EMBATES AL SISTEMA FINANCIERO DERIVADOS DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA by Jessica Calderón

UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA Facultad de Administración y Economía: Programa Economía. Sistema Económico Internacional y Movimiento Financiero de Capitales. Jessica Lorena Calderón Alvarado

EMBATES AL SISTEMA FINANCIERO DERIVADOS DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA: Impuesto a las Transacciones Financieras vs Eficiencia del Sector. El eterno dilema económico entre liberalización e intervención estatal en la economía no acaba e incluso se transforma a medida que las sociedades desarrollan y crean nuevas actividades. El asunto tras el que se desenvuelve el presente ensayo no escapa a la dicotomía, haciendo como su objetivo argumentar él porque un instrumento como el Impuesto a las Transacciones Financieras socava la eficiencia financiera y en general la estructura económica colombiana. El texto busca abordar impactos significativos de este elemento fiscal no solo sobre el sistema financiero, sino también sobre la política económica colombiana (fiscal y monetaria especialmente), además de tener en cuenta su administración en ámbito internacional. La liberalización financiera entendida como “la remoción de restricciones a la libre colocación del crédito y de distorsiones de precios relativos relevantes para la intermediación financiera” (Galindo, Majoni. 2006) actualmente es una política estatal deseada en tanto no promueva y reproduzca más riesgos para el sistema. La creencia bastante sustentada es por este camino la economía puede impulsar el crecimiento económico al reducir el costo de capital para aquellos sectores que necesitan financiamiento y que por sus propios medios no pueden realizar inversiones rentables. Así se “... podría incrementar el volumen del ahorro, la profundidad de los mercados financieros, y la eficiencia en la asignación de recursos, y por este conducto fomentar el crecimiento económico” (Galindo, Majoni. 2006). En este sentido cualquier elemento que distorsione este estado de las cosas es visto de forma negativa y es en este ámbito en el que se mueve el Impuesto a las Transacciones Financieras (comúnmente denotado bajo las siglas ITF). El ITF es una clase de tributo indirecto que “grava la transferencia de activos financieros o las operaciones de débito de cuentas en el sistema financiero” (Galindo, Majoni. 2006). También denominado “4 por mil” surge en Colombia producto de la crisis de 1998, cuando se aumentan los niveles de control estatal sobre el sector financiero, y si bien se planteaba la temporalidad para este, ha sido un impuesto perenne, y para el Gobierno una fuente permanente de ingresos tributarios. Su evolución puede describirse bajo el siguiente esquema:

PERIODO

TARIFA

ACTIVOS – SUJETO ACTIVO

DESCRIPCIÓN

1998

0.2%

Algunos meses después de su introducción del tributo las transacciones interbancarias fueron declaradas exentas

Ley 633 de 2000

Incremento a 0.3%

Retiros realizados de cuentas corrientes, cuentas de ahorro, cuentas de depósito en el Banco de la República y la emisión de cheques de gerencia Mismos activos que en 1998. Incluyo nuevas fuentes de tributación: traslado o cesión de los recursos o derechos sobre carteras colectivas, la disposición de recursos a través de contratos o convenios de recaudo y los débitos a cuentas contables.

Se reglamentó que en cuanto a CDTs el pago del gravamen lo debía realizar la entidad emisora del título.

Ley 788 de 2002

Ley 863 de 2003 Ley 111 de 2006 Ley 1430 de 2010

Incremento a 0.4% hasta el año 2007. 0.4% a partir de 2007. Propone: - 2014-2015: 0.2% - 2016-2017: 0.3%

Ley conocida como la Mini Reforma Tributaria. Busca desmontar para el 2018 el 4 por 1000.1

Evolución del ITF. Elaboración Propia.

Clavijo, S. (2011). Estructura Fiscal de Colombia y Ajustes Requeridos. Bogotá: Fedesarollo. Recuperado 29 de Marzo de 2013 en: http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Anif-Fiscal0411.pdf

El impuesto a las transacciones financieras en Colombia podría catalogarse inicialmente como un impuesto sobre el flujo de capitales diseñado para reducir riesgos al sistema financiero y actualmente como un impuesto de carácter doméstico diseñado para incrementar el recaudo tributario.

IMPACTO EN EL SISTEMA FINANCIERO. Multiplicidad de autores han documentado las diversas relaciones entre la estructura fiscal y financiera, la premisa básica ha sido qué “...el sistema financiero debe estar acorde con las precondiciones… institucionales del país; por lo que en el caso de que éstas no sean las apropiadas es recomendable consolidar el sector bancario” (Sarmiento. 2009). Es decir en tanto que en el país no existan instituciones sólidas, el objetivo deberá ser fortalecer el sector financiero, y esa consolidación se da al desmontar cualquier traba a su desarrollo sin arriesgar su estabilidad. El impacto del ITF al régimen financiero se puede abordar desde dos aspectos que afecta: la intermediación financiera y la eficiencia financiera. ITF e Intermediación Financiera El impacto del ITF sobre la Intermediación Financiera es quizá el más profundo entre los aspectos afectados. La presencia de este impuesto hace “los agentes económicos favorezcan el uso del efectivo y eviten las transacciones a través de intermediarios financieros” (Galindo, Majoni. 2006). No solo genera una fuga de recursos al sector sino que hace más costosa su acción, incrementando el margen de intermediación. Algunas investigaciones han profundizado en este aspecto:

AUTOR Ospina (1995) Arbeláez y Zuluaga (2002) Martínez (2005) Galindo y Majoni (2006) Carrasquilla y Zarate (2002) Salamanca y Murcia (2005) Hernández y Zea (2006)

DESCRIPCIÓN Por medio de un análisis de sensibilidad encuentra que los efectos de la regulación en el sector bancario representan aproximadamente el 50% del margen. Encuentra que las normas para delimitar los efectos de la crisis en los 80s y 90s llevaron a incrementar los costos de operación y el acceso a los recursos financieros. Hace un análisis del margen de intermediación según el cual tuvo una tendencia creciente hasta 1997 y a la baja desde entonces, atribuyendo a su comportamiento las cargas tributarias especialmente: el impuesto de la renta y el ITF. Encuentran que el margen de intermediación de la banca privada, tanto nacional como extranjera, depende positivamente del impuesto de las transacciones financieras y las inversiones forzosas desde 2002. En la crisis de los 90s, el ITF llevo a aumentar la represión financiera2.

El impuesto ha generado una desintermediación de más del 30%.

Estudios sobre la relación entre el ITF y la intermediación financiera. Elaboración Propia. Queda claro que el impuesto implica un riesgo de competitividad internacional muy alto, la movilidad de capitales permite que los agentes puedan realizar las transacciones en terceros países que no tengan el gravamen. Por lo que “el riesgo de relocalización de las transacciones siempre va a disminuir la competitividad del país, si el contribuyente percibe el gravamen como excesivo” (Pistone, 2012).

ITF y la Eficiencia Financiera. El impuesto tiene implicaciones severas sobre las actividades que grava, en este sentido afecta dos elementos claves de la estructura financiera: la formación del ahorro y la seguida asignación de la inversión. Al afectar la mayoría de transacciones su impacto en el costo de los bienes y servicios reales y financieros ofrecidos es notorio, afectando la asignación de recursos. Los estudios especializados (como los citados por Sarmiento, 2009: Castro [2001], Olaya & Ramírez [2004, Berrio & Muños [2005]) muestran que la existencia de ineficiencias en la banca colombiana no se debe a motivos estructurales, sino a que en parte los costos impositivos generan des-economías de escala, pues si cae el monto de recursos intermediados se reducen las economías de escala. Actualmente el ITF también impacta el estado de pérdidas y ganancias de los establecimientos financieros al establecer establece también una carga directa sobre los intermediarios, desde el 2006.

La represión financiera se entiende como el efecto de los tributos y regulaciones sobre el margen de intermediación ex ante (diferencia entre las tasas de interés activa y pasiva). Sarmiento, 2009.

Además de lo anterior, el ITF genera des-bancarización a las transacciones, y por lo tanto puede promover la informalidad de la economía. Clavijo (2011) hace un anuncio sobre lo anterior refiriéndose a la Mini Reforma Tributaria del 2010:

Dicha Ley también prevé que, a partir del 2014, sólo se reconocerán fiscalmente como ingresos aquellos que se canalicen a través del sistema financiero (aquellos que dejen huella para propósitos de seguimiento fiscal). Esto no deja de encerrar una contradicción: el gobierno ha postergado hasta el 2018 el desmonte del ITF, lo ha taponado, y quiere que el grueso de las transacciones abandonen el efectivo y regresen a un sistema financiero sujeto al ITF y gravámenes-sobretasas al patrimonio neto. Esto de intentar “bancarizar a la fuerza”, desconociendo el efecto precio de los tributos, resulta bastante “irracional” en términos económicos. Lo correcto, desde una visión estructural, es haber desmontado el ITF para así generar más bancarización, supervisión fiscal y, de paso, ganar cerca de 0.9% del PIB en recaudos de imporrenta e IVA por simple mayor eficiencia de toda la estructura tributaria. (Clavijo, 2011)

En general este impuesto desincentiva el uso de las entidades bancarias, desalienta el ahorro, la formalización de la economía, e influye negativamente en la competitividad bancaria.

IMPACTO EN LA POLITICA ECONOMICA: El ITF no solo tiene implicaciones en el sistema financiero sino que además afecta la aplicación de la política económica al ser un instrumento que afecta la parte fiscal y la monetaria. Impacto en la Política Monetaria. A partir de la descripción de Lora (2000) se podría hacer un análisis de como el ITF afecta la Base Monetaria y por este conducto la aplicación de la Política Monetaria. La Base Monetaria está formada por los siguientes componentes: ∆ B = ∆ RID * tcp + ∆tcp * RID + ∆RID * ∆tcp + ∆ CG + ∆CR - ∆PNM Cuyo factor de interés para este documento es el “∆CG” que hace referencia al crédito neto de la Nación, este elemento funciona así: “Si en el periodo dado el gobierno efectúa menos consignaciones a la cuenta en el BR respecto a los giros que realiza, el saldo de esa cuenta disminuye, ello equivale a un incremento del crédito neto del Emisor al Gobierno” (Lora, 2000). Desde su aplicación en el 98 el ITF ha hecho aumentar las consignaciones del Gobierno en el BR al aumentar los ingresos es decir al disminuir el crédito del emisor, esto hace que la base monetaria ceteris paribus disminuya con el tiempo. Con M=m*B Una base monetaria disminuida y un multiplicador constante en el tiempo, los medios de pago disminuyen generando que el control de la inflación sea más difícil, pues bajo la ecuación cuantitativa del dinero se generaría DEFLACIÓN si se tiene en cuanta el crecimiento constante del producto. De lo anterior se deduciría que el Banco de la Republica tendría que generar esfuerzos adicionales con el fin de que el crecimiento del dinero y de la producción estén acordes con su nivel objetivo de inflación. Impacto en la Política Fiscal. Como se había dicho anteriormente el ITF se ha convertido en una fuente de financiamiento considerable para el fisco, sin embargo no ha sido la más importante, incluso es segundo instrumento que menos ingreso genera para el Gobierno. (Ver siguiente tabla). Aunque es claro que los gobiernos necesitan recaudar tributos, “los interrogantes relevantes se centran en escoger la estructura tributaria menos distorsiva” (Galindo, Majoni. 2006) y el tratamiento fiscal ha sido mucho más eficiente con otras medidas como el IVA y el Impuesto a la Renta, que aunque generan un impacto general que por su tamaño se ve mitigado, no generan el atraso de un sector específico como si lo hace el ITF.

Tomado de Galindo, Majoni. 2006. GESTIÓN EN OTROS PAISES En América Latina el uso del ITF ha sido extendido ya sea permanentemente desde hace aproximadamente una década (Argentina, Brasil) o de manera interrumpida (Ecuador, Venezuela, Peru). La idea comenzó a aparecer como una herramienta viable para combatir las transacciones especulativas del sector financiero y las crisis. Sin embargo su aplicación ha mermado la profundización de los mercados financieros como pueden demostrarlo las siguientes tablas: Impuesto a las Transacciones Financieras - Países de América Latina (Tasa Impositiva en puntos porcentuales al cierre del año)

Tomado de Galindo, Majoni. 2006. Indicadores de profundización del mercado financiero

Tomado de Galindo, Majoni. 2006.

Por ejemplo, Argentina que presenta la tasa más alta de ITF presenta en todos sus activos financieros una baja profundización financiera, cuestión que comparte Colombia.

CONCLUSIONES Aunque el impuesto a las transacciones financieras en Colombia inicialmente se planteó como un impuesto sobre el flujo de capitales con el fin reducir riesgos al sistema financiero, actualmente es un impuesto de carácter doméstico diseñado para incrementar el recaudo tributario. 

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El impacto del ITF al régimen financiero se puede abordar desde dos aspectos: la intermediación financiera y la eficiencia financiera. En la primera plantea no solo un desincentivo al uso de intermediarios un encarecimiento en su acción al incrementar el margen de intermediación, lo que se ha visto reflejado en un precario fortalecimiento del sector y su baja competitividad internacional. Por otra parte en cuanto a la eficiencia, el ITF genera una reasignación de recursos que conlleva a des-economías de escala, baja bancarización e informalidad en la economía. El ITF también impacta la política económica: monetaria y fiscal. En cuanto a la primera genera que la entidad encargada del control monetario haga esfuerzos adicionales con el fin de que el crecimiento del dinero y de la producción estén acordes al nivel de inflación objetivo. En cuanto a la política fiscal, el ITF se ha convertido en una fuente de financiamiento considerable para el fisco, sin embargo no ha sido la más importante, incluso es segundo instrumento que menos ingreso genera para el Gobierno. En este sentido el Estado es más eficiente en el recaudo con otras herramientas como el IVA y el Impuesto a la Renta. La experiencia latinoamericana indica que los países con tasas más altas de ITF son los que tienen más baja profundización financiera.

El análisis anterior indica que en tanto en el país no existan instituciones sólidas, el objetivo deberá ser fortalecer el sector financiero, y esa consolidación se da al desmontar cualquier traba a su desarrollo sin arriesgar su estabilidad, el Gobierno debe propugnar por medidas que no distorsionen sectores claves de la economía como el financiero. El objetivo actual del ITF como fuente de recaudo fiscal puede ser logrado más efectivamente por medio de otras medidas, es por eso que su desmonte podría no acarrear mayores daños en la salud del fisco, más si se tiene en cuenta que esta propuesta se sustentó como promesa de campaña de la actual administración.

FUENTES: 

Pistone, Pascale. (2012). Impuestos a las transacciones financieras: perspectivas y problemáticas. Recuperado 29 de Marzo de 2013 en: http://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/N/noti-12111416(impuestos_a_las_transacciones_financieras_perspectivas_y_problematicas)/noti-12111416(impuestos_a_las_transacciones_financieras_perspectivas_y_problematicas).asp

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Valero, H. (2007). Generalidades del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) en Colombia (Actualización). Bogotá: DIAN. Recuperado en: http://www.dian.gov.co/descargas/servicios/OEE-Documentos/Cuadernos/GMF_WEB.pdf

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Lora, Eduardo; Ocampo, José Antonio. (Coord.) (2000). Introducción a la macroeconomía colombiana. Tercer Mundo, 2000. Capítulo 4 (El dinero y el sistema financiero colombiano)

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Hernández, C. and Zea. C. 2006. “El Impuesto a las Transacciones Financieras en Colombia: Incidencia y Alternativas” Banco de la República. Manuscrito

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Ospina, S. (1995). “Los efectos de la regulación en el margen de intermediación de las tasas de interés en Colombia”, Borradores Semanales de Economía, Banco de la República, 28.

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Arbeláez, M. & Zuluaga, S. (2002). “Impuestos implícitos y explícitos al sector financiero colombiano: 1995- 2001”, En: Anif, El sector financiero de cara al siglo XXI, Bogotá, Tomo I, pp. 257-344.

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Arbeláez, M.; Zuluaga, S. & Guerra, M. (2002). El Mercado de Capitales Colombiano en los Noventa y las Firmas Comisionistas de Bolsa. Bogotá: Fedesarrollo - Alfaomega.

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Galindo, A. & Majnoni, G. (2006). “Represión Financiera y el Costo del Financiamiento en Colombia”, Estudios Reforma Financiera, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, disponible en:

http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/haciendapublica/normativa/regulacionfianciera/estudiosreformafa nciera/5_REPRESION+FINANCIERA+(+AG+-+GM).pdf 

Carrasquilla, A. & Zárate, J. (2002). “Regulación bancaria y tensión financiera: 1998–2001”. En: Anif, El sector financiero de cara al siglo XXI, Bogotá, Tomo I.

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Villar, L.; Salamanca, D. & Murcia, A. (2005). “Crédito, Represión financiera y flujos de capitales en Colombia: 1974-2003”, Desarrollo y sociedad, 55, 167-209.