Hur möter man prissvängningar på globala jordbruksmarknader? En analys baserad på prisstegringen 2007–2008 och de åtgärder som vidtogs nationellt och internationellt
• Prisvariationerna kan komma att öka i framtiden på grund av dels jordbrukssektorns starkare koppling till energimarknaden dels klimatförändringar och risken för extrema väderförhållanden. • Fortsatta handelsliberaliseringar och ett nytt Jordbruksavtal i WTO kan dämpa prisfluktuationer och öka den globala livsmedelstryggheten. • Marknadsbaserade lösningar, såsom terminshandel och privata försäkringar, kan vara ett värdefullt hjälpmedel för EU:s jordbruk att hantera framtida pris- och marknadsrisker.
Rapport 2010:33
Fรถrfattare Andreas Davelid Patrik Eklรถf Arne Karlsson Annelie Rosell
This report examines short-term policy responses to the price boom 2007– 2008, assesses their impact on food security and domestic markets and draws policy conclusions. The paper also reviews instruments available to manage production, price and market risks in agriculture in the European Union and assesses their impact in terms of their effectiveness in stabilising farmers income, their administrative and financial consequences as well as their impact on developing countries.
Authors Andreas Davelid Patrik EklĂśf Arne Karlsson Annelie Rosell
Sammanfattning Prisboomen på marknaderna för jordbruksvaror 2007–2008 aktualiserade en rad frågor om den långsiktiga trenden, vad som bestämmer prisutvecklingen och om lämpliga metoder för att dämpa prissvängningar och dess negativa effekter för livsmedelstryggheten. Prissvängningarna kan komma att öka i framtiden på grund av jordbrukets starkare koppling till energimarknaden samt som en konsekvens av klimatförändringar och extrema väderförhållanden. Även om försörjningsläget är stabilt 2010, bedömer FAO att marknadssituationen kan bli instabil under kommande år. En friare världshandel skulle avsevärt minska riskerna för kraftiga prisvariationer genom att avskaffa exportrestriktioner och exportstöd, reducera prisstöden i rikare länder samt göra prisöverföringen effektivare mellan länder. En genomgång av åtgärder som olika länder vidtog 2007–2008 som svar på den globala livsmedelskrisen visar att krisen inte innebar några större förändringar i OECDländernas politik, men att u-länder och de minst utvecklade länderna (MUL) svarade genom att på olika sätt försöka mildra priseffekterna för ländernas invånare. På internationell nivå har diskuterats hur prisvariationer påverkar global livsmedelsförsörjning och om vilka koordinerade åtgärder som kan vidtas mot prisvariation på jordbruksmarknaderna. Vid det internationella toppmötet i Rom 2009 om tryggad livsmedelsförsörjning underströks bland annat vikten av bättre fungerande nationella, regionala och internationella marknader men framhölls också behoven av kortsiktiga åtgärder som lindrar effekterna av prisvariationer för fattiga länder och deras invånare. I debatten om CAP efter 2013 föreslås bland annat att olika försäkringsarrangemang introduceras i syfte att skydda producenterna från marknadsrisker. Det förutsätts då ofta att försäkringspremierna subventioneras med budgetmedel. Erfarenheterna från länder som tillämpar subventionerade försäkringsmodeller tyder dock på att systemen tenderar att bli dyra och inte särskilt effektiva. Näringen och den enskilde bonden behöver ta ett större ansvar för marknadsrisker. Terminshandel erbjuder en möjlighet för producenter att hantera osäkra marknadssituationer. Också privata försäkringar kan vara ett värdefullt hjälpmedel för EUs jordbruk att hantera framtida pris- och produktionsrisker. Hantering av risker sker löpande på gårdsnivå liksom inom olika politiska stödprogram. Jordbrukspolitiken är ofta utformad för att möta mindre vanliga risksituationer med stora eller katastrofala genomslag på produktion och priser, medan ofta förekommande risker med begränsat genomslag normalt sett hanteras på gårdsnivå. Den gemensamma EU-politiken bör i princip baseras på en ansvarsfördelning där näringen och den enskilde producenten ansvarar för marknadsrisker medan samhället ansvarar för ett socialt skyddsnät för enskilda producenter vid exceptionella marknadssituationer som kan uppstå vid katastrofer och sjukdomsutbrott. Rapporten baseras på underlag och analyser från bland annat internationella organisationer. Redovisningen utgår från verkets tidigare svar på specifikt uppdrag från Jordbruksdepartementet.
Innehåll 1
2
Internationella prisvariationer i jordbrukssektorn ............................................ 5 1.1
Syfte .................................................................................................................. 5
1.2
Bakgrund .......................................................................................................... 5
1.3
Prisutvecklingen 2006–2009 ............................................................................ 6
1.4
Antalet undernärda ökade med 120 miljoner personer ..................................... 7
1.5
Minskad tilltro till global livsmedelsmarknad .................................................. 7
1.6
Ökad produktion 2008 ...................................................................................... 8
1.7
Likheter och skillnader jämfört med tidigare pristoppar .................................. 8
1.8
Omfattande debatt om orsakerna ...................................................................... 9
1.9
Utvecklingen under 2010................................................................................ 11
1.10
IMF spår en fortsatt global efterfrågetillväxt ................................................. 11
Åtgärder för att dämpa prisvariationer ............................................................. 13 2.1
Exempel på motåtgärder i några i-länder ....................................................... 13
2.1.1 EU ............................................................................................................... 13 2.1.2 Australien ................................................................................................... 14 2.1.3 Japan ........................................................................................................... 14 2.1.4 Kanada ........................................................................................................ 14 2.1.5 Norge .......................................................................................................... 16 2.1.6 Nya Zeeland ................................................................................................ 16 2.1.7 Sydkorea ..................................................................................................... 17 2.2
Befinliga prisreglerande instrument i EU och USA ....................................... 18
2.2.1 EU ............................................................................................................... 18 2.2.2 USA ............................................................................................................ 19
3
2.3
Exempel på motåtgärder bland tillväxtekonomier.......................................... 23
2.4
Exempel på motåtgärder i Minst utvecklade länder (MUL)........................... 24
Prisvariationer och global livsmedelstrygghet ................................................... 27
3.1 3.1.1
Internationell diskussion om koordinerade åtgärder mot prisvariationer ....... 27
3.2
Internationella råvaruavtal .......................................................................... 29
3.2.1
Strukturella åtgärder som på sikt kan bidra till ökad livsmedelstrygghet ...... 30
4
Behov av politiska åtgärder inom EU ........................................................ 31
Instrument för marknadsreglering och riskhantering...................................... 33 4.1
Frågans koppling till CAP efter 2013 ............................................................. 33
4.2
Terminshandel ................................................................................................ 34
4.2.1 4.3
Kommentarer och slutsatser, terminshandel ............................................... 38 Inkomstförsäkringsprogram............................................................................ 39
4.3.1
Inkomstförsäkringsprogram i gröna boxen................................................. 39
4.3.2
Heltäckande försäkringsprogram i EU? ..................................................... 40
4.3.3
Kommentarer och synpunkter, försäkringslösningar ................................. 41
4.4
Olika överväganden inom EU ........................................................................ 42
4.4.1
Riskhantering i kommissionens tidigare reformdiskussioner ..................... 42
4.4.2
Katastrofskydd ............................................................................................ 43
4.4.3
Kontrakt mellan jordbruket och förädlingsindustri .................................... 44
4.4.4
Stöd till producentorganisationer ............................................................... 44
4.4.5
Budgetneutralitet men ökad reglering av CAP ........................................... 44
4.4.6
Forskning och utveckling ........................................................................... 45
4.5
Avslutande kommentarer ................................................................................ 45
5
Källförteckning ..................................................................................................... 49
6
Bilaga 1: Politiska åtgärder som svar på höga livsmedelspriser ...................... 51 Sänkta tullar och skatter på livsmedel .................................................................... 51 Exportrestriktioner inklusive minimiexportpriser och exportskatter...................... 51 Frisläppande av livsmedel från lager ...................................................................... 52 Åtgärder mot ”spekulation” .................................................................................... 52 Ökad uppodling ...................................................................................................... 52
2
Prisstöd till producenter av jordbruksprodukter (minimipriser) ............................. 53 Subventioner till jordbrukare (för insatsvaror) ....................................................... 53 Uppbyggnad av lager .............................................................................................. 54 Schematisk uppdelning av olika typer av politiska åtgärder i u-länder .................. 55
Tabell 1. Exempel på politiska åtgärder till svar på de höga livsmedelspriserna .......... 57
1
Internationella prisvariationer i jordbrukssektorn
1.1
Syfte
Denna rapport baseras på ett uppdrag från Jordbruksdepartementet avseende åtgärder för att dämpa prisvariationer. Uppdraget avsåg såväl politiskt styrda som marknadsinitierade åtgärder som i nuläget tillämpas i ett antal nyckelländer för att dämpa prisvariationer på jordbruksprodukter. I uppdraget ingick även en genomgång och analys av de åtgärder, mekanismer m.m. som olika länder, internationella organisationer, universitet och tankesmedjor föreslår i detta syfte. Enligt uppdraget skulle särskilt studeras frågans koppling till CAP efter 2013 samt hur u-länders känslighet för prisvariationer kan hanteras. Rapporten baseras på Jordbruksverkets tidigare svar på detta uppdrag.
1.2
Bakgrund
Mellan 2003 och 2008 ökade energi- och metallpriser med 230 procent, jordbrukspriserna dubblerades och priserna på konstgödning fyrdubblades. Prisboomen som kulminerade 2006–2008 har aktualiserat frågor om den långsiktiga utvecklingen och om vad som bestämmer prisutvecklingen. Prissvängningar på globala jordbruksmarknader äventyrar livsmedelstryggheten, minskar intresset för investeringar i jordbrukssektorn och riskerar att skapa politisk instabilitet. På livsmedelsområdet har det i debatten efterlysts koordinerade åtgärder – både på nationell och internationell nivå för en säkrare livsmedelsförsörjning. Prisvariationerna är generellt sett kraftigare på jordbruksprodukter än för industrivaror. Den långsiktiga trenden på jordbruksmarknaden har hittills inneburit successivt sänkta reala priser. Mellan 1975–2000 beräknas världsmarknadspriserna för livsmedel ha sjunkit med 53 procent i fasta priser (Världsbanken 2010). För jordbrukare i fattiga länder har prisutvecklingen inneburit minskade inkomster. Att bryta denna pristrend är en viktig drivkraft i Doharundans jordbruksförhandlingar. Sänkta jordbruksstöd och tullar i den rika delen av världen förväntas innebära ökade världmarknadspriser och därmed bättre inkomster för fattiga jordbruksbaserade ekonomier. Högre livsmedelspriser stimulerar till ökad jordbruksproduktion, vilket i sig bidrar till fattigdomsbekämpning och ekonomisk utveckling. Generellt sett gynnas producenter av prisuppgångar medan konsumenter förlorar. Det omvända förhållandet gäller vid prissänkningar. I grunden beror prisvariationer på väderförhållanden och biologiska processer och på det faktum att jordbruket inte kan svara omedelbart på prissignaler. Efterfrågan på jordbruksvaror är oftast oelastisk. Dessa faktorer kan förstärkas om lagersituationen är ansträngd, marknadsmekanismerna fungerar dåligt och/eller om politiska åtgärder är ineffektiva. Eftersom producenter och nettoexportörer på jordbruksområdet gynnas av ökande globala livsmedelspriser ges incitament till ökad produktion. Enligt OECD har prisvariationerna inte ökat i omfattning de senaste femtio åren, bortsett från pristoppen 2007–2008. Tecken tyder snarare på att prisfluktuationerna har avmattats något sedan början på 1990-talet. Andra undersökningar tyder på att 5
prisvariationerna skulle ha ökat på EU-marknaden under de senaste 25 åren (Matthews 2010). Trots detta har inkomststabiliteten bland EU-producenter ökat. Kommissionen drar slutsatsen att direktstöden bidragit till att stabilisera inkomsterna. CAP-reformer anses därför inte ha inneburit ökade ekonomiska risker i jordbruket (OECD 2010.1). OECD nämner två faktorer som anledningar till att fluktuationerna kan komma att öka i framtiden: starkare koppling till energimarknaden och klimatförändringar och risken för extrema väderförhållanden. Enligt OECD kan jordbrukssektorns allt starkare koppling till energimarknaden i allmänhet och till oljepriset i synnerhet komma att medföra ökade prisvariationer. Prisvariationer på spannmål väntas bli vanligare i framtiden. Detta på grund av att regioner med oregelbunden avkastning får en större roll på världsmarknaden. För i stort sett alla produkter förväntas att priserna kommer att ligga högre än de gjorde före pristoppen 2007–2008. Matthews (2010) påpekar å andra sidan att fortsatt handelsliberalisering och en fortgående integration av marknader bidrar till ökad prisstabilitet genom att prisöverföringen blir effektivare från världsmarknad till lokala marknader. En hel del tyder på att prisöverföringen på världsmarknaden är effektivare under prisuppgångar än då priserna sjunker. Höjda världsmarknadspriser på livsmedel leder generellt till prisuppgångar på lokala marknader, men graden av prisöverföring kan variera mellan varor och beroende på landets geografiska läge och den förda handelspolitiken. Priserna kan slå igenom helt i de fall landet för en öppen handelspolitik, transportnätet är utbyggt och varan ifråga är föremål för internationell handel samt om lokal vara är substituerbar med produkter av annat ursprung. I länder som Kina och Indien blev prisöverföringen mycket begränsad 2007–2008 på grund av ländernas reglering av utrikeshandel, marknader och prisbildning (DEFRA 2010). För produkter som inte handlas i någon större omfattning, som t.ex. kassawa, sötpotatis och i vissa länder ris, så var den lokala prispåverkan marginell (IFPRI 2008). Kortsiktiga prissvängningar signalerar förändrade marknadsförhållanden och har därmed en viktig roll i en marknadsekonomi. I cykliska eller konjukturkänsliga branscher är det nödvändigt att produktpriserna tillåts variera för att produktionens omfattning ska kunna anpassas till rådande marknadssituation och svara upp mot efterfrågan på produkterna. Generellt sett kan det alltså vara helt naturligt med perioder med låga produktpriser eller låg efterfrågan. Låga priser ger upphov till ett omvandlingstryck som tidigarelägger strukturomvandlingar vilka ändå skulle skett förr eller senare. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det positivt att resurser kanaliseras till mer konkurrenskraftiga företag och branscher. I den mån nedläggning av jordbruksproduktion riskerar resultera i negativa effekter med avseende på kollektiva nyttigheter är det lämpligt att rikta åtgärder mot dessa problem istället för att förhindra marknadens prissignaler att nå fram till jordbrukarna (SJV 2010).
1.3
Prisutvecklingen 2006–2009
Under 2006 började internationella jordbrukspriser att öka mycket kraftigt. Prisuppgången gällde inledningsvis vete och majs, därefter mjölkprodukter och oljeväxter. Till slutet av 2007 hade priserna mer än fördubblats och ökningen fortsatte under början av 2008. Ungefär samtidigt påverkades rissektorn och de internationella priserna tredubblades på kort tid. Utvecklingen dämpades och under 2008 rådde prisfall. På den internationella köttmarknaden märktes, med 6
undantag för kycklingkött, inte samma dramatiska prisutveckling. Världsmarknadspriset för socker föll 2006–2007 men har därefter stigit kraftigt till rekordnivåer under 2009/10. Priserna sjönk därefter tillfälligt för att efter sommaren 2010 åter stiga bland annat pga av god efterfrågan på världsmarknaden kombinerat med leveransproblem av socker ifrån Brasilien. I länder som använde sig av prisstabiliserande åtgärder fluktuerade priserna betydligt mindre än i länder som är öppna för världsmarknaden. Skyddade marknader som Japan, Indien och Kina reagerade knappt alls på de höga rispriserna, medan de slog igenom kraftigt i USA och Thailand.
1.4
Antalet undernärda ökade med 120 miljoner personer
Prisvariationer har följdverkningar för den globala livsmedelstryggheten. Enligt Världsbankens beräkningar bidrog prisstegringarna 2007–2008 till att öka antalet undernärda med ca 120 miljoner människor, en ökning motsvarande 3–5 procent. Därmed beräknas antalet undernärda personer ökat från 848 miljoner år 2004 till 967 miljoner vid slutet av 2008. Globalt sett var dock livsmedelstillgången tillräcklig för att mätta världens befolkning, men prisökningarna bidrog ytterligare till en ojämn fördelning. För nettoimporterande u-länder är risken stor för en försämring av ländernas terms of trade1 då importnotan ökar. Större efterfrågan på utländsk valuta kan resultera i att ländernas valutor nedvärderas. För berörda länder fick ökade energipriser 2007–2008 genomslag på produktionskostnaderna vilket bidrog till höjda livsmedelspriser samt lägre exportinkomster. Även andra delar av ekonomin kan påverkas av höjda priser. Till exempel tenderar lönekostnaderna att öka, tullinkomster att minska samt ökar statsbudgetens utgifter för olika sociala program.
1.5
Minskad tilltro till global livsmedelsmarknad
Ökande livsmedelspriser och nya exportrestriktioner på mat bidrog också till att minska tilltron till en fungerande global livsmedelsmarknad. Särskilt tydligt var detta bland länder som på grund av vattenbrist, klimatförändringar och otillräckliga odlingsförutsättningar eller på grund av växande befolkningar tvingades ompröva sin politik för livsmedelstrygghet. I u-länder leder ofta prishöjningar till ökad politisk oro med krav på olika motåtgärder. På nationell nivå drabbar ökande livsmedelspriser i första hand nettoimporterande låginkomstländer. På hushållsnivå är det de fattigaste människorna som främst får känna av effekterna. Det är inte ovanligt att livsmedelsbudgeten i dessa länder svarar för mer än 50 procent av hushållens utgifter, ibland upp till 70 procent. För en familj som exempelvis lägger halva sin inkomst på livsmedel innebär en prishöjning på 50 procent att realinkomsten minskar med 25 procent (50 % x 0,5).
1
Bytesförhållandet, eller terms of trade, visar hur ett lands exportpriser utvecklas jämfört med importpriserna. Stiger exportpriserna mer än importpriserna förbättras bytesförhållandet.
7
1.6
Ökad produktion 2008
Erfarenheterna från prisuppgången 2007 bidrog till en kraftig produktionsökning under 2008 års skörd. Produktionsökningar skedde nästan uteslutande i i-länder samt i några övergångsekonomier. Flertalet i-länder utökade sina vetearealer 2008, sannolikt som en direkt följd av föregående års prisutveckling. Från mitten av 2008 föll spannmålspriserna kraftigt vilket hängde samman med sänkta oljepriser och avveckling av tidigare exportrestriktioner. Dessutom hade tilltron till 2008 års skörd då ökat väsentligt. Prisnedgången sammanföll i tiden med inledningen på den finansiella krisen, vilken bidrog till minskad efterfrågan.
1.7
Likheter och skillnader jämfört med tidigare pristoppar
Prisuppgången 2007–2008 var varken den första eller kraftigaste på den internationella spannmålsmarknaden. Pristopparna som inträffade under tidigt 1970-tal var betydligt kraftigare, medan prisuppgången under mitten av 1990-talet var mer modest. Analyser och jämförelser av bakgrundssituationen under pristoppar, från tidigt 1970-tal, 1994–1996 samt 2007–2008 visar på gemensamma orsakssamband (DEFRA 2010). Följande faktorer kan urskiljas i ett sådant gemensamt mönster: prisutvecklingen under tidigt 1970-tal liksom 2007–2008 föregicks i båda fallen av dåliga skördar och ogynnsamma väderförhållanden, låga globala spannmålslager återkommer som en viktig förklaring under samtliga tre pristoppar, försvagningar av värdet på USA-dollarn gentemot valutorna hos USA’s viktigaste handelspartners, ökande efterfrågan och växande världshandel. Under tidigt 1970-tal drev främst Sovjetunionen och oljestater upp den globala efterfrågan, medan efterfrågan i de s.k. NIC-länderna drev utvecklingen på 1990-talet. Den ökade efterfrågan 2007–2008 kom främst från de s.k. tillväxtekonomierna Kina, Indien, Brasilien m.fl. under 1970-talet introducerade flera länder exportrestriktioner av skilda slag samt prisreglerande åtgärder för att begränsa effekterna på inhemsk marknad. Importländer reducerade tullar temporärt, återuppbyggde lager samt satsade på konsumentsubventioner. Detta mönster återkom också under de två senaste pristopparna. Världsbanken (2010) lyfter också fram vissa skillnader jämfört med tidigare pristoppar. Pristoppen 2006–2008 varade längre och omfattade fler varugrupper än tidigare pristoppar. Den påverkade alla tre varugrupperna energi, metaller och jordbruk. Vidare noterar Världsbanken att inflationsutvecklingen generellt sett inte var särskilt påtaglig även om de ökade livsmedelspriserna under en kort period hade påverkan på
8
inflationstalen. Prisutvecklingen på varumarknaden sammanföll med en kraftig uppgång på fastighets- och aktiemarknaderna.
1.8
Omfattande debatt om orsakerna
Den globala prisutvecklingen 2007–2008 initierade en debatt om vad som orsakat pristopparna och om hur situationen skulle tolkas. Till vilken grad kunde man anta ett fortsatt mönster i utvecklingen och vilken var den rätta politiken för att hantera situationen på kort och lång sikt? Prisutvecklingen 2007–2008 har beskrivits och analyserats av internationella organisationer, universitet och av regeringar världen över. Följande förklaringar till pristoppen återkommer i flera analyser: jämförelsevis små globala spannmålslager under 2007 och 2008 i kombination med stor osäkerhet under första halvåret 2008 om förväntad skörd, snabbt ökande energipriser höjde priserna på insatsvaror i jordbruket, en betydande försvagning av värdet på USA dollarn innebar att internationella priser uttryckta i dollar ökade, flera länder införde exportrestriktioner vilket medförde att prisuppgångarna förstärktes för vete, majs och sannolikt också för ris. lagerminskningarna i Kina vilka var ett led i en politisk strävan att bryta en ackumulerad uppbyggnad från 1990-talet av spannmålslagren, spekulation och ett ökat intresse för varumarknaden från investeringsfondernas sida, kombinationen av befolkningstillväxt och ekonomisk tillväxt i u-länder och övergångsekonomier innebar ökad efterfrågan på animaliska produkter, biobränsle; produktionen av etanol och biodiesel ökade snabbt på flera håll i världen och därmed efterfrågan på jordbruksprodukter som råvara. Betydelsen av dessa faktorer har diskuterats livligt och analyserats av olika organisationer och parter. I vilken grad olika faktorer påverkat utvecklingen liksom frågor om det finns permanenta faktorer bakom prissvängningar, kommer troligen också fortsatt att vara ett ämne för diskussion. Världsbanken (2010) bedömer att ökande energipriser är den viktigaste förklaringen till prisboomen på olika varumarknader 2006–2008 och att den förklaringen har särskilt stor relevans när det gällde jordbruksmarknaden. Däremot hade ökad efterfrågan och ändrade konsumtionsmönster i u-länder och övergångsekonomier inte någon avgörande betydelse för utvecklingen, enligt Världsbanken. Empiriskt finner banken inget stöd för att efterfrågan på livsmedel under senaste decenniet skulle ha accelererat i vare sig Kina, Indien eller i övriga världen. Världsbanken tonar också ner 9
betydelsen av biobränslena för prisutvecklingen 2007–2008, bland annat med hänvisning till att endast 1,5 procent av världens odlade arealer används för produktion av biobränslen. Andra bedömare2 har tidigare dragit slutsatsen att biobränslena hade stor påverkan på prisutvecklingen och svarade för ca 2/3 av prisuppgången. Frågan om vilken roll spekulation och investeringsfondernas ökade intresse för jordbruksmarknaden spelade har också diskuterats intensivt. Vissa hävdar att spekulation på terminsmarknader hade en avgörande betydelse för prisbubblan, medan andra menar att spekulationen tvärtom bidrog till att stabilisera priserna. Enligt FAO kan den globala prisökningen 2007–2008 ha förstärkts av spekulanter på terminsmarknaderna. Men att begränsa eller förbjuda spekulativ handel kan göra mer skada än nytta, enligt FAO. Mot att spekulation skulle påverka priserna talar, enligt FAO, att priserna varierar lika mycket för råvaror där ingen terminshandel förekommer. Vidare kan en kraftigt ökad efterfrågan på terminskontrakt på en väl fungerande terminsmarknad mötas med ett ökat utbud. Att öka utbudet av den fysiska varan tar dock betydligt längre tid. Detta torde innebära att påverkan av spekulation på jämviktspriset blir kortvarig. FAO menar också att åtgärder för att minska spekulation kan få oönskade konsekvenser såsom att minska tillgången på likviditet som möjliggör för handlare av den fysiska varan att prissäkra. FAO anser därför att man bör göra terminsmarknaderna mer transparanta och öka övervakningen av misstänkta beteenden, snarare än att reglera marknaderna. Ökad transparens skulle bidra till att förtroendet för marknaden ökar, enligt FAO. Nyligen har lagförslag lagts fram i såväl i USA som i EU vilka syftar till bättre övervakning av och ökad transparens på terminsmarknader. Världsbanken (2010) drar slutsatsen att spekulation spelade en roll för prisuppgången 2008 men att sådan påverkan tar sig uttryck i ökade prissvängningar – såväl längden som styrkan i priscykler påverkas. Enligt banken är det inte troligt att finansmarknaden kan påverka den långsiktiga pristrenden – denna bestäms istället av fundamenta. Olivier De Schutter, FN’s specielle rapportör för rätten till mat, hävdar i sin rapport3 att prisstegringarna 2007–2008 på livsmedel i hög grad orsakades av spekulation på råvarumarknaderna. Enligt De Schutter’s rapport medförde avregleringen av derivatmarknaderna under tidigt 2000-tal att institutionella investerare såsom hedgefonder, pensionsfonder och investeringsbanker i ökande omfattning spekulerat på råvarubörser. Denna spekulation drev upp prisnivån på jordbruksmarknaderna och bidrog i förlängningen till kraftigt försämrad livsmedelstrygghet. Enligt rapporten krävs förutom ökad övervakning och transparens av terminsmarknaderna även restriktioner i utövandet av handeln. Terminshandel på jordbruksmarknaderna bör i möjligaste mån begränsas och endast utövas av kvalificerade aktörer med insikter i de faktiska marknadsförhållandena. Handel som främst baseras på spekulativa intressen bör motverkas, enligt De Schutter.
2
Mitchell (2009) ”Food Commodities Speculation and Food Price Crises. Regulation to reduce the risks of price volatility”, Briefing note by the Special Rapporteur on the right to food, September 2010. 3
10
1.9
Utvecklingen under 2010
Generellt sett har priserna återhämtats något från låga nivåer 2008 och 2009. Under sommaren 2010 steg de internationella vetepriserna kraftigt. Det gällde såväl priser för omedelbar leverens som terminspriser för de närmaste åren. Prisökningarna utlöstes av rapporter om dåliga skördar i vissa delar av världen, främst i Ryssland, Kazakstan och Ukraina. Trots att Ryssland endast svarar för 8 procent av global veteproduktion skapade skörderapporterna stor oro på marknaden och medförde även exportrestriktioner. Politiska oroligheter utbröt i nettoimporterande u-länder som bland annat Mozambique. Tilltron till den globala livsmedelsmarknaden minskade och i flera länder drog man slutsatsen att ökad självförsörjning är den enda lösningen. Turbulensen på spannmålsmarknaden dämpades dock i slutet av augusti mot bakgrund av då gällande prognoser om en god skörd. Efter nya prognoser avseende lägre skörd i USA (majsskörden) har priserna dock återigen stigit. Den senaste tidens försvagning av USA-dollarns värde är en annan faktor som bidragit till prisuppgången. FAO noterade i sin senaste ”Food Outlook” (November 2010) att världsmarknadspriserna under hösten stigit i snabbare takt än under prisboomen 2007–2008. Även om försörjningsläget är stabilt 2010, bedömer FAO att marknadssituationen åter kan bli osäker under kommande år. Efter sommarens turbulens efterlyser FAO åtgärder för att möta ökade prissvängningar på världsmarknaden. Åtgärder krävs för att öka övervakningen och skapa bättre transparens på terminsmarknader. Vidare behövs regionala krislager som beredskap för framtida brissituationer liksom en friare världshandel med livsmedel. Som ett led i det pågående arbetet med att skapa ett sundare finansiellt system har EUkommissionen under hösten 2010 presenterat en förordning som syftar till att göra terminsmarknaderna säkrare och mer transparenta.
1.10 IMF spår en fortsatt global efterfrågetillväxt Enligt IMF’s senaste prognos för världsekonomin finns tecken på mer stadigvarande ökad efterfrågan på jordbruksprodukter och livsmedel. En stark tillväxt i efterfrågan finns i världens framväxande ekonomier liksom en ökad efterfrågan på vissa produkter till bioenergi. De senaste fem åren har också utbudet ökat snabbt, främst genom förbättrad avkastning. Men bönderna har också tagit mer mark i produktion. IMF bedömer att en fortsatt efterfrågetillväxt kommer att medföra en positiv realprisutveckling
11
2
Åtgärder för att dämpa prisvariationer
Den globala livsmedelskrisen 2007–2008 fick många nationella regeringar att svara genom politiskt styrda åtgärder. För att mildra priseffekterna för landets invånare beslöt regeringar att suspendera eller sänka tullskydd och inhemska konsumtionsskatter, införa och/eller förstärka priskontroller, introducera konsumentsubventioner, frisläppa livsmedelslager samt att förbjuda eller begränsa export med flera kortsiktiga åtgärder. Exempel finns också på mer långsiktiga insatser i syfte att öka inhemsk produktion såsom satsningar på infrastruktur, införande av stödpriser eller stöd till insatsvaror. Prisutvecklingen 2007–2008 innebar generellt ökade inkomster för i-landsproducenter. Trots detta dominerades insatserna i de flesta OECD-länder av ökat stöd till producenter som kompensation för ökade kostnader och i mindre grad av konsumentinriktade åtgärder. Exempel finns också på marknadsinitierade motåtgärder, till exempel ökade intresset för terminshandel i flera länder.
2.1
Exempel på motåtgärder i några i-länder
OECD-länderna erbjuder genom sina marknadsordningar i de flesta fall ett effektivt inkomstskydd för sina bönder. Detta uppnås i såväl EU, USA som i Japan genom ett säkerhetsnät mot låga priser. Den globala livsmedelskrisen innebar därför inga större förändringar i den förda politiken. Däremot förekom att handelspolitiken anpassades till den nya prissituationen, vilket skedde i bland annat EU och Sydkorea (OECD 2009.1)
2.1.1
EU
EU återinförde temporärt vissa exportbidrag under slutet av 2007. Dessa avvecklades i augusti 2008. För att begränsa prispåverkan från världsmarknaden suspenderade EU tullar för alla spannmålsslag förutom havre, bovete och hirs under perioden december 2007 till oktober 2008. Tullarna återinfördes senare då priserna stabiliserats. Under pristoppen inriktades EU:s motåtgärder således på handelsområdet. Främst som en del av hälsokontrollen 2008, beslutade EU att avveckla obligatorisk träda. Enskilda medlemsländer beslutade om olika ad hoc-artade stödinsatser. I juni 2008 införde Belgien temporära stöd med syftet att kompensera producenter för ökade kostnader. För energibesparande investeringar i jordbruk och trädgårdsnäring lämnades ett stöd på totalt 14 miljoner euro. Vidare gavs 150 000 euro i marknadsföringsstöd. Under 2008 gavs totalt 31,6 miljoner euro för att kompensera mjölkproducenter i Bulgarien för höga foderkostnader. För att kompensera växthusodlingen i Frankrike för ökade energipriser beslutades i mars 2008 att ge sektorn dels ett finansiellt stöd på 1,5 miljoner euro, dels ett investeringsstöd på 2,5 miljoner euro för insatser som ökar energieffektiviteten. I september 2008 underlättades kreditgivning till vissa köttproducenter i Portugal och i mars 2009 till hela jordbrukssektorn inklusive förädlingsled.
13
2.1.2
Australien
Australien har avreglerat sitt jordbruk. Inga specifika motåtgärder för att dämpa prisutvecklingen 2006–2008 har rapporterats. Gränsskydd kvarstår dock för vissa ostar och obearbetad tobak, därtill kan exporten av vissa grödor vara kontrollerad i vissa delstater. På federal nivå beviljas skatteförmåner till jordbrukare för att hantera skatteeffekter av fluktuerande inkomster (sk Farm Management Deposits vilket beskrivs närmare nedan). S.k. transitional income support erbjuder kortsiktigt inkomststöd till jordbrukare med finansiella problem medan de anpassar sig till ändrade förhållanden, inklusive klimatförändringar. Stödet är tillgängligt för berörda jordbrukare i upp till 12 månader under perioden juni 2008–juni 2010. Nivån på stödet ska motsvara arbetslöshetsersättning. Stödmottagaren är skyldig att upprätta en plan för att hantera klimatförändringar. Farm Management Deposits Scheme infördes 1999 och syftar till att hjälpa jordbrukarna att hantera inkomstvariationer. Genom instrumentet reduceras jordbrukarens taxeringsbara inkomst under de år då inkomsten är låg för att skjutas fram till ett senare tillfälle. Möjligheten är begränsad till fysiska personer. Mellan 1 000 och 400 000 AUD får sättas in per tillfälle och så ska ske till ett konto hos en godkänd institution (s.k. authorised deposit-taking institution – ADI). Insättningsen får dock inte överskrida den taxeringsbara inkomsten för året och insatta medel får tidigast plockas ut efter tolv månader.
2.1.3
Japan
För att dämpa konsumentpriserna reducerades det statliga försäljningspriset på importerat vete under perioden oktober 2008 och mars 2009. Vidare gavs under 2007 och 2008 finansiella stöd för införande av ny energisparande teknologi i jordbruket. Under samma tid tillämpades högre administrativa priser inom animaliesektorn. Jordbruksstödet i Japan består bl.a. av prisstöd i form administrativt fastställda priser för gris- och nötkött där odlaren kompenseras med hela eller delar av skillnaden mellan marknadspris och fastställt pris. Vidare tillämpas tullkvoter och generellt sett höga importtullar liksom produktionskvoter. För ris finns dessutom särskilda stödåtgärder för att stabilisera inkomsterna (bl.a. uppköp och diversifieringsstöd). Under senare år har politiken ändrats genom avskaffande av administrativt fastställda prisnivåer för flera produkter (dock ej för gris- och nötkött) och införande av produktionskopplade direktbidrag till vissa jordbrukare (Farm Income Stabilization, 2007). Direktbidragen gäller inte för specifika produkter utan är mer inriktade på att stödja större heltidsföretag. Direktbidragen är baserade på historisk areal, inkomstförluster och skörd.
2.1.4
Kanada
Inga specifika motåtgärder för att dämpa prisutvecklingen 2006–2008 har rapporterats. Den nya jordbrukspolitiken i Kanada vilken beslutades 2009 benämns ”Growing Forward”. De viktigare stödåtgärderna återfinns framförallt i följande stödprogram :
14
AgriStability AgriInsurance AgriRecovery AgriInvest Advance Payments Program Price Pooling AgriStability är ett årligt stödprogram som innebär att företagets historiska resultat (intäkter minus vissa godkända utgifter under den senaste treårsperioden) garanteras till 85 % ett enskilt år. Om utfallet understiger 85 % av denna nivå ett givet år, utbetalas ett motsvarande stödbelopp. Deltagare i programmet måste betala en avgift uppgående till 4,50 CAD för varje 1 000 CAD av det försäkrade resultatet. AgriInsurance är ett försäkringsprogram som ger jordbrukaren ersättning vid skördebortfall och inkomstförluster som uppstår beroende på olika naturliga omständigheter. Detta program löper parallellt med programmet AgriStability. AgriInsurance erbjuder olika försäkringsskydd (50–80 % av produktionen) för olika produkter (bl.a. vegetabilier och animalier). Systemet finansieras till 60 % av regeringen och resterande del av producenten. AgriRecovery ger ett ytterligare försäkringsskydd till producenter i de fall som inte täcks av de andra programmen (inkomstförluster vid naturkatastrofer). Om en katastrof inträffar beslutar regeringen i det specifika fallet vilka stödåtgärder som ska vidtagas. AgriInvest är ett statligt medfinansierat sparprogram som är tänkt att användas vid mindre inkomstbortfall eller vid investeringar som t.ex. syftar till bättre riskhantering. En producent kan öppna ett konto för insättningar om maximalt 1,5 % av företagets nettoförsäljning och får lika mycket ifrån regeringen. Maximalt kan tillgodohavandet på kontot uppgå till 25 % av försäljningsvärdet. Advance Payment Program är ett kreditprogram som innebär att producenten beviljas förmånliga lån med en löptid på omkring 18 månader. Maximalt 400 000 CAD kan både vegetabilie- och animalieproducenter låna där de första 100 000 CAD är räntefritt. Price Pooling Program innebär att producentorganisationer får en statlig prisgaranti på produktionen i förväg. Med denna garanti som säkerhet är det lättare att erhålla lån innan försäljning sker och på så sätt få ett förbättrat kassaflöde. När försäljningen sedan sker görs en avräkning mot prisgarantin. Ett stöd lämnas om det faktiska försäljningspriset är lägre än det garanterade, skulle priset överstiga den garanterade nivån fonderas överskottet till kommande år eller så kan organisationen låta fördela ut detta till medlemmarna. Den garanterade prisnivån bestäms i förväg som en andel av förväntat genomsnittligt försäljningspris.
15
2.1.5
Norge
En tilläggsklausul kopplad till kostnadsutvecklingen utlöstes i januari 2009 i jordbruksavtalet mellan staten och bönderna. Detta fick till följd att riktpriserna för jordbruksvaror höjdes med totalt 500 miljoner NOK för avtalsåret 2008/09.
2.1.6
Nya Zeeland
Inga specifika motåtgärder för att dämpa prisutvecklingen 2006–2008 har rapporterats. Under 1990-talet reformerade Nya Zeeland sin jordbrukspolitik och flertalet sektorer är idag helt avreglerade. Stöd erbjuds endast för skadedjursbekämpning liksom vid stora klimat- och naturkatastrofer som inte täcks av privata försäkringslösningar. 2007 införde Nya Zeeland ett system kallat Rural Support Trust. Syftet var att i varje region bygga upp kompetens för att kunna hantera ogynnsamma händelser. Initiativet bekräftar regeringens ställningstagande att ansvaret för riskhantering ligger hos enskilda företag. Statens roll är främst att erbjuda näringen stabila ekonomiska och regelstyrda förutsättningar. I den mån staten engageras i riskhanteringssammanhang så sker det vid naturkatastrofer eller i samband med uppenbara marknadsmisslyckanden. Nya Zeeland är mycket exportorienterat, världsmarknadspriser på råvaror och fraktpriser på sjötransport är därför av stor betydelse för böndernas inkomster. Andra länders handelspolitik är också en betydande riskfaktor. Särskilda strategier har utvecklats på producentnivå för att hantera klimatrisker, biosäkerhet, naturkatastrofer och marknadsrisker. Bönderna själva betraktar prisrisken som den största, inte risken för exempelvis dåligt väder eller djursjukdomar (New Zealand Government Paper 2010). För att möta olika marknadsrisker används bland annat privata försäkringslösningar. Privata försäkringar mot produktionsbortfall och inkomstförluster erbjuds på marknaden men anslutningen är generellt sett låg. Bönderna bedömer att premierna är för höga i relation till måttliga risknivåer. Tidigare fanns flera försäkringsalternativ som förädlingsindustrin erbjöd primärproducenter. Dessa har nu avvecklats eftersom de uppfattades av bönderna som att ”många betalade för ett fåtal som inte vidtog tillräckliga åtgärder mot risker”. Mer verksamma instrument för riskhantering än försäkringar bedöms i Nya Zeeland vara åtgärder för diversifierad produktion. De flesta jordbruken baseras på produktion av en eller ett fåtal varor. Specialisering anses vara fördelaktigt ur inkomstsynpunkt, men exponerar samtidigt bönderna för risker, bland annat från växt- och djursjukdomar. Inkomster från arbete utanför jordbrukssektorn anses ha stor betydelse under perioder då jordbruket ger låga inkomster. Tre av fyra jordbrukarhushåll har inkomster från arbeten utanför sektorn. Hög egeninsats vid köp av jordbruksföretag ger ökad finansiell stabilitet. Skuldbelastningen är generellt sett låg. All lånefinansiering sker i kommersiella banker, eftersom möjligheten till statliga lån fasades ut på 1980-talet. Ett fåtal producenter vidtar åtgärder för att begränsa valutarisker via kommersiella banker, men de flesta förlitar sig på att förädlingsindustrin och uppköpare hanterar dessa risker. 16
Djurproduktionen i landet baseras på att djuren kan beta utomhus. Ogynnsamt väder är en faktor som kan påverka tillgången till bete och foder. Olika strategier står därför till buds för att säkra tillgången till foder. Det finns potential att mer än fördubbla konstbevattnad odlingsareal i landet. Tidigare fanns en statlig fond för att finansiera en utbyggnad av dessa system, men sedan flera år har finansieringsansvaret överlåtits från staten till de producenter som kan dra nytta av denna service. Begränsat statligt stöd ges till projekteringsarbeten och liknande. I låglandsområden finns behov av insatser för att hantera översvämningar. Åtgärder som dränering och översvämningsskydd finansieras normalt av berörda markägare. Förädlingsindustrin spelar en central roll i riskhanteringen genom insatser för att reducera pris- och valutarisker. Förädlingsledet har också en viktig roll för finansiering av forsknings- och utvecklingsarbete i sektorn. Produktion baserad på kontrakt mellan bönder och förädlingsled medför att bönderna garanteras ett visst årligt minimipris. Värt att notera är att Nya Zeeland inbjöds till EU:s ”High Level Group” under början av 2010 för att informera om sina erfarenheter från detta system med kontrakt mellan bondeled och förädlingsled.
2.1.7
Sydkorea
Som ett svar på de kraftigt stigande livsmedelspriserna suspenderade Korea under perioden april–juli 2008 tullarna på vete, majs, sojabönor och fodermajs. I Korea används traditionella marknadsreglerande instrument som importtullar och statliga uppköpsprogram i inkomststödjande syfte för korn, majs och sojabönor. För ris tillämpas offentlig lagring. Avsikten med detta system är emellertid att garantera livsmedelstryggheten vid naturkatastrofer eller andra oväntade händelser och uppköp och försäljning sker till marknadspris. Prisstabiliseringsåtgärder tillämpas även för grönsaker och betalas genom en fond. Denna finansieras delvis av staten och delvis genom inkomster från försäljning av produkter som köps upp till buffertlager liksom av intäkter från påslag vid import av varor som omfattas av statshandel. Vidare har olika former av direktstöd införts det senaste årtiondet. 2005 infördes t.ex. ett direktstöd för risfält. Detta stöd består dels av en fast ersättning per ha för fält som var i produktion under 1998–2000 och dels av en rörlig ersättning vilken endast utgår till aktiva producenter och bestäms som skillnaden mellan ett referenspris och pris efter skörd. Risproducenten får 85 procent av mellanskillnaden med avdrag för det fasta beloppet. 2001 initierades en statlig försäkringslösning för grödor med syfte att skydda producenters inkomster vid naturkatastrofer. Inledningsvis omfattades produktion av äpplen och päron. Systemet har därefter utvidgats till att omfatta fler produkter och planen är att 30 produkter ska omfattas 2011. Därtill planeras införandet av ett system med fullriskbedömning4 för ris och vissa andra grödor. 2006 uppgick jordbrukarens andel av premien till 31 %, återstoden av premien betalades av staten. Djuruppfödning omfattas av en separat försäkringslösning med skydd vid sjukdomsutbrott och 4
Med nuvarande system av individuell riskbedömning bedöms skördebortfall varje gång en hagelstorm, tyfon eller frostskador uppstår. När en fullriskbedömning införs kommer skadan endast att uppskattas en gång per säsong genom att jämföra standardavkastning med faktisk avkastning.
17
naturkatastrofer (nio animalieprodukter omfattas). Under 2009 antogs en lag med avsikt att skapa ett övergripande försäkringssystem. Försäkringslösningen för grödor slås ihop med de försäkringar som syftar till att säkra jordbrukarnas inkomster vid utbrott av djursjukdomar eller vid naturkatastrofer.
2.2
Befinliga prisreglerande instrument i EU och USA
Strävan efter prisstabilitet har länge varit ett centralt mål för CAP, baserat på Artikel 39 i Romfördraget. I USA är det främsta syftet med marknadsordningarna att erbjuda ett skydd mot låga priser. I det följande redovisas huvuddragen i gällande marknadsregleringar i EU och USA. Utöver de marknadsreglerande instrument som redovisas i det följande, tillämpar såväl EU som USA också direktstöd i inkomststabiliserande syfte.
2.2.1
EU
I diskussionerna om CAP efter 2013 är intresset stort bland flera medlemsländer för kompletteringar av nuvarande marknadsreglering med inkomstförsäkringssystem, starkare producentorganisationer och terminshandel. Antalet marknadsreglerande instrument i EU har successivt minskat i takt med senare års CAP-reformer. Ändå kvarstår en rad medel i syfte att dämpa prisvariationer:
2.2.1.1 Intervention Interventionspriser finns fortsatt fastställda för spannmål, socker och nötkött. För smör och skummjölkspulver begränsas numera interventionsuppköpen till förutbestämda volymer. Anbudsförfarande tillämpas för kvantiter som överstiger de förutbestämda takvolymerna. Vidare kan producentorganisationer inom frukt- och grönsakssektorn använda sig av återtag och vinproducenter har möjlighet att låta överskottsproduktion gå till destillation. Interventionsutförsäljning av dessa varor förekommer också då förhållandevis höga marknadspriser råder inom EU.
2.2.1.2 Stöd till privat lagring Beroende på marknadssituationen finns också en möjlighet att tillämpa privat lagring som ett alternativ till intervention. Vid privat lagring förblir produkterna i lagerhållarens ägo med möjlighet till försäljning efter lagerperiodens slut. Privat lagring kan användas för en rad produkter som smör, vissa köttslag, socker och olivolja.
2.2.1.3 Importtullar Tullar begränsar prisöverföringen från världsmarknad till EU-marknaden. Ingångsprissystemet som tillämpas inom frukt- och grönsakssektorn är särskilt effektivt då det bygger på tullelement som varierar med världsmarknadspriser. Vidare kan noteras att merparten av EU:s tullar är specifika och ger därmed ett starkare gränsskydd vid lägre än vid högre importpriser. Tilläggstullar kan aktualiseras vid ökad importkonkurrens. Denna möjlighet kan komma att begränasas under ett nytt WTO-avtal.
18
2.2.1.4 Exportbidrag Tillämpningen av exportbidrag har minskat i takt med höjda världsmarknadspriser och kan helt komma att försvinna under ett nytt WTO-avtal. Tills vidare kvarstår dock möjligheten att tillämpa exportstöd, vilket kan komma att aktualiseras igen vid fallande världsmarknadspriser.
2.2.1.5 Konsumtionsstimulerande stöd EU har avvecklat tidigare stöd avseende smör, men fortfarande lämnas stöd till skummjölkspulver som vidareförädlas för bestämda ändamål. Därutöver lämnas också stöd för skolmjölk.
2.2.1.6 Medel för marknadsreglering EU förfogar således över en rad medel för marknadsreglering. Utöver de ovannämnda har kommissionen också mandat att vidta särskilda åtgärder under exceptionella förhållanden och kriser. EU:s solidaritetsfond (European Union Solidarity Fund) kan ge stöd till medlemsländer vid större naturkatastrofer, dock inte till enskilda individer eller företag. Europeiska veterinärfonden (EU Veterinary Fund) har skapats för att ge finansiellt stöd till producenter för olika epizootiåtgärder i samband med smittsamma djursjukdomar. Enligt riktlinjerna för statsstöd kan kommissionen medge att medlemsländer lämnar stöd för att kompensera jordbrukssektorn i samband med naturkatastrofer eller ogynnsamma väderförhållanden, smittsamma djur- eller växtsjukdomar samt i stöd till försäkringspremier relaterade till nämnda risker. Som ett undantag från statsstödsreglerna beslöt kommissionen under krisen på mjölkmarknaden 2009 att medge temporärt att nationella stöd kan ges med högst 15000 euro/producent utan att åtgärderna behöver notifieras till kommissionen
2.2.2
USA
USA:s marknadsordningar erbjöd ett effektivt inkomstskydd för amerikanska bönder redan före pristoppen 2007–2008 liksom ett socialt inriktat arrangemang för omfattande inhemsk livsmedelshjälp (food stamps). Den globala livsmedelskrisen innebar därför inga större förändringar i den förda politiken (OECD 2010.3). Det främsta syftet bakom USA:s marknadsordningar är att erbjuda ett skydd mot låga priser. Detta uppnås genom ett säkerhetsnät med tre nivåer. Direktstöd som utbetalas oberoende av produktion, låneprogrammen som kompenserar producenter vid låga priser och motcykliska stöd med en begränsad kompensation vid måttligt låga priser. Utbetalningar enligt låneprogrammen och de motcykliska stöden baseras på förhållandet mellan marknadspriser och fastställda lånesatser och eller målpriser. Programmen garanterar en minimiintäkt för producenten. Utöver dessa stöd tillkommer också försäkringsordningar som kan kompensera för intäktsförluster i samband med låga priser och eller skördebortfall. De olika stödåtgärderna inom USA:s jordbrukspolitik regleras i Farm Act 2008–2012. Marknadsreglerande åtgärder är framförallt:
19
Produktlån (Marketing Loan Rates, MLR) Motcykliska stödutbetalningar (CCP, ACRE) Uppköp och minimipriser Försäkringar
2.2.2.1 Produktlån Produktlån är möjligt att få för spannmål, ris, socker, sojabönor, ärter, linser, bomull och ull. Det finns olika varianter av dessa lån men syftet är detsamma, dvs.att säkerställa jordbrukarens inkomstnivå vid låga priser. Olika produktpriser fastställs (för vete ca 108 dollar/ton) som tillsammans med volymen bestämmer lånets storlek. När marknadspriserna är lägre än denna prisnivå kan jordbrukaren välja återbetala hela lånet med ränta genom att lösa in sin skörd (skörden utgör säkerhet) till det högre förutfastställda priset. Denna variant ger i stort sett samma effekter som EU:s system med interventionsuppköp. En annan variant inom detta låneprogram innebär att lånet faktiskt måste betalas tillbaka i kontanter fast då till ett lägre pris än lånebeloppet. Ett ytterligare alternativ inom programmet är att jordbrukaren inte erhåller något lån utan bara får ett stöd som motsvarar skillnaden mellan fastställt lånebelopp för en given produkt och den lägre återbetalningsnivån. Lånesystemet förser jordbrukarna med rörelsekapital och möjliggör för dessa att inom vissa tidsramar invänta prishöjningar innan man beslutar sig för att sälja sin produktion.
2.2.2.2 Motcykliska stöd Dessa stöd förekommer i två varianter inom den amerikanska jordbrukspolitiken. Dels finns det äldre systemet Counter Cyclical Payments (CCP) och dels det nyinrättade systemet Average Crop Revenue Election (ACRE) som tillämpas fr.o.m. 2009. Stöd inom CCP betalas för olika grödor då marknadspriset eller priset inom produktlånesystemet (det högsta priset används) är lägre än fastställt riktpris med avdrag för direktbidraget för den aktuella produkten. Riktpriset för vete uppgår till 144 dollar/ton och med avdrag för direktbidrag kan stöd utbetalas om marknadspriset eller produktlånepriset är lägre än 125 dollar/ton eller ca 95 euro/ton. Under 2004/05–2008/09 var det framförallt jordnöts- och bomullsodling som erhöll CCP-stöd. För spannmål betalades stöd ut under 2004/05–2005/06. Maximalt kan en jordbrukare erhålla 65 000 dollar i CCP-stöd eller ACRE-stöd. Företag med inkomster ifrån annan verksamhet som överstiger 500 000 dollar/år får ej heller CCP-stöd. Det nya systemet ACRE är ett frivilligt program som garanterar en viss inkomstnivå för jordbrukaren under återstoden av Farm Act. De grödor som inkomstgarantin gäller för är spannmål, oljeväxter, ärter, linser, jordnötter och bomull. Ett företags samtliga grödor som är stödberättigande omfattas av programmet. Om en jordbrukare väljer ACRE försvinner möjligheten att få CCP- stöd och dessutom minskas både direktbidraget (-20 %) och MLR-stödet (-30 %). För stödutbetalningar inom ACRE måste två villkor vara uppfyllda, nämligen att delstatsinkomsten och gårdsinkomsten för aktuell gröda/grödor är lägre än fastställda nivåer. Om aktuell delstatsinkomst är lägre än 90 % av den historiska delstatsinkomsten samtidigt som gårdsinkomsten är lägre än den historiska aktiveras stödutbetalningar. Den historiska inkomsten beräknas med hjälp femårsgenomsnitt för hektaravkastning och tvåårsgenomsnitt för marknadspriset. I 20
ACRE-programmet baseras inkomstgarantin på ”färska” pris-och produktionsdata. Genom att använda föregående års underlag erbjuder ACRE ett rörligt inkomststöd istället för ett fast stödbelopp. Inkomstgarantin kopplas därmed till föregående års prisnivå och produktions-volym. Garantinivåerna tillåts dock inte öka eller minska med mer än 10 procent från ett år till ett annat.
2.2.2.3 Uppköp Uppköp av vissa varor förekommer bl.a. inom mejerisektorn. Statliga uppköp av ost, smör och mjölpulver sker till fastställda prisnivåer.
2.2.2.4 Försäkringar Försäkringssystem som ger skydd mot låg hektaravkastning och mot låga inkomstnivåer bygger på att den privata premien subventioneras med 40–50 % av regeringen. Försäkringsmodellen för en garanterad hektaravkastningsnivå innebär att en viss nivå (50–75 % av den historiska) försäkras samt att även en viss nivå (55 –100 %) av produktpriset ingår i försäkringslösningen. Denna modell är den mest utbredda i USA. På federal nivå erbjuds producenter subventionerade försäkringar mot naturkatastrofer, prisvariationer och produktionsbortfall för grödor. Förluster i djurproduktion har generellt sett inte omfattats av försäkringssystem. Dock ges kompensation i samband med torka eller andra naturkatastrofer. Under Federal Crop Insurance Program kan producenter på frivillig bas välja mellan att försäkra sig mot produktions- eller inkomstbortfall. Inkomstförsäkringen täcker såväl skördebortfall som prisfall. Utbetalningar sker om faktisk produktion eller inkomst understiger försäkrade nivåer. Programmet omfattar mer än 100 olika grödor och ca 80 procent av landets odlingsarealer täcks av försäkringen. Av totala försäkringspremier (och federal subvention) avser ca 80 procent produkterna majs, sojabönor, vete och bomull. Vid sidan av försäkringsprogrammen tillkom en ny fond i gällande Farm bill. Denna syftar till att kompensera producenter vid naturkatastrofer. Till fonden har knutits fem olika program varav det största är Supplemental Revenue Assurance program (SURE). Försäkringsprogrammen regleras i USDA’s Risk Management Agency (RMA), men administreras i hög grad av privata försäkringsbolag. Bakgrunden för denna offentligaprivata samordning är att försäkringsbolagen ensamma inte varit beredda att erbjuda marknadsmässiga försäkringsvillkor för så pass oberäkneliga förhållanden som skördeförluster orsakade av exempelvis översvämningar, torka eller orkaner. Från kongressens synpunkt är tanken att årliga katastrofstöd ska ersättas av försäkringsprogrammen. Budgetmässigt anses det fördelaktigt att ge stöd till försäkringspremier istället för att allokera stora skördeskadeersättningar. Sedan 1980 har kongressen successivt reformerat programmen med syftet att utvidga systemen, dels genom förmånliga erbjudanden till privata sektorn, dels genom att utforma attraktiva villkor för producenter att teckna försäkringar. Senaste reformen gjordes 2001 i Agricultural Risk Protection Act (ARPA), vilken innebar att försäkringsprogrammen gjordes tillgängliga för i stort sett alla producenter. I takt med denna utbyggnad, har försäkringssystemen blivit mycket populära i USA. Andelen försäkrad areal låg 2006 på ca 80 procent och väntas vara ökande. Summan av försäkrings21
premierna låg samma år på 4,6 mdr USD. I gällande Farm bill beräknas budgetutgifter för försäkringssystem uppgå till totalt 22 miljarder USD under femårsperioden 2008– 2012. Försäkringsprogrammet subventioneras genom följande tre delar: subventionerade premier till producenterna, täckning av försäkringsbolagens administrativa och operativa kostnader, s.k. ”avskrivningssubventioner”
2.2.2.5 Subventionerade försäkringspremier Producenterna behöver bara betala en del av försäkringspremien, för närvarande ca 45 procent. Resten betalas av federala medel. Genomsnittsbonden får därigenom betydligt mer tillbaka från programmet än vad han betalar in. Subventionen på ca 55 procent av premien ger incitament för producenterna att teckna dyra försäkringar – bland annat genom valet av självrisknivå. Med totala försäkringspremier på 4,6 mdr USD under 2006 utgör en subvention på 55 procent ca 2,6 mdr USD.
2.2.2.6 Subventionerade administrativa och operativa kostnader Kongressen beslöt 1980 att hanteringen av försäkringsordningar skulle skötas av privata bolag. Den politiska målsättningen var att försäkringslösningar skulle utvecklas så snabbt som möjligt. Försäkringsbolagen hade incitament att utveckla marknaden eftersom de fick provision på försäljningen av försäkringar. Numera motsvarar denna provision ca 20 procent av premien. Med 4,6 mdr i premie år 2006, erhöll bolagen en provision på totalt 920 miljoner USD. Försäkringsbolagen har olika typer av administrativa kostnader, t.ex. löner, provisioner, kontrollinsatser och transaktionskostnader. Den största utgiftsposten som täcks av bolagens administrativa budgetar avser provision till försäljningsagenter. Enskilda agenter erhåller alltså i provision runt 20 procent av varje dollar som tecknas i försäkringspremie. En debatt pågår i USA om dessa agenter verkligen behövs för att få producenter att köpa försäkringar. Många menar att programmen nu är så omfattande och premiesubventionerna så stora, att försäkringar tecknas oavsett marknadsföring.
2.2.2.7 ”Avskrivningssubventioner” Under de år inbetalda försäkringspremier överstiger försäkringskraven, får bolagen behålla en stor andel av skillnaden (kallat ”underwriting gain”). Under exempelvis 2004 uppgick skillnaden till 979 miljoner USD och bolagen behöll då 848 miljoner USD av denna skillnad. Under 2002 översteg kraven premieinbetalningarna med 1,15 mdr USD. Försäkringsbolagen fick då betala endast 52 miljoner USD av detta underskott. Ett avtal mellan staten och bolagen bestämmer bolagens villkor (Standard Reinsurance Agreement). Ett annat för bolagen mycket gynnsamt villkor är att producenter med särskilt hög risknivå, överlåts av bolagen till staten. Staten får därmed ansvaret för att täcka eventuella förluster för denna grupp av producenter. Bolagens kunder har därigenom en genomsnittligt lägre risk än genomsnittskunden. 22
2.3
Exempel på motåtgärder bland tillväxtekonomier
I avsnittet beskrivs de åtgärder som vidtagits och de revideringar av politiken som genomförts i 10 tillväxtekonomier (Argentina, Brasilien, Chile, Kina, Indien, Indonesien, Ryssland, Sydafrika, Ukraina, Vietnam). Beskrivningen baseras dels på OECD:s monitoringrapport över icke medlemsländer (OECD 2010:5) och dels på material från FAO. Under åren 2006–2008 genomfördes ett antal förändringar i jordbrukspolitiken i de berörda tillväxtekonomierna. De kan delas upp i åtgärder som inte har en direkt koppling till de kortsiktiga prisökningarna utan är mer långsiktiga och i åtgärder som är ett direkt svar på prishöjningarna. Här följer först en genomgång av förändringarna i den mer långsiktiga jordbrukspolitiken. I Brasilien introducerades som svar på fallande inkomster hos producenterna a) ett nytt stöd baserat på produktion, b) ökade möjligheter att få tillgång till krediter och c) uppskov på återbetalningar av investeringar och arbetande kapital. Framförallt hade regeringen sojabönsodlarna i åtanke när dessa åtgärder introducerades. Chile satsade på program för att ge småbrukare ökad tillgång på krediter. Programmen syftade till att öka utbudet av privata krediter till småbrukarna. I Chile avser mer än en tredjedel av jordbruksstödet grundläggande statliga serviceprogram. I syfte att göra Indiens tillväxt mer jämlik har förbättringen av landsbygdens infrastruktur givits hög prioritet. Det största programmet avser konstbevattning, vägar, hus, elektrifiering, telekommunikation forskning samt diversifiering. Under 2006 introducerades ett program för att ge jordbrukare tillgång till krediter med förmånliga villkor och under 2008 sjösattes ett program i syfte att hjälpa i första hand småbrukare, men senare även kommersiella jordbrukare, med förfallna och obetalda skulder. I Kina genomfördes en skattereform för jordbruket 2006 och året efter infördes en ny egendomslag som stärkte jordbrukarnas rätt till sin mark, men jordbrukarna har fortfarande ingen möjlighet att inteckna marken vid lån, vilket begränsar kreditmöjligheterna. Vidare har pilotprogram för försäkringar introducerats i spannmåls- och animaliesektorn. Finansieringen av dessa program delas mellan regeringen, lokala myndigheter och jordbrukare. Ökat stöd till jordbrukare är en del i en bredare satsning för att ge landsbygden tillgång till grundläggande service såsom utbildning, sjukvård och sociala trygghetssystem. Centralt i den kinesiska jordbrukspolitiken är att säkra livsmedelstryggheten genom 95 procent självförsörjningsgrad för spannmål och fördubbling av inkomsterna för hushåll på landsbygden. De politiska åtgärder som Kina vidtog mot prishöjningarna 2007–2008 fick till effekt att de inhemska priserna för vete och ris knappast rörde sig alls. Som ett led i en administrativ reform har rollfördelningen mellan regeringen och lokala myndigheter i Ryssland förtydligats när det gäller vilket ansvar de har för jordbrukspolitiken. I landet har också introducerats ett flerårigt jordbrukspolitiskt ramverk. I syfte att öka jordbruksproduktionen och utveckla landsbygden har det varit en betydande ökning i beviljandet av förmånliga krediter. 23
I Sydafrika ligger mycket av fokus i jordbrukspolitiken på att omfördela mark, och tre nya åtgärder i detta syfte har introducerats. Den viktigaste faktorn bakom förändringarna i Ukrainas jordbrukspolitik var WTOanslutningen 2008. Före anslutningen gjordes betydande sänkningar av tullarna för griskött, fjäderfä och socker. Beroende på dåligt väder 2007 förlängdes återbetalningstiden för en del av de förmånliga lån som tidigare hade beviljats till producenter. Som en direkt reaktion på de stigande världsmarknadspriserna på mat vidtog länderna även en rad mer kortsiktiga motåtgärder från slutet av 2007 och under 2008: reducerade eller avvecklade importtullar på ett urval varor (samtliga länder utom Chile) priskontroll infördes för ett urval produkter (Kina, Indien, Ryssland) exportskatter på spannmål (Kina, Indien, Ryssland) och kvantitativa exportkontroller infördes (Kina) liksom exportförbud (Argentina, Indien, Ryssland) ökade livsmedelssubventioner (Chile, Indien, Sydafrika) och frisläppta spannmålslager (Brasilien, Kina, Ryssland) ökade subventioner till insatsvaror (Kina, Indien, Ryssland) höjda minimipriser till producenter (Brasilien, Kina, Indien)
2.4
Exempel på motåtgärder i Minst utvecklade länder (MUL)
Nedan följer en redovisning av vilka åtgärder tre MUL vidtog för att hantera situationen med kraftigt ökande priser på mat 2007–2008. De tre länderna, Bangladesh, Malawi och Senegal, är alla tre länder som är nettoimportörer av livsmedel. I både Bangladesh och Senegal har det varit oroligheter kopplade till de stigande livsmedelspriserna. Bangladesh har frisläppt lager till subventionerade priser. Under hösten 2008 förväntades 300 000 ton ris säljas till ett pris av 0,41 USD/kilo, samtidigt tilläts livsmedelsministeriet att importera mat utan att tillämpa det ordinarie anbudssystemet. Bangladesh har lager på mellan 0,7 och 1 miljon ton spannmål. Landet har vidare infört priskontroller och/eller reglerat privat handel, begränsat och förbjudit livsmedelsexport. Bangladesh har program där man mot en arbetsinsats får mat. Bangladesh har även delat ut mat till behövande. För att öka produktionen har system med vouchers och stöd för inköp av insatsvaror, t.ex. konstgödning och konstbevattning införts. Fattiga bönder lovades av regeringen få kompensation för det höga dieselpriset. Regeringen lovade också att behålla en subvention på 20 % av elräkningen för dem som hade elektriska pumpar. Regeringens budget för subvention av konstgödselanvändning ökades kraftigt 2006–2007. Marknadsregleringar genom uppköp av ris till ett högre pris finns också. Senegal har frisläppt lager till subventionerade priser, sänkt skatter, infört priskontroller, sänkt tullar och tullavgifter och infört produktionsstöd. 24
Malawi har infört priskontroller och/eller reglerat privat handel samt begränsat och förbjudit export. Malawi har ett, jämfört med andra afrikanska länder, väl fungerande program för subvention av framförallt konstgödsel. Under 2006/07 subventionerades 170 000 ton konstgödsel och 4 500 ton utsäde (bl.a. hybridmajs) med 78 %. Under 2007–2008 fortsatte detta program med en nästan 80 respektive 100 % subvention av konstgödsel till fattiga småbrukare.
25
3
Prisvariationer och global livsmedelstrygghet
I deklarationen från toppmötet i Rom om tryggad livsmedelsförsörjning i november 2009 understryks vikten av bättre fungerande nationella, regionala och internationella marknader. Särskilda initiativ, som är WTO-förenliga och icke-handelsstörande, och som syftar till att få småbrukare i u-länder att öka sin produktivitet och konkurrera på lika villkor på världsmarknaden får stöd. Vikten av att avstå att vidta åtgärder som inte är WTO-förenliga och som är ett hot mot livsmedelstryggheten betonas. Ett slutförande av Doharundan, Aid for Trade och en fullständig implementering av Marrakeshbeslutet får stöd. I deklarationen står vidare att icke-handelsstörande internationella åtgärder som lindrar effekterna av prisvariationer för de fattiga ska övervägas. Man uppmanar i deklarationen att utveckla åtgärder för att hantera effekterna av kraftiga prisvariationer och dåligt väder. Vidare understryks betydelsen av en politik som syftar till bättre fungerande marknader, bättre marknadsinformation, transparens och ökad konkurrens. Relevanta internationella organisationer uppmanas att undersöka möjliga samband mellan spekulation och prisvolatilitet och om ett lagersystem effektivt skulle kunna användas vid hungerkatastrofer och dessutom begränsa prisvariationer. FAO:s högsta beslutande organ, Konferensen, beslutade i november 2009 att reformera FAO:s kommitté för tryggad livsmedelsförsörjning (CFS). CFS ska bli internationellt forum för diskussion om livsmedelstrygghetsfrågor. En expertpanel, med ledande experter från olika vetenskapliga discipliner, ska lämna underlag till denna diskussion. CFS har begärt att expertpanelen ska undersöka orsakerna till och omfattningen av prisfluktuationer samt hur effekterna av dessa kan lindras. I april 2010 presenterades en ny utvecklingsfond för jordbruket i världens låginkomstländer som svar på de löften G8 ledarna gav vid sitt toppmöte i L’Aquila i juli 2009. Utvecklingsfonden (Global Agriculture and Food Security Program – GAFSP) förvaltas av Världsbanken och finansieras av ett flertal givare, däribland USA, Kanada, Sydkorea och Spanien. Afrikanska utvecklingsbanken och FN-organet IFAD kommer att i praktiken genomföra de projekt som finansieras av fondens pengar. GAFSP syftar till att få fart på jordbrukets utveckling i låginkomstländer, öka produktiviteten genom investeringar i markanvändning, bevattning, marknadens infrastruktur samt till jordbruksteknisk rådgivning.
3.1
Internationell diskussion om koordinerade åtgärder mot prisvariationer
I Storbritannien har departementet för miljö, livsmedel och landsbygdsfrågor tagit fram ett diskussionspapper om hur Storbritanniens livsmedelstrygghet ska säkras. I pappret anges att handeln måste bli friare, för att öka livsmedelstryggheten. EUs och USAs tullar och stöd till jordbruksproduktion är orättvisa då den ger incitament till produktion i EU och USA samtidigt som incitamenten att producera livsmedel i u-länderna minskar (DEFRA 2010). 27
Viktiga processer för att uppnå detta är på internationell nivå att handelsförhandlingarna i WTO kan fullföljas och ett nytt globalt frihandelsavtal slutas. På EU-nivå behöver den gemensamma jordbrukspolitiken reformeras. I det brittiska diskussionspappret bemöts också argumentet att nationell självförsörjning skulle kunna öka livsmedelstryggheten. Författarna menar istället, att även om det vore möjligt, så innebär självförsörjning en minskad livsmedelstrygghet. Riskerna skulle öka om landet drabbades av dåligt väder, missväxt eller stora sjukdomsutbrott. Storbritannien skulle även fortsatt vara beroende av import av jordbruksmaskiner, konstgödsel, bränsle och vissa livsmedel för en balanserad diet. Vid självförsörjning minskar dessutom konsumenternas valmöjligheter. Många av de varor som konsumenterna efterfrågar går inte att framställa inom landet till en rimlig kostnad. I studien Farm Support Policies that Minimize Global Distortionary Effects som skrevs av Alexander Sarris och Aziz Elbeheri till FAO:s expertforum How to feed the world in 2050? diskuteras en framtida jordbrukspolitik som minimerar de snedvridande effekterna. Det konstateras att OECD-länderna sedan mitten av 1980-talet gått från produktbaserade stöd mot mer frikopplade stöd som är mindre snedvridande för handel och produktion. Enligt författarna bör denna utveckling fortsätta och omfatta flera länder och produkter. Vidare framhålls att gränsskydd/tullar är mest handelsstörande bland olika former av prisstöd. Huvudmålsättningen i Doharundan bör därför fortsatt vara att kraftigt sänka tullskydden och öka marknadstillträdet. Vidare föreslår studien att OECD-länderna, i relation till handelsstörande stöd, går in och finansierar en global utvecklingsfond. I flera länderna finns ett ökat intresse för nya typer av åtgärder, t.ex. försäkringar, som syftar till att minska jordbrukarnas risker. De program som finns i dag när det gäller försäkringar är ineffektiva, dyra och snedvrider marknaderna eftersom de har höga transaktionskostnader och tenderar att överkompensera. Dessutom tränger de undan privata lösningar. För att undvika nya snedvridande effekter bör marknadsbaserade lösningar väljas och offentligt stöd endast ges för de mest kostsamma oförutsedda riskerna. Värt att ha i åtanke vid utformningen av olika stödåtgärder är att mycket av riskhanteringen sker löpande på gårdsnivå. I ovannämnda studie föreslås också främjande av frikopplade stöd som syftar till att behålla en produktionsreserv i höginkomstländer. Sådana åtgärder kan exempelvis inkludera stöd till träda. Författarnas tankar/avsikter med den föreslagna produktionsreserven i höginkomstländerna är något oklar. Om syftet är att behålla mark i brukbart skick bör det bara behövas stöd för det under perioder med låga priser. Långa perioder av låga priser torde vara en signal om att utbudet överskrider efterfrågan och då kan man ifrågasätta om det är värt att lägga pengar på betald träda. Den föreslagna åtgärden liknar EU:s tidigare modell med pliktträda liksom nuvarande gårdsstöd. Ett av syftena med gårdsstödet är att förhindra att jordbruksmark läggs ner. Författarna menar att utvecklingsländernas situation kan förbättras genom ökade offentliga och privata investeringar inom jordbruket exempelvis avseende infrastruktur. Författarna hävdar dock också att det krävs nationella stödåtgärder för att främja effektiva marknader för jordbruksvaror. Det kan t.ex. avse stöd som främjar tillgången till insatsvaror. Det påpekas att utvecklingsländerna i WTO-förhandlingarna måste få en viss flexibilitet beträffande användningen av denna typ av stöd. I syfte att garantera finansieringen av livsmedelsimport för nettoimporterande låginkomstländer vid kraftiga prisökningar föreslås upprättande av en särskild fond 28
(Food Import Financing Facility). För att hantera de varierande exportintäkterna vill författarna också upprätta en marknadsbaserad automatisk kompensationsåtgärd för råvaruberoende låginkomstländer. Författarna föreslår dessutom en fond för att finansiera råvaruinköp av nettoimporterande låginkomstländer. Det framgår dock inte hur fonden ska finansieras, vem som ska ta del av den och under vilka förutsättningar. Förslaget att ge kompensation till råvaruexporterande låginkomstländer vid sjunkande priser är tveksamt. Det kan vara svårt att avgöra huruvida prisnedgången är av tillfällig art. Om så inte är fallet är det knappast meningsfullt att genom bidrag upprätthålla olönsam produktion i dessa länder. Det framgår inte heller i rapporten vem som är tänkt att finansiera en dylik åtgärd. De minst utvecklade länderna förlitar sig på ett fåtal exportprodukter. Detta faktum ökar deras utsatthet för såväl naturens som marknadens krafter. I detta sammanhang är det värt att framhålla att en diversifiering är nyckeln till större ekonomisk stabilitet för dessa länder och utväxling i ekonomin. Jordbruksverket har i en tidigare rapport (SJV 2008) studerat hur global livsmedelstrygghet påverkats av utvecklingen. I bilaga 1 redovisas ett utdrag från denna rapport – ”Politiska åtgärder som svar på höga livsmedelspriser och effekter därav”.
3.1.1
Internationella råvaruavtal
Försök att genom internationella råvaruavtal stabilisera globala råvarumarknader har gjorts sedan 1970-talet, dock utan större framgång. Att försöken har misslyckats beror på såväl politiska som tekniska svårigheter. I praktiken har det rått oklarheter om huruvida avtalen ska syfta till att stabilisera priserna eller inriktas på att bryta en nedåtgående pristrend. Oavsett om de föreslagna instrumenten har avsett multilaterala kontrakt, lageråtaganden eller exportkvoter, har det i samtliga försök visat sig vara svårt att komma överens om vilken prisnivå som ska försvaras. Om prisnivån sätts för lågt ger avtalet inga fördelar för producentländer, om nivån sätts för högt riskerar nivån att bli prohibitiv. En annan erfarenhet har varit att de finansiella resurserna i fonden varit otillräckliga för att kunna påverka marknaden effektivt. I andra fall har exportländer haft svårigheter att komma överens om hur exportkvoter ska fördelas mellan berörda parter. För att motverka oönskade prissvängningar bedömer Världsbanken (2010) att det skulle krävas mer kunskap och förståelse om de faktorer som påverkar men som också potentiellt kan ändra pristrender. Inom OECD pågår ett arbete med syftet att skapa bättre förståelse för prissvängningar på bland annat livsmedelsmarknaden. Ett tidigare förslag har presenterats av Joakim von Braun (IFPRI 2008). Detta innebär dels att en uppbyggnad av ett krislager (säkerhetslager på 300 000 ton spannmål) sker för att användas vid akut brist på livsmedel och dels att en organisation/styrelse går in som handlare på de olika börsernas terminsmarknader och säljer kontrakt i hopp om att skapa en prispress nedåt på råvaror när dessa stiger mer än vad som kan anses vara påverkat av de fundamentala marknadsfaktorerna (utbud-efterfrågan mm). En fond på 12–20 miljarder dollar (motsvarar 30–50 % av spannmålshandeln enligt IFPRI) ska skapas. 29
Fondgruppen ska bestämma när det är dags att skapa prispress genom att sälja terminer som initialt köps upp. Fondgruppen ska agera när priset passerat en viss nivå och vetskapen om att en "trigger-level" finns kan innebära att det finns aktörer som ser en chans spekulera mot denna fixerade prisnivå. Vidare borde det finnas en osäkerhet över hur mycket medel som egentligen behövs för att skapa prispress på börserna, vad göra när medlen börjar ta slut efter att en kraftinsats har gjorts för att försöka få ned priset, finns viljan att skjuta till extra medel? Möjligen behövs ingen av IFPRI:s föreslagna åtgärder utan i första hand långsiktiga utvecklingsåtgärder tillsammans med ett starkare multilateralt regelverk i WTO.
3.2
Strukturella åtgärder som på sikt kan bidra till ökad livsmedelstrygghet
Exempel på strukturella åtgärder för att sänka priserna på livsmedel är investeringar i infrastruktur, institutioner och i att få marknader att fungera bättre. Ett problem som många länder har är att marknadsinformationen är bristfällig. Det blir då svårt för producenter att reagera på prisförändringar. I en situation med höga priser får jordbrukarna inget incitament att t.ex. inför sådd öka produktionen för att dra nytta av högre priser. Bristande infrastruktur innebär att jordbrukare har svårt både att få del av insatsvaror och sedan få ut sina varor utanför den lokala marknaden. Dåligt fungerande institutioner och korruption gör också att transaktionskostnaderna, när det handlas med livsmedel och insatsvaror, blir höga. Aid for Trade och Integrated Framework for Technical Assistance to the Least-Developed Countries (IF) är två initiativ på internationell nivå som syftar till att underlätta för u-länder att få bättre tillgång till världsmarknaden. En orsak till de höga livsmedelspriserna som framförts är att produktivitetsökningen inom jordbruket varit låg5 och det gäller både u- och i-länder, t.ex. EU. Viktiga orsaker till att produktivitetsökningarna varit låga är bristande investeringar i och forskning avseende jordbruk. En orsak till att lite resurser har satsats på investeringar i och forskning om jordbruk är de tidigare låga priserna. För att öka produktionen krävs alltså mer forskning och mer investeringar. Höga livsmedelspriser i sig kan bidra till att de privata investeringarna i jordbruket ökar eftersom investeringar i denna sektor blir mer lönsamma. Ytterligare en faktor som är central för att öka produktionen är att klargöra äganderättsförhållanden och arrendesystem. De jordbrukare som har en otrygg besittningsrätt till sin mark har dels svårare att få lån till investeringar och är dels mindre benägna att lägga ned den tid och de pengar som krävs för att genom olika förbättringsåtgärder öka produktiviteten. Oklar besittningsrätt innebär också mindre benägenhet att hushålla med naturresurserna. En effektiv hushållning av naturresurserna krävs också för att öka produktionen. Men för att öka fattiga människors möjligheter att få tillgång till livsmedel behövs det även göras investeringar inom andra sektorer t.ex. utbildning, hälsa, landsbygdsutveckling m.m. 5
Utvecklingen ser dock olika ut mellan olika produkter, t.ex. är utvecklingen för majs betydligt positivare än utvecklingen för ris, och man får även skilja mellan hur produktiviteten utvecklas i absoluta tal respektive procentuellt. Medan produktivitetsökningstakten procentuellt har avtagit ser det bättre ut nominellt.
30
IFPRI6 bedömer i rapporten ”Five Steps to Prevent a Repeat of the 2007–08 Food Crisis” att det inte på kort sikt finns anledning att befara en ytterligare livsmedelskris (IFPRI 2010). De globala livsmedelslagren är betydligt större än 2007–2008 och produktionen av ris och majs överstiger nivåerna från 2007–2008 med 5 respektive 4 procent. Samtidigt framhåller IFPRI att en ny kris lätt kan uppkomma om länder inför exportförbud som följs av panikartade livsmedelsuppköp och överdriven, okontrollerad spekulation. Därför krävs enligt institutet att fem förebyggande åtgärder vidtas: länder med betydande spannmålslager bör minska något på sina reserver i syfte att lugna marknaden och ge en positiv signal till globala aktörer, effektiva sociala skyddsnät behöver etableras för att skydda de mest utsatta grupperna av människor. På längre sikt krävs också att dessa åtgärder kombineras med insatser för ökad produktionskapacitet och bättre folkhälsa, en rad insatser behövs för att höja produktiviteten hos småbrukare, t.ex i form av utsäde, gödning, finansiella tjänster, teknikutveckling, m.m. en internationell arbetsgrupp bör bildas, bestående av representanter från FAO, IFPRI, Världsbanken, WFP och WTO med uppdraget att regelbundet följa livsmedelsproduktion, lager, priser, politik, m.m. IFPRI föreslår dessutom att en global, fysisk spannmålsreserv skapas att hanteras av WFP. Regionala lager för specifika grödor bör utvecklas i ett första skede och senare utvecklas till global nivå. Dessutom bör en grupp skapas för globala marknadsanalyser med uppdrag att prognosticera prisutveckling, identifiera abnormiteter samt företa olika former av marknadsingripanden.
3.2.1 Behov av politiska åtgärder inom EU På internationell nivå har det visat sig vara svårt att kortsiktigt hantera prisvariationer. Till exempel tillåter WTO-avtalen att länder inför exportrestriktioner på jordbruksområdet. Vidare är erfarenheterna ganska nedslående av internationella råvaruavtal inriktade på att skapa gemensamma livsmedelslager. Enligt OECD och IFPRI kan dock beredskapslager i låginkomstländer bidra till att stabilisera livsmedelsmarknader och erbjuda en ökad livsmedelstrygghet. För framtiden är fortsatta handelsliberaliseringar med starkare multilaterala regelverk ett viktigt medel för att dämpa prissvängningar och öka den globala livsmedelstryggheten. Exempel på åtgärder är att: alla former av exportstöd avvecklas under en kort utfasningstid, villkoren för exportskatter, exportförbud och andra exportrestriktioner stramas upp i WTO-avtalet. långtgående generella tullreduktioner uppnås i ett nytt avtal,
6
International Food Policy Research Institute
31
alla tullar uttrycks som värdetullar (med specifika tullar ökar tullskydden vid låga världsmarknadspriser), u-ländernas bundna tullar reduceras kraftigt främst i syfte att utveckla regional handel mellan utvecklingsländer (globalt sett tillämpas de högsta tullskydden bland u-länder), MUL (minst utvecklade länder) erbjuds generell kvot- och tullfrihet (också av fler parter än som nu EU och ett fåtal andra i-länder),
32
4
Instrument för marknadsreglering och riskhantering
4.1
Frågans koppling till CAP efter 2013
Jordbruksproduktion är förknippad med risker av olika slag. Det gäller priser, vädersituationer, växt- och djursjukdomar, finansiella liksom institutionella förutsättningar samt också personliga risker för producenten. Hantering av risker sker kontinuerligt på gårdsnivå liksom inom olika politiska stödprogram. Ofta förekommande risker men med begränsat genomslag hanteras normalt sett på gårdsnivå, medan jordbrukspolitiken ofta är utformad för att möta mindre vanliga risksituationer med stora eller katastrofala genomslag på produktion eller priser. Mellan dessa två ytterligheter finns också ett stort antal situationer där privata försäkringslösningar kan vara ett relevant alternativ. Jordbrukspolitikens marknadsreglerande åtgärder är ofta inriktad på skydd mot låga priser. Undersökningar tyder på att bönderna själva betraktar prisrisken och vädersituationen som de största riskfaktorerna. Elbehari och Sarris (FAO 2009) framhåller betydelsen av att nya instrument utvecklas särskilt anpassade till olika risksituationer. Producenterna bör därmed erbjudas olika lösningar. Alla jordbrukspolitiska medel har någon form av påverkan på risker. Vissa är särskilt utformade för att reducera variationer i pris, avkastning eller inkomst. Dessa program är utformade för att antingen förhindra eller begränsa förekomsten av risker (riskreduktion) eller för att begräna effekterna av olika risker. Exempel på åtgärder som reducerar risker är vaccination mot smittsamma djursjukdomar eller olika typer av prisstöd, vilka syftar till att stabilisera inhemska priser och därmed minska prisrisker. Exempel på åtgärder som begränsar följderna av olika risker är bland annat motcykliska stöd, subventionerade försäkringsprogram, diversifiering eller inkomststabiliseringsprogram. I OECD-länder svarar olika typer av riskrelaterade stödprogram för en betydande del av PSE. För perioden 2002–2007 svarade sådana stöd inom EU för 51 % av PSE och för 63 % i USA (OECD 2010:4). Inom EU har stödåtgärderna för att minska jordbrukarnas inkomstrisker i huvudsak utgjorts av traditionella prisstöd som t.ex. interventionsuppköp och exportbidrag. Prisstöd är generellt ett ineffektivt och dyrbart verktyg. Prisstöd destabiliserar den globala marknaden, höjer konsumentpriserna och döljer prissignalerna för producenter. Prisstöden stimulerar till intensivare produktionsmetoder och tenderar att främst gynna större jordbruksföretag. Dessutom kapitaliseras stöden i mark och anläggningar vilket på sikt höjer produktionskostnaderna. Dessa erfarenheter har bidragit till reformer av CAP liksom förslag om kraftiga stödreduktioner i WTO. Införande av gårdsstödet – med tillägg för tagna beslut i hälsokontrollen – innebar ändrad inrikting mot ett mer generellt inkomsstöd där traditionella stödåtgärder endast ska fungera som ett skyddsnät vid svåra marknadssituationer. Även efter dessa reformer förfogar EU fortsatt över ett säkerhetsnät med flera marknadsregleringsinstrument mot låga priser samt därutöver också extraordinära medel.
33
4.2
Terminshandel
Olika riskrelaterade stödformer har i OECD-länder givits allt större uppmärksamhet i senare års jordbrukspolitiska beslut. Hantering av ekonomiska risker inom jordbruket kan ske på olika sätt på den fria marknaden. Uppsamlande handel av olika jordbruksprodukter erbjuder t.ex. olika kontrakt (fastpris- eller terminskontrakt) för fysisk levererans vid fastställda tidpunkter. För spannmål kan det handla om priskontrakt för tidiga leverenser direkt under säsongen eller framtida fysiska leveranser inom någon månad eller inom ett år. Prisnoteringarna för dessa uppköp varierar dagligen. Det finns också exempel på avtal, sk poolavtal, som innebär att endast en viss kvantitet erbjuds till försäljning av jordbrukaren och uppsamlande handel åtar sig att följa prisutvecklingen och sälja jordbrukarens skörd till bästa möjliga pris inom den överenskomna tidsperioden. En ytterligare variant som förekommer inom spannmålsområdet är optionsavtal. Med denna uppköpstyp säljs en viss kvantitet till ett fastställt pris inledningsvis och om priserna därefter förändras kan en ny prislåsning göras innan prisavtalets utgång. Prissäkring av skörden sker på börserna runtom i världen genom handel med terminskontrakt. Dessa kontrakt kan vara utformade på så sätt att fysisk leverans måste ske vid terminavtalets slut dag (forward kontrakt) eller utan att någon fysisk leverans behöver ske vid terminens slut (futures). Terminskontrakten har på samma sätt som hos uppsamlande handel olika löptider. Prissäkring genom ett futureskontrakt innebär att en jordbruksprodukts värde fastställs i förväg till en viss nivå som också gäller under hela kontraktstiden oavsett vilka prisförändringar som sker för produkten på börsen under denna tid. Nedan redogörs för ett förenklat exempel på terminshandel med futures kontrakt för vete där starttid är oktober och kontraktets sluttid är mars påföljande år. Jordbrukaren/mäklaren kombinerar även med att sälja sin produkt på den fysiska marknaden.
34
Fysisk marknad
Terminshandel konto
Ex. 1. Jordbrukaren har vete till försäljning
Jordbrukaren prissäkrar vetet på kontrakt och får 150 euro/ton i okt
Priset sjunkit till 125 euro/ton i mars Säljer sitt vete till 125 euro/ton i mars
Köper tillbaka kontrakt innan mars utgång för 125 euro/ton
Resultat 125 euro/ton
Resultat 25 euro/ton
Sammanlagt 150 euro/ton Ex. 2. Jordbrukaren har vete till försäljning
Jordbrukaren prissäkrar vetet på kontrakt och får 150 euro/ton i okt
Priset höjts till 175 euro/ton i mars Säljer sitt vete till 175 euro/ton i mars
Köper tillbaka kontrakt innan mars utgång för 175 euro/ton
Resultat 175 euro/ton
Resultat minus 25 euro/ton
Sammanlagt 150 euro/ton Ovanstående exempel redogör på ett förenklat sätt den prissäkringseffekt som eftersträvas och som erhålls med hjälp av terminskontrakt. Det finns emellertid både för- och nackdelar med terminshandel, några av dessa framgår av nedanstående uppställning.
35
Fördelar Möjlighet att tjäna pengar på nedgång i priserna, återköp av kontrakt utjämnar den tidigare positionen
Nackdelar Ingen möjlighet att att tjäna pengar på stigande priser, (detta kan dock göras med hjälp av optioner på futures, mer komplicerat instrument)
Ett bra alternativ till prissäkring om den egna marknaden följer de internationella börsnoteringarna
Mer riskfyllt om den egna marknaden inte följer de internationella börsnoteringarna
Även om säkerhetsbelopp behövs på kontot för att handla binder det förhållandevis lite kapital i förhållande till de vinster som kan göras
Säkerhetsbelopp och mäklaravgifter krävs trots allt
Värderingen av terminer förhållandevis enkel, ett samband mellan spotpris och terminer finns
Alla produkter finns inte representerade på futures marknaden
36
Intresset för terminshandel ökade runtom om i världen i samband med prisstegringen som inträffade under 2006–2008.
Diagram 1 Antal terminskontrakt på majs och vete 2000–2010 på Chicagobörsen Källa: http://www.cmegroup.com/trading/agricultural/files/magu.pdf
Under 2008 handlades t.ex. ca 60 milj kontrakt (futures + optioner) majs på Chicagobörsen och ca 19 milj kontrakt av vete. Omräknat i spannmål motsvarar detta ca 7,6 mdr ton majs respektive 2,6 mdr ton vete. Detta är dock ingen fysisk handel och det bör uppmärksammas att alla köp- och säljorder av olika aktörer registeras löpande och bidrar till totala volymen kontrakt. Antalet kontrakt har alltså ingen direkt fysisk koppling till den totala spannmålsskörden i världen som uppgår till knappt 1,8 mdr ton men det visar ändå på vilket intresse som finns för kontrakt ifrån olika aktörer. Dessa aktörer kan vara spannmålsbönder/handlare som prissäkrar sin skörd eller spekulanter som placerar sitt kapital i terminskontrakt utan någon koppling till den fysiska marknaden. Av diagrammet framgår också att efter prisstegringen har omsättning på Chicagobörsen minskat under 2009 men är förhållandevis hög jämfört med perioden före pristoppen. I världen omsätts mest futureskontrakt för jordbruksvaror hos de kinesiska börserna där sojamjöl, vitsocker och sojaolja är de mest omsatta. Av Chicagobörsens olika terminskontrakt var majs det femte mest omsatta i världen 2009 och vetekontrakt var det tionde mest omsatta i världen. Det enda terminskontraktet avseende animaliska produkter som hamnade på listan över de tjugo mest omsatta kontrakten var Chicagobörsens kontrakt för levande boskap (19:e mest omsatta). Inget av de olika kontrakt som handlades på den europeiska marknaden fanns representerade på topp 2037
listan för 2009. I Sverige har Handelsbanken en viktig roll när det gäller terminshandel av jordbruksråvaror. Deras direktkontakt med lantbrukare i denna handel är dock fortfarande mycket liten eftersom det istället är den uppsamlande handeln som sköter lantbrukarnas prissäkring via bl.a. Handelsbanken. Under 2009 omsatte Handelsbanken kontrakt uppgående till 10 milj. ton kvarnvete på Matif (Parisbörsen). Även om terminshandeln i Europa inte haft samma tradition som i USA, menar bedömare att den Europabaserade handeln nu kan erbjuda samma skydd mot prisrisker som den amerikanska terminshandeln. På jordbruksområdet sker handeln i första hand på Euronext i London (kakao, kaffe, socker, fodervete) och i Paris (kvarnvete, raps och majs). Futureskontrakt omsätts också i Tyskland (gris, spädgrisar och potatis) och i Spanien (olivolja). Nyligen har också initierats handel med mejerivaror i EU. I Östeuropa sker numera terminshandel i Bulgarien, Ungern, och Slovenien (Matthews 2010). Terminshandeln har dock vissa begränsningar på kort och medellång sikt. Terminshandel är mer användbar för att hantera kortsiktiga prisrörelser under något år, än att hantera cykliska prisvariationer. Avgifter för handel kan utgöra hinder för bönders medverkan i handeln. Vidare kan storleken på de kvantiteter som är föremål för handel vara alltför stora för enskilda producenter. Producentsamarbeten eller uppköpshandel kan dock eliminera sådana problem. Trots förbättringar under senare år, täcker terminshandeln fortfarande inte alla varor eller sektorer. Det största hindret för ökat deltagande bedöms dock vara bristen på kunskap om och erfarenhet av terminshandel.
4.2.1
Kommentarer och slutsatser, terminshandel
Marknadsbaserad terminshandel erbjuder en möjlighet för producenter att hantera prisvariationer och osäkra marknadsvillkor. Futureskontrakt ger möjligheter för såväl producent som förädlingsindustri att reducera prisrisker. Terminshandel är förenat med risker men om dessa risker värderas utifrån ett perspektiv att stabilsera inkomstnivåer och inte i spekulationssyfte så är detta instrument ett värdefullt hjälpmedel. Om t.ex. en jordbrukare innan skörd anser att en viss prisnivå är tillräcklig på en termin ett halvår fram i tiden bör prissäkringen genomföras och om priset stiger under tiden borde inte en förlorad möjlighet till vinst väga tyngre för företaget än om marknadsutfallet hade blivit annorlunda, d.v.s. priserna kunde istället ha fallit efter ett halvår och att ingen prissäkring genomfördes. I det fallet uppstår en verklig förlust vid avsättning som behöver bäras av företaget. Det största hindret för ökat deltagande bedöms vara bristen på kunskap om och erfarenhet av terminshandel. Därför kan det vara angeläget att kommissionen och medlemsländerna medverkar till breda utbildningsinsatser så att fler producenter lär sig att dra nytta av terminshandelns möjligheter. Kommissionen bör verka för en effektiv övervakning av terminshandeln samt bidra med aktuell och relevant marknadsinformation till alla aktörer. Särskilda marknadssituationer kan dock inträffa där terminsprissäkring inte är något fullvärdigt alternativ som stabiliseringsinstrument (t.ex. vid ordentligt låga priser på marknaden eller att vissa produkter helt enkelt inte finns representerade på börserna) som i sin tur innebär att ett politiskt val måste göras om någon form av skyddsnätsreglering ska existera eller om detta är en effekt som får accepteras.
38
Det finns en oro för att investeringsfonders spekulation på råvarubörser kan bidra till omotiverade prisökningar och i förlängningen leda till sämre livsmedelstrygghet för fattiga länder. Flera studier har publicerats under senare tid där man med olika data, modeller och metoder undersökt frågan. Slutsatsen är dock att det är lite som talar för att spekulation skapade prisbubblan på livsmedelsmarknaden 2007–2008. Studierna pekar istället på ett omvänt orsakssamband, dvs att spekulation generellt följer fundamenta på marknaden. FAO menar att åtgärder för att minska spekulation kan få oönskade konsekvenser såsom att minska tillgången på likviditet som möjliggöra prissäkring för handlare av den fysiska varan. FAO anser därför att man bör göra terminsmarknaderna mer transparanta och öka övervakningen av misstänkta beteenden, snarare än att reglera marknaderna. Ökad transparens skulle bidra till att förtroendet för marknaden ökar, enligt FAO. Nyligen har lagförslag lagts fram i såväl i USA som i EU vilka syftar till bättre övervakning och tranparens av terminsmarknader.
4.3
Inkomstförsäkringsprogram
En ofta återkommande tanke är att olika försäkringsarrangemang kan ersätta prisstöd i syfte att skydda producenter från inkomstrisker. Det förutsätts då ofta att försäkringspremierna subventioneras.
4.3.1
Inkomstförsäkringsprogram i gröna boxen
Inkomstförsäkringsprogram omfattas av den s.k. gröna boxen7 i WTO:s jordbruksavtal. Förutom de generella kraven om att stöden ska vara offentligt finansierade och ej fungera som prisstöd, ska försäkringsprogrammen tillgodose de stödspecifika kriterierna under punkterna 7 och/eller 8 för att notifieras som gröna. Punkten 7 i gröna boxen täcker inkomstgarantiprogram eller ordningar som ger ett säkerhetsnät för inkomsterna. Programmen får inte vara produktspecifika. Programmen kan endast gälla för producenter med förluster på mer än 30 procent av genomsnittlig produktion eller inkomst samt kompensera för högst 70 procent av förlusterna. Basperioden är den föregående treårsperioden eller ett s.k. olympiskt genomsnitt8 baserat på föregående femårsperiod. Punkt 8 avser stöd vid naturkatastrofer och vid försäkringsprogram mot skördeförluster vid naturkatastrofer. För att klassificeras som gröna stöd måste offentliga myndigheter formellt ha förklarat att en naturkatastrof ägt rum. Stödet förutsätter en produktionsförlust som överstiger 30 procent av genomsnittsproduktionen under en basperiod. I motsats till punkten 7, kan stöd under punkt 8 kompensera för 100 procent av förlusten och stödet kan vara produktspecifikt. Det går inte att kombinera villkoren under punkterna 7 och 8 och erhålla kompensation som överstiger 100 procent av genomsnittsinkomsten.
7
De grundläggande kraven är att de ska ha inga eller endast minimala handelsstörande effekter, eller effekt på produktion, samt att de finansieras inom ramen för offentliga statliga program som inte har effekten av prisstöd till producenter eller inkluderar transfereringar till konsumenter. Utöver detta krävs att stöden uppfyller stödspecifika kriterier vilka redovisas i paragraf 2-13 i jordbruksavtalets bilaga 2 8 Olympiskt genomsnitt baseras på de 3 högsta värdena under perioden.
39
4.3.1.1 Pågående panelgranskning i WTO Efter hand som försäkringsprogrammen växer och blir mer omfattande blir de också intressanta i WTO-sammanhang, både när det gäller storleken på beloppen och hur de notifieras. Enligt USA’s notifikationer till WTO rapporteras försäkringsprogrammen som icke-produktspecifik AMS-stöd9. Försäkringsprogrammen inkluderas därmed under USA:s AMS-tak på 19,1 mdr USD, men räknas under de flesta åren av genom deminimis-avdraget10. Klassificeringen som icke-produktspecifikt stöd är dock tveksam eftersom det handlar om specifika odlingar som ingår i försäkringen. Kanada initierade 2007 en panelprövning av enskilda amerikanska stödprogram, klassificerade som ”ickeproduktspecifik AMS” (motcykliska stöd och market loss assistance). Kanada tog dock inte upp USA:s försäkringsprogram – sannolikt på grund av att landet tillämpar motsvarande stöd och notifierar det som USA, dvs som icke-produktspecifikt AMS. I Brasiliens parallella panelprövning av amerikanska interna stöd är dock försäkringsprogrammen nämnda. Skulle USA fällas i denna panel kan detta komma att medföra reformer och sänkningar av befintliga stöd i gula boxen. Alternativt skulle försäkringsprogrammen kunna klassificeras i gröna boxen, vilket dock skulle kräva en reform av programmen. För att kunna klassificera ett inkomstförsäkringsprogram som grönt, så måste självrisken uppgå till minst 30 procent och försäkringsgarantin vara högst 70 procent av genomsnittsinkomsten under en adekvat basperiod. En reform inriktad på ”boxshifting” riskerar därmed att göra inkomstprogrammen mindre attraktiva.
4.3.2
Heltäckande försäkringsprogram i EU?
Traditionella marknadsåtgärder är tänkta att framöver endast användas i undantagsfall och vid särskilt svåra marknadssituationer för olika produkter. Försäkringslösningar existerar redan i dagsläget inom EU i form av bland annat försäkringsskydd vid produktionsbortfall som beror på ogynnsamma väderleksförhållanden. Dessutom finns försäkringsskydd mot växt- och djursjukdomar (bl.a. är bidrag till försäkringspremier om maximalt 65 procent av kostnaden möjlig enligt förordning 73/2009, artikel 68, 70, samt kan bidrag till upprättande av gemensam fond mot växt- och djursjukdomar enligt artikel 71 lämnas). Dessa stödåtgärder finansieras genom avdrag på gårdstödstödsbeloppen (maximalt 10 % av nationella kuverten kan användas) och genom medfinansiering av medlemsländerna (25 %). Det finns även möjlighet att bevilja nationella stöd för subvention av olika försäkringsprogram. Dessa stödåtgärder faller då under statsstödsreglerna. Omkring hälften av medlemsländerna beviljar nationella stöd (Spanien det enskilt största landet) Enligt kommissionen har hittills Frankrike, Nederländerna och Italien visat ett intresse för tillämpning av artikel 68. Den framtida utformningen av EU:s jordbrukspolitik efter 2013 har ännu inte beslutats men enligt kommissionens meddelande ”The CAP towards 2020: meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future” anvisas möjligheten till en stödmekanism i form av en inkomstförsäkringsmodell. Denna försäkringsmodell ska ha som syfte att stabilisera inkomsterna för jordbrukare genom att kompensera för betydande inkomstförluster.
9
AMS, Aggregate Measure of Support. Aggregerat stödmått som används i WTO för att beräkna de interna stöd som inte är undantagna från reduktion, s.k. gula boxen. 10 De minimis-regeln är en del i WTO:s jordbruksavtal och innebär att produktspecifika gula stöd som understiger 5 % av produktionsvärdet är undantagna från reduktion och inte behöver räknas med i aktuellt totalt AMS
40
4.3.3
Kommentarer och synpunkter, försäkringslösningar
Förutom den uppenbara fördelen för jordbruksföretag vid ett införande av olika inkomsstabiliserande försäkringsmodeller finns även en rad nackdelar som bör beaktas i sammanhanget. Några av dessa redovisas nedan. För försäkringsmodeller som omfattar vissa produktionsgrenar men inte alla kommer troligen produktionsbesluten att i större utsträckning än förut styras av produktomfattningen i programmet än av marknadsmässiga faktorer. Även med en försäkringsmodell som omfattar alla produktionsgrenar (t.ex. en inkomststabiliserade modell på EU-nivå) betraktas risken inte som en verklig produktionskostnad eftersom denna är subventionerad och produktionen borde därmed upprätthållas på en nivå som inte skulle vara fallet utan dessa subventioner. Kostnaden för ett risktagande för produktion av en viss produkt eller inom ett visst område väger inte lika tungt i avgörandet om vilken produktionsinriktning som ska väljas eller i vissa regioner att producera något överhuvudtaget. Detta borde vara särskilt tydligt i områden/produktionsgrenar där risken är hög för inkomstbortfall. Tillämpade subventionerade försäkringsarrangemang i USA, Kanada och bland vissa av EU:s medlemsländer är alltför generösa för att klassifieras i den gröna boxen. I rapporteringen till WTO redovisas dessa tillämpningar därför som gult handelsstörande stöd i kategorin ”icke-produktspecifik AMS”. En panelgranskning i WTO pågår ifråga om USA’s stödklassificering av försäkringsprogrammet. Även om regler finns för hur försäkringsmodeller ska vara utformade för att vara förenliga med WTO-reglerna om grönt stöd kan ett eventuellt ökat användande av dessa modeller föranleda fler prövningar av dessa system eftersom försäkringssystem som på ett eller annat sätt ska verka inkomststabiliserande samtidigt riskerar att vara produktionsdrivande. Åtgärder som medför markanta riskminskningar tenderar att stimulera till ökad produktion. I grunden baseras all försäkringsverksamhet på en marknadssituation, där försäkringar säljs till ett pris som motsvarar graden av risk. I sammanhanget bör statens roll främst vara att förmedla och sprida sådan information som inte är generellt tillgänglig för parterna. Erfarenheterna hittills visar emellertid att försäkringssystem är svåra att realisera utan offentliga subventioner. Olika inkomsförsäkringsmodeller tenderar ofta att bli dyra lösningar och som i EU kanske dessutom ska gälla parallellt med en viss kostnad för gårdsstödet och traditionella regleringsåtgärder. I USA och Kanada som har bättre kännedom om och tillgång till privata lösningar för riskhantering (t.ex. terminssäkring på börserna) än många andra länder finns ändå ett stort antal försäkringsprogram som löper parallellt. Om tillämpningen av olika subventionerade försäkringssystem leder till produktionsökningar kan det tänkas att även priserna sänks till nytta för konsumenter och skattebetalare som finansierar dessa system. Vinsten av en eventuell prissänkning torde dock var betydligt lägre än vad själva kostnaden är för försäkringssystemen. Vidare bör det noteras att ur ett EU-perspektiv kan även unyttjandegraden och därmed i anspråktagande av budgetmedel för ett inkomststabliserande program skilja sig väsentligt åt mellan olika medlemsländer då olika regioner/länder har olika skördevariationer och därmed olika risknivåer. Elbehari och Sarris (FAO 2009) konstaterar att de amerikanska försäkringsprogrammen, vilka funnits under ca 30 år, sannolikt inte har medverkat till att minska behovet av 41
katastrofstöd. Vidare påpekas att riskrelaterade stödformer, kan medföra ett minskat intresse hos producenter för såväl egna riskreducerande insatser på gårdsnivå som för privata försäkringslösningar. Man åberopar vidare analysresultat från OECD som för EU visat att andelen försäkrad odlad areal minskar med storleken på gårdsstödet. Inkomststabilserande försäkringsmodeller tenderar att bli komplexa system då inkomstförändringar ska fastställas i förhållande till historiska nivåer. De amerikanska programmen belastas av höga transaktionskostnader som följd av bland annat tungrodd administration. Subventionerade försäkringssystem kan bidra till att producenter väljer omotiverat exklusiva försäkringslösningar eller utsätter sig för extra höga risknivåer. Vidare framförs ofta kritik att utbetalningar ifrån sådana system p.g.a. den komplicerade administrationen ofta sker för sent i förhållande till behovet av likvida medel. I de länder där subventionerade försäkringslösningar redan tillämpas framförs ofta att inga privata alternativ kan etableras då statliga system har en konkurrensfördel. Mot bakgrund av ovanstående finns det betydande problem med att eventuellt införa en subventionerad inkomstabiliserande försäkringsmodell för hela EU. De marknadsinitierade åtgärder som istället står till buds för att stabilisera inkomstnivåer är t.ex diversifiering inom jordbruksföretaget och ökad användning av prissäkring genom terminshandel på börserna. I detta sammanhang bör, i princip, statens främsta uppgift vara att garantera makroekonomisk stabilitet samt erbjuda stabila och förutsebara villkor för marknaden. Jordbrukspolitiken bör underlätta för producenter att hantera och i största möjliga utsträckning själva ansvara för marknadsrisker liksom andra påverkbara risker. Politiken bör inriktas på den typ av sällsynta risker som har stort genomslag på marknaden och som är svåra att hantera för den enskilde producenten.
4.4
Olika överväganden inom EU
4.4.1
Riskhantering i kommissionens tidigare reformdiskussioner
I beslutet 2003 om Mid Term Review antog kommissionen också en deklaration om att utreda förutsättningarna för hantering av risker, kriser och nationella katastrofer inom jordbrukssektorn. Kommissionen presenterade 2005 ett meddelande om risk- och krishantering. I detta konstaterades bland annat att riskhanteringsinstrument inte bör erbjuda sektorn samma garantier som fanns i tidigare CAP, utan snarare bör hjälpa näringen att stå emot temporära chocker och förbättra förutsättningarna för finansiering av utvecklingsinsatser. Under arbetet med hälsokontrollen presenterade kommissionen ett nytt papper i ämnet – ”Risk and Crisis Management” (EU kommissionen 2008). Slutsatsen i detta papper var bland annat att ”there is no need for additional risk management tools to deal with price risks. The extension of SPS11 to sectors which are currently not included could also provide a positive contribution in mitigating price variability for the agricultural community. For dealing with the potentially growing needs for production risks, an EU-wide scheme cannot be considered feasible at this stage. Introducing an EU-wide scheme would be immensely expensive, and would imply an increased administrative burden for farmers and MS” 11
SPS: Single Payment Scheme
42
Vidare konstaterades att ”An introduction of new risk management tools within existing CAP instruments would be budget neutral with respect to the overall EU budget. National contributions would depend on MS preference, but introducing the measure would in any case be optional”
Det var först beslutet om hälsokontrollen i november 2008 som möjliggjorde EUfinansiering av nya försäkringsarrangemang. Hälsokontrollen tillät att medlemsländer lämnar finansiellt stöd till försäkringsarrangemang inom vegetabilie- och djurområdet. Stödet fick ges till premier för försäkringar mot ekonomisk skada orsakat av väderförhållanden, växt- och djursjukdomar eller skadegörare. Vidare tillät hälsokontrollen att medlemsländer lämnar finansiellt stöd till ömsesidiga/gemensamma fonder inriktade på att ge kompensation till producenter i samband med växt- och djursjukdomar. Kommissionen har under de senaste åren uppdragit åt olika externa utredare att studera riskhanteringsfrågor. Studier har också gjorts mer specifikt på ämnet försäkringsarrangemang. Flera studier, bland annat Bielza Diaz-Caneja et al (2008) konstaterar att inkomstförsäkrings-system inte är möjliga att realisera utan statliga subventioner. Vidare sägs i studien att inkomstförsäkringssystem kan vara ett effektivt alternativ till direktstöd. Bureau och Witzke (2010) är mot bakgrund av amerikanska erfarenheter tveksamma till att ge subventioner till inkomstförsäkringar. De lyfter särskilt fram de höga transaktionskostnader som konstaterats i USA:s tillämpningar. Under det spanska ordförandeskapet våren 2010 diskuterade Jordbruksrådet ett papper om CAP efter 2013. I slutsatserna rapporterades att ”Many ministers supported the presidency’s suggestion of examining the possibility of completing existing market management measures provided for in the single CMO and made suggestions, such as the creation of income insurance schemes, the strengthening of producer organisations and interbranch cooperation, futures markets and the setting up of crises fund”
Det är tydligt att det under senare år skett en omprövning av EU:s tidigare avvisande syn på subventionerade försäkringslösningar. I kommissionens meddelande om den framtida gemensamma jordbrukspolitiken12 tas bland annat upp möjligheten att införa en stödmekanism i form av en inkomstförsäkringsmodell.
4.4.2
Katastrofskydd
I nuläget finns EU-gemensamma system för katastrofhantering i form av Europeiska veterinärfonden och EU:s solidaritetsfond. Dessa skydd är kopplade till klimat och SPSförhållanden och medför inte negativa effekter för länder utanför EU på samma sätt som med ett säkerhetsnät mot låga priser. Detta återspeglas också i WTO:s mer generösa stödvillkor och som klassificerar katastrofstöd i den s.k. gröna boxen. För att klassificeras som gröna stöd måste offentliga myndigheter formellt ha förklarat att en naturkatastrof ägt rum. Stödet förutsätter en produktionsförlust som överstiger 30 procent av genomsnittsproduktionen under en basperiod. Katastrofskyddet tillåts kompensera för 100 procent av förlusten och stödet kan vara produktspecifikt.
12
EU kommissionen (2010) ”The CAP towards 2020: meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future”
43
4.4.3
Kontrakt mellan jordbruket och förädlingsindustri
Kommissionens arbete i den så kallade högnivågruppen har inriktats på marknadsfrågor inom mjölksektorn. Bland annat har gruppen diskuterat förutsättningarna för mer långsiktiga kontrakt mellan mjölkproducenter och mejerinäring. Vissa mjölkproducenter har i sammanhanget föreslagit en återgång till åtgärder som syfter till utbudskontroll. Men dessa förslag har hittills avvisats av kommissionen. Som ett alternativ har kommissionen föreslagit en förstärkning av kontraktsförhållandena för att säkra minimipriser till producenter. Kontrakten skulle syfta till en bättre balans på mejerimarknaden mellan utbud och efterfrågan. Parterna befarar att prisvariationer kommer att öka i omfattning och ser långsiktiga kontrakt som en möjlighet till riskspridning. Gällande EU-regler möjliggör att en grupp bönder träffar en överenskommelse med förädlingsledet om ett enhetligt pris. I aktuellt förslag förutsätts dock att ett sådant undantag från konkurrensreglerna baseras på att den samlade marknadsandelen understiger 3,5 % och högst 49 % av nationell produktion. Från fransk sida har föreslagits att minimipriser inom mjölksektorn bestäms på nationell nivå och att kontraktsmodellen också sprids till andra jordbrukssektorer. Hittills har man dock inte lyckats övertyga andra medlemsländer om förslagen.
4.4.4
Stöd till producentorganisationer
Inom sektorn för frukt och grönsaker tillämpas idag ett stöd till producentorganisationer Stödet etablerades för att medel som tidigare gått till återtag skulle komma till användning på ett mer konstruktivt sätt och för att näringen skulle ta ett större ansvar för att produktionen anpassades till utbudet. Regelverket har därför som ett grundkrav för erkännande att producentorganisationen ska verka för en balans mellan utbud och efterfrågan. Ett annat syfte var att stimulera producenterna att samarbeta för att därigenom stärka dem gentemot handelsledet. Producentledet är inom sektorn starkt fragmenterat vilket gjort att dessa haft en svag position gentemot det starkt koncentrerade handelsledet. Inom EU pågår inom flera sektorer diskussioner huruvida EU bör stödja och uppmuntra bildandet av producentorganisationer i linje med den strategi EU haft inom sektorn för frukt och grönt. Sverige är troligen det EU-land som varit mest kritiskt till stödet. Sverige har pekat på att stödet är administrativt betungande, svårt att tillämpa och har som ett mål att höja priserna vilket är tvivelaktigt i konsumenthänseende. Sverige anser inte heller att en viss företagsform ska vara ett krav för att få tillgång till EU-medel. Vidare ställer sig Sverige tveksam till att offentliga medel används för att stärka samverkan inom producentledet i syfte att höja priserna. Att tvinga in företag i en viss typ av samverkan bör inte vara ett villkor för att få tillgång till EU-medel.
4.4.5
Budgetneutralitet men ökad reglering av CAP
Inför utsikterna att CAP-budgeten kan väntas krympa under kommande år, åtminstone i relation till totala bugetomslutningen, har bland annat Frankrike aktualiserat förslag på budgetneutrala åtgärder till stöd för böndernas inkomster. Från fransk sida önskar man se mer av marknadsreglerande åtgärder samt betonar att ”gemenskapspreferens” måste gälla. Kraven på gemenskapspreferens skulle exempelvis kunna innebära att importen 44
beläggs med en extra skatt i de fall produkterna inte bedöms uppfylla EU-standard. Bland nya marknadsreglerande åtgärder nämns stödet till producentorganisationer men också satsningar på inkomstförsäkringar, nya fonder finansierade av stat och producenter, att aktiveras vid en ogynnsam inkomstutveckling. Förslagen är än så länge inte särskilt genomarbetade eller tydliga, men ger vid en första anblick intryck av att vara budgetneutrala. Indirekt kan dock denna politik visa sig bli dyrbar. Motreaktioner från handelspartners kan innebära nya kostsamma restriktioner mot EUs export. Stödet till producentorganisationer blir sannolikt administrativt betungande och dessutom kostsamt ur konsument- och konkurrenssynpunkt.
4.4.6
Forskning och utveckling
Potentialen för produktivitetsökningar bedöms vara betydande inom jordbrukssektorn, men är beroende av fortsatta satsningar på FoU samt att tillgänglig teknik sprids och kommer till användning. Framsteg kan också uppnås genom att bättre ta tillvara produktionsresultaten. Skattningar tyder på att en tredjedel av produktionen hanteras som avfall i handels- och konsumentled (OECD 2010:6). I utveckling, kontroll och användning av genmodifierade produkter ligger också en stor potential. Tidigare forskningsresultat har inneburit betydligt bättre skördar och sänkta relativa priser på livsmedel. Som exempel kan nämnas att den genomsnittliga avkastningen i USA:s majsproduktion beräknas ha ökat under perioden 1866–2007 med en faktor på sex och avkastningen från veteodling med faktorn 3,5. Generellt sett tar det dock lång tid innan forskningsframsteg kan omsättas i praktiken (OECD 2010:3).
4.5
Avslutande kommentarer
Mycket tyder på att utvecklingen går mot ökade globala prissvängningar på jordbruksmarknaderna13. Ökad efterfrågan på livsmedel, foder och bränsle kombinerat med resursbegränsningar ifråga om vattenförsörjning, odlade arealer och energi indikerar att försörjningssituationen kan bli mer pressad. Under perioder med låga livsmedelslager kan situationen leda till ett tryck uppåt på priserna. Klimatbetingade produktionssvängningar kan påverka avkastningen i jordbruket och i sin tur medverka till att prissvängningarna blir mer påtagliga. Jordbruks- och energipriser är i ökande grad kopplade till varandra på grund av att energi är en viktig insatsvara i jordbruksproduktionen. Erfarenheterna från prisboomen 2007–2008 visar att prissvängningar på energi lätt spiller över på jordbruksmarknaden. Fortsatta valutasvängningar, speciellt avseende USA-dollarn, är en annan faktor som kan medverka till större prisvolatilitet eftersom de flesta jordbruksvaror handlas i denna valuta. Handelsliberaliseringar och en ökad integration av marknader bidrar å andra sidan till ökad prisstabilitet genom att prisöverföringen blir effektivare mellan olika länder. Men det är osäkert om en effektivare prisöverföring förmår att balansera övriga faktorer. En utveckling mot ökad global prisvolatititet skulle vara oönskad eftersom den kan äventyra livsmedelsförsörjningen, minska intresset för investeringar i jordbrukssektorn 13
OECD-FAO (2010:1), IFPRI (2010), Matthews (2010)
45
och riskera att skapa politisk instabilitet. Den långsiktiga trenden har hittills inneburit successivt sänkta reala priser på jordbruksprodukter, vilket främst har drabbat jordbrukare i fattiga länder. Att bryta denna pristrend är en viktig drivkraft i Doharundans jordbruksförhandlingar. Sänkta jordbruksstöd och tullar i den rika delen av världen förväntas innebära ökade världsmarknadspriser. Att dämpa kortsiktiga prissvängningar kräver, enligt bland andra FAO, koordinerade internationella motåtgärder. På internationellt plan har det dock visat sig vara svårt att hantera prisvariationer. Till exempel tillåter WTO-avtalen att länder tillämpar exportrestriktioner. Försök har gjorts att genom internationella råvaruavtal stabilisera globala råvarumarknader, dock utan större framgång. Enligt FAO skulle emellertid internationella insatser för regionala beredskapslager i låginkomstländer kunna bidra till att stabilisera livsmedelsmarknader och medverka till ökad livsmedelstrygghet. Förutom en rad strukturella åtgärder för att öka den globala livsmedelstryggheten skulle en friare världshandel minska riskerna för prisvariationer och därmed bidra till en säkrare livsmedelsförsörjning. Exempel på strukturella åtgärder är investeringar i infrastruktur, bättre fungerande marknader, åtgärder mot korruption, investeringar i FoU samt åtgärder för att klargöra äganderättsförhållanden. Ett avslut på Doharundan skulle sannolikt betyda viktiga förbättringar av det multilaterala regelverket och bland annat innebära att prisstöden reduceras i rikare länder, att tillämpningen av exportbidrag avskaffas och att möjligheten för länder att använda exportrestriktioner begränsas. I den gemensamma jordbrukspolitiken har effekterna av prissvängningar mer och mer inriktats på inkomststabiliserande åtgärder och mindre på att påverka priserna. Införandet av gårdsstödet och senare års reformer i den s.k. hälsokontrollen, innebar en inriktning mot ett mer generellt inkomsstöd. Prisstöd och andra traditionella stödåtgärder är numera i huvudsak tänkta att fungera som skyddsnät vid svåra marknadssituationer. Mot bakgrund av förväntad ökad prisvolatilitet på de globala marknaderna men också av primärproducenternas svaga ställning i livsmedelskedjan motiverar kommissionen olika reformförslag. I kommissionens meddelande ”The CAP towards 2020:meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future” tas bland annat upp förslag om ”a risk management toolkit” och indikeras också förslag på området marknadsreglering liksom förslag om kopplade direktstöd. Kommissionens försäkringsmodell förefaller baseras på subventionerade icke obligatoriska arrangemang inom ramen för WTO:s gröna box. Det är än så länge oklart i vilken grad förslaget avser en homogen försäkringslösning för hela unionen eller om medlemsstater själva ska ges möjlighet att utforma ett stöd till produktions- och inkomstförsäkringar. Även om meddelandet talar om en fortsatt marknadsorientering av CAP, presenteras tankar om att på vissa punkter stärka marknadsregleringen och även om behovet av produktionskopplat stöd. En viktig fråga är om de förslag som diskuteras i EU kan utformas så att de får avsett syfte – att erbjuda ett tillräckligt skyddsnät för EUs producenter – utan att alltför mycket samtidigt missgynna exempelvis u-landsproducenter och utan att göra EUs producenter okänsliga för viktiga marknadssignaler. I en situation där budgetrestriktioner och internationella handelsavtal begränsar det politiska handlingsutrymmet för fortsatta marknadsingripanden behöver näringen och den enskilde bonden ta ett större ansvar för olika marknadsrisker. Den framtida utformningen av EUs jordbrukspolitik behöver därför erbjuda flera initiativ till privata marknadslösningar för att hantera prisvariationer. Marknadsbaserade åtgärder såsom 46
terminshandel, privata försäkringar och diversifiering kan vara värdefulla hjälpmedel för att hantera pris- och produktionsrisker. En ökad användning av privata riskhanteringsinstrument skulle innebära att producenter ges en mer aktiv roll i hanteringen av olika marknadsrisker. Subventionerade stödåtgärder tenderar att minska producenternas intresse för såväl egna riskreducerande insatser på gårdsnivå som för privata försäkringslösningar och terminshandel. Stödåtgärder riskerar också att motverka nödvändiga marknadsanpassningar. I länder där subventionerade försäkringsprogram redan tillämpas påpekar kritiker att inga privata alternativ kan etableras då statliga system har en konkurrensfördel14. Erfarenheterna från de amerikanska försäkringsprogrammen tyder på att dessa sannolikt inte har medverkat till att minska behoven av katastrofstöd. Vidare belastas programmen av höga transaktionskostnader som följd av bland annat tungrodd administration och försäkringsbolagens massiva marknadsföring av sina tjänster. Generellt sett riskerar subventionerade försäkringsarrangemang att producenter väljer omotiverat exklusiva försäkringslösningar eller exponerar sig för extra hög risknivå. Oönskade effekter kan också vara en ökad tendens till rent-seeking15 bland försäkringsbolag. Erfarenheterna talar alltså emot subventionerade försäkringslösningar. I ett EUsammanhang bör man beakta att förutsättningarna är skiftande mellan medlemsstater och sektorer. Nationella satsningar på försäkringslösningar bör utgå från att eventuella stödinsatser sker i överensstämmelse med gröna boxens villkor och att de inte står i strid med grundläggande konkurrensvillkor. EUs roll bör vara att stimulera till privata lösningar, tillhandahålla en gemensam databas samt utveckla ett gemensamt regelverk. Erfarenheterna visar att intresset för terminshandel ökade markant under prisstegringarna 2007–2008. Terminshandeln har inte samma tradition i Europa som i USA. Den Europabaserade handeln kan dock numera i princip erbjuda samma skydd mot prisrisker som den amerikanska terminshandeln. EU bör medverka till att utveckla handeln genom insatser för att sprida kunskaper om och erfarenheter av denna handel samt genom att tillhandahålla marknadsinformation och utöva en tillsyn över terminshandeln. Samhällets ansvar bör inriktas på att erbjuda makroekonomisk stabilitet och på ett socialt skyddsnät för enskilda producenter vid exceptionella marknadssituationer. Prisstöd och andra former av direkta marknadsingripanden bör tillämpas ytterst restriktivt och inte användas för att stabilisera EU-marknaden på bekostnad av övriga länder eller av miljön.
14
DEFRA (2010) Rent-seeking är ett begrepp inom nationalekonomi för när en individ, organisation eller firma försöker tjäna pengar genom att manipulera de ekonomiska eller juridiska förutsättningarna, istället för att göra det genom handel eller värdeskapande produktion. Vidare ses rent-seeking ofta som ett resultat av lobbying från särintressen, t ex när grupper av producenter försöker få regeringen att införa subventioner för deras produkter. 15
47
5
Källförteckning
DEFRA (2010), Ensuring the UK’s Food Security in a changing World EU-kommissionen (2008), CAP Health Check – Impact Assessment Note No 8; Risk and Crises Management FAO(2010), Managing Vulnerability and Risk to promote betterFood Security and Nutrition FN, Briefing note by the Special Rapporteur on the right to food (2010), Food Commodities Speculation and Food Price Crises. Regulation to reduce the risk of price volatility. IFPRI (2008), Global Food Crises; Monitoring and Assessing Impact to Inform Policy Responses IFPRI(2010), Five steps to Prevent a Repeat of the 2007–08 Food crises Matthews (2010), Perspectives on Addressing Market Instability and Income Risk for Farmers (no 324/2010), Alan Matthews, Trinity College, Dublin Mitchell Donald, 2009. A Note on Rising Food Prices. Policy Research Working Paper 4682, World Bank. New Zealand Government Paper for the European Union High level Experts Group on Milk, 12 january 2010. OECD-FAO (2009:1), Outlook OECD-FAO (2009:2), How to Feed the World in 2050. Evolving Structure of world Agricultural trade and Requirements for New World Trade Rules, Alexander Sarris OECD (2009:3), Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the United States OECD-FAO (2010:1), Agricultural Outlook 2010–2019, Part I OECD (2010:2), Speculation and Financial Fund Activity: Draft Report OECD (2010:3), Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the United States: A Preliminary Analysis OECD (2010:4), Farm Level Analysis of Risk Management Strategies and Policies: Cross Country Analysis. OECD (2010:5), Policy Options in Emerging Economies to Address Future Commodity Price Surges: Draft Report OECD (2010:6), The Benefits from Agricultural R&D, Innovation and Productivity Growth 49
OECD (2010:7), Policy Responses in Emerging Economies to International Agricultural Commodity Price Changes: Draft Report Statens jordbruksverk (2009), Global livsmedelstrygghet; Rapport 2008:29 Statens jordbruksverk (2010), CAP efter 2013; Rapport 2010:12 World Bank(2008), Rising Food Prices: Policy Options and World Bank Responses World Bank(2010), Placing the 2006/08 Commodity Price Boom into Perspective
50
6
Bilaga 1: Politiska åtgärder som svar på höga livsmedelspriser
(utdrag från Jordbruksverkets rapport ”Global livsmedelstrygghet”, 2008:29) Höga livsmedelspriser och dess konsekvenser är av intresse för hela välden men än så länge finns det ingen enighet bland organisationer, institutioner och regeringar på flera håll runt om i världen vilket som är det bästa sättet att bemöta prisuppgången. När det gäller kortsiktig politik går skiljelinjen främst mellan de, framförallt u-länder och transitionsekonomier, som av inrikespolitiska skäl väljer att begränsa exporten för att hålla nere de inhemska priserna, och EU samt internationella organisationer såsom Världsbanken och FAO, som menar att sådana åtgärder är kontraproduktiva eftersom de både leder till höjda världsmarknadspriser och minskar incitamenten för de inhemska jordbrukarna att öka produktionen. På lång sikt går skiljelinjen mellan de som menar att friare handel ökar livsmedelstryggheten och de som menar att en ökad självförsörjning (nationellt eller regionalt) istället är bästa medlet för att öka livsmedelstryggheten.
Sänkta tullar och skatter på livsmedel Sänkta tullar och skatter på livsmedel innebär att de inhemska priserna på livsmedel sjunker. Åtgärderna spär också på den inhemska konsumtionen och bidrar till en ökad välfärd för nettokonsumenter av livsmedel. Sänkta tullar bidrar också till en friare världshandel. Andra effekter av sänkta tullar och skatter är att intäkterna till staten minskar, och i fattiga länder lämnar tullintäkter ett viktigt bidrag till statskassan eftersom man t.ex. inte kan beskatta inkomster effektivt. Sänkta priser på livsmedel kommer dock inte bara fattiga till del utan alla som är livsmedelskonsumenter dvs. även de som hade haft råd med prishöjningarna. Sänkta tullar innebär för de inhemska nettoproducenterna en ökad konkurrens och lägre priser. Detta kan medföra att incitamenten att öka den inhemska livsmedelsproduktionen minskar. Lägre tullar innebär också att efterfrågan på världsmarknaden ökar vilket i förlängningen kan innebära att tillgången på livsmedel på världsmarknaden minskar och priserna stiger. Den initiala nivån på skatter och tullar på livsmedel styr hur mycket en sänkning av dem påverkar livsmedelspriserna nedåt. Är tullarna och skatterna redan låga så ger en sänkning av dem inte något stort genomslag på livsmedelspriserna. Som beskrivits ovan är tullintäkter ofta en viktig inkomstkälla för fattiga länder och finns det ingen möjlighet för staten att få andra intäkter eller minska utgifterna är sänkta tullar inte något attraktivt alternativ.
Exportrestriktioner inklusive minimiexportpriser och exportskatter Alla former av exportrestriktioner kan leda till sänkta livsmedelspriser, ökad inhemsk efterfrågan och ökad välfärd för nettokonsumenter. Exportskatter ger dessutom ökade intäkter till statskassan.
51
Vinsterna av lägre livsmedelspriser tillfaller emellertid inte bara de fattiga utan samtliga i det aktuella landet. Allvarligare är att lägre priser på den inhemska marknaden ger nettoproducenterna lägre inkomster. Jordbrukarnas incitament att öka produktionen minskar. Effekten blir alltså att det inhemska utbudet minskar. Dessutom minskar tillgången på livsmedel på världsmarknaden vilket pressar upp de internationella priserna. För att exportrestriktioner ska ha önskad effekt, dvs. leda till sänkta priser, krävs det att staten har medel att kunna tillämpa en sådan politik. För stater som har en begränsad administrativ kapacitet är detta inte alltid möjligt. Det krävs att den statliga administrationen kan kontrollera att den övervägande delen av exporten av den aktuella varan beläggs med exportskatt alternativt att minimipris tillämpas. Har den statliga administrationen inte kraft att genomföra detta kommer påverkan på de inhemska priserna att bli mycket begränsad. Vidare så behöver staten ha en fungerande uppföljning av de nationella priserna och resurser att kunna bekämpa eventuella priskarteller.
Frisläppande av livsmedel från lager Frisläppande av livsmedel från lager ger en snabb men temporär sänkning av livsmedelspriserna. Vinnare av denna åtgärd är nettokonsumenter, fattiga såväl som rika, som kan öka sina livsmedelsinköp och sin välfärd. Även staten är en vinnare eftersom lagerkostnaderna minskar. Försäljningen i sig ger också staten ökade intäkter. Förlorare är däremot nettoproducenter. Deras inkomster minskar, eftersom utbudet på marknaden blir större, liksom deras incitament att öka produktionen. Statliga lager kan också underminera uppbyggnaden av privata lager eftersom osäkerheten för privata lagerhållare ökar.
Åtgärder mot ”spekulation” Åtgärder mot ”spekulation” kan möjligtvis ge lägre priser och därmed gynna nettokonsumenter. Nackdelarna är emellertid många. Det är svårt att definiera vad som är spekulation och med repressiva åtgärder riskerar man att slå undan benen för den privata marknaden. Privata aktörer minskar sina lager samt sitt utbud, och priserna riskerar därmed att variera än mer. Producentpriserna går ner och produktion och utbudet minskar. För att kunna genomföra åtgärder mot ”spekulation” måste ett land ha möjlighet att skilja ut ”spekulanterna” från dem som ägnar sig åt ”normal” näringslivsverksamhet. Detta är sannolikt svårt i de flesta länder. I Nordamerika är exempelvis handeln med råvaror på börser ett vanligt förekommande handelssätt och har varit så sedan 1850talet. Vidare är åtgärder mot ”oskäliga vinster” inte möjliga i alla politiska system och vid alla tillfällen. I en marknadsekonomi är meningen att utbud och efterfrågan ska styra priserna och statens inblandning ska vara begränsad. I en väl fungerande marknadsekonomi är det därför tveksamt om staten, utom under exceptionella omständigheter, vill gå in och identifiera vissa aktörer som ”spekulanter”.
Ökad uppodling I EU, där tidigare en viss andel av arealen har legat i träda, fattades 2007 beslut om att avskaffa den obligatoriska trädan. På detta sätt kunde unionen snabbt svara upp mot en 52
ökad efterfrågan. En förutsättning för denna åtgärd är att det dock finns mark som ligger i träda. Höga priser i sig kan ge incitament till att mark återplanteras, t.ex. i Ryssland, Ukraina och Kazakstan, och nyodling på kontinenter och i länder där all potentiell jordbruksmark ännu inte nyttjas, t.ex. i Brasilien, Argentina och delar av Afrika. En eventuell negativ effekt av uppodling är att en ökad odlingsareal kan ha negativa miljökonsekvenser. Miljöeffekterna är ofta större vid nyodling än om mark som ligger i träda tas i bruk.
Prisstöd till producenter av jordbruksprodukter (minimipriser) Om politiken är effektiv stimuleras produktionen och jordbrukarna får ökade inkomster. Både producenter och konsumenter på den inhemska marknaden får också stabilare priser. Nackdelarna med en sådan här politik är emellertid många. Det finns en risk att utbudet överstiger efterfrågan vilket gör att lager behöver byggas upp. En prispolitik kostar skattebetalarna stora pengar i form av t.ex. lagerkostnader och exportbidrag (för att göra sig av med överskott på världsmarknaden). Även om prisstöd kan stabilisera de inhemska priserna så bidrar åtgärder såsom exportbidrag och rörliga tullar till att de internationella marknaderna blir mindre stabila. Ett system med lager bidrar däremot inte till att destabilisera de internationella priserna då uppköp sker vid låga priser och försäljning vid höga priser. Det finns även mycket som tyder på att mer stora producenter vinner oproportionerligt mycket på en prisstödspolitik. Nettokonsumenter förlorar istället dels genom att det finns ett lägsta pris och att överskott inte tillåts påverka marknadspriset och dels genom att importen begränsas genom användandet av rörliga tullar. Slutligen är en erfarenhet, t.ex. från EU, att när ett system med prisstöd byggts upp är det svårt och kostsamt att avveckla, och detta gäller även om förutsättningarna radikalt har ändrats sedan systemet initierades. EUs jordbrukspolitik byggdes t.ex., upp mot bakgrund av en underskottssituation, men systemet levde kvar även sedan EU fått stora överskott på viktiga jordbruksprodukter. För att kunna ha en prispolitik som omfattar uppbyggnad av lager, exportbidrag och rörliga tullar m.m. krävs ett väl utvecklat administrativt och fiskalt system. En mindre komplex variant av prisstöd går att använda sig av när man har ett importberoende av en viss vara. Då kan priserna hållas uppe genom att variera tullarna beroende på det inhemska utbudet. Varianter av denna politik har diskuterats i samband med de pågående WTO-förhandlingarna. De tydligaste exemplen är SSG (särskilda skyddsklausulen), vilken även är reglerad i jordbruksavtalet från 1995 och SSM (särskilda skyddsmekanismen för u-länder) Båda dessa mekanismer kan/ska kunna aktiveras om importvolymen ökar över en viss nivå eller om importpriserna sjunker under en viss nivå. Mekanismerna bidrar till att hålla de inhemska priserna höga. Detta är positivt ur producenternas synvinkel medan konsumenterna är förlorare. Mekanismerna kan också bidra till att de internationella priserna blir mindre stabila och att den internationella efterfrågan minskar.
Subventioner till jordbrukare (för insatsvaror) Om subventioner fungerar effektivt stimulerar de produktionen och en produktionstillväxt ökar jordbrukarnas inkomster. Även priserna kan bli lägre genom att utbudet 53
tilltar. Det senare gäller om de subventionerade insatsvarorna används till produktion av varor där det inte förekommer någon utrikeshandel. Ett problem med subventioner är att det politiskt och administrativt kan var svårt att rikta dem till rätt målgrupp. De positiva effekterna av subventionerna kommer även grupper till del som inte har något behov av dem. Budgetkostnaderna för subventionerna kan också bli höga. När subventioner väl har införts kan det bli svårt att avskaffa dem även om de ursprungliga behoven inte längre finns kvar. De grupper, t.ex. jordbrukare som har gynnats av subventionerna, men även industrin och handlare som förser jordbrukarna med insatsvaror, kommer att motarbeta deras avskaffande. Subventioner av insatsvaror i form av t.ex. handelsgödsel eller fossilt bränsle kan även leda till ett överdrivet användande vilket får negativa konsekvenser för miljön. Det finns också en risk att subventioner stör den privata marknaden om de utformas på ett felaktigt sätt. Förutsättningar för att kunna införa subventioner av jordbruksprodukter är att det finns budgetresurser och en administration som kan utforma effektiva subventioner. Vidare krävs det att jordbrukare och producenter av insatsvaror och andra som handlar med insatsvaror har en tillräcklig politisk styrka så att de kan få ett tillräckligt politiskt stöd.
Uppbyggnad av lager Uppbyggnad av lager stimulerar produktion på kort sikt och fungerar på längre sikt stabiliserande på priserna. Det senare kan vara till fördel både för konsumenter och för producenter. Lager säkrar också tillgången av livsmedel från exporterande länder även under de år det har varit små skördar pga. dåligt väder. På kort sikt bidrar uppköp till lager till att priserna stiger, vilket inte minst kan vara ett problem om man befinner sig i en situation då priserna redan är höga. Både uppbyggnad av lager och att hålla lager kostar pengar. Lageruppbyggnad och lagerförsäljning har i många fall också en förhållandevis liten påverkan på priserna. Undantagen gäller produkter för vilka det inte förekommer någon internationell handel, t.ex. cassava och sötpotatis, och för stora aktörer i den internationella handeln. Offentliga lager har en negativ påverkan på privata lager. Det blir mindre attraktivt och osäkrare att hålla privata lager. För att lagerhållning ska få önskade effekter, dvs. stabilare priser och en tryggad livsmedelsförsörjning även vid bristsituationer, krävs alltså att det är viktiga exportörer och importörer som bygger upp lagren alternativt att det i det aktuella landet inte förekommer någon internationell handel av omfattning med de varor som lagerhålls. Mot denna bakgrund är lagerhållning knappast ett särskilt effektivt instrument för små nettoimporterande u-länder.
54
Schematisk uppdelning av olika typer av politiska åtgärder i u-länder Schematiskt kan de politiska åtgärderna delas in i: kortsiktiga åtgärder (< 1 år) åtgärder på medellång sikt (1–3 år) långsiktiga åtgärder (> 3 år). Åtgärder som listas på kort sikt kan dock även ha effekter på medellång sikt och lång sikt, och åtgärder på medellång sikt kan ha effekter på lång sikt. En fråga som exempelvis har koppling till både kort och långsiktiga åtgärder är behovet av att bygga upp lager och hur detta kan göras så att både livsmedelstryggheten ökas och handeln inte störs. På internationell nivå sätter framförallt WTOs jordbruksavtal från 1995 gränserna för vad länder får och inte får göra för att skydda jordbruket och livsmedelsindustrin mot konkurrens.
55
Tabell 1. Exempel på politiska åtgärder till svar på de höga livsmedelspriserna Politisk åtgärd
Kort sikt (< 1 år)
Medellång sikt (1–3 år)
Lång sikt (>3 år)
Sänka livsmedelspriserna i konsumtionsledet (prisorienterad politik)
1, Sänka tullar och skatter på mat 2, Införa priskontroll och vidta åtgärder mot spekulation 3, Införa subventioner 4, Införa exportskatter och exportförbud 5, Statlig livsmedelsimport 6, Släppa ut livsmedel från lager
1, Etablera en politik för att bygga upp och reducera lager av matvaror 2, Variera tillämpade tullar16 och exportsubventioner/ exportskatter beroende på marknadssituationen. 3, Genomföra åtgärder för att öka den inhemska efterfrågan (se nedan)
1, Investeringar i bättre fungerande marknader, institutioner och i information 2, Investeringar i ökad kapacitet att producera mat
Öka livsmedelsproduktionen (utbudspolitik)
Begränsade möjligheter på kort sikt
1, Subventionera insatsvaror 2, Prisstöd och subventioner till producenter 3, Utöka krediterna till jordbruket 4, Kompetensutveckla jordbruket
1, Utveckla forskningen rörande jordbruk 2, Investera i produktiv infrastruktur och produktiva tillgångar 3, Förbättra hushållningen av naturresurser 4, Förbättra äganderätten till mark och förbättra arrendesystem
Öka möjligheter att få tillgång till livsmedel eller öka inkomsterna för vissa målgrupper (inkomstpolitik)
1, Öka stödet i befintliga trygghetssystem 2, Öka lönerna för offentliganställda 3, Öka omfattningen av livsmedelsbistånd
1, Införa nya trygghetssystem eller utöka/förbättra befintliga system
1, Investera i andra typer av utvecklings- och fattigdomsbekämpningsprogram
Källa: Tabellen baseras på IFPRI (2008), Food Policy Report
16
WTO-medlemmarnas tullar får inte överstiga de bundna nivåerna i jordbruksavtalet. Att variera de tillämpade tullarna under den bundna nivån beroende på marknadssituation är tillåtet enligt jordbruksavtalet, men kontroversiellt eftersom förutsägbarheten för exportörerna minskar, vilket i sin tur riskerar att hämma handeln.
57
Rapporten kan beställas från Jordbruksverket • 551 82 Jönköping • Tfn 036-15 50 00 (vx) • Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se ISSN 1102-3007 • ISRN SJV-R-10/33-SE • RA10:33