ra11_3 by Jordbruksverket

Vi har nått vägs ände – Nu måste jordbrukarstöden bli enklare!

• Viktigast är att minska antalet stöd och ersättningar. • Stöden måste utformas så att de fungerar bättre tillsammans. • Ökad hjälp till lantbrukarna får stödsystemet att fungera bättre.

Rapport 2011:3

Fotograf: Urban Wigert

Vi har nått vägs ände – Nu måste jordbrukarstöden bli enklare

I rapporten finns förslag på åtgärder som sammantaget skulle förenkla och effektivisera stödsystemet. Särskilt pekas på behovet av att minska antalet stöd- och ersättningsformer. Dessa förslag bör beaktas så snart som möjligt och senast vid nästa större översyn av stödsystemet år 2013/2014.

Projektdeltagare: Lars Hansson - projektledare Arne Andersson Hans Andersson Sofia Blom Gösta Cedergren Carin Hörnsten Petter Steen

Sammanfattning Jordbrukarstöden har nu nått en sådan komplexitet att det är nödvändigt att hitta förenklingar. Syftet med denna rapport är att presentera möjligheter till förenkling av jordbrukarstöden. Med förenkling menas här att den totala administrativa bördan för lantbrukare och myndigheter blir lägre eller att hanteringen från ansökan till utbetalning fungerar effektivare. En utgångspunkt har varit att förslagen i huvudsak ska gälla åtgärder som kan vidtas nationellt, vilket begränsar förenklingsmöjligheterna. Större förenklingar är dock önskvärda, därför nämns även några särskilt viktiga ändringsförslag som gäller EU:s bestämmelser. Här berörs inte systemet med tvärvillkor eftersom det redan pågår en diskussion på EU-nivå om förenkling av det. Problemet för såväl myndigheter som lantbrukare med dagens stödsystem är det stora antalet stöd och ersättningar med olika varianter. Det har gjort stödsystemet svåröverskådligt med många regler och en komplex ansökan. Mängden stöd och ersättningar påfrestar administrationen – inte minst när det gäller IT-systemen. Sammanfattningsvis konstateras att större förenklingar förutsätter färre enskilda stöd och ersättningar, bättre samordning av stöden och ökad hjälp till lantbrukarna främst när de går in i nya stöd. En möjlig väg vore att utforma ett generellt basstöd, men det förutsätter förändringar av EU:s bestämmelser. Utöver detta finns det vissa åtgärder som skulle öka kvalitén på ansökansmaterialet lantbrukarna får från myndigheterna. Det skulle leda till färre fel i ansökningarna vilket ökar möjligheterna att betala ut pengarna tidigt till fler lantbrukare. När det gäller själva stödprocessen från ansökan till utbetalning finns det flera tänkbara förenklingar som kan förväntas ge god effekt. Det är dock svårt att åstadkomma påtagliga förenklingar enbart genom att justera detaljutformningen av de olika stöden. Genomförandet av de enskilda åtgärderna förutsätter i flera fall djupare analyser av vilka konsekvenser som kan uppstå utöver förenklingen. Dessa bör genomföras snarast för att lämpliga förenklingar ska kunna träda i kraft senast i samband med den förändring av jordbrukspolitiken som förväntas ske efter 2013. Nedan listas de olika förslag som projektgruppen lämnar i rapporten. Generella åtgärder: Minska antalet stödformer Minska möjligheterna att dubblera stödformer vid byte av programperioder Tidigarelägg sista ändringsdatum för stödansökan Minska möjligheterna att lägga till ny areal i ansökan Tidigarelägg sista dag för överföring av stödrätter Fastställ arealen för vissa marker före ansökan Tillåt inte små utökningar i redan befintliga miljöstödsåtaganden Minska kraven på att ange grödkoder

Minska antalet regioner i stöden Stimulera övergång till internetansökan Enhetligare tillämpning och färre undantag Skapa en gemensam föreskrift för jordbrukarstöden Låt stödsystemen vara stabila med få förändringar Åtgärder som gäller enskilda stöd eller regelverk: Ersätt specifika villkor och ersättningar med generella villkor Ta bort löpande åtaganden för kompensationsbidrag Endast mark som berättigar till gårdsstöd bör kunna erhålla kompensationsbidrag Trädbärande naturbetesmarker bör endast berättiga till miljöersättningar Åtgärder som är beroende av EU-regler: Ta bort femåriga åtaganden för miljöersättningar Ta bort stödrättssystemet eller minska den retroaktiva hanteringen Öka toleransen för mindre avvikelser Se över pelarkonstruktionen för EU-fonderna Skapa större flexibilitet för nationella särdrag Inriktning för utveckling av framtida stödsystem: Skapa ett sammanhållet stödsystem – basstöd Konstruera ett automatiserat ansökningssystem Ge lantbrukarna ökat stöd vid ansökan

Innehåll 1

Syftet med rapporten ............................................................................................. 1

Nuvarande stödsystem ........................................................................................... 3 2.1

Gårdsstöd .......................................................................................................... 4

2.2

Miljöersättningar och kompensationsbidrag .................................................... 4

2.3

Översikt av stödformer ..................................................................................... 6

Administrativ börda för lantbrukarna ................................................................. 9

Förenkling - övergripande synpunkter .............................................................. 11

4.1

Antalet stöd och ersättningar .......................................................................... 11

4.2

Stödprocessen – från information till redovisning ......................................... 12

Förslag som gäller stödprocess och administration .......................................... 14 5.1

Färre stöd- och ersättningsformer ................................................................... 14

5.1.1

Slå ihop små stöd och ersättningar ............................................................. 14

5.1.2

Minska dubblering av ersättningar vid byte av programperiod .................. 14

5.2

Effektivisera stödprocessen ............................................................................ 15

5.2.1

Tidigarelägg sista ändringsdatum ............................................................... 16

5.2.2

Minska möjligheterna att lägga till ny areal i ansökan ............................... 16

5.2.3

Tidigarelägg sista dag för överföring av stödrätter .................................... 17

5.2.4

Vissa marker måste fastställas i förväg ...................................................... 17

5.2.5

Tillåt inte obetydliga utökningar av befintliga åtaganden .......................... 17

5.3

Enklare ansökan .............................................................................................. 18

5.3.1

Grödkoder, statistik och skifteshanteringen ............................................... 18

5.3.2

Färre regioner ............................................................................................. 19

5.3.3

Övergång till SAM Internet ........................................................................ 19

5.4

Samordna bestämmelserna för olika stöd- och ersättningsformer.................. 20

5.4.1

Enhetligare tolkningar och tillämpning samt färre undantag ..................... 20

5.4.2

Slå ihop föreskrifter .................................................................................... 20

5.5

Stabila stödsystem med minimala förändringar ............................................. 21

5.5.1 Ha stabila stödsystem och få förändringar ................................................. 21 6

Förslag som gäller enskilda stöd eller regelverk................................................ 22 6.1

Nationella regler ............................................................................................. 22

6.1.1 Stödvillkor ska vara få, enkla, mätbara och relevanta ................................ 22 6.1.2 Ta bort villkor och ersättningar när andra lösningar finns ......................... 23 6.1.3 Ta bort löpande åtaganden från kompensationsbidraget ............................ 23 6.1.4 Endast gårdsstödsmark ska kunna ge kompensationsbidrag ...................... 23 6.1.5 Bara miljöersättning för trädbärande naturbetesmarker ............................. 23 7

EU-regler ............................................................................................................... 25 7.1.1 Ta bort femåriga åtagandeperioder ............................................................. 25 7.1.2 Ta bort stödrättssystemet eller minska spårbarhetskraven ......................... 25 7.1.3 Ökad tolerans för obetydliga avvikelser ..................................................... 26 7.1.4 Se över pelarkonstruktionen för EU-stödfonderna ..................................... 26 7.1.5 Större flexibilitet för nationella särdrag ..................................................... 26

Fortsatt utvecklingsarbete – inriktning framöver ............................................. 27 8.1

Skiss för ett framtida stödsystem .................................................................... 27

8.1.1 Sammanhållet stödsystem - basstöd ........................................................... 27 8.1.2 Automatiserat ansökningssystem ............................................................... 28 8.1.3 Mer hjälp vid ansökan om ersättningar med kvalitativa villkor ................. 29 Bilaga 1 .......................................................................................................................... 32

1 Syftet med rapporten Jordbrukarstöden har nu nått en sådan komplexitet att det är nödvändigt att hitta förenklingar. Detta måste vara en central målsättning för den svenska tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Nästa lämpliga tillfälle för större förändringar i stödsystemen blir när beslut tas om hur den gemensamma jordbrukspolitiken ska se ut och tillämpas efter år 2013. Bakgrunden till förenklingsförslagen är att systemen för jordbrukarstöd (direktstöd, miljöersättningar och regionala stöd) är komplicerade och svåröverskådliga både för lantbrukarna och för myndigheterna. Systemen infördes när Sverige blev medlem i EU 1995 och har därefter ändrats flera gånger, men grundstrukturen har i stort sett bestått. Även om ett betydande arbete har genomförts under åren för att förenkla stödsystemet är det tveksamt om den totala administrativa bördan för lantbrukarna har minskat. I denna rapport presenteras möjligheter till förenkling av systemet med jordbrukarstöd. Här menas med förenkling att den totala administrativa bördan för lantbrukare och myndigheter blir lägre eller att hanteringen från ansökan till utbetalning fungerar effektivare. Förslagen har arbetats fram under våren och sommaren 2010 av en projektgrupp med deltagare från Jordbruksverket och några länsstyrelser. Projektgruppen har koncentrerat sig på att finna möjligheter att förenkla de stöd som söks i SAM-ansökan1, inför nästa programperiod. Projektgruppen bedömer att varje förslag sammantaget eller över tiden innebär en förenkling. Förslagen bedöms inte nämnvärt försvåra möjligheterna att uppnå målen med stöden. Det är möjligt att ramarna ändras till nästa programperiod men hittills har stödutformningen i de olika landsbygdsprogrammen varit relativt lika. Diskussionerna i denna rapport grundar sig på hur stöden ser ut nu. En annan utgångspunkt har varit att förslagen i huvudsak ska röra åtgärder som kan vidtas nationellt. Gruppen pekar dock på några områden där det är angeläget med förändringar i EU:s gemensamma bestämmelser. Inga förenklingsförslag som gäller systemet med tvärvillkor har tagits upp eftersom det just nu pågår ett sådant arbete på EU-nivå. Förenklingsförslagen i rapporten kräver i de flesta fall en djupare analys av konsekvenserna samt generellt sett en bredare förankring innan förslagen kan bli aktuella att genomföra. För närvarande diskuteras en förändring av EU:s jordbrukspolitik. Diskussionen om dessa frågor väntas ta fart under 2011. Enligt Jordbruksverkets uppfattning är det nödvändigt att förenkla jordbrukspolitiken och stödsystemet. En sådan förändring ligger också i linje med önskemålen att minska den administrativa bördan för företagen. Enligt Tillväxtverkets beräkningar har den administrativa bördan inom området stödhantering och kvoter ökat med nästan nio procent mellan 2006 och 2009. I första hand beror ökningen på att stödformen miljöskyddsåtgärder, som bl.a. medför betydande krav på dokumentation, har införts. 1

Se avsnitt 2.3.

En djupare analys av vilka enskilda faktorer eller stödkonstruktioner som orsaker höga kostnader hade varit önskvärd. Tillgängliga data och den tid gruppen haft till sitt förfogande har emellertid begränsat gruppens möjligheter i detta avseende.

2 Nuvarande stödsystem Det nuvarande stödsystemet grundlades när Sverige blev medlem i EU 1995 och började tillämpa EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Därefter har stödsystemet ändrats flera gånger men grundstrukturen är i stort sett densamma. Jordbruksverket och länsstyrelserna har under åren gjort stora ansträngningar för att förenkla och effektivisera de olika delarna i stödsystemet och momenten i stödprocessen. Det arbetet pågår löpande som ett naturligt inslag i myndigheternas dagliga verksamhet. Samtidigt har nya stödformer tillkommit och befintliga stöd sofistikerats. Sammantaget har komplexiteten snarast ökat för lantbrukarna och myndigheterna. EU:s skärpta uppföljning av utbetalningarna av jordbrukarstöd, i kombination med att Sverige valt att ha ett stort antal stödformer, bidrar i högsta grad till att stödhanteringen har blivit ohanterlig. Stödsystemet består av direktstöd och stöd för landsbygdsutveckling. Bland direktstöden är gårdsstödet det centrala stödet, de övriga stöden är komplement till gårdsstödet. Stöden för landsbygdsutveckling består av flera olika typer av stöd, men i denna rapport är det främst miljöersättningarna och kompensationsbidraget som är av intresse. Det finns ett omfattande regelverk på flera olika nivåer som styr hanteringen och villkoren för stödsystemet. Rangordningen mellan de olika bestämmelserna är enligt följande, i en fallande skala: Rådets förordningar, Kommissionens förordningar, svenska lagar, svenska förordningar samt föreskrifter från Jordbruksverket. Dessutom finns officiella tolkningsdokument och inofficiella arbetsdokument från EU om detaljer i tillämpningen. Medlemsstatens efterlevnad av EU:s bestämmelser prövas i regel utifrån dessa dokument, så i praktiken ges dessa dokument oftast en högre status än de nationella bestämmelserna. Till detta kommer sekundära bestämmelser som olika EU-direktiv, den svenska miljöbalken och regleringen av olika myndigheters ansvarsområden, som indirekt påverkar stödsystemets utformning. Nuvarande lagar, förordningar och föreskrifter redovisas i bilaga 1. Lantbrukarna använder den årliga SAM-ansökan för att söka gårdsstöd, miljöersättningar och kompensationsbidrag. Det är redovisningen av jordbruksmarkens storlek, läge och användning samt vilka åtaganden för miljöersättningar lantbrukaren har som avgör vilka stöd och ersättningar som söks det enskilda året. Länsstyrelserna tar emot, kontrollerar, korrigerar och beviljar ansökningarna. Jordbruksverket ansvarar för detaljbestämmelser, samordning av stödhanteringen, informations- och ansökansmaterial samt för det IT-system som länsstyrelserna och lantbrukarna arbetar i. Jordbruksverket är Sveriges enda utbetalningsställe för Jordbruksfonden och har därmed ansvar för utbetalningarna och att dessa är korrekta. Den lantbrukare som söker ett stöd åtar sig att följa de stöd- och tvärvillkor som finns för stödet. Om länsstyrelsen konstaterar brister i efterlevnaden reduceras stödet. Vid större avvikelser kan hela innevarande års ansökan avslås och i vissa fall även kommande års ansökningar. Ersättningsnivåer, stödformer och stödvillkor skiljer sig åt mellan olika regioner av Sverige, både för gårdsstödet, miljöersättningarna och kompensationsbidraget. Det finns en regionindelning för gårdsstöd och en annan för miljöersättningar och kompensationsbidrag. 3

2.1 Gårdsstöd Gårdsstödet och de andra direktstöden är mycket detaljreglerade redan på EU-nivå, utrymmet för nationella initiativ och särlösningar är begränsat även om det finns vissa valmöjligheter. År 2009 gjordes omkring 79 000 ansökningar2 om gårdsstöd. För att få gårdsstöd måste lantbrukaren ha stödrätter. Lantbrukarna tilldelades år 2005 en stödrätt per hektar jordbruksmark som anmäldes i SAM-ansökan. Jordbruksverket har ett register med lantbrukarnas stödrättsinnehav och därifrån hämtas uppgiften om stödrättsinnehavet automatiskt. Stödrätternas värde består i en del som beror på regiontillhörighet och ägoslag samt en del som utgör individuella tilläggsbelopp vars storlek beror på det stöd som tidigare utgått till just denne lantbrukaren. Det genomsnittliga värdet på stödrätter är knappt 200 euro per hektar men enskilda stödrätter kan vara värda ända upp till 5 000 euro per hektar. Från år 2010 måste ansökan, i normalfallet, innehålla minst fyra hektar jordbruksmark och lantbrukaren måste ha motsvarande antal stödrätter i rätt region.

2.2 Miljöersättningar och kompensationsbidrag När det gäller miljöersättningar finns det stort utrymme för nationella initiativ. Ersättningarna är en del i det svenska landsbygdsprogrammet som är ett verktyg för att nå EU:s mål för landsbygdspolitiken. Varje medlemsland väljer ut och utformar de regler som passar bäst för de egna förhållandena. Sverige har satsat mest på olika typer av miljöersättningar som ska bidra till att de svenska miljökvalitetsmålen nås. Även kompensationsbidragen ingår i landsbygdsprogrammet. År 2009 innefattade de omkring 80 000 SAM-ansökningarna cirka 140 000 ansökningar om olika typer av miljöersättningar eller kompensationsbidrag. Miljöersättningar och kompensationsbidrag är fleråriga, till skillnad från gårdsstödet, på så sätt att lantbrukaren redan det första ansökansåret åtar sig att sköta en viss areal eller vissa landskapselement enligt villkoren under en femårsperiod. Syftet är att uppnå en bättre effekt för miljön eller att säkerställa att bidraget verkligen går till en aktiv lantbrukare i en viss region. Miljöersättningar och kompensationsbidrag betalas ut löpande, under den femåriga åtagandeperioden (en eller två gånger per år). Lantbrukaren måste söka om själva utbetalningen varje år, genom att redovisa sina arealer och användningen i SAM-ansökan. Även om lantbrukaren inte söker utbetalning ett visst år måste arealen eller landskapselementen skötas enligt villkoren i åtagandet, annars kan lantbrukaren få betala tillbaka det som har betalats ut för tidigare år. Vissa miljöersättningar är bundna till viss mark (blockbundna ersättningar) och andra är det inte. För så kallade icke-blockbundna ersättningar räcker det att lantbrukaren sköter 2

Enligt statistik ur Jordbruksverkets IT-system 2010-06-02.

en tillräckligt stor andel av sin areal enligt villkoren. Icke-blockbundna ersättningar ger således lantbrukaren större flexibilitet när det gäller hur marken används samt hur stor areal som brukas.

Tabell 1. Översikt över miljöersättningar och kompensationsbidrag

Ersättningsform Betesmark och slåtteräng

Blockbundet

Djurkrav

Flera stödnivåer

Stödområden

Avvikande minimiareal

Alla

Nej

Alla

Nej

Alla

Nej

Alla

Nej

Alla

Nej

Alla

Nej

Nej, endast om Ja, samt extra fäbod ersättningar Ja, samt extra Nej djurersättning Nej Ja Ja, samt extra Nej djurersättning Ja, samt extra Nej djurersättning Nej Ja

Nej

Alla

Nej

4b–9

Nej

4b–9

Nej

Öland

1–5b

Vallodling

Nej

Miljöskyddsåtgärder Certifierad ekologisk produktion Kretsloppsinriktad produktion Skötsel våtmarker Natur/kulturmiljöer i odlingslandskapet Skyddszoner Minskat kväveläckage Bruna bönor på Öland

Nej Ja Ja

Kompensationsbidrag Nej

Nej, endast om Ja vall/betesmark

Utöver ovanstående generella ersättningar och bidrag finns kategorin utvald miljö, med ett tjugotal ersättningsformer. Utvald miljö är ersättningar som betalas ut för att gynna insatser som är bra för natur-, kultur- och rekreationsvärden och det är de regionala förhållandena och behoven som styr. Nedanstående ersättningar inom Utvald miljö förutsätter 5-årigt åtagande och utbetalning söks i SAM-ansökan, de är därför relevanta även i detta sammanhang. Ersättningar som förutsätter ett åtagande för betesmarker och slåtterängar: särskild skötsel av fäbodbete särskild höhantering på slåtteräng bränning på betesmark och slåtteräng bete och slåtter på svårtillgängliga platser Ersättning som förutsätter ett åtagande för natur- och kulturmiljöer: skötsel av landskapselement med särskilda värden

Ersättningar som förutsätter ett särskilt åtagande för utvald miljö – regionala markklasser för betesmarker och slåtterängar: restaurering av betesmarker och slåtterängar mosaikbetesmark och andra gräsfattiga marker Ersättningar som förutsätter ett åtagande för utvald miljö – miljöersättning för naturfrämjande insatser på åkermark: anpassade skyddszoner bevarande av hotade åkerogräs fågelåker mångfaldsträda

2.3 Översikt av stödformer I detta avsnitt redovisas de olika jordbrukarstöd som har beaktats i denna rapport. Syftet är att ge en bild av den stora mängd stödformer som finns och deras omfattning. Tabell 2. Översiktliga uppgifter om beaktade stödformer, 2009

Stödform Gårdsstöd Handjursbidrag Kontrakterad stärkelsepotatis Kvalitetscertifierings och mervärdesstöd Kompensationsbidrag Miljöersättningar Betesmark och slåtteräng Vallodling Miljöskyddsåtgärder Certifierad ekologisk produktion Kretsloppsinriktad produktion Skötsel av våtmarker Natur/kulturmiljöer i odlingslandskapet Skyddszoner Minskat kväveläckage Bruna bönor på Öland 6

Antal beviljade ansökningar 79 000 212 000 djur

Areal (ha)

Utbetalt (Mkr)

3 053 000 -

6 040 338

450

7 000

7 400

20 000

545 000

687

35 000 39 000 2 000

446 000 910 000 246 000

700 594 38

4 000

279 000

7 000

147 000

496 (inkl. kretsloppsinriktad produktion)

2 000

7 000

12 000

547 000

106

2 000 6 000 <50

5 000 120 000 <500

5 112 <1

I respektive stöd kan det dessutom finnas flera olika varianter, tillägg och differentierade stödnivåer. För dessa varianter skiljer sig dessutom villkoren i många avseenden. Detta kan exemplifieras av stödet till betesmarker och slåtterängar, se nedan. Tabell 3. Olika varianter och ersättningar för betesmarker och slåtterängar, 2010

Skötsel av

Ersättning, kr/ha

Betesmark med allmänna värden

1 250

Betesmark med särskilda värden som kan ge gårdsstöd

2 650

Betesmark med särskilda värden som inte kan ge gårdsstöd

3 850

Dessa kan även kombineras med: Lövtäkt

+100 kr per träd, max 2000 kr/ha

Slåtteräng med allmänna värden

1 450

Slåtteräng med särskilda värden som kan ge gårdsstöd

4 200

Slåtteräng med särskilda värden som inte kan ge gårdsstöd

5 400

Dessa kan även kombineras med: Lövtäkt

+100 kr per träd, max 2 000 kr/ha

Efterbete

+700

Lieslåtter

+ 7 000

Skogsbete

2 500

Alvarbete

1 400

Fäbodbete

700

Fäbodbete i bruk

18 000 kr/år

Fäbodar som samarbetar

4 500 kr per extra fäbod

De olika varianterna definieras på olika sätt. Som ovan nämnts skiljer sig också skötselvillkoren. För de marker som man söker stöd för betesmarker resp. slåtterängar kan man 7

dessutom söka andra stöd med delvis andra definitioner och stödvillkor. Exempelvis betalas stöd för betesmarker också ut genom gårdsstödet och kompensationsbidraget. Utöver stöd för skötsel av betesmarker och slåtterängar finns också stöd för restaurering av sådana marker. Det finns flera förklaringar till att det finns många olika stöd och varianter av dem. Det finns många mål att leva upp till och olika intressen som ska tillgodoses. Stöden har också flera syften, de kan vara stöd för att upprätthålla produktionen, betalning för utförda miljötjänster och regionala stöd i områden med sämre förutsättningar. Att det finns många stöd att välja bland ger stora möjligheter för lantbrukaren att välja en kombination som passar den egna gården och dess förutsättningar, men det leder också till ett svåröverskådligt stödsystem. Det kan vara svårt för lantbrukaren att förstå och leva upp till alla regler och villkor med de risker det medför vid kontroll. Det är också svårt att hantera för myndigheterna och erfarenheten hittills är att komplexiteten i handläggningssystem ökar snabbt vid ökat antal stöd.

3 Administrativ börda för lantbrukarna Tillväxtverket gör årliga beräkningar av lantbrukarnas administrativa börda enligt den så kallade standardkostnadsmodellen. Beräkningarna görs med utgångspunkt från regelverkens informationskrav och det antal lantbrukare som berörs av kraven. För att få fram den administrativa bördan multipliceras den årliga tidsåtgången för att uppfylla informationskraven, med en beräknad timkostnad. Resultatet redovisas i en särskild databas – MALIN. Uppgifterna är schabloniserade, men det är dessa uppgifter som ligger till grund för regeringens uppföljning av den administrativa bördan. I sammanställningen nedan redovisas den administrativa bördan för 2009 (senaste redovisningsår) för de stödformer som berörs i denna rapport. Eftersom stöden söks i SAMansökan, där samma uppgifter kan användas för flera stöd, är det inte möjligt att redovisa kostnaderna exakt fördelade på varje stödform. I nedanstående tabell redovisas därför SAM-ansökan för sig med komplettering för vad som därutöver tillkommer. Tabell 4. Administrativ börda 2009 enligt Tillväxtverkets beräkningar för delar i stödhanteringen.

Stödform/åtgärd

Administrativ börda, Mkr

SAM-ansökan

55,7

(83 160)*

Pappersblankett

20,9

(35 760)*

Filöverföring från konsult (EDI)

21,0

(20 790)*

SAM Internet

13,8

(26 610)*

Därav ansökan via:

Stödrätter

6,8

Direktstöd-övrigt

3,2

Ekologisk produktion**

17,8

Miljöskyddsåtgärder

16,7

Stöd till Natur- och kulturmiljöer

3,5

Övriga SAM-stöd i landsbygdsprogrammet

2,8

Summa:

106,5

*I tabellen anges inom parentes 2006 års population, vilken ligger till grund för Tillväxtverkets beräkningar. **Certifierad ekologisk produktion och kretsloppsinriktad produktion.

Sammantaget svarar dessa stöd för en administrativ börda på drygt 100 Mkr. Detta utgör cirka en tredjedel av den totala administrativa bördan för lantbrukarna inom Jordbruksverkets område (cirka 330 Mkr). Kostnaderna inom området stödhantering och kvoter har ökat med nästan nio procent mellan 2006 och 2009. Som framgår av sammanställningen är det själva stödansökan som har störst betydelse i sammanhanget. Även hanteringen av stödrätter (bl.a. ansökan ur den nationella reserven) och stödet till ekologisk produktion (ansökan om stöd) betyder mycket. När det gäller miljöskyddsåtgärder finns det höga krav på dokumentation av olika slag och det är i stor utsträckning just detta lantbrukaren får betalt för. Därför kan det tyckas märkligt att räkna detta som en administrativ börda men det följer definitionen enligt standardkostnadsmodellen. Det pågår också en diskussion med Tillväxtverket om beräkningarna av den administrativa bördan för dessa åtgärder. Troligen kommer denna post därför att ändras vid nästa uppdatering av beräkningarna. För att åstadkomma minskningar i den administrativa bördan för lantbrukarna är det därför angeläget att kostnaderna för dessa poster kan minskas. Samtidigt är det givetvis så att även ett informationskrav som totalt sett ger en liten administrativ börda, kan ha stor påverkan för den enskilde lantbrukaren.

4 Förenkling - övergripande synpunkter 4.1 Antalet stöd och ersättningar Ett grundläggande problem med dagens stödsystem är att det finns många olika stödformer och varianter av dessa samt att de är konstruerade på olika sätt. Genom SAMansökan år 2009 sökte omkring 80 000 lantbrukare om utbetalning i omkring 220 000 stödärenden, fördelade på de stödformer som redovisats ovan d.v.s. i huvudsak gårdsstöd, miljöersättningar och kompensationsbidrag. Omkring 70 procent av dessa lantbrukare söker dock någon kombination av gårdsstöd, kompensationsbidrag, miljöersättning för betesmarker och miljöersättning för vallodling. I praktiken fanns det omkring 300 olika varianter eller stödkombinationer bland de SAM-ansökningar som kom in för år 2009, eventuella ansökningar inom utvald miljö är då inte inräknade3. Utformningen och de grundläggande villkoren för de olika stöd- och ersättningsformerna fastställs för flera år i taget. Gårdsstödssystemet i dess nuvarande utformning fastställdes för perioden 2005–2012, miljöersättningarna för perioden 2007–2013. Däremellan sker regelmässiga justeringar av sådant som inte fungerar tillräckligt bra. Samtidigt finns krav på att utbetalningar till enskilda lantbrukare ska kunna korrigeras i upp till 10 år bakåt i tiden och krav på att alla uppgifter i ett stödärende ska finnas direkt tillgängliga i tre år efter beslut. Vid revisioner, när EU kontrollerar att utbetalningarna är korrekta, är det inte ovanligt att myndigheten i detalj måste redogöra för beslut, ärenden och rutiner som är mer än fem år gamla. Stödsystemet ska alltså kunna hantera flera års utbetalningar, uppgifter, beräkningar och ställningstaganden eftersom beslut för tidigare år måste kunna återskapas, hanteras och redovisas i detalj. Med tanke på att det förekommer omkring 300 stödkombinationer i dagens stödsystem skulle det bli enklare och effektivare om begrepp, tolkningar och tillämpningar mellan de olika stödformerna samordnades ännu bättre, t.ex. finns det idag hanteringsmässigt viktiga skillnader rörande vad som klassas som betesmark i gårdsstödet och i miljöersättningarna. Flödet i processen från ansökan till utbetalning stoppas upp eftersom olikheterna genererar felkoder och det behövs manuell handläggning för att komma vidare i hanteringen. Jordbruksverket och länsstyrelserna har försökt göra det enkelt för lantbrukarna att söka stöden och oftast fungerar stödprocessen från ansökan till utbetalning problemfritt för lantbrukaren. I vissa fall uppstår trots allt problem och då förvandlas stödsystemet till en svårgenomtränglig djungel av bestämmelser, villkor och formalia, både för lantbrukarna och för myndigheterna. Bakom de lättillgängliga informationsbroschyrerna och SAMansökan döljer sig dels ett massivt regelverk (se bil. 1), dels flera olika IT-system som ska samverka och stödja myndigheterna i deras hantering av alla moment i stödprocessen. Dessutom tillkommer myndigheternas mycket detaljreglerade hantering för att redovisa och kontera alla utbetalningar, för de regelbundna rapporterna till EU. I praktiken innebär denna komplexitet att det inte ens på myndigheterna är möjligt för någon enskild person att ha överblick och förståelse för alla moment och komponenter i stödprocessen. 3

Enligt uppgift från Jordbruksverkets IT-system för kontroll av ansökningar.

Egentligen är det inte de enskilda stödformerna som är krångliga att hantera. Det är istället den samlade mängden av stöd, med små men viktiga skillnader, som skapar svårigheter när de ska kombineras och hanteras samordnat på ett resurseffektivt sätt.

4.2 Stödprocessen – från information till redovisning Det övergripande målet för stödprocessen är att rätt pengar ska betalas ut i rätt tid. I en effektiv process ska onödiga moment (administrativa börda) och moment som riskerar att försena utbetalningarna vara minimerade. Detta kan dock i viss mån stå i strid mot myndigheternas strävan att erbjuda lantbrukarna ett så flexibelt stödsystem som möjligt. Vissa av de möjligheter som idag ger stödsystemet flexibilitet ökar samtidigt risken för att slututbetalningarna ska bli försenade och för att kvalitén på nästa års ansökansmaterial blir onödigt låg. Detta problem kan upprepas år efter år om inte myndigheternas ärendehantering kommer i bättre fas med arbetet att ta fram ansökansmaterialet för det kommande året. För att minska detta problem bör åtgärder vidtas för att tidigarelägga den period då myndigheterna kan bedriva effektiv ärendehandläggning, tyngdpunkten bör flyttas från hösten till vår och sommar. För att uppnå detta måste möjligheterna till stora förändringar i ansökan efter sista ansökansdag begränsas. Det kan också krävas ändringar i myndigheternas arbetssätt, t.ex. rörande bemanningen under sommarperioden. Sverige har jämfört med många andra medlemsstater i EU en lång stödprocess, en tidig sista ansökansdag, sen sista ändringsdag och tämligen sen utbetalning. Detta medför att hanteringen av de olika stödåren går i varandra. Framtagande av informationsmaterial, uppdatering av block- och stödrättsdatabas, förtryckning av blanketter m.m. till nästa års ansökan, sker många gånger innan alla förändringar från innevarande år är hanterade och registrerade. Nästa års ansökan blir därför delvis baserad på inaktuella uppgifter, vilket medför merarbete för både myndigheter och lantbrukare samt risk för felaktiga ansökningar. Det är svårt att se några enkla grepp som leder till stora förenklingar i den nuvarande SAM-ansökan. Vissa möjligheter finns att minska antalet grödkoder4 och att förenkla skifteshanteringen. I dag tas vissa uppgifter in från alla enbart i syfte att inhämta statistik. SAM-ansökan ska ha kommit in till länsstyrelsen omkring den 20 april. Därefter inleds en period på nästan två månader, till den 15 juni, när lantbrukaren får göra stora ändringar i sin ansökan. Först därefter vet myndigheterna med säkerhet vad lantbrukaren faktiskt söker om under det innevarande året. Detta ska ses mot bakgrund av att år 2009 genererades drygt 380 000 direkt arealrelaterade felkoder i IT-systemet5 enbart i den del av stödprocessen där generella uppgifter i SAM-ansökan kontrolleras mot Jordbruksverkets register och blockdatabas. Dessa felkoder måste handläggas av länsstyrelserna innan slututbetalning görs och innan det är dags för nästa års ansökan. År 2009 förekom 4

Med grödkoden talar lantbrukaren om vilken gröda som odlas på marken eller vilken typ av stöd eller ersättning lantbrukaren söker för marken.

Åtgärdskodslista från Jordbruksverkets IT-system, per den 31 mars 2010.

dock fler felkoder än normalt, på grund av att all areal inventerades då, men även under ett normalår förekommer ett stort antal fel som inte kan upptäckas eller hanteras förrän efter den 15 juni (sista ändringsdag). Det är ungefär samtidigt som Jordbruksverket inleder arbetet med kommande års ansökansmaterial. Arealuppgifterna som förtrycks i nästa års SAM-ansökan låses i blockdatabasen i december. Länsstyrelsen arbetar således med de sista uppdateringarna av blockdatabasen samtidigt som de ska hantera innevarande års utbetalningar som normalt görs i december. Vid sidan av själva ansökans- och stödprocessen har myndigheterna en omfattande parallell hantering eftersom mycket detaljerade data rörande stödhanteringen ska redovisas löpande till EU. Dessutom finns mycket detaljerade regler och krav på EU-nivå6 rörande myndigheternas kontroll av att lantbrukarna uppfyller alla villkor, liksom vad som händer om villkoren inte efterlevs. Om myndigheterna konstaterar att en för stor andel av de kontrollerade företagen inte uppfyller villkoren ska fler kontroller genomföras. Ett annat problem när det gäller stödprocessen är att det oftast är ont om tid för myndigheterna att göra ändringar när större förändringar sker i EU:s regelverk. Efter beslut i rådet skall kommissionen ta fram tillämpningsregler. Medlemsländerna ska dessutom utreda och besluta om nationella tillämpningar i vissa delar. De slutliga reglerna fastställs ofta i samband med ikraftträdandet. Tiden för anpassningar av blanketter, informationsmaterial och IT-system blir då knapp. Även om det görs stora ansträngningar under beslutsprocessen för att se till att tillämpningen blir enkel visar sig komplexiteten oftast först i samband med att reglerna ska börja tillämpas.

IAKS-föreskrifterna, förordning (EG) nr 1122/2009 för direktstöd och förordning (EG) nr 1975/2006 för miljöersättningar och Kompensationsbidrag.

5 Förslag som gäller stödprocess och administration 5.1 Färre stöd- och ersättningsformer Minska antalet stöd och ersättningar så att flödet i stödprocessen blir bättre. Möjliga åtgärder är att: -

slå ihop små stöd och ersättningar med större generella stödformer eller att paketera de små stöden i en särskild större stödform, t.ex. genom att utveckla konceptet med utvald miljö.

minska den period då ersättningar enligt ett gammalt och ett nytt landsbygdsprogram tillåts överlappa varandra, vilket skulle minska myndigheternas arbete med att hantera två parallella varianter av stödet.

5.1.1 Slå ihop små stöd och ersättningar SAM-ansökan är det centrala dokumentet i stödprocessen. Idag kan lantbrukaren söka mer än 20 olika stöd och ersättningar i SAM, om man inkluderar miljöersättningar som fortfarande pågår från det föregående landsbygdsprogrammet. Varje enskild stödform har anpassats så att den ska passa in i ansökan på bästa sätt, men det går inte att komma ifrån att vissa uppgifter måste anges i ansökan för varje stöd. Varje uppgift som lantbrukaren ska skriva in är en potentiell felkälla som ska kontrolleras och som kan orsaka ett stopp i hanteringen av ansökan. Det samlade antalet stödformer tynger därför ner hela ansökan och stödprocessen för såväl lantbrukarna som för myndigheterna. Färre stöd är därför det mest uppenbara sättet att förenkla hanteringen. En möjlighet är att helt enkelt ta bort vissa stöd, eventuellt genom att slå ihop dem med andra mer generella stöd. En annan möjlighet är att föra ihop de små stöden och ersättningarna i en övergripande stödform, t.ex. genom att utveckla konceptet med utvald miljö. Åtagandets betydelse i stödhanteringen skulle kunna utvecklas så att villkor och individuell ersättningsnivå framgick av det, precis som för stödrätter, och allt lantbrukaren skulle behöva uppge är att den anmälda arealen kommer att skötas i enlighet med åtagandet. Detta borde kunna förenkla hanteringen av mer sällsynta marktyper och markanvändningar som slåtterängar, skogs- och fäbodsbete och bruna bönor på Öland.

5.1.2 Minska dubblering av ersättningar vid byte av programperiod En sak som ökar antalet ersättningar är när programperioden för ett landsbygdsprogram löper ut och ersätts av ett nytt. Det blir då en övergångsperiod med parallella system, där åtaganden ingångna i slutet av den tidigare programperioden löper parallellt med 14

liknande åtaganden i det nya programmet. Dagens omkring 20 miljöersättningar består således till stor del av dubblerade ersättningsformer, eftersom det i regel är likartade typer av miljöersättningar i olika programperioder även om villkoren förändras till viss del. Det medför dock att information till lantbrukarna och till EU måste hanteras för båda programmen samtidigt, t.ex. om vilka ersättningar i gamla perioden som går att kombinera med ersättningar i det nya programmet. Båda systemen måste också kunna handläggas parallellt. Hittills har myndigheterna kunnat hantera detta, men det är krångligt och stödsystemet tyngs ner av onödigt många stöd. Samtidigt skulle ett för tvärt avslut och början av programperioderna ge länsstyrelserna en ojämnare arbetsbelastning, eftersom många femårsåtaganden då måste förnyas samtidigt. Den enklaste lösningen på detta problem skulle vara att ta bort de fleråriga åtagandena, men det förutsätter en större ändring i EU:s bestämmelser. Nationellt kan vi åtminstone överväga möjligheten att neka lantbrukarna att gå in i åtaganden sent under programperioden. Även här vore det bra med en ändring i EU:s bestämmelser som tillåter att smärre ändringar sker i villkoren för ett befintligt åtagande när programperioderna byts, så att den gamla miljöersättningen kan upphöra direkt och omvandlas automatiskt till ett åtagande i det nya landsbygdsprogrammet. Det bör analyseras vilken variant som kan ge myndigheterna en rimlig fördelning av arbetet som uppstår när nya åtaganden ska sökas och åtagandeplaner upprättas i en ny programperiod.

5.2 Effektivisera stödprocessen Effektivisera stödprocessen -

Tidigarelägg sista ändringsdag så att länsstyrelsen kan arbeta med full effekt tidigare. Sista sådatum kan bibehållas.

Inför en tidigare sista dag för anmälan till blockdatabasen om utökning av ansökningsbar blocklagd areal och begränsa möjligheterna att söka för en större areal än den som finns registrerad i blockdatabasen.

Inför en tidig sista dag för anmälan om överföring av stödrätter som ska ingå i årets ansökan om gårdsstöd.

Om nya marker ska omfattas av ett åtagande för särskilda värden, utvald miljö m.m. bör dessa inte anses ingå i ansökan under innevarande år, såvida inte länsstyrelsen hinner uppdatera eller upprätta åtagandet (godkänna arealen) innan sista ändringsdag.

Begränsa eller ta bort möjligheten att göra små utökningar av befintliga åtaganden, t.ex. genom en tröskel.

5.2.1 Tidigarelägg sista ändringsdatum Stödprocessen påverkas mycket av två inledande brytdatum. Dessa är dels sista ansökansdag, dels sista dag för ändring av ansökan. Hur sent dessa får inträffa regleras i EU:s bestämmelser. Sverige och de övriga nordliga medlemsstaterna i EU har idag en senare sista ändringsdag än resten av EU (15 juni istället för 31 maj) på grund av att det kallare klimatet senarelägger sådden. De moment i hanteringen och kontrollen av ansökan som görs innan sista ändringsdag är i de flesta fall enbart preliminär eftersom hela ansökan kan förändras fram till dess. Det innebär i praktiken att den faktiska och slutliga hanteringen av ansökan inte kan inledas förrän efter sista ändringsdag (15 juni). Eftersom senareläggningen är ett undantag från en grundregel borde det vara möjligt att begära en förändring för svensk del. För gårdsstödet är det för övrigt redan en onödig kvarleva från det gamla systemet med arealstöd, eftersom produktionskraven nu har tagits bort. För övriga stöd och ersättningar, som fortfarande har ett direkt eller indirekt krav på sådd eller skörd, skulle förändringen påverka såtillvida att lantbrukaren måste bestämma tidigare vad som ska odlas på de olika skiftena. Att sista ändringsdag tidigareläggs innebär inte att själva sådden måste ske tidigare, sista sådatum kan vara ett annat datum. På sikt vore det dock bra att få bort kravet på att redovisa detaljerad markanvändning i SAM-ansökan, t.ex. genom att markanvändningen istället regleras i åtagandet för miljöersättningarna eller att kravet på viss gröda tas bort. Genom att inleda den slutliga hanteringen av ansökan tidigare ökar möjligheterna till en tidig slututbetalning och till att de förtryckta uppgifterna i nästa års ansökan blir korrekta.

5.2.2 Minska möjligheterna att lägga till ny areal i ansökan Det vanligaste problemet i en ansökan är en arealavvikelse, d.v.s. att lantbrukaren söker ersättning för en större areal än vad myndigheten har registrerat i blockdatabasen och kan godkänna direkt. År 2009 var det ungefär 185 000 block där lantbrukarna sökte för en större areal än vad blocket hade enligt Jordbruksverkets blockdatabas7. Detta är i sig inget konstigt eftersom de flesta stöd och ersättningar är arealbaserade. Oavsett om arealen finns i verkligheten eller inte, blir det merarbete för såväl lantbrukarna som länsstyrelserna när den okända arealen ska kontrolleras och eventuellt registreras i blockdatabasen. Från 2010 kommer i stort sett hela blockdatabasen att vara genomgången och hålla en mycket högre kvalitet än tidigare. Därför borde det vara möjligt att genom föreskrifter, anvisningar och utformningen av SAM-ansökan inskränka eller ta bort lantbrukarens möjlighet att söka om en större areal än vad som finns registrerat i blockdatabasen vid ett lämpligt brytdatum. Detta datum bör inträffa tidigare än idag (15 juni), vid ett datum som underlättar hanteringen av ansökan t.ex. sista ansökansdagen.

Åtgärdskodslista från Jordbruksverkets IT-system, per den 31 mars 2010.

5.2.3 Tidigarelägg sista dag för överföring av stödrätter Sverige har valt att tillåta överföringar av de stödrätter som ska ingå i innevarande års ansökan om gårdsstöd till och med den sista ändringsdagen (15 juni). Det innebär att innan dess kan myndigheterna inte vara helt säkra på hur mycket gårdsstöd lantbrukaren kommer att söka, vilket bland annat påverkar valet av vilka företag som ska tas ut till kontroll på plats. Enligt EU:s bestämmelser8 får medlemsstaten bestämma att sista dag för överföring av stödrätter ska vara tidigare, till och med innan sista ansökansdag. Med ett tidigare datum skulle stödrättshanteringen komma i bättre fas med den övriga hanteringen av ansökningarna. Idag förekommer det för ofta att lantbrukaren inte känner till sitt slutliga stödrättsinnehav förrän sent på hösten eller, i värsta fall, att stödrättshanteringen gör att stödutbetalningen försenas.

5.2.4 Vissa marker måste fastställas i förväg För vissa miljöersättningar måste länsstyrelsen besluta (fastställa) hur stor areal som kan godkännas i ersättningsformen. Exempelvis, för att en yta med en fler än 60 träd per hektar ska berättiga till betesmarksersättning och gårdsstöd måste den ligga i en betesmark som har särskilda värden. Den lantbrukare som nyanmäler sådan betesmark vet i regel inte med säkerhet om det finns särskilda värden eller exakt vilken yta som har dessa särskilda värden. I praktiken anger lantbrukaren en ungefärlig areal i ansökan och sedan gör länsstyrelsen en bedömning, ibland genom att komma ut på plats och titta, därefter justerar lantbrukaren ansökan vid behov. Det innebär att myndigheterna inte vet med säkerhet vilka arealer som ingår i ansökan om betesmarksersättning eller gårdsstöd förrän efter länsstyrelsen gjort sin bedömning, vilket kan ske tämligen sent på säsongen. Detta skapar osäkerhet hos lantbrukaren och stör andra delar av myndigheternas ärendehantering vilket i sin tur kan försena utbetalningarna. Det vore därför bättre om nyanmälda marker inte får ingå i ansökan om utbetalning förrän länsstyrelsen har mätt upp och fastställt storleken på arealen. Detta ställer dock krav på att länsstyrelserna kan fastställa nya marker inom rimlig tid. Det innebär normalt sett att den femåriga utbetalningsperioden förskjuts ett år framåt, såvida inte länsstyrelsen hinner fastställa markerna innan sista ändringsdag. Förändringen behöver bara påverka nyanmälda marker, vilket är ganska små arealer. Uppdateringen av marker i ett befintligt åtagande kan göras i god tid innan det befintliga åtagandet löper ut.

5.2.5 Tillåt inte obetydliga utökningar av befintliga åtaganden Det finns gott om exempel där lantbrukare gör obetydliga utökningar av sina befintliga åtaganden inför en ny ansökansomgång. Många gånger gäller det ändringar som inte påverkar ersättningen med mer än någon eller några få hundralappar per år. För länsstyrelsen är det dock lika många moment som ska genomföras oavsett om utökningen gäll-

Artikel 12 i förordning (EG) nr 1120/2009.

er 0,1 eller 10 hektar, och det finns en fast kostnad som inte påverkas av storleken på utökningen. För att frigöra resurser till andra och viktigare delar i stödprocessen borde det därför finnas en tröskel som måste överskridas för att lantbrukaren ska få utöka ett befintligt åtagande.

5.3 Enklare ansökan Se över ansökansförfarandet och uppgifterna som lämnas genom ansökan. -

Grödkoder – se över behovet. Vid vissa blockbundna åtaganden som t.ex. betesmarksersättning behövs ingen grödkod.

Statistiska uppgifter - de uppgifter som enbart behövs för statistik bör endast tas in från ett urval av lantbrukarna.

Skifteshanteringen - utnyttja möjligheten att i högre utsträckning hantera hela block. Efter blockinventeringen är detta möjligt eftersom blocken nu enbart innehåller jordbruksmark (bete alt. åker). Blockhantering har även underlättats av att EU:s definition av jordbruksskifte har ändrats9.

Regionindelning - det bör vara möjligt att ta bort regionerna i gårdsstödet 2013. Man bör även se över möjligheterna att minska antalet regioner för miljöersättningar och kompensationsbidrag.

Låt länsstyrelserna ge service och support direkt i SAM Internet, genom att jobba parallellt med lantbrukaren i applikationen.

Överför skiftesuppgifter automatiskt från pappersansökan till SAM Internet för nyanslutna SAM Internetanvändare.

5.3.1 Grödkoder, statistik och skifteshanteringen Jordbruksmarken delas in i block och skiften10. I SAM-ansökan anger lantbrukaren hur de olika blocken och skiftena ska användas genom att uppge en grödkod för varje skifte. Ursprungligen fanns grödkoderna enbart för att lantbrukaren skulle ange vilken gröda som skulle växa på skiftet under säsongen. Efterhand, och särskilt vid övergången till ett nytt landsbygdsprogram, har antalet grödkoder ökat för idag används grödkoderna även för att ange vilket stöd som söks för skiftena. Uppgiften används dels i stödprocessen, dels för officiell statistik. 9

Artikel 2 p. 1 i förordning (EG) nr 1122/2009 (IAKS).

Ett block är en sammanhängande yta med antingen åker- eller betesmark. Blocket, och då främst åkermarksblock, kan sedan delas upp i mindre enheter som kallas skiften. I regel sker det när lantbrukaren har olika grödor eller användning av de olika delarna/skiftena på blocket.

För mark på ett block klassat som betesmark i blockdatabasen borde det inte finnas några starka skäl att kräva in grödkod, eftersom betesmark per definition inte kan användas som åkermark (ej lämpligt att plöja). I det fall blocket omfattas av ett miljöersättningsåtagande borde det i många fall räcka att grödan eller grödorna på blocket framgår av åtagandet. Det borde inte heller finnas några starka skäl att dela upp ett betesmarksblock i flera skiften. Fördelen är att färre skiften genererar färre fel, vilket är positivt både för lantbrukarna och för myndigheterna.

5.3.2 Färre regioner Regionindelningen i gårdsstödet skapar problem för lantbrukare som brukar mark i flera regioner, eftersom de måste anpassa sitt stödrättsinnehav (köpa eller byta) inför varje ansökansomgång, om arealinnehavet har förändrats. Sverige är idag uppdelat i fem regioner, men enligt EU:s nuvarande bestämmelser hade det räckt med två regioner. Bakgrunden till att Sverige valde att ha fler regioner är åtminstone delvis att gårdsstödet (stödrätternas regionala grundvärde) inte skulle förändra stödnivåer, mark- och arrendepriserna för mycket när det infördes. Det finns en risk att fri rörlighet för stödrätterna påverkar mark- och arrendepriserna. Möjligheten att införa färre regioner för gårdsstödet borde dock utredas närmare och då främst om det kommer att påverka markpriserna i praktiken. Enklast vore att helt enkelt slå ihop t.ex. region 2-5 och kalla det region 2. En sådan förändring borde kunna göras utan att värdet på de befintliga stödrätterna ändras. Då blir effekten enbart att en stödrätt i nuvarande region 5 även kan användas i nuvarande region 2-4. På sikt vore det dock bra om EU:s regelverk förändrades så att hela Sverige kunde vara en region, så som det fungerar i Danmark Det vore även önskvärt att se över antalet regioner för miljöersättningar och kompensationsbidrag. Färre regioner hade varit enklare att informera om och att administrera.

5.3.3 Övergång till SAM Internet Större förenklingar förutsätter mer grundläggande förändringar av både ansökan och principerna i de bakomliggande stödsystemen, varav några möjligheter nämns i detta dokument. En sådan förändring som redan är inledd är att Jordbruksverket har beslutat att i princip alla ansökningar ska vara elektroniska senast år 2013. Genom systemet med elektroniska ansökningar via SAM Internet får myndigheten mycket större möjligheter att ge lantbrukarna bra vägledning än vad som är möjligt i en pappersansökan. Med elektronisk ansökan går det att lägga in logiska kontroller i ansökan och det går att använda uppgifter som redan finns registrerade. Den högre kvalitén på en elektronisk ansökan leder till färre fel och mindre behov av manuella rutiner av länsstyrelsen, vilket i sin tur leder till att det är lättare att betala ut pengarna i tid. För en bra övergång bör länsstyrelserna få möjlighet att hjälpa lantbrukarna direkt i SAM Internetapplikationen. Om Jordbruksverket för över kartuppgifter om skiften och block från föregående års pappersansökan till den elektroniska ansökan blir det mycket lättare att komma igång med SAM Internet även för den som är ovan. 19

5.4 Samordna bestämmelserna för olika stöd- och ersättningsformer Samordnade villkor och färre undantag för marginalfall. -

Enhetlig tolkning av gemensamma och likartade EU-bestämmelser i de olika stödformerna ökar förutsägbarheten i stödsystemet, ger ett bättre samspel mellan olika stödformer och stödprocessen blir effektivare.

Minimera antalet generella undantag och särbestämmelser för marginella företeelser.

Slå ihop föreskriften om direktstöd med föreskriften om miljöersättningar och kompensationsbidrag.

5.4.1 Enhetligare tolkningar och tillämpning samt färre undantag En stor del av de grundläggande bestämmelserna för de olika stöden och ersättningarna är gemensam eller mycket likartad. Av olika skäl finns det dock små men avgörande skillnader i hur dessa bestämmelser tolkas och tillämpas i Sverige. Det självklara exemplet gäller betesmark, där kriterierna för vad som får klassas som stödberättigande betesmark skiljer sig åt i gårdsstödet och i betesmarksersättningen. Miljöersättningens definition har närmat sig gårdsstödets men av olika skäl är definitionerna fortfarande inte identiska. Denna skillnad gör att det blir oklarheter som i sin tur leder till olika undantagsbestämmelser som måste hanteras av myndigheterna. Idag finns exempel där ett sådant undantag ensamt kan försena utbetalningen av gårdsstöd, kompensationsbidrag och betesmarksersättning. Detta på grund av att vissa marktyper endast berättigar till gårdsstöd och kompensationsbidrag i undantagsfall, under förutsättning att marken har särskilda biologiska värden och därför får omfattas av ett åtagande om miljöersättning för betesmark. Problemet är alltså inte att marken berättigar till miljöersättning, problemet är istället att gårdsstödet och kompensationsbidraget för marken är villkorat med att miljöersättningen är sökt och godkänd i åtagandet. Genom detta beroende mellan stöden uppstår således en kedjereaktion som påverkar hela stödprocessen. Undantag i ett stöd (betesmark med särskilda värden) påverkar därför i praktiken även utbetalningen av två andra stöd (gårdsstöd och kompensationsbidrag). Om det är absolut nödvändigt att göra sådana här undantag i enskilda stöd bör de utformas så att inte handläggning av andra stöd försenas som en följd av detta.

5.4.2 Slå ihop föreskrifter En praktisk åtgärd som ökar förutsättningarna för enhetligare tillämpning är att slå ihop föreskrifterna om direktstöd och miljöersättningar. Stora delar är identiska redan idag 20

och med en gemensam föreskrift skulle eventuella skillnader behöva motiveras bättre och skillnaderna skulle bli synligare, vilket ökar tydligheten och förståelsen i hela stödsystemet. Mer samordnad och enhetlig tillämpning förutsätter dock kompromisser och en större acceptans av att stödsystemen inte ger millimeterrättvisa samt att lantbrukare i vissa fall inte kan få generellt utformade stöd och ersättningar för hela sin areal.

5.5 Stabila stödsystem med minimala förändringar Stabila stödsystem -

Skapa stabilitet i stödsystemen – undvik förändringar och samla dem till färre tillfällen.

Utnyttja övergångsperioder så att förändringar i stöd och ersättningar kan införas på ett så bra sätt som möjligt.

Verka för att beslut om förändringar tas i god tid före införandet

5.5.1 Ha stabila stödsystem och få förändringar Som beskrivits ovan är stödsystemet komplicerat, i huvudsak för att det finns så många stöd som ska hanteras. Detta gör att myndigheterna är helt beroende av IT-stöd i hanteringen. Detta IT-stöd måste vid varje tillfälle kunna hantera både nuvarande tillämpning av villkoren och villkoren så som de tillämpades för ett antal år sedan. Att ta fram och förvalta ett väl fungerande IT-stöd är mycket svårt och resurskrävande, särskilt som de befintliga stöden förändras efterhand som tiden går. För att hantera dessa ändringar så lappas, lagas och fixas olika nödlösningar i IT-stödet. Dessa nödlösningar kräver ofta manuell handläggning för att ärendet ska kunna komma vidare i hanteringen. Även i ett IT-stöd som ursprungligen fungerade perfekt innebär alltså många ändringar att det samtidigt förs in nya moment i stödprocessen, moment som i värsta fall stoppar upp flödet i processen vilket kan leda till försenade utbetalningar. Därför finns starka skäl till att inte införa nya stöd för snabbt. När det är möjligt bör Sverige utnyttja den övergångsperiod som ofta finns, för att hinna testa och införa nya IT-stöd på ett bra sätt. När det gäller mindre viktiga förändringar av stöd bör man fundera på om ändringen är tillräckligt viktig för att motivera det extra arbetet med att bygga om IT-system etc. Ett annat alternativ är att vänta och göra ändringen i samband med andra helt nödvändiga ändringar och då helst i god tid innan nästa ansökan. Alla ändringar leder till ökad administration för såväl myndigheter som lantbrukare. Förutom att IT-system måste byggas om så behöver ny information tas fram och kommuniceras till lantbrukare och länsstyrelser. 21

6 Förslag som gäller enskilda stöd eller regelverk 6.1 Nationella regler Förenkla de generella stöden och ersättningarna. -

Stödvillkor för generella stöd och ersättningar bör vara få, enkla, mätbara och relevanta i förhållande till ändamålet med stödet.

Ta bort ersättningsformer eller -villkor när åtgärden kan lösas på andra sätt, t.ex. via lagstiftning eller tvärvillkor.

Ta bort kravet på löpande femåriga åtaganden för kompensationsbidraget.

Ta bort kompensationsbidraget för marker som inte berättigar till gårdsstöd.

Ta bort trädbärande naturbetesmarker från gårdsstödet.

6.1.1 Stödvillkor ska vara få, enkla, mätbara och relevanta Villkor för stöd och ersättningar används för att styra stödet till vissa grupper av lantbrukare. För miljöersättningarna används villkoren även för att uppnå den önskade ersättningsnivån per enhet (hektar, djur etc.), eftersom miljöersättningen ska betala för att ett visst arbete utförs. Förenklingar kan därför endast drivas till en viss gräns. Till exempel är högsta ersättningen i vallersättningen och kompensationsbidraget villkorad med att lantbrukaren dels har vall eller betesmark, dels har en viss mängd djur per hektar. Djurkoppling medför en stark styrning till målgruppen och samtidigt möjliggörs en högre ersättningsnivå. Djurkopplingen innebär samtidigt att ersättningen blir betydligt mer komplicerad och resurskrävande att hantera. Det beror på att antalet villkor eller variabler i stöd- eller ersättningsformen blir fler, vilket medför att stödprocessen måste innehålla fler kontrollpunkter som ska passeras. Därför förenklar det både för lantbrukarna och för myndigheterna om de olika stöden och miljöersättningarna innehåller så få variabler som möjligt. I de nämnda exemplen vore det sannolikt positivt för stödprocessen och lantbrukarnas förståelse för stödet om den djurbaserade delen bröts ut till ett eget djurbidrag. Mot detta talar samtidigt vad som nämnts ovan om att det vore positivt med färre stöd- och ersättningsformer. En annan aspekt är att måluppfyllelsen med en miljöersättning måste vara mätbar, eftersom den ska rapporteras till EU för deras uppföljning av medlemsstatens landsbygdsprogram. När olika mål blandas i en och samma ersättningsform, eller målet alternativt 22

miljönyttan med en ersättningsform är diffus, blir det krångligare för myndigheten att redovisa dessa uppgifter.

6.1.2 Ta bort villkor och ersättningar när andra lösningar finns I vissa fall, när en åtgärd som uppmuntrats via stödsystemet blivit vedertagen och övergått till att vara normalbruk, eller när allmänna närliggande bestämmelser tillkommit, kan det vara befogat att lyfta bort dessa villkor från stödsystemet. Till exempel skulle ersättningsformen skyddszon i känsliga områden kunna lyftas ur stödsystemet och istället regleras genom skötselkrav i tvärvillkorssystemet eller annan allmän miljölagstiftning. Förenklingen för myndigheterna kan dock bli begränsad om villkoret har övergått till att bli ett tvärvillkor som ändå ska kontrolleras av myndigheterna. Sådana här ändringar kan påverka nivåerna i miljöersättningarna.

6.1.3 Ta bort löpande åtaganden från kompensationsbidraget För kompensationsbidrag finns det villkor på EU-nivå som säger att jordbruket ska omfatta minst tre hektar och att jordbruksverksamheten ska bedrivas i minst fem år. Det verkar dock inte finnas något krav på att jordbruksverksamheten ska ingå i löpande femåriga åtaganden, men det kravet har införts i Sverige för detta bidrag. Det innebär att lantbrukaren redan efter det femte året måste ta ställning till om verksamheten ska ha tillräcklig omfattning även de kommande fem åren, eftersom lantbrukaren enligt den svenska tillämpningen då måste gå in i ett nytt femårigt åtagande för att få kompensationsbidraget det sjätte året. Lantbrukarens möjligheter att göra förändringar från och med det sjätte året blir därmed mer begränsade än vad som är nödvändigt. Det borde därför vara en förenkling om kravet på löpande femårsåtagande togs bort för kompensationsbidraget.

6.1.4 Endast gårdsstödsmark ska kunna ge kompensationsbidrag I stödsystemet hanteras mark som ger kompensationsbidrag och gårdsstöd på samma sätt, förutom på en punkt. Undantaget är att den betesmark som har för många träd för gårdsstöd, men som finns i ett åtagande för betesmark med särskilda värden, ska berättiga till kompensationsbidrag. Detta är i praktiken en kombination av två undantagsbestämmelser som ställer till stora praktiska problem för myndigheterna i deras hantering av kontroller, fastställande av arealer etc. En sådan tillämpning torde kosta mer att hantera än den nytta som uppnås. Därför bör kraven skärpas så att kompensationsbidrag endast betalas för mark som kan berättiga till gårdsstöd.

6.1.5 Bara miljöersättning för trädbärande naturbetesmarker Hur trädbärande naturbetesmarker och slåtterängar ska hanteras i stödsystemet har diskuterats och förändringar har genomförts. Trots detta verkar få eller inga av de berörda parterna vara nöjda med den nuvarande lösningen där trädtätheten på de trädbärande delarna av marken avgör om den ska vara godkänd för både gårdsstöd och betesmarksersättning, enbart betesmarksersättning eller inte godkänd alls. Osäkerhet om marken är godkänd eller ej kan vara en av orsakerna till att mängden betesmark med miljöersätt23

ning minskar stadigt. Dagens lösning är baserad på vad som får klassas som stödberättigande i gårdsstödet, vilket innebär vissa risker och begränsningar. Det är sannolikt att EU kommissionens acceptans för hanteringen skulle bli större om markerna enbart hanterades inom landsbygdsprogrammet, där det finns större flexibilitet och möjligheter att göra undantag av miljöskäl. Detta förutsätter att ersättningen för de marker som lyfts ur gårdsstödet kan höjas med motsvarande belopp, annars lär intresset för betesmarksersättning minska ytterligare. Enligt tidigare uppskattningar från Jordbruksverket kan detta dock medföra ökade kostnader inom landsbygdsprogrammet på omkring 100 miljoner kronor per år. Ur ett rent administrativt perspektiv vore det dock otvivelaktigt en förenkling för både lantbrukare och myndigheter att inte behöva ta hänsyn till villkoren för gårdsstöd.

7 EU-regler Viktiga förändringar i EU:s bestämmelser. -

Ta bort femåriga åtagandeperioder.

Ta bort stödrätterna, alternativt minska kraven på spårbarhet.

Inför större toleranser för smärre fel i ansökan, t.ex. en istället för två decimaler vid arealredovisning.

Skapa möjligheter att slå ihop likartade stöd och ersättningar genom att förändra konstruktionen av EU:s stödfonder (Pelare I och II inklusive dess axlar).

Medge flexibilitet för nationella särdrag, t.ex. de svenska betesmarkerna.

I slutänden är det EU:s bestämmelser som har störst påverkan på stödhanteringen. De förenklingsförslag som nämnts ovan skulle kunna få ett mycket större genomslag och kompletteras med andra stora förenklingar om EU:s bestämmelser förändrades på några viktiga punkter.

7.1.1 Ta bort femåriga åtagandeperioder En stor förenkling vore om kravet på minst femåriga åtaganden för miljöersättningar togs bort och ersattes med en möjlighet för medlemsstaten att ha fleråriga åtaganden. Då kunde medlemsstaten bättre beakta omständigheter, behov och mål med varje enskild åtgärd vilket i många fall borde kunna öka deltagandet.

7.1.2 Ta bort stödrättssystemet eller minska spårbarhetskraven En annan stor förenkling vore om systemet med stödrätter togs bort från gårdsstödet så att gårdsstödet blev arealbaserat i stället. Detta ställer möjligen till problem i WTOsammanhang, men då bör EU:s praktiska erfarenheter av hur komplicerat ett stödrättssystem är kunna väga tungt i argumentationen. Ett mindre ingripande alternativ vore att se över kraven på retroaktiv hantering av stödrätter. Dagens krav på spårbarhet för att retroaktivt kunna dra tillbaka felaktigt tilldelade stödrätter och utbetalningar ger många gånger absurda konsekvenser, t ex när stödrätten som ska dras tillbaka har bytt ägare en eller flera gånger sen den tilldelades. Denna hantering blir än mer komplicerad av att stödrätter får delas när de överförs tillsammans med areal. Teoretiskt kan en stödrätt genom en mängd överföringar delas upp i 100 smådelar, som var och en ska vara spårbara tillbaka till den ursprungliga stödrätten och kunna korrigeras retroaktivt. 25

7.1.3 Ökad tolerans för obetydliga avvikelser Inom stödsystemet är noggrannhetskraven många gånger orimligt höga. Ett typiskt exempel är kravet på att buskage ska mätas upp så att inget gårdsstöd betalas för buskiga ytor som är större än 0,01 hektar (100 m2). Stödprocessen skulle fungera mycket smidigare om toleranserna sattes till en högre nivå.

7.1.4 Se över pelarkonstruktionen för EU-stödfonderna När stöd och ersättningar betalas ut hämtas pengarna från två EU-gemensamma fonder (Pelare I och II). Konstruktionen och förvaltningen av dessa fonder är idag så komplicerad att det i praktiken förhindrar att vissa stöd och ersättningar slås ihop eller blir mer samordnade. Särskilda problem skulle uppstå om ett direktstöd och en miljöersättning skulle slås ihop eller om två olika ersättningar inom två olika fokusområden (axlar) i landsbygdsprogrammet skulle slås ihop. Därför bör konstruktionen och förvaltningen av dessa fonder ses över, i syfte att skapa den ökade flexibilitet som krävs för att stöden och ersättningarna ska kunna samordnas bättre.

7.1.5 Större flexibilitet för nationella särdrag Avslutningsvis är svenska naturbetesmarker ett bra exempel på att EU:s bestämmelser går ner på för detaljerad nivå när det gäller vad som ska klassas som stödberättigande jordbruksmark. Bestämmelserna borde vara utformade så att all mark som medlemsstaten anser är jordbruksmark kan hanteras effektivt i stödsystemet, d.v.s. de gemensamma bestämmelserna borde vara mer flexibla och tillåta vissa nationella särdrag. Mot bakgrund av att varje stöd- och ersättningsform har ett i förväg fastställt nationellt utgiftstak skulle en sådan ändring enbart påverka fördelningen av stöden inom medlemsstaten. Idag klassas istället utbetalningar för trädrika betesmarker som mer eller mindre felaktiga utbetalningar i EU-sammanhang.

8 Fortsatt utvecklingsarbete – inriktning framöver 8.1 Skiss för ett framtida stödsystem Framtida möjligheter. -

Samordna likartade generella stöd till ett grundläggande basstöd eller utforma ett begränsat antal stödpaket för olika driftsinriktningar.

Utforma ett mer automatiserat ansökanssystem.

Satsa mer på att hjälpa lantbrukaren, t.ex. med ansökan i inledningsskedet, när lantbrukaren söker specialersättningar för särskilda marker, kulturmiljöer eller andra komplexa verksamheter.

I detta avsnitt redovisas en skiss till ett framtida stödsystem i form av ett basstöd, där flera stöd slås ihop till ett stöd. En skiss lämnas också till ett mer automatiserat ansökningsförfarande. Projektgruppen föreslår också att lantbrukarna ska kunna få mer individuellt utformad hjälp från myndigheterna, för en bättre förståelse av vilka villkor som gäller för de ansökta stöden. Genomförandet av dessa förslag förutsätter ett omfattande utredningsarbete. Förändringarna behöver sannolikt ske stegvis och därför behöver en långsiktig plan tas fram för en sådan förändring. Som ett första steg bör en förstudie genomföras för att vidareutveckla tankegångarna.

8.1.1 Sammanhållet stödsystem - basstöd I Jordbruksverkets förenklingsarbete finns sedan tidigare förslag om att begränsa och samordna antalet stödformer. Ett alternativ är att försöka skapa någon form av basstöd som utgör en sammanslagning av flera av de nuvarande stöden. Ett exempel är ett bassstöd som omfattar den typ av stöd vars syfte är att bibehålla förutsättningar för produktion och därigenom skapa kollektiva nyttigheter som ett öppet landskap, biologisk mångfald m.m. Detta kan uppnås genom att slå ihop dagens gårdsstöd, kompensationsbidrag, miljöersättning för betesmarker och vallodling till ett gemensamt stöd, med i huvudsak gemensamma villkor, där stödbeloppet kan variera beroende på region, ägoslag, markanvändning etc. För att inte tappa bort förenklingssyftet är det dock viktigt att undvika för många varianter. För att få del av basstödet kan det finnas generella villkor om t.ex. skyddszoner och fånggrödor för att minska kväveläckage, villkor som kan variera beroende på region och 27

förekomsten av vattendrag på markerna etc. Man kan också överväga om det finns möjlighet att begränsa stödvillkoren till vad som gäller för tvärvillkoren. Då kan man ta bort de specifika stöd som nu finns för dessa åtgärder och föra över medlen till andra åtgärder. Basstödet kan också ha tillägg i form av olika moduler, t.ex. för ekologisk produktion eller stöd till kulturmiljöer. Ett sådant stöd är emellertid inte möjligt att skapa utan ändringar i EU-bestämmelserna. Diskussioner pågår redan om möjligheterna att kombinera gårdsstödet och kompensationsbidraget. Miljöersättningarnas utformning beror i hög utsträckning på nationella beslut förutom de grundläggande regler som finns i EU:s regelverk. Det borde därför vara möjligt att sammanföra relevanta stödformer på detta område. En möjlig väg skulle då vara att kombinera de olika stöden och ersättningarna till två grundläggande stödformer, gårdsstöd och kompensationsbidrag i ett stöd samt miljöersättningarna i ett annat stöd. Ett annat alternativ, med fokus på att underlätta för lantbrukarna, är att låta myndigheterna tillsammans med lantbrukaren skapa stödpaket, individuellt utformade för den enskilde lantbrukaren, bestående av olika kombinationer av befintliga stöd. Lantbrukaren skulle då erbjudas ett sammanhållet paket bestående av olika stödformer, men som för lantbrukaren presenteras som ett stöd. Villkoren som gäller för respektive lantbrukare skulle kunna presenteras skifte för skifte. Förutsatt att lantbrukaren uppfyller villkoren utbetalas sen en ersättning som utgör summan av de olika stöden. Det blir på detta sätt mycket tydligt för lantbrukaren vad denne förväntas göra och hur mycket pengar som kommer att betalas ut. Detta utan att lantbrukaren behöver hålla reda på vilka stöd som finns på olika skiften och vilka villkor som måste uppfyllas för varje specifikt stöd. Även med ett sådant stöd bör man dock likforma stödvillkor och definitioner i så stor utsträckning som möjligt. En övergång till ett sådant stödsystem skulle kräva mer omfattande rådgivning till lantbrukarna initialt, förslagsvis när man går in i systemet första gången. Erfarenheterna visar på vikten av att hamna rätt från början. Det är också viktigt att ett sådant system är stabilt och att reglerna kan hållas relativt oförändrade över tiden. Samtidigt måste det finnas flexibilitet för lantbrukarna om förutsättningarna förändras, t.ex. vid ändrad produktionsinriktning. Ett sammanhållet stödsystem skulle med fördel kunna kombineras med vad som i det följande benämns automatiserat ansökningssystem.

8.1.2 Automatiserat ansökningssystem Möjligheterna att skapa ett mer automatiserat stödsystem bör utredas. Detta finns också upptaget som ett förslag i Jordbruksverkets handlingsplan för förenklingar, där benämnt registerbaserad ansökan. Syftet med ett sådant system är att minimera brukarnas arbete, bl.a. genom att i så hög utsträckning som möjligt basera stöden på befintliga uppgifter i Jordbruksverkets register. Hämtningen av befintliga uppgifter från Jordbruksverkets databaser sker ändå regelmässigt idag, som en del av den anbefallna dubbelkontrollen av att ansökan är korrekt. För vissa av dagens stödformer, t.ex. ersättningen för certifierad ekologisk produktion vore det även en förenkling att hämta uppgifter direkt från externa databaser.

Lantbrukarens uppgift ändras då från att fylla i detaljerade uppgifter i den årliga SAMansökan, till att se till att de förändringar lantbrukaren vill göra jämfört med förra året är rapporterade vid en viss tidpunkt till Jordbruksverkets register. Typiska exempel på sådana förändringar är nya skiften, ändrad odling eller nya åtaganden. Detta kan eventuellt kombineras med möjlighet för lantbrukaren att ange inriktning på sina stöd, vilka då anpassas efter den produktion, region etc. som lantbrukaren har eller tillhör. Vid denna tidpunkt ska även myndigheterna ha gjort alla uppdateringar som är nödvändiga för att hantera årets ansökan. Sådana uppdateringar kan röra kartinformation från Lantmäteriet, information från blockuppdatering, överföring av stödrätter, kontrollresultat, ändringar i djurregister m.m. Med utgångspunkt från dessa uppgifter och lantbrukarnas önskemål kan myndigheten utforma ett förslag på den eller de stödkombinationer som verkar passa lantbrukaren. Sökta stöd och stödvillkor ska helst vara tydligt specificerade, om möjligt skifte för skifte, samt preliminär information om när utbetalning beräknas ske. Ett sådant system förutsätter dock mycket hög kvalité på registeruppgifterna . Systemet kan ses som en vidareutveckling av SAM Internet och kan kombineras med vad som ovan benämns sammanhållet stödsystem, s.k. basstöd.

8.1.3 Mer hjälp vid ansökan om ersättningar med kvalitativa villkor Stödsystemet är nu så komplext att det är svårt att undvika felaktigheter i ansökan. Även om man lyckas åstadkomma förenklingar är det sannolikt så att mer och bättre hjälp till lantbrukarna leder till bättre kunskaper och därmed en mer korrekt ansökan, mindre avvikelser vid kontroll och lägre administrativa kostnader för såväl myndigheter som lantbrukare. Ovan i rapporten föreslås att de generella stöd, där ett av de främsta syftena är att upprätthålla produktionen, förenklas genom att de slås ihop eller tas bort, enskilda villkor stryks, ansökansprocessen effektiviseras o.s.v. Samtidigt finns det andra mer riktade stöd som vars främsta syfte är att bevara eller återskapa vissa speciella miljöer eller så kallade landskapselement i jordbrukslandskapet. Dessa stöd förutsätter ofta hög kompetens och individuellt utformade åtagandeplaner med detaljerade villkor för att ge ett bra resultat och för att komma in i stödsystemet på ett bra sätt. Som det fungerar idag får de enskilda lantbrukarna ta en viss risk när de söker stöden, dels vet de inte säkert om förutsättningarna för att få stödet räcker, dels kan det vara svårt att förstå t.ex. vilka landskapselement de ska sköta och på vilket sätt det ska göras. Risken för lantbrukaren är att det kan bli fel i ansökan och att ersättningen reduceras. För miljöersättningar med höga kvalitativa krav och villkor, är åtagandeplaner ett bra hjälpmedel. En åtagandeplan tas fram av länsstyrelsen när lantbrukaren går in i ett nytt femårsåtagande. För närvarande finns det endast åtagandeplaner för miljöersättningen betesmarker och slåtterängar med särskilda värden. Det skulle vara av värde även för lantbrukare med miljöersättning för natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet. För betesmarker med särskilda värden, där länsstyrelsen fastställer den värdefulla arealen i efterhand, har myndigheterna svårt att hantera när lantbrukaren uppskattar en för stor areal. Det innebär en risk för reduktion av både gårdsstöd och ersättningen för betesmarken. För betesmarker med allmänna värden bär lantbrukaren hela risken, precis som i gårdsstödet, för att marken inte uppfyller kraven. I samtliga dessa exempel, även om betesmarksstöden möjligen bör ses som generella stöd, skulle det vara en förenkling för lantbrukaren om länsstyrelsen gjorde en bra åtagandeplan redan innan lantbrukaren sökte ersättning för marken. 29

Med en satsning på bra åtagandeplaner i de ersättningsformer där det är befogat skulle lantbrukarens förståelse för villkoren och ersättningsformen öka, de generella felen i ansökan minska och troligen skulle måluppfyllelsen för ersättningsformen öka. Samtidigt som lantbrukarnas förståelse för villkoren och ersättningsformen ökar borde den administrativa bördan av fel i ansökningarna minska, vilket delvis kan väga upp en satsning på bra åtagandeplaner. En förutsättning för att det ska fungera med åtagandeplaner är att länsstyrelsen har tid att göra planer av hög kvalité. Idag förefaller det ofta som att länsstyrelserna tvingas återanvända gamla åtagandeplaner, som i värsta fall blivit inaktuella, eller att de upprättar åtagandeplaner efter generella mallar som inte är individuellt utformade och därför av sämre kvalité. För vissa ersättningsformer tas det inte fram någon åtagandeplan även om det finns ett generellt behov.

Bilaga 1 Rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/20035. Kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU. Kommissionens förordning (EG) nr 746/96 av den 24 april 1996 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. Kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 om tilllämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling. Kommissionens förordning (EG) nr 1120/2009 av den 29 oktober 2009 om tilllämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i avdelning III i rådets förordning (EG) nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare. Kommissionens förordning (EG) nr 1121/2009 av den 29 oktober 2009 om tilllämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 när det gäller de stödordningar för jordbrukare som föreskrivs i avdelningarna IV och V i den förordningen. Kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvär32

villkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn. Kommissionens beslut 96/228/EG av den 28 februari 1996 om systemet för långsiktigt stöd på nationell nivå till jordbruket i de nordliga områdena i Sverige. Lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. Lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd. Förordningen (1996:93) om nationellt stöd till jordbruket i norra Sverige. Förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, Förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder. Förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukare, m.m. Förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder. Förordningen (2007:482) om diversifierings- och övergångsstöd till sockerproducenter. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2009:90) om ansökan om vissa jordbrukarstöd och landsbygdsstöd. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2010:4) om direktstöd Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:42) om kompensationsbidrag, miljöersättningar och miljöinvesteringar. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:24) om rutiner vid länsstyrelsens handläggning och kontroll av ärenden om jordbrukarstöd.

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket • 551 82 Jönköping • Tfn 036-15 50 00 (vx) • Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se ISSN 1102-3007 • ISRN SJV-R-11/3-SE • RA11:3