ra08_8

Utformning av stรถd till biogas inom landsbygdsprogrammet

Utformning av stรถd till biogas inom landsbygdsprogrammet

Rapport 2008:8

Rapport 2008:8 Foto: Mats Pettersson

Foto: Mats Pettersson

Utformning av stรถd till biogas inom landsbygdsprogrammet

Bioenergienheten 2008-05-29 Referens Ragni Andersson

Innehåll 1

Nulägesbeskrivning .......................................................................................................... 7 1.1

Landsbygdsprogram i Sverige och i EU .................................................................... 7

1.2

Statligt stöd................................................................................................................. 7

1.3

Bilaga 1 till EG-fördraget........................................................................................... 8

1.4 Möjligheter till olika former av investeringsstöd för biogas i det svenska landsbygdsprogrammet 2007-2013 ........................................................................................ 8 1.4.1

Modernisering av jordbruksföretag (axel 1)....................................................... 8

1.4.2

Högre värde i jord- och skogsbruksprodukter (axel 1) ...................................... 9

1.4.3

Infrastruktur (axel 1) .......................................................................................... 9

1.4.4

Icke produktiva investeringar - jordbruk (axel 2) .............................................. 9

1.4.5

Diversifiering till andra verksamheter än jordbruk (axel 3)............................. 10

1.4.6

Affärsutveckling i mikroföretag (axel 3) ......................................................... 10

1.4.7

Grundläggande tjänster (axel 3) ....................................................................... 10

1.4.8

Summering och slutsatser................................................................................. 11

1.5

Övriga möjligheter till stöd för biogassatsningar inom landsbygdsprogrammet ..... 11

1.6

Länens prioriteringar av biogas i de regionala genomförandestrategierna .............. 11

1.6.1

Biogas............................................................................................................... 11

1.6.2

Förnybar energi ................................................................................................ 12

1.6.3

Axlar och åtgärder............................................................................................ 12

1.7

Investeringsstöd till biogasanläggningar hittills....................................................... 13

1.8

Krav som ställs vid rötning av animaliska biprodukter............................................ 13

1.8.1

Bearbetningskrav.............................................................................................. 13

1.8.2

Godkännande.................................................................................................... 14

1.8.3

Spridning av rötrest .......................................................................................... 15

1.9 2

Potentialen för biogasproduktion från gödsel .......................................................... 15

Aktuella överväganden .................................................................................................. 17 2.1

Generella begränsningar i landsbygdsprogrammet .................................................. 17

2.1.1

Fokus på landsbygden ...................................................................................... 17

2.1.2

Behov av andra statliga medel ......................................................................... 17

2.1.3

Maxgräns för stödbelopp.................................................................................. 18

2.2

WTO-aspekter .......................................................................................................... 18

2.3

Alternativ till investeringsstöd? ............................................................................... 20

2.3.1

Produktionsstöd................................................................................................ 20

1

2.3.2

3

2

Miljöersättning ................................................................................................. 20

2.4

Verkliga kostnader i stället för typkostnader ........................................................... 20

2.5

Möjligheter med utökad modulering........................................................................ 21

2.6

Tak och golv............................................................................................................. 21

2.7

Det nya biogasstödet i förhållande till andra åtgärder i landsbygdsprogrammet ..... 22

2.8

Förenklingar ............................................................................................................. 23

2.9

Lämpligt mål för perioden 2009-2013 ..................................................................... 23

2.10

Miljöeffekter............................................................................................................. 23

Förslag till investeringsstöd för biogas 2009-2013 ...................................................... 25 3.1

Målgrupp .................................................................................................................. 25

3.2

Stödberättigande kostnader ...................................................................................... 25

3.2.1

Stödets andel av investeringskostnaden ........................................................... 26

3.2.2

Stödgrundande kostnader ................................................................................. 26

3.3

Finansiering av stödet............................................................................................... 27

3.4

Villkor ...................................................................................................................... 28

3.4.1

Kopplingen till stallgödsel ............................................................................... 28

3.4.2

Lagring under tak ............................................................................................. 28

3.5

Administration av stödet .......................................................................................... 28

3.6

Prioriteringar ............................................................................................................ 30

3.7

Risk för nedsatt måluppfyllelse................................................................................ 30

3.8

Uppföljning .............................................................................................................. 31

Inledning Konventionell lagring av gödsel (framför allt flytgödsel) leder till spontana utsläpp av metan som är en kraftig växthusgas. När gödsel utnyttjas för biogasproduktion kan dessa spontana utsläpp reduceras. Den växtnäring som finns i rötresten är också i en mer lättlöslig form än orötad gödsel, och därmed mer lättillgänglig för grödan, vilket i förlängningen bör leda till att behovet av handelsgödsel minskar.

Samtidigt som biogasproduktion från gödsel innebär minskade utsläpp av växthusgaser från jordbruket ökar också tillgången på förnybar energi som kan ersätta fossil energi Därför brukar man tala om att gödselbaserad biogasproduktion har en ”dubbel klimatnytta”.

Gödsel är en resurs inom jordbruket som inte har något alternativt användningsområde för energiutnyttjande (med undantag för förbränning av hästgödsel). Därför konkurrerar heller inte gödselbaserad biogasproduktion med annan produktion inom jordbruket. Många småföretagare är intresserade av biogas, men en biogasanläggning är förenad med stora investeringskostnader. Inom landsbygdsprogrammet finns möjlighet att ge bl.a. investeringsstöd till landsbygdsföretagare, däribland jordbrukare.

Ett särskilt investeringsstöd till gödselbaserad biogasproduktion inom landsbygdsprogrammet kan bidra till att många vågar ta steget och satsa. Investeringsstödet är emellertid bara en liten pusselbit i ett större sammanhang och kan endast ge avsedd effekt om man samtidigt skapar möjligheter utöver de som finns i landsbygdsprogrammet så att även andra aktörer kan söka stöd för biogasinvesteringar, inte minst uppgraderingsanläggningar och infrastruktursatsningar för fordonsgas.

Sammanfattning av utredningens förslag Jordbruksverket föreslår att ett särskilt investeringsstöd till biogas inrättas i axel 3 i landsbygdsprogrammet under åren 2009-2013. Både jordbruksföretag och mikroföretag på landsbygden ska kunna söka stödet. Ett villkor för stöd ska vara att minst 50 % av det substrat som rötas är stallgödsel.

Stödet föreslås vara 30 % av investeringskostnaden och det ska gälla i hela landet. Man ska kunna söka stöd för i princip alla nödvändiga investeringar i produktions- och förädlingsledet, men det finns ett takbelopp på 200 000 euro per företag (på tre år) som måste beaktas.

Stödet ska under de första åren administreras centralt på Jordbruksverket med öronmärkta medel, för att senare läggas ut på länen i likhet med andra investeringsstöd. Jordbruksverket planerar att samverka med såväl Naturvårdsverket och Energimyndigheten som med berörda länsstyrelser vid handläggning av ansökningarna.

Verket föreslår att 40 miljoner kr per år ska avsättas till biogasstödet från befintlig budget i axel 3. Dessutom föreslår verket att ytterligare 100 miljoner kr ska tillföras biogasstödet under åren 2010-2013 som en följd av den utökade modulering som EU-kommissionen har föreslagit.

3

Uppdraget Den 31 januari 2008 beslutade regeringen att uppdra åt Jordbruksverket att utreda stöd för biogasproduktion (se bilaga).

Sammanfattningsvis ska enligt uppdraget redovisas hur stöd till biogasproduktion kan inordnas i det svenska landsbygdsprogrammet 2007-2013. Samråd ska ske med berörda myndigheter. Förslaget ska ta sin utgångspunkt i de förslag som betänkandet ”Bioenergi från jordbruket – en växande resurs” (SOU 2007:36) överlämnade till regeringen i maj 2007. Den utredningen föreslår bl.a. ett tidsbegränsat investeringsstöd för gödselbaserad biogas inom landsbygdsprogrammet.

Uppdraget handlar alltså inte om att utreda om ett biogasstöd ska inrättas eller ej, utan bara hur stödet till biogasproduktion ska utformas.

Arbetets genomförande Utredningsuppdraget har utförts som ett projekt vid Jordbruksverket. Ett projektdirektiv har upprättats och presenterats i verkets utredningsråd den 25 februari 2008. Projektet har avslutats i samband med GD-föredragningen den 29 maj 2008.

Styrgruppen för projektet har bestått av enhetscheferna Christel Gustafsson, Niclas Purfürst och Annett Kjellberg.

Arbetet har utförts av Ragni Andersson (projektledare) samt en projektgrupp bestående av Camilla Burman, Stefan Halldorf, Susanne Liljenström, Hans Karlsson och Roland Sten.

Den 19 mars 2008 hölls en hearing inom ramen för utredningen. Vid denna hearing deltog ett 20-tal representanter för såväl näringen som andra myndigheter.

En referensgrupp med representanter för näringen har knutits till utredningen. I denna grupp har följande personer deltagit: Kjell Christensson (Biogas Syd), Lars-Gunnar Johansson (Biogas Väst och LRF), Ulf Nordberg (Institutet för jordbruks- och miljöteknik, JTI), Peter Eriksson (Hushållningssällskapet Väst) och Stefan Dahlberg (Svenska Biogasföreningen) ingått. Jordbruksverket har hållit två möten med referensgruppen.

Jordbruksverket har haft samråd med berörda myndigheter, dels i samband med hearingen och dels via e-post i maj 2008. Synpunkter på ett utkast till denna rapport har lämnats av Naturvårdsverket, Nutek, Statens veterinärmedicinska anstalt, Energimyndigheten och de flesta länsstyrelser.

Avgränsningar Uppdraget är att föreslå stöd inom befintligt landsbygdsprogram. Jordbruksverket tolkar det som att mindre justeringar och tillägg i landsbygdsprogrammet kan föreslås i syfte att kunna genomföra en ökad prioritering mot biogas, men i grunden är det de åtgärder som redan finns i programmet som ska utnyttjas. Eventuella förslag till ändringar i landsbygdsprogrammet måste vara förenliga med rådets förordning 1698/2005.

Stöd för forskning, utveckling och demonstration (FUD) inom biogasområdet är Energimyndighetens ansvarsområde. Frågan om hur stort behovet är av sådana åtgärder berörs därför inte i denna utredning.

4

Jordbruksverket redovisar inga samhällsekonomiska eller företagsekonomiska analyser i denna rapport eftersom det inte har ingått i uppdraget. Vi har heller inte gjort någon kartläggning av flaskhalsar eller andra eventuella problem i biogassektorn eftersom även detta ligger utanför uppdraget.

Enligt uppdraget ska utredningen göras med utgångspunkt från SOU 2007:36, Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. I den utredningen föreslås ett investeringsstöd i axel 1 i landsbygdsprogrammet för gödselbaserad biogasproduktion. Jordbruksverket har i denna utredning tittat lite bredare på vilka möjligheter och behov som finns att stödja biogas inom ramen för landsbygdsprogrammet, dock fortfarande med utgångspunkt från att det är rötning av just stallgödsel1 som är mest angelägen då den ger s.k. ”dubbel klimatnytta”.

När det gäller kartläggning och beskrivning av tidigare stöd till gårdsbaserade biogasanläggningar redovisas endast anläggningar som har byggts med hjälp av investeringsstöd från nuvarande eller tidigare landsbygdsprogram. Det har inom landsbygdsprogrammet även betalats ut projektstöd för förstudier m.m. på en del håll i landet utan att de ännu lett fram till några biogasanläggningar.

Ett fåtal biogasanläggningar har byggts med hjälp av klimatinvesteringsbidrag (KLIMP).

Redovisning av utfallet av dessa ligger utanför uppdraget.

1

I rapporten används begreppet stallgödsel synonymt med begreppen gödsel respektive naturgödsel.

5

1 Nulägesbeskrivning 1.1 Landsbygdsprogram i Sverige och i EU Landsbygdsprogrammet 2007-2013 delfinansieras av EU och baseras på ett antal grundläggande EU-förordningar som gäller i samtliga EU-länder. Alla medlemsstater tillämpar landsbygdsprogram men utformningarna kan i olika detaljer skilja sig åt beroende på olika nationella strategier för att nå bästa effekt av programmen. Programmen är indelade i tre så kallade axlar, eller insatsområden. Axel 1 innehåller åtgärder som ska stimulera till ökad konkurrenskraft inom jord- och skogsbruket. Här finns till exempel stöd till kompetensutveckling för personer verksamma inom jord- och skogsbruk, investeringsstöd till jordbruks- och förädlingsföretag samt startstöd för unga jordbrukare. Axel 2 syftar till att förbättra miljön och landsbygden; här finns bland annat olika former av miljöersättningar och stöd till mindre gynnade områden. Med hjälp av åtgärderna i axel 3 ska livskvaliteten på landsbygden förbättras och dess ekonomi diversifieras. Detta ska uppnås med stöd till bland annat mikroföretagande, turism, natur- och kulturarv, service och kompetensutveckling.

Utöver dessa tre axlar finns det också en fjärde axel som avser Leader. Leader är en arbetsmetod som innebär att man arbetar i så kallade trepartnerskap där både det privata, det offentliga och det ideella finns representerat. Man brukar också tala om en ”bottom-upapproach”, med vilket man menar att initiativen ska komma underifrån. Projekt inom Leaderaxeln ska avse aktiviteter som kan hänföras till någon av de andra tre axlarna, men som alltså genomförs med en annan metod och en annan administrativ organisation.

1.2 Statligt stöd En stödåtgärd kan medföra att man subventionerar olika typer av kostnader som ett företag har, exempelvis i samband med en investering. Särskilda EU-regler om statligt stöd träder då in då enskilda företag kan gynnas på ett sätt som kan snedvrida konkurrensen och störa handeln mellan medlemsländer inom EU. Utgångspunkten är att statligt stöd i princip inte är förenligt med den gemensamma marknaden. Detta innebär dock inget totalförbud mot stöd, utan det finns vissa godtagbara undantag. EU har arbetat fram en rad kriterier som man använder för att bedöma om en stödåtgärd kan få undantag. Kriterierna har fastlagts i förordningar, riktlinjer, meddelanden etc.

När det gäller statligt stöd till företag som ”förädlar” gödsel, dvs. helt utanför sektorn för produktion av jordbruksprodukter, är det två olika förordningar som är aktuella: •

Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 om stöd av mindre betydelse (s.k. deminimis-stöd)

•

Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001 om statligt stöd till små och medelstora företag

Kortfattat kan man säga att den första förordningen slår fast att företagsstöd, som ligger under 200 000 euro per företag under tre beskattningsår är tillåtet. Den andra förordningen öppnar upp för stöd utan tak, dock med flera begränsningar och villkor. Exempelvis får stödandelen för investeringar inte överstiga 15 % för små företag respektive 7,5 % för medelstora företag.

7

1.3 Bilaga 1 till EG-fördraget När man genom undertecknandet av Romfördraget 1958 lade grunden till EU:s jordbrukspolitik, bestämde man från början att stödåtgärderna bara skulle få gälla jordbruksprodukter. Dessa produkter definierades i bilaga 1 till Romfördraget. Senare har Amsterdamfördraget kommit att ersätta Romfördraget i det här sammanhanget, och i praktiken används ofta uttrycket ”EG-fördraget” i stället. Likaså används uttrycket annex 1 synonymt med bilaga 1.

Förteckningen i bilaga 1 används fortfarande i många sammanhang, t.ex. när man av olika skäl vill undanta jordbruksprodukter från generella regler och begränsningar. Förteckningen över jordbruksprodukter i bilaga 1 är kopplad till de nummer och varuslag som finns beskrivna i tulltaxan. Punkt 0515 i bilaga 1 handlar om animaliska produkter. Stallgödsel är visserligen en animalisk produkt men då man läser i förtydligandena till tulltaxan (0515 motsvarar numera 0511 i tulltaxan) framgår det att gödselmedel av animaliskt ursprung uttryckligen är undantagna. De ligger i stället i kapitel 31 i tulltaxan. Inga produkter ur kapitel 31 finns med i bilaga 1.

För biogas har Jordbruksverket funnit tre möjliga nummer (nr 3824, 2803 resp. 271129) beroende på vilket substrat som använts vid biogasproduktionen. Inget av de möjliga numren ingår i bilaga 1 till EG-fördraget.

Jordbruksverket finner härmed att varken stallgödsel eller biogas kan anses vara en s.k. annex 1-produkt.

1.4 Möjligheter till olika former av investeringsstöd för biogas i det svenska landsbygdsprogrammet 2007-2013 Utredningen avser här att lyfta fram hur och varför ett antal olika befintliga åtgärder inom landsbygdsprogrammet kan vara tillämpliga eller ej på biogasproduktion.

1.4.1 Modernisering av jordbruksföretag (axel 1) Åtgärden grundar sig på artikel 26 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och artikel 17 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006. Målgruppen är jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag. Stöd kan, enligt en skrivning i landsbygdsprogrammet, bara ges för investeringar inom primärproduktionen (annex 1-produkter). Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att stallgödsel inte är en annex 1-produkt, vilket innebär att det inte är möjligt att stödja just gödselbaserad biogas inom den här åtgärden.

Ett annat sätt att beskriva de begränsningar som finns i denna åtgärd är att den huvudsakligen syftar till att öka företagets konkurrenskraft när det gäller att producera jordbruksråvaror på ett effektivt och uthålligt sätt. Ett jordbruksföretag som investerar i en biogasanläggning för att utvinna biogas ur sina jordbruksgrödor och därmed minskar behovet av att köpa insatsenergi till jordbruket kan söka investeringsstöd inom denna åtgärd, men om huvudsyftet är att sälja biogas – vilket det oftast är - handlar det snarare om att utveckla nya verksamheter, och då är det i stället åtgärder inom axel 3 som kan användas. Detsamma gäller andra företagare än jordbrukare som investerar i biogasproduktion som inte kan söka investeringsstöd inom axel 1 utan bara axel 3.

8

1.4.2 Högre värde i jord- och skogsbruksprodukter (axel 1) Åtgärden grundar sig på artikel 28 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och artikel 19 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006. Målgruppen är företag som förädlar produkter från jord- och skogsbruk inklusive renskötsel och trädgård. Stödet är begränsat till förädling av produkter som omfattas av bilaga 1 till EG-fördraget utom fiskeriprodukter. Det finns dock ingen begränsning vad gäller slutprodukterna. Detta innebär att investering i en biogasanläggning för att utvinna biogas ur jordbruksgrödor skulle kunna stödjas men inte gödselbaserad biogas (p.g.a. att stallgödsel inte omfattas av bilaga 1 till EG-fördraget)

1.4.3 Infrastruktur (axel 1) Åtgärdens fullständiga beteckning är ”Infrastruktur som är av betydelse för utveckling och anpassning av jord- och skogsbruket”. Åtgärden grundar sig på artikel 30 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005. Målgruppen är markägare, jordbruksföretag och skogsbruksföretag (mikroföretag) samt organisationer och sammanslutningar av sådana, andels- och samfällighetsföreningar. Stöd utgår enligt nuvarande program endast i form av projektstöd, och bara till inköp av tjänster för planering, projektering och utbildningsinsatser, men det finns inget hinder i EG:s regler för att utforma investeringsstöd inom ramen för denna åtgärd.

Motivet för åtgärden är att det behövs god infrastruktur på landsbygden för att jord- och skogsbruket ska kunna bedrivas på ett konkurrenskraftigt sätt.

Teoretiskt sett skulle ett investeringsstöd till att bygga gasledningar kunna passa in under denna åtgärd. Det förutsätter dock att investeringen som sådan har en tydlig koppling till jordoch skogsbrukets eget behov av insatsenergi, vilket inte så ofta är fallet när det gäller biogas. I de fall jordbrukare är intresserade av att bygga gasledningar handlar det, enligt Jordbruksverkets uppfattning, snarare om att kunna leverera gasen till marknaden och sälja den som fordonsgas.

1.4.4 Icke produktiva investeringar - jordbruk (axel 2) Åtgärden grundar sig på artikel 41 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 samt artikel 29 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006. Av dessa artiklar framgår att det endast gäller investeringar som görs för att man ska kunna fullgöra åtaganden inom ramen för ersättningarna till miljövänligt jordbruk, alternativt investeringar som höjer skönhets- eller rekreationsvärdet för allmänheten i vissa områden. Vidare avses endast investeringar som inte leder till någon påtaglig värdeökning eller lönsamhet.

Jordbruksverket bedömer att det är teoretiskt möjligt att en jordbrukare kan vilja investera i biogas utifrån dessa grunder, men att huvudspåret när det gäller biogas ändå är att det är en affärsidé som handlar om att sälja förnybar energi, och därför kan stöd inte ges inom denna åtgärd.

9

1.4.5 Diversifiering till andra verksamheter än jordbruk (axel 3) Åtgärden grundar sig på artikel 52 (a) i, i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 samt artikel 35 och punkt 5.3.3.1.1 i bilaga 2 till kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006. Målgruppen är jordbrukare, dvs. en eller flera medlemmar i ett jordbrukarhushåll, som utövar jordbruksverksamhet på gården. Investeringsstöd kan lämnas till företag för att främja hållbar utveckling eller produktion av varor eller tjänster som efterfrågas på marknaden och som har förutsättningar för att bli långsiktigt konkurrenskraftiga och lönsamma. En affärsplan ska upprättas i samband med ansökan. Affärsplanen ska innehålla en beskrivning och analys av företagets nuvarande situation samt affärsidé, mål och strategi för dess planerade utveckling, inklusive marknadsanalys, finansieringsförutsättningar och dess påverkan på ett hållbart resursutnyttjande.

Stöd till insatser under denna åtgärd ges i enlighet med regelverket för stöd av mindre betydelse, s.k. de-minimis-stöd.

Jordbruksverket anser att investeringar i biogasproduktion passar väl in under denna åtgärd i de fall företagaren är jordbrukare.

1.4.6 Affärsutveckling i mikroföretag (axel 3) Åtgärden grundar sig på artikel 52 (a) ii, i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 samt artikel 35 och punkt 5.3.3.1.2 i bilaga 2 till kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006.

Målgruppen är mikroföretag, dvs. entreprenörer/företag – underförstått på landsbygden - som sysselsätter färre än 10 årsarbetskrafter och som har en omsättning som understiger 2 miljoner euro per år. Olika slags sammanslutningar av mikroföretag kan också söka stöd inom denna åtgärd.

En affärsplan ska upprättas i samband med ansökan. Affärsplanen ska innehålla en beskrivning och analys av företagets nuvarande situation samt affärsidé, mål och strategi för dess planerade utveckling, inklusive marknadsanalys, finansieringsförutsättningar och dess påverkan på ett hållbart resursutnyttjande.

Stöd till insatser under denna åtgärd ges i enlighet med regelverket för stöd av mindre betydelse, s.k. de-minimis-stöd.

Jordbruksverket anser att investeringar i biogasproduktion passar väl in under denna åtgärd i fråga om företagare som inte är jordbrukare.

1.4.7 Grundläggande tjänster (axel 3) Åtgärdens fullständiga beteckning är ”Grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden” Åtgärden grundar sig på artikel 52 (b) i, i rådets förordning (EG) nr 1698/2005.

Stöd till insatser under denna åtgärd ges i enlighet med regelverket för stöd av mindre betydelse, s.k. de-minimis-stöd.

Stöd kan lämnas till företag som enskilt eller i grupp samordnar lokal service. Det skulle t.ex. kunna röra sig om småskalig infrastruktur för biogas och tankställen för biogas.

Investeringsstöd för produktion av biogas passar dock inte in här.

10

1.4.8 Summering och slutsatser En viktig grund för de olika stödåtgärder med inriktning på investeringar som erbjuds inom landsbygdsprogrammet är produktens art. Om det gäller jordbruksprodukter kan åtgärderna i axel 1 användas. I annat fall bör axel 3 användas. En allmän förbättring av ett jordbruksföretags prestationer vad gäller dess produktion av jordbruksprodukter hänförs i första hand till axel 1. Det kan t.ex. gälla produktion av energi från bilaga 1-produkter (jordbruksprodukter) för användning inom den egna fastigheten. Stallgödsel är inte en bilaga 1-produkt. Investeringar i produktion för försäljning av gödselbaserad biogas hänförs således till axel 3. Jordbruksverket konstaterar härmed att det inte är möjligt att införa ett investeringsstöd till gödselbaserad biogas i axel 1, vilket föreslogs i SOU 2007:36.

1.5 Övriga möjligheter till stöd för biogassatsningar inom landsbygdsprogrammet Inom landsbygdsprogrammet finns möjlighet att lämna stöd till projekt som är av allmänt intresse och kan komma flera till del. Det kan gälla förstudier, utredningar om organisationsformer, kravspecifikationer på anläggningar eller liknande samt att anordna kompetensutveckling. Projektstöden kan sökas inom Leader, på länsstyrelserna eller om projektet kan tillämpas i hela landet ska ansökan göras till Jordbruksverket. Projekten prioriteras efter de lokala, regionala eller nationella strategierna. Stödet kan variera mellan 20 till 100 procent av de stödberättigande kostnaderna.

Ett enskilt företag har också möjlighet att ansöka om företagsstöd för att köpa externa tjänster t ex konsulthjälp eller för att delta i kompetensutveckling. Stödet kan uppgå till 30 % av den stödberättigande kostnaden, eller 50 % i glest befolkade mindre gynnade områden i norra Sverige.

1.6 Länens prioriteringar av biogas i de regionala genomförandestrategierna Jordbruksverket redovisar här – enligt uppdraget – hur länsstyrelserna har valt att prioritera produktion av biogas i nuvarande landsbygdsprogram. Sökningar har gjorts i de regionala strategierna, först på energi sedan på biogas. Träffar som uttryckligen inte rör bioenergi med koppling till biogas såsom skogsenergi, energieffektivisering eller annat är inte medtagna.

Inte heller när sökorden är nämnda i en inledning, bakgrundstext eller annan textmassa som ej har bäring på själva genomförandestrategin. Däremot finns medtaget träffar i SWOT-analyser, fokusområden samt prioriterade åtgärder.

1.6.1 Biogas I 15 av totalt 22 strategier finns inte biogas upptaget specifikt. I Östergötland, finns biogas upptaget som en möjlighet i SWOT-analys. Jönköping och Västmanland har inom fokusområdet förnybar energi nämnt biogas. Gotland säger att det särskilda Ö-stödet för omstruktureringen av sockersektorn samt stöd för diversifiering kan användas till förnybar energi såsom biogas. Skåne nämner biogas som ett exempel på en förbättringsinvestering.

Västmanland gör ett förtydliganden gentemot strukturfondspengar; ”Ett annat exempel är förnybar energi där t ex en satsning på ett lokalt biogasnät kan stöttas via Regionala Strukturfonden medan småskaliga produktionsanläggningar som levererar gas kan stöttas via Landsbygdsprogrammet”. Dalarna har nämnt en ökad produktion av biogas som en önskad effekt av landsbygdsprogrammet. Gävleborg har under ett avsnitt kring

11

samverkansinvesteringar skrivit; ”Under programperiodens första år kommer inte biogas att vara möjlig att utveckla för samhället på grund av avsaknaden av infrastruktur. Möjligheten finns ändå på gårdsnivå.”

1.6.2 Förnybar energi Att man inte uttryckligen har nämnt just biogas betyder dock inte att detta inte är prioriterat. I flera strategier talar man om förnybar energi med eller utan närmare preciseringar. Endast en regional part (sametinget) saknar helt förnybar energi i sin strategi.

I SWOT-analyser har de flesta regionerna tagit upp förnybar energi/bioenergi som en möjlighet eller styrka medan Södermanland ser en risk i för stora uttag av bioenergi. Förnybar energi som fokusområde är också vanligt, att nämna en andel blir dock missvisande då inte alla regioner har pekat ut övergripande fokusområden.

1.6.3 Axlar och åtgärder I en del av strategierna finns preciserat inom vilka axlar och åtgärder man vill prioritera den förnybara energin. Jönköping menar att insatser för att gynna förnybar energi kan genomföras inom landsbygdsprogrammets axlar 1, 3 och 4 medan Södermanland anser att generella åtgärder inom axel 2 kan vara av vikt. Dalarna menar att satsningar kan ske inom axel 1 med kopplingar till axel 2 och 3. Både Östergötland, Jönköping och Gotland anser att bioenergi är prioriterat för investeringsstöd.

Kalmar och Kronoberg nämner generellt Axel 1 Förbättra konkurrenskraften i jord- och skogsbrukssektorn som prioriterat för bioenergi. Åtgärden; Kompetensutveckling, information och kunskapsspridning är framlyft av flera; Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kalmar, Gotland, Blekinge, Halland, Västmanland, Västernorrland, Jämtland och Norrbotten. Östergötland, Kronoberg, Västra Götaland och Jämtland vill prioritera inom åtgärden; Modernisering av jordbruksföretag. Åtgärden; Högre värde i jord- och skogsbruksprodukter nämns av Kronoberg, Kalmar, Blekinge, Örebro, Västerbotten och Norrbotten. Endast Dalarna kopplar ihop bioenergi med startstöd. Stöd till samarbete för att initiera nya produkter, processer och tekniker inom jordbruks- och livsmedelssektorn samt inom skogsbrukssektorn nämns däremot av Kronoberg, Skåne, Västra Götaland, Gävleborg, Västerbotten och Norrbotten. Åtgärden, Infrastruktur som är av betydelse för utveckling och anpassning av jord- och skogsbruket tas upp av Skåne, Värmland, Västmanland, Dalarna och Norrbotten.

Flera strategier (Blekinge, Södermanland, Kronoberg, Gotland, Skåne, Värmland, Dalarna, Västernorrland, Norrbotten) ser bioenergi prioriterat inom axel 3 Diversifiering och förbättrad livskvalitet på landsbygden. Inom axel 3 är det åtgärden; Affärsutveckling i mikroföretag som lyfts fram av Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten.

Västmanland och Västernorrland skriver att byggande av nätverk för samverkan är viktigt vilket kan ske genom Leader.

12

1.7 Investeringsstöd till biogasanläggningar hittills Samtliga länsstyrelser har fått en förfrågan angående vilka biogasanläggningar som hittills har fått investeringsstöd inom tidigare eller nuvarande landsbygdsprogram. Det visar sig att egentligen har ingen hel gårdsanläggning ännu fått ett sådant stöd. Tre län, Västerbotten, Skåne och Västra Götaland, redovisar dock att annan typ av anläggning eller del av anläggning fått stöd.

I Västerbotten har en stor biogasanläggning kopplat till Norrmejeriers mejeri i Umeå fått stöd inom förädlingsstödet, mål 1. Denna anläggning med en totalkostnad på 71 600 000 kr har fått 7 660 000 i stöd. I anläggningen rötas vasslepermeat från mejeriet i Burträsk + vasslepermeat, gränsmjölk och avloppsvatten från mejeriet i Umeå. Gasen som produceras beräknas ersätta 2500 m3 olja/år. Varken storlek eller substrat är direkt jämförbart med en gårdsanläggning.

I Skåne och Västra Götaland har stöd beviljats till en gasturbin eller generator för att göra el av biogasen på en anläggning i respektive län. I båda fallen har själva biogasanläggningen byggts med andra medel. Gasturbinen i Skåne har fått 300 000 kr i stöd för en totalinvestering på 1 133 398 kr. I Västra Götaland beviljades 150 000 kr i stöd till generatorn.

Anläggningarna i Skåne, Hagavik och Västra Götaland, Götene Gårdsgas, tillämpar båda den vanliga våtrötningstekniken. Hagaviksanläggningen är tillverkad av en etablerad tysk biogastillverkare, WELtec BioPower, och är byggd i rostfritt stål. Rötkammarvolymen är på 450 m3. Anläggningen i Götene är en egenbyggd betongkonstruktion. Rötkammarvolymen är på 270 m3. Lantbrukaren i fråga har tillsammans med gårdssmeden startat firman Götene Gårdsgas AB, och har bland annat byggt ytterligare en anläggning på Sötåsens Naturbruksgymnasium.

Ytterligare fem län redovisar att olika typer av förstudier eller mjuka investeringar beviljats.

Någon eller några av dessa anläggningar är redan igång och byggs. Det kan då vara fråga om att man sökt KLIMP-bidrag istället för investeringsstöd.

Sammantaget visar detta att investeringsstödet inom tidigare och befintligt landsbygdsprogram hittills inte har utnyttjats för utbyggnad av biogas i någon nämnvärd omfattning.

1.8 Krav som ställs vid rötning av animaliska biprodukter Rötning av animaliska biprodukter (abp) ska ske i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel. Vad som är animaliska biprodukter definieras i förordningens artikel 4, 5 och 6. I dessa artiklar delas animaliska biprodukter in i tre kategorier - kategori 1, 2 och 3. Här anges också hur materialet ska hanteras vidare.

Flera i dag godkända biogasanläggningar rötar kategori 3-material i form av slaktbiprodukter och före detta livsmedel eller andra animaliska biprodukter av kategori 3 från livsmedelsindustrin, ev. tillsammans med naturgödsel (kategori 2) eller matavfall av kategori 3. Intresset för rötning av naturgödsel på gårdsnivå har dock setts öka på senare tid.

1.8.1 Bearbetningskrav Grundkraven för hygienisering/bearbetning av abp av kategori 3 samt naturgödsel och från mag- tarmsystemet avskiljt mag- och tarminnehåll (kategori 2) vid en godkänd biogasanläggning är att materialet innan rötning passerar ett hygieniseringssteg som innebär

13

att materialet upphettas till minst 70oC och därefter håller minst denna temperatur i minst en timme oavbrutet. Det finns dock möjligheter, enligt tillägg till ovan nämnda förordning, att ta fram andra metoder och validera dessa. Kan det genom validering av en metod säkerställas att kraven i förordningen uppfylls kan Jordbruksverket godkänna den nya metoden. Ännu har inga nya metoder godkänts.

Kategori 3-mjölk, råmjölk och mjölkprodukter får dock användas utan hygienisering som råvara i biogasanläggningar om Jordbruksverket inte anser att det medför risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar.

När naturgödsel, från mag- och tarmsystemet avskilt mag- och tarminnehåll, mjölk och råmjölk är de enda material av animaliskt ursprung som bearbetas i en biogasanläggning, får Jordbruksverket tillåta andra specifika krav än de som fastställs i förordningen, förutsatt att Jordbruksverket inte anser att det finns risk för att materialet sprider allvarliga överförbara sjukdomar, samt att rötresten betraktas som obearbetat material.

Jordbruksverket ser det inte som något problem att godkänna rötning av gödsel på gård utan hygienisering om det rör sig om rötning av gårdens egen gödsel och rötresten hanteras som obearbetad gödsel. För en anläggning som tar gödsel från flera gårdar bör dock normalt grundkravet på hygienisering fortsatt gälla. Anledningen är att gödseln då samlas in till, respektive sprids ut från en gemensam punkt, nämligen biogasanläggningen, vilket skulle kunna innebära en ökad risk för smittspridning. En oupptäckt smitta skulle kunna få spridning genom att rötresten från anläggningen sprids över andra och större markarealer än orötad gödsel från de respektive gårdarna normalt skulle ha spridits över.

När matavfall är den enda animaliska biprodukt som används som råvara i biogasanläggningar får Jordbruksverket tillåta andra specifika krav än de som fastställs i biproduktsförordningen under förutsättning att de garanterar en likvärdig effekt när det gäller reduktion av patogener (smittämnen). I dessa fall används de riktlinjer som Naturvårdsverket givit ut. Om matavfallet blandas med naturgödsel, från mag- tarmsystemet avskiljt mag- och tarminnehåll samt mjölk kan dessa specifika krav också gälla förutsatt att det resulterande materialet hanteras som om det kom från matavfall.

1.8.2 Godkännande Grundkravet är att samtliga biogasanläggningar ska vara godkända av Jordbruksverket.

Undantaget är sådana anläggningar som använder matavfall av kategori 3 som enda animaliska biprodukt. Även sådana biogasanläggningar som på gårdsnivå rötar naturgödsel och där rötresten betraktas som obearbetad behöver således formellt godkännas i varje enskilt fall. Möjligheten att låta de som rötar gårdens eget material bedriva denna typ av verksamhet utan formella enskilda godkännanden avses framgent att regleras i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur och människor.

Av förordning (EG) nr 1774/2002 framgår att om produktionsdjur hålls i anslutning till biogasanläggningen, och anläggningen inte enbart använder naturgödsel från dessa djur, måste anläggningen, för att kunna godkännas, vara placerad på tillräckligt avstånd från det område där djuren hålls, och djuren samt deras foder och strö måste hållas helt åtskilda från anläggningen

14

1.8.3 Spridning av rötrest Av Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur och människor framgår att produktionsdjur inte får ges tillträde till mark där organiska gödningsmedel eller jordförbättringsmedel, andra än naturgödsel, har använts som gödningsmedel om inte en vinterperiod förflutit efter den senaste användningen.

1.9 Potentialen för biogasproduktion från gödsel I SOU 2007:36 talas det om att den totala potentialen för biogasproduktion från stallgödsel ligger mellan 4 och 6 TWh beroende på rötningsteknik. I nedanstående beräkning län för län kommer vi fram till en totalsiffra på ca 4,3 TWh, dvs. inom samma intervall. Beräkningen är gjord efter den senaste totala djurräkning SCB genomfört, år 2005. Gödselmängder är beräknade i Jordbruksverkets program STANK in MIND. Total stallgödselmängd och biogaspotential enligt Jordbruksstatistisk årsbok 2006 Sorterat efter gaspotential Biometan Läns-

Flytgödsel

bokst. Län

ton

ton ts

Fast + djupströ ton

Summa

ton ts

ton ts

Fordon à

Gaspotential Nm3

1500

GWh

Nm3/år

O

Västra Götalands

2 415 902

203 869

755 093

215 192

419 061

73 150 278

731,5

48 767

M

Skåne

2 355 820

189 527

647 691

187 148

376 675

66 963 206

669,6

44 642

H

Kalmar

1 311 968

114 483

321 828

87 268

201 751

34 861 547

348,6

23 241

E

Östergötlands

992 135

83 328

345 660

94 221

177 550

31 118 223

311,2

20 745

N

Hallands

1 143 310

92 155

268 693

74 757

166 912

29 734 635

297,3

19 823

F

Jönköpings

1 016 080

90 673

265 886

68 878

159 551

27 239 355

272,4

18 160

I

Gotlands

599 546

51 195

158 603

42 720

93 915

16 332 854

163,3

10 889

D

Södermanlands

408 527

33 318

194 237

55 885

89 203

15 690 392

156,9

10 460

G

Kronobergs

525 369

46 510

148 987

39 910

86 420

14 818 192

148,2

9 879

S

Värmlands

390 164

32 668

158 476

45 829

78 497

13 611 434

136,1

9 074

AC

Västerbottens

397 060

34 789

124 831

33 699

68 488

11 778 984

117,8

7 853

C

Uppsala

307 581

26 216

157 024

41 808

68 024

11 759 871

117,6

7 840

T

Örebro

334 031

27 792

129 144

38 175

65 967

11 526 203

115,3

7 684

AB

Stockholms

152 768

12 736

139 967

51 484

64 220

11 032 889

110,3

7 355

X

Gävleborgs

289 126

25 584

121 164

34 362

59 946

10 254 223

102,5

6 836

U

Västmanlands

250 843

20 037

111 656

35 269

55 306

9 770 862

97,7

6 514

K

Blekinge

255 984

21 277

87 635

30 318

51 594

9 119 105

91,2

6 079

W

Dalarnas

252 130

22 388

102 925

29 738

52 126

8 905 249

89,1

5 937

Y

Västernorrlands

254 677

22 509

92 159

25 542

48 052

8 235 563

82,4

5 490

Z

Jämtlands

251 040

22 447

86 236

22 626

45 073

7 682 316

76,8

5 122

BD

Norrbottens

202 193

17 541

64 940

17 909

35 450

6 092 259

60,9

4 062

14 106 255 1 191 041 4 482 837 1 272 740 2 463 781 429 677 638

4 297

286 452

Summa

15

Fördelar man potentialen mellan olika djurslag får man nedanstående tabell. Trots att potentialen från hästar är lågt räknat, blir potentialen för gödseln från dessa djur anmärkningsvärt stor.

Nötkreatur

Svin

Fjäderfä

Häst, får och get

65%

13%

5%

16%

Dagens tillgängliga rötningsteknik gör det möjligt att utan större problem producera biogas från nötkreatur och svin. Rötning av höns- och kycklinggödsel kan dock skapa problem på grund av gödselns sammansättning. På samma sätt är rötning av hästgödsel problematisk på grund av inblandning av olika typer av strömaterial. Process- och teknikutveckling krävs inom dessa områden. Vidare är en del av landets djurbesättningar förhållandevis små och ligger avsides vilket innebär att det inte är ekonomiskt motiverat för dessa att producera biogas.

I SOU 2007:36 anges att målet för investeringsstödet är att stimulera fram en biogasproduktion från gödsel om ca 0,3 TWh under perioden 2009-2013. Det utgör 7% av den totala potentialen (alltså 7 % av 4,3 TWh).

16

2 Aktuella överväganden 2.1 Generella begränsningar i landsbygdsprogrammet 2.1.1 Fokus på landsbygden Det svenska landsbygdsprogrammet 2007-2013 har – som namnet anger - fokus på landsbygden och därmed i huvudsak företagare på landsbygden. Det innebär att de stöd som finns i programmet i allmänhet inte kan sökas av personer/företag vars verksamhet eller åtgärder inte gäller landsbygden. Exempelvis biogasrötning av avfall och avloppsslam i annat än mindre tätorter hamnar därför i allmänhet utanför landsbygdsprogrammet. Men om någon som bedriver sådan verksamhet finns på landsbygden spelar det egentligen ingen roll om råvarorna för produktionen kommer från tätort eller landsbygd, så länge som det övergripande målet om att främja företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden är uppfyllt. Med andra ord kan stöden i landsbygdsprogrammet teoretiskt sett gå till biogasrötning av substrat från både tätort och landsbygd.

2.1.2 Behov av andra statliga medel Inom ramen för utredningen har diskussioner förts i flera omgångar kring frågan om vad som över huvud taget bör finansieras med hjälp av landsbygdsprogrammet och vad som bör finansieras med andra medel.

Investeringar i exempelvis gasledningar och tankställen är förenat med mycket stora kostnader, och även om sådana investeringar visserligen kan främja utveckling och tillväxt på landsbygden måste det anses ligga utanför Jordbruksverkets och landsbygdsprogrammets uppdrag att bygga upp grundläggande distributionssystem för biobränslen. Även om det skjuts till ytterligare medel till landsbygdsprogrammet (se vidare stycket om modulering under avsnitt 2.5) är det enligt Jordbruksverkets uppfattning inte sannolikt att hela denna pott skulle kunna gå till just biogas då det även finns andra viktiga miljö- och landsbygdsåtgärder som väntar på mer pengar.

I den mån rötning av matavfall från städerna ska stödjas med statliga medel måste det enligt Jordbruksverket i huvudsak handla om andra pengar än de som finns inom landsbygdsprogrammet, med undantag för de anläggningar som byggs för samrötning med stor andel gödsel.

Under utredningens gång har en återkommande synpunkt från många håll varit att det krävs en bredare satsning på biogas. Ett stöd till gödselbaserad biogasproduktion är bara en liten pusselbit i ett större sammanhang och kan endast ge avsedd effekt om man samtidigt skapar möjligheter utöver de som finns i landsbygdsprogrammet så att även andra aktörer kan söka stöd för biogasinvesteringar, inte minst uppgraderingsanläggningar och infrastruktursatsningar för fordonsgas.

17

2.1.3 Maxgräns för stödbelopp Stöden till företag inom axel 1 och 3 begränsas enligt programmet till en viss högsta andel av investeringens storlek. För åtgärderna modernisering av jordbruksföretag, högre värde för jord- och skogsbruksprodukter, diversifiering av jordbruksföretag samt affärsutveckling i mikroföretag begränsas stödet till 30 % av investeringens storlek. För norra Sverige kan andelen utökas till 50 % (högre värde endast till 40 %). Varje länsstyrelse har emellertid, inom ramen för sina regionala genomförandestrategier, rätt att sänka dessa tak och dessutom införa begränsningar i kronor. En vanlig kombination i syd- och mellansverige är högst 30 % men högst 480 000 respektive 600 000 kr.

En annan typ av begränsning i programmet är tillämpningen av EU:s statsstödsregler definierade enligt de s.k. de-minimis-reglerna. Alla offentliga stöd som följer regelverket för de minimi (OBS! Stöd till modernisering av jordbruksföretag i axel 1 omfattas inte) räknas samman och om olika former av statliga stöd redan har lämnats under några av de närmast föregående åren med 200 000 euro (ca 1,8 miljoner kr) är stödkvoten således fylld.

Regelverket för de-minimi har f.n. ingen högsta stödandel men som ovan nämnts tillämpas inom programmet stödandelar på högst 30 % respektive 50 %.

2.2 WTO-aspekter Anledningen till att WTO-aspekterna ska beaktas är att WTO sätter ramarna för global handel och fungerar som en legal grund för detta. Det finns både generella och specifika avtal som binder de drygt 150 medlemsländerna att hålla sin politik inom de givna ramarna.2 I den här utredningen är det WTO-aspekter utifrån jordbruksavtalet som beaktas.

I WTO:s jordbruksavtal skiljer man mellan stöd som påverkar produktion eller handel och de stöd som inte har några eller endast minimala handelsstörande effekter eller effekter på produktionen. Stöd som anses ha liten eller ingen effekt på produktion och handel klassificeras som ”gröna” i WTO, och till skillnad från andra stöd finns inga beloppstak för dessa. För att stöd ska räknas som gröna måste de uppfylla två slags krav, generella och stödspecifika.3 De generella kraven är att de ska ha ingen eller endast minimal produktions- eller handelsstörande effekt och att de finansieras inom ramen för offentliga statliga program.

Stöden får inte fungera som prisstöd till producenter eller inkludera transfereringar till konsumenter.

De stödspecifika kriterierna beror på vilken typ av stöd det handlar om.

EU redovisar idag samtliga landsbygdsstöd som WTO-gröna. Jordbruksverket anser att ett nytt biogasstöd inom landsbygdsprogrammet bör konstrueras på ett sådant sätt att det uppfyller kraven för den gröna boxen.

2 3

Om åtagandena inte följs kan det få konsekvenser på helt andra områden.

Reglerna för gröna stöd finns i bilaga 2 till WTO:s jordbruksavtal.

18

Platsar biogasstödet i den gröna boxen?

Jordbruksverket anser att det biogasstöd som föreslås i kapitel 3 klarar det generella kravet att stödet inte får ha några, eller endast minimala, handelsstörande effekter eller effekter på produktionen – trots att syftet med biogasstödet är att öka produktionen av biogas.

Anledningen är att varken biogas eller stallgödsel är jordbruksprodukter och omfattas inte av Jordbruksavtalets bilaga 1.4 Tabell 1 Gröna boxen – grundläggande krav och stödspecifika kriterier punkt 11 och 12 Gröna boxen §1

Grundläggande krav Stöden ska inte ha några, eller endast minimala, handelsstörande effekter eller effekter på produktionen. Stöden ska tillhandahållas genom ett offentligt finansierat statligt program (inkl. uteblivna statliga intäkter) och inte inkludera transfereringar från konsumenter.

Stödet ska inte ha effekten av ett prisstöd till producenter.

§ 11

Strukturell anpassning – investeringsstöd Stöd för omstrukturering för att kompensera påvisade strukturella nackdelar. Stöden ska relateras till basperiodens produktion och priser. Stöden får ej villkoras till speciell produktion.

§ 12

Utbetalningar enligt miljöprogram Baserat på klart definierad statliga miljöprogram och naturvårdsprogram. Stöden är villkorade till att särskilda villkor i programmet uppfylls. Stödet ska begränsas till kompensation för de extra kostnader eller inkomstförluster som uppfyllandet av det statliga programmet medför.

Källa: WTO:s jordbruksavtal bilaga 2.

När det gäller de stödspecifika kriterierna passar stödet bäst in i punkt 12, som avser miljöersättning. Vill man försvara stödet med hjälp av punkt 12 måste dock stödet vara till för att förbättra miljön, inte att exempelvis skapa sysselsättning på landsbygden. En placering i axel 3 försvagar det argumentet, eftersom denna axel inte kan betraktas som miljö- eller naturvårdsprogram. Man kan dock komma runt det med tydliga skrivningar i själva åtgärden om att syftet är att förbättra miljön.

Ett alternativ skulle vara att istället åberopa punkt 11 bland de stödspecifika kriterierna, dvs. punkten för investeringsstöd för strukturomvandling. Där redovisas idag de övriga svenska investeringsstöden. Problemet är dock att de inte klarar en strikt tolkning av punkt 11, och vi bör undvika att lägga in fler åtgärder i en tveksam klassificering. Samtidigt är det värt att notera att biogasstödet inte är mer tveksamt än övriga investeringsstöd ur ett WTOperspektiv. Möjligen kan man med en välvillig tolkning av punkt 11 hävda att biogasstödet är något mer förenligt med punkt 11 än övriga investeringsstöd eftersom stödet kan anses vara ett led i en övergång från en struktur med fossila bränslen till en med mer förnybara drivmedel.

4

Stödet kommer dock att gå till jordbrukare, så Jordbruksavtalet är i alla fall aktuellt.

19

2.3 Alternativ till investeringsstöd?

2.3.1 Produktionsstöd Flera representanter för näringen har framfört att ett produktionsstöd (dvs. en viss summa per producerad mängd energi) skulle vara det allra bästa om man vill få igång investeringar i gödselbaserad biogasproduktion. Det skulle helst också ges under en lång tid (minst 10 år har nämnts). Jordbruksverket har dock på tidigt stadium konstaterat att några sådana lösningar inte är möjliga att föreslå inom ramen för uppdraget, då landsbygdsprogrammet och regelverket bakom programmet inte medger några sådana stödformer. Ett produktionsstöd som ges i form av ett prisstöd klarar i regel inte de generella kraven för s.k. gröna stöd i WTO-sammanhang. Biogas och stallgödsel är dock inga jordbruksprodukter och omfattas inte heller av jordbruksavtalets bilaga 1. Det är därför sannolikt att ett produktionsstöd för gödselbaserad biogas klarar det generella kravet för s.k. gröna stöd.

Nämnas kan även att OECD kritiserar produktionsstöd och anser att de är mycket ineffektiva och snedvridande för handeln.

2.3.2 Miljöersättning Inom axel 2 i landsbygdsprogrammet lämnas miljöersättning till en rad olika åtgärder som alla grundar sig på artikel 39 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005. Stöden är s.k. rättighetsstöd, dvs. alla som söker och uppfyller villkoren kan också få stödet. Enligt artikel 39 punkt 4 ska stöden beviljas på årsbasis och ska täcka extrakostnader och inkomstbortfall till följd av åtagande som gjorts.

Flera av de miljöersättningar som finns idag motiveras med att de ska bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”. Nu är också miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” ett fokusområde, varför extra stöd som bidrar till att uppfylla detta mål borde vara möjliga att införa. Sverige har hittills inte utformat någon särskild miljöersättning som syftar till att täcka de extrakostnader som är förenade med rötning av stallgödsel. Mot bakgrund av att risken för växtnäringsläckage minskar kraftigt då rötat material sprids i växande gröda jämfört med spridning av icke-rötad gödsel respektive nedplöjning av vall, är ett sådant stöd något som skulle kunna övervägas. Jordbruksverket anser att utformning av ett sådant stöd innebär ett lite mer omfattande arbete som dessutom ligger utanför det här uppdraget, men vill ändå lyfta fram det som en möjlighet för Sverige att utveckla ett sådant stöd senare under programperioden.

En miljöersättning för att minska växtnäringsläckaget anser Jordbruksverket klarar både de generella och stödspecifika kraven för s.k. gröna stöd i WTO-sammanhang, förutsatt att ersättningen är en del av ett statligt miljöprogram med tydliga och specifika villkor.

2.4 Verkliga kostnader i stället för typkostnader I utredningen ”Bioenergi från jordbruket – en växande resurs” (SOU 2007:36) föreslås att stödet ska baseras på typanläggningar i stället för de faktiska investeringskostnaderna, i syfte att förenkla administrationen och stimulera kostnadseffektiva system. Jordbruksverket har tittat på om det är möjligt att konstruera stödet på det sättet.

Av artikel 53 i kommissionens förordning nr 1974/2006 framgår att stöd endast får baseras på standardkostnader i vissa bestämda åtgärder. Den enda typen av investering i samband med biogasanläggningar som skulle kunna komma i fråga här är enligt Jordbruksverkets uppfattning hygieniseringsanläggningar som eventuellt skulle kunna betraktas som en s.k.

20

icke-produktiv investering inom axel 2. Jordbruksverket har inte på den korta utredningstiden kunnat beräkna någon standardkostnad för att bygga en hygieniseringsanläggning, mycket på grund av att hygienisering kan ske på så många olika sätt. Därmed är det inte möjligt att i nuläget fastställa några fasta stödbelopp för hygieniseringsanläggningar baserat på typanläggningar.

I övrigt kan Jordbruksverket inte se att ett biogasstöd som baseras på typanläggningar i stället för de faktiska investeringskostnaderna skulle vara förenligt med rådets förordning (EG) nr 1698/2005.

2.5 Möjligheter med utökad modulering I uppdraget finns ingen kostnadsram angiven. I både bioenergiutredningen och klimatberedningen föreslås ett stöd till gödselbaserad biogas om 40 miljoner kronor per år under 5 år. Vi har på tidigt stadium bedömt att det skulle behövas betydligt mer pengar till det aktuella stödet, bl.a. mot bakgrund av det stora intresse för biogas som finns nu men som hämmas av att tydliga möjligheter till investeringsstöd just nu saknas. För mindre biogasanläggningar är kapitalet en stor kostnadspost och därför har investeringsstöd en relativt stor betydelse för om man vågar satsa. De signaler som Jordbruksverket har fått från näringen är att intresset för att bygga biogasanläggningar nu är mycket stort, och många väntar på att få veta om det blir ett nytt stöd eller ej.

Den s.k. hälsokontrollen av CAP-reformen, som nyligen presenterat sina förslag, pekar på att ett sätt att förstärka landsbygdsprogrammen och därigenom kunna införa och förstärka åtgärder riktade mot bl.a. nya energilösningar, skulle vara att förstärka den s.k. moduleringen.

Med detta avses att överföra ytterligare medel från CAP:s pelare I till pelare II (landsbygdsprogrammen). Förstärkningen skulle trappas upp under en följd av år och nå ett maximum på 13 % (nuvarande överföring är 5 %). Det är naturligt att ökade satsningar på biogas i det svenska programmet skulle kunna finansieras genom moduleringsmedel, inte minst eftersom förnybar energi och klimat utgör två av de fyra utpekade områden som EUkommissionen föreslår att medlen från den utökade moduleringen ska användas till.

Jordbruksverket har bedömt att det måste vara av intresse för regeringen att redan nu få ett förslag till biogasstöd som bygger på antagandet att moduleringspengar kommer att tillföras landsbygdsprogrammet, trots att det ännu inte är beslutat hur mycket medel som kommer att finnas till förfogande.

2.6 Tak och golv Jordbruksverket har övervägt om man ska ha ett s.k. tak (utöver begränsningen i de-minimisreglerna) och kanske även ett s.k. golv som gäller specifikt för biogasstödet.

Både tak och golv kan utformas på olika sätt. I vissa län har länsstyrelsen lagt fast ett maxbelopp per företag när det gäller investeringsstöden. Det kan i vissa fall innebära att ett företag som skulle vilja satsa på både ett nytt djurstall och en rötningsanläggning för gödseln, måste välja antingen det ena eller det andra. Jordbruksverket anser att en sådan takregel i det här stödet skulle verka hämmande på utvecklingen av biogasproduktion från jordbruket och menar att ingen ska diskvalificeras från att få det nya biogasstödet på grund av att han/hon också har sökt/fått investeringsstöd för en annan investering på gården.

Det skulle kunna vara motiverat med ett tak i form av maximalt belopp per anläggning men det är i så fall viktigt att det inte sätts för lågt. Jordbruksverket anser dock att det många 21

gånger är bättre att stödja en stor anläggning än flera mindre, eftersom en stor anläggning kan ha betydligt större möjligheter att bli lönsam och därmed också bli en hållbar investering på lång sikt. En generell förutsättning för att beviljas investeringsstöd inom landsbygdsprogrammet är att investeringen bedöms bli lönsam. Därmed finner Jordbruksverket också att nyttan med att ha ett s.k. golv är ganska begränsad eftersom det mer eller mindre alltid är svårt att få en mycket liten anläggning att bli lönsam.

Sammanfattningsvis har Jordbruksverket kommit fram till att det är innehållet i affärsplanen, som ska bifogas ansökan, i kombination med prioriteringsstrategin (se vidare avsnitt 3.6) som ska vara vägledande vid beslut om att bevilja investeringsstöd, inte storleken på anläggningen respektive investeringsbeloppet .

2.7 Det nya biogasstödet i förhållande till andra åtgärder i landsbygdsprogrammet Det bör betonas att möjligheten att få investeringsstöd för biogas egentligen redan finns idag inom flera åtgärder i landsbygdsprogrammet. Det stöd som Jordbruksverket föreslår i kapitel 3 är bara ett sätt att lyfta fram och prioritera biogasen, bl.a. genom att göra det tydligare och enklare för landsbygdsföretagare att söka stöd från landsbygdsprogrammet i samband med att man investerar i gödselbaserad biogasproduktion. Vid sidan om detta förslag till särskilt biogasstöd menar Jordbruksverket att de andra möjligheter till stöd för biogassatsningar som redan finns ska finnas kvar parallellt med det nya stödet. Det gäller t.ex. projektstöd till förstudier av olika slag, företags- och projektstöd till kompetensutveckling samt investeringsstöd till biogasanläggningar som byggs för huvudsakligen andra substrat än stallgödsel. Alla sådana ansökningar om stöd ska enligt Jordbruksverkets uppfattning fortsätta att hanteras av länsstyrelserna och beslutas i enlighet med de regionala strategierna, precis som idag.

22

2.8 Förenklingar Regeringen har lagt fast ett mål om att minska företagens administrativa börda med 25 procent till 2010. Jordbruksverket arbetar aktivt för detta mål genom att bl.a. få till stånd effektiva, förutsägbara och begripliga regler och tillämpningar som präglas av enkelhet och precision. Detta är en stor utmaning, inte minst då uppgiften handlar om att skapa ytterligare ett nytt stöd bland alla dem som redan finns i landsbygdsprogrammet.

Jordbruksverket har försökt skapa en stödform som innebär så få särskilda villkor och kontroller som möjligt, utöver de som redan finns inom respektive åtgärd i landsbygdsprogrammet.

2.9 Lämpligt mål för perioden 2009-2013 I SOU 2007:36 anges att målet för det föreslagna investeringsstödet är att stimulera fram en biogasproduktion från stallgödsel om ca 0,3 TWh under perioden 2009-2013. Det utgör endast 7 % av den totala potentialen (ca 4,3 TWh) enligt beräkningen i kapitel 1. Mot bakgrund av den stora klimat- och miljönyttan med biogas menar Jordbruksverket att det är lämpligt att sikta betydligt högre än så. Man bör dock beakta att det behövs en viss teknikutveckling för att man ska kunna komma igång på allvar med rötning av häst- och fjäderfägödsel. Jordbruksverket gör – utifrån det stora intresset som finns för biogas just nu – en försiktig bedömning att ca 10-15 % av den totala potentialen för biogas från stallgödsel är en realiserbar potential för de kommande 5 åren. Det är ungefär dubbelt så mycket som föreslås i SOU 2007:36 och skulle i så fall motsvara en energiproduktion på ca 0,6 TWh från gödsel. Tillämpas samrötning med andra substrat blir utfallet högre. Det bör nämnas att den totala potentialen är mycket ojämnt fördelat över landet p.g.a. djurens fördelning, och att biogasutbyggnaden med stor sannolikhet kommer att visa stora regionala skillnader.

2.10

Miljöeffekter

Den dubbla klimateffekten av att röta gödsel är väl känd, men den förutsätter att biogas verkligen ersätter fossilt bränsle. I SOU 2007:36 anges att klimatnyttan från 0,3 TWh biogas från gödsel grovt kan uppskattas till 150 000 ton CO2-ekvivalenter per år. Då står ersättningen av olja och bensin för drygt halva den reduktionen, och minskningen av metanutsläpp för knappt hälften. Minskning av lustgasutsläpp verkar inte finnas med i den beräkningen.

Eftersom lustgas är en så potent växthusgas, innebär även ganska små reduktioner i kg eller ton/år stora reduktioner i CO2-ekvivalenter. Andra uppgifter från JTI tyder på att reduktionen av lustgas p.g.a. minskade lustgasemissioner vid lagring, minskade lustgasemissioner från åkermark och genom minskade handelsgödselinköp är i samma storleksordning som reduktionen av metan. I så fall skulle den totala CO2-reduktionen i stället kunna vara 220 000 ton/år med förutsättningarna i SOU 2007:36.

Vår bedömning i denna utredning är att den totala utbyggnaden av biogas från gödsel under den aktuella perioden kan bli dubbelt så stor om det investeringsstöd som föreslås realiseras dvs. 0,6 TWh för perioden 2009-2013. I så fall borde den samlade klimatnyttan av detta kunna uppgå till så mycket som 440 000 ton CO2-ekv/år. Är effekten av lustgasreduktion kraftigt överskattad, borde klimatnyttan i enlighet med SOU 2007:36 i alla fall bli ca 300 000 ton CO2-ekv/år.

23

Att röta gödsel innebär att mer organiskt bundet kväve omvandlas till ammoniumkväve. Ett danskt rådgivarbrev, Grøn Viden nr 266, Nov 2002 antyder att andelen växttillgängligt ammoniumkväve stiger från ca 50 % till ca 70 % efter rötning. Enligt Jordbruksverkets växtnäringsberäkningsprogram STANK in MIND innehåller nötflytgödsel 4,75 kg totalkväve per ton. Ovanstående ökning av det växttillgängliga kvävet innebär en ökning med ca 1 kg N/ton. Målsättningen på 0,6 TWh byggde på att 10-15 % av tillgänglig stallgödsel rötas i en biogasanläggning. Det skulle innebära att ca 25 miljoner ton stallgödsel rötas. Det skulle också kunna innebära att 2500 ton mineralgödselkväve kan ersättas med rötad gödsel.

Minskningen i lustgasavgång av detta är redan inräknad i beräkningen av klimateffekten ovan.

Direkta effekter av rötningen på minskat kväveläckage kan vara svåra att beräkna. En del organiskt bundet kväve, som mineraliseras under tider på året när ingen växtlighet tar upp det och därmed utlakas, har genom rötningen omvandlats till växttillgängligt kväve. Därigenom borde utlakningen minska. När gödseln rötas blir den mer lättflytande, vilket gör att den tränger ner snabbare i marken. Det innebär att ammoniakavgång minskar, och kan också medföra ett högre kväveutnyttjande. Både när man gödslar med orötad eller rötad gödsel torde normalfallet vara att man lägger en måttlig giva, och sedan kompletterar med mineralgödsel.

Gödslar man i båda fallen med identisk teknik och vid samma tidpunkter, inte mer än grödans behov, och tar hänsyn till det högre innehållet av växttillgängligt kväve i den rötade gödseln, blir en minskning i kväveutlakningen ganska liten. Det som däremot har stor betydelse är om rötningen, och det högre värdet som gödseln därigenom får, också innebär att man sprider gödseln vid bättre tidpunkter och med bättre teknik. En beräkning med ett sådant scenario på en fiktiv gård i sydöstra Sverige med sandjord och 100 ha gav efter rötning och med spridning vid bästa tidpunkt och teknik en utlakningsminskning med 7 kg N/ha. En utveckling mot att sprida rötad gödsel med bättre teknik och vid bättre tidpunkter är mycket trolig, i synnerhet om gödseln processas efter rötningen så att behovet av lagringsvolym minskar.

Vid rötning av gödseln reduceras flyktiga fettsyror kraftigt, vilket kan innebära mindre lukt.

Dock reduceras inte alla ämnen som luktar. Det finns också erfarenheter av att när torr kycklinggödsel rötas, så ökar luktproblemen. Sammantaget visar dock framför allt danska undersökningar att lukt från svin- och nötflytgödsel blir avsevärt mindre vid rötning, men den försvinner inte helt. Att den tunna rötade gödseln tränger ner så snabbt i marken gör dock att skillnaden 12 h efter rötning blir mycket markant. Vid lagring av gödseln är dock skillnaden inte så stor. Bara denna aspekt visar att ett bra tak över lagrad biogödsel kan ses som en viktig miljöåtgärd, och bör vara standard på biogasanläggningar.

24

3 Förslag till investeringsstöd för biogas 2009-2013 Jordbruksverket föreslår – i enlighet med uppdraget - att ett särskilt investeringsstöd till biogasproduktion inom ramen för landsbygdsprogrammet införs enligt följande:

3.1 Målgrupp Utredningens förslag: Stöd ska kunna lämnas till enskilda jordbruksföretag och olika typer av sammanslutningar av flera jordbruksföretag samt till mikroföretag på landsbygden.

Uppdraget som Jordbrukverket har fått är mycket tydligt när det gäller huvudsyftet med ett nytt biogasstöd, nämligen att med utgångspunkt från miljö- och klimatnyttan med biogas stödja biogasproduktion från stallgödsel. Eftersom stallgödsel uppstår där det finns djur och framför allt storskalig djurhållning alltid är knuten till jordbruk, faller det sig naturligt att jordbruksföretagare ska kunna söka biogasstödet. I många fall torde en biogasanläggning vara något som flera jordbruksföretag satsar på tillsammans. Därför är det rimligt att även olika typer av sammanslutningar av flera jordbruksföretag (t.ex. ekonomiska föreningar) ska kunna söka biogasstödet. Eftersom jordbruksföretag kan behöva samarbeta med andra företag som inte är jordbrukare bör även andra företag på landsbygden kunna söka stödet, lämpligen s.k. mikroföretag och sammanslutningar av mikroföretag.

3.2 Stödberättigande kostnader Utredningens förslag: Stöd ska kunna lämnas med 30 % av investeringskostnaden för rötningsanläggning inklusive hygieniseringsanläggning, i den mån det senare är ett krav på den aktuella anläggningen utifrån den svenska tillämpningen av EG:s regler om animaliska biprodukter. Stöd ska också kunna lämnas med 30 % av investeringskostnaden för kraftvärmeanläggning eller anläggning för uppgradering till fordonsgas i anslutning till rötningsanläggningen. Stöd ska även kunna lämnas med 30 % av investeringskostnaden för lagring och efterbehandling av rötrest samt i vissa fall även för att bygga en kortare gasledning.

Jordbruksverket föreslår att det inte ska läggas fast någon särskild övre respektive under gräns beträffande stödets storlek. De-minimis-regeln i statsstödsreglerna (max 200 000 euro på tre år) kommer dock att gälla.

Jordbruksverket föreslår att stödet ska vara högst 30 % av investeringskostnaden i hela landet.

25

3.2.1 Stödets andel av investeringskostnaden Jordbruksverket har övervägt nivåerna 30, 40 respektive 50 % av investeringskostnaderna och kommit fram till att det mesta talar för att ha 30 %, vilket också är den nivå som gäller för flera andra liknande stödformer. Investeringsstöd till 30 % av investeringen är således mer eller mindre ”praxis” och vi har bedömt att det är klokt att hålla fast vid den gränsen även i det här stödet. Risken med att gå upp till nivån 40 eller 50 % är bl.a. att de större investeringarna kommer att ”slå i taket” (p.g.a. de-minimis-reglerna) vilket i praktiken innebär att stora anläggningar missgynnas i stödhänseende jämfört med mindre. Ytterligare en annan fördel med 30 % -nivån är att de medel som finns till förfogande räcker till fler än om stödandelen är högre. Jordbruksverket menar att en viktig signal till jordbrukarna är att det finns gott om medel, annars är det många som inte vågar sätta igång med planering, bygglovsansökan, projektering osv.

Jordbruksverket anser att det finns en risk för att en väldigt hög stödandel (40-50 %) lockar väldigt många att söka, även sådana företagare som kanske inte har hunnit tänka igenom och planera investeringen ordentligt i ett långsiktigt perspektiv.

Jordbruksverket kan inte se att det finns några starka skäl till att – i likhet med andra investeringsstöd inom landsbygdsprogrammet - bevilja stöd med en högre andel (50 %) av investeringskostnaden i de fall biogasanläggningar byggs i glest befolkade mindre gynnade områden i norra Sverige. Det finns inget som i det här fallet pekar på högre kostnader i just norra Sverige jämfört med andra platser i landet, och det kan heller inte anses vara viktigare att biogasinvesteringar sker just i norra Sverige jämfört med på andra platser i landet. Därför bör biogasstödet vara 30 % i hela landet.

Om det efter ett par år visar sig att söktrycket – mot förmodan - blir betydligt lägre än förväntat, och man därigenom riskerar att inte få önskat resultat av biogasstödet, bör man överväga att höja stödandelen.

3.2.2 Stödgrundande kostnader En avvägning beträffande vad som ska ingå i de stödgrundande kostnaderna har gjorts.

I likhet med SOU 2007:36 anser vi att stödet bör gå både till produktion och förädling.

Hygienisering är inget generellt krav utan är bara aktuellt om man avser att röta vissa animaliska biprodukter (t.ex. avfall från livsmedelsindustri). Vi anser ändå att hygieniseringssteget bör vara stödberättigat eftersom inblandning av olika animaliska biprodukter kan ha en positiv inverkan på rötningsprocessen vilket också kan bidra till högre lönsamhet och en mer flexibel anläggning.

Vad gäller distribution, dvs. utbyggnad av gasnät och tankställen, anser Jordbruksverket att detta är en infrastrukturfråga för hela samhället och sådana investeringar måste därför i första hand ske med andra medel. I vissa fall kan dock förutsättningen för en biogasinvestering vara att marknaden för biogas blir tillgänglig för landsbygdsföretagaren genom att denne själv bygger en kortare gasledning från sin biogasanläggning som ansluter till en större stamledning som redan finns i närheten. Man bör även kunna söka stöd för en gasledning fram till en uppgraderingsanläggning som är gemensam för flera biogasanläggningar.

26

3.3 Finansiering av stödet Utredningens förslag: Jordbruksverket föreslår att 40 miljoner kronor per år avsätts till biogasstödet från och med år 2009 och att man därefter tillför ytterligare 100 miljoner kronor per år för åren 2010-2013 från kommande modulering De öronmärkta pengarna för biogasstödet bör ligga i axel 3 i landsbygdsprogrammet.

Det övergripande målet med åtgärderna i axel 3 är att öka diversifieringen av landsbygdens näringsliv. Eftersom affärsidén med att producera biogas av stallgödsel i hög grad handlar om att sälja energi till verksamheter utanför jordbruket, anser Jordbruksverket att biogasstödet passar bäst in i axel 3 i landsbygdsprogrammet, närmare bestämt som ett särskilt stöd under åtgärderna ”Diversifiering till annan verksamhet än jordbruk” (nedan kallad ”Diversifiering”) och ”Affärsutveckling i mikroföretag”.

Extra moduleringspengar kan komma att tillföras landsbygdsprogrammet tidigast 2010. Det har visat sig vara en längre ”startsträcka” för de verksamheter som avses att stödjas under axel 3 och utnyttjandegraden har därmed hittills varit lägre i axel 3 än i axel 1 och 2. Enligt Jordbruksverkets preliminära bedömning är det därför inom axel 3 som det finns störst möjligheter att redan från och med nästa år (2009) finansiera det nya biogasstödet med befintliga medel.

De beräkningar som finns i SOU 2007:36 är inte helt tillämpliga för att göra en kostnadsberäkning av vårt nuvarande förslag till utformning av biogasstödet. Det stöd vi föreslår är på många sätt bredare än det som föreslogs i SOU 2007:36, exempelvis ska stöd lämnas med 30 % av de faktiska kostnaderna för en uppgraderingsanläggning, vilket är en betydligt dyrare investering än en kraftvärmeanläggning. Som vi uppfattar SOU 2007:36 har man inte heller räknat med de extra kostnader som det innebär att man tillåter upp till 50 % samrötning. Det är enligt verkets uppfattning troligt att många bygger en större rötkammare än vad omhändertagandet av den tillgängliga gödsel kräver, just för att ha möjlighet att ta in andra substrat i anläggningen och få de positiva effekter på gasutbytet som det innebär.

I SOU 2007:36 togs inte heller någon hänsyn till statsstödsreglerna.

För att nå det mål som verket föreslår, nämligen en fördubbling av ambitionsnivån i SOU 2007:36, och för att kunna stödja denna biogasutbyggnad på det sätt som vi föreslår, bedömer vi att det behövs snarare en tredubbling än en fördubbling av de medel som anges i SOU 2007:36. Det innebär en total kostnad för stödet på 600 miljoner kronor på fem år.

Eftersom vi tror att ett så rejält tillskott av medel till landsbygdsprogrammet endast är möjligt via modulering från och med år 2010, föreslår vi att man avsätter 40 miljoner kr för 2009 och därefter 140 miljoner per år under åren 2010-2013.

Jordbruksverket har inom ramen för landsbygdsprogrammet inte täckning för mer än 80 % av finansieringen av investeringsstöd i axel 3. En nationell medfinansiering om 20 % krävs för att det föreslagna biogasstödet ska kunna realiseras och Jordbruksverket förutsätter att regeringen hittar en lösning på hur denna medfinansiering ska ske om förslaget till biogasstöd antas. Jordbruksverket har fått tydliga signaler från länsstyrelserna om att det redan idag är svårt att få andra offentliga aktörer att medfinansiera de stöd som hittills finns i axel 3, vilket innebär en tröghet i systemet och även rent av ett hinder för vissa investeringar och projekt.

27

3.4 Villkor Utredningens förslag: De villkor som redan finns i landsbygdsprogrammet under åtgärden ”Diversifiering till annan verksamhet än jordbruk” respektive ”Affärsutveckling i mikroföretag” ska gälla på samma sätt för biogasstödet. Utöver de grundläggande villkoren måste affärsplanen innehålla upplysningar som styrker att mängden stallgödsel som beräknas rötas i anläggningen varje år de närmaste 5 åren motsvarar minst 50 % av anläggningens kapacitet. Ytterligare ett villkor för stöd bör vara att lagring av rötrest (biogödsel) sker under tak eller på annat sätt som ger motsvarande effekt.

Enligt landsbygdsprogrammet gäller redan en rad generella villkor för att man ska få investeringsstöd, exempelvis att de tillstånd som krävs för att bygga anläggningen i fråga har beviljats.

3.4.1 Kopplingen till stallgödsel Jordbruksverket har bedömt att eftersom biogasutbytet från gödsel är relativt lågt är det just för gödsel som det behövs särskilda incitament, annars finns det en risk att biogasanläggningar försöker minimera mängden gödsel till förmån för andra substrat.

Jordbruksverket föreslår därför, i likhet med SOU 2007:36, att minst 50 % av substratet som rötas i anläggningen måste vara stallgödsel. På så vis får stödet en tydlig koppling till den dubbla klimatnytta som biogasrötning av stallgödsel har jämfört med rötning av andra substrat, samtidigt som stödkonstruktionen inte hindrar någon från att bygga anläggningar för s.k. samrötning, vilket har en positiv effekt på gasutbytet från gödseln. Jordbruksverket har – mot bakgrund av den korta utredningstiden – inte gjort någon analys av om just siffran 50 % är den mest ändamålsenliga för att åstadkomma den styrning mot gödsel som avses, utan vi har helt enkelt valt att följa bioenergiutredningens förslag på denna punkt.

Den volym stallgödsel som jordbrukaren eller mikroföretagaren anger som tillgänglig ska anges utifrån den egna djurhållningens omfattning och/eller gödsel från annans djurhållning som enligt skriftligt avtal finns tillgänglig under den närmaste 5-årsperioden.

3.4.2 Lagring under tak Rötrest (biogödsel) som lagras i t.ex. vanlig svämbrunn bildar inget svämtäcke på samma sätt som orötad gödsel. För att undvika risk för metanavgång till luften innan rötresten sprids till växande gröda anser Jordbruksverket att det är mycket viktigt att den lagras under tak eller liknande. Lagring under tak (eller motsvarande) föreslås vara ett villkor för investeringsstöd.

Vidare måste kraven som anges i förordning (EG) nr 1774/2002 på att rötresten inte återkontamineras följas då denna förordning är tillämplig.

3.5 Administration av stödet Utredningens förslag: Biogasstödet bör initialt administreras centralt på Jordbruksverket med öronmärkta medel. Till arbetet med att fördela medlen knyts en referensgrupp där Energimyndigheten och Naturvårdsverket bör ingå. Ett samarbete med berörda län bör också ske. Ambitionen ska dock vara att på några års sikt fördela ut medlen på länen för en regional och lokal prioritering.

Jordbruksverket ser i huvudsak tre sätt att fördela särskilda medel till biogasstöd; Regionalt på länsstyrelserna med öronmärkta medel, regionalt på länsstyrelserna utan öronmärkta medel eller centralt från en nationell pott på Jordbruksverket.

28

Biogasproduktion är i Sverige fortfarande en verksamhetsgren i sin linda. Olika regioner har därmed kommit väldigt olika långt. I vissa regioner finns en stor planerad produktion samt aktiva samverkansorgan för biogas medan det i andra regioner saknas initiativ. Ett tungt vägande skäl för att satsa stort på gödselbaserad biogas är just dess starka koppling till minskade växthusgasutsläpp. För att uppnå maximal miljö- och klimateffekt tror vi därför att en prioritering bör göras på nationell nivå, åtminstone inledningsvis. För detta ställningstagande talar också behovet av kompetens och svårigheten att snabbt bygga upp sådan på landets länsstyrelser jämfört med att göra det centralt. I samrådet har dock framkommit att inte alla länsstyrelser delar denna uppfattning. Vi har fått ungefär lika många länsstyrelsesvar som stödjer central hantering, som de som är emot detta.

Det som även talar för Jordbruksverkets vägval är att biogasanläggningar ofta är stora investeringar som kan få svårt att få utrymme inom befintliga program på landets länsstyrelser. Det har också kommit fram synpunkter kring problemet att en biogasinvestering i dagsläget tävlar med övriga investeringsbehov hos den enskilde företagaren. Flera regioner har ett tak för stöd per företag och då kan det vara så att företagaren prioriterar att söka stöd för ett nytt stall istället för en biogasanläggning.

Jordbruksverket menar att man skulle få stora svårigheter att portionera ur de öronmärkta medel som föreslås (40 respektive 140 miljoner kr per år) på länen på ett lämpligt sätt eftersom produktions- och marknadsförutsättningarna för biogas varierar starkt mellan olika regioner i landet.

Jordbruksverket har i kontakter med Naturvårdsverket kommit fram till att man skulle kunna utnyttja de mallar som Naturvårdsverket har använt i samband med handläggning av KLIMPansökningar och på så sätt kunna dra nytta av det arbete som lagts ner där. Dessutom har Jordbruksverket en ambition att i fortsättningen ha en löpande dialog med Naturvårdsverket för att eventuella stöd till biogas som kan komma att administreras därifrån på bästa sätt ska kunna samordnas med det biogasstöd som Jordbruksverket administrerar, t.ex. både när det gäller information om vilka stödmöjligheter som finns, och bedömning av inkomna ansökningar. En sådan samordning blir svårare att genomföra om stödet ska administreras regionalt på länen redan från första början.

För de företag som först måste få ett godkännande av anläggningen enligt lagstiftningen om animaliska biprodukter är det praktiskt om det är samma myndighet (dvs. Jordbruksverket) som hanterar både ansökan om godkännande och ansökan om investeringsstöd.

Det som talar för administration på länen med öronmärkta medel är ändå att det följer landsbygdsprogrammets övergripande strävan mot ett stort regionalt inflytande. Själva öronmärkningen är dock ett steg i motsatt riktning. Ytterligare fördelar med regional placering är en ökad kännedom om möjligheterna i trakten och att man förhoppningsvis får en spridning av anläggningar över landet.

Jordbruksverket anser att administrationen på sikt bör ligga på länsstyrelserna, i likhet med i alla andra företagsstöd.

29

3.6 Prioriteringar Utredningens förslag: Jordbruksverket beslutar, efter samråd med länsstyrelserna, om en strategi som ska ligga till grund för de prioriteringar som verket gör i samband med den centrala administrationen av medlen. När stödadministrationen senare läggs ut på länen ska de prioriteringar som finns i länens genomförandestrategier följas.

Jordbruksverkets förhoppning är i första hand att affärsplanerna, som ska bifogas ansökningarna, ska ge tillräckligt underlag för att avgöra om biogasstöd kan beviljas eller ej, och att de medel som finns till förfogande ska räcka till i princip alla som söker biogasstödet och uppfyller villkoren för stöd.

Sannolikt blir det ändå nödvändigt med en prioriteringsstrategi för att kunna prioritera mellan olika ansökningar. I det läget anser Jordbruksverket att en central aspekt att beakta och bedöma är hur hög miljö- och klimatnytta de olika investeringarna kan generera. Några preliminära förslag på vad som kan ingå i prioriteringsstrategin för de centralt administrerade medlen: •

Biogasanläggningar som planerar att behandla stora mängder stallgödsel från egen eller närliggande djurhållning bör prioriteras

•

Biogasanläggningar som byggs som en del i ett större system där gasens hela energivärde tas till vara, antingen till fordonsgas eller t.ex. fjärrvärme, bör prioriteras framför anläggningar där biogasen endast används för elproduktion och en stor del av energin blir outnyttjad spillvärme

•

Samverkanslösningar med flera jordbruksföretag ska prioriteras

3.7 Risk för nedsatt måluppfyllelse Biogastekniken är fortfarande delvis under utveckling. I Sverige finns fortfarande väldigt få anläggningar i drift, och flera som har funnits har lagts ner. I Frankrike byggdes så mycket som 150 anläggningar under 80-talet, varav bara två fortfarande är i drift. I Tyskland finns redan fler än 3700 biogasanläggningar i drift, varav ca 3200 är gårdsanläggningar. Därför finns redan etablerad teknik att hämta där – men även där finns dåligt fungerande anläggningar.

Jordbruksverket vill också påtala att ingen analys ännu har gjorts av verket i fråga om var de verkliga flaskhalsarna idag ligger, dvs. om det endast är den stora investeringskostnaden som är problemet. Om det finns andra stora hinder i vägen finns det en risk för att investeringsstödet inte söks av så många, trots det stora intresset som finns. Sådana hinder skulle t.ex. kunna var brist på projektörer, långa väntetider i tillståndsprocesser, svårigheter i att hitta komponenter till anläggningar och/eller brist på entreprenörer som kan bygga biogasanläggningar.

Det finns en risk att den begränsning som de-minimis-reglerna innebär inte gynnar samverkanslösningar i den utsträckning som vore önskvärt. Eventuellt får vi se en utveckling där både investeringskalkyler och företagsbildningar behöver anpassas till stödreglerna vilket kanske inte är helt optimalt ur företagarsynpunkt.

Erfarenheterna från Tyskland visar att tillväxten av gårdsanläggningar för biogasproduktion kan ske snabbt när lantbrukarna ser affärsmöjligheterna. Mycket pekar på att det produktionsstöd som finns i Tyskland är ekonomiskt sett mer gynnsamt än det investeringsstöd som vi föreslår i denna utredning. Man bör dock beakta de snabbt stigande 30

energipriserna, marknadens efterfrågan på produkter från s.k. ”klimatsmarta” produktionssystem samt de många olika affärsmöjligheter som finns på lite längre sikt för jordbrukare som har en biogasanläggning innan man drar några slutsatser beträffande investeringsstödets troliga effekter i Sverige under den kommande femårsperioden.

3.8 Uppföljning Någon form av uppföljningsprogram bör inrättas i samband sjösättningen av det föreslagna stödet. Genom att samla in uppgifter om t.ex. behandlade gödselmängder, biogasproduktionens storlek och användning av biogas och rötrest från alla företag som beviljas investeringsstöd kan man följa upp stödets effekt och – inte minst – bygga upp kunskap om hur kostnadseffektiviteten är i detta stöd, samtidigt som förhoppningsvis motsvarande kunskapsuppbyggnad sker för andra jämförbara klimatåtgärder. Det är också viktigt att man följer upp villkoren för stödet, t.ex. att man analyserar vad kravet på minst 50 % gödsel får för effekter för företagen och att man också överväger om siffran 50 behöver justeras. Så som tidigare har nämnts kan även stödandelen (30 %) behöva ses över. Vidare kan administrationen (centralt/regionalt) behöva följas upp och utvärderas.

31

Jordbruksverkets rapporter 2008 1.

Terminshadel med jordbruksprodukter – översikt

2.

Förädlade livsmedel på den internationella arenan – studie över handeln med livsmedelsindustriprodukter 1995–2005

3.

Växtskyddsmedel och miljöeffekter – rapport från projektet CAP:s miljöeffekter

4.

Myndigheters kostnader och åtgärder vid hanteringen av EG-stöd 2007

5.

Mervärden för svenskt kött – studie 2007

6.

Jordbruksverkets foderkontroll 2007 – Feed Control by the Swedish Board of Agriculture 2007

7.

Kartläggning av mark som tagits ur produktion

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket, 551 82 Jönköping Tfn 036-15 50 00 (vx) Fax 036 34 04 14 E-post: jordbruksverket@sjv.se Internet: www.sjv.se

ISSN 1102-3007 ISRN SJV-R-08/8-SE SJV offset, Jönköping, 2008 RA08:8