluzją jest też jego majątek. Kiedyś człowiek, który czegoś się dorobił, wiedział, że to jest jego. Dzisiaj młode pokolenia dorabiają się tylko kredytów. Mają więc iluzję majątku, która zależy tylko od stabilizacji systemu. Wreszcie, spadek komfortu życia codziennego. Modele miast doby państwa opiekuńczego były modelami zrównoważonego rozwoju. Chociaż tworzone w epoce przemysłowej, to jednak uwzględniały różnego rodzaju potrzeby cywilizacyjne. Dzisiaj miasta są w prosty sposób dostosowywane do konsumpcji, i to nie od strony konsumenta, ale od strony wytwórcy czy dostawcy dóbr. To wszystko składa się na obraz poważnego regresu. Nakłada się nań dodatkowo spadek pozycji świata zachodniego w świecie. A tak się akurat składa, że świat zachodni był najbardziej socjaldemokratycznym ze wszystkich światów.

Brak wzrostu siły nabywczej skutkował wyłonieniem się nowej narracji głoszonej od początku lat 80. przez środowiska Zielonych. Mam na myśli ideę zerowzrostową. Jej wyznawcy apelują, abyśmy przygotowali się do życia w świecie, w którym wzrost gospodarczy niemal nie występuje. Socjaldemokracja bynajmniej nie wyrosła z ducha idei Jana Jakuba Rousseau i jego rustykalnego ideału. Jej polityka, co najmniej od czasów Karola Marksa, była silnie określona przez wizję społeczeństwa masowego, przemysłowego. Socjaldemokracja jednak już dawno zaczęła dostrzegać pewne ograniczenia tego modelu. Inkorporowała różne ekologiczne kwestie. Przede wszystkim należy zwrócić tutaj uwagę na postulat zrównoważonego rozwoju. Dzisiaj wielkim wyzwaniem staje się wyspowy rozwój wielkich ośrodków miejskich, agregacji ludzi i wszelkich zasobów. To coś, 171

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

co idzie wbrew duchowi socjaldemokracji, która tradycyjnie dbała, aby uprzemysłowienie i alokacja zasobów miały charakter zrównoważony. Nie jest przypadkiem, że największy odsetek głosów socjaldemokraci w Szwecji i Norwegii otrzymują na północy, a nie na bogatym południowym wybrzeżu. Średniej wielkości miasto przemysłowe to swego rodzaju symbol socjaldemokracji w Europie i jednocześnie bastion jej najwierniejszego elektoratu.

W jaki sposób dzisiaj socjaldemokracja może bronić państwa opiekuńczego? Za pomocą jakich metod i przy pomocy jakich sojuszników? Przy pomocy wszystkich możliwych sojuszników. Każdy, kto broni resztek welfare state, bez względu na afiliację ideową, jest bezcenny dla socjaldemokracji. Trzeba pamiętać, że pierwsze państwa opiekuńcze w krajach skandynawskich tworzono w porozumieniu z partiami chłopskimi. W wielu przypadkach sojusznikami socjaldemokracji mogą być też co wrażliwsze społecznie odłamy prawicy i centrum. W II Rzeczpospolitej nowoczesne ustawodawstwo socjalne było efektem współpracy socjalistów i piłsudczyków. W wielu przypadkach głosowały wspólnie z nimi także Narodowa Partia Robotnicza i chadecja. Kluczowe dla przyszłości socjaldemokracji są tezy Tony’ego Judta, który powiedział, że każdy kto jest socjaldemokratą, jest także konserwatystą. Dlaczego? Ponieważ odwołuje się do świata, który swoje najlepsze chwile przeżył pomiędzy rokiem 1945 a rokiem 1989 i musi bronić resztek tego świata. Warto tutaj dodać również tezy prof. Tadeusza Kowalika, znanego polskiego lewicowego ekonomisty, który mówił, że obecny model gospodarczy jest tylko epizodem historii. Ten model prędzej czy później będzie musiał ulec ograniczeniu i nastąpi niechybny powrót do wzrostu roli państwa narodowego. Tony Judt twierdził również, że każdy kto jest na lewicy musi przede wszystkim protestować. Na każdym możliwym odcinku powinien sprzeciwiać się procesom neoliberalnej globalizacji. Ponadto Judt przypomniał pewne kluczowe zdanie, o którym socjaldemokracja w swoim złotym wieku zapomniała. Mianowicie, lewica musi sobie ponownie uzmysłowić, że 172

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

ktoś musi stracić, aby ktoś mógł zyskać. Być może jest to bardzo zawoalowane wezwanie do powrotu do walki klasowej. Słynna już 75-procentowa stawka podatku PIT Francois Hollande’a, zniesienie podatku liniowego na Słowacji, zwiększanie progresji podatkowej w wielu innych państwach pokazują, że ten sposób myślenia zyskuje zwolenników. Okazuje się, że różne problemy społeczne, które socjaldemokracja w przeszłości już niemal zwalczyła, po prostu wróciły.

Jak wypada porównanie PRL z zachodnioeuropejskimi państwami opiekuńczymi? W jakim stopniu PRL był państwem opiekuńczym? Na pewno model PRL był porównywalny z zachodnioeuropejskimi państwami opiekuńczymi pod względem skutków jakie przyniósł. Był systemem egalitarnym, który zmienił strukturę polskiego społeczeństwa i tak już znacznie zmienioną przez dramat II wojny światowej. Rozwiązał wiele kwestii społecznych, dając pełne zatrudnienie i tym samym likwidując bezrobocie, tworząc niezwykle sprawny system wychowawczo-edukacyjny poprzez instytucje publiczne. Co ważne, podział kraju na Polskę A i Polskę B – typowy dla II RP oraz okresu zaborów – został w znacznej mierze zniwelowany. PRL wprowadziła system emerytalny przypominający rozwiązania socjaldemokratyczne. Także polityka mieszkaniowa przypominała niemiecki model stosowany po 1945 roku. O ile modele skandynawskie i austriacki były w mieszkalnictwie oparte o samorząd lokalny, to model niemiecki był oparty o spółdzielczość. PRL natomiast różnił się od swoich zachodnioeuropejskich odpowiedników otoczką polityczną. Wszystkie wymienione wyżej rozwiązania były wprowadzane przez państwo zapewne najbliższe idei państwa autorytarnego. PRL był też odmienny w kwestii stosunków pracy. Model zachodnioeuropejski upodmiotawiał związki zawodowe. W PRL faktycznie stały się one elementem administracji zakładu pracy. 173

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Różnił się także w kwestii podmiotu polityki społecznej. W PRL podmiotem polityki społecznej uczyniono przedsiębiorstwo – było ono największym świadczeniodawcą. Swoją drogą bardziej przypominało to rozwiązania japońskie niż zachodnioeuropejskie rozwiązania socjaldemokratyczne. PRL cechował się też pewnym paternalizmem. Był bowiem skierowany przede wszystkim do ludności wiejskiej, migrującej do miast. Był ponadto wprowadzany przez ludzi często wywodzących się ze środowisk wiejskich. Socjaldemokracja zachodnioeuropejska była ruchem zdecydowanie miejskim, stawiającym na samowyzwolenie i samoorganizację robotników oraz na ich partnerstwo z innymi podmiotami, w tym z państwem i z samorządem lokalnym. Natomiast w Polsce polityka społeczna była kreowana i moderowana przez jeden podmiot centralny. W okresie powojennym było to nawet podobne do tendencji na demokratycznym, ale pogrążonym w powojennej nędzy, Zachodzie, ale później wszystko poszło w inną stronę.

Jakie cechy państwa opiekuńczego posiada dzisiejsza Polska? Czasami mówi się, że Polska to neoliberalne państwo opiekuńcze, czy też odwrócone państwo opiekuńcze. To ostatnie stwierdzenie jest, rzecz jasna, przesadzone. Pamiętajmy, że w Europie Zachodniej z dobrodziejstw państwa opiekuńczego korzystała w pierwszym rzędzie klasa średnia. Ponadto to robotnicy przemysłowi stawali się ową klasą średnią. W Polsce sytuacja wygląda dzisiaj tak, że mamy ciągle formalnie funkcjonujące państwo opiekuńcze, które w praktyce przestaje nim być. Ulega ono stopniowej erozji, czasami de iure, czasami de facto. Przyjęta przez rządzących w ostatnich latach strategia – z wyjątkiem podniesienia wieku emerytalnego – nie polega na formalnej likwidacji publicznego charakteru danych usług, lecz na ich faktycz174

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

nej likwidacji. Odpłatność w szkołach staje się normą. Nie płacimy za edukację, ale płacimy składki na Bóg wie co. Sektor publiczny wdziera się do edukacji, komercjalizuje ją i selekcjonuje szkoły oraz uczniów wedle kryteriów majątkowych. To samo dzieje się w służbie zdrowia. Przede wszystkim poprzez przejmowanie kontraktów przez sektor prywatny, co rujnuje sektor publiczny i przyczynia się do transferowania gotówki do sektora prywatnego. To, co jest dochodowe, w różny sposób przejmuje sektor prywatny, zostawiając podatnikowi to, co jest z natury deficytowe. To w tym sensie Polska formalnie pozostaje państwem opiekuńczym, realnie jest ono jednak likwidowane przez thatcherystowski w swoim duchu rząd. Polski rząd, inaczej niż jego brytyjscy poprzednicy, nie postawił na otwartą konfrontację. Taki czas zapewne dopiero nadejdzie. Obecnie rządzący na otwartą konfrontację czują się jeszcze za słabi. Wolą strategię powolnej erozji państwa opiekuńczego. Do ostatecznej konfrontacji z różnymi grupami społecznymi rząd będzie przystępował dopiero wówczas, kiedy organizacja tych grup będzie rachityczna, kiedy będą słabe i nie będą miały poważnych politycznych patronów, którzy byliby w stanie nagłośnić ich sprawę i walkę.

Co zrobić, aby polskie państwo opiekuńcze nie było tylko skorupą, lecz aby pełniło funkcje rzeczywistego państwa opiekuńczego? Jakie powinny być pierwsze trzy kroki polskiej lewicy po ewentualnym zdobyciu władzy? Po pierwsze, w sytuacji, w której Polska nie jest obecna w strefie euro, nie ma na nią żadnego faktycznego wpływu. Dokonał się faktyczny podział Europy, my zaś jesteśmy poza jej jądrem. Należy więc przywracać rolę państwa, wzmacniać państwo i jego spoistość. Pierwszą rzeczą, która zagraża państwu, jest groźba regionalizacji i separatyzmu bogatych regionów. W Polsce przerabiamy to na przykładzie Górnego Śląska. Lewicy powinno zależeć na zablokowaniu rozwoju polskiego odpowiednika Ligi Północnej. Państwo 175

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

jest wciąż najskuteczniejszym podmiotem polityki społecznej, jest gwarantem demokracji oraz utrzymania przyzwoitego poziomu życia, nawet w najbiedniejszych regionach. Celem powinno być wzmocnienie funkcji fiskalnej państwa. Należy zacząć bardziej efektywnie zbierać podatki od osób najbogatszych poprzez wzmocnienie progresji, ale również poprzez wzmocnienie egzekucji. Warto przemyśleć powierzenie polskim służbom takich zadań, jakie niemieckie władze powierzyły swoim służbom. Chodzi oczywiście o zadanie zdobycia dowodów nielegalnego lokowania zysków w rajach podatkowych. Wzmocnienie państwa oznacza również konieczność utrzymania silnego sektora publicznego, zarówno w obszarach o znaczeniu strategicznym dla gospodarki, ale także we wszelkiego rodzaju usługach publicznych. Koniecznością jest także zablokowanie procesu komercjalizacji edukacji. Istotna jest obrona Karty Nauczyciela, gdyż jest ona czynnikiem dającym nauczycielowi elementarną podmiotowość zawodową i zapewnia możliwość skoncentrowania się na edukacji dzieci oraz samokształceniu, a nie drżeniu o utrzymanie zatrudnienia. Warta rozważenia jest likwidacja gimnazjów. W Szwecji znakomicie funkcjonuje dziewięcioletnia szkoła podstawowa, w Danii dziesięcioletnia. W Polsce, aż się prosi, aby połączyć podstawówkę z gimnazjum i odbiurokratyzować w ten sposób edukację, wzmocnić rolę wychowawczą szkoły. Co najważniejsze, bez elementarnej wiedzy o świecie, nie będzie nigdy w Polsce żadnej poważnej socjaldemokracji. Bez efektywnego systemu oświaty Polsce grozi podzielenie losu takich państw jak Gwatemala i Honduras. W państwach tych odwieczny konflikt społeczny toczy się pomiędzy zmarginalizowaną, spauperyzowaną prowincją a miejskim centrum. Wyborcami socjaldemokracji zawsze byli ci, którzy mieli wykształcenie i kwalifikacje, zapewniające im stałą pracę. Jednocześnie żyli 176

„SOCJALDEMOKRACJA MUSI WZMACNIAĆ ROLĘ PAŃSTWA”

w poczuciu zagrożenia utratą tej pracy. To kolejne potwierdzenie trafności tez Judta na temat socjaldemokracji. Socjaldemokracja powinna być w znacznym stopniu formą samoobrony pracowników budżetówki, pracowników najemnych w ogóle i innych grup społecznych, zagrożonych procesami globalizacji i deregulacji.

Polecana literatura: Judt T., Źle ma się kraj. Rozprawa o naszych współczesnych bolączkach, Czarne, Wołowiec 2011.

Kulturowe ograniczenia egalitarnej polityki Dr Jarosław Klebaniuk

Wśród politologów i praktyków życia publicznego spotkać się można ze stwierdzeniem, że do wprowadzenia bardziej egalitarnych rozwiązań w sferze polityki społecznej wystarczy stworzenie odpowiednich instytucji w ramach demokratycznego państwa i zadbanie za pomocą arbitralnych decyzji politycznych o większą równość w dostępie do różnego rodzaju dóbr: dochodów, opieki zdrowotnej czy edukacji. Gdyby teza ta była prawdziwa, wystarczyłaby odpowiednia wola polityczna, aby w trwały sposób zmienić wzajemne położenie różnych grup społecznych. Instytucje i regulacje zaprowadzone przez oświecone egalitarne elity mogłyby trwale ograniczyć lub wręcz usunąć niekorzystne zjawiska wynikające z nierówności społecznych. Zgodnie z tą argumentacją nie jest istotne ani kulturowe tło takich decyzji i spowodowanych przez nie zmian, ani też ich społeczne zaplecze. Jej błędność wynika ze zignorowania istoty samej demokracji oraz nie brania pod uwagę danych dotyczących zróżnicowania międzykulturowego. Zwolennicy tezy o omnipotencji polityków zdają się zapominać, że przedstawiciele społeczeństwa z wyboru, przynajmniej w dojrzałych 179

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

demokracjach, są rozliczani ze swojego postępowania w legislaturach. Poparcie udzielane im w czasie elekcji zależne jest od szeregu czynników, pośród których niebagatelną rolę odgrywa zgodność wartości, postaw i poglądów kandydata czy kandydatki z wartościami, postawami i poglądami wyborców. Dlatego też skuteczne wprowadzenie w życie egalitarnych postulatów ekonomicznych czy społecznych możliwe jest wtedy, gdy stanowią one konsekwencję egalitarnych zapatrywań samych wyborców. Gdyby okazało się więc, że istnieją takie społeczeństwa, gdzie w sferze wartości i postaw dominuje preferencja dla hierarchicznego ładu społecznego, to teza o nieistotności różnic kulturowych i zasadniczym znaczeniu rzekomo niezależnych od nich instytucji państwa i decyzji politycznych powinna zostać odrzucona. Przyjrzyjmy się danym empirycznym. Do najbardziej znanych badań wartości należą te, które oparte zostały na koncepcji Shaloma Schwartza, psychologa uznającego wartości za kluczowe czynniki motywujące człowieka i tworzące kulturę społeczności. Przeprowadzone były one na przestrzeni trzynastu lat wśród ponad 75 tysięcy osób, głównie nauczycieli, reprezentujących 70 kategorii etniczno-kulturowych (67 grup narodowych). Analiza statystyczna tej imponującej ilości danych pozwoliła wyodrębnić siedem obszarów wartości, usytuowanych wobec siebie w kołowej przestrzeni. Pośród nich znajduje się między innymi segment o nazwie „Egalitaryzm”, obejmujący wartości związane z równością i sprawiedliwością społeczną. Na przeciwnym krańcu przestrzeni wartości usytuowany jest segment „Hierarchia”, z takimi wartościami jak: władza, bogactwo czy skromność. Opozycyjne usytuowanie oznacza, że jednoczesne wysokie cenienie wartości z obu tych obszarów jest niezwykle mało prawdopodobne. Innymi słowy, w pewnych kulturach ceniona jest równość, w innych zaś hierarchia. Powszechność zaś pewnych preferencji w sferze wartości nie pozostaje bez wpływu na życie polityczne. Zarówno wyborcy, jak i sami działacze polityczni, w kulturach hierarchicznych z większym prawdopodobieństwem będą przejawiali antyegalitarne poglądy. Zaprowadzenie tam ładu społecznego opartego na równości będzie bardzo trudne. 180

KULTUROWE OGRANICZENIA EGALITARNEJ POLITYKI

Wyniki badań Schwartza i współpracowników pozwoliły wskazać kraje, w których poszczególne wymiary wartości uzyskały wysokie rangi. Pośród tych najbardziej egalitarnych znalazły się między innymi Szwecja, Norwegia, Finlandia, Dania, Francja i Niemcy, a więc kraje o stosunkowo niskiej stratyfikacji dochodów. Natomiast pośród najmniej egalitarnych na wymiarze wartości krajów znalazły się niektóre kraje afrykańskie (Uganda) i azjatyckie (Chiny, Indonezja), ale także Polska i Rosja. Nietrudno dostrzec, że w tej pierwszej grupie realizowana jest znacznie bardziej egalitarna polityka (bardziej progresywne podatki, większa redystrybucja i rola państwa) niż w drugiej. Z danymi tymi korespondują także inne, dotyczące opisanej przez Jima Sidaniusa i Felicię Pratto orientacji na dominację społeczną, a więc akceptacji hierarchicznych relacji międzygrupowych, czyli nierówności społecznych. Tutaj również Polacy okazują się mniej egalitarni niż ich zachodni odpowiednicy. Nieobecność partii o programach nastawionych na zdecydowanie równościowe rozwiązania na polskiej scenie politycznej wydaje się w tym kontekście emanacją ogólnych, mało egalitarnych tendencji społeczno-kulturowych, nie zaś wyłącznie pochodną zmasowanego lobbingu środowisk biznesowych. Przemiany kulturowe są możliwe, a okres transformacji ustrojowej pokazał, że mogą zachodzić w przyspieszonym tempie. Jednak zmiana świadomości społecznej nie nastąpi ani z dnia na dzień, ani nawet z kadencji Sejmu na kadencję. Potrzebne są do tego starania tych nonkonformistycznych polityków i innych animatorów życia publicznego, którzy opierają się głównemu nurtowi myślenia o relacjach międzygrupowych. Dla lewicy w Polsce wiążą się z tym zadania znacznie wykraczające poza niezbyt – w obliczu hegemonii partii prawicowych i braku w parlamencie partii zdecydowanie lewicowych – realne zadania objęcia władzy i zaprowadzenia dzięki temu proegalitarnych instytucji. Wyzwaniem długoterminowym, ale też pierwszoplanowym, 181

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

jest dążenie do takich zmian w mentalności ludzi, które spowodują zwiększenie poparcia dla redukcji nierówności społecznych. Może to być osiągane w drodze uświadomienia, jakie są negatywne konsekwencje nadmiernej nierówności: społeczne, zdrowotne, gospodarcze (wskazują na nie między innymi Richard Wilkinson i Kate Pickett w Duchu równości). Racjonalna argumentacja, wykazująca płynące dla wszystkich korzyści z większej równości, do pewnego stopnia może zmienić przekonania ludzi. Jednak, niestety, bardziej istotne są pewne ramy (pojęcie wprowadzone przez George’a Lakoffa) dyskursu publicznego, zwłaszcza medialnego, w których nie powinno zabraknąć takich kategorii, jak: równość, sprawiedliwość społeczna, przestrzeń publiczna, wspólna pomyślność, dbanie o dobro innych ludzi, solidarność, wychodzenie poza własną perspektywę. Bezpośrednie zwiększenie popularności egalitarnych haseł wydaje się możliwe i wykonalne. Należy zadbać o to, by były obecne w środkach masowego komunikowania. Do tego zaś niezbędne jest wyedukowanie tych, którzy się tam pojawiają: dziennikarzy i publicystów, polityków i działaczy społecznych, celebrytów i gwiazd. Z chwilą, gdy egalitarne tematy staną się dla nich wartościowe lub choćby tylko atrakcyjne, zostanie stworzona podwalina pod głęboką i trwałą zmianę społeczną. Ta z kolei pozwoli przeprowadzić w demokratyczny sposób lewicowe zmiany w polityce społecznej. Zanim to jednak nastąpi, my, ludzie lewicy, socjaliści i socjaldemokraci, musimy pamiętać o tym, aby w naszym własnym myśleniu nie ulegać temu, co oferuje główny nurt kultury. Hierarchiczny i konserwatywny dyskurs powinniśmy świadomie zastępować egalitarnym i postępowym.

Polecana literatura: Lakoff G., Nie myśl o słoniu! Jak język kształtuje politykę, Łośgraf, Warszawa 2011. Wilkinson R., Pickett K., Duch równości, Czarna Owca, Warszawa 2011.

SŁOWNICZEK POJĘĆ Defamilizacja – jest to kategoria określająca poziom socjalnej niezależności jednostki od jej sytuacji rodzinnej oraz poziom odciążenia rodziny przez państwo w zakresie zapewniania dobrobytu jej członkom.

Dekomodyfikacja – czyli „odtowarowienie” jest to kategoria analityczna określająca poziom niezależności sytuacji socjalnej jednostek od jej statusu rynkowego. Wskaźnik dekomodyfikacji mówi o tym, na ile dostęp do wybranych świadczeń socjalnych w danym kraju jest bezwarunkowy, a w jakiej mierze jest zależny od uprzednio opłacanych składek, świadczenia pracy lub sytuacji materialnej świadczeniobiorcy.

Dyskryminacja – działanie kształtujące sytuację osoby ze względu na posiadane cechy niemerytoryczne, cechy te są bardzo różnorodne, poczynając od cech fizycznych po społeczne. Dyskryminacja bezprawnie pozbawia lub ogranicza przysługujące prawa. Inaczej – nierównomierne traktowanie.

Dyskryminacja

bezpośrednia – sytuacja (lub potencjalne okolicz-

ności) mniej korzystnego traktowania w porównaniu z innymi uzasadnione przyczyną pozamerytoryczną.

183

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Dyskryminacja

pośrednia – sytuacja, w której w wyniku neutral-

nych działań, obranych kryteriów lub podjętych decyzji występują dysproporcje dotyczące osób lub grup wyróżniających się ze względu na określone cechy.

Dyskryminacja wielokrotna – wynika z więcej niż jednej cechy. Gender

mainstreaming – włączenie kwestii związanych z płcią do

głównego nurtu.

Kapitał kulturowy – zasoby nabyte w procesie socjalizacji pierwotnej w środowisku rodzinnym lub wtórnej w grupach elitarnych, takie jak: wiedza, wykształcenie, zwyczaje, język, nawyki i umiejętności, a także przedmioty o wartości kulturowej, które ułatwiają utrzymanie (reprodukcję) elitarnych pozycji społecznych i stanowią symbol przynależności do grup elitarnych i wyższych klas lub warstw społecznych.

Kapitał ludzki – zgromadzony przez jednostkę zasób wiedzy, kompetencji i umiejętności, umożliwiający jej pełne wykorzystanie jej potencjału zarówno na rynku pracy, jak i w życiu pozazawodowym. Kapitał społeczny – sieć społecznych relacji, kontaktów, znajomości, powiązań, przynależności do organizacji, stowarzyszeń i grup nieformalnych, stwarzająca jednostce lepsze możliwości uzyskiwania i pomnażania kapitału kulturowego i innych społecznie cenionych zasobów – bogactwa, prestiżu, władzy. Mobilność

społeczna (ruchliwość społeczna) – przemieszczanie się jednostek lub kategorii społecznych w strukturze społecznej.

Mobilność

międzypokoleniowa – awans lub degradacja jednostki

lub grupy w okresie obejmującym życie dwóch lub więcej pokoleń.

Mobilność

wewnątrzpokoleniowa – awans lub degradacja społeczna jednostki lub grupy w toku życia jednego pokolenia.

184

SŁOWNICZEK POJĘĆ

Obywatelstwo socjalne – koncepcja zgodnie z którą z tytułu obywatelstwa jednostki nabierają część uprawnień socjalnych. Koncepcja ta nawiązuje do prac T. H. Marshalla, który twierdził, że status obywatela powinien obejmować nie tylko prawa cywilne i polityczne, ale także społeczne. Sposobem realizacji obywatelstwa socjalnego jest szeroki wachlarz świadczeń uniwersalnych, o charakterze zaopatrzeniowym, które nie są zależne od testu dochodów ani konieczności uprzedniego opłacania składek. Pomysłem, który wypływa z wizji obywatelstwa socjalnego wydaje się powszechny dochód obywatelski, który budzi jednak spory także w kręgach socjaldemokratycznych (patrz: rozdział „Zabezpieczenie społeczne”). Choć kategoria obywatelstwa socjalnego pierwotnie odnosiła się do rozwoju polityki społecznej w Wielkiej Brytanii, współcześnie uważa się, że najdalej w realizacji tej koncepcji poszły kraje nordyckie, gdzie dostęp do szerokiego zakresu świadczeń, zarówno usługowych jak i pieniężnych, jest powszechny.

Mobilność pionowa – zmiana zajmowanej pozycji w hierarchii społecznej (awans lub degradacja). Płeć biologiczna – wrodzone cechy anatomiczne, genetyczne, fizjologiczne; w sensie biologicznym warunkują klasyfikację płciową.

Płeć

kulturowa – zespół wymogów bycia kobietą/mężczyzną, konstrukcja społeczna zmienna w czasie.

Pronatalizm – to orientacja ideowa propagująca rozrodczość. W tej perspektywie zasadne są działania państwa na podnoszenie liczby urodzin, dzietności rodzin i tempa wzrostu ludności.

Rodzina monoparentalna – to rodzina z jednym rodzicem. Równe

traktowanie – wyrównywanie szans dyskryminowanych

grup we wszystkich dziedzinach życia.

185

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Równouprawnienie – prawna równość różnych podmiotów prawnych w ramach określonego systemu prawnego.

Ryzyko socjalne – ryzykiem socjalnym w polityce społecznej nazywa się ewentualność zajścia w przyszłości zdarzenia niepewnego, niezależnego i niekorzystnego dla jednostki. Zarówno w międzynarodowym jak i polskim prawie stworzono katalog ryzyk socjalnych, po zajściu których dotknięta nimi osoba jest objęta ochroną – zabezpieczeniem społecznym. Są to m.in. choroba, macierzyństwo, niepełnosprawność, starszy wiek, śmierć żywiciela rodziny, wypadki przy pracy i choroby zawodowe, trudna sytuacja życiowa oraz bezrobocie.

Work-care balance – koncepcja organizacji pracy zawodowej, by nie kolidowała ona z pozazawodowymi zobowiązaniami opiekuńczymi jednostki. Work-care balance jest częścią koncepcji work-life balance, ale z położeniem nacisku na takie instrumenty, które uwzględniałyby specyfikę sytuacji osoby wykonującej opiekę nad osobą zależną. Work-life

balance – koncepcja takiej organizacji pracy zawodo-

wej, aby nie kolidowała ona z życiem osobistym jednostki, w szczególności z takimi aspektami jak życie rodzinne, rozwój osobisty, zdrowie i rekreacja.

Working

poor – „pracujacy ubodzy” – kategoria osób, które mimo wykonywania pracy zarobkowej są wykluczone ekonomicznie i osiągają dochody poniżej określonej granicy ubóstwa, które nie pozwalają im na pełne uczestnictwo w życiu społecznym.

AUTORKI I AUTORZY Rafał Bakalarczyk Absolwent europejskiej socjologii politycznej w Dalarna Hogskolon (Szwecja) i polityki społecznej Uniwersytetu Warszawskiego. Doktorant na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, stypendysta Wyższej Szkoły Pedagogicznej, wykładowca na uczelni Vistula. W latach 2010-2011 sekretarz redakcji pisma dialogu społecznego „Dialog” wydawanego przy MPiPS, obecnie sekretarz redakcji kwartalnika naukowego „Problemy Polityki Społecznej” wydawanego przez IPS UW i PAN. Współpracownik redakcji „Nowego Obywatela”, OMS im. F. Lassalle’a oraz Fundacji Amicus Europae. Doradca ruchów społecznych (m.in. ruchu Rodzin Osób Niepełnosprawnych i Porozumienia Oświatowego), ekspert Fundacji Norden Centrum. Główne zainteresowania badawcze to polityka edukacyjna, polityka opieki nad osobami niesamodzielnymi, gerontologia społeczna, polityka rodzinna, polityka zwalczania ubóstwa i wykluczenia, skandynawski model społeczny.

Marek Balicki Lekarz (anestezjolog, psychiatra), polityk, dyrektor Szpitala Wolskiego w Warszawie. W latach 80. działacz „Solidarności” i struktur opozycyjnych. Były senator i poseł na Sejm RP. Wiceminister zdrowia w rządzie Hanny Suchockiej, minister zdrowia w rządach 187

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Leszka Millera i Marka Belki. W latach 1998-2001 doradca Prezydenta RP. Prezes Warszawskiego Towarzystwa Pomocy Lekarskiej i Opieki nad Psychicznie i Nerwowo Chorym. Od wielu lat uczestniczy w pracach Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego oraz Polskiej Unii Onkologii. Prowadzi wykłady w Szkole Praw Człowieka przy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Szkole Zdrowia Publicznego Centrum Kształcenia Podyplomowego, w Podyplomowym Studium Prawa Medycznego, Bioetyki i Socjologii Medycyny Uniwersytetu Warszawskiego. Uczestniczy w konferencjach i seminariach poświęconych problematyce społecznej, zdrowotnej oraz integracji europejskiej. Jest autorem publikacji z zakresu polityki zdrowotnej, organizacji i finansowania systemu ochrony zdrowia oraz praw pacjenta. Współpracuje z Helsińską Fundacją Praw Człowieka, Federacją na Rzecz Kobiet i Planowania Rodziny, „Krytyką Polityczną”, Polską Siecią Polityki Narkotykowej, Ośrodkiem Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a.

Dr hab. Rafał Chwedoruk Politolog. Pracownik naukowy Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Zajmuje się historią ruchów społecznych, historią myśli politycznej, współczesną myślą polityczną, historią II Rzeczypospolitej. Autor książek: Socjaliści z Solidarności w latach 1989-1993 (Warszawa 2004), Ruchy i myśl polityczna syndy kalizmu w Polsce (Warszawa 2011).

Agnieszka Dziemianowicz-Bąk Pedagożka i filozofka. Doktorantka w Zakładzie Filozofii Społecznej i Politycznej Uniwersytetu Wrocławskiego. Asystentka naukowa w Instytucie Badań Edukacyjnych w Warszawie. Autorka tekstów naukowych i publicystycznych na tematy oświatowe i ogólnospołeczne. Zainteresowania naukowe: polityka edukacyjna i organizacja systemu oświaty; socjologia edukacji – nierówności społeczne w edukacji, relacja między systemami szkolnymi a strukturą spo188

AUTORKI I AUTORZY

łeczną, mechanizmy edukacyjnej reprodukcji, selekcji i segregacji; problematyka społecznych, politycznych i ideologicznych uwarunkowań edukacji; filozofia, socjologia i pedagogika krytyczna.

Dr Jarosław Klebaniuk Psycholog społeczny, pracownik naukowy Instytutu Psychologii Uniwersytetu Wrocławskiego. Redaktor naukowy tomów Oblicza nierówności społecznych i Fenomen nierówności społecznych (2007). Współpracownik redakcji portalu lewica.pl. Prozaik (publikował m.in. w „Akcencie” i w „Lampie”). Autor recenzji teatralnych.

Ewelina Latosek Dziennikarka, politolożka. W Szpitalu Wolskim w Warszawie odpowiada za komunikację z partnerami społecznymi, organizacjami pozarządowymi oraz za pozamedyczne sprawy pacjentów. Współpracowniczka Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a.

Bartosz Machalica Historyk i politolog. Absolwent Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych na Uniwersytecie Warszawskim. Członek redakcji tygodnika „Przegląd” i portalu Lewica.pl. Współautor książek: Podziały klasowe i nierówności społeczne – refleksje spo łeczne po dwóch dekadach realnego kapitalizmu w Polsce (2010), PRL bez uprzedzeń (2010), Uniwersytet zaangażowany. Przewodnik Kryty ki Politycznej (2010), Europa w działaniu. O szansach i zagrożeniach projektu Europejskiego (2007), Feminizm i radykalizm wśród ruchów społecznych i perspektyw krytycznych (2007), Ile ojczyzn? Ile patrio tyzmów (2007). Publikował w „Trybunie”, „Rzeczpospolitej”, „Bez Dogmatu”, „Dziś”, „Oświacie i Wychowaniu”, „Przeglądzie Socjalistycznym”, „Forum Klubowym”. Współpracownik Ośrodka Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a i Centrum im. Ignacego Daszyńskiego. 189

SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA

Janina Petelczyc Absolwentka polityki społecznej na Uniwersytecie Warszawskim, gdzie obecnie jest doktorantką. Interesuje się zabezpieczeniem społecznym, polityką rodzinną, międzynarodową porównawczą polityką społeczną i socjologią miasta. Autorka publikacji m.in. dla „Polityki Społecznej”, „Dialogu”, ekspertka fundacji naukowej Norden Centrum, współpracuje także z Fundacją Terra Brasilis oraz Ośrodkiem Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a. Współautorka wielu ekspertyz i raportów z badań, m.in. dla projektu trESS (Training and Reporting on European Social Security) oraz dla Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie.

Maria Skóra Socjolożka, polityczka społeczna. Stypendystka programu Erasmus na Uniwersytecie w Kopenhadze (2006/2007), doktorantka Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Członkini Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej. Zainteresowania badawcze: polityka rodzinna, ekonomia i płeć, studia miejskie. Współpracowniczka Fundacji im. Friedricha Eberta w tematyce genderowej, ekspertka Fundacji Naukowej Norden Centrum.

Michał Syska Prawnik, absolwent Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Podyplomowego Studium „Prawa i wolności człowieka” w Polskiej Akademii Nauk. Dyrektor Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a. Członek zespołu „Krytyki Politycznej” oraz stały współpracownik magazynu „Nigdy Więcej”. Publikował na łamach „Gazety Wyborczej”, „Rzeczpospolitej”, „Dziennika”, „Trybuny”, „Przeglądu”, „Le Monde Diplomatique”, „Res Humana”, „Myśli Socjaldemokratycznej”, „Forum Klubowego”. Współautor książek Ile ojczyzn? Ile patriotyzmów? (2007), Norwegia. Przewodnik nieturystyczny (2011).

Więcej o socjaldemokratycznej polityce społecznej na: www.polityka-spoleczna.pl Na specjalnej witrynie internetowej zamieszczony został cały dorobek wspólnego projektu Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a i Fundacji im. F. Eberta: » elektroniczna wersja książki „Socjaldemokratyczna polityka społeczna”; » zapis filmowy seminariów i wykładów z udziałem uznanych ekspertów: Marka Balickiego, prof. Mirosława Księżopolskiego, prof. Ryszarda Szarfenberga; » zapis filmowy konferencji „Przyszłość państwa opiekuńczego” z udziałem: prof. Joakima Palmego, prof. Mirosława Grewińskiego i Jacka Żakowskiego.

Znajdź nas także na Facebooku: www.facebook.com/SocjaldemokratycznaPolitykaSpoleczna

„Przyszłość państwa opiekuńczego”

6 września 2012 roku w siedzibie tygodnika „Polityka” w Warszawie odbyła się dyskusja panelowa pt. „Przyszłość państwa opiekuńczego” zorganizowana przez Fundację im. F. Eberta oraz Ośrodek Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a z udziałem: prof. Joakima Palmego (Instytut Badań nad Przyszłością w Sztokholmie), prof. Mirosława Grewińskiego (Wyższa Szkoła Pedagogiczna w Warszawie) i Jacka Żakowskiego („Polityka”). Pełen zapis filmowy dyskusji dostępny jest na witrynach internetowych: www.polityka-spoleczna.pl www.lassalle.org.pl www.feswar.org.pl www.facebook.com/SocjaldemokratycznaPolitykaSpoleczna