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favorecía la neutralidad.20 Se equivocó doblemente, puesto que el sistema sí dejó pasar a un presidente fuerte, pero no a uno que modernizase al país, sino a uno que intentó repetir la historia. En contra de la posición de Vernon, Hansen creía en que la política vencería a la economía, y Leopoldo Solís dudaba del estancamiento.21 El incremento en el gasto se empieza a financiar a través de endeudamiento, sobre todo externo. La deuda externa pública pasa de poco menos de 4 mil millones de dólares al llegar Echeverría a más de 20 mil millones en 1976. Por otra parte, México importaba petróleo a inicios de los setenta, puesto que no alcanzaba con la producción nacional. La suma de este incremento en las importaciones y el costo del servicio de la mayor deuda externa provocan que, en 1976, se tenga que devaluar el peso. El gobierno de Luis Echeverría terminó en la debacle. En julio, el presidente promovió la invasión de terrenos de la cooperativa del periódico Excélsior, lo que daría lugar a un conflicto interno en el periódico que terminaría con la salida del grupo dirigido por Julio Scherer, que en ese momento hacía el diario más combativo del país.22 En noviembre, Echeverría decretó la expropiación de más de 37 mil hectáreas de riego en los valles del Yaqui y el Mayo y expulsó, además, al joven gobernador de Sonora, Carlos Armando Biebrich. Ya para entonces el rumor de que su sexenio terminaría con un golpe de Estado era general.23 No fue así, pero sin duda Echeverría concluye su gestión enfrentado a todos los sectores de la sociedad, incluso los que tanto trató de favorecer en su gobierno. Administrar
l a abundancia
En contraste con el odio que Echeverría concitaba al final de su sexenio, José López Portillo era la admiración de todos. Buen orador y mejor escritor, deportista, mujeriego, parecía encarnar las aspiraciones de la clase media que se sentía tan golpeada por el régimen. El primer año de gobierno de José López Portillo está marcado por dos asuntos. Por un lado, la reforma política; por el otro, los problemas de conducción de la política económica. La reforma política es resultado de la convicción del régimen de que su legitimidad está en crisis. López Portillo llegó solo a la elección, no tuvo contrincante. Y no es lo mismo ganar las elecciones abrumando
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a los demás, ser un partido hegemónico, que ganarlas por default, convertirse en un partido único. Bajo la conducción de Jesús Reyes Heroles, secretario de Gobernación, la reforma se concreta en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (lfoppe). En ella se amplía el número de diputados de partido a cien. Los diputados de partido se habían creado en la reforma de 1964, con veinte curules disponibles, número que se amplió a 25 en la reforma de Echeverría.24 Además, se abre la posibilidad de registrar nuevos partidos, lo que permitió al Partido Comunista, pero también al sinarquismo, con el nombre de Partido Demócrata Mexicano, incorporarse a la lucha electoral. La reforma incluyó una amnistía general a los participantes de la que ahora se llama guerra sucia.25 Al respecto, es importante recordar que, por mucho que el régimen sintiera que su legitimidad estaba en riesgo, la movilización en su contra era bastante limitada. La gran cantidad de grupos guerrilleros puede hacer pensar que el gobierno enfrentaba amenazas serias, pero esto no fue así. El número de guerrilleros activos, desde inicios de los sesenta hasta fines de los setenta, difícilmente alcanzará tres mil personas, que sólo contaron con apoyo activo en zonas rurales.26 Las elites económicas, que llegaron al enfrentamiento abierto con Luis Echeverría al crear el Consejo Coordinador Empresarial en 1975 como instrumento de presión política, no habían decidido aún romper con el régimen. Las clases medias, más preocupadas por el ambiente de incertidumbre y por la inflación, tampoco.27 Sin embargo, en 1977 la economía no respondía bien. Como parte del enfrentamiento que Luis Echeverría había tenido con los técnicos, la Secretaría de Hacienda se había dividido en dos: una encargada de la recaudación, con el mismo nombre, y otra llamada Secretaría de Programación y Presupuesto, que sería responsable del ejercicio del gasto. Se intentaba con esto romper la fuerza de los técnicos de la Secretaría de Hacienda, que actuaban de manera demasiado autónoma frente al presidente. La autonomía de Hacienda no era un asunto coyuntural. Como veíamos al analizar el sistema financiero en tiempos del Porfiriato, la reorganización que hace Matías Romero de Hacienda en tiempos de la República Restaurada incluye esa autonomía que los científicos, los técnicos y los tecnócratas defenderán celosamente durante más de un siglo. Así como Limantour manejaba las finanzas
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bajo las órdenes de don Porfirio, pero con muy amplia libertad de maniobra, así lo harán los financieros sonorenses y, después de ellos, los técnicos del régimen de la Revolución. Echeverría consideraba a este grupo un obstáculo en la conducción de su política de desarrollo compartido, y con justa razón, puesto que, aunque desde el sexenio de Díaz Ordaz es claro que la política económica ya no es tan rígida, era difícil que alguno de los técnicos aceptara el nivel de desorden que Echeverría alcanzaría después de 1973. Por ello, Echeverría desplaza a todos los técnicos que puede al llegar a la presidencia. Ortiz Mena presentó su renuncia entre la elección de Echeverría y su toma de posesión. Rodrigo Gómez, director del Banco de México durante 18 años, murió antes de su asunción. Echeverría nombró en Hacienda a Hugo B. Margáin y en el Banco de México a Ernesto Fernández Hurtado. En cualquier caso, como ya hemos visto, a mediados del sexenio decidió tomar el control absoluto de la economía, relevando a Margáin y colocando a su amigo de juventud, que después será su candidato, en la siempre presente esperanza de los presidentes de México de seguir mandando eternamente. En esta misma línea hay que entender la división de la Secretaría de Hacienda. Se trataba de evitar que una nueva carnada de funcionarios se hiciera del control de la política económica y limitara el poder presidencial. Sin embargo, se trata de una división absurda, que no podía funcionar y que nunca funcionó, salvo cuando uno de los secretarios controlaba al otro. La lucha por obtener este control, en el primer año de gobierno de López Portillo, se reflejó en una economía que mantuvo la caída que traía desde 1972. Es claro que después de una devaluación que requirió apoyo del fmi no se podía esperar mucho crecimiento, pero el de 1977 fue especialmente bajo, para los estándares de aquellos años: 3.4 por ciento. El escaso crecimiento, junto con la disputa interna, llevaron a López Portillo a sustituir a ambos secretarios, Julio Rodolfo Moctezuma, de Hacienda, y Carlos Tello de Programación. En sus lugares entraron David Ibarra y Ricardo García Sáinz, el primero de los cuales lograría llegar hasta el fin del sexenio, mientras que el segundo sería removido en 1979 al no poder construir el Plan de Desarrollo que el presidente le había comisionado.28 Ésta es una característica interesante del gobierno de López Portillo. Por primera vez desde el Plan Sexenal del cardenismo, el
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gobierno tendría un plan rector del desarrollo del país. Esta idea de la planificación, recordamos, era una de las propuestas de la cepal, y no se trata de una coincidencia. Tanto en el sexenio de Echeverría como en el de López Portillo, la idea económica rectora no provino de las escuelas de pensamiento tradicionales en economía, sino que se siguieron explícitamente los postulados de los llamados economistas estructuralistas. En el gobierno de Luis Echeverría, este grupo era comandado por Horacio Flores de la Peña, secretario del Patrimonio, y su estrella más brillante era Francisco Javier Alejo. Con López Portillo, el líder era José Andrés de Oteyza. Como hemos analizado anteriormente, las propuestas de esta visión económica se centran en la idea de que el desarrollo nacional ocurre en el contexto de una relación desigual entre el centro, es decir el mundo industrializado, y la periferia, nosotros. Así, es necesario que el Estado sea rector del desarrollo, puesto que éste no se logrará de otra manera. El Estado debe contar con un plan que incorpore y guíe a la iniciativa privada y que limite las acciones del capital extranjero que, por la relación desigual mencionada, está en condiciones de extraer recursos del país y limitar el potencial nacional. Se trata de una versión un poco más sofisticada de la industrialización a través de sustitución de importaciones que se aplicaba durante la posguerra, con dos agravantes. Por un lado, que el tiempo de bonanza mundial había terminado en 1973, y esto era más que evidente en 1977. Por el otro, que los niveles de exceso en el gasto público y el cierre de fronteras superaban cualquier límite razonable. Dicho de otra manera, lo que se hizo en cuestión económica durante los setenta fue profundizar las políticas que se habían aplicado en México, ignorando todas las señales de alerta que la economía enviaba: caída de producción en el campo, inflación, déficit, lo que fuera. Sin embargo, en esos años ocurrió un milagro que permitió al gobierno y a los economistas mencionados aplicar sus ideas durante cuatro años más. Un pescador de camarón de nombre Rudecindo Cantarell avisó a Pemex de burbujas de petróleo que aparecían en la superficie del mar cerca de Ciudad del Carmen. Después de algunos estudios, se anunció que México contaba con uno de los mantos petroleros más importantes del mundo. En ese entonces, México no llegaba a producir 300 mil barriles diarios de petróleo,
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y apenas alcanzaba a cubrir su demanda interna de combustibles. Según las primeras estimaciones, el manto petrolero parecía contener 30 mil millones de barriles, que a los precios del inicio del sexenio significaban 450 mil millones de dólares, más o menos cinco veces el pib del país en ese momento. Dos años después la revolución Iraní duplicaba el precio del petróleo, de manera que México tenía, bajo la plataforma continental de la península de Yucatán, un tesoro equivalente a diez años de ingresos. Y tenía una muy alta probabilidad de seguirse multiplicando, puesto que en aquel entonces se hizo muy popular, no sólo en México, la idea de que las materias primas subirían continuamente de precio, de forma que el petróleo alcanzaría pronto los cien dólares por barril, lo que triplicaría el valor del manto petrolero.29 Esto llevó a López Portillo a decir, en imprevista conferencia de prensa, que el problema que México enfrentaba era «administrar la abundancia».Y era absolutamente cierto, se trataba de un problema. Por un lado, la riqueza del petróleo sólo serviría si se extraía, algo para lo que Pemex no estaba preparado en ese momento; por otro, una vez que se extrajera y vendiera, había que decidir qué hacer con los recursos. La discusión, en el gabinete económico, era acerca del «excedente petrolero», la inmensa renta que había que aprovechar. Se discutían al menos tres concepciones: unos proponían aprovechar los recursos para el futuro, ya fuese extrayendo poco petróleo o creando fondos; otros favorecían la idea de aprovechar para construir una industria petrolera fuerte; unos más, finalmente, sostenían que el petróleo sería la palanca del desarrollo si se utilizaba la renta petrolera para invertir en los proyectos que el país necesitaba. Podrá usted imaginar que fueron estas dos últimas ideas las más exitosas. Era necesario, sin duda, incrementar la capacidad de producción de Pemex, puesto que de otra manera la riqueza sería sólo imaginaria. Y era idea común entre los economistas del gobierno que el Estado rector de la economía debería impulsar un proyecto nacionalista y autónomo de desarrollo, más si contaba con los recursos para hacerlo. De 1977 a 1982, Pemex triplicó su capacidad de producción: pasó de poco menos de 300 mil barriles diarios a poco más de un millón. Este gran incremento en la plataforma de explotación se financió con créditos externos, por alguna cantidad desconocida, pero que debe rondar los 30 mil millones de dólares. Frente al valor
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esperado de Cantarell, treinta veces mayor, este endeudamiento tiene mucho sentido. La disputa por la Nación
La otra idea, el proyecto nacionalista de desarrollo, es menos defendible. A inicios de 1981, Rolando Cordera y Carlos Tello publicaron un pequeño libro que ilustra la percepción que se tenía en el momento de la disyuntiva que enfrentaba el país. Desde su mismo título, La disputa por la Nación, el libro es combativo. La disputa a la que se refieren los autores se libra en México entre dos proyectos, el nacionalista y el neoliberal. Cordera y Tello son quienes popularizan el mote de neoliberal, y se encuentran entre los primeros en utilizarlo. En la visión de lo autores, el proyecto nacionalista parte de la hipótesis general de que, en esta etapa del desarrollo nacional, las necesidades del país pueden ser mejor satisfechas si se recogen y actualizan los planteamientos y demandas populares que dieron origen a la Revolución Mexicana, si puntualmente se aplican los postulados de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, y si se aprovecha y desarrolla la rica experiencia de la alianza entre organizaciones de masas y gobierno, como la habida durante la administración del presidente Cárdenas, que hizo posible la realización de las profundas reformas sociales y la formación de un Estado nacional vigoroso y atento a los intereses populares.30
Y con mayor claridad, páginas después sostienen que Con base en el mandato constitucional, el Estado se responsabiliza (de ahí su legitimidad), en tanto rector del proceso de desarrollo del país, de proveer y promover el mejoramiento de las condiciones de vida de las mayorías populares actuando tanto sobre las relaciones de propiedad —imponiéndoles las modalidades que dicte el interés público— como sobre las relaciones entre las clases sociales.31
Como es evidente, el planteamiento nacionalista al que se refieren Cordera y Tello no es otro que el nacionalismo revolucionario que, como hemos ya comentado, es una construcción cultural que tenía el objetivo de dotar de legitimidad al régimen de la Revolución. Y los problemas económicos que México enfrentaba a inicios de
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1981 no tenían otro origen que el mismo régimen, cuyas contradicciones son las que llevaron a un Estado cada vez mayor, pero sin financiamiento sano. Por eso, cuando Cordera y Tello detallan el punto de partida del modelo neoliberal, no es sorpresa que éste interprete como origen de la crisis: a) el desbordamiento de la democracia y el deterioro consecuente de la legitimidad de los gobiernos y las instituciones constituidas; b) el gigantismo del aparato estatal que, al tratar de responder a las demandas sin mesura de los grupos sociales mayoritarios [...] ha incurrido en un déficit desmedido y, en consecuencia, inflacionario; c) la conversión de los sindicatos en fuerzas de alcance nacional con una clara injerencia en la política pública [...] y d) el renacimiento del nacionalismo.32
Aunque en el caso de México el tema de la democracia no tenía sentido, los otros tres puntos que veían Cordera y Tello como base de la crítica del modelo neoliberal son puntualmente ciertos. Pero no parece que estos autores tuviesen claro de qué tamaño era el problema del déficit gubernamental, que sin duda era el origen de la inflación. Más aún, ellos veían su origen en la falta de oferta de bienes de consumo, de una política monetaria restrictiva y de la relación de dependencia de México frente al exterior.33 Esta dependencia, según los autores, provocaba el fenómeno de inflación importada. No encuentro cómo es que podría sostenerse este argumento, cuando la inflación mexicana era cuatro veces mayor que la estadounidense, cuando la política monetaria en México era cualquier cosa menos restrictiva34 y sobre todo cuando la parte del gasto público no financiada por impuestos superaba una cuarta parte del pib, como veremos en un momento más. Es decir, cuando resultaba evidente que el problema era consustancial al régimen. Años después, Joseph Stiglitz, en su crítica al modelo neoliberal, que fue, con justicia, muy popular, sostenía: La austeridad fiscal, la privatización y la liberalización de los mercados fueron los tres pilares aconsejados por el Consenso de Washington durante los años ochenta y noventa. Las políticas del Consenso de Washington fueron diseñadas para responder a problemas muy reales de América Latina, y tenían mucho sentido. En los años ochenta los gobiernos de
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dichos países habían tenido a menudo grandes déficit. Las pérdidas en las ineficientes empresas públicas contribuyeron a dichos déficit. Aisladas de la competencia gracias a medidas proteccionistas, las empresas privadas ineficientes forzaron a los consumidores a pagar precios elevados. La política monetaria laxa hizo que la inflación se descontrolara. Los países no pueden mantener déficit abultados y el crecimiento sostenido no es posible con hiperinflación. Se necesita algún grado de disciplina fiscal. La mayoría de los países mejoraría si los gobiernos se concentraran más en proveer servicios públicos esenciales que en administrar empresas que funcionarían mejor en el sector privado, y por eso la privatización a menudo es correcta.35 El despilfarro
El caso es que México cayó en un sueño de bonanza que no se quedó en el interior del gabinete. Los mexicanos, convencidos de la abundancia, se dedicaron a acabársela. Las importaciones se multiplican por cuatro, de 6 mil millones de dólares en 1977 a 27 mil millones en 1981. Nos convertimos en turistas cosmopolitas: pasamos de gastar 900 millones de dólares en el exterior en 1977 a 1 800 en 1979, y de ahí a 8 200 en 1981. El total de egresos por bienes y servicios (lo que se llama cuenta corriente) de 1977 a 1981 sumó 36 500 millones de dólares, equivalente a 14% del pib de ese último año. En verdad creímos que había abundancia.36 Impulsados por esa creencia y por el gasto del gobierno, que creció a un ritmo superior al de los ingresos petroleros, los mexicanos vivimos años de gran dinámica económica. El pib creció, entre 1978 y 1981, a un ritmo de 9.2% anual. Parecía algo increíble. Lo era. Financiar ese crecimiento supuso incrementar la deuda pública externa en 50 mil millones de dólares en esos años, de poco más de 20 mil a 77 mil millones de dólares. Pero no parecía un problema serio, porque el servicio de esa deuda suponía apenas 3 500 millones de dólares al año entre 1977 y 1979. Pero de 1980 a 1982, este pago se multiplicó por cuatro y llegó a ser de 14 mil millones de dólares en el último año. Así, las exportaciones de petróleo, que deberían financiar el desarrollo nacional, apenas alcanzaron para cubrir los intereses en esos años. El origen de la crisis es el mismo de siempre: los excesos de un gobierno que no puede financiarse sanamente. En la figura 14.5 se puede ver cómo creció el gasto público durante el periodo que
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