Szkoła letnia 2014 - dr Dawid Sześciło

PRYWATYZACJA I URYNKOWIENIE USŁUG PUBLICZNYCH - 5 MITÓW

Dr Dawid Sześciło

Szkoła Letnia (FMS, FZZ, OPZZ) Zegrze 15.08.2014

Nazywam się Dawid Sześciło i pracuję na co dzień na wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Prawdopodobnie jestem jedynym pracownikiem wydziału o lewicowych poglądach.

Pracuję w Zakładzie Nauki i Administracji. Zajmuję się administracją publiczną, zarządzaniem publicznym, samorządem terytorialnym, a w ostatnich latach najbardziej systemem usług publicznych i tym jak on się zmienia pod wpływem procesów urynkowienia i implementacji w polskim systemie zarządzania publicznego neoliberalnych recept. Chodzi o reformy systemu usług publicznych, które od lat 80. były wdrażane najpierw w państwach anglosaskich, a później na szerszą, globalną skalę. Jak wszystko, tak i to z opóźnieniem dotarło do Polski, a dziś w niektórych kręgach uchodzi za synonim nowoczesnego zarządzania.

Jestem tu również z powodu książki, którą wydałem na początku tego roku. Opisuję w niej efekty moich badań na temat zjawiska urynkowienia systemu usług publicznych. Jej tytuł to Rynek, prywatyzacja i interes publiczny – wyzwania urynkowienia usług publicznych. Została ona wydana przez wydawnictwo Scholar na początku tego roku. Miałem okazję współpracować już z Ośrodkiem im. Ferdynanda Lassalle'a przy okazji debaty, którą robiliśmy w sejmie na temat urynkowienia usług publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem edukacji i ochrony zdrowia. Dzisiaj w trochę zmodyfikowanej wersji powiem mniej więcej to, co tam mówiłem. Liczę na to, że wywiąże się między nami dyskusja na temat tego jak urynkowienie usług publicznych odczuwalne jest w praktyce, szczególnie w praktyce lokalnej, bo to, czym się zajmowałem to nie usługi publiczne w bardzo szerokim sensie, ale te, które są zarządzane i realizowane na poziomie lokalnym, za który odpowiada przede wszystkim samorząd gminny i powiatowy. To tam dzieje się najwięcej jeżeli chodzi o rozmaite zjawiska prywatyzacyjne i te związane z urynkowieniem.

Chciałbym opowiedzieć o dwóch zjawiskach – o prywatyzacji i urynkowieniu rynków publicznych Zjawiska te zazwyczaj idą w parze. Z czego wziął się pomysł na funkcjonowanie systemu usług publicznych? Hasłem wywoławczym jest nowe zarządzanie publiczne, New Public Management, czyli nurt reformy administracji publicznej zapoczątkowany w latach 80., a nawet jeszcze pod koniec lat 70., w państwach anglosaskich, potem rozprzestrzeniony na skalę globalną. Jest to nurt, który łączy w sobie postulaty neoliberalne z doktryną menedżeryzmu, czyli transferowania do administracji publicznej metod technik zarządzania wypracowanych na potrzeby biznesu. Administracja ma być zarządzana jak biznes, a przy tym zakres zadań państwa ma być redukowany. Te zadania, które państwo sobie zachowuje, za które w dalszym ciągu odpowiada, powinny być realizowane przez podmioty prywatne, głównie przez biznes. To są główne założenia doktryny nowego zarządzania publicznego. Zaatakowało ono powojenne państwo dobrobytu, które gdzieś jeszcze w latach 50-60. w państwach szeroko rozumianego Zachodu trzymało się świetnie, oparte na powojennym, wyjątkowym dziejowo konsensusie co do tego, że państwo powinno przejąć większą odpowiedzialność za materialny, ekonomiczny dobrobyt obywateli.

W latach 70. to państwo dobrobytu zaczęło się powoli kruszyć, ze względów, które nie do końca wynikały z wad samej konstrukcji państwa dobrobytu, ale bardziej z czynników zewnętrznych, czyli z globalnego kryzysu gospodarczego, który zaczęto wówczas obserwować. To, co stało się pod wpływem nowego zarządzania publicznego, to, jak mówi holenderski badacz państwa dobrobytu Anton Hemerijck, instytucjonalna rekalibracja państwa dobrobytu. Pod tym tajemniczym określeniem kryje się po prostu zmiana podmiotów, które te funkcje państwa dobrobytu realizowały. Chodzi o zapewnienie usług publicznych, zaspokojenie pewnych materialnych, socjalnych potrzeb obywateli. To się dzieje pod wpływem nowego zarządzania publicznego. Nowe zarządzanie publiczne proponując instytucjonalną rekalibrację państwa dobrobytu, jak powiedziałem, proponuje po pierwsze ograniczenie go, może nie w stronę XIX-wecznej koncepcji państwa minimalnego, ale w stronę wzięcia przez obywateli, przez jednostki większej odpowiedzialności za własne potrzeby ekonomiczne. Nowe zarządzanie publiczne to w gruncie rzeczy odzwierciedlenie wszystkich recept neoliberalnych, które już świetnie znamy, w sferze zrządzania publicznego czyli w sferze tego jak administracja publiczna ma funkcjonować i realizować swoje zadania.

Nowe zarządzanie publiczne to w praktyce urynkowienie usług publicznych.

Urynkowienie usług publicznych to pewien konglomerat reform zmian, na które składa się kilka nurtów. Po pierwsze, upowszechnienie outsourcingu usług publicznych. Zamiast świadczyć usługi publiczne na rzecz obywateli poprzez swoje zakłady, agendy i instytucje państwo ma świadczenie tych usług kontraktować na rzecz podmiotów prywatnych, głównie biznesu. Jeżeli państwo zachowuje odpowiedzialność za zapewnienie edukacji, ochrony zdrowia, pomocy społecznej itd. to nie powinno tego

robić własnymi rękoma, poprzez własne instytucje i kontrowane przez państwo zakłady, instytucje, agendy, ale ma te działania finansując w dalszym ciągu z publicznych środków kontraktować na rzecz prywatnych podmiotów, w oparciu o konkurencyjne, otwarte procedury przetargowe. Państwo dobrobytu ma mieć wyłącznie odpowiedzialność publiczną za zorganizowanie całego systemu, określenie tego, co się obywatelom należy i sfinansowanie tych usług, ale bezpośrednie świadczenie tych usług powinno już leżeć w gestii prywatnych kontraktorów.

Outsourcing usług publicznych byłohistorycznie obserwowany już od bardzo dawna. W XVI wieku we Francji kontraktowano na rzecz prywatnych operatorów chociażby zarządzanie systemami wodociągowymi czy kanalizacyjnymi, a mówi się nawet, że najstarszą formą outsourcingu usług publicznych były armie zaciężne. Rewolucja nowego zarządzania publicznego polegała na tym, że otwarto na outsourcing sfery usług publicznych, takich jak edukacja, ochrona zdrowia, szeroko rozumiana pomoc społeczna, które do tej pory były zastrzeżone na rzecz instytucji publicznych albo instytucji i organizacji społecznych, które jednak nie działały na zasadach komercyjnych. W krajach anglosaskich to poszło jeszcze dalej. Outsourcing dotknął rdzennych funkcji państwa, takich jak obronność czy zarządzanie zakładami karnymi.

Jak promotorzy nowego zarządzania publicznego uzasadniali, że trzeba wyprowadzić bezpośrednie świadczenia usług publicznych poza państwo? Głównym slogan – bo nowe zarządzanie publiczne opierało się bardziej na sloganach niż na empirycznie potwierdzonych tezach – został sformułowany przez jednego z doradców rządu Ronalda Reagana w latach 80., profesora Emanuela Savasa. „Rząd nie sprawdza się w wiosłowaniu, czyli bezpośrednim świadczeniu, dostarczaniu obywatelom usług publicznych. Powinien się skupić wyłącznie na sterowaniu, a wiosłowanie, czyli bezpośrednie docieranie do obywateli z usługami publicznymi powinien pozostawić podmiotom prywatnym, głównie biznesowi”. To założenie, że rząd jest zawsze nieefektywny, nieskuteczny, że biurokracja państwowa jest zawsze mniej efektywnym dostarczycielem usług publicznych, nigdzie nie zostało empirycznie na szeroką skalę potwierdzone.

Badania są rozbieżne, te które są dostępne, ale one najczęściej mają charakter cząstkowy. Natomiast w doktrynie nowego zarządzania publicznego to założenie było absolutnym aksjomatem. Nie pytano nawet czy to ma jakiekolwiek potwierdzenie praktyczne. To było intuicyjne założenie, które przyświecało reformom w duchu nowego zarządzania publicznego. Zgodnie z tym hasłem, cały system usług publicznych został w wielu państwach przebudowany.

Wszystko zaczęło się na dobrą sprawę dość daleko, czyli w Nowej Zelandii, dlatego, że tam na początku lat 80. rząd nowozelandzkiej Partii Pracy wprowadził najbardziej radykalny zestaw reform nastawionych na urynkowienie i prywatyzację całego systemu usług publicznych. Obecnie nowe zarządzanie publiczne i reformy neoliberalne kojarzymy z Wielką Brytanią i Stanami Zjednoczonymi.

Nigdzie indziej jak właśnie w Nowej Zelandii wprowadzono je na najbardziej radykalną skalę, rękami rządu deklarującego się jako lewicowy. Eksperyment nowozelandzki, dziś oceniany przez samych Nowozelandczyków bardzo krytycznie, opierał się na założeniu, że nie ma już czegoś takiego jak rdzenne funkcje państwa, których nie można zakontraktować na zewnątrz na zasadach rynkowych. Nie ma żadnej sfery, która jest immunizowana spod prywatyzacji i urynkowienia. Nie ma czegoś, co musi postać przy państwie, jako zadanie realizowane tylko i wyłącznie przez instytucje państwowe. Filozofia rynkowa ma przenikać wszędzie.

Bezpośrednim następstwem tych reform była masowa prywatyzacja przedsiębiorstw publicznych.

Te, które pozostały w rękach państwowych musiały przejść komercjalizację, czyli przekształcenie w spółki prawa handlowego, ponieważ jednym z założeń nowego zarządzania publicznego jest to, że w administracji powinniśmy wprowadzić zarządzanie menedżerskie, na takich samych zasadach jak przy zarządzaniu biznesem, również w takich samych formach prawnych. Nie tu więc miejsca na przykład na przedsiębiorstwa chronione ustawowo przed upadłością. Sprywatyzowane przedsiębiorstwa publiczne miały rywalizować z przedsiębiorstwami prywatnymi o kontrakty na świadczenie rozmaitych usług publicznych. Nie jeden państwowy operator pocztowy, ale konkurencja między państwowym a prywatnymi operatorami pocztowymi. Konkurencja, w której państwo jednocześnie jest właścicielem państwowego operatora pocztowego, ale też zamawia usługi pocztowe poprzez przetargi, w których mogą startować również prywatni operatorzy, konkurując z tymi publicznymi na równych zasadach. W nowozelandzkim rządzie przyjęto regułę tworzenia polityk publicznych. Gdy minister obejmuje urząd to u podległych mu agencji i instytucji zamawia pewne usługi do zrealizowania. Nie wydaje poleceń tylko robi coś w rodzaju

przetargu na realizację danej polityki. Jeżeli jest to minister zdrowia to zamawia u agencji zarządzającej szpitalami określone wskaźniki przychodowe czy wydajnościowe realizacji celów zdrowotnych. Ta filozofia miała przenikać nie tylko do relacji między państwem a sektorem prywatnym, nie tylko do sfery usług publicznych, ale też do sfery bezpośredniego zarządzania państwem.

Nowa Zelandia jest daleko, nie każdy o niej może chce słuchać i traktować to jako wiarygodną opowieść. Natomiast dzisiaj, można powiedzieć, że w Nowej Zelandii bardzo trudno, przynajmniej w kręgach akademickich czy w kręgach eksperckich, spotkać zwolennika tego nowozelandzkiego eksperymentu. Najbardziej chyba Nowozelandczycy ucierpieli na nim jeżeli chodzi o transport publiczny, szczególnie o transport kolejowy, który został doprowadzony do absolutnej ruiny. W tej chwili przechodzi nacjonalizację, czyli wraca do czasów sprzed tego eksperymentu. To jest właściwie chyba jedyna szansa, że w ciągu kilkunastu, kilkudziesięciu najbliższych lat uda im się nadrobić ewidentne zapóźnienia, w które popadli jeżeli chodzi o transport kolejowy, na skutek tego, że zlikwidowali publiczne, państwowe przedsiębiorstwa kolejowe i zarówno infrastrukturę jak i obsługę linii kolejowych powierzyli na zasadzie kontraktów prywatnym inwestorom, którzy wyeksploatowali je do cna, po czym zawinęli się kiedy biznes przestał się kalkulować ze względu na to, że jakość infrastruktury dramatycznie spadała, w związku z czym wydłużył się czas przejazdów itd.

Dzisiaj Nowa Zelandia bardziej zmaga się z efektami eksperymentu niż cieszy się jego pozytywnymi skutkami. Natomiast nie zaczerniając za bardzo obrazu reform, które się w tamtym państwie dokonały można powiedzieć, iż jeżeli chodzi o wdrożenie mechanizmów biznesowego zarządzana do samej administracji publicznej, o tworzenie polityk publicznych to jednak im się to udaje. Ten mechanizm, że każdy nowy minister obejmując urząd stawia wyraźne wymagania swoim urzędnikom i podległym instytucjom odnośnie tego jakiego rodzaju rezultaty mają dostarczyć poprzez swoje działania, jednak się sprawdził. Zarządzanie przez rezultaty – kolejne hasło – rzeczywiście w miarę tam funkcjonuje, chociaż też nie bez zastrzeżeń.

Najbardziej chyba charakterystycznym modelem reform neoliberalnych w duchu nowego zarządzania publicznego były reformy przeprowadzone w wielkiej Brytanii w latach 80. przez gabinet Margaret Thatcher. Jednym z mechanizmów wprowadzanych w latach 80. rzez rząd Thatcher był compulsory competitive tendering, czyli obligatoryjne, obowiązkowe kontraktowanie usług czy obowiązkowy outsourcing usług. Thatcher wprowadziła to w spółkach publicznych, a także we wszystkich samorządach lokalnych. Narzuciła samorządom obowiązek kontraktowania. To jest chyba jedyny na świecie przykład gdzie na ogólnokrajową skalę wprowadzono obowiązkowe kontraktowanie w ramach przetargu i konkurencyjnych procedur. Nigdzie wcześniej takiego rozwiązania nie spotkałem i nigdzie później też się z nim nie zetknąłem. Działało to na początku w taki sposób, że władze lokalne musiały poddać kontraktowaniu takie usługi jak sprzątanie budynków administracji, ochrona, usługi budowlane, techniczne, czy na przykład catering w szkołach. Szkoła nie mogła już prowadzić własnej stołówki, zatrudniać kucharzy, którzy by ją stołówkę obsługiwali, nie mogła też zatrudniać na umowę o pracę sprzątaczy. Na to wszystko musiał być przetarg, to wszystko miało być kontraktowane na zewnątrz. Ci pracownicy, którzy na skutek tej zmiany byli zwalniani mogli oczywiście zachować możliwość świadczenia tego typu usług, pod warunkiem, że założyli spółkę, która wygrała następnie przetarg.

Oczywiście skutki takiego podejścia były dość łatwe do przewidzenia – wiadomo, że pracownik, który został zwolniony i nawet wygrał przetarg pracuje już na dużo gorszych warunkach. Te warunki jeszcze z kontraktu na kontrakt się pogarszają. Ten podwykonawca czy wykonawca jest coraz bardziej z kontraktu na kontrakt żyłowany, coraz trudniejsze stają się warunki świadczenia usług, a poza tym taka jednoosobowa firma sprzątająca czy firma sprzątająca założona przez niewielką grupę byłych pracowników instytucji publicznych zazwyczaj ma niewielkie szanse na to żeby wygrać pozornie konkurencyjną walkę z dużą spółką, która korzysta z efektu skali ekonomicznego i która może bardziej efektywnie, bardziej wydajnie, czytaj: z mniejszym też poszanowaniem praw pracowniczych zaoferować świadczenia danych usług. Tutaj Thatcher nawet nie chodziło o to, żeby poprzez tę zmianę doprowadzać do wielkich oszczędności w sektorze publicznym. Nie wynikało to z jej troski o finanse samorządów. Główną, choć ukrytą intencją tych zmian było złamanie związków zawodowych. Chodziło o to, by dzięki wprowadzeniu obowiązkowego outsourcingu bezkarnie czy w sposób formalnie zgodny z prawem wykopać z tych instytucji samorządowych i publicznych dużą część związkowców czy dużą część pracowników, którzy wzmacniali siłę związków zawodowych.

Stopniowo w ciągu lat 80. i potem w latach 90. rozszerzano zakres usług podlegających obowiązkowemu kontraktowaniu. Tak jak na początku były to tyko usługi o charakterze technicznym, budowlane, sprzątanie, ochrona, catering, to potem zaczęto wchodzić w sferę usług typu księgowość, usługi prawne na rzecz instytucji publicznych, czyli stopniowo zaczęto to rozszerzać. Dziś ten system CCT nie funkcjonuje już w wielkiej Brytanii, a może raczej funkcjonuje w bardziej zjadliwej, czy mniej radykalnej formule jako system best value wprowadzony przez gabinet Tony'ego Blaira. Ten system był zresztą zgodny z Blairowską retoryką udawania lewicy, czy udawania wartości socjaldemokratycznych w polityce publicznej. Założenie tego systemu jest takie, że władze lokalne mają na bieżąco oceniać efektywność świadczenia usług publicznych i realizować usługi publiczne w taki sposób, jaki uznają za bardziej efektywny, wydajny, ekonomiczny przede wszystkim co z reguły sprowadza się do tego że i tak kończy się na outsourcingu, bo on pozwala większości władz lokalnych ciąć najwięcej kosztów świadczenia usług publicznych. W retoryce rządu Blaira to już brzmiało zupełnie inaczej – zarzucamy obowiązkowy outsourcing, umożliwiamy samorządom z powrotem zatrudnianie tzw. inhouse'ów, czyli ludzi którzy pracowaliby w urzędach, instytucjach publicznych i odpowiadali za wykonywanie tego typu usług, które podlegały do tej pory obligatoryjnemu kontraktowaniu, ale w praktyce efekt jest mniej więcej taki sam – w dalszym ciągu jest masowy outsourcing tych usług, ale teraz nie nazywa się to obligatoryjny. On dostarcza best value, czyli najwyższą wartość w sensie efektywności ekonomicznej.

W Stanach Zjednoczonych, które były kolejnym liderem reform nowego zarządzania publicznego kojarzylibyśmy zapewne reformy przede wszystkim z nazwiskiem Ronalda Reagana, ale to trochę nie tak.

Reagan rzeczywiście przyciął transfery z budżetu federalnego na władze lokalne i zmusił je do tego, by szukały oszczędności w systemie usług publicznych, na przykład poprzez outsourcing, ale główny nurt tych reform to rządy Billa Clintona i firmowany przez Ala Gore'a projekt reinventing government, który doprowadził do drastycznych cięć zatrudnienia w instytucjach administracji publicznej, do zwiększenia o kilkanaście punktów procentowych skali outsourcingu usług publicznych i do wprowadzenia biznesowych technik zarządzania do sektora publicznego.

Już za rządów Reagana, ale potem za rządów Clintona jeszcze bardziej, a już za rządów drugiego Busha najbardziej upowszechnił się też outsourcing w najbardziej newralgicznych, wydawałoby się, sferach zadań publicznych. Dzisiaj już 16% zakładów karnych zarządzanych jest przez prywatych operatorów.

Pamiętajmy o tym, że stany Zjednoczone to jednocześnie państwo o najwyższym na świecie wskaźniku prizonizacji czyli wskaźniku obywateli przebywających w zakładach karnych. To 16% przekłada się na dość duże liczby osób, które przebywają w prywatnych zakładach karnych. Proces prywatyzacji zakładów karnych w Stanach Zjednoczonych postępuje, wbrew coraz bardziej dostępnym badaniom, pokazującym, że to jest rozwiązanie nie tylko ryzykowne z punktu widzenia pewnych podstawowych wartości państwa prawa, ale też nieefektywne w sensie ekonomicznym. W raporcie amerykańskiej Unii na Rzecz Wolności Obywatelskich czyli jednej z największych organizacji praw człowieka w Stanach Zjednoczonych pokazano, że władze Arizony zdecydowały się na prywatyzację kolejnych zakładów karnych, mimo że miały do dyspozycji raporty pokazujące wyraźnie, że zakłady karne, które do tej pory były sprywatyzowane generują wyższe koszty po stronie budżetu stanowego niż zakłady prowadzone przez publiczne instytucje.

Nawet jeżeli to nie przynosi ekonomicznych korzyści, które były głównym argumentem na rzecz outsourcingu, to mimo wszystko to idzie do przodu. To jest specyfika amerykańskiej polityki – oparta na pomieszaniu bezgranicznej wiary w to, że rząd jest zły, i że należy dążyć do maksymalnego ograniczenia tego, za co rząd odpowiada, z konkretnymi interesami, które za tym stoją.

To nie jest tylko specyfika amerykańska. Przez dobrych kilka lat funkcjonowania systemu otwartych funduszy emerytalnych było dość dowodów na to, że jest on nieefektywny, ale trwał i był do ostatniej krwi broniony przez niektórych wbrew dość oczywistym wnioskom. Nawet jeżeli pokażemy, że coś jest nieefektywne w sensie twardych liczb, to nie pozwala nam to jeszcze zmierzyć się z argumentem natury ideologicznej. To, co prywatne jest zawsze lepsze. Nawet jeśli nie opłaca się to tak bardzo, to lepiej żeby mimo wszystko robił to prywatny właściciel szpitala, szkoły czy zakładu karnego.

Z naszej perspektywy możemy to uznać za niedorzeczne, ale jeżeli zajrzymy do badań, które odnoszą się do tego jak amerykańskie społeczeństwo postrzega rząd i sektor prywatny, pojawia się inna optyka. System prywatnych więzień wielokrotnie sam się kompromitował. Można przywołać słynny casus jednego ze stanów opisany w filmie Michaela Moore'a. W jednym ze stanów czy hrabstw więzienie było prowadzone przez prywatnego operatora. Dogadał się on z miejscowym sędzią, żeby ten orzekał w zamian

za odpowiednią gratyfikację możliwie najwyższe kary pozbawienia wolności tak, by ten prywatny operator miał jak najwięcej klientów, bo jego wynagrodzenie zależało od ilości więźniów, od osobo-dni. W związku z tym nastolatek, który na imprezie rodzinnej nazwał kogoś brzydko pod wpływem alkoholu trafił tam na rok. W paru takich podobnych przypadkach młodym ludziom zabrano po prostu rok czy pół czy półtora roku życia za błahostki, by ten biznes mógł się lepiej kręcić. To jest jeden z podstawowych argumentów przeciwko wkraczaniu prywatyzacji w tę sferę, bo tutaj nie idzie już o to, czy stracimy na czymś finansowo, ale idzie też o to, że ta żądza zysku może doprowadzić do naruszenia podstawowych wolności i praw człowieka, takich jak wolność osobista czy nietykalność cielesna. Jeżeli prywatyzujemy w jakimś zakresie policję to też narażamy się na ryzyko nadużywania siły.

To jest optyka europejska, ale można powiedzieć, że tam to nie działa. Przez tyle dziesięcioleci zakorzeniono w kulturze amerykańskiej antypatię wobec rządu i totalny brak zaufania do niego, że jak mawiał klasyk: „Nikt nam nie wmówi, że białe jest białe, a czarne jest czarne”. Możemy pokazywać jakiekolwiek badania, ale to i tak nie przekona niektórych, czy nawet może i większości w Stanach Zjednoczonych do tego, że to jest złe rozwiązanie. Każde rozwiązanie jest lepsze niż rząd – to jest uniwersalna odpowiedź wielu środowisk na takie badania.

Zetknąłem się też ostatnio z ciekawą tabelą pokazującą jak ten outsourcing wygląda w amerykańskiej armii. Armia to absolutny rdzeń państwa. Tabela ta pokazywała, że w pierwszej wojnie światowej amerykańska armia korzystała z prywatnych kontraktorów. Na jednego kontraktora przypadało 25 żołnierzy czy pracowników amerykańskiej armii. W operacji irackiej na jednego żołnierza przypadał już jeden kontraktor. Nie mówię tu jedynie o słynnej spółce Blackwater. To występowało na dużo szerszą skalę.

Mówiłem już, że pierwszą formą outsourcingu były armie zaciężne. Teraz Amerykanie wracają do tego momentu w historii – w rozwoju państwowym zaczynają się cofać do czasów średniowiecznych.

W Europie Brytyjczycy też mają doświadczenia z prywatyzacją zakładów karnych. Stało się to również za rządów Thatcher. Być może oglądaliście państwo film Steve'a McQuinna pt. Głód, który opisywał strajk bojowników Irlandzkiej Armii Republikańskiej zamkniętych w brytyjskich więzieniach. Nie chodzi mi tu o główny wątek tego filmu, ale o to jaki standard oferowały wówczas państwowe więzienia.

To bły standard przy którym dzisiejsze polskie zakłady karne to pięciogwiazdkowe hotele. Rząd Thatcher stwierdził pod naciskiem międzynarodowej opinii publicznej, że coś z tym musi zrobić, że nie może dłużej tolerować średniowiecznych standardów obsługi więźnia. Z drugiej strony rząd nie bardziej kwapił się do tego by płacić za to z publicznych pieniędzy. Wymyślono więc, że prowadzenie tych zakładów karnych powierzy się prywatnym operatorom, którzy będą zobowiązani do tego by poprawić nieco warunki przetrzymywania więźniów i będą regularnie opłacani przez państwo od liczby więźniów na zasadzie długoterminowego kontraktu. To przez kilka lat pozwoliło im rzeczywiście podnieść standard przetrzymywania osadzonych, ale dzisiaj oceny tego modelu są bardzo krytyczne. Badania symulujące koszt prowadzenia więzienia przez publiczne instytucje i koszt prowadzenia go przez prywatnych operatorów wypadają zdecydowanie na niekorzyść prywatyzacji, bo doszło do swoistej kartelizacji tego rynku. Rynek jest podzielony pomiędzy kilka dużych spółek, które zajmują się prowadzeniem zakładów karnych. To jest czysty oligopol, gdzie to nie państwo dyktuje im cenę, zapewniając sobie poprzez mechanizm konkurencji najtańszą i najbardziej efektywną formułę świadczenia tych usług. To oni narzucają cenę państwu. Ogon kręci psem, a nie odwrotnie. Wejść na ten rynek jest bardzo trudno ze względu na specyfikę biznesu, w związku z czym nie ma realnej szansy by odtworzyć na tym rynku prawdziwą konkurencję.

Z prywatyzacją usług publicznych jet tak, że jak się raz wejdzie do tej rzeki to bardzo trudno jest wykonać krok wstecz, dlatego, że o ile bardzo łatwo jest pewne rzeczy sprywatyzować, bo to się cieszy z reguły niemałym poparciem różnych grup, to w momencie kiedy chcemy zrobić nawet niewielki krok wstecz, napotykamy opór beneficjentów systemu, który przez lata wykształciliśmy. Podobne rzeczy ćwiczyliśmy przy okazji OFE. Mały krok wstecz stosunku do reformy z 1998 roku napotkał gigantyczny opór różnych środowisk, często rozmaitych przebierańców, którzy funkcjonowali na przykład pod szyldami grup obywatelskich i komitetów, w których o dziwo znajdowali się głównie obywatele w postaci przedstawicieli towarzystw emerytalnych czy banków, czy rozmaitych lobby biznesowych. To nam pokazuje, że o ile wykonanie ruchu w stronę prywatyzacji z reguły jest bardzo łatwe, to jeżeli chcemy się z niej wycofać pod wpływem negatywnych doświadczeń przebiega to znacznie trudniej, szczególnie, że dzisiaj mówi się o tym, że we współczesnych koncepcjach zarządzania publicznego państwo właściwie już

nic nie może, że jest wydrążone. Jeżeli władza centralna chce cokolwiek przeprowadzić to musi się dogadać z grupami interesu i ze wszystkimi aktorami w sieci zarządzania publicznego, bo nie ma już takiej siły, żeby narzucić pewne rozwiązania, nawet jeżeli uważa się je za korzystne dla interesu publicznego.

To jest mechanizm, który już dawno został uchwycony Mancura Olsona w Logice działania zbiorowego. Przy rozwiązywaniu zbiorowych problemów najwięcej do powiedzenia nie mają ci, którzy są najliczniejsi czyli na przykład podatnicy, konsumenci, tylko grupy małe, zdeterminowane, dobrze umotywowane i mające dużo do ugrania. Dlatego im najłatwiej jest realizować pewne rezultaty.

Współcześnie mówi się, że całe spektrum zarządzania publicznego to sieć. To już nie jest relacja hierarchiczna, gdzie państwo jako monopolista narzuca pewne rozwiązania – monopolista jeżeli chodzi o użycie przymusu władzy. Oczywiście przesadą jest mówić, że państwo już dziś nic nie może, bo to też świetnie może funkcjonować jako alibi dla polityków, którzy zawsze mogą powiedzieć, że przecież mądrzy specjaliści od zarządania publicznego mówią, że nic nie mogę, mogę jedynie dogadywać się z biznesem, z różnymi grupami interesu i jeżeli się dogadam to coś ustalimy wspólnie, ale sam nie mogę im nic narzucić.

Trochę jednak jest tak, że państwo nie ma swobody działania. Po raz kolejny nawiążę do OFE. Gdyby nie to, że OFE było sprawą życia albo śmierci dla Donalda Tuska to on by tego nigdy nie przeprowadził, nawet w tak szczątkowej formie w jakiej to zostało przeprowadzone. Być może był to ostatni duży krok wstecz od prywatyzacji i urynkowienia, który udało się jakimś cudem przeprowadzić, ale nie spodziewałbym się w najbliższym czasie kolejnych takich kroków wstecz. Na poziomie lokalnym wciąż można wiele zmienić.

Nowe zarządzanie publiczne to nie tylko zmiana w sferze praktyki, ale w sferze retoryki. Myślę, że najfajniej uchwycił to chyba Tony Judt w rozmowach z Timothym Snyderem, bardzo zresztą interesujących i inspirujących. W dyskursie publicznym nie rozmawiamy o tym czy jakieś rozwiązania są dobre czy złe z punktu widzenia interesu publicznego czy pewnych wartości, tylko rozmawiamy o tym czy są wydajne i czy się opłacają. Nie ma już spoiwa w postaci interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest najważniejsze, bo wyraża pewien zestaw wartości, do których powinno dążyć państwo. Państwo nie musi się zawsze opłacać. Jego celem nie jest celem efektywność ekonomiczna sama w sobie, ale realizacja pewnych celów czy wartości. Dziś w retoryce publicznej to zupełnie zeszło na dalszy plan. Mówimy przede wszystkim o tym czy jakieś rozwiązanie jest efektywne ekonomiczne i wydajne. Myślę, że lewica pozwoliła przez ostatnie dziesięciolecia narzucić sobie taką retorykę a wręcz w pewnym momencie liczyła na to, że na tej retoryce uda się zbudować jakąś lewicową alternatywę. Cała koncepcja trzeciej drogi Blaira i Schroedera to było naiwne założenie, że na języku efektywności uda się zbudować zmodernizowaną, pragmatyczną lewicę. To się zupełnie nie sprawdziło.

Dlaczego nowe zarządzanie publiczne wypłynęło poza krąg anglosaski? Dlaczego przypłynęło do nas? Ono trafiło do agendy organizacji międzynarodowych, Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, OECD. Te organizacje na przełomie lat 80. i 90. aplikując pomoc transformacyjną państwom post-socjalistycznym uzależniały możliwość skorzystania z niej od reform zgodnych z programem nowego zarządzania publicznego. To był najskuteczniejszy mechanizm tego, by rozprzestrzenić nowe zarządzanie publiczne na masową skalę. W Polsce to nigdy nie osiągnęło takiego poziomu jak w państwach anglosaskich, ale też przeniknęło do tej rzeczywistości. Później te organizacje zaczęły ewoluować jeśli chodzi o swoją politykę. Dzisiaj już nie przyznają się do tego, co pisali w latach 80. czy 90.

Te organizacje mają też do siebie to, że przed nikim nie odpowiadają, więc co z tego, że wykażemy im, że w tamtych latach się mylili skoro teraz w dalszym ciągu te recepty, które podsuwają są błędne.

Organizacje międzynarodowe przyjęły chyba najbardziej cyniczną formułę nowego zarządzania publicznego w stosunku do tzw. państw rozwijających się w ramach programów pomocy rozwojowej. Tam proponowano ideę good governance, czyli dobrego rządzenia, które to sprowadzało się w istocie do tego dobrze chronionego prawa własności i wysokiego poziomu ochrony inwestorów zagranicznych. To była esencja dobrego rządzenia. Opierając się na tym założeniu Bank Światowy transferował w latach 90. niemałe fundusze czy to do Zairu czy to do skorumpowanej i przecież niedemokratycznej już przecież wtedy Rosji, właśnie pod hasłem dobrego rządzenia.

Cała frazeologia dobrego rządzenia była kolejną odsłoną tego, że narzucamy tym państwom pewne warunki brzegowe. Jeżeli chcecie skorzystać z naszej pomocy to musicie zaakceptować odgórnie narzucone warunki, inaczej nic nie dostaniecie. Dopiero w ostatnich latach polityka tych organizacji zaczęła się zmieniać, więcej uwagi przykładając do tego ustalać programy rozwojowe w bardziej partycypacyjny sposób.

Chciałbym omówić parę mitów, które narosły wokół nowego zarządzania publicznego. Używanie pojęcia mitu w stosunku do nowego zarządzania publicznego jest moim zdaniem bardzo trafne, bo ono nie opierało się na empiryczne potwierdzonych dowodach czy założeniacc, ale na pewnych ideologicznych, nie popartych badaniami założeniach. Pierwszy mit, jeden z naczelnych, jest taki, że prywatyzacja czy urynkowienie oznacza wyższą jakość usług. To się rozbija o podstawowe założenie, o którym była już dzisiaj mowa. Prywatny kontraktor nie jest nastawiony na zapewnienie jak najwyższej jakości usług tylko na wygenerowanie dla siebie, bądź dla udziałowców jak największego zysku bez względu na koszty jakie ponosi klient. Nie można mówić o tym, że z automatu prywatyzacja powoduje wyższą jakość usług, bo to nie jest w ogóle celem prywatnych kontraktorów świadczących usługi publiczne.

Pojawia się też problem z dostępnością usług publicznych. Następuje zjawisko selekcji negatywnej, czyli eliminowania tych klientów, na których możemy osiągnąć mniejszy lub zerowy zysk. Im bardziej administracja, która czuwa nad systemem usług publicznych jest niewydolna, tym łatwiej stosować mechanizm selekcji negatywnej, blokując dostęp do usług, które nam się nie opłacają. Jeżeli prywatny przedsiębiorca przejmuje szpital publiczny, niczym zaskakującym nie jest to, że zamyka na przykład oddział onkologiczny, a otwiera centrum dializ. Ogranicza zakres usług, ale dlatego, by zmaksymalizować swój zysk na usługach, które mu się najbardziej opłacają. Pojawia się też asymetrii informacyjnej, który jako pierwsi właściwie zdiagnozowali Joseph Stiglitz i rozmaici jego współpracownicy. Czy w przypadku usług publicznych jesteśmy w stanie ocenić ich jakość? Czy jesteśmy w stanie ocenić czy prywatny kontraktor dostarcza nam usługi wyższej jakości niż publiczny? W wielu przypadkach będzie to niemożliwe, szczególnie w przypadkach najbardziej newralgicznych obszarów usług społecznych, typu ochrona zdrowia. Tutaj nie ma mowy o tym, byśmy byli w stanie ocenić coś więcej niż jakość obsługi, a nie usługi. Czy na recepcji w przychodni potraktowano nas przyjemnie? Czy lekarz się uśmiechał czy nie? To jesteśmy w stanie ocenić, ale nie ocenimy czy wykonał zabieg w sposób poprawny i nie będziemy też w stanie zweryfikować tego czy cena, którą za ten zabieg zapłaciliśmy była do tego adekwatna.

Urynkowienie czy prywatyzacja może w pewnych warunkach przynosić korzyści dla interesu publicznego, ale pod warunkiem, że towarzyszy temu odpowiednie oprzyrządowanie instytucjonalne i że istnieje do tego podłoże kulturowe i społeczne. To dlatego państwa skandynawskie, gdzie skala urynkowienia i prywatyzacji usług publicznych jest relatywnie wysoka i to nawet w najbardziej newralgicznych sferach usług publicznych, nie ponoszą z tego tytułu szkód dla interesu publicznego. Znów wracamy do pewnych podstawowych nieekonomicznych wartości, które muszą występować w systemie zarządzania publicznego.

Drugi argument – skoro już nie wyższa jakość usług to przynajmniej odciążenie państwa i obywateli. Mniej płacimy za usługi i dostajemy ich więcej za mniej. Tutaj znów trudno jest znaleźć przykłady na to, że rzeczywiście tak jest. Natomiast w przypadku urynkowienia i prywatyzacji często pomija się w dyskusji, że nawet jeżeli za świadczenie usług przez prywatnego kontraktora państwo płaci mniej, niż gdyby finansowało własną instytucję, dodatkowe koszty pojawiają się gdzie indziej. Musimy uwzględnić je w ogólnym bilansie. Chodzi na przykład o koszty transakcyjne związane z tym, że musimy zorganizować przetarg, skonstruować umowę z prywatnym kontraktorem, a następnie monitorować wykonanie kontraktu. Przy niektórych mechanizmach rynkowych świadczenia usług publicznych, takich jak osławione partnerstwo publiczno-prywatne, te koszty transakcyjne potrafią zjadać nawet do 10% kosztów całego przedsięwzięcia. W przypadku PPP są to głównie koszty doradztwa prawnego, technicznego, obsługi bankowej itd. Nic więc dziwnego, że najbardziej prą do przedsięwzięć PPP właśnie kancelarie prawne czy banki. Koszty transakcyjne to również koszty związane z tym, że kontrakt nie wypalił czy zawalił się w trakcie jego wykonywania. Doświadczyliśmy tego przy okazji inwestycji drogowych. W ogólnym bilansie zazwyczaj nie uwzględnia się szerszych kosztów społecznych kontraktowania.

Podaję przykład niedawnego, słynnego przetargu na obsługę sądów w zakresie korespondencji, wygranego przez Polską Grupę Pocztową i przegranego z kretesem przez Pocztę Polską. Na czym polegała przewaga konkurencyjna PGP? Dlaczego było ono w stanie zaoferować dużo niższą cenę za usługę, prócz tego, że nie miało własnych placówek pocztowych? Każdy z tych doręczycieli albo przyczynia się do fenomenu polskiej mikroprzedsiębiorczości, albo jest na umowie-zleceniu czy nawet umowie o dzieło, co już w ogóle jest jakąś prawną aberracją. W konsekwencji tracimy na tym wszyscy. Traci też państwo, gdyż może inkasować mniejsze sumy ze składek, podatków itd. Nikogo nie obchodzi, a już najmniej ministra

sprawiedliwości, że w ogólnym bilansie społecznym i ekonomicznym możemy w pewnym momencie dopłacać do tego przedsięwzięcia. Nie mówię nawet o zamieszaniu dotyczącym kosztów związanych z tym, że PGP poumieszczało punkty odbioru swoich przesyłek w bardzo dziwnych miejscach.

Kolejny mit głosi, że poprzez wpuszczenie prywatnych menedżerów czy prywatyzację będziemy lepiej zarządzać instytucjami świadczącymi usług publiczne. Jak oddamy na przykład PKP bankowcom to oni lepiej będą zarządzać tym przedsiębiorstwem zarządzać niż ktokolwiek inny, kto pracował wcześniej wyłącznie w sektorze publicznym. Tutaj najlepiej podsumowuje ten mit amerykański guru zarządzania Henry Mintzberg, jeden z najwybitniejszych teoretyków zarządzania w ogóle, nie tylko publicznego, który powiada że właściwie łatwiej jest zarządzać biznesem bo ma się jeden cel – zysk. Urzędnicy publicznych instytucji i przedsiębiorstw muszą funkcjonować w znaczne bardziej skomplikowanym otoczeniu, w znacznie bardziej złożonych warunkach, gdzie trzeba pogodzić cele polityczne i społeczne z ekonomicznymi. To, że ktoś się sprawdził w biznesie nie oznacza, że będzie świetnie zarządzał instytucją publiczną, że będzie świetnym urzędnikiem czy menedżerem publicznym. Nie ma tutaj prymatu prywatnego zarządzania nad zarządzaniem publicznym.

Kolejne dziwne przeświadczenie, które funkcjonuje w koncepcjach nowego zarządzania głosi, że dla obywatela to będzie prawdziwy raj, dlatego, że prywatny kontraktor wreszcie zacznie się troszczyć o obywatela jako o odbiorcę usług. Dotyczy to szczególnie koncepcji voucherów na usługi publiczne. Tam zakres opcji, które ma do wyboru obywatel jest najszerszy. Vouchery na usługi publiczne to mechanizm, według którego my jako obywatele dostajemy uprawnienie do skorzystania z usługi, ale sami wybieramy jej dostawcę. Wybieramy więc szkołę, szpital czy jakąkolwiek inną instytucję, na przykład prowadzącą szkolenia dla osób bezrobotnych. Jak ten system funkcjonuje w praktyce przekonujemy się na przykładzie polskiego systemu ochrony zdrowia, który realizuje w sensie formalnym właśnie założenie systemu voucherowego. Pieniądz podąża za pacjentem, a pacjent ma pełną swobodę wyboru usługodawcy.

Oczywiście są takie specjalizacje, gdzie ci usługodawcy biją się o pacjentów, ale znowu wracamy do punktu, o którym mówiłem już wcześniej. Czy jako klienci w przypadku usług publicznych rzeczywiście jesteśmy w stanie dokonać racjonalnego wyboru najlepszego dostawcy usługi? W wielu przypadkach nie.

Jesteśmy w stanie wybrać powiedzmy w sposób racjonalny dostawcę usługi transportu miejskiego, ale nie jest tak w przypadku operacji wszczepienia bypassu. Cała ta frazeologia racjonalnego wyboru, według której klient wreszcie jet podmiotem jest bałamutna o tyle, że my czasami nie mamy narzędzi by dokonywać racjonalnego wyboru, nie mówiąc o tym, że teoria racjonalnego wyboru została zmiażdżona przez nowoczesną ekonomię behawioralną w tym sensie, że wiemy już teraz doskonale, że nie działamy z reguły racjonalnie. W wielu przypadkach nie dokonujemy wyboru opartego na racjonalnej kalkulacji korzyści i kosztów. To są często wybory motywowane psychologicznymi czynnikami.

Często też pojawia się przeświadczenie, że skoro narzekamy na państwo to nie ma sensu dosypywać tam więcej pieniędzy. Po prostu prywatyzujmy. To jest recepta na nieudolne państwo. Zamiast inwestować w państwo, by funkcjonowało lepiej i sprawniej świadczło lepszej jakości usługi sprywatyzujmy je bo nie da się od państwa więcej wycisnąć. To jest leczenie dżumy cholerą, bo urynkowienie i prywatyzacja do te pory sprawdziły się w pewnym zakresie tylko w państwach, które były wystarczająco silne, sprawne, które miały wystarczająco silną, dobrze funkcjonującą administrację publiczną, by wypełniać funkcję kontrolera, który patrzy na ręce prywatnym kontraktorom i pilnuje równego dostępu do usług i ich odpowiedniej jakości, który potrafi sformułować umowy z prywatnymi podmiotami w taki sposób by na ich podstawie rzeczywiście można było egzekwować jakość i dostępność usług, który wreszcie umie wyznaczyć standardy świadczenia usług publicznych w taki sposób, by prywatny kontraktor nie mógł ich w sposób dowolny zaniżać. Mowa tu też o państwie, które umie wykonać krok wstecz, które na bieżąco analizuje efekty urynkowienia i prywatyzacji, i które w momencie gdy nie przynosi ono oczekiwanych korzyści dla interesu publicznego umie wycofać się, wrócić do punktu wyjścia, do modelu etatystycznego czy upaństwowionego świadczenia danej usługi publicznej, albo jeszcze inaczej zorganizować ten system. To musi być państwo, które ma zdolność regulacyjną, które umie reagować i analizować pojawiające się problemy czy wyzwania. Najpierw właściwie powinniśmy budować silną administrację, silne państwo, a dopiero potem myśleć o tym, by ewentualnie szukać jakichś wartości dodanych w urynkowieniu i prywatyzacji. U nas oczywiście dominowało podejście odwrotne – najpierw sprywatyzujmy, potem zobaczymy co się będzie działo, jakie będą tego efekty. Można mnożyć przykłady tych efektów, można mnożyć liczne raporty Najwyższej Izby Kontroli pokazujące chociażby jak Narodowy Fundusz Zdrowia

sprawdza się w roli tego, który monitoruje system ochrony zdrowia, jego jakość i równość w dostępie do niego. To są zawsze negatywne wnioski.

Ale nie chciałbym kończyć w bardzo pesymistycznym tonie. Chciałbym przedstawić dwa rozwiązania. Jak próbować wychodzić z pułapki urynkowienia i nadmiernej prywatyzacji? Moje założenie wyjściowe jest takie, że ponieważ obecnie za świadczenie większości usług publicznych odpowiada samorząd lokalny, gminy i powiaty, to wiele da się zrobić dla przeciwdziałania skutkom urynkowienia i prywatyzacji właśnie w sferze lokalnej. Nie trzeba czekać aż przyjdzie mądra władza, która pewne procesy będzie umiała odwrócić z poziomu centrum. Można pewne procesy zaczynać już teraz na poziomie lokalnym, biorąc pod uwagę to, że w Polsce władze lokalne mają jednak relatywnie szeroki zakres swobody w kształtowaniu lokalnego systemu usług publicznych i decydowaniu na jaką skalę on jest sprywatyzowany, a na jaką skalę jest on systemem komunalnym. Jedną ze strategii może być tzw. remunicypalizacja usług publicznych czy systemu usług publicznych czyli po prostu rozwiązanie, które polega na tym, że nic nie kontraktujemy jako samorząd lokalny. Nie sprzedajemy spółek komunalnych prywatnym przedsiębiorcom, nie wyzbywamy się udziałów, nie organizujemy przetargów na świadczenie usług publicznych. Najsłynniejszy przykład takiego rozwiązania pochodzi sprzed kilku lat, z Trondheim w Norwegii, gdzie władze lokalne przyjęły kompleksową strategię odzyskania systemu usług publicznych dla miasta. Zdecydowały o tym, że nie będzie żadnego outsourcingu. Nie ma outsourcingu jakichkolwiek usług publicznych, w ogóle nie angażujemy prywatnych kontraktorów. Wszystko ma być świadczone przez podmioty komunalne i przez pracowników zatrudnionych przez instytucje komunalne. Wymagało to strategicznego kroku, może radykalnego, ale kroku, który spotkał się ze sporym uznaniem. Później kolejne miasta w Norwegii zaczęły albo rozważać takie rozwiązanie, albo na pewną skalę też je wdrażać. Ogólnie ten eksperyment jest uznawany za udany, aczkolwiek nie jest to eksperyment, który byłby powtórzony na szerszą skalę w innych państwach europejskich – przynajmniej nic o tym nie wiem. Strategia remunicypalizacji systemów usług publicznych jest również do przeprowadzenia w Polsce – jest to dopuszczalne prawnie. Władze lokalne mają na tyle szeroki zakres swobody w decydowaniu o tym czy kontraktować czy nie kontraktować, czy stosować outsourcing, czy stosować PPP czy nie, że to rozwiązanie można tutaj swobodnie wprowadzić. Jedyny przypadek gdzie outsourcing jest obligatoryjny – ale też nie do końca – to ustawa śmieciowa, gdzie wprowadzono obowiązkowe przetargi na świadczenie usług odbioru odpadów. I tak większość przetargów wygrywają spółki komunalne, więc nawet przy zachowaniu tego outsourcingu można uniknąć oddawania tego obszaru prywatnym kontraktorom.

Inna strategia, nad którą w tej chwili pracuję czy o której piszę w tej chwili książkę, to upowszechnienie czegoś co nazywa się koprodukcją usług publicznych przez obywateli. Jeśli chcesz mieć państwo dobrobytu to zrób je sobie sam. Angażujemy obywateli grup nieformalnych i formalnych organizacji pozarządowych w rozmaite partnerstwa z administracją publiczną oparte na zasadach niekomercyjnych. Nie jest to kontraktowanie, nie outsourcing, nie przetargi, ale rozmaite partnerskie formuły współpracy, gdzie obywatele wnoszą pewien własny wkład czy to w postaci pracy społecznej czy zaangażowania rzeczowego, czasami może nawet finansowego. Wspólnie z administracją, ale nie na zasadach komercyjnych zapewniają na swoją rzecz pewne usługi. Takim przejawem tego rozwiązania na niewielką do tej pory skalę w polskim prawie jest inicjatywa lokalna. Pewnie słyszeliście o tym rozwiązaniu z ustawy o działalności pożytku publicznego. Ono w praktyce sprowadza się do drobnych remontów, ale może być wykorzystane w przyszłości jako potencjalna strategia wyzwolenia systemu usług publicznych z myślenia w kategoriach komercyjnych, przy wprowadzeniu reguły mieszania zasobów publicznych i prywatnych. W ramach tego rozwiązania administracja z obywatelami niekoniecznie zrzeszonymi w grupach formalnych czy nieformalnych współpracuje przy realizacji pewnych drobnych, czasami bardziej zaawansowanych zadań na rzecz lokalnej społeczności.