Reguladores Energía en México OCDE by Jorge F Acevedo

La gobernanza de los reguladores

Impulsando el desempeño de los órganos reguladores en materia energética de México

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PRÓLOGO

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Prólogo

Como “árbitros del mercado”, los reguladores contribuyen a la prestación de servicios públicos esenciales. Para tener éxito, necesitan estar constantemente en alerta, informados por medio de datos en tiempo real, verificar las tendencias sectoriales y evaluar el impacto de sus decisiones. Su desempeño también está determinado mayormente por su gobernanza interna (estructuras organizacionales, comportamiento, rendición de cuentas, procesos de negocios, informes y gestión del desempeño) y la gobernanza externa (funciones, relaciones y distribución de facultades y responsabilidades con otras partes interesadas, gubernamentales y no gubernamentales). Para ayudar a los órganos reguladores en su búsqueda de una mejor evaluación del desempeño, la OCDE ha desarrollado un marco innovador que observa instituciones, procesos y prácticas internos y externos que potencian el desempeño de los órganos reguladores. Este estudio es el primero de una serie que aplica el Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés) de la OCDE a las tres instituciones reguladoras clave que supervisan el sector energético de México: la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE). El estudio se realiza en un momento decisivo de la implementación en México de la reforma estructural iniciada en 2013 que abrió el sector energético y renovó el papel y las funciones de sus instituciones reguladoras. El estudio analiza la gobernanza reguladora global del sector energético de México y evalúa la manera en que los tres órganos reguladores interactúan entre sí y con otras partes interesadas (gobernanza externa). Lo complementan estudios de gobernanza interna de los tres reguladores; en conjunto, estos estudios presentan un panorama completo de los mecanismos de la gobernanza reguladora del sector energético de México.

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4 – PRÓLOGO

El estudio da cuenta del progreso y de los retos en la implementación de la reforma, la cual ha fortalecido el marco regulador del sector energético al conferir mayor responsabilidad y autonomía a los reguladores. Esto es esencial para el eficaz funcionamiento de los mercados que se abren a la competencia. El aumento de responsabilidades y la autonomía también han creado nuevos retos de gobernanza. El estudio subraya la necesidad de transparencia y claridad respecto a los objetivos y responsabilidades de los órganos reguladores, cuyas funciones se han modificado como consecuencia de la reforma. Los nuevos objetivos y responsabilidades habrán de ser comunicados a los interesados y habrán de implementarse mediante planes de trabajo, acompañados de metas, con la finalidad de minimizar la duplicación. El estudio también recomienda mecanismos de coordinación más estructurados entre el creciente número de entidades federales en el sector energético. La coordinación eficaz necesita asimismo complementarse con mecanismos activos de rendición de cuentas entre los órganos reguladores y sus componentes, en particular con el Congreso. El estudio destaca la necesidad de flexibilidad adicional en la gestión de recursos, tanto financieros como humanos, para permitir que los órganos reguladores cumplan eficazmente sus funciones y lleven a cabo la reforma. Recomienda mayor armonización de los procesos de calidad regulatoria utilizados por los órganos, y destaca la importancia de desarrollar matrices para evaluar el desempeño que informa sobre el rendimiento y los resultados incluyendo a los interesados. Este informe es parte del programa de trabajo de la OCDE relacionado con la gobernanza de los órganos reguladores y la política regulatoria encabezada por la Red de Reguladores Económicos de la OCDE (NER, por sus siglas en inglés) y el Comité de Política Regulatoria de la OCDE con el respaldo de la División de Política Regulatoria de la Dirección de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial de la OCDE. La misión de la Dirección es ayudar al gobierno en todos los niveles a diseñar e implementar políticas estratégicas e innovadoras basadas en pruebas fehacientes. La meta es apoyar a los países a construir mejores sistemas de gobierno e implementar políticas, en el ámbito nacional y regional, que conduzcan al desarrollo económico y social sostenible.

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AGRADECIMIENTOS

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Agradecimientos

Anna Pietikainen coordinó y concluyó este informe; el trabajo que lo sustenta lo encabezaron Filippo Cavassini y Faisal Naru con aportaciones sustanciales de Mark McLeish y Winona Bolislis, además del impulso y apoyo de Rolf Alter, director, Luiz de Mello, director adjunto, y Nick Malyshev, jefe de la División de Política Regulatoria, Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial. Jennifer Stein coordinó el proceso editorial, mientras que Kate Lancaster y Andrea Uhrhammer brindaron apoyo editorial. Adriana Montejano, del Centro de la OCDE en México, apoyó a las misiones que visitaron la Ciudad de México. El equipo agradece también al personal del Centro de la OCDE en México, en especial a Adriana Montejano por su apoyo a las misiones en la Ciudad de México, y a Alejandro Camacho por su apoyo en la traducción y edición de la versión en español del presente Estudio. El equipo incluyó a tres revisores pares de los miembros de la Red de Reguladores Económicos de la OCDE (NER), quienes participaron en una misión de políticas que estuvo en México e hicieron amplios aportes y comentarios en el desarrollo del análisis: Josée Touchette, directora operativa de la Oficina Nacional de Energía [National Energy Board, NEB] de Canadá; Alan Sutherland, director ejecutivo de la Comisión del Agua de Escocia [Water Commission for Scotland], del Reino Unido, y Juan Enrique Gradolph Cadierno, director de Relaciones Internacionales de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), de España. El informe no hubiese sido posible sin el apoyo de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) de México y su personal. El equipo quisiera agradecer en particular a los siguientes colegas por su extraordinaria ayuda para recabar información, organizar las misiones del equipo que vino a México y proporcionar retroalimentación en distintas etapas del desarrollo del estudio.

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6 – AGRADECIMIENTOS

• En la ASEA: Carlos de Régules, director ejecutivo; Luis Martínez Montoya, jefe de Personal; Jimena Marván Santín, directora de la Unidad de Planeación, Vinculación Estratégica y Procesos; Laura Lira Urdiana, directora general de Cooperación Internacional, y Patricia Angélica Quiles Martínez, subdirectora de Vinculación Estratégica. •

En la CNH: Juan Carlos Zepeda Molina, comisionado presidente; Sergio Pimentel Vargas, comisionado; Gabriela González Rodríguez, secretaria ejecutiva; Gobirish Mireles y Malpica, director general adjunto, y Anayeli Cárdenas Alcalá, directora de Asuntos Internacionales.

•

En la CRE: Guillermo García Alcocer, comisionado presidente; Montserrat Ramiro Ximénez, comisionada; Jesús Serrano Landeros, comisionado; Alejandro Chanona Robles, jefe de Personal; Víctor Pavón Villamayor, jefe de Planeación y Evaluación, y Beatriz Estrada Moreno, directora de Asuntos Internacionales.

En noviembre de 2016 se analizó un borrador del informe en la Red de Reguladores Económicos de la OCDE y fue presentado al Comité de Política Regulatoria de la OCDE en noviembre de 2016.

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ÍNDICE

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Índice

Acrónimos y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Evaluación y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

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ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

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Acrónimos y abreviaturas

ASEA

Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente

CCSE

Consejo de Coordinación del Sector Energético

CENACE

Centro Nacional de Control de Energía

CENAGAS

Centro Nacional de Control de Gas Natural

CFE

Comisión Federal de Electricidad

CNH

Comisión Nacional de Hidrocarburos

CNIH

Centro Nacional de Información de Hidrocarburos

COFEMER

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

CRE

Comisión Reguladora de Energía

DOF

Diario Oficial de la Federación

FMP

Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y Desarrollo

LFPA

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

LORCME

Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética

MIR

Manifestación de Impacto Regulatorio

NER

Red de Reguladores Económicos (por sus siglas en inglés)

OIC

Órgano Interno de Control

PAFER

Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (por sus siglas en inglés)

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10 – ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

PEMEX

Petróleos Mexicanos

PROFECO

Procuraduría Federal del Consumidor

Secretaría de Economía

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMS

Sistemas de gestión de seguridad y ambientales (por sus siglas en inglés)

SENER

Secretaría de Energía

SFP

Secretaría de la Función Pública

SHCP

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

STPS

Secretaría de Trabajo y Previsión Social

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RESUMEN EJECUTIVO

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Resumen ejecutivo

El gobierno mexicano emprendió la modernización significativa del marco regulador del país, incluido el sector energético. El paquete de la reforma estructural de 2013 armado por el gobierno abrió a la competencia los sectores del petróleo, el gas y la electricidad e introdujo modificaciones a la estructura institucional del sector energético. Los órganos reguladores del sector han sorteado los desafíos ligados a la asimilación de nuevas funciones y facultades y a la interacción con una serie creciente de interesados del sector público y privado en las primeras fases de la implementación de la reforma. Estos cambios ambiciosos requieren la coordinación entre diversos órganos. A medida que avanza la implementación de la reforma, hay una necesidad clara y urgente de lograr que la nueva infraestructura de la gobernanza sea más eficaz.

Función y objetivos La reforma asignó nuevas funciones y facultades a los dos órganos reguladores del sector: la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), y creó un nuevo órgano regulador: la Agencia de Seguridad, Energía y Medio Ambiente (ASEA). Los cambios en el marco institucional del sector han creado una necesidad urgente y permanente de mayor coordinación y claridad de las funciones. La CRE y la CNH se rigen por dos leyes federales actualizadas, mientras que la ASEA trabaja en un marco más complejo, remitiéndose a 11 leyes federales. Por la relación de la ASEA con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), las responsabilidades de la SEMARNAT relacionadas con los hidrocarburos son más amplias que nunca, y crean la

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necesidad de nuevas interrelaciones con la Secretaría de Energía (SE), que establece las políticas en el sector energético. La Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME), de agosto de 2014, aborda estas necesidades al ordenar la creación del Consejo de Coordinación del Sector Energético (CCSE). El CCSE se estableció solamente en septiembre de 2016, y complementará los mecanismos de colaboración, en particular la cooperación informal que ha garantizado la eficaz implementación de la reforma en sus primeras etapas. Recomendaciones clave •

Minimizar la duplicación mediante la definición de las metas y prioridades de los órganos reguladores y su divulgación.

• Promover la puesta en marcha del CCSE como órgano coordinador de alto nivel para la implementación de la reforma, con planes de trabajo y subcomités transparentes, así como facultades para solucionar las disputas. •

Modernizar el contexto regulador de la ASEA mediante la consolidación de las distintas leyes que rigen sus funciones y plantear la armonización de su estatus con la CRE y la CNH.

Aportación Actualmente, la ASEA, la CNH y la CRE se financian con recursos del presupuesto federal, así como con sus propios ingresos, y se prevé que para 2019 logren la autonomía financiera. Como entidad desconcentrada de la SEMARNAT, la ASEA depende de la Secretaría en materia de gestión financiera y administrativa. Si bien la CNH y la CRE tienen relativa autonomía en cuanto a la implementación de sus presupuestos, la gestión de recursos financieros puede ser engorrosa y frenar las operaciones de los tres órganos. Por ejemplo, el acceso a los recursos provenientes de las cuotas de la industria no es automático y requiere la aprobación de otras entidades federales. Conseguir y conservar personal calificado es un reto para los órganos reguladores que compiten por los talentos con organizaciones del sector privado. La plantilla y las descripciones de los puestos de los órganos reguladores están sujetas a la aprobación de la Secretaría de la Función Pública (SFP) y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) una vez al año, y no puede modificarse sin un largo proceso de enmienda formal. Los sueldos están determinados por el tabulador federal de sueldos. Los órganos reguladores han

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RESUMEN EJECUTIVO

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implementado medidas para superar algunos de estos retos, como encontrar flexibilidad dentro del tabulador u ofrecer incentivos no financieros al personal. Recomendaciones clave • Considerar acuerdos presupuestarios plurianuales para los órganos reguladores. • Establecer fondos de contingencia que atenúen la volatilidad de los ingresos de la industria y las cuotas percibidas. • Promover mayor autonomía para la gestión de recursos, desde la reasignación de fondos a las distintas actividades hasta el desarrollo de perfiles de los puestos y la introducción de incentivos para atraer y conservar al personal.

Proceso Hay varios mecanismos para la rendición de cuentas, transparencia o supervisión para optimizar el desempeño de los órganos reguladores, regidos ya sea por disposiciones federales o instrumentos específicos de cada órgano. Los reguladores redactan informes anuales y rinden cuentas al Congreso. Estas herramientas deberán tener el respaldo de una interacción más sistemática con los Comités de Energía de ambas cámaras del Congreso. La COFEMER también ejerce supervisión regulatoria, realiza consultas formales con las partes interesadas, y se le deben presentar las Manifestaciones de Impacto Regulatorio (MIR). Los órganos reguladores también tienen sus propios sistemas de consulta con las partes interesadas en las primeras etapas. La industria puede apelar las decisiones, aunque empleando diferentes mecanismos para los tres reguladores. La modernización de algunas de estas prácticas y procedimientos podría armonizar la gobernanza regulatoria del sector. Los directores de los órganos o el consejo rector son designados por el Presidente de la República con base en una selección propuesta por la SEMARNAT (ASEA), o por el Senado con base en una selección propuesta por el Presidente (CNH y CRE). La Ley de la ASEA y la LORCME estipulan que los órganos reguladores establezcan códigos de conducta institucionales para evitar conflictos de intereses con la industria regulada. Los órganos también se rigen por leyes federales que incluyen restricciones aplicables a las actividades de antiguos

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funcionarios (como la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos). Recomendaciones clave •

Armonizar los procesos regulatorios de los órganos reguladores y fomentar la coordinación con la COFEMER para mejorar la calidad regulatoria.

• Estimular el diálogo regular y formal con el Congreso en torno al desempeño del sector y de los reguladores como parte integrante de las actividades de los reguladores. •

Evaluar la eficacia de los procesos de apelación vigentes, así como de las disposiciones aplicables a los antiguos funcionarios incluidas en la ley federal.

•

Favorecer el establecimiento de un comité de investigación o anunciar los puestos en la alta dirección y el consejo.

Rendimiento y resultados Los indicadores de desempeño ayudan a evaluar el rendimiento del órgano regulador y a definir prioridades. Los tres reguladores están desarrollando sistemas para el seguimiento en función de los resultados, incluso objetivos estratégicos e indicadores medibles. Esta labor deberá recibir apoyo a través de incentivos institucionales adecuados. Recomendaciones clave • Efectuar evaluaciones ex post de las actividades regulatorias de los órganos. •

Alinear la vigilancia de la calidad regulatoria entre la ASEA, la CNH y la CRE e incluir a las partes interesadas en la evaluación del desempeño.

• Centrar los trabajos de medición del desempeño en metas basadas en rendimiento y resultados sin perder de vista las metas intermedias. •

Medir los resultados de la inspección con miras a desarrollar una estrategia basada en riesgos.

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EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES

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Evaluación y recomendaciones

El gobierno encabezado por el presidente Enrique Peña Nieto emprendió una modernización significativa del marco regulador mexicano, incluido el correspondiente al sector energético. Iniciada en 2013, la reforma reestructuró la industria del petróleo y el gas y abrió el acceso a los hidrocarburos del país a entidades nacionales y extranjeras, públicas y privadas, con lo que puso fin al monopolio de la empresa petrolera paraestatal Petróleos Mexicanos (PEMEX), para incrementar la inversión y los ingresos del gobierno para beneficio de los mexicanos, así como para ponerse a la cabeza en cuestiones ambientales al incorporar metas de energía limpia a la legislación. Con igual importancia, el sistema de energía nacional se abrió más a la competencia privada con el fin de reducir los costos de la electricidad, facilitar la transición a fuentes de energía renovable y ampliar la cobertura de la electricidad. Se hicieron modificaciones significativas que corresponden al marco institucional respecto a la regulación del sector, es decir, para fortalecer el papel de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) como “regulador upstream”, y de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como “regulador midstream y downstream” en los sectores de hidrocarburos y energía eléctrica. La reforma también creó un nuevo órgano regulador: la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA), encargada de garantizar la seguridad y la protección ambiental a lo largo de la cadena de valor de los hidrocarburos, así como otras entidades desconcentradas para operar el mercado: el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) y el Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENAGAS). El nuevo marco regulador en el sector energético ha revolucionado la necesidad de coordinar los diversos órganos para regular eficazmente tan importante sector. Antes de las reformas iniciadas en 2013, la Secretaría de Energía (SENER) fijaba la política del sector y regulaba las actividades,

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16 – EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES

principalmente con la CRE y la CNH. Con la creación de la ASEA, ligada a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), ésta tiene ahora responsabilidades vinculadas a los hidrocarburos. La gobernanza regulatoria también se ha reforzado con la transformación de la CRE y la CNH en órganos con rango de secretaría, mientras que antes le reportaban a la SENER (véase la figura 1). La ASEA, la CRE, y la CNH trabajan en un escenario institucional complejo, pero gran parte de la cooperación es informal, sin mecanismos generales operativos para armonizar sus funciones e iniciativas. La creación de sinergia entre estas entidades es esencial para evitar la duplicación y garantizar la calidad y eficacia en la gestión reguladora y la oportuna implementación de la reforma. Además, para alinearse, los órganos reguladores necesitan coordinar las actividades y estar al corriente de las iniciativas de los demás actores que participan en el sector energético como resultado de la reforma. Por ejemplo, debido a sus funciones y facultades multidisciplinarias, la ASEA también necesita comunicarse y colaborar con diversas entidades ajenas al sector energético, como la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) o, en caso de incidentes en mar o tierra, la Secretaría de Marina de México (SEMAR) o la Coordinación General de Protección Civil. A medida que avanza la implementación de la reforma de 2013, hay una necesidad clara y urgente de que la nueva infraestructura de la gobernanza sea más eficaz. Esto requerirá un trabajo integrado para fomentar instituciones y procesos que, en las actividades de las fases iniciales, refuercen la claridad, coordinación y planeación de las funciones en un contexto institucional complejo y completamente transformado, y en las fases finales establezcan la rendición de cuentas concerniente a los objetivos y resultados convenidos. La creación de un mecanismo de coordinación más operativo y eficaz deberá basarse en planes de trabajo claramente definidos que tracen las acciones, etapas y objetivos a mediano plazo, incluyendo una base de información. La rendición de cuentas por resultados deberá estimularse mediante una mayor interacción con las instituciones (el Congreso y las secretarías) en materia de información accesible y evaluable. Finalmente, la eficacia de los órganos reguladores en esta compleja configuración podría aumentar al concederles más flexibilidad en la gestión de recursos financieros y humanos. A continuación se incluye una evaluación inicial y las recomendaciones propuestas para la gobernanza externa de: • •

funciones y objetivos de los tres órganos reguladores sus aportaciones

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• procesos • rendimiento y resultados.

Función y objetivos La reforma del marco institucional del sector energético ha creado una necesidad urgente y permanente de mayor coordinación y claridad de funciones. La reforma incrementó sustancialmente el número de instituciones federales que intervienen en el sector energético al modificar las funciones de las entidades y crear nuevas, y transformó las relaciones entre ellas (véase la figura 1). La CRE y la CNH se rigen por leyes federales modernizadas. La posición reforzada de ambas como órganos reguladores coordinados en materia energética está plasmada en la reforma constitucional de 2013, y se reitera en la Ley de Hidrocarburos (agosto de 2014). Esta legislación estipula que la CRE y la CNH tienen derecho a la autonomía financiera y de gestión. En agosto de 2014, las funciones y la configuración operativa de la CRE y la CNH se definieron en la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME). Según esta legislación, el estatus de la CRE y de la CNH se asemeja al de una secretaría. La ASEA trabaja en un marco legal más complejo. Su creación quedó formulada en un artículo transitorio de la Ley de Hidrocarburos y sus funciones y la configuración operativa se rigen por la Ley de la ASEA de 2014. A la ASEA se le confirió autonomía técnica y de gestión, pero administrativamente depende de la SEMARNAT. Ya que la ASEA absorbió funciones de varias instituciones federales en general, sus funciones se rigen actualmente por 11 leyes federales y 12 reglamentos subordinados. Esto da lugar a un escenario jurídico fragmentado con 52 procedimientos de concesión de licencias o procedimientos administrativos diferentes. En un esfuerzo por modernizar este contexto, la ASEA pretende consolidar estos reglamentos en uno solo, cuyo texto provisional se terminará en 2018. La reforma de 2013 otorgó más responsabilidades a la CRE y a la CNH. La CRE se estableció en 1993 como órgano desconcentrado1 de la 1

Las entidades desconcentradas tienen independencia técnica, pero con distintos grados de autonomía administrativa o financiera respecto a las secretarías sectoriales. Por lo general, se crearon mediante leyes o decretos con mandatos específicos del sector. Como entidades especializadas del gobierno federal, su jurisdicción está en el ámbito federal, regional y estatal. Hoy en día en el sector energético, la ASEA, el CENACE y el CENAGAS son entidades desconcentradas con independencia técnica y de gestión.

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18 – EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES

Figura 1. Perspectiva general de la estructura institucional en el sector energético de México: antes y después de la reforma Antes de la reforma de 2013 SHCP (Secretaría de Hacienda)

Secretarías CRE

(ministerios)

SENER (Secretaría de Energía)

CNH

Poder Ejecutivo PEMEX Entidades desconcentradas CFE

Después de la reforma 2013-14 Banco de México

Fondo Mexicano del Petróleo

SHCP (Secretaría de Hacienda)

Secretarías

SENER

(ministerios)

(Secretaría de Energía)

SEMARNAT

ASEA

(Secretaría de Medio Ambiente)

(Agencia de Seguridad, E y A)

CENACE (mercado de electricidad, ISO)

Entidades desconcentradas

Poder Ejecutivo

CENAGAS (mercado de gas, ISO)

Leyenda: Formulador de políticas Órgano regulador Operador Entidad financiera

PEMEX Empresas productivas del Estado CFE

CRE Órganos reguladores coordinados en materia energética CNH

Fuente: Adaptado de la Comisión Reguladora de Energía.

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SENER. El papel y la responsabilidad de la CRE, integrada a la SENER, aumentaron gradualmente de 1993 a 2013, y pasaron de centrarse en regular el transporte, distribución y almacenamiento del gas natural, así como algunos aspectos del sector eléctrico, a incluir funciones ligadas a los hidrocarburos y productos derivados del petróleo, el mercado de la electricidad y la regulación de la energía limpia. En cambio, la CNH se estableció en 2008 como regulador técnico, encargado de regular y supervisar la exploración y extracción de hidrocarburos llevadas a cabo por PEMEX. Después de la reforma, sigue centrada en el sector de exploración y extracción y se encarga de administrar la licitación del acceso a las reservas de hidrocarburos, de los contratos y asignaciones, de regular y supervisar las actividades emprendidas por los operadores y auxiliar a la SENER en la política energética. La SENER, con el auxilio técnico de la CNH, selecciona las áreas que se licitan y las convocatorias están abiertas a todos los actores, nacionales y extranjeros. Cuadro 1. Visión general de la posición y funciones de la ASEA, la CNH y la CRE después de la reforma de 2013 Efecto de la reforma Creación

Institución

Fecha de creación

ASEA

2015

CNH

2008

Legislación Ley de Hidrocarburos Ley de la ASEA Otras 9 leyes federales

Fortalecido el estatus, funciones y facultades

Ley de Hidrocarburos

CRE

1993

Ley de los Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME)

Posición Entidad desconcentrada de SEMARNAT con independencia técnica y de gestión

Entidad a nivel secretaría con autonomía técnica, operativa y de gestión

Funciones Garantizar la seguridad industrial y la protección ambiental en el sector de hidrocarburos

“Regulador upstream” en el sector de hidrocarburos

"Regulador midstream y downstream" en hidrocarburos y energía eléctrica

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20 – EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES

Por primera vez después de la reforma, tanto la seguridad industrial como la protección ambiental son administradas y aplicadas por una institución: la ASEA. Antes de su creación en 2015, la SEMARNAT y sus organismos, así como la CNH y la CRE, ejercían muchas facultades regulatorias y de concesión de licencias; la empresa petrolera mexicana paraestatal (Petróleos Mexicanos, PEMEX) autorregulaba la seguridad industrial y operativa como único operador de petróleo; y las autoridades estatales mantenían las funciones regulatorias y de supervisión en el sector minorista (es decir, gasolineras). La ASEA tiene autoridad para proporcionar y suspender licencias y autorizaciones, realizar inspecciones y control de calidad, y emitir recomendaciones para acciones correctivas en el área de seguridad industrial y protección ambiental. Muchas de las actividades de concesión de licencias de la ASEA forman parte de los permisos o contratos expedidos por la CNH o la CRE. Las tres entidades tienen la facultad de emitir legislaciones secundarias (en forma de regulación), que se someten a consultas públicas que lleva a cabo la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Esta arquitectura de la nueva gobernanza ha promovido la especialización y ha desvinculado potencialmente el desarrollo de políticas (dentro de las secretarías) de inspección y regulación técnica y económica (en los nuevos y reformados órganos). Al mismo tiempo, ha creado retos de coordinación importantes que es necesario enfrentar para que el sistema sea plenamente funcional. Por ejemplo, la ASEA interviene en las diferentes etapas de la cadena de valor y es la encargada de crear un nexo entre hidrocarburos y medio ambiente bajo las órdenes de la SEMARNAT. Sin embargo, el sector energético no es el principal objetivo de la SEMARNAT, pues solo interviene en temas relacionados con la energía renovable y limpia, así como en la regulación de emisiones. En contraste, la SENER es la autoridad central en la formulación de políticas para el sector energético; también otorga permisos referentes a diversas actividades en el sector de hidrocarburos, incluido el procesamiento, refinación, importaciones y exportaciones. La CNH y la CRE están sujetas a las políticas generales establecidas por la SENER. En este contexto, por ejemplo, aún no está clara la coordinación de las funciones y responsabilidades en relación con la energía limpia o las normas para combustibles. Subsiste el reto de vincular ambas secretarías y sus respectivas responsabilidades. Las exigencias a los órganos han sido particularmente intensas en las primeras fases de la implementación de la reforma energética. Además de cumplir sus nuevas funciones, la ASEA, la CNH y la CRE también han tenido que desarrollar reglamentos nuevos. Este nivel máximo de actividad podría

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disminuir paulatinamente, pero hace que resulte aún más urgente armonizar el trabajo de los órganos, de modo que sea posible gestionar mejor el flujo de trabajo. Para facilitar la coordinación entre los actores del sector, en la LORCME de agosto de 2014 se ordena la creación del Consejo de Coordinación del Sector Energético (CCSE). Sin embargo, el Consejo se reunió por primera vez solamente en septiembre de 2016. Su objetivo es promover y fomentar el intercambio de información y la cooperación institucional. Está presidido por la SENER e incluye a la CRE, la CNH, el CENAGAS (gas natural, ISO) y el CENACE (energía eléctrica, ISO). La ASEA puede ser invitada a participar en las reuniones que se celebrarán trimestralmente. El CCSE también tiene la autoridad para emitir recomendaciones sobre política energética que deben incorporarse a los planes de trabajo anuales de la CRE y la CNH. Asimismo, el mandato del CCSE incluye el análisis de los diversos riesgos en la implementación de la política energética de México, además de la propuesta de medidas para enfrentar estos asuntos. Hay otros mecanismos de coordinación y colaboración más específicos para el sector de la energía, pero no desempeñan las funciones de coordinación general que se requieren para garantizar la implementación oportuna de la reforma. La CRE preside dos comités que consultan a los actores pertinentes, la industria entre ellos, al formular normas oficiales y estándares, una ligada al sector eléctrico y otra a los hidrocarburos. Más aún, la Secretaría de Economía (SE) preside dos consejos consultivos (energía eléctrica e hidrocarburos) que se centran en el desarrollo de cadenas de suministro nacionales dentro de la industria de la energía. La CRE también tiene dos consejos consultivos propios, uno en materia de electricidad y otro en hidrocarburos, lo que permite a la CRE comunicarse sistemáticamente e interactuar con las partes interesadas de la industria y la academia. Los órganos reguladores han celebrado algunos acuerdos bilaterales, como el convenio de 2015 entre la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) y la CRE, para atender mejor las quejas de los usuarios de los servicios de suministro de energía eléctrica; otros todavía están pendientes, como los mecanismos de coordinación previstos entre la ASEA y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). En la práctica, ha habido coordinación, sobre todo a través de contactos informales regulares, entre los tres órganos, y entre los tres órganos y otras instituciones gubernamentales. Esta coordinación informal puede resultar insuficiente, ya que la implementación de la reforma avanza y es necesario tomar decisiones complejas e interrelacionadas. Estos contactos informales se derivan en parte de buenas relaciones personales y han sido esenciales para

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encauzar y dirigir las primeras fases de la reforma. Sin embargo, depender en gran medida del factor personal es arriesgado, pues las personas cambian y la normativa y la política evolucionan. Es importante establecer una coordinación basada en instituciones y procesos estructurados que faciliten la planeación, vigilancia y dirección, con aportaciones no solo de los directores de los órganos, sino también del personal que participe en el diseño e implementación de las acciones. La coordinación formal en lugar de la informal establecería líneas de responsabilidad claras y favorecería la rendición de cuentas. Recomendaciones •

Abogar por la puesta en marcha del CCSE como el órgano de coordinación de alto nivel para dirigir la implementación de la reforma. El CCSE deberá estar respaldado por subcomités que congregue al personal que trabaja en la implementación de las decisiones tomadas por el CCSE. El Consejo deberá incluir también a la ASEA y a la SEMARNAT, así como a la SHCP, cuando menos en las reuniones directamente relevantes para sus mandatos, entrevistarse regularmente (por ejemplo, una vez al mes o cada dos meses) y servir de foro para apoyar la coordinación y armonización de las actividades e intervención de los órganos reguladores. Aparte de la representación actual de alto nivel (secretarías/ subsecretarías de Estado y directores/ comisionados de los órganos), el Consejo deberá contar con respaldo de subcomités técnicos o grupos de trabajo integrados por personal técnico para dirigir la implementación de las decisiones del Consejo y reportarle a éste periódicamente sobre los avances. Otros países han establecido mecanismos de coordinación para dirigir la implementación de las principales iniciativas horizontales (véase el recuadro 1). Recuadro 1. Oficina principal de Gestión de Proyectos de Canadá (MPMO, por sus siglas en inglés)

Mandato

El mandato de la Oficina principal Gestión de Proyectos es doble: • Proporcionar coordinación, gestión y rendición de cuentas general para proyectos de recursos mayores en el contexto del proceso de examen regulatorio federal. • Investigar e identificar opciones que impulsen mejoras en el desempeño del sistema regulatorio federal para los proyectos de recursos mayores.

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Recuadro 1. Oficina principal de Gestión de Proyectos de Canadá (cont.) El fundamento para la creación de la MPMO fue establecer una instancia para discutir y coordinar el análisis de los proyectos propuestos. Criterio de la MPMO 1. Mayor claridad del proceso La MPMO trabaja con los departamentos y órganos federales para desarrollar lineamientos, procedimientos y normas de servicio que promueven la participación temprana entre los impulsores de los proyectos y los reguladores, y para garantizar un enfoque federal claro, congruente y coordinado para el examen de los proyectos de recursos mayores. 2. Gestión eficaz de proyectos La MPMO coordina convenios de proyectos entre departamentos y órganos federales. Estos convenios sirven como importante herramienta de coordinación y gestión para los proyectos de la MPMO. También incluyen cronogramas de metas que se siguen y vigilan públicamente para garantizar que el proceso de verificación de cada proyecto sea oportuno, previsible y eficaz. 3. Liderazgo en políticas La MPMO, en colaboración con las partes interesadas y los departamentos y órganos federales, encabeza la investigación de políticas y ofrece análisis y asesoría que tienden a mejorar el marco regulador y legislativo federal para proyectos de recursos mayores, y a promover la excelencia e innovación regulatorias. Mecanismos de trabajo Las reuniones de los viceministros y sus equivalentes son mensuales y se estructuran alrededor de una agenda recurrente que dispone la actualización de los proyectos en curso, el intercambio de información y el análisis de fondo de temas de políticas e implementación clave. Antes de la reunión de viceministros, se celebra una reunión preparatoria de viceministros adjuntos, con lo que se garantiza que los viceministros tengan información adecuada antes de reunirse. Por lo tanto, los subsecretarios pueden tomar decisiones en materia de políticas e implementación clave o recomendaciones para que los ministros las consideren, según sea el caso. Fuente: Información proporcionada por la Oficina Nacional de Energía (octubre de 2016).

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•

Establecer la coordinación en los planes de trabajo de los distintos actores de la reforma energética, con cronogramas, etapas e indicadores para vigilar y ajustar la implementación. Para ser eficaz, la tarea de manejo y monitoreo debe de basarse en planes y orientaciones claros con señales regulares sobre el porcentaje de progreso y el camino que se irá tomando. Los planes deberán compartirse con las partes interesadas, incluyendo a la industria y a los inversionistas. Deberán analizarse con regularidad en el CCSE y sus grupos de trabajo propuestos, incluidas las sugerencias de otras entidades federales. Los planes deberán contener una base de información clara, así como un estimado de los recursos necesarios; podrían alimentarse de un plan de trabajo general que proporcione a los altos funcionarios un panel de los progresos alcanzados y asignar funciones y responsabilidades claras para saber quién hace cada cosa.

•

Establecer un grupo que trabaje con un criterio coordinado para apoyar la simplificación administrativa, así como la ejecución e inspección en el sector, con el fin de crear sinergias entre los órganos reguladores y minimizar el costo para la industria regulada. La acción de la ASEA para crear una ventanilla única para otorgar licencias puede reforzarse mediante una mayor coordinación con la CNH y la CRE y el establecimiento de un grupo que saque adelante la agenda de manera coordinada, en respuesta a la necesidad de un apoyo y la participación de diversas partes interesadas del ámbito político y del ámbito técnico. Al simplificar el procedimiento para otorgar licencias, puede ser útil identificar también las áreas relacionadas con la ejecución e inspección susceptibles de ser simplificadas, de conformidad con los Principios de la OCDE para las Mejores Prácticas en materia de Cumplimiento Normativo e Inspecciones.

•

Cerciorarse de que la duplicación sea mínima entre los órganos mediante la aclaración y armonización de sus metas y prioridades, haciéndolas públicas. Tendrían que reevaluarse las principales funciones regulatorias de los tres órganos. Es necesario delinear claramente las prioridades de cada órgano y ayudar a armonizarlas mejor con las metas previstas. También es importante que estas prioridades queden claras para el gobierno y los interesados externos a fin de facilitar la interacción en el desarrollo e implementación de la regulación. La mejora de los mecanismos de coordinación formales y transparentes entre los órganos contribuiría a estas metas y ayudaría a establecer líneas de responsabilidad claras y a fomentar la rendición de cuentas.

•

Establecer mecanismos claros para la solución de conflictos, a los que sea posible recurrir para aclarar los mandatos o facultades de

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los órganos reguladores. La duplicación será inevitable, en particular durante las primeras etapas de implementación de la reforma, luego de la transferencia de facultades y funciones reformadas. Designar una autoridad o instancia, tal vez dentro del CCSE, con facultades para solucionar disputas en estos casos, contribuirá a resolver discordias y a separar funciones y responsabilidades. •

Modernizar el contexto regulatorio de la ASEA mediante la completa consolidación de los diferentes reglamentos que rigen actualmente sus funciones en un reglamento coherente. La ASEA se remite hoy día a 11 leyes federales y 12 reglamentos en sus operaciones, lo que desemboca en un escenario legal fragmentado y entorpece el procesamiento eficaz de permisos y solicitudes.

•

Considerar la alineación del estatus de la ASEA con el de la CRE y la CNH. La ASEA es una entidad desconcentrada de la SEMARNAT, mientras que la CRE y la CNH son órganos reguladores coordinados con rango de secretaría. Si bien esta configuración ha funcionado en las primeras fases, la ASEA ha padecido la falta de recursos. Por consiguiente, su limitada capacidad retrasa las decisiones e intervenciones que afectan a otros órganos, lo que ocasiona trabas en la gobernanza. Al parecer, esta situación ha sido resuelta, pero hay riesgo de que estas deficiencias reaparezcan. Habrá que tomar en serio la armonización del estatus de la ASEA con el de la CNH y el de la CRE. En el corto plazo, dicha armonización podría dar pie a una mayor eficiencia en áreas como la contratación y las adquisiciones de bienes y servicios, o la cooperación con órganos y contrapartes reguladoras internacionales.

Aportación El actual financiamiento de la ASEA, la CNH y la CRE se hace con recursos federales y con ingresos propios, y siguen el proceso federal para preparar sus presupuestos. Como órgano desconcentrado de la SEMARNAT, la ASEA presenta a esta secretaría, en junio o julio, su propuesta de presupuesto para el año siguiente. La SEMARNAT la incluye en su presupuesto general, el cual entrega a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en agosto. Como entidades con rango de secretaría, la CRE y la CNH llevan sus propuestas de presupuesto directamente a la SHCP. El presupuesto federal consolidado lo presenta la SHCP al Congreso en septiembre, y luego de un periodo de dos meses de debates y enmiendas, es aprobado en noviembre.

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Se pretende que, para 2019, los tres órganos ya no dependan de recursos federales, sino que financien sus operaciones únicamente con sus propios ingresos (producto de cuotas y derechos). Sin embargo, en el caso de la CRE, si bien existe una metodología establecida para la definición de las cuotas, la SHCP toma la decisión final con base en los estimados proporcionados por la CRE. En el caso de la ASEA, la SHCP y la COFEMER fijan las cuotas, mientras que la propia ASEA determina el monto de las multas. Queda por ver si se logrará la autosuficiencia de los tres órganos en la fecha prevista. La gestión de los recursos financieros y humanos puede ser dificultosa y frenar las operaciones. Si bien la CRE y la CNH gozan de cierto grado de autonomía como entidades federales con rango de secretaría, en la práctica esta autonomía puede verse limitada, por ejemplo, al asignar recursos federales a actividades específicas (partidas presupuestales) que no pueden reasignarse sin aprobación. La ASEA está limitada por procesos similares. Además, como entidad desconcentrada, está sujeta a la supervisión y aprobación del Comité de Adquisiciones de la SEMARNAT para sus contrataciones, lo que se percibe como un obstáculo para operaciones ágiles y reactivas. Más aún, si bien los tres órganos reciben fondos de cuotas, derechos y multas, depositados en fideicomisos, el acceso a estos no es automático y las transferencias requieren aprobación de la SHCP. La ASEA aún tiene que instalar el comité que diseñaría y supervisaría el fideicomiso y su funcionamiento y, por ello, hasta noviembre de 2016, no tenía acceso a sus propios recursos. Estos procesos pueden representar un alto costo por concepto de transacciones y se considera que socavan las operaciones eficaces y autónomas. Conseguir y conservar personal calificado es un reto para los órganos reguladores que compiten por los talentos con el sector privado. Para encarar esta dificultad, es importante que los reguladores tengan autonomía y flexibilidad no solo para determinar a quién necesitan, sino también cómo atraer y conservar talentos. Para los tres órganos, así como para todas las entidades federales, el número y nivel de empleados contratados y la descripción de los puestos son aprobados por la SHCP y la Secretaría de la Función Pública (SFP), respectivamente. No pueden modificarse sin la aprobación formal de la SFP, lo que frena las decisiones administrativas eficaces, en particular en una época de transición a nuevas funciones y competencias. Se utiliza un paquete de remuneración atractiva para impulsar el empleo en el sector, aunque no deberá centrarse únicamente en incentivos financieros. La reforma energética impulsó una demanda significativa de personal calificado en el área de regulación energética como consecuencia del

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aumento de personal en la CRE y la CNH, la creación de la ASEA, y presión similar proveniente de un sector privado de reciente crecimiento. Los órganos reguladores están sujetos al tabulador federal de sueldos que ofrece poca flexibilidad. La ASEA ha podido ofrecer salarios más atractivos al otorgar pagos en la “banda” máxima de un grado; la CRE ha instituido otras prestaciones no financieras. Más aún, la capacitación en la práctica puede aumentar las competencias y brindar incentivos. Como tal, la ASEA ha establecido un programa de capacitación que permitirá a su personal llevar a cabo actividades como inspectores federales, lo que dotará de mejores habilidades a su personal. Recomendaciones •

Considerar un acuerdo de presupuesto plurianual para los tres órganos que brinde estabilidad y facilite la planeación a largo plazo, acorde con el plan de trabajo general trazado por el CCSE, al tiempo que salvaguarda a los órganos de cualquier influencia y presión indebidas. Si bien la asignación formal del presupuesto podría ser anual, de conformidad con la política presupuestaria mexicana, los tres órganos podrían recibir una participación plurianual para garantizar recursos a largo plazo. En el caso de la CNH y la CRE, este proceso podría darse para el dinero asignado a través del presupuesto nacional, siempre y cuando los dos órganos no reciban el financiamiento total a través de cuotas y derechos regulatorios. Esto no sería una novedad. El Congreso aprobó las asignaciones presupuestarias para el periodo 2015-2018 correspondientes a la CNH y la CRE, a fin de garantizar que los órganos reguladores tuviesen suficientes recursos para implementar la reforma y cumplir sus nuevas obligaciones. Otros países cuentan con presupuestos plurianuales para los órganos reguladores (véase el recuadro 2). Recuadro 2. Asignaciones plurianuales en Francia y el Reino Unido

La Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM) y el regulador francés en materia de energía (CRE) negocian sus asignaciones para un periodo de tres a cuatro años. Las asignaciones presupuestarias para el regulador francés se negocian sobre una base trienal, aunque para algunas áreas sigue habiendo cierta flexibilidad en la base anual. Las negociaciones plurianuales también atañen a los límites máximos de personal que debe respetar el órgano regulador. Fuente: OECD (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en.

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•

Evaluar la eficacia y la transparencia del proceso para fijar las cuotas regulatorias y permitir que un fondo de contingencia atenúe la volatilidad de los ingresos en la industria. Las cuotas deberán fijarse de manera transparente, dando autonomía a los órganos reguladores para establecer su nivel, minimizando la intervención de las secretarías para fijarlas, aun así con obligaciones de presentar pruebas y justificación para hacerlo. Esto tiene particular importancia si los órganos reguladores van a tener autonomía financiera total mientras las entidades federales conserven el rango de secretaría del Poder Ejecutivo. Otros países han establecido procesos transparentes y responsables para fijar las cuotas (véase el recuadro 3). Recuadro 3. Proceso para fijar cuotas en la Oficina Nacional de Energía de Canadá (NEB)

Conforme al esquema regulatorio, el mecanismo de recuperación de costos de la NEB canadiense se basa en los costos cobrados por consumo que se asignan a entidades específicas en esos sectores (petróleo-oleoductos, gasgasoductos, etc.). Las empresas pagan su parte de los costos recuperables al Fondo Consolidado de Ingresos de Canadá, a través de gravámenes para nuevas empresas [greenfield levies], gravámenes fijos (pequeñas y medianas empresas y otros productos) o gravámenes proporcionales (empresas grandes). La asignación de costos a las categorías de productos se basa en el tiempo dedicado a cada producto. La NEB también tiene un comité consultivo, integrado por personal del órgano regulador y representantes de las empresas reguladas, que revisa las erogaciones planeadas y analiza los temas de recuperación de costos. La NEB no recibe este financiamiento directamente de las empresas; más bien recibe sus asignaciones anualmente a través del Parlamento. Fuente: OECD (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en.

•

Abogar por una mayor autonomía financiera para la ASEA, la CRE y la CNH, en particular respecto a las reasignaciones presupuestarias o a la gestión de los fideicomisos. Los órganos reguladores son poco flexibles al reasignar fondos entre actividades, al limitar, por ejemplo, la posibilidad de emplear fondos para actividades que pueden necesitar recursos adicionales. Además, la autonomía financiera podría incluir también el funcionamiento mejorado de los fideicomisos y la destreza con que los órganos, incluida la ASEA, pueden acceder a los recursos de estos fondos.

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EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES

•

Fomentar mayor autonomía entre los órganos reguladores al desarrollar perfiles de puestos y fijar remuneraciones dentro de las agencias reguladoras. Debido a la competencia para conseguir y conservar al personal, los órganos están limitados por el tabulador de sueldos federal al ofrecer remuneraciones más competitivas. Más autonomía al aprobar un rango de salarios sugerido con base en la práctica de la industria en vez de las tasas federales fijas puede dar a los órganos la flexibilidad para ofrecer mejores remuneraciones en comparación con sus contrapartes privadas.

•

Permitir a los órganos desarrollar otro tipo de incentivos para atraer y conservar al personal. Los órganos necesitarán reconsiderar su estrategia de contratación para tener un “criterio de retribuciones total”. Más allá de la compensación financiera, desarrollar incentivos no financieros (seguro médico, reconocimiento, flexibilidad, capacitación, entorno propicio, ascenso, etc.) puede ayudar a atraer y conservar al personal, en especial cuando el órgano se enfrenta a recursos financieros limitados.

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Proceso Designación y nominación de directores de órganos reguladores o miembros del consejo Los directores de órganos y el consejo rector son designados ya sea por el presidente de la República (ASEA) o por el Senado (CNH y CRE). Al director ejecutivo de la ASEA lo nombra directamente el presidente de México, a propuesta de la SEMARNAT, con base en los criterios establecidos en la Ley de la ASEA. Tiene la autoridad para nombrar o despedir al personal del equipo de alta dirección (o directores de Unidades). El director ejecutivo presenta el programa de trabajo del órgano para que lo apruebe el Consejo Técnico, presidido por la SEMARNAT. El proceso de contratación para el comisionado presidente y los comisionados de la CRE y la CNH se realiza mediante la propuesta de una breve lista de tres candidatos por el presidente de la República al Senado, el cual elige a uno después de las audiencias y la votación. La lista se basa en los requisitos específicos estipulados en la LORCME y la establece el Ejecutivo mediante consultas internas informales. Los comisionados son designados para un periodo de siete años y pueden ejercer un mandato adicional de siete años. El consejo rector nombra luego a un secretario ejecutivo a propuesta del comisionado presidente. Por ley, la alta dirección es seleccionada de conformidad con el perfil del candidato y los requisitos técnicos para el puesto. Asimismo, el comisionado presidente

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tiene autoridad para despedir personal de la CRE y la CNH en circunstancias específicas. Rendición de cuentas y transparencia Como entidades federales, la ASEA, la CNH y la CRE son responsables ante el Congreso, pero no hay canales formales o mecanismos sistemáticos para cumplir con este requisito. Se requiere que las tres elaboren informes anuales sobre sus actividades y resultados. En el caso de la ASEA, el informe se presenta al Consejo Técnico, presidido por la SEMARNAT, para su aprobación. La CRE y la CNH responden ante el Congreso, pero no hay un mecanismo formal para analizar sus informes en este marco. Los directores de órganos pueden ser citados a comparecer en el Congreso para informar sobre sus actividades y resultados, pero esto no sucede sistemáticamente. Ambas cámaras del Congreso incluyen comités ordinarios en materia energética; en mayo de 2016 se creó un Comité Especial de Vigilancia de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética que en septiembre de 2016 todavía no estaba en funciones. Los tres órganos, como entidades federales, están sujetos a la supervisión de otros órganos federales. Las actividades de la ASEA, la CRE y la CNH son auditadas por entidades del Poder Legislativo y del Ejecutivo: la Auditoría Superior que informa directamente al Congreso y la SFP que comunica la información a la Oficina de la Presidencia. Estas auditorías se centran sobre todo en temas administrativos y financieros y, en menor grado, en su relación con las funciones y facultades legales de la institución. Para las últimas, la CNH y la CRE incorporan a su estructura interna el órgano interno de control (OIC), que es parte de la SFP y le reporta a ésta. La ASEA está incluida en la jurisdicción del OIC auspiciado por la SEMARNAT. La finalidad del OIC es apoyar el desempeño de la entidad, impedir el incumplimiento del personal y manejar las quejas contra los servidores públicos. Los tres órganos se rigen por disposiciones que tratan de evitar y minimizar el conflicto de intereses con la industria regulada. Los tres tienen códigos de conducta que sostienen principios de transparencia e integridad; los tres códigos regulan estrictamente el contacto con los representantes de las industrias (define diferentes categorías de reuniones, con requisitos específicos para la participación y el registro de información). La ley federal requiere que todo el personal proporcione una declaración patrimonial al aceptar un empleo en una entidad federal y que actualice esta información anualmente. En relación con el empleo en la alta dirección, la Ley de la ASEA plantea que, en el año previo a esta nominación, el director ejecutivo no puede haber ocupado

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un puesto político de alto nivel en la administración mexicana ni ser accionista de la industria regulada ni haber estado empleado en ella.2 Disposiciones similares se incluyen en LORCME para la CRE y la CNH. Además de las disposiciones del Código de Conducta, los miembros del consejo de la CNH y los altos directivos firman una declaración de intereses que revela el historial profesional o personal pertinente y se publica en la página de la CNH. Ni la Ley de la ASEA ni la LORCME incluyen restricciones específicas sobre el empleo (periodo de alejamiento obligatorio) al salir del órgano regulador; estas consideraciones están incluidas en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual estipula que los funcionarios públicos no aceptarán, para ellos o su familia, ningún beneficio o empleo en la industria regulada hasta un año después de haber finalizado sus obligaciones. Cuadro 2. Visión general de las medidas de rendición de cuentas y transparencia de la ASEA, la CNH y la CRE Institución ASEA

Responde ante

Responde mediante

Consejo técnico de la ASEA

Informe anual aprobado por el Consejo técnico

Congreso

CNH

Congreso CRE

Informe anual (no hay mecanismo formal de aprobación)

Supervisión

Auditoría Superior (Congreso)

Código de conducta

Secretaría de la Función Pública – Auditoría interna de SEMARNAT (Ejecutivo)

Aprobado en junio de 2016

Secretaría de la Función Pública – Auditoría interna específica del órgano

Aprobado en marzo de 2016 Aprobado en diciembre de 2014

Restricciones para antiguos funcionarios

Artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

Herramientas de calidad regulatoria Si bien hay otros mecanismos de interacción con las partes interesadas, la COFEMER gestiona la consulta pública formal en el proceso regulatorio. Todos los nuevos reglamentos o las modificaciones a los ya existentes, acompañados por sus correspondientes MIR, se presentan

Un artículo transitorio en la Ley de la ASEA anuló este requerimiento para la designación y

nominación del primer director ejecutivo del órgano en el momento de su creación en 2015.

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a la COFEMER, que los publica para consulta durante un periodo promedio de 30 días. La calidad de los procesos decisorios de los órganos reguladores coordinados en materia energética puede mejorar mediante esta colaboración con la COFEMER. Durante estos 30 días, cuando la regulación propuesta genera costos, cualquier interesado del sector puede hacer comentarios o solicitar mayores informes sobre el proyecto de regulación publicado. El proceso es público y está abierto a todos. Además del requisito formal de la participación de los interesados a través de la COFEMER, la ASEA, la CNH y la CRE han establecido, en la etapa preliminar, mecanismos para analizar las inquietudes y solicitar realimentación sobre el proyecto de regulación. Los órganos reguladores emprenden sistemáticamente una evaluación de impacto de la nueva regulación según el mandato de la COFEMER. Esto se presenta a la COFEMER y se incluye en la consulta pública. Las MIR incluyen sistemáticamente un análisis costo-beneficio. Si se considera que el instrumento regulatorio tiene un impacto significativo en gran número de actores, se cuantifica. No hay requisitos sistemáticos para llevar a cabo evaluaciones ex post de los instrumentos regulatorios. Apelaciones Las entidades reguladas tienen diferentes opciones cuando apelan decisiones tomadas por los órganos. La industria regulada tiene varias opciones para apelar las decisiones tomadas por la ASEA en los tribunales federales: el juicio contencioso, relacionado con las quejas administrativas y que tarda seis meses en culminar, y el juicio de amparo, relacionado con quejas basadas en los derechos constitucionales. Para apelar las decisiones de la CNH y la CRE solo este último está disponible. En estos casos, un juicio en tribunales contra el órgano regulador puede tener consecuencias significativas, ya que dictamina que una decisión del regulador es inconstitucional. Las decisiones en estas instancias pueden apelarse en segunda instancia ante el tribunal colegiado de circuito; las decisiones tomadas en segunda instancia pueden apelarse ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). En general, se cree que la complejidad y severidad de las apelaciones que están a disposición de la industria pueden ser dificultosas y que, en el caso de la CNH y la CRE, deberá haber un recurso intermedio para la revisión de las decisiones regulatorias. En lo referente a los contratos de exploración y extracción, la CNH y los operadores pueden recurrir al arbitraje internacional para abordar los supuestos incumplimientos de los contratos.

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Recomendaciones •

Intentar alinear los procesos empleados por los órganos para mejorar la calidad regulatoria. Los tres órganos podrían tratar de armonizar mecanismos que fomenten la rendición de cuentas, de minimizar la influencia indebida o interactuar con las partes interesadas. Esto modernizaría la coordinación y comunicación con otras entidades federales y otros interesados, y reduciría los costos de transacción que conllevan el diseño e implementación de estas políticas o mecanismos.

•

Estimular más diálogos frecuentes y formales entre el Congreso y los reguladores como parte de las actividades de los órganos reguladoras en materia energética. En la actualidad, no hay una cláusula que ordene la presentación de los informes anuales de la CRE y la CNH ante el Congreso, salvo cuando las citan y responsabilizan de acciones específicas con base en los informes anuales o los acontecimientos en curso. Estos diálogos podrían realizarse una vez que se den a conocer los informes anuales de los órganos para analizar no solo el avance en la implementación de la reforma energética, sino, igualmente importante, el desempeño, recursos y capacidades del órgano.

•

Promover el establecimiento de un comité de búsqueda o anunciar puestos de alta dirección para que el proceso de nominación sea más transparente. Al establecer un comité de búsqueda o abrir el puesto a través de anuncios, se amplía el grupo de candidatos competentes que podrán incluirse en la lista.

•

Mejorar la coordinación con la COFEMER para incrementar la calidad regulatoria. La calidad regulatoria ha sido una importante preocupación del gobierno mexicano, el cual ha logrado avances significativos en la promoción del uso de la MIR y en la interacción de los interesados a través de la COFEMER. Es una oportunidad que se puede seguir explotando con una coordinación más fuerte con la COFEMER. Para evitar dificultades y demoras en la formulación de la nueva regulación, la ASEA, la CNH y la CRE podrían establecer reuniones periódicas de coordinación con la COFEMER para analizar la regulación e identificar las áreas de mejora. Adicionalmente, vínculos más directos entre la ASEA y la COFEMER podrían fomentar la eficacia del órgano.

•

Evaluar la efectividad de la disposición para que haya un periodo de alejamiento (cooling-off period) obligatorio de un año (incluido en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

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de los Servidores Públicos). La cláusula de la moratoria de un año para el empleo en la industria se aplica a todos los servidores públicos y sus familias. Si bien los periodos de alejamiento obligatorio pueden marcar una distinción clara y útil entre el órgano regulador y la industria regulada, y aumentar la confianza en las decisiones del regulador, la aplicación y ejecución de dicha cláusula de gran alcance puede ser difícil. La cláusula podría tener también efectos adversos en el reclutamiento del órgano. Restringir la cláusula a los servidores públicos o a categorías de servidores públicos podría ser suficiente para impedir conflictos mientras es aplicable. •

Evaluar la eficacia y la pertinencia del proceso de apelación. La complejidad y, en el caso de la CNH y la CRE, la severidad del proceso de apelación podría dar oportunidad a demoras o bloqueos de decisiones tomadas por los órganos reguladores, los cuales deberán supervisar atentamente los resultados y demoras de las apelaciones para evaluar el desempeño de los mecanismos disponibles. El CCSE podría encargarse de los problemas y retos ligados a los procesos de apelación.

•

Evaluar la viabilidad y el beneficio de designar un OIC propio de la ASEA, misma que actualmente está regida por el OIC de la SEMARNAT. Un OIC integrado a la ASEA podría ser más eficaz para apoyar el desempeño de la agencia y evitar incumplimientos.

Rendimiento y resultados Los indicadores de desempeño ayudan a evaluar el desempeño del órgano regulador y a identificar prioridades. La ASEA está desarrollando un complejo sistema de monitoreo basado en resultados que se estructura en torno a los objetivos estratégicos seleccionados por la alta dirección. Habrá que poner atención al elegir indicadores que no solo se centren en metas de gestión intermedias (proceso de aportación), sino también en el desempeño y los resultados obtenidos por el órgano (rendimiento-resultados relacionados con la prestación de los servicios públicos). Más aún, en las MIR podrían incorporarse mediciones de resultados durante la etapa de diseño regulatorio. Hoy en día, la Unidad de Planeación y Evaluación de la CRE coordina el desarrollo de un conjunto de indicadores, mayormente cuantitativos, para medir la eficiencia y eficacia de las diversas actividades y proyectos conducidos por la institución. La CNH trabaja a su vez en un mecanismo para evaluar el impacto regulatorio.

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Recomendaciones •

Centrarse en metas basadas más en rendimiento y resultados, sin perder de vista las metas intermedias. Los órganos están obligados a informar de algunos indicadores de desempeño durante el proceso de planeación presupuestaria, pero se basan sobre todo en las aportaciones y procesos (por ejemplo, el número de la regulación emitida). Poner más atención en las metas de rendimiento y resultados con base en los objetivos estratégicos de los órganos puede fomentar y mejorar la prestación de servicios sin descartar sus metas intermedias. Este marco de observación deberá vincularse a la dirección general de la reforma e informar al CCSE a través de los comités técnicos y grupos de trabajo recomendados. Este marco deberá servir también para supervisar la calidad regulatoria y ofrecer un proceso transparente para vigilar el desempeño de los tres órganos, contrastándolo con sus objetivos y funciones directos. Otros órganos reguladores han establecido y participado en procesos que permiten observar y dar informes periódicos de los avances (véase el recuadro 4). Recuadro 4. Grupo de Monitoreo de Rendimiento en Escocia

El Grupo de Monitoreo de Rendimiento (OMG, por sus siglas en inglés) está encabezado por el gobierno escocés y lo forman representantes de alto nivel (ejecutivos) del Órgano Regulador de la Calidad del Agua Potable, la Agencia de Protección Ambiental Escocesa, la Comisión de la Industria del Agua (el regulador económico), Unidad para Futuros de Consumo (órgano representante de los clientes) y Scottish Water. La función primordial del grupo, que se reúne trimestralmente, es supervisar el cumplimiento de los objetivos de inversión establecidos por los ministros escoceses para el periodo regulatorio. Estos objetivos establecen resultados de alto nivel para la industria, como cumplir las normas de calidad del agua potable, las metas de comportamiento ambiental y las normas de servicio al cliente. Como parte del proceso regulatorio, antes de su inicio estos objetivos de alto nivel se tradujeron en productos del programa; por ejemplo, el “número de trabajos de tratamiento de agua que deban mejorarse” o “las evaluaciones del desempeño ambiental que se realizarán”. A su vez, estos programas de rendimiento están ligados a una lista de proyectos convenida, llamada “la Expresión Técnica”, que detalla los trabajos y estudios de inversión que cumplirán los programas de rendimiento. Esto permite que el OMG vea con claridad los proyectos que cumplirán los programas de rendimiento y los objetivos ministeriales.

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Recuadro 4. Grupo de Monitoreo de Rendimiento en Escocia (cont.) Tratándose del periodo regulatorio, Scottish Water proporciona un plan de cumplimiento básico para el periodo regulatorio que detalla el perfil de conclusión previsto de estos programas de rendimiento. Esto permite al OMG vigilar que se alcance el rendimiento comparándolo con el perfil de cumplimiento planeado por Scottish Water. El OMG posee y mantiene esta base convenida de conclusiones, garantizando que los cambios derivados de las conclusiones del estudio o la nueva información surgida durante el periodo se incorporen a la base de manera controlada y transparente. Esto se logra mediante un mecanismo de cambio definido claramente que requiere la aprobación reglamentaria de los cambios. La elaboración de informes y la información para el OMG la realiza su grupo de trabajo (OMGWG) integrado por representantes de alto nivel del mismo conjunto de partes interesadas que el OMG. El OMGWG también se reúne trimestralmente, un mes antes de la reunión del OMG, y se centra en la elaboración de informes precisos para el OMG, así como en la supervisión del mecanismo de cambio. En las reuniones del OMG, con base en la información proporcionada por el OMGWG, se analiza el avance del cumplimiento en el programa de inversión y se destacan las metas no alcanzadas. El OMG revisa el avance en cinco etapas de cumplimiento clave, tales como la “aprobación financiera” y “la aprobación reglamentaria del cumplimiento del rendimiento”. Scottish Water tiene que dar explicaciones sobre metas no alcanzadas en una etapa, destacando la acción correctiva que esté en marcha. Esto permite un alto grado de transparencia en el cumplimiento del rendimiento por el que pagan los clientes. El OMG hace un informe trimestral de avances que se publica en el sitio web del gobierno escocés. Al finalizar el periodo de control regulatorio, el grupo también rinde un informe final que detalla los avances en el cumplimiento del conjunto de rendimientos convenidos y los objetivos ministeriales. Fuente: Información proporcionada por la Water Industry Commission of Scotland (octubre de 2016).

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Intentar alinear el monitoreo de la calidad regulatoria entre la ASEA, la CNH y la CRE para facilitar una visión consolidada del desempeño del marco regulador del sector energético. Con una coordinación poco efectiva hay riesgo de perder la oportunidad de proporcionar datos que den una visión completa del sector energético. Las unidades de supervisión

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y evaluación o de planeación de los tres órganos podrían compartir sus planes e intentar armonizarlos, quizá en una matriz de resultados unificada, al tiempo que definen responsabilidades claras para supervisar su implementación en los órganos. Los órganos crean una ventana de oportunidad con el diseño actual de sus matrices de resultados. •

Medir los resultados de la inspección con miras a desarrollar una estrategia de riesgo. La ASEA, la CNH y la CRE tienen funciones de inspección de primera línea que recaban información valiosa sobre los posibles riesgos que enfrentarán. Esta abundante información podría utilizarse para crear un mapa de riesgos y planes de contingencia para el sector, y compartirlos entre los tres órganos. Debido a la interconexión de la reforma energética con las metas ambientales del gobierno, la estrategia de riesgos podría vincular los riesgos en ambas áreas.

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Hacer evaluaciones ex post de las actividades regulatorias de los órganos. En la actualidad, hay pocos mecanismos para evaluar adecuadamente el desempeño de cada uno de los órganos, sobre todo en relación con sus procesos y rendimientos. A falta de una evaluación externa reglamentaria, los órganos podrían llevar a cabo una autoevaluación de sus actividades regulatorias.

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Considerar la inclusión de las partes interesadas en la evaluación del desempeño. Debido a la relevancia y a la amplitud de la reforma energética, sería importante garantizar que el proceso de evaluación del desempeño también incluya a los interesados no gubernamentales y a los consumidores. Por ejemplo, podría haber un foro donde los participantes en el mercado revisaran periódicamente lo sustancial de las mediciones del desempeño y se informaran los resultados.

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