CECHY NORDYCKIEGO WELFARE STATE
Rafał Bakalarczyk
Szkoła Letnia (FMS, FZZ, OPZZ) Zegrze 15.08.2014
Po pierwsze chciałbym zwrócić uwagę na to, że często mówimy o państwach nordyckich w kategoriach statycznego modelu – pewnego zespołu cech i rozwiązań, które niekoniecznie podlegają zmianom, natomiast wielu badaczy raczej zaleca myślenie o tym w kategoriach pewnej ścieżki czy szlaku rozwoju, czyli czegoś co jest bardzo dynamiczne. Kraje nordyckie w różnych aspektach swojej polityki, zarówno ekonomicznej i społecznej podlegały bardzo dynamicznym zmianom. Mówiliśmy dziś trochę o komercjalizacji czy urynkowieniu. Tam również te zjawiska w mniejszym lub większym stopniu zachodziły, aczkolwiek wydaje mi się, że mimo tej dynamiki rozwoju, zwłaszcza w ostatnich dwóch dekadach, te kraje zachowały nadal fundamenty, które przesądzają o dobrych wskaźnikach społecznych i ekonomicznych. Sugerowałbym patrzeć na tę kwestię mniej jak na statyczny model, a bardziej jak na pewną ścieżkę rozwoju. Często rozwiązania tego regionu można zbyć odpowiedzią, że dana zmiana, która niekoniecznie jest korzystna, nie świadczy o tym, że ten model się sypie, czy ten został już pogrzebany. On ewoluuje i jesteśmy teraz na określonym etapie jego rozwoju. Po drugie, warto przestrzegać się przed monolitycznym rozpatrywaniem tego modelu. Gdy porównamy państwa nordyckie z krajami w innym regionach, na przykład z krajami postkomunistycznymi czy Europy południowej, to rzeczywiście widzimy bardzo dużo cech wspólnych między poszczególnymi krajami nordyckimi. Gdy jednak zaczniemy porównywać je ze sobą to ujrzymy, iż one w wielu sprawach trochę się różnią, na przykład jeśli chodzi o flexicurity. Flexicurity to raczej duński wynalazek, niekoniecznie stosowany w innych krajach regionu, chociaż myślę, że możemy zaryzykować stwierdzenie, że wszystkie kraje nordyckie próbują godzić elastyczne podejście z silnym naciskiem na bezpieczeństwo, zwłaszcza bezpieczeństwo socjalne. Po trzecie, nie chciałbym abyśmy sprowadzali fenomenu państw nordyckich tylko do państwa opiekuńczego czy socjalnego i do sfery polityki społecznej w wąskim rozumieniu. Raczej zalecałbym patrzenie na to jako na ogólny system dobrobytu, który łączy różne polityki publiczne, w tym politykę fiskalną, gospodarczą, makroekonomiczną, nie zaś tylko to, z czym najczęściej kojarzy się Skandynawia jako hojne państwo socjalne. Jest to system naczyń połączonych – poszczególne elementy tego systemu, choćby gospodarcze i społeczne, wzajemne na siebie oddziałują. Warto pamiętać, że dialog społeczny poprzedził rozwój państwa dobrobytu. O ile charakterystyczne cechy państwa dobrobytu to raczej okres powojenny, tak ten mechanizm dialogu społecznego, rozwijania różnych polityk publicznych w oparciu o dialog, także z reprezentacją świata pracy, rozwijał się już w okresie przedwojennym i w dużej mierze rzutował na to, jak później w okresie powojennym zaczęło funkcjonować państwo dobrobytu. Rola związków zawodowych była czynnikiem, który sprawiał, że to państwo dobrobytu mogło się rozwijać i mogło później przetrwać, bo po tej stronie był najsilniejszy nacisk na to by instytucje zabezpieczające obywateli zostały podtrzymane. Co ciekawe – to też wynika trochę z tego, o czym mówiła Janina Petelczyc na przykładzie Norwegii – o ile państwo w krajach regionu jest bardzo aktywne na polu polityki społecznej i usług publicznych, o tyle w samej polityce gospodarczej nie do końca tak jest. Raczej tworzy ono pewne ramy, natomiast w tych ramach już dużą rolę odgrywa dialog między partnerami, a państwo moderuje i tworzy pewne zasady, według których ten dialog może przebiegać. Warto też powiedzieć – to jest trochę wbrew pewnym krążącym mitom – że stosunki gospodarcze nie są w tych krajach zbyt zbiurokratyzowane, ale są silnie uspołecznione poprzez różne formy partycypacji pracowniczej i dialogu między pracownikami a pracodawcami. Natomiast te różne regulacje biurokratyczne nie są zbyt rozwinięte. Zgodnie z podejściem nordyckim na politykę społeczną nie patrzy się jako na coś wtórnego wobec procesów gospodarczych, wobec ogólnie sfery ekonomii i gospodarki. Dostrzega się w polityce społecznej inwestycję i coś, co ma też funkcję ważną nie tylko w kwestii zaspokojenia potrzeb najsłabszych czy też redystrybucji dochodu od silniejszych do słabszych, ale też jako coś, co pośrednio przekłada się na dobrze funkcjonującą gospodarkę i stosunki pracy. Trudno znaleźć jeden wspólny mianownik czy fundament dla nordyckiego welfare state, ale ja przynajmniej widziałbym go w tym, że polityka publiczna w sposób świadomy próbuje kształtować strukturę społeczną. To jest zupełnie inne podejście niż przy okazji państwa liberalnego czy minimalnego, które stawia sobie za cel bycie nocnym stróżem, który tylko w niewielkim stopniu oddziałuje na stosunki społeczne, korygując je nieco i dbając o to, by zabezpieczyć elementarne bezpieczeństwo. W Skandynawii panuje zupełnie inna filozofia państwa, które ma w sposób świadomy i dość stanowczy kształtować te stosunki przy użyciu różnych instrumentów. Kierunek tych działań państwa jest właśnie bardzo egalitarny,
skupiony wokół likwidowania różnych płaszczyzn nierówności, zarówno nierówności płci czy nierówności ze względu na pochodzenie czy nierówność statusu. Drugim celem jest szerokie włączenie społeczne – włączenie grup defaworyzowanych, imigrantów, niepełnosprawnych, kobiet na rynek pracy, włączenie do życia społecznego, gospodarki i rynku pracy, ale także włączenie obywateli w różne procesy decyzyjne. To jest tez możliwe w dużej mierze dzięki oparciu w ogóle polityki na szeroko rozumianej umowie społecznej i szeregu mniejszych, pomniejszych porozumień. Ważny jest ten trzeci punkt z punktu widzenia praktycznej realizacji tamtejszej polityki. czyli system podatkowy. Charakteryzują go podatki wysokie i progresywne, czyli takie, gdzie osoby bogatsze płacą większą część swoich dochodów, niż osoby uboższe. Ten wątek rozwinąłem trochę w prezentacji. Co wydaje mi się istotne? Dużą rolę odgrywają podatki bezpośrednie, inaczej niż w Polsce, gdzie mamy dosyć płaski system podatków bezpośrednich, podatku dochodowego, natomiast duży udział podatków pośrednich, na przykład VAT. Tam jest to inaczej rozłożone. Widzimy, że górna stawka podatkowa, w krajach nordyckich jest wyraźnie wyższa niż to ma miejsce w Polsce. To ma dwie funkcje. Po pierwsze, taki progresywny system podatkowy bardzo spłaszcza sam w sobie strukturę dochodową, przez co ten cel równości, w miarę równego poziomu życia, jest częściowo osiągalny. Po drugie, poprzez te wysokie podatki, dla grup, które są w stanie je opłacić uzyskuje się środki na tę hojną i rozbudowaną politykę społeczne. Dlatego też dość dużo uwagi poświęciłem podatkom. One w praktyce są fundamentem z punktu widzenia łagodzenia nierówności w poziomie życia i też realizacji innych funkcji społecznych. Można zapytać – jak to się dzieje, że bogatsi obywatele godzą się na taki układ, że tak dużą część swoich dochodów oddają na rzecz domeny publicznej. Jak wam się wydaje, z czego może wynikać ta gotowość? GŁOS: Bo nie ma tam stygmatyzmu. Dzieci bogatych i biednych korzystają w takim samym zakresie z dobrodziejstw usług publicznych. Nie ma przykładowo stygmatyzacji w stosunku do zamożności. Obywatele mają tę samą opiekę zdrowotną, szkolnictwo itd., więc bogaci wiedzą, że płacą też dla swoich dzieci. Nie jest tak, że wysyłamy dzieci do lepszej szkoły prywatnej czy bierzemy lekarza prywatnego, tylko wiemy, że możemy jechać na wakacje, coś się stanie pojedziemy do lekarza i czy jesteśmy bogaci czy biedni zostaniemy obsłużeni na tym samym poziomie. Tam jest bardzo wysoka jakość usług publicznych, przez to że są wysoko dotowane przez państwo. RAFAŁ BAKALARCZYK: Dotknęliście istoty zagadnienia. To fakt, że system świadczeń społecznych jest oparty na zasadzie uniwersalności. Osoby zamożniejsze, czy też z klasy średniej wiedzą, że oddając część swoich prywatnych zasobów później mogą z nich korzystać otrzymując różne usługi czy świadczenia w ramach sektora publicznego, więc nie mają poczucia, że to są pieniądze, które są im odbierane i właściwie nic z tego nie mają. Oprócz tego, te usługi utrzymane są na wysokim poziomie. To dodatkowo wzmacnia gotowość do dzielenia się z państwem i ze współobywatelami. Ten system uniwersalnych usług współgra z koncepcją opracowaną na gruncie anglosaskim, ale chyba w krajach nordyckich najpełniej i najgłębiej urzeczywistnioną, mianowicie obywatelstwa socjalnego. To się także rozszerza na mieszkańców, zwłaszcza w dobie intensywnych ruchów migracyjnych – to też warto podkreślać. Jedną z form, w jakich realizuje się zasada obywatelstwa socjalnego są chociażby różne świadczenia zaopatrzeniowe, takie jak obywatelska emerytura. To obywatelstwo socjalne w dużej mierze realizuje się poprzez wsparcie o charakterze usługowym, a nie tylko świadczenia pieniężne. To ma funkcjonować według logiki, że każdemu według potrzeb, a nie według zasług czy spełnienia innych kryteriów, na przykład kryterium dochodowego. Uznaje się, że w różnych fazach życia obywatele mają różne potrzeby na przykład związane z rodzeniem dziecka, z wychowywaniem dziecka, ze starzeniem się, z opieką. Państwo w tych różnych sytuacjach stara się asystować i wspomagać, zgodnie z potrzebami. Tutaj pojawia się znów pytanie o to, czy to nie jest tak, że takie świadczenia uniwersalne, kierowane do wszystkich, także dla tych, którzy nie są szczególnie ubodzy nie jest marnotrawstwem środków. W Polsce część świadczeń była dostępna wszystkim, przynajmniej przez pewien czas. Przykładem tego jest becikowe, które od 2013 roku jest już dochodowe. Pojawił się argument – dlaczego dzieci Kulczyka mają otrzymywać becikowe? GŁOS: Tam jest po prostu inny system. Usiedli, dogadali się w ten sposób, że jeżeli oni będą mieli się dzielić tym co mają, to napędzają koniunkturę. Popatrzmy na nasze realia – jeżeli ktoś jest bogaty czy
biedny, to ten biedny zrobi wszystko by ukraść bogatemu. A ci wolą to oddać do wspólnego celu i nie ma tej wojny. Oni to napędzają. Wolą być „biedniejsi”, a zyskać trzy razy więcej. Cały układ nordycki ma też całkiem inną gospodarkę. Oni mogą sobie na pewne rzeczy pozwolić. Polacy mogą z obu stron dostać w łeb. Oni są z boku i im o wiele łatwiej dojść do tego by coś robić. GŁOS 2: Tam nie ma czegoś takiego jak złodziejstwo na ulicy. To nie ma tam sensu. GŁOS: Ponadto przepisy prawa są tam takie, że tam nikt za pieniądze nie załatwi sobie prawa jazdy i potem jeździ po pijaku. Tam mandaty nie są jednolite, jak u nas, tylko uzależnione od zarobków. GŁOS 2: Praktycznie mamy liniowy podatek dochodowy. Trudno się dziwić, że uniwersalność świadczeń budzi pewien popłoch. Patrzymy tylko i wyłącznie na ten element systemu, który powinien być elementem zależnym od podstawy, czyli od progresywnych podatków, o czym mówiłeś wcześniej. Ja ciągle mam problem z tym jak patrzeć na bezpośrednie przełożenie uniwersalności świadczeń, bo jeśli przyłożymy tylko i wyłącznie świadczenia uniwersalne, a nie zaczniemy budować systemu solidarności społecznej to jest to bez sensu. RAFAŁ BAKALARCZYK: To bardzo słuszna uwaga. Trzeba patrzeć na dwie strony: na przychodową i dochodową. Rzeczywiście trudno jest realizować politykę społeczną opartą na zasadzie solidarności czy uniwersalnych świadczeń w sytuacji gdy po stronie przychodów budżetowych mamy za mało środków. Po drugie, te obciążenia nie są zawsze sprawiedliwe rozkładane i to charakteryzuje model nordycki, że na poziomie odbiorców, korzystania z systemu dobrobytu, te podstawowe uprawnienia są w miarę podobne dla wszystkich obywateli, natomiast zróżnicowanie jest po stronie podatkowej. W Polsce jest trochę odwrotnie, mamy system podatkowy de facto liniowy, czy zbliżony do liniowego, natomiast jeżeli chodzi o korzystanie z wielu świadczeń to jest tu problem. Interesującym argumentem w dyskusji o uniwersalności świadczeń wydaje mi się kwestia zależności od sfery urzędniczej. Często myślimy w kategoriach, że te świadczenia to tylko koszt, a im bardziej rozszerzymy grupę uprawnionych to tym większe koszty dla budżetu. Warto pamiętać o tym, że system wsparcia selektywnego, gdzie trzeba spełnić mnóstwo kryteriów, również generuje koszty. To widać nawet po tym, co wydarzyło się w Polsce. Nie tak dawno ministerstwo przygotowało sprawozdanie z realizacji świadczeń rodzinnych w 2013 roku. Okazało się, że wydatki państwa na pomoc dla tych rodzin spadły bodajże o 2%. Natomiast równocześnie wzrosły koszty obsługi systemu. To jest między innymi skutek realizowanej polityki w tym okresie. W ostatnich latach pojawił się silny nacisk na politykę opartą na kryteriach dochodowych. W przypadku becikowego był to może najmniejszy problem, bo to kryterium jest na wysokim poziomie – 1922 PLN netto, natomiast większym problemem są kryteria dochodowe dla pozostałych świadczeń rodzinnych, dla rodzin ubogich, na przykład dla zasiłku rodzinnego, gdzie to kryterium wynosi 539-623 PLN. To są bardzo niskie progi do pomocy społecznej. Efektem tego jest to, że wiele osób nieznacznie przekraczających to kryterium zostaje zupełnie bez składek. Tak się stało z opiekunami osób niepełnosprawnych, o których było głośno na przełomie marca i kwietnia. Oprócz tego pojawia się ryzyko stygmatyzacji, gdy świadczenia są adresowane tylko do grup skrajnie ubogich. Chciałem jeszcze zwrócić uwagę na to, że wprawdzie państwa nordyckie opierają się na idei uniwersalności, ale to nie znaczy, że tam nie ma też systemów adresowanych do określonych grup czy to do imigrantów czy do osób bardzo biednych czy niepełnosprawnych Ale to nie jest podstawa systemu tylko bardziej uzupełnienie, a podstawą są świadczenia adresowane do wszystkich, których skutkiem ubocznym, bardzo ważnym z punktu widzenia gospodarki, jest umacnianie wspólnoty i budowanie kapitału społecznego i zaufania. Dziś często pojawiała się kwestia zaufania do państwa, do siebie. To nie jest tak, że to jest zakorzenione w historii czy kulturze. Poprzez określony kształt instytucji państwowych możemy regulować i zmieniać poziom zaufania na lepsze. Ważnym elementem jest nie tylko dążenie do równości ze względu na status społecznoekonomiczny, ale także na równość płci. Temu też służą bardzo konkretne instrumenty. To nie jest tylko kwestia dyskursu czy walki ze stereotypami, chociaż to oczywiście też się prowadzi. Rozwiązania w polityce społecznej w długiej perspektywie również przekładają się na to, że relacje płci kształtowane są w
bardziej partnerskim kierunku. Służą temu na przykład powszechne usługi opiekuńcze nad osobami zależnymi w różnym wieku, a także urlopy, w tym rodzicielskie. Gdy Donald Tusk wprowadzał w Polsce wydłużanie urlopy czy część rodzicielską powoływał się w którejś części wywiadu na doświadczenie szwedzkie, ale tam jest to rozwiązane inaczej. Tam część urlopu jest dedykowana tylko dla ojca dziecka, co ma być dodatkowym bodźcem by przynajmniej w niewielkim stopniu także ojciec korzystał z urlopu. Bez tego rozwiązania pojawia się ryzyko, że mimo iż przedłużymy okres urlopu to w całości będzie go wykorzystywała matka dziecka, przez co jej absencja na rynku pracy będzie jeszcze dłuższa, a ryzyko związane z jej pozycją na rynku pracy może być jeszcze większe. Polska nie do końca realizuje te wzorce, które płyną z krajów nordyckich jeśli chodzi o politykę rodzinną. Na koniec przytoczę parę mitów, które warto rozbić odnośnie państwa dobrobytu. Jeden z mitów głosi, że hojne państwo opiekuńcze czy rozbudowane państwo dobrobytu negatywnie oddziałuje na zdolność obywateli do samoorganizacji, współdziałania, pomocniczości. Badania tego nie potwierdzają. Jak spojrzymy na badania porównawcze to różne wymiary kapitału społecznego, na przykład udział w organizacjach pozarządowych czy zgeneralizowane zaufanie do innych są najwyższe w państwach opiekuńczych, nie tylko skandynawskich, ale też na przykład w Austrii. To nie jest tak, że tam gdzie jest rozwinięte państwo socjalne tam ludzie nie angażują się społecznie, ponieważ wszystko jest zapewnione. Przy czym istotnie pojawia się trochę inny profil społeczeństwa obywatelskiego, bardziej zorientowany na kulturę, integrację w czasie wolnym, a mniej na ściśle charytatywne działania. Nie jest też tak, że państwo dobrobytu dusi przedsiębiorczość. Raporty „Doing business” pokazują, że kraje skandynawskie są umieszczane w gronie liderów.