HACIENDA PÚBLICA CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA
TEMA 1 - EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA: CONCEPTO Y DELIMITACIÓN 1) Introducción: Parece lógico comenzar un texto de Hacienda Pública con una definición de su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras disciplinas que tienen el mismo objeto de análisis, o con la que existan relaciones de proximidad suficientemente acusadas. La definición más acertada, partiendo del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingue, entonces, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene algunas ventajas innegables: a) Cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo político. b) Permite el estudio del SP no sólo como agente económico con un papel activo en la resolución de los problemas, sino también como creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados. c) Al hecho de que no obliga a restringir el campo de la acción pública a los mecanismos coactivos, sino que, por el contrario, permite el análisis de las empresas públicas con los mismos criterios que se aplican en el análisis microeconómico.
2) Delimitación del sector público: Podemos adelantar dos alternativas para diferenciar al sector público del sector privado de la economía: En primer lugar, desde un planteamiento objetivo, consideraríamos al sector público como todos aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario. En segundo lugar, desde un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el sector público con independencia de que en sus acciones utilicen o no el poder de imperio. Parece más aceptable el segundo planteamiento. El sector público se manifestará unas veces como una dependencia de la Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad anónima. Una vez aceptado este principio, podemos considerar como integrantes del sector público a los siguientes sujetos: a) Las Administraciones Públicas (incluyen a la Administración Central del Estado, las Administraciones autonómicas, las Administraciones locales, la Seguridad Social y los Organismos autónomos). b) Las empresas públicas no financieras. En este caso, podemos incluir a todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o control sean públicas y vendan sus productos en el mercado. c) Las entidades financieras públicas plantean problemas similares a los señalados en el apartado anterior. En algunos casos, no hay dificultad alguna (piénsese en el Banco de España), pero en otros puede ser mucho más discutible (así sucedería por ejemplo con Argentaría). Las dificultades de atribuir una entidad al sector público se complica más en el contexto de un proceso de privatización, el sector público se reserva un poder de decisión extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte estrategias consideradas de interés general.
3) El sector público en los presupuestos generales: Una importante fuente estadística para el conocimiento del sector público esta constituía por los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administración. Podemos hacer una presentación inicial del Presupuesto a partir del contenido de la siguiente tabla: GASTOS Operaciones corrientes: Capítulo I: Gastos de personal Capítulo II: Compra de bienes y servicios Capítulo III: Gastos financieros Capítulo IV: Transferencias corrientes Capítulo V: Fondo de contingencia Operaciones de capital: Capítulo VI: Inversiones reales Capítulo VII: Transferencias de capital
INGRESOS Operaciones corrientes: Capítulo I: Impuestos directos Capítulo II: Impuestos indirectos Capítulo III: Tasas y otros ingresos Capítulo IV: Transferencias corrientes Capítulo V: Ingresos patrimoniales Operaciones de capital: Capítulo VI: Equiparación de inversiones Capítulo VII: Transferencia de capital
Operaciones financieras: Capítulo VIII: Activos financieros Capítulo IX: Pasivos financieros
Operaciones financieras: Capítulo VIII: Activos financieros Capítulo IX: Pasivos financieros
La descripción de los componentes del gasto es relativamente fácil. Así el capítulo I incluye los suelos y salarios pagados, el capítulo II, las compras de bienes y servicios a las empresas, el capítulo III recoge el pago de interéses de la deuda, el IV incluye las transferencias a las familias o a las empresas para la adquisición de bienes y servicios, el V es una innovación destinada evitar los problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiación no estuviera prevista, el capítulo VI se refiere a los gastos de inversión realizados por el sector público, el VII se refiere a los pagos a empresas privadas para sus proyectos de inversión. Por último en el capítulo VIII se recogen los gastos destinados a la adquisición de activos financieros y en el capítulo IX los desembolsos destinados a amortizar títulos previamente emitidos por el sector público. En cuánto a los ingresos del sector público, los dos primeros capítulos se refieren a los ingresos por vía de impuestos. El capítulo III se refiere a las tasas y otros tributos. El capítulo IV incluye los fondos obtenidos por el sector público por transferencia de otros agentes económicos, en el V se reflejan los ingresos procedentes del patrimonio público. Los capítulos VI y VII se refieren bien a la venta de propiedades públicas o a las transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversión. Finalmente el capítulo VIII recoge los ingresos procedentes de la venta de activos financieros y el capítulo IX los fondos recibidos por emisión de deuda pública. Esta distribución por capítulos se denomina clasificación económica, que en el caso de de los gastos públicos, puede resumirse en dos grandes apartados: a) El consumo público (capítulos I a V de los gastos) y b) La inversión pública (Capítulos VI y VII). Se denomina carga recurrentes a la relación existente entre el consumo público y de inversión pública generados por un proyecto público. Existen otras dos clasificaciones adicionales de los gastos públicos. En primer lugar, la clasificación orgánica, la cual refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o departamentos ministeriales. En segundo lugar, la clasificación funcional, la cuál distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las
actividades realizadas por el sector público y así se diferencian cuatro grandes apartados: 1) Actividades generales (bienes públicos puros), 2) Actividades sociales (incluyen los bienes preferentes). 3) Actividades económicas (reflejan los gastos de inversión pública así como los destinados a la regulación de los mercados) y 4) Otros actividades (transferencias entre distintas administraciones y los pagos de interéses de la deuda pública).
4) Principales índices de medida del sector público: Podemos clasificarlos en tres grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o bien otros estimadores de la actividad del sector público. A) Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos: Diferenciamos entre índices agregados y desagregados. Los primeros nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues indican la importancia de este agente económico en el conjunto de la actividad del país. Comparan el gasto total con un agregado macroeconómico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. Los índices desagregados permiten matizar la imagen general o global que nos dan los índices agregados, entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector público. Toman como referencia el Gasto Total y analizan su composición. Podemos hacer uso de la clasificación económica o de la clasificación funcional, tomando como base los gastos totales. B) Índices basados en los ingresos: Aquí podemos diferenciar entre índices agregados y desagregados, en el mismo sentido que se ha indicado para los ingresos. Entre los agregados, podemos citar, en primer término, la presión fiscal que se define como el total de impuestos dividido por el producto interior bruto. Un segundo índice agregado, basado en los ingresos públicos es el conocido como esfuerzo fiscal o índice de Frank, que se define como la presión fiscal, dividida por la renta per cápita o el producto interior bruto per cápita. El principal inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, pues comprobamos fácilmente que si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el índice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud. Un último índice agregado está constituido por la llamada carga fiscal, posiblemente se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo de la población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector público en forma de servicios. Al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la población, sino sólo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mínimos para la subsistencia. En lo que se refiere a los índices desagregados debe hacerse notar que podemos hacer la desagregación de dos modos. De un lado distinguiendo entre impuestos indirectos y directos y de otro, un segundo método de desagregar los índices basados en los ingresos públicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. C) Otros índices de medida del sector público: Se puede distinguir entre los que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público y aquellos que tratan de obtener cuál es la participación del sector público en la producción total de la economía.
5) Comparación internacional: Se ponen de manifiesto algunos extremos, entre los que se pueden destacar los siguientes: 1) La importancia cuantitativa del gasto público en proporción al PIB. La mayoría de los estados europeos destinan al gasto público más del 45% de los bienes y servicios producidos. 2) Los ingresos públicos ordinarios, sobre el total de la renta generada. De cada 100! ganados, 40 o 50 se destinan al pago de diversos tributos. 3) En España, el gasto público y los ingresos ordinarios en el PIB están por debajo de otras economías. Aunque hay quien defiende que la presión fiscal en España puede ser incrementada hasta la media europea, existen dos posiciones complementarias que lo contradicen. Nuestro país presenta un índice superior de esfuerzo tributario al detectado en otros países. La presión fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al resto de los países, causando un crecimiento rápido de efectos negativos. 4) Situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los distintos países miembros de la Unión. Los datos de 2007 indican que aunque muchos países de la Unión Europea están liquidados sus presupuestos con déficit, éste se va reduciendo; dentro de ellos se puede hacer notar el caso de España que cierra sus cuentas en superávit. Paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina disminución de la deuda acumulada.
TEMA 2 - LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 1) Introducción: Todos estamos de acuerdo en decir que el sector público es cada vez mayor, que ocupa una porción creciente de la actividad económica. Esto nos lleva a replantearnos cual es el papel del Estado en las economías. Nos preguntamos entonces que hace el sector público y que debería hacer. Esta última cuestión se responde de dos formas: Desde quienes defienden una limitación de la actividad del Estado (enfoque liberal). Y los que proponen un mantenimiento de las funciones del SP (enfoque intervencionista). Desde una visión intervencionista ¿qué debe hacer el SP en una economía? ¿Cuáles deben ser sus funciones? Se trata de una cuestión esencialmente normativa, pero tiene un fundamento positivo. La economía positiva pretende describir la realidad, hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal, mientras que la economía normativa pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad, hace referencia al debe ser. Está más fácilmente relacionada con las creencias personales y los juicios de valor, con un mayor componente subjetivo. A la hora de desarrollar el problema de cuales deben ser las funciones del sector público, es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real. Así los llamados problemas de asignación de recursos (se ocupan de qué bienes deben producir y cómo hacerlo). Los problemas de distribución analizan que quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producido. Los problemas de estabilidad económica se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país: el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público y los problemas de crecimiento atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población.
2) Asignación de recursos: Desde un planteamiento liberal, la de asignación de recursos tienen una solución simple: dejar que la acción individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio, resolviendo el primer problema: el de asignación, pues determina que cantidad de bienes y a que precio deben fabricarse. Pero, además los resuelve de una forma eficiente, llamado óptimo de Pareto. Asimismo, la actuación privada resuelve el problema de cómo fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio interés individual, elegirá aquella combinación de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten más rentables, a partir de la productividad de cada factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que él mismo ofrece. Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el sector público tiene un papel "muy limitado en esta materia”. Su acción debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esta afirmación obliga a plantear ¿qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione?, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes: 1) Rivalidad en el consumo: Significa que ningún ciudadano puede disfrutar
de un bien o servicio cuando otro lo está utilizando. Pero hay productos en los que el consumo no es rival y 2) Posibilidad de exclusión: Quiere decir que hay algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Son los Bienes privados puros, alimentos, ropa. Bienes de no exclusión son los bienes mixtos como una calle congestionada, o bienes públicos puros como la defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana. Estas dos condiciones son independientes. Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. Como éstos son una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada, y de ahí que se le denomine Estado mínimo, y, como no se puede cobrar un precio, el sector público deberá financiar estas producciones a través de los impuestos. El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de la acción del sector público en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo se da esta circunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes: 1) Mercados de competencia imperfecta: Cuando el mercado es un monopolio, pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, (Coste Marginal igual a Ingreso Marginal) una cifra inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta. 2) Presencia de efectos externos: El empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros. 3) Información asimétrica: El análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparición. 4) Bienes preferentes y prohibidos: Son aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual. En estos casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura...), de modo que se encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros (los prohibidos), la producción de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de la ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios correspondientes (drogas, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas).
3) Distribución de la renta: Entre los enfoques liberales, quizás la posición más elaborada se deba a quienes siguen el análisis de Bates Clark, quien considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no solo es eficiente sino que además justa. Nos dice que en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendríamos que W = Px PMgN donde, el salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px). Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor será la remuneración que percibirá, de modo que cada uno recibirá en proporción a lo que aportamos a la sociedad. El planteamiento intervencionista en esta cuestión tiene una multiplicidad de orígenes. De un lado, algunos analistas parten de una noción de justicia (según la cual lo justo es percibir
de acuerdo con lo que se aporta), otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades. De otro, la posición defendida por Bates Clark, éste se olvida de cuál es el reparto inicial de los recursos y de cómo esa distribución inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final. Así como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos. Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema. Una redistribución en favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción, y renta, de modo que, al final, todos saldrían ganando (Este argumento es de Kaldor). Así se iniciará el proceso multiplicador que puede acabar con un aumento final en la renta nacional más que suficiente para compensar a los ricos de lo que se les quitó inicialmente.
4) Estabilidad económica: Los defensores de una visión liberal ante los problemas de estabilidad económica parten de la creencia: en las virtudes del mercado para resolver los problemas económicos. Así, si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo (si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo = a la oferta; de tal forma que no habrá ningún desempleado). Si la economía está, entonces, en el pleno empleo, la RN coincidirá con el nivel de RN de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos. De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad. La política monetaria, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país. En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector público, el planteamiento liberal excluye la posibilidad de esta cuestión, pues se ha afirmado, con exactitud que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de comportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada. Por último, la balanza de pagos también presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas. Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior (la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente). Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta devaluación se producirá automáticamente. Los partidarios de un enfoque intervencionista consideran que el sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por Keynes (desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad económica). ¿Cómo lo interpreta Keynes? Afirma que no es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo (lo contrario de la visión liberal). El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro. Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea
constante y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público. En efecto, el Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situación económica del país, y, así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas; si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del país. En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esa medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio rígido podría acabar siendo el de equilibrio en el mercado. En definitiva, las políticas fiscales y monetarias que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funciones con tipo de cambio rígidos, tal como sucede en un buen número de países occidentales.
5) Crecimiento económico: Los problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos. Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). El factor que más interés ha despertado ha sido el capital. Se define la Inversión como el incremento en el equipo capital de una economía (de ahí que el estudio de los problemas de crecimiento esté unido al análisis de los procesos de ahorro e inversión). Resulta relativamente facie llegar a la respuesta que se da desde una liberal a los problemas de crecimiento económico. El mercado es capaz de solventar esta cuestión. Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros; y, que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión. En el primer caso es lógico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos. En el segundo, cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra para realizarlo. La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro. Los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo: De un lado se afirma que el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país. En segundo término se considera que la libre acción privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales (con zonas cada vez más deprimidas) frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión. En tercer lugar, se afirma que los procesos de reindustrialización exigen un papel directo del Estado con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste. Por último se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es decisiva.
CAMPOS DE ACTUACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ENFOQUE LIBERAL Asignación de recursos
Bienes públicos puros
Distribución de la renta
El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues asigna a cada persona en función de lo que produce (Bates Clark).
Estabilidad económica
Ausencia de papel para las políticas macroeconómicas: 1) Paro: Flexibilidad de los salarios. 2) Inflación: Fenómeno monetario. 3) Déficit público: Regla del presupuesto equilibrado. 4) Déficit exterior: Libre fluctuación del tipo de cambio.
Crecimiento y desarrollo
El mercado determina la acumulación óptima de equipo capital, a través de la oferta de fondos de financiación (ahorro) y de la demanda de tales fondos (inversión). El sector público reduce el crecimiento, pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad. La disminución de fondos ofrecidos aumenta los tipos de interés y eso rebaja la inversión realizada por las empresas.
ENFOQUE INTERVENCIONISTA Bienes públicos puros Fallos del mercado: 1) Competencia imperfecta 2) Externalidades 3) Información asimétrica 4) Bienes preferentes/prohibidos 1) Criterios alternativos 2) Reparto inicial de recursos 3) Ausencia de recursos 4) Supervivencia sistema político 5) La redistribución permite el crecimiento (Kaldor) Papel decisivo del sector público en la estabilidad económica: 1) Paro: Causado por la ausencia de demanda efectiva. La reducción de los salarios no lo soluciona. Políticas fiscal y monetaria expansivas. 2) Inflación: No es un simple problema monetario. Políticas restrictivas. Política de rentas. Políticas de reformas de los sectores productivos. 3) Déficit público: Abandono de la norma del presupuesto equilibrado. Defensa del déficit/superávit de acuerdo con las circunstancias. 4) Déficit exterior: Uso de tipos de cambio rígidos y políticas de estabilización interna para resolver los desequilibrios del exterior. El sector público puede acelerar el crecimiento económico, si los fondos obtenidos a través de impuestos se dedican a gastos de infraestructura. Además existen motivos adicionales para la intervención pública: 1) Equilibrio territorial 2) Política industrial 3) Desarrollo técnico
6) Conclusión: Proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pública: A lo largo de las páginas anteriores hemos ido explicando cómo el papel que asignan los diferentes enfoques al sector público parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado. En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual. Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad económica del sector público se extiende mucho más allá de las consideraciones generales que hemos realizado en esta lección. Ello se debe a que, además, deberán estudiarse, en cada caso, cuáles son los efectos de las diferentes políticas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer uso de la teoría económica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podríamos proponer una intervención pública que acabase empeorando la situación inicial. Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis tiene un triple componente: En primer término habrá que plantear si está justificada o no la intervención pública. En segundo lugar se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Por último tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad.
TEMA 3 - ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIÓN 1) Introducción: En este tema trataremos de dar una visión de las principales aportaciones de la llamada escuela de la elección colectiva al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de trasladar el enfoque económico a cuestiones tales como la existencia de determinadas instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la acción pública. Y a partir de este conocimiento ver las principales teorías que se ha defendido para explicar el crecimiento del sector público. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atribuyen el crecimiento del Gasto Público a presiones de la demanda de servicios suministrados por Estado, la de los partidarios de buscar en la oferta una explicación para este fenómeno y, por último, en esta lección, sintetizar ambos elementos. Por último, trataremos de identificar los elementos característicos de la evolución del gasto público en nuestro país.
2) La teoría del estado y de las constituciones: En este apartado tratamos de dar una interpretación económica que explique por qué los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción y qué tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza. El planteamiento más sencillo para analizar este problema trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Los conflictos que puedan aparecer entre individuos justifican la presencia de un tercero, el Estado que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentará contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normas constitucionales se explicaría, entonces, por la necesidad de limitar las posibilidades de acción del único titular de la violencia: el Estado.
3) Votantes, políticos, grupos de presión y funcionarios: La reflexión de los distintos autores que se han ocupado del comportamiento del sector publico se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de optimización, es decir, se considera que votantes, representantes políticos, grupos de presión o funcionarios que administran la acción pública se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posición en el proceso les impone. A) Los Votantes: Cuando se intenta dar una interpretación económica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal derecho se ejercite de un modo más reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades. Las primeras son comunes a la extensión del análisis económico a materias que no estaban incluidas en el campo propio de la ciencia económica, las segundas se refieren a que tipos de variables deben incorporarse al análisis y hasta qué punto puede explicarse que efectivamente los
ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta cuestión es la que nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo propuesto por Downs. Este economista considera: que la acción del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (!), de los beneficios que les reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas, en términos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, de los beneficios que le produzca el mero hecho de “participar” en el proceso electoral, en términos de propia satisfacción o procedentes de la aprobación de tal comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas circunstancias se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho: R = B x ! + D - C. Esta formulación permite extraer algunas conclusiones: a) Resulta irrelevante hablar de votos “cautivos” en este contexto, pues se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportará que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean individualizables (aumento poder adquisitivo, extender la enseñanza obligatoria...) o que estén motivados por el altruismo: es indiferente para el análisis. b) Si el votante estima que su participación puede ser decisiva para el resultado final de la elección (! es muy grande). c) Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos. d) Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola, es decir, “subirse” al carro del ganador), y sentirse así parte de una victoria colectiva (aprobación del grupo social). B) Los Políticos: Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qué estarán dispuestos a dedicar parte de su tiempo en recabar información y ejercer el derecho al voto; respecto al comportamiento de los políticos, la cuestión es más sencilla, pues la presencia de un número limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos con la situación que se califica en los estudios de Microeconomía como de oligopolio. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente político o su partido, pretenderán hacer máximo el número de votos. Las conclusiones que se derivan del planteamiento son bastante evidentes y las podemos resumir en las siguientes: En países cuyo sistema electoral sea de carácter mayoritario y de tendencia al bipartidismos, ambos grupos políticos tenderán a ocupar el centro político, de tal modo que sus ofertas electorales serán bastante similares. Si un partido presenta un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante medio, solo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor. En aquellos regímenes políticos cuyo sistema electoral sea proporcional y de tendencia al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos. La tendencia hacia el centro político se ve reforzada con el argumento de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional (Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado básico, pero esa pérdida de confianza no será inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias). El mismo objetivo de hacer máximo el número de votos recibidos explica, también, que los dirigentes políticos traten de distribuir los costes de la decisión de tal modo que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilización en favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por último, este comportamiento explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción determinada y a subestimar sus costes.
C) Grupos de presión: Puede afirmarse, sin caer en la exageración, que en casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma acción del gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actúan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presión en la actividad política es una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del sector público. El objetivo de estos grupos organizados es obtener la satisfacción máxima de sus intereses o hacer máximos sus beneficios ¿qué motivos pueden explicar que un individuo o una empresa decidan participar en un grupo de presión? Esta razón no resulta común y sabido de todos, por la razón de que, para cualquier agente económico, resultaría más rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presión, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos los realizan la misma reflexión: el grupo de presión no llegaría a formarse. Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos: Que la formación de grupos de presión es más fácil cuando el número de integrantes es más pequeño, mientras que el comportamiento free rider (quién aprovecha la gratuidad de los bienes públicos o se beneficia de alguna actividad, sin estar dispuesto a participar en su financiación) se producirá en los grupos más amplios. Que los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y después, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental. En cuánto a los medios de los que disponen los grupos de presión para condicionar la acción del sector público, pueden destacarse las siguientes: a) La entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento, b) La existencia de deficiencias en la información disponible por el sector público, antes de llevar a cabo una decisión, pueden llevarle a consultar a los sectores más interesados en la adopción de determinadas normas, o en la puesta en marcha de determinadas medidas de política económica. Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la acción del Estado, al que se le presenta como única solución viable aquella que coincide más exactamente con sus intereses, c) También resulta relevante la posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la información que se difunde por el grupo de presión tenderá a favorecer sus puntos de vista, y no podrá caracterizarse como neutra. D) Los Funcionarios: Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad pública en buen número de casos, la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien formula su modelo distinguiendo entre el “burócrata” y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Administración. El análisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la información disponible para la agencia y para el funcionario. La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios públicos. El funcionario, por su parte, sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una sección dentro de un Departamento ministerial, o en general de una unidad de gasto, desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. Otros elementos que explicarían como la conducta de los funcionarios colaboran al crecimiento del gasto público: a) Si la agencia no puede
comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios públicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se recortarán los fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mínimos los costes de su gestión, pues el único resultado palpable de su eficacia será disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en períodos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados. b) La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir la eficiencia de la actuación de los funcionarios, de ahí las dificultades de establecer mecanismos que incentiven, a través de los salarios, un comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Además, este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos de salario por la importancia de la función realizada, o los años de servicio en la Administración.
4) Las teorías sobre el crecimiento del Gasto público: Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy diversas. Contamos con diversas teorías, unas explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan fuerzas que condicionan la demanda de mayor gasto público y otras que se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad pública. Teorías alternativas sobre el crecimiento del gasto público Causa del crecimiento del gasto Demanda
Oferta Demanda - Oferta
Teorías Ley de Wagner Efectos desplazamiento e inspección Redistribución de la renta Grupos de interés Ilusión fiscal Ciclo electoral Comportamiento de los funcionarios Ideología del partido en el poder Centralización del sector público Productividad - precios
A) Explicaciones basadas en la demanda de gasto público: Los análisis que buscan la explicación en el crecimiento del gasto público en variables que afectan a la demanda son muy variados: a) La llamada ley de Wagner considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones: La primera se refiere a que las sociedades más desarrolladas son también más complejas con mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución. La segunda atañe a la caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes
superiores y elásticos, es decir, que la elasticidad-renta del gastos público es mayor que la unidad, y de ahí que al incrementarse la renta, el deseo de que el gasto público sea aun mayor. b) La teoría del efecto desplazamiento - efecto inspección considera que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una calamidad climática) ésta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de esa conmoción. A este incremento extraordinario del gasto se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto público, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel impuestos existente y acepta que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspección). c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos del sector público se debe a funciones de carácter redistributivo. Desde de la II Guerra Mundial se amplía el sufragio a sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de sufragio censitario, propios del s. XIX. Así pues, los distintos grupos políticos tienden a acercarse a este estrato (medio de los votantes), con la finalidad de garantizarse la elección, de ahí que sean más sensibles a las demandas de estos grupos, a favor de gastos de redistribución. d) La presencia de grupos de interés poderosos como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presión creciente sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas ajenas al proceso electoral. Por último, la hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los demandantes de un mayor gasto público son plenamente conscientes de los beneficios que le reportarán las distintas políticas del sector público, pero consideran que los costes de las mismas se repartirán entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni si quiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que les afecte personalmente. B) Justificaciones basadas en la oferta de gasto público: El crecimiento del gasto público en occidente se debe no tanto a la demanda expresada por los votantes o los grupos de interés, como al comportamiento de quienes ofrecen (oferta) distintos programas de gasto. Tendremos pues las siguientes hipótesis: a) La teoría del ciclo electoral según la cual en los momentos previos a la consulta del electorado, los poderes públicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de asuntos públicos. Que tales urgencias de última hora aumenten los costes del proyecto por encima de inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia, pues una vez que se ha conseguido la reelección, es posible proceder a algunos recortes en el gasto público o a un aumento de los impuestos, con la esperanza de que este maniobra se haya olvidado en el periodo que falta hasta la siguiente consulta electoral. b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen. La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con garantías mayores que las de cualquier asalariado, la falta de precios que permita medir la productividad, la existencia de diferentes servicios suministrados por una misma unidad administrativa y la ausencia de mecanismos sancionadores automáticos de mala gestión, acentúa más, si cabe, la tendencia a que la provisión de los bienes público requiera un volumen de recursos creciente. c) Un tercer factor se ha buscado en la ideología de los partidos políticos. Si el siglo XIX se puede presentar como una oposición entre partidos conservadores y liberales, en el siglo XX observamos que, en democracias europeas, las alternativas son los partidos conservadores o demócratacristianos por un lado y los socialdemócratas de otro, con partidos liberales convertidos en meros socios de coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el análisis del gasto público, pues los partidos conservadores o los que extraen su política social del magisterio de la Iglesia son más proclives que los liberales a las políticas
de redistribución de rentas. Por su parte, los partidos socialdemócratas han sido los grandes impulsores de políticas de gastos sociales. d) Por último se ha argumentado que la propia estructura del Estado, más o menos descentralizada puede contribuir a un crecimiento del gasto público. Esto ocurre cuando el proceso de descentralización lleva una duplicación de las funciones realizadas por el sector público, o cuando la financiación de los entes autonómicos o locales depende, sustancialmente, de la entrega de fondos por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta fácil atribuir a otros la responsabilidad de los déficit en los que incurre la gestión propia y negociar, después, un aumento en la financiación necesaria para llevar a cabo las actividades del órgano autonómico o local. En otras circunstancias el proceso de descentralización puede colaborar en la reducción del ritmo de crecimiento del sector público. C) Un enfoque basado en la interacción demanda-oferta: En un análisis iniciado por Baumol, pero continuado después por otros economistas se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo más bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba. El sector público está suministrando un nivel inferior de servicios públicos pero está incurriendo en un mayor gasto. Este fenómeno, enfermedad de los costes de Baumol, se produce con mayor intensidad cuanto más inelástica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en los costes de la provisión de los servicios públicos.
5) Una explicación del crecimiento del sector público en España: En este epígrafe trataremos de comprobar si las distintas teorías que hemos ido describiendo en el apartado anterior pueden darnos una justificación de la evolución del gasto público en nuestro país, o si por el contrario, existen elementos diferenciales en los cambios producidos. A) Los hechos: Existen dos motivos para que las leyes de presupuestos de en una visión inexacta de la realidad de la evolución del gasto real de nuestro país: El primero es que, debido al proceso de descentralización que ha vivido nuestro país, hace que una buena parte del gasto público se lleve a cabo fuera de la administración central del estado, y que debamos utilizar por ello datos que reflejan la evolución del gasto del conjunto de las administraciones públicas. El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizó es tal, que sería lógico preguntarse para qué sirven los presupuestos, teniendo que hacer uso de los datos suministrados en los diversos informes económicos del Banco de España. Si analizamos lo sucedido en España desde 1980, se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986. Este incremento de los gastos no se ha visto acompañado por un aumento paralelo de los recursos, de tal manera que las cifras de déficit público se disparan a partir de 1982. Igualmente, se comprueba que los intentos de controlar el gasto público y, por tanto, el déficit público, no son duraderos. A partir de 1995 la situación ha cambiado sustancialmente, tal mejoría se puede sintetizar en la notable reducción del déficit público, que pasa de ser un 6,63% del PIB a casi alcanzar el equilibrio presupuestario en el 2003 y superávit a partir de esa fecha. Los datos, además reflejan que estos resultados se han alcanzado más por una paulatina reducción del gasto público que por un aumento en los ingresos del sector público.
B) Una explicación del crecimiento del gasto en España: La evolución del gasto público, reflejada en el análisis anterior, indica que nuestro país no es una excepción al hecho del aumento del gasto público. Sin embargo, España presenta algunas singularidades: 1) El proceso de transición política vivido por nuestro país a partir de 1975 con la sustitución de un sistema autoritario por otro democrático, generó numerosas demandas de un mayor gasto. Este aumento del gasto en una primera etapa, puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de transición, carentes de apoyo democrático. Más adelante puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives a generar esta clase de gasto público. 2) La crisis económica que sufren las economías occidentales a partir de los años 70 en España es mucho más grave, impulsando el gasto en dos direcciones: La necesidad de efectuar pagos por seguro desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas, que representan una cifra elevada no sólo por la importancia del sector público empresarial de nuestro país, sino también porque la propia crisis económica genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al sector público. 3) La consolidación de un modelo de estado del bienestar en la década de los 80 así como del sistema pensiones, el gasto educativo, sanitario o de vivienda. 4) Una cuarta característica relevante se refiere al gasto en infraestructuras de transporte supuso una prioridad indudable en la transición y en los sucesivos gobiernos socialistas, sufriendo un ajuste económico en los ejercicios más recientes. 5) Un factor adicional es el proceso de descentralización política y en construcción del estado de las Autonomías en España ha contribuido a incrementar el gasto, más que a limitarlo como en teoría podría parecer debido: Este proceso no ha reducido el número de empleados de la administración central aumentando en cambio el de los que prestan sus servicios en las comunidades autónomas. Se ha producido la duplicidad de funciones entre la administración central y las comunidades en numerosas ocasiones. El sistema de financiación de las comunidades autónomas ha tendido a incrementar los niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar los ingresos públicos. 6) Por último, sin que ello signifique que este sea un factor residual, el creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La evolución reciente, desde 1995 a 2008, del gasto público permite corroborar algunas de las tendencias señaladas en los párrafos anteriores. A partir de 1996 se ha producido una más que significativa reducción del gasto público en nuestro país, coincidiendo con un cambio en la orientación política del país. La mejora en los datos de la tasa de desempleo reduce el pago de prestaciones por desempleo, y la bajada de los tipos de interés reduce la carga de los intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no sólo a través de la imposición directa sino también a través de las cotizaciones sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de financiación de la Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiación de la Administración Central.
TEMA 4 - EL PRESUPUESTO: CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA 1) Introducción: En este tema debemos cubrir cuatro objetivos distintos: En primer término es necesario elaborar una noción de este documento básico para el conocimiento de la actividad del sector público en la economía, singularizando las notas específicas de la actividad pública. Un segundo objetivo es el análisis de lo que se denomina el ciclo presupuestario. La tercera cuestión objeto de estudio en este tema concierne a los principios que deben inspirar la elaboración de los presupuestos. Por último, debe hacerse un análisis positivo, sobre si las prescripciones de los principios presupuestarios se han cumplido o se cumplen en la actualidad.
2) El concepto de presupuesto: El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define el término “presupuesto” como: “Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación”. Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definición es la idea de anticipación o provisión, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrán para cubrirlos. Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector público, debemos incorporar, al menos tres ideas fundamentales: En primer término, los presupuesto del sector público adoptan una forma jurídica concreta. En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autónomas por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones, y en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En todos hay una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión debido a las implicaciones económicas y al hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. El segundo elemento citado se refiere a las implicaciones económicas que genera el presupuesto del sector público. El sector público es el principal agente económico de nuestro país. De ahí, que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Con ello, obvio, los ingresos del sector público afectan a la renta disponible de los ciudadanos y a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen la actividad de sectores completo de la economía del país, sino también que las decisiones del sector público se convierten en pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores. Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias políticas que produce el rechazo de los presupuestos. El presupuesto de un ente público establece la línea programática de la acción económica del sector público o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aprobación de sus previsiones debe entenderse como una pérdida de confianza por parte del órgano colegiado de máxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presenten la dimisión. Combinando estos elementos, podemos definir
el Presupuesto como: Resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector público, con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo que su aceptación significa una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del sector público.
3) El ciclo presupuestario: Es preciso hacer notar que se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia de los regímenes liberales democráticos. De esta forma, diferenciamos las siguientes fases: Elaboración (atribuida al poder ejecutivo), discusión y aprobación (asignada al legislativo), ejecución (corresponde al ejecutivo) y Control (encomendada al poder judicial). A) La fase de elaboración: En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa parte del Gobierno, quien atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda. En cuanto al proceso de elaboración propiamente dicho, debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales: a) Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se recogen en un cuadro macroeconómico que refleja: el nivel de renta, empleo, tasa de inflación y tipos de interés. Es evidente que la recaudación de impuestos depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las administraciones públicas o el pago de intereses de la deuda, están íntimamente relacionadas con las variables macroeconómicas citadas. b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, que tienen que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden de las posibilidades de los ingresos públicos. Este proceso juegan un papel clave las técnicas de evaluación de proyectos. c) Las estimaciones de ingresos, que no solo dependen de la evolución de la economía general, sino también de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto. Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan: Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos. El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorpora las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos. B) La fase de discusión y aprobación: El funcionamiento de los sistemas democráticos, especialmente a partir del final de la II Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en el proceso presupuestario. a) De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso político y b) La actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar muy preocupados por el excesivo gasto público, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones y donde
se plantean dificultades a la hora de aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones. Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitación de este tipo de leyes: 1º) La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: según el art. 134.6 de la CE toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del Gobierno, para ser tramitada. 2º) La prórroga automática del presupuesto, aparece reflejada en el art. 134.4 de la CE, tiene una lógica evidente pues no puede paralizarse la actividad financiera del Estados mientras se aprueba la Ley de Presupuestos. Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. C) La fase de ejecución: Una vez que la ley de presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria no sea más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto. Debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. En lo que se refiere a los gastos debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se debe aprobar mediante ley. En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pública). En el caso de los ingresos ordinarios, el presupuesto señala una estimación de los ingresos por percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los ingresos extraordinarios el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero superarlo, exige autorización del legislativo a través de proyecto de ley. Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001. D) La fase de control: En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas: control interno y control externo parlamentario. El control interno de la propia Administración, tiene por finalidad garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. Al margen de que cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleven a cabo las comprobaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad, realización de actividades que estime pertinentes, existe un control desarrollado por órganos de la propia Administración, pero externos al centro de gasto en concreto. Así la, Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto: si hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento adecuado, etc. El control externo parlamentario trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias, es decir, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. Como esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado el Tribunal de Cuentas
regulado en el art. 136 CE donde establece que esta institución: Es el órgano supremo fiscalizador de las cuestas y gestión económica del SP, depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas, su misión es comprobar las cuentas del Estado, debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que haya incurrido, en su caso, sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados. Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene, entonces, dos funciones distintas. De un lado la fiscalización de las cuentas del Estado y, de otro, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Esta doble función explica que existan dos secciones en el seno del Tribunal: la Sección de Fiscalización y la Sección de Enjuiciamiento.
4) Los principios presupuestarios clásicos: En este apartado estudiamos una cuestión esencialmente normativa, se trata de exponer que principios deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto. Los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias: de un lado la visión política tradicional que otorga al Parlamento un papel central en los asuntos políticos; y, de otro, los planteamientos económicos de los autores clásicos, estos otorgan un papel muy limitado al SP en la solución de los problemas económicos. En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los primeros nos responden a la pregunta de quién debe diseñar los presupuestos (principios políticos), los segundos traducen a los criterios de contabilidad las implicaciones de los principios políticos (principios contables) y los últimos señalan cuáles son los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía (principios económicos). A) Los principios políticos: Los principios políticos responden a una organización concreta, que podemos identificar con el parlamentarismo, que domina la escena política europea durante el s. XIX y que llega hasta la I Guerra Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cámaras legislativas, representantes de la soberanía popular de la que emana los demás poderes del Estado. En la distribución de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si el presupuesto se considera como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste y se endeude hasta lo establecido en el presupuesto, debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla requisitos establecidos, de ahí que el resto de los principio políticos deban entenderse como: la de garantizar el respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo. 1) En primer término el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad). 2) En segundo lugar los ingresos y los gastos deben presentarse en un único documento, para facilitar su conocimiento por parte del Parlamento (principio de unidad y claridad). 3) Debe evitarse que la gestión del gobierno pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo (principio de especialidad). Se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se superen los límites de gastos marcados (especialidad cuantitativa), que el ejecutivo lleve a cabo el gasto
en un año distinto al previsto en el presupuesto (especialidad temporal). 4) Por último, se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deber ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos (principio de publicidad). B) Los principios contables: Guardan una clara correspondencia con los del carácter político, pues son el modo como se traducen a criterios de contabilidad. Así, el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bruto, que podemos definir como la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo. Al principio político de unidad le corresponde el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta. A la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el principio de especificación, que prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro. C) Los principios económicos: Al igual que los principios políticos responden a la visión tradicional del parlamentarismo, los principios económicos se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos, que se corresponde con el enfoque liberal. Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el sector público aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De ahí, que el primer principio económico sea el de limitación del gastos público. El segundo principio económico es el de neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, considera que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el sector público no debe condicionar sus decisiones, en materia de: consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos◊utilizando el sector público la legislación fiscal. El tercer principio económico es la regla de oro de la Hacienda clásica, sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual, la suma de los ingresos debe ser suficiente para atender a los gastos totales del sector público. El cuarto principio económico es el de limitación de las emisiones de deuda pública, que sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución, o amortización del préstamo.
5) La crisis de los principios presupuestarios clásicos: Los principios que se han descrito en el apartado anterior a una circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. En tal caso, los cambios en la organización política posteriores al fin de la II Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, no podían dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organización política de las democracias occidentales y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado. Siguiendo un orden lógico, parece indudable que los principios económicos han entrado en una profunda crisis. En primer término, no creemos que pueda hablarse ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o residual como querían los clásicos de la hacienda pública. En segundo termino el notable crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista demostrado por las teorías sobre el aumento del gasto púbico, que demuestran el papel preponderante del Estado en la resolución de los
problemas económicos. A ello no es ajeno la desconfianza de las teorías keynesiana en la capacidad del mercado para resolver las cuestiones económicas pero tampoco la consagración de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la postguerra. Asimismo puede hablarse de quiebra del principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las características más evidente del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado. El abandono de la regla del presupuesto equilibrado para evitar los desequilibrios macroeconómicos. En efecto, en los momentos de recesión económica, la renta nacional crece a un ritmo más lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, de rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector público la producción y la renta del país decrece aun más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede gastar más y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada. En cuánto a la crisis de los principios políticos, uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de erosión es el de unidad. La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector público. Se puede defender la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública. También el principio de especialidad ha sufrido transformaciones importantes, su finalidad era controlar la acción de ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que impidan al Gobierno excederse de la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto. La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias: 1) Los créditos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos incluirán las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente. 2) Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar esos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de programa. Por último el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales.
6) Las leyes de estabilidad presupuestaria: Un cambio de orientación: Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un cambio evidente en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos, que habían sufrido una importante erosión sobre todo el de equilibrio presupuestario. Hay diversas causas que explican este cambio de orientación: Entre ellas deben destacarse la creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica, la facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit público como un mecanismo de ilusión financiera, como forma de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo, la pérdida de credibilidad del documento presupuestario y por supuesto los condicionamientos incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la Unión Monetaria. En cuánto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presupuestaria, la primera ordinaria y la segunda orgánica complementaria de la anterior (la primera compete a la Administración Central del Estado y la orgánica a las Comunidades Autónomas), la principal novedad que introducen estas normas es la aplicación del denominado principio de estabilidad presupuestaria, al que podríamos considerar como una actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario. El Principio de Estabilidad Presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad financiera. A partir de esta definición del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el sector público estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son: a) El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual, con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes. b) b) A pesar de esa previsión pueden aparecer necesidades no previstas o que superen la previsión inicial. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia dotado con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, etc., deben financiarse con cargo a este fondo y si no fuese suficiente deberán reducirse otras partidas de gasto. No es posible incrementar el Fondo de contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada del fondo del ejercicio anterior. c) Si a pesar de estas precauciones la Administración del Estado o la Seguridad social incurren en déficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan económico financiero que permita corregir esa situación en un máximo de tres ejercicios económicos. En el supuesto de que la Administración del estado liquide su presupuesto con superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien presenta superávit, éste se dedicará prioritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social para asegurar su viabilidad futura.
TEMA 5 - LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO 1) Introducción: En este tema llevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mercado y la labor del sector público para solventarlos. En primer término consideramos el caso de los bienes públicos puros, donde la cuestión clave es determinar cuáles son las condiciones óptimas en su provisión. La clave no es que los bienes sean producidos por el sector público o por el sector privado, sino cómo se financia esa producción. En los bienes privados se hace a través del pago de un precio de mercado, mientras que en los bienes públicos, donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos. La segunda parte del tema se dedica al problema de los mercados monopolizados. En un tercer apartado del tema consideramos otro fallo del mercado son causado por la presencia de efectos externos, positivos o negativos, en la producción de un bien o un servicio. Entonces definimos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la producción o consumo de un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a través de los precios.
2) Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos puros: La cuestión de qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio se resuelve a través del mecanismo de mercado: debe ser la cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las características de un óptimo de Pareto. En el caso de los bienes públicos, el sector público es el encargado de su provisión. Cuáles deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo, hipotético, que cumpliera las funciones de mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que constituye el análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad óptima de bienes públicos. En un mercado de bienes privados puros la obtención de la demanda total se obtiene así, sumando para cada precio las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no serán iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes públicos puros las cosas cambian substancialmente. La demanda total del bien público no puede calcularse sumando las cantidades. Una vez determinado el precio máximo que entregarían los consumidores, podemos decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios. De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios están situados en el eje vertical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa sumando verticalmente las demandas individuales. Es decir, en el caso de los bienes públicos puros, las condiciones de asignación se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien público. Este mecanismo hipotético plantea algunos
problemas. Quizás el más complejo sea el de cómo determinar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar por el bien público. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado ya indica cuáles son las preferencias del consumidor, pero en los bienes públicos tal compra no existe. La financiación de los bienes públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la financiación del sector público, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a cualquier finalidad retributiva en la acción estatal. Los modelos de asignación más complejos, como el de Samuelson, acaban generando condiciones de equilibrio muy similares a las que acabamos de ver, si bien parten de una situación de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.
3) Monopolio y competencia imperfecta: Las formas de regulación del monopolio: La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo, sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que ésta, a su vez, representa el coste marginal de la producción (CMg). En los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (IMg). Una vez determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede decidir qué cantidad ofrecerá en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta (como el oligopolio: concentración de la oferta de un sector industrial o comercial en un reducido número de empresas) la cuestión clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante acuerdo, los resultados del monopolio. El precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y éste, a su vez con el coste medio. La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación nos dice cuánto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el número de unidades, estaremos calculando los beneficios del empresario. De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad, que nos parecerá más o menos injusta, pero no es un coste social. En el análisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Lo cual no es realista, en la medida en que empresas de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice en este caso, que el empresario dispone de economías de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o porque el monopolista obtiene beneficios. El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar formalmente es eficiente sí: 1⁄2 * (PM PCP) * (QCP - QM) < (CMeCP - CMeM) * QM). En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervención pública. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre las que citamos a continuación las siguientes.
A) No intervención: Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabará atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente terminará convirtiendo el monopolio en un mercado competitivo (ejemplo, mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras, y que en la actualidad son más próximos a mercados de competencia). Una variante de esta postura es la llamada teoría de los mercados disputables. En opinión de Baumol, Panzar y Willing, basta con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición privilegio. En efecto. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa (ejemplo, típico en líneas de autobuses o líneas aéreas), pero sabe que en cuando haya una propuesta a un coste inferior, perderá la concesión a favor de la otra empresa, entonces procurará no subir los precios para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, entonces no se daría ninguna pérdida de excedente para el consumidor. B) La legislación antitrust: Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas: 1) La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista. La prohibición inicial se vio matizada por la aplicación de la llamada rule of reason (o regla de la razón), que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, es decir, aquellos monopolios que no se justificasen por que el empresario fuera más eficiente. En cambio la prohibición de prácticas abusivas sí ha tenido continuidad y, podemos encontrarla reflejada en la legislación mercantil tanto europea como española. 2) La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formación de monopolios a partir del acuerdo o fusión de empresas independientes. En el primer caso, se trata de impedir la creación de un cártel (o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios) el reparto de los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único empresario, etc. En el segundo, se someten las fusiones de empresas a una evaluación por parte del SP de las consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del mercado. C) El establecimiento de impuestos: Esta alternativa consiste en dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado. Esta solución explica que algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales. D) Fijación de un límite a los beneficios: Otra posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s) (Es decir: B / K = ! s). El problema que plantea esta solución es el denominado efecto Averch-Johnson que tiene dos manifestaciones: 1) Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar así la cifra de beneficios. 2) El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratación de trabajadores como la compra de nuevas máquinas aumentan el coste y, por tanto, reduce los beneficios.
4) Los efectos externos y sus posibles soluciones: Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo causado por la producción de un bien, el libro funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social. Si la producción del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños causados al medio ambiente. Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente que en presencia de externalidades negativas, el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien. A) Exigencia de responsabilidad extracontractual: Una primera solución responde al contenido el art. 1902 del Código Civil. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle económicamente. Así, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el empresario considera como un coste privado más, el daño al medio ambiente. Técnicamente, se dice que, el efecto externo se internaliza. Además de ser una solución eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio. El planteamiento del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce como el Teorema de Coase: “Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”. La solución civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes: Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Con independencia de a quién se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado, éste adquiere el derecho a la compensación. En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de “el que contamina, paga”, en el segundo “el que renuncia a contaminar, cobra” El enfoque civilista es más adecuado cuando el número de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad. B) La regulación administrativa: Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres, o peligrosas. En este caso, el sector público establece un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción administrativa. La regulación administrativa es eficiente, aunque tropieza con algunas dificultades: En primer lugar, la necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación, y, correlativamente, la exigencia de de
un normativa muy detallada y de difícil aplicación. En segundo término, la imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir un coste considerable en términos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy poco eficaz. C) Impuestos y subvenciones: Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresa que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más “limpias” en sus procesos de producción. Si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello “quien contamina, paga”. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones: Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daños, entonces éstos son considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona igual que la compensación por la responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario. El planteamiento basado en impuestos medioambientales es más adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir, cuando el número de afectados muy grande y no ser posible un acuerdo entre las partes. Las ecotasas no son equitativas si las comparamos con la solución del Derecho Privado. En el caso del art.1902 CC, el perjudicado recibe la compensación del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos lo recibe el sector público, y ya no es tan fácil asegurar que con esos fondos, se compense a los perjudicados. Si el sector público no utiliza los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (construcción autovías, pantanos...) que causen daños aun mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al SP a que la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales, pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de ingresos públicos a finalidades concretas. El sistema de subvenciones es lógicamente la aplicación de la regla inversa al del establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subvención al causante del daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la técnica de producción que emplea, por una tecnología menos contaminante. D) Permisos de emisión: Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa. Sin embargo, el sistema que analizamos en este caso permite una flexibilidad mucho mayor, y además, nos facilita el uso simultáneo de mecanismos ya analizados en apartados anteriores. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cuál sería el funcionamiento de este sistema y hasta qué punto significa ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuación pública. Supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máximo no depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria concreta, sino que es función de la
cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades económicas que aminoran el efecto sobre la contaminación ambiental. Consideremos, además, que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco contaminante, y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños importantes de contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primero vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes. Este mismo tipo de argumentación explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los propietarios, públicos o privados, de explotaciones forestales, cuya existencia reduce los efectos de la contaminación industrial. Además, si los países con amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservación de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos añadiendo un importante beneficio al mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destrucción a los que hoy están sometidos.
TEMA 6 - BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 1) Introducción: Existe un juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos. Se trata de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del sector público en el tema 1 y que constituyen la esencia del modelo de Estado de Bienestar, que es el prevalente en la mayor parte de los países de Europa. Existen también los bienes prohibidos, en los que se parte de la idea de que la sociedad no los considera bienes, sino males, de ahí que su distribución y venta se consideren actividades ilícitas.
2) Bienes preferentes y bienes prohibidos: La sociedad considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que dispongan (bienes preferentes). Los ejemplos más evidentes son la educación, la sanidad o la vivienda. Asimismo existen otros bienes que la sociedad estima que más que bienes, son males, y que, por tanto, el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. De ahí que su distribución y venta se consideren actividades ilícitas (bienes prohibidos). El ejemplo más evidente son las drogas ilegales. Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo, en la educación hasta un determinado nivel de enseñanza, o impide el consumo de otro, como las drogas ilegales, está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren a qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar de sus intereses. La percepción social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitado por la carencia o insuficiencia de medios económicos, no va acompañada de una preocupación análoga por las condiciones en que tales servicios se suministran o de si efectivamente responden a una finalidad redistributiva. En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas. Siguiendo a Stuart Mill, podemos considerar que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce, inevitablemente, a la despenalización del tráfico de las actuales drogas prohibidas y su sometimiento al mismo régimen que otros productos potencialmente dañinos para la salud (medicamentos, por ejemplo). A favor de este argumento se citan las consecuencias indeseables de la prohibición, afirmando que causan más daños que la prohibición misma. Asimismo se insiste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos. Se ha defendido que las drogas actualmente prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario, sino también a terceros. Se añade, además, que los costes de salud acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por último, se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace ser cualquier cosa menos libres.
3) El derecho a la salud y la sanidad pública: Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación. De un lado nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos. De otro, hay indudables elemento de carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita de estos servicios permite asegurar que nadie será desprovisto, por falta de medios económicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución. A) Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios: Si aceptamos la hipótesis de que los servicios de salud se prestan de forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fácilmente las siguientes conclusiones: 1) En el gasto sanitario de carácter preventivo, la presencia de externalidades resultan decisivas y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias (vacunaciones, enfermedades contagiosas, etc.). Resulta, también evidente que están plenamente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades contagiosas. Los usuarios deben utilizar el sistema sanitario con la debida obligación de su protección, pues, de lo contrario sería imposible por parte del sector público asumir los gastos de dichos servicios. 2) Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, entonces, resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias médicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente atribuida a esta actividad pública. Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el sector público en materia de sanidad, la propia prestación de este tipo de servicios genera los siguientes efectos que tienden a aumentar el gasto: 1) El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no disponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de saludo. Este problema es denominado técnicamente riesgo moral, aquella situación en la que la probabilidad de suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. 2) La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carente de medios, genera algunos problemas añadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvención al precio de los fármacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crónicos, y parcial, para el resto de beneficiarios. Como consecuencia, el gasto farmacéutico soportado por el Estado crece muy por encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios del sistema, pues lo usuarios compartirían los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simbólico. 3) Un tercer elemento relevante, es la presencia de Información asimétrica en la relación entre médico y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, podríamos observar una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de cada uno de ellos. Este tipo de consideraciones de información asimétrica, también explicaría porque resultaría difícil para el gasto económico de un hospital público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario.
B) Centros públicos y centros privados: La gratuidad en servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación. Ahora bien, en el caso de la prestación de servicios sanitarios hay circunstancias que resaltar, entre ellas pueden citarse las siguientes: En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala que justifiquen la existencia de grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados, que no resultaría rentable para un número muy escaso de pacientes. Estas ventajas, posiblemente, no sean tan acusadas en la atención primaria, que puede prestarse de forma más descentralizada. La gestión pública de centros sanitarios puede analizarse bajo el modelo de Niskanen, aunque debe añadirse que en este caso la diferencia de información entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica (como son el número de pacientes tratados con éxito). En el caso del centro privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la información, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados. El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios que lo soliciten, podría llevar al resultado, de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal. Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública a través de cambios en los procedimientos de gestión han obtenido resultados muy modestos que demuestran que los incentivos de carácter económicos son bastante importantes.
4) Estudio de la educación: En el análisis de la educación debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Atañe la primera a la justificación del papel público en este terreno. Se refiere la segunda a las distintas formas que puede adoptar esta política estatal. Si pensamos que papel del sector público se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces, se ha defender la gratuidad del sistema educativo. La gratuidad debería quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el análisis hace en base a las externalidades presentes en la enseñanza, la gratuidad quedaría ligada a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza, hasta que punto estos efectos son relevantes. A) Justificación de la intervención pública: La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos: La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento, señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación solo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues, no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados. Un segundo argumento en favor de la presencia pública en el sistema educativo se basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no solo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector público del sistema educativo se fundamenta en la presencia de información asimétrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestión se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegara a observar después de
su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre varios candidatos tiene que acudir a datos externos, por ejemplo, los títulos académicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qué puede esperar de cada posible empleado. Si estos títulos funcionan como una señal, en la terminología de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector público tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. Por último debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. En tal sentido se ha dicho que allí donde sea más claro que el beneficiado es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la enseñanza, mientras que donde los elementos de carácter social sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen. En el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios sociales son muchos menos importantes que en los niveles básicos, pues las consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, seria defendible que el coste de la enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes para ello. B) Principales políticas en materia de educación: Sintetizando mucho la cuestión podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervención en la educación: la provisión pública, los centros privados financiados directamente por el sector público, el cheque escolar y el sistema de préstamos avalados por el sector público. a) Centros públicos: En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo se realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opción señalan las siguientes ventajas: 1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza. 2) Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas más deprimidas. 3) Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de determinados estudios. Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconvenientes: 1) Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea. 2) Las críticas al comportamiento del sector público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública. La manifestación de la enseñanza en centros públicos o las dificultades para medir la calidad de los docentes son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio. 3) Una última crítica que puede apuntarse se deriva del carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en términos de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza. b) Centros privados concertados: En este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideran obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al
cumplimiento de determinadas normas en materia de organización interna del centro o en cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico. Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposición, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales: 1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza si no hay centros públicos que complementen la oferta privada. 2) La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria. 3) El sistema de conciertos se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siempre relacionadas con la garantía de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestión o con la aceptación de criterios específicos para la admisión de alumnos. 4) Por último, el hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costos. c) El sistema de cheque escolar: En esta alternativa, el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza, de ahí el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento. El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro privado. La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Entre sus desventajas, se dice que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos sociales pues determinados centros podrían presentar como su característica fundamental el de ser “centros exclusivos”. Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. d) Los créditos avalados por el sector público: El planteamiento en este último sistema es que la enseñanza, especialmente la universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito percibido. Hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha: 1) El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. 2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo soliciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto podría llegar a ser excesivo.
5) El papel del sector público en la redistribución: Justificación y medios: A) La justificación teórica del proceso redistributivo: El planteamiento de Stuart Mill parte de la observación de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables e inmorales, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o dificultades del comunismo ha harían inclinar la balanza del otro lado. Sin embargo, en opinión de Stuart, la elección no debe plantearse, necesariamente, entra capitalismo y
comunismo, sino que el capitalismo puede incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la reforma en la distribución de la propiedad y de los ingresos, resulta urgente, y además, generará efectos beneficiosos para el conjunto. La argumentación de Stuart Mill se basa en la utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más lento, o en los citados términos de utilidad el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Llevando hasta sus últimas consecuencias la argumentación, es fácil comprobar que el nivel máximo de satisfacción social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta. Stuart Mill afirma que su programa es revolucionario. El segundo planteamiento es el seguido por Nozick, quien niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. El monopolio de la violencia es concebido como procedente de una evolución en el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Por eso, del mismo modo que este monopolio nace de la voluntad unánime de éstos individuos, expresada en el mercado, sólo una voluntad unánime de estos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público sólo puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningún otro. Si limitamos el campo de intervención pública a aquellos casos que obtengan un consenso unánime, las posibilidades de acción redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos en el sentido de Pareto. Por último, debemos hacer referencia al análisis de Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la redistribución de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos. En efecto, si exigimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se verán perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un nivel de ingresos más bajo constituye un número superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizan que se lleve a cabo esa redistribución. Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de distribución se aceptaría, antes de conocer su futuro, o como se dice Rawls bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda la peor posición en la escala social o económica, y, por tanto, propondrá en su interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta se denomina criterio maximin. B) El debate sobre los mecanismos de redistribución: Hacemos referencia a la cuestión de su resulta mas apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales (alimentación, educación, sanidad o vivienda) o si por el contrario, debe hacerse a través de ingresos compensatorios. El argumento decisivo de quienes defienden la primera opción (entre ellos James Tobin) se fundamenta en el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse. Por el contrario, quienes, como Milton Friedman, defiende la distribución se realice a través de mecanismos monetarios, pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios se catalogaría, así, como una muestra de la desconfianza del sector público en la libertad individual, o si queremos, en una manifestación de los rasgos paternalistas del modelo de Estado de Bienestar. No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, pues, a nuestro modo de ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte parece indudable que la entrega de
dinero resulta ser más eficiente en términos de capacidad de elección y menos proclive a general fraude. De otro lado la distribución en especie también puede defenderse, ya que se dan circunstancias en las que el preceptor de la ayuda carece de información suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima y que la ayuda recibida del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos. En cualquier caso, debemos ser consciente de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estado de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes preferentes existen formas de pago en dinero.
6) Los salarios de inserción social y el impuesto negativo sobre la renta: Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefijado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el sujeto que recibe la subvención, y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S = M (n) - R (M (n): Es el mínimo prefijado) (R: Renta del ciudadano). Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que se conoce como trampa de la pobreza, es decir, que con este sistema, muchas veces el preceptor de la ayuda no tienen ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mínimo preestablecido (no tendría interés en aceptar un aumento de renta por más trabajo ya que debería renunciar a la subvención y acabaría cobrando el mismo importe total). El mismo argumento se ha defendido para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa que realizan el trabajo doméstico (generando barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo). En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto proporcional (por ejemplo del 20%), pero con un mínimo (por ejemplo de 500.000 u.m.), de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar en nuestro ejemplo la cantidad: T = 0,20 (R - 500.000). Dónde la cantidad T será positiva y el ciudadano pagará al Estado, o negativa y ese caso, será el ciudadano quien cobre. Comprobamos que en el salario de inserción social al perceptor se le elimina los incentivos para incorporarse al mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mínimo garantizado pues su nivel de ingresos resulta alterable bajo estas condiciones. Tal efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la inserción laboral permite alcanzar superiores niveles de renta. Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas más necesitadas y la solución otorgada con un mínimo exento cuantioso pueden plantear graves problemas recaudatorios al sector público, que no ingresaría ninguna cuota para quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar a un número muy elevado de ciudadanos.
7) Los programas de la Seguridad Social: La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica. Discutiremos brevemente tres tipos de cuestiones.
A) Justificación de los programas públicos de Seguridad Social: Desde una perspectiva liberal este tipo de programas tienen difícil justificación pues el mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre la seguridad social. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de que quedar desempleado o incapacitado para trabaja. En cuanto al problema del paro debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo. Respecto al sistema de pensiones, los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público, y de hecho, como fórmula complementaria, existen múltiples entidades que ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro país. Con un enfoque intervencionista se han enunciado diversas razones para defender la presencia pública en este campo. Una primera razón es que las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sean muy pequeños, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Un segundo motivo es el relacionado con la denominada selección adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros puede contar con una estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro de desempleo fuese voluntario, lo que tienen un riesgo bajo no tendrían incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la entidad se elevaría, y con él la prima exigida. Sin embargo, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratarlo, y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En límite de esta situación, el mercado acabaría desapareciendo. Una tercera razón se basa en quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por el fenómeno de la pobreza. Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que solo una entidad tan fuerte como el propio sector público podría cubrir. Por último, el hecho de que se garantice las pensiones y el seguro de desempleo no sólo beneficia a los preceptores, sino a toda la sociedad. Pues, si no existiera estas transferencias, entonces, el trabajador jubilado o parado perdería sus ingresos, reduciendo con ello su consumo y a su vez una disminución del volumen de productos producidos por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y un aumento mayor del desempleo. Este proceso multiplicador acabaría generando una grave depresión económica, que perjudica a toda la sociedad. B) Sistemas alternativos de pensiones: Si aceptamos que el sector público debe representar un papel en el mantenimiento de un sistema universal de pensiones (algo que no parece sometido a discusión entre las fuerzas políticas mayoritarias de nuestro país), puede optar por una de las dos fórmulas siguientes. 1) Sistemas de capitalización: Consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la pensión recibida y una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida. Su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones. 2) Sistemas de reparto o de transferencia entre generaciones: En este caso, las aportaciones, cotizadas, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay una correspondencia entre las cantidades aportadas y la pensión recibida y en tal sentido las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos.
Si el número de activos sigue disminuyendo (por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de empleo), y el número de pasivos crece (aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro) se producirá la quiebra financiera del sistema. En estas circunstancias sólo hay tres alternativas para mantener el sistema: aumentar las cotizaciones, disminuir las prestaciones y c) que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener. Un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones como porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores: la tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 años), la evolución demográfica (crecimiento de la población activa en relación a los mayores de 65), la tasa de desempleo y por último la relación entre la pensión media y la productividad de la economía. C) Efectos económicos del sistema de la Seguridad Social: Al margen de la viabilidad financiera de los sistemas públicos de prestación social, se han apuntado otras críticas a la existencia o al diseño de estos programas. Entre ellas reflejamos las tres que nos parecen más relevantes y que se refieren a la financiación mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social, a la reducción del ahorro e inversión privada, y a la disuasión en la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo. a) Los efectos de las cotizaciones del empresario: Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo intensivo mano de obra. Se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento del IVA que no discriminaría a unas empresas frente a oras y que, además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto. b) Los efectos del sistema de reparto en las pensiones: En este caso la crítica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de prestaciones. En tal contexto, se afirma que un sistema de capitalización, público o privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más productivo. En un sistema público el ahorro de los trabajadores es captado de forma obligatoria por el sector público, que lo utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva, que lo destinan a consumo. c) Los efectos de las prestaciones del desempleo: La existencia de un seguro de desempleo se critica porque añade más rigidez al mercado de trabajo. Para el enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el análisis de la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado y la prestación obtenida en condiciones de desempleo.
8) La crisis del Estado de Bienestar como redistribuidor de la renta: En esta lección hemos estudiado las distintas formas de lucha contra el fenómeno la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista, que se imponen en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformación evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de diverso orden. Las primeras se refieren a los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de
globalización de la economía, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. Ese mimo proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposición sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtiéndose en una exacción sobre los salarios. Un segundo grupo de circunstancias están relacionadas con los cambios sufridos por las economías de planificación central. Mientras subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los EEUU. Con todos los defectos que se pueden achacar, lo cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección. Por último, parece evidente que las economías europeas ha reaccionado de forma muy distinta a la americana, en cuanto a la creación de empleo. El crecimiento en los EEUU lleva asociado ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlántico. En estas condiciones, y por ser el paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógico que se vuelvan los ojos hacia el modelo americano y que se someta a revisión el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta “euroesclerosis”, debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinión no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro entender que, aun admitiendo el marco de la economía de mercado, existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector público. La esencia de la discusión económica es que podemos elegir entre alternativas de acuerdo con nuestras preferencias.
TEMA 7 - LOS INGRESOS PÚBLICOS Y SU CLASIFICACIÓN 1) Introducción: Este tema inicia el estudio de los dedicados a los ingresos públicos y tiene cuatro objetivos. El primero es presentar el conjunto de los recursos del sector público, diferenciando entre los llamados ingresos ordinarios y los extraordinarios. El segundo es definir los elementos de un tributo para la legislación española. Una vez definidos, se puede proceder a la clasificación de los impuestos. Por último, se estudia el concepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real.
2) Clasificación de los ingresos públicos: Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario y extraordinario un ingreso, pero ningún definitivo. En efecto, se señalan los tres criterios siguientes: a) Si los ingresos los obtiene el sector público de la renta del sujeto, estamos en presencia de un ingreso ordinario (IRFP). Si el ingreso se obtienen del patrimonio del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario (Deuda pública). Este criterio de clasificación no parece del todo correcto, pues, si con la renta del sujeto adquiere deuda pública ¿sería un ingreso ordinario? Y si el sujeto vende unas acciones para comprar deuda pública ¿estamos ante un ingreso extraordinario?. b) Si los ingresos se obtienen de un modo periódico se consideran ordinarios. En cambio, si el sector público los percibe de un modo eventual o transitorio se catalogan como extraordinarios. Tal este sea el criterio más fácil de emplear, aunque dejaría fuera algunos ingresos. c) Un tercer criterio considera que los ingresos extraordinarios deben financiar las inversiones públicas, mientras que los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del sector público. Este principio clásico fue abandonado hace años y el criterio no es del todo útil. Ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, por ello, parece lógico buscar otros elementos de diferenciación. En tal sentido, podemos considerar los dos siguientes: 1) En los ingresos ordinarios del sector público no necesita autorización expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una norma jurídica anterior. Así la ley del IRPF permite al sector público obtener ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta. En cambio, si el sector público quiere emitir deuda pública, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio económico. 2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reducción del patrimonio neto del sector público, pues si emite deuda o nueva moneda se están incrementando los pasivos, y si se privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues si los produce a través de la cuenta financiera. De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios los siguientes: 1) Precios, 2) Tasas, 3) Contribuciones especiales; y, 4) Impuestos. En cuanto a los ingresos extraordinarios: 1) Emisiones de deuda, 2) Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas; y, 3) Acuñación de moneda (señoreaje).
Definimos los ingresos ordinarios: 1) Precios públicos: Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho Público, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administración. Tales servicios o actividades son realizados por el sector privado. Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Esta noción de precio público responde así, a la realización de servicios o actividades no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de ahí su sujeción al Derecho público. 2) Tasas: La definición legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias: Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público, además debe concurrir una de estas dos circunstancias: que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado o porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano o que el servicio no sea prestado por el sector privado. 3) Contribuciones especiales: Se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo: el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia de un modo especial de la actuación del sector público. 4) Los impuestos: Podemos definirlos como tributos exigidos sin contraprestación. Cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambio (servicio público). La determinación del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad económica: nivel de renta, su consumo o su patrimonio.
3) Elementos básicos de un tributo: Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LGT): a) Hecho imponible: Es el presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo. b) Sujeto pasivo: Es la persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto. c) Base imponible: Es la valoración económica del hecho imponible. d) Base liquidable: Es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto. e) Tipo de gravamen: Cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra. f) Cuota íntegra: Es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija. g) Cuota líquida: Es el resultado de restar a la cuota íntegra las deducciones en la cuota que permite la Ley. h) Deuda tributaria: La constituye la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente.
4) Clasificación de los impuestos. Principales figuras tributarias: Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero si hacemos uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Los indirectos recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad del pago del contribuyente (su renta o patrimonio) y tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo y son de difícil traslación. Los impuestos indirectos recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en
general se trasladan vía precios al consumidor final. Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distinción entre variables flujo y variables stock. Las primeras son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo, así la renta nacional o el consumo son variables que se refieren a un año normalmente. Las segundas son aquellas que se definen para un momento del tiempo, así la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. A partir de esas definiciones, podemos considerar que la imposición sobre las dos variables flujo permiten las posibilidades señaladas en la siguiente tabla. Imposición sobre variables flujo
Imposición REAL
Imposición PERSONAL
RENTA a) Imposición de producto b) Contribución urbana (IBI) c) Contribución rústica (IBI) d) Impuesto sobre rendimiento del trabajo personal e) Impuesto sobre actividades empresariales, profesionales y artísticas (IAE) f) Impuesto sobre rentas del capital
CONSUMO a) Impuestos generales Impuesto sobre Tráfico de empresas (ITE) b) Impuesto sobre el valor añadido (IVA)
a) Impuesto sobre determinados integrantes de la renta b) Cotizaciones sobre los salarios de los trabajadores
a)Impuestos específicos b) Impuestos de lujo c) Impuestos especiales d) Impuesto sobre los seguros e) Cotizaciones sobre los salarios de los empresarios
a) Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) b) Impuesto sobre el beneficio de las sociedades (IS)
a) Impuesto personal sobre el gasto
De acuerdo al contenido de la Tabla anterior, el sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente, y en tal caso hablamos de imposición real, o teniéndolas en cuenta, y en ese supuesto no referimos a las figuras tributarias como imposición personal. La caracterización del IRPF como un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambiado en los últimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modificación del IRPF, por la que la tributación de las plusvalías y minusvalías quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente aparecía dentro del IRPF, y posteriormente, la última reforma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carácter dual, en el que todas las rentas procedentes del capital son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotización sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la situación personal del sujeto pasivo. En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, sigue teniendo el carácter de proporcional. Por lo que se refiere a la imposición sobre el consumo, estamos en presencia de figuras tributarias de carácter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuesto de carácter general, antes el ITE y hoy el IVA, y tributos específicos sobre determinados consumos (hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos impuestos especiales, también conocidos como accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la
matriculación de determinados medios de transporte, y el reciente impuesto sobre seguros privados. Igualmente, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente ese carácter, la cuota empresarial de la seguridad social. En cuanto a la imposición sobre variables stock, en nuestro sistema tributario, distinguimos entre impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la transmisión del mismo. Además de esta distinción, el impuesto puede tener un carácter general, recayendo sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona. Así, en el caso de la tributación por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimonio neto, que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio. En los impuestos sobre la transmisión gratuita, o unilateral, de la riqueza, también podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribución a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y donaciones. En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisión onerosa del patrimonio, nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados uno de cuyos hechos imponibles es la transmisión onerosa de elementos patrimoniales, incluyendo no solo la compraventa o la permuta, sino también la constitución de derechos reales, los préstamos, fianzas arrendamientos, pensiones, etc. Imposición sobre variables stock: tenencia y transmisión Impuesto general TENENCIA
Transmisión GRATUITA
a) Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) a) Impuesto sobre el caudal relicto
Transmisión ONEROSA
Elementos patrimoniales a) Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) b) Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica a) Impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISD) a) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD)
5) Progresividad legal y progresividad real: A) Progresividad legal: El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación entre recaudación y base imponible, es decir, cuanto mayor es la base imponible mayor será el tipo impositivo; o lo que es igual sobre los conceptos de tipo medio y tipo marginal. Tm e = tipo medio de gravamen = T / B * 100 Tm g = tipo marginal de gravamen = !T / !B*100 (B = base imponible, T = cuota recaudada) De este modo diremos que: a) El impuesto es proporcional si tme = tmg. b) El impuesto es regresivo si tme > tmg. c) El impuesto es progresivo si tme < tmg. Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitación.
La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: a) Progresividad por clases: En este caso, todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. La progresividad por clases plantea un grave inconveniente técnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento aún mayor en la cuota. Lo que puede significar que un tributo es confiscatorio e injusto. b) Progresividad por escalones: En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Puede comprobarse que en este caso no puede producirse el llamado error de salto, aunque el procedimiento de ir dividiendo la base imponible en escalones, aplicando a cada uno un tipo impositivo y después sumarlos todos resulta tedioso y probablemente generaría errores de cálculo en las declaraciones tributarias de algunos contribuyentes. c) Impuesto proporcional con mínimo exento: La idea aquí es que el tipo impositivo es constante, pero hay una porción de la base imponible que está exenta de gravamen. Puede comprobarse que nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones, el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo. Su aplicación es sencilla, sólo hay que eliminar el mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente. B) Progresividad real: A lo largo de la exposición anterior hemos hecho referencia a la progresividad legal, es decir a la evaluación de los tipos impositivos al cambiar de base imponible. Sin embargo, al lado del concepto de progresividad legal se ha definido el de progresividad real, que no usa la relación entre el tipo impositivo y la base o recaudación y la base. La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto. Es decir: E t,r = ! % T / ! % R Se afirma que un impuesto es realmente progresivo si su E t,r es mayor que la unidad, realmente proporcional si su E t,r es unitaria y realmente regresivo cuando la E t,r es menor que uno. Es fácil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos perciban se beneficien más de estas deducciones y por ello, la elasticidad retan del impuesto disminuya.
6) Los principios tributarios: Aunque los hacendistas han formulado un largo catálogo de principios tributarios, podemos resumirlos en los cuatro siguientes. A) Principio de simplicidad: Indica que el sistema tributario debe ser sencillo y cómodo tanto para el contribuyente como para la Administración. La idea fundamental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente: De un lado, satisfacer el impuesto supone una reducción de los ingresos disponibles para el individuo. De otro, el mero cumplimiento de las obligaciones tributarias
también causa un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El principio de simplicidad exige que estos últimos costes sean lo más reducidos posibles. En cuánto a las implicaciones del principio de simplicidad para el diseño del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes: a) Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. b) La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. c) Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente, sino también para la propia administración tributaria. Si es difícil la gestión del impuesto, puede ocurrir que transcurrido un largo plazo después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la Administración comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidación realizada. Ello, además, supone una quiebra en la seguridad jurídica y d) Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponible. B) Principio de suficiencia: Señala que el conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público. Las principales Implicaciones de este principio son las siguientes: a) Si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del país llevaría al déficit público. El cumplimiento de la citada “ley” exige que la evolución del gasto sea coherente con los cambios en la renta, creciendo al aumentar ésta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad económica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienen a aumentar, precisamente, en los momentos de recisión económica, y, si el sistema tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situación en la que nos producirán déficit públicos cuando se incremente la renta, pero sí cuando la renta disminuya. b) Si, como afirman Peacock y Wiseman, existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos en la relación tributaria y c) Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere este fenómeno de ilusión financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto público. En tal sentido, son más defendibles los impuestos indirectos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo. C) Principio de equidad: Es el único de los principios tributarios que recibe una referencia directa en la Constitución Española. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su Ordenamiento jurídico son la libertad, la justicia, la igualdad y la pluralismo político. Se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que reseñamos las siguientes: a) Una indudable exigencia de la justicia del sistema tributario es la generalidad en el pago de los impuestos. b) La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una doble perspectiva, de una parte, como equidad horizontal, tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación, y, de otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben matizarse con la finalidad de extraer conclusiones en el diseño del sistema tributario. En tal sentido deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales de los
contribuyentes, pues sólo así puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría a preferir la imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados los tributos personales que los que tienen un carácter real. Una segunda consecuencia de la aplicación del principio de equidad es la idea de la proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir, que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos líneas distintas: De una parte, podemos considerar el pago de los impuestos con independecia de las actividades realizadas por el sector público. En tal caso, la proporcionalidad se entiende, que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad económica y, en este caso, estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago. De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simultáneo los ingresos y los gastos públicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si contribuyen más al sostenimiento de los gastos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado. La aplicación de este criterio tropieza con dos tipos de dificultades: no siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del sector público y además, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una política redistributiva, lo que no es aceptable por todos los hacendistas. El empleo de este criterio avalaría tanto el uso de impuestos progresivos como los de carácter proporcional o incluso regresivos. D) Principio de neutralidad: Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos. La idea fundamental es que los individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas. El único impuesto que no altera ningún precio relativo de la economía es el de cuota fija o de capitación. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravámenes no cumpliría con otros principios tributarios. En tal sentido, la neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al analizar el monopolio. El exceso de carga fiscal es tanto mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. Si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia es que deben gravarse más aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre le venta del producto. 3) Cuanto mayor sea el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma más moderada. Las que conclusiones que obtenemos para el diseño de un impuesto sobre la renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la venta de los productos. En particular podemos afirmar que el exceso de carga fiscal será mayor: 1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultaría que el gravamen debería ser superior para aquellos perceptores de renta cuya capacidad de reducción en su esfuerzo laboral sea más pequeña. 2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalaría una limitación en la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta. 3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto. E) La compatibilidad ente los principios tributarios: En los apartados anteriores de esta sección hemos ido describiendo algunas de las exigencias que se derivan de los principios tributarios más importantes. Sin duda, el lector habrá apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura impositiva.
La principal oposición se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, y, al menos, en dos órdenes distintos. Atañe el primero al diseño de la imposición indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigirían la conclusión contraria. Se refiere el segundo al diseño de la imposición directa. Dificultades para hacer compatibles ambos principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo, nuestro análisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a la conclusión contraria: porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, porque la oferta de trabajo es más elástica en los mayores preceptores de renta y porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el cálculo del exceso de carga fiscal. Cuando nos enfrentamos a la evaluación de las distintas propuestas de reforma, comprobamos que determinadas modificaciones de un impuesto son más defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero más criticables desde las exigencias del principio de equidad.
7) Los ingresos extraordinarios: Como ya se ha señalado incluímos dentro de esta categoría la emisión de deuda pública, la venta de patrimonio público y la emisión de dinero. A) La deuda pública: El problema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de la deuda pública: Indudablemente, la deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Esta tipo de ingreso plantea dos grandes cuestiones. En primer lugar se debe plantear sobre quien recae la carga de la deuda. En segundo término se suscita la cuestión de la sostenibilidad de la deuda pública. La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quién soporta los costes cuando el sector público no financia sus gastos con impuestos sino que procede a emitir deuda pública. Así pues, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre generaciones futuras. Esta cuestión se hace más compleja al presentar dos problemas terminológicos. El primero es que debemos entender por generación, donde hemos optado por definir generación futura al conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector público decide emitir la deuda pública y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera. El segundo es como debemos entender el concepto de carga de la deuda, cuestión sobre la que se han ofrecido al menos tres versiones: 1) Como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto público que se financia con deuda pública. 2) Como la reducción del consumo privado producida por el endeudamiento público. 3) Como la disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una generación, causada por la decisión de financiar el gasto público con deuda en lugar de con impuestos. Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes teorías, que describimos a continuación: 1) Los clásicos consideraban la deuda pública de un modo negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas ésta trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. 2) Los keynesianos no se oponen al déficit público como un instrumento de política fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la argumentación es que no existe equivalencia alguna entre deuda pública y privada. Cuando el sector público emite
duda dentro del país tenemos una deuda con nosotros mismos, el único efecto es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce el nivel de consumo. En todo caso de producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional. 3) La aparición de un trabajo de Buchanan suscita numerosas dudas sobre la corrección de los planteamientos basados en la obra de Keynes. La cuestión clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en términos de utilidad, por la generación presente o la futura. En tal sentido no puede afirmarse que quien adquiere títulos de deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de otros activos financieros. En cambio las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas con la misma finalidad. d) La denominada nueva macroeconomía clásica a la que hemos hecho referencia en plantea numerosas dudas sobre la traslación de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras. En este sentido, un trabajo de Robert Barro plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencias de carga, cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además del bienestar de sus herederos. En el Barro la generación actual sabe que la emisión de la deuda supone, en principio, una carga para la futura generación, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos, así que, incrementaran su ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios suficientes para hacer frente a ese mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual. Esta hipótesis ha sido denominada teorema ricardiano de la equivalencia, aunque el propio autor desechó la misma por el excesivo número de circunstancias en las que sería válida. Para valorar adecuadamente la hipótesis de Barro, su análisis olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. La evolución a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, aún teniendo el sector público un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés al que emitan los títulos. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirma que la deuda es sostenible. B) La venta de patrimonio público: En las modernas economías de mercado, se puede observar fácilmente la tendencia del sector público a vender su participación en empresas rentables, en un proceso de privatización. Tal fenómeno se ha intentado relacionar con la búsqueda de nuevas formas de financiación extraordinaria para el sector público y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisión de la deuda pública. 1) ¿Hasta qué punto son diferentes como medio de financiación la emisión de deuda pública y la venta de patrimonio público?. Podemos considerar, con matices, que privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusión nos parece indudable porque si el sector público emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenando activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habrá
de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas rentables, dejará de percibir una serie de ingresos patrimoniales, y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposición. 2) ¿En qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión de deuda?. Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de interés excesivamente elevado, con lo que la privatización puede ser su única alternativa de financiación extraordinaria. La privatización puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiación y estas finalidades son las que explican la extensión del fenómeno en las economías de mercado contemporáneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector público, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestión empresarial allí donde es posible que el mercado sea más eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en un contexto de globalización han sido considerados como un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotéticos votantes. 3) Por último, puede ocurrir que la privatización de las empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública. C) El señoreaje y la inflación como impuesto: Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de dinero. Tal procedimiento, al que se denomina señoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisión de deuda pública o evita la pérdida de ingresos patrimoniales por la privatización de empresas públicas. Ahora bien este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre la que se pueden destacar las siguientes: 1) ¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero como forma de materializar su ahorro? En principio, el sector público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país. 2) ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del señoreaje?. En el caso de los impuestos hemos visto que causa un coste de bienestar medido a través del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos visto cómo la emisión de deuda pública puede generar una carga que puede recaer sobre las generaciones futuras. En el caso de la emisión de dinero el coste de este medio de financiación se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país. Consideraciones: a) Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del sector público, reduciendo el consumo y la inversión. Sin embargo, si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni imponer coste alguno en los agentes económicos privados. Ello explica que el señoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiación del sector público, pero de un modo limitado. b) Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de expulsión del consumo privado. Aparentemente, no hay grandes
diferencias en que el sector privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo u otro. Puede comprenderse fácilmente que la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no a tiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan sus ahorro en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas. 3) La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado, la inflación afecta a la recaudación de los impuestos generados. De otro, obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que supone costes y genera incentivos para que el ciudadano se desprenda de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la inflación afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios económicos como problemas en la balanza de pagos, desempleo y freno al crecimiento económico.
TEMA 8 - LA IMPOSICIÓN DIRECTA 1) Introducción: En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la imposición directa, comenzando con el análisis del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF). De un lado interesa determinar qué entendemos por renta, y, a partir de ahí, señalar las diferentes modalidades de este impuesto personal. Nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un año, las rentas irregulares y el efecto de la inflación sobre el impuesto. El segundo tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades. El análisis de la imposición directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su transmisión gratuita. Finalmente, se consideran cuáles son sus principales efectos económicos de este conjunto de impuestos sobre las principales decisiones de consumidores y empresarios.
2) Las modalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la definición de renta: De un lado encontramos lo que podemos denominar definición económica de renta, que viene a coincidir con una macromagnitud de la economía, concretamente con la renta nacional, y de otro, la definición extensiva de renta, que es la habitualmente adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas materias. El concepto económico de renta considera la renta como la suma de las remuneraciones a los factores de producción, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar, como recompensa por su participación en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de producción son: la tierra, el capital y el trabajo. Podemos considerar que la renta, así definida, está compuesta por la suma de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remuneración del trabajo, intereses, o pagos por el uso de capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de coordinador del proceso productivo que, frecuentemente, lleva a cabo. Por otro lado, la definición extensiva de renta, también llamada Haig-Simons, considera que esta variable representa la capacidad máxima de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista, integrarán la renta del ciudadano los siguientes elementos: a) Los sueldos, salarios y demás compensaciones del trabajo, b) los intereses percibidos por activos de renta fija, c) los alquileres y rentas de la tierra, d) Los beneficios de empresas individuales, así como de las actividades profesionales o artísticas, e) Los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable, f) las rentas pagadas en especie, g) las transferencias recibidas del sector público, h) las plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio del contribuyente, i) los premios de cualquier naturaleza y j) las donaciones y herencias recibidas por el sujeto. De esta manera el criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no es si su procedencia está ligada a la participación en los proceso productivos, sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio.
A) Imposición de producto o cedular: En este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrícolas, de las actividades empresariales, profesionales o artísticas, y de las ganancias y pérdidas de capital. Es de carácter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoración global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia. B) Impuesto sobre la renta extensivo: Puede afirmarse que durante buena parte del periodo que va desde los años 60 hasta el fin del siglo XX ha estado dominado por un modelo de imposición personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro país en 1978. Se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellos, salvo las rentas de trabajo, que recibían un trato favorable y la deducción, muy limitada, para paliar la doble imposición de los dividendos. La tarifa tenía un amplio número de tramos y un fuerte carácter progresivo, lo que llevaba a establecer algún tipo de limitación en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas declaraciones se presentaban conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad. En cambio, este modelo de impuesto era más débil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. C) Impuesto lineal sobre la renta: Se trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto, sustituyéndolo por un impuesto proporcional con mínimo exento. Sus ventajas se encuentran en que es más sencillo resolver los problemas causados por la progresividad y causa menos efectos negativos sobre las decisiones de los contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los tipos marginales y en el proporcional con mínimo exento, el tipo marginal no es creciente, sino constante. Es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad. Aunque en nuestro país sólo ha sido una propuesta teórica, ha influido en la reducción de los tramos de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado reducidos a cuatro. D) Impuesto personal sobre el consumo: Otra forma de diseñar el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta dedicada al consumo, con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributación y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar más no significa pagar más. Por tanto su mejor apoyo está en el principio de neutralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una reducción significativa de la progresividad del sistema tributario. Por ello, las principales críticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y simplicidad. E) La imposición dual sobre la renta: Recientemente, se ha producido la aparición de una posibilidad adicional, que ha sido denominada imposición dual sobre la renta. Este modelo se ha establecido en nuestro país tras la aprobación de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposición global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme del 18%. No cabe duda que el sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributación de todas las rentas de capital con la de las plusvalías, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposición, no se logra plenamente. Esta reforma incentiva
claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. Resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de equidad, porque los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrán cuotas fiscales distintas. Tampoco parece que sea más sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de simplicidad porque no resulta fácil determinar qué parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qué porción es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo español opta por considerar que todo el beneficio es fruto del trabajo autónomo del empresario y por tanto le aplica el mismo régimen que a los rendimientos del trabajo. Debe hacerse notar que se presentan notables complicaciones cuando unos rendimientos son positivos (un salario sometido a la tarifa progresiva) y otros negativos (una pérdida de capital sometida al tipo proporcional), de ahí que las normas sobre compensación de bases sean particularmente complejas. En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la recaudación por rentas de capital se ha incrementado en los países que lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a una atracción del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributación.
3) El tratamiento de las distintas fuentes de renta: Aunque la definición extensiva de renta parece exigir que los distintos ingresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto es que han apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta. A) El tratamiento favorable de las rentas de trabajo: Algunos hacendistas han mantenido que las rentas del trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, y para ello aducen las siguientes razones: 1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Este argumento es bastante débil por dos motivos. De un lado, las rentas del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. De otro, el esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. 2) Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital. Tampoco es una argumentación robusta, pues los rendimientos del capital también están sometidos a un grado de incertidumbre. Por otro lado, determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. 3) Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas de capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento más convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislación aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuándo va a dar por finalizad su participación en la vida económica. De esta forma, el trabajador tendrá que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo, de ahí que se le conceda una deducción especial. B) El tratamiento de los dividendos: En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontramos ante un problema distinto. En este supuesto, la dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma
fuente de renta. En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades, y éstos ya han sido gravados por un impuesto anterior (Impuesto de Sociedades). De esta forma se da una situación de injusticia conocida como el problema de la doble imposición de los dividendos. Nuestra legislación ha optado por diversas soluciones desde el uso de una deducción en la cuota, pasando por el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una deducción en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos, hasta llegar a la solución actual que consiste en dejar exentos los dividendos hasta un límite de 1.500 euros. C) El tratamiento de las rentas en especie: Ya hemos dicho que el concepto extensivo de la renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en especie. Además de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exención de este tipo de rentas favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podría no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Ello explica que, en algunos casos, la legislación tributaria establezca límites en cuanto a la cuantía de la renta en especie, así por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo. D) Plusvalías y minusvalías: Ya hemos dicho que en la noción de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalías) o las pérdidas (minusvalías) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho, nos interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente. 1) Plusvalías y minusvalías discutibles: a) Plusvalías inexistentes total o parcialmente: Agrupamos en esta primera categoría dos supuestos diversos. a) Plusvalías causadas por la inflación: En este primer caso, nos encontramos ante la situación en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pagó inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y venta se supone debida al proceso de inflación que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestión es si esta ganancia es real o ficticia. En esta situación la plusvalía es más aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compró su casa por 90.000 euros y que cinco años más tarde la vende en 120.000. Aparentemente se ha generado una plusvalía de 30.000 euros, que debería tributar con las demás rentas. Ahora bien, si este individuo quiere disponer de una casa de las mismas características deberá dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este problema se resuelve en la legislación española en el propio cálculo de la plusvalía. Para calcular el valor de la ganancia al precio de compra se multiplicaba por unos coeficientes correctores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflación. Así tendríamos: Plusvalía = Precio de venta – Precio de compra corregido Precio de compra corregido = Precio de compra x Coeficiente corrector b) Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés: Este supuesto reviste una mayor complejidad, por ello, conviene ilustrarlo con un ejemplo. Supongamos que un contribuyente adquiere unos títulos de renta fija por un importe de 10.000 euros que tienen asegurado un interés anual del 10%.
Ello significa que el contribuyente obtendrá un rendimiento tal que: Rendimiento (1000) = Tipo de interés (10%) x Valor nominal del título (10.000) Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda posteriormente con los tipos de interés. Si, una vez adquiridos estos títulos, los tipos de interés bajan, las nuevas obligaciones que se emitan obtendrán un rendimiento inferior. Consideremos que el tipo de interés baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 euros sólo ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los que ahora se venden en mercado. Igualmente indudable es que ahora podrá pedir un precio mayor que el de adquisición, pues cualquiera estaría dispuesto a pagar una cantidad, X, que al tipo de interés, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir: X*0,08 = 1.000
X = 1.000 / 0,08 = 12.500
Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvalía de 2.500 euros. De hecho, puede vender su título en 12.500, comprar una obligación de las nuevas por las que pagará 10.000, y dedica, la plusvalía generada al consumo, manteniendo por tanto su patrimonio. Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el contribuyente no está en iguales circunstancias al principio y al final de la operación. Si nos preocupa tan solo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si al contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el rendimiento que se obtiene de él, resulta que no toda la plusvalía es una renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al principio, de ahí que se afirme que sólo parte de esa plusvalía debía ser gravada. 2) Plusvalías gravadas en otros tributos: Este segundo bloque hace referencia a aquellos casos en los que las plusvalías ya han sido objeto de gravamen en otro tipo de tributos y que, en esa situación, no tiene sentido someter a las plusvalías al impuesto sobre la renta. Explicamos brevemente ambos casos. a) Plusvalías generadas por la acción del sector público: Aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización de obras públicas o al establecimiento o ampliación de servicios públicos. No hay duda de que en este caso existe una ganancia para el ciudadano que podría dedicar al consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un impuesto específico, la contribución especial. En la medida que el contribuyente ya haya pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no debería ser objeto de nuevo gravamen a través del impuesto sobre la renta, o, al menos, debería considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución especial. b) Plusvalías generadas por el ahorro empresarial: Nos referimos a un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una acción puede definirse desde distintos puntos de vista: a) El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que corresponde a cada título. Cuando se constituye o amplía, los socios hacen una aportación para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital social, este se divide en títulos de propiedad, las acciones. b) El valor teórico representa lo que correspondería a cada socio si se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría un remanente igual al capital social más las reservas. El aumento de las reservas eleva el valor teórico por encima del valor nominal, pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF. c) El valor de capitación representa lo que se está dispuesto a pagar por un título que genera un
rendimiento, en el caso de las acciones un dividendo, a lo largo del tiempo. Una reducción del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de capitalización (capitación) de la empresa, y, por tanto, la plusvalía generada. Si la limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, también queda afectado, la posibilidad de obtener una plusvalía. Resulta, pues, innecesario gravar la plusvalía de una forma independiente.
4) Problemas planteados por la progresividad del impuesto: El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carácter progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de plazo mayor de un año, rentas irregulares y, el efecto de la inflación sobre el impuesto. El nuevo IRPF establece por cada contribuyente un mínimo personal de 5.050, al que se añade 1.800 por el primer hijo (salvo que sea menor de 3 años que serían 2.200), 2.000 por el segundo, 3.600 por el tercero y 4.000 por cuarto y siguiente. Se aplica la tarifa al mínimo personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que se descuenta de la cuota íntegra. A) El problema de la unidad contribuyente: La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que se declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero sí es progresivo la suma de ingresos se ve sometida a un tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes: a) Permitir la declaración por separado aunque se esté casado. El problema queda resuelto pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja. Este fenómeno se denomina arbitraje fiscal. b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cónyuges, dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio. La cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este sistema genera el mismo resultado que la declaración por separado pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cónyuges alteren la atribución de rentas. c) El sistema del quotient también supone sumar las rentas de los cónyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. A partir del cálculo del divisor, el procedimiento es análogo al descrito anteriormente. Este sistema, propio de la legislación francesa, es el más beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio número de hijos. B) Las rentas generadas en un plazo superior a un año: De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de un año, resulta que atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos que corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una elevación del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. La solución que se aplica en este momento consiste en permitir una reducción del 40% del valor de la renta obtenida en más de dos años. C) Las rentas irregulares: El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un período relativamente corto de su vida laboral, y después los ven muy reducidos. Entre las propuestas para resolver el tema, podemos destacar el sistema de las medias móviles. Con este procedimiento, el contribuyente puede pedir este
tratamiento especial de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los últimos tres años. Este tipo medio, entonces, se aplica a la renta del año correspondiente. Una vez recibido el trato favorable, debe continuar con él durante todo el período, aunque en el siguiente ejercicio económico su nivel de renta no le obligara a presentar declaración. La reforma del impuesto parece indicar que el sistema de reducción del 40% en el valor de los rendimientos del contribuyente, cuando se obtienen en un plazo superior a dos años, también se aplicará a aquellos casos que se califiquen reglamentariamente como obtenidos de forma notoriamente irregular en el tiempo, pero del tenor de las normas se deduce que el alcance de esta disposición es muy limitado en el caso de las rentas de trabajo y que efectivamente, esta reducción será aplicada a las auténticas rentas irregulares, en muy contadas ocasiones. D) El efecto de la inflación en el impuesto. La progresividad en frío: El último problema que plantea la progresividad del impuesto hace referencia al efecto de la inflación sobre la recaudación obtenida por el IRPF. Supongamos que un contribuyente obtiene en el año 2007 unos ingresos de 30.000 !. Aplicando la tarifa correspondería una cuota de 6.493,6 !, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%. Si en 2008, los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un aumento de sus ingresos hasta el 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tiene la misma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, tendrá que pagar 7.391,2, con lo que su tipo medio será del 22,4%. Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en 2008 se verá sometido a un tipo impositivo del 22,40%, cuando en realidad debería pagar el 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en frío o rémora fiscal. La forma de corregir la progresividad en frío: los responsables de la gestión de los impuestos actualicen cada año la tarifa, de tal modo que, a una base de 33.000 de 2008 le corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba en el 2007 a rentas de 30.000 euros. A este procedimiento, el que representa se le llama indicación.
5) El impuesto de Sociedades: A) Justificación: A la hora de justificar el impuesto sociedades podemos distinguir dos tipos de teorías: De un lado, la teoría de la doble personalidad, que considera que la empresa mercantil tiene una personalidad jurídica distinta de los socios, si existen dos personas jurídicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravada por dos tributos diferentes. De otro, la de aquellos que proponen la teoría del conducto, la sociedad no es sino una “tubería o conducto” por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas físicas concretas (a los accionistas). Desde este punto de vista, parece poco adecuado establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del mismo, en el socio. A pesar de que esta última hipótesis hace difícil justificar la existencia separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos para defenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes: a) El impuesto de sociedades existe porque si no habría una renta que no estaría sometida a ningún tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argumento es muy discutible por que el ahorro empresarial aumenta la reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones, lo que, a su vez, producirá una plusvalía que si está sometida al IRPF. b) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a cambio del privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. c) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las grandes empresas que disponen de enormes recursos económicos. Esta argumentación sería defendible si el impuesto de sociedades fuera progresivo en vez de
proporcional. d) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que obtienen las empresas de la acción del sector público. Si esto fuera cierto se notará en la cifra de beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos que reparta entre sus accionistas, quienes se verán obligados, en cualquier caos, a satisfacer el correspondiente IRPF, por tanto no es un argumento decisivo. e) El impuesto de sociedades es un instrumento de política fiscal. Este argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican a nuestro juicio la pervivencia de esta figura tributaria. B) El problema de la doble imposición de los dividendos: Si sólo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sería: tp D (donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el socio). Sin embargo, cuando coexiste el IRPF con el IS, la situación cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que éste queda reducido por el impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo con ts, tendríamos: (1- ts) D = D - ts D. Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre renta, con lo que el contribuyente deberá pagar: tp (1 - ts) D. El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas físicas. Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor será el exceso de gravamen. El exceso de gravamen generado por la doble imposición de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de IRPF, es decir, para quienes perciben un menor nivel de renta. Por ese motivo, se ha afirmado que este problema genera un componente regresivo en el sistema tributario. Para resolver el problema de la doble imposición, los diferentes sistemas fiscales han aportado un amplio catálogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, denominadas integración total e integración parcial. a) En la integración total el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los accionistas. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. b) En la integración parcial, se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas específicas para resolver o aminorar el problema de la doble imposición de los dividendos. Estas normas pueden introducirse en el impuesto de sociedades como en el propio IRPF. Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador puede elegir entre diversas posibilidades, una de ellas consiste en considerar a los dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponible del impuesto, otra en establecer dos tipos impositivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro, muy bajo, para los dividendos. En uno u otro caso, el resultado es que los dividendos no sufren ningún gravamen en el impuesto de sociedades, con lo que es imposible que se produzca la doble imposición. La principal desventaja de esta fórmula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totalidad de los beneficios. Si se elige resolverlo en el IRPF se dispone también de distintas modalidades, entre ellas, permitir una deducción en la cuota por los dividendos percibidos, el sistema denominado “avoir fiscal” que consiste en multiplicar el dividendo percibido por el socio por un coeficiente y luego aplicar una deducción por el dividendo percibido (sistema que resolvía el problema) o dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta cierta cuantía, que es la solución actualmente vigente en España, lo que significa que esta renta no estará siendo gravada al 18% sino al tipo impositivo de sociedades, que se prevé reducir al 30%.
6) La imposición sobre la riqueza: A) Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN): Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y se recauda periódicamente. Es equivalente a un recargo sobre las rentas de capital (tal equivalencia se puede establecer definiendo: tp = tw / r donde tw = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto, tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas y, r = tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado). Por tanto, si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, será mayor el recargo sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital. Este aspecto tiene relevancia a la hora de justificar la existencia de este tributo. Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes consideraciones: a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos personas con idéntica renta, una de la cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La capacidad económica adicional que representa la posesión de riqueza merece la existencia de un tributo propio, esa finalidad es cubierta por el IPN. Estas mismas consideraciones de equidad se aplican cuando se afirma que la existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discriminar a favor de las rentas salariales. Se añade, en este último caso, que el empleo del IPN es un procedimiento más adecuado que establecer la discriminación en el propio IRPF. En efecto, si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposición personal sobre la renta, se generan incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no se da si la discriminación se realiza a través del IPN. Debemos apuntar que cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el diseño del impuesto exigiría que los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los cambios del mismo. b) Otra justificación del IPN se basa en razones de eficiencia económica. En este caso, las motivaciones son muy diversas, pero podemos señalar dos aspectos diferenciados: De un lado, hemos comprobado que el recargo sobre las rentas de capital, equivalente al IPN, es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio, por lo que obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más productivas, mientras que este incentivo está ausente en el IRPF. De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite rebajar la tributación en el IRPF y compensarla con el tributo sobre la riqueza. Al contribuyente le daría lo mismo una situación que otra, pero sus efectos económicos no son idénticos. c) Una última justificación del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de control de otros impuestos. En efecto, en primer lugar, es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se ocultan rentas, no es fácil explicar cómo se generan grandes patrimonios. Además colabora en la correcta valoración de las ganancias o pérdidas de capital, que si se producen afectan al valor del patrimonio neto declarado. Por último, este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Ahora bien, si su principal objetivo es el de control, las valoraciones deberían ser estables y ello contradice la primera justificación que hemos mencionado. B) Impuesto de sucesiones y donaciones: Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual. Nuestro análisis se centra en señalar las diferencias entre las dos posibles modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal relicto y el que grava cada sucesión o donación separadamente. De un lado, el impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontramos ante un Impuesto sobe el
Caudal Relicto (ICR). De otro, podemos pensar en el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila al donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD). En lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una mayor facilidad de administración al recaudarse sobre el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISD. En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de carácter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD, pues la base del primero será mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo. Naturalmente si estamos suponiendo que ambos impuestos son proporcionales, entonces son equivalentes. Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestión es mucho más compleja. Se ha defendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la protección a las propiedades, dispensa el sector público. Por el contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposición personal. Históricamente se ha tenido en cuenta a efectos de tributar por estos ingresos, la relación de parentesco entre el donante y el donatario, lo que avala la existencia de un tributo específico para estos casos. En el caso del ICR no podríamos considerar que este impuesto esté sustituyendo el gravamen de este componente de la definición de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el criterio de la capacidad de pago. En lo que atañe al principio de neutralidad, ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, esta reducción del ahorro será menor en el ISD, porque la cuota tributaria será menor en este caso. Por último, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisión gratuita de la riqueza se ha presentado en diversos autores como un mecanismo para evitar la perpetuación de las diferencias en la distribución de la renta y patrimonios. Desde esta perspectiva, tanto uno como otro gravamen cumple adecuadamente esa función, pero hemos de considerar que el ISD es más flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrimonio transmitido, sino además, con la riqueza previa de que disponía el beneficiario. Además la asimilación de los casos de donaciones a las herencias permite evitar una vía de fraude que si estaría presente en el ICR, salvo que se crease un impuesto complementario sobre las donaciones, con lo que parte de las ventajas del IRC desaparecerían. Nuestra exposición parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta apreciación explica que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudación obtenida o la simplicidad en su administración no tiene un excesivo peso.
7) Efectos económicos de la imposición directa: A) Una cuestión previa: El problema del fraude: Cuando se afirma que la imposición personal sobre la renta genera efectos negativos sobre las decisiones económicas de los contribuyentes, estamos suponiendo, implícitamente, que éstos satisfacen el impuesto. Sin embargo, es bien conocido que, en nuestro país, la imposición sobre la renta sufre un importante fraude. Ocurre sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica del contribuyente, que compara la ventaja de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación.
Podemos suponer, en un modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenientes son: 1) Ventajas de defraudar: R * tmg (donde R representa la renta defraudada y tmg el tipo marginal del IRPF). 2) Inconvenientes de defraudar: ! ® * S(R) (donde S representa la sanción por fraude y ! la probabilidad de ser sancionado y donde tanto una como la otra variable depende, positivamente de la cantidad defraudada). El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres posibles vías para la acción del sector público, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes: a) Elevar las sanciones fiscales por fraude, b) aumentar la probabilidad de detección del contribuyente y c) reducir los tipos marginales del impuesto. B) Efectos sobre la oferta de trabajo: Los modelos teóricos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede decidir libremente el número de horas que ofrece, y, de otro, los que parten del supuesto de de que la decisión es dicotómica, trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral, que está prefijada. 1) Libre elección de horas: En este caso, nos encontramos con los efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja en la compensación percibida por el trabajador induce a que éste reduzca el número de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitución). De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fácil determinar cuál de los dos efectos es el dominante; pero podemos aventurar que en los niveles de renta superior el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de renta inferiores se dé la situación inversa. 2) Modelos dicotómicos: Los casos en que la decisión del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participación de los segundos preceptores de renta en el mercado de trabajo. El impuesto sobre la renta puede influir en esta decisión a partir de dos elementos distintos. El primero se refiere a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantía que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atañe a la posibilidad o no de deducir los costes de la renta percibida por el sujeto. C) Efectos sobre el ahorro: El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los contribuyentes a través de un buen número de mecanismos. Entre ellos cabe citar los siguientes: a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reducción puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si participamos de la teoría de la renta relativa, es más fácil que el perdedor sea éste último, pues a los agentes económicos les resulta muy difícil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete). b) El hecho de que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues reduce proporcionalmente más la capacidad económica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensión marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta. c) En tercer término, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. No es fácil realizar una valoración conjunta de estos argumentos porque, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitución. A pesar de que la cuestión no tiene una fácil solución teórica ni empírica, trataremos de dar una visión
simplificada de este problema. Para ello, debemos partir de la base de que el ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. Así, si reducimos la vida de ciudadano a dos periodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el consumidor prevé tener más ingresos hoy que mañana, decida ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajaría en consecuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro se verá disminuida como consecuencia del IRPF. En segundo términos, las normas reguladoras del impuesto sobre la renta favorecen determinadas formas de ahorro, entre las que deben resaltarse la adquisición de la propia vivienda o la participación en fondos de pensiones, en detrimento de otras como puede ser la adquisición de acciones, dado el superior gravamen que sufren los dividendos. Asimismo, se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos controlables fiscalmente. En tercer lugar, la imposición patrimonial también actúa disuadiendo el nivel de ahorro. En primer término porque el IPN no hace sino gravar el ahorro acumulado por el contribuyente, y en segundo lugar porque la imposición sobre las herencias puede reducir el importe legado que cada persona desea dejar a sus herederos. D) Efectos sobre la inversión: El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las que de carácter societario. En ambos casos, a la hora de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de facto humano como el coste de uso del capital. En tal sentido, el impuesto sería neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste económico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. Ocurre, sin embargo, que en el caso del coste del capital, el valor económico difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos: 1) Coste económico: Precio de la máquina x (d + r – p*) (donde d es la tasa de depreciación, t el tipo de interés nominal y p* la tasa de inflación) 2) Coste fiscalmente deducible: Precio de la máquina x (d + r) Puede observarse que, entonces el coste de fiscalmente deducible es superior al real o económico, lo que supone una forma de subvención indirecta, salvo que no encontremos con un caso de estabilidad de precios. Además de este aspecto, en nuestra legislación se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliación de sus instalaciones o que realicen gastos para la promoción de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta vía, la inversión empresarial.
TEMA 9 - LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 1) Introducción: Comenzando explicando las justificaciones que se han ofrecido para incorporar al sistema tributario este conjunto de ingresos, así como las formas que pueden adoptar. En segundo lugar, analizamos las posibilidades que se ofrecen para introducir un impuesto general sobre las ventas y por último, describimos las principales características del IVA como figura central de la imposición indirecta y analizamos el papel que cumples y los rasgos principales de los impuestos especiales.
2) Justificación y modelos de imposición indirecta: La imposición indirecta tiene una larga tradición histórica. Este conjunto de figuras tributarias recaen sobre el consumo realizado por los contribuyentes sin tener en cuenta la situación personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como impuestos generales de carácter real. En cuánto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del sector público, se han apuntado las siguientes consideraciones: 1) Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se añade un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. 2) En segundo término, los impuestos indirectos actúan como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposición directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reducción en el ahorro. Ahora bien, si el consumo está gravado por la imposición indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro que escaparía de tributación. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultará aún menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro será más defendible en los niveles de renta más altos. 3) Un tercer factor es el posible efecto inflacionista de la imposición indirecta, pues su establecimiento, o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Este efecto resulta discutible si se entiende que la inflación es, sobre todo, un fenómeno monetario, por lo que no resulta difícil encontrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposición indirecta no se mantendrá a largo plazo. 4) Por último, debe indicarse que se ha acusado a la imposición indirecta de regresiva, porque la proporción de gasto dedicado a consumo en las economías de menor nivel de renta es mayor que en los estratos más altos. Esta idea explicaría la existencia de impuestos indirectos distintos, por ejemplo, un impuesto general sobre las ventas y además un impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados para los bienes de lujo. Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la imposición indirecta, debemos plantearnos cuáles son los tipos de impuesto que pueden establecerse. Podemos distinguir dos tipos de criterios: 1) En cuánto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir entre impuestos generales sobre el consumo (como el IVA) o impuestos que recaen sobre determinados consumos específicos (como impuestos especiales (IE)). 2) En cuánto al número de fases del proceso de producción en los que recae en el impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofásicos (sobre una única fase del proceso productivo) y los impuestos plurifásicos (que recaen sobre más de una fase del proceso productivo).
3) La elección entre impuestos indirectos generales: A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un elemento fundamental es su grado de cumplimiento de los distintos principios tributarios que hemos venido utilizando A) El principio de neutralidad: El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la elección entre las diversas posibilidades que ofrece la imposición general sobre el consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudación prevista por el sector público y que se elimine, así cualquier incentivo para que las empresas empleen formas de integración vertical. Sin embargo, dependiendo del diseño que se haga de la imposición indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos diversos, conocidos como efecto piramidación y efecto cascada, que pasamos a explicar a continuación a) El efecto piramidación: Se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas, un porcentaje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios. El incremento en las ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ahí que se denominen rentas fiscales. La conclusión general es que en los impuestos monofásicos, cuánto más lejos del consumidor final se situé el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada. b) El efecto cascada: Al contrario de lo que sucedía en el efecto piramidación, el efecto cascada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis no juega ningún papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún empresario. La causa del efecto cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Cuánto más largo sea el proceso productivo, o más empresas intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Si todo este proceso se realiza dentro de la una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentración de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, cuanto mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifásico sobre las ventas. El cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos cascada y piramidación. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifásico sobre las ventas y además las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial. c) El IVA y los efectos piramidación y cascada: A lo largo de la exposición, hemos tratado de diferenciar claramente los dos efectos piramidación y cascada, sin embargo, ambos tienen un elemento común: que se produce porque el empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como si fuera un coste del proceso productivo, es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender porqué el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro país, al que se denomina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA soportado (pagado a los proveedores) y el IVA repercutido (cobrado a los clientes). El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades, es decir: A ingresar = IVA R - IVA S. De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podrá considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administración tributaria, y si no es un coste, no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo que una fase esté exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que
permiten valorar más justamente este procedimiento: 1) El sistema citado permite comprobar como de hecho cada empresario paga un porcentaje del Valor Añadido por su empresa. La diferencia entre Venta y Compras a otras empresas no es sino el Valor añadido por el empresario. 2) Además, este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido será cero, y la administración tributaria devolverá el IVA soportado. De este modo, el producto exportado, sale del país libre de impuestos y sólo pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que ningún producto compita en desigualdad de condiciones. Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad, podemos considerar el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor o menor cumplimiento de este principio, sería el contenido en la Tabla siguiente: IMPUESTOS MONOFÁSICOS Fabricantes Mayoristas Minoristas PLURIFÁSICOS Sobre ventas IVA
Efecto PIRAMIDACIÓN
Efecto CASCADA
+ (Alto) + (Medio) -
-
-
+ (Alto) -
Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son: el impuesto sobre minoristas y el IVA. B) El principio de suficiencia: La idea de suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que además resulten ser flexibles. Desde este punto de vista, los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas, incluyendo así los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre la suma de valores añadidos, está gravando, en definitiva, la renta nacional. Entre los impuestos monofásicos, el impuesto de minoristas estaría recayendo sobre la variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendría una base inferior, y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes. C) El principio de simplicidad: Hemos tenido ocasión de señalar que el principio de simplicidad está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto de que afecte a un número muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administración. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable que exige la correcta aplicación del impuesto, la segunda porque se enfrenta a la difícil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes. En cuánto a los impuestos monofásicos, no puede ser extraño que desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes sea el más adecuado, pues recae sobre un número pequeño de empresas, que tienen una dimisión superior a la media y que podrían gestionar bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situaría en una posición intermedia. En cuánto a los impuestos plurifásicos, estos comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su actividad también está sometida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros
contribuyentes en el sistema permite la aplicación de sistemas especiales, aunque entonces se pierden algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad. Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado, tendríamos la situación reflejada en la tabla siguiente: Impuesto Fabricantes Mayoristas Minoristas Ventas Valor añadido
Neutralidad 4º 3º 1º 5º 2º
Suficiencia 5º 4º 3º 1º 2º
Simplicidad 1º 2º 5º 4º 3º
Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de los tres principios estudiados, pero en conjunto aparece como el que los cumple, como término medio, mejor. Por ello, puede entenderse que la Unión Europea lo acabara conformando como el impuesto indirecto fundamental, y que nuestro país se adaptara a la exigencia de incorporarlo a su sistema tributario tras su adhesión.
4) Sistemas alternativos en el diseño del IVA: En este epígrafe tratamos algunas de las cuestiones fundamentales que plantea el diseño del Impuesto sobre el Valor Añadido. En este sentido, haremos referencia tan sólo a los sistemas alternativos que pudieron hablarse utilizado. Este tributo recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso productivo. Ahora bien, existen dos procedimientos para calcular el valor añadido: 1) Por un lado, podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores de producción (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso, tenemos un cálculo del valor añadido por el método de la adición. 2) Por otro, el cálculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la producción de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional y se conoce como método de la sustracción. Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtención del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En ese sentido puede optarse por una de las tres posibilidades: 1) No permitir ningún tipo de deducción ni por depreciación de la maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. En este caso, estamos ante un cálculo del Valor añadido Bruto o Valor añadido tipo Producto. 2) Permitir una deducción por desgaste del equipo capital, en cuyo caso, estamos calculando el Valor añadido neto o Valor Añadido tipo Renta. 3) Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciación. Se está utilizado un concepto de Valor añadido tipo Consumo. El modelo utilizado en España es el último citado (Valor añadido tipo Consumo), pero como ya tuvimos ocasión de señalar en el epígrafe anterior, el procedimiento de aplicación responde al denominado sistema cuota menos cuota. La cuestión de cómo se utiliza este para conseguir que el Valor Añadido gravado sea tipo Consumo, es fácil de resolver. Para ello, el empresario considerará como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontará como IVA soportado no sólo el que le carguen sus suministradores, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos.
Combinando los elementos reseñados en el epígrafe podemos presentar el siguiente cuadro de procedimiento: Método de Adición VAB Tipo Producto VAN Tipo Renta VA Tipo Consumo
VAB = Sueldos + alquileres + interéses + beneficios + depreciación VAB - Depreciación VAB - Compras de equipo aumento de existencias
Método de Sustracción VAB = Ventas + aumento de existencias - compras a otras empresas (salvo equipo capital) VAB - Depreciación VAB - Compras de equipo aumento de existencias
5) Los impuestos especiales: Incluímos en este epígrafe las cuatro figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar del modo siguiente: 1) Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los casos siguientes: a) Los impuestos sobre bebidas alcohólicas (cerveza, vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y bebidas derivadas), b) El impuesto sobre hidrocarburos, c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, d) El impuesto sobre las labores del tabaco, e) El impuesto sobre la electricidad. 2) Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso del impuesto especial sobre determinados medios de transporte. La característica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de carácter general. A) Justificación: A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas resultan totalmente convincentes. En esa dirección podemos formular las siguientes reflexiones: 1) Los impuestos especiales se mantiene en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos que generan costes externos. Es posible que ésta sea una de las argumentaciones más convincentes para estos gravámenes, pues en el caso del automóvil o los hidrocarburos resulta indudable la generación de daños al medio ambiente. Ocurre, sin embargo, que los mayores daños al medio puede ser causados por otros productos o proceso productivos que no están sometidos a estos impuestos, con lo que la justificación pierde algo de su base. Además, no es demasiado convincente considerar que también en el caso del alcohol se produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano. 2) Un segundo argumento que se ha utilizado con frecuencia es que los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un daño al usuario. Así, pues estaríamos ante un caso de fallo de mercado porque éste no refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optaría por evitar la adquisición de este tipo de bienes.Nos encontraríamos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta argumentación no es convincente. Se podría justificar el impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero no para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisición de vehículos. Asimismo existen otros productos adictivos con posibilidad de causar daños a la salud que no están sometidos a impuesto especial. 3) Una versión modificada del argumento anterior. Los impuestos especiales pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menos adictivas o causan un daño menos
grave. Así, tendría sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduación, y realizar un procedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad de individuo para elegir el producto que mejor satisface sus preferencias y sólo podría justificarse una actitud del SP de información al consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas de comportamiento. 4) Un cuarto argumento indica que los impuestos especiales se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o del tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio prestado por el sector público. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es más que un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor gasto que produce su adicción. Del mismo modo, sobre los hidrocarburos o sobre los vehículos se trata de compensar al sector público por la realización de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automóviles. 5) Por último, pero no parece una razón nada desdeñable, debe recordarse que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el impuesto sobre la matriculación de determinados vehículos se incorpora a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el sector público perdería un importante volumen de ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya está descontado el hecho de que la compra de estos medios de transporte está sometido a in gravamen superior. B) Estructura de los impuestos especiales en España: El análisis pormenorizado de la regulación de cada supuesto sometido a gravamen en la ley de impuestos especiales excede claramente los propósitos de este tema. Por ello, nos conformaremos con señalar los aspectos más relevantes. a) Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas: Puede resumirse en lo siguiente: El hecho imponible está constituido por la fabricación o importación de este tipo de productos. Cuatro figuras: impuesto sobre la cerveza, sobre el vino y bebidas fermentadas, sobre los productos intermedios y sobre el alcohol y las bebidas derivadas del mismo. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la graduación de la bebida. b) El impuesto sobre los hidrocarburos: En el caso del impuesto sobre los derivados del petróleo, están sometidas a este impuesto las gasolinas con o sin plomo, el gasóleo, el fuelóleo, el queroseno, el gas licuado del petróleo, el metano y otros gases del petróleo, los aceites, así como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados, dependiendo del producto y de su utilización. Las diferencias entre los tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante. c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos: Nace con la finalidad de financiar la sanidad pública y las actuaciones medioambientales y recae solo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes según la naturaleza del producto. d) El impuesto sobre las labores del tabaco: Están sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para fumar. En cuanto a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo impositivo 12,5%, la picadura con el 37,5% y las labores del tabaco con un tipo impositivo del 22,5%. En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo impositivo: un 54% de tipo impositivo proporcional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos.
e) El impuesto sobre la electricidad: Este impuesto, que grava el suministro de energía eléctrica, representa una escasa cuantía para cada contribuyente individualmente pero ha generado importantes ingresos para el sector público. f) El impuesto especial sobre determinados medios de transporte: Recae sobre la primera matriculación en España de vehículos automóviles destinados al consumo privado, la primera matriculación de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado.
6) El impuesto sobre transmisiones patrimoniales: La explicación de la pervivencia de este tributo está relacionada con su origen histórico, en el que las transmisiones patrimoniales tenían que ser sometidas a actos de registro para garantizar la seguridad del tráfico, con aspectos de ilusión financiera, pues dada la escasa cuantía de los tipos impositivos el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su capacidad recaudatoria que obligaría al sector público a un incremento en otros tributos para compensar la recaudación perdida si se renunciase a este ingreso. Otros argumentos teórico apuntan a la posible aplicación del criterio del beneficio, a cambio de la seguridad en el tráfico económico garantizada por el sector público debe satisfacerse este tipo de impuestos, y sobre todo a su carácter de complementario de la imposición indirecta, para gravar las ventas entre particulares que no se someten a los impuestos generales como el Impuesto sobre el Valor Añadido. Señalamos tan solo que dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, así como la constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrendamientos, etc. La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios. En cuanto a la determinación de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para la transmisión de bienes inmueble y el 4% para los bienes muebles, pero en otros la cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de la transmisión de valores.
7) Efectos económicos de la imposición indirecta: En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de los efectos económicos de la imposición indirecta sobre el ahorro. Se ha analizado la neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de imposición general sobre las ventas. Por lo que nos referiremos tan sólo a los efectos de esta figura tributaria que pueden afectar al volumen de inversión privada. Intuitivamente resulta fácil comprender que el diseño del IVA como tipo consumo resulta el más favorable a la inversión privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir a maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciación pero eso no representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estaría actuando aquí como una auténtica subvención.
TEMA 10 - LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 1) Introducción: En la situación actual de nuestro país, es absolutamente necesario hacer una referencia a la coexistencia de diversas esferas de actividad del sector público, estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unión Europea. En este tema analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno del sector público.
2) La distribución de funciones: En el primer tema se ha presentado una definición del contenido de la Hacienda Pública a partir del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distinguió, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento, y se definió a partir de ellos la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. En este epígrafe se analiza cuál debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolución de estos cuatro problemas. A) La asignación de recursos: Nuestra discusión, en la lección segunda, del papel del sector público en las funciones de asignación de recursos, distinguía entre el enfoque liberar, que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros; y, la perspectiva intervencionista, para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos de mercado. Lógicamente, en los términos de este tema, debemos repasar el papel de los diferentes niveles de gobierno en cuánto a cada uno de estos casos. 1) Los bienes públicos puros: Como ya sabemos, los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos. La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se pueden resumir en los siguientes: En primer término, la no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y así podemos diferenciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entres supraestales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las Comunidades Autónomas o el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asignar la provisión de bienes públicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo. Un segundo factor relevante atañe al coste de provisión del bien público y a la presencia de economías de escala en su producción. Consideremos el caso de la prevención de incendios en un núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeñas, realizadas las inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extinción de incendios puede ser compartidos con
otras localidades próximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren más rentables formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación Provincial o por la Comunidad Autónoma. Una tercera cuestión concierne al problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasión de señalar que no resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto estaría dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien público se ofrece lo conseguiría de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución indirecta para este problema. Para ello consideramos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad que se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado por Tiebout como votación con los pies que nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribución de la renta. Por último, aunque tiene una clara conexión con el argumento anterior, es preciso señalar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración. Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes. De un lado los costes de suministro de los bienes públicos, en los que el elemento relevante es la posible presencia de economías de escala en una primera etapa y la probable aparición de economías de congestión a partir de cierto tamaño de la jurisdicción. De otro, los costes de captar la información relevante sobre las preferencias de los ciudadanos, que podemos entender como creciente, al aumentar la dimensión del territorio. Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos en todos los posibles bienes públicos, sino que por el contrario podríamos encontrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien público que estemos tratando. Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinación entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de análisis para determinar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas jurisdicciones sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que deberían crearse. 2) Distribución de funciones en el caso del los fallos del mercado: La discusión precedente puede aplicarse, hasta cierto punto, a los casos de intervención pública debida a los denominados fallos de mercado. En ese sentido, pueden formularse las siguientes reflexiones: a) En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea, en cuanto a su formulación, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicación concreta. Ello se debe a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado único, entonces los problemas causados por la limitación de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. Por ello, la legislación de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tendí que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas, la intervención tanto de las autoridades comunitarias como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestión.
b) Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, concretamente al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminación resulta razonable defender la competencia de la Unión Europea. Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas contaminantes tenderán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación atmosférica puede ser inútiles al recibir las emisiones de otros países. c) El último caso de fallo de mercado a que debemos hacer referencia es el supuesto de los bienes preferentes, que hemos circunscripto a la educación y sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se ha realizado sobre los bienes públicos puros. Ahora bien, aún en el caso de que lleguemos a la conclusión de que las Comunidades Autónomas tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevante: En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes características de carácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto, supongamos que una Comunidad Autónoma opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout (votación con los pies) podría llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altas rentas, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable. Un segundo elemento se refiere al hecho de la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos países miembros de la Unión. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes. Por último, si el país al que pertenecen las diferentes comunidades autónomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, también el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos observar la situación en la que una Comunidad Autónoma garantiza la educación gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14 años. B) La distribución de la renta: Ya hemos tenido ocasión de señalar que las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que discutida y que para un importante número de economistas no está demasiado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de rentas realizadas por el mercado. Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías de mercado se producen indudables desigualdades en la distribución de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, entonces, la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas restridibutivas resulta ser relevante. En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala del país, o dicho en otros términos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones: En primer término el análisis realizado
por Tiebout y que hemos denominado votación con los pies, demuestra que si una Comunidad Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y recursos productivos haga inviable su política. Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este argumento no está exento de críticas que parte, implícitamente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras. Además determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. Una segunda razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional y no local es la posible generación de comportamientos free rider. Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mismo que el señalado en el párrafo anterior. Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional más para la atribución de estas competencias a las Comunidades Autónomas o, en mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economía de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica, y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributivas menos generosas. A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma: De un lado, podemos pensar que los modelos de votación con los pies, que constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público puro. De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autónoma X establece un programa de mantenimiento de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o por la presión de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la información sobre los beneficiarios y que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.
C) La estabilidad económica: En el caso de las políticas de estabilidad económica, también hemos tenido ocasión de señalar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo que se trata en este caso es de analizar, aún en el supuesto de que se acepte la viabilidad de estas políticas, a qué nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las políticas de estabilización económica. 1) Política monetaria: En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las competencias de política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. La atribución de la política monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediatamente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades políticas económicas y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen crisis asimétricas en los distintos países. 2) Política cambiaria: La fijación de los tipos de cambio son una competencia unida a la política monetaria, por ello, esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea. Los países miembros de la Unión Europea apostaron por la estabilidad de los tipos de cambio, la creación del Sistema Monetario Europeo y, finalmente, el establecimiento de la moneda común. 3) Política presupuestaria: Como es bien sabido, la política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Podemos afirmar que la efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autónoma hiciera una política de incremento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo. Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las Comunidades Autónomas. Podemos añadir algunas consideraciones: a) La efectividad de las políticas fiscales, depende de la información disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se añaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales. b) La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda central está limitada en un contexto de creciente globalización de la economía. Ello avalaría que la Unión Europea podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de los distintos países miembros. c) No obstante, puede defenderse una política de estabilización basada en instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de equilibrio. d) Una última consideración relevante hace referencia al establecimiento de límites a las políticas de déficit público de los estados europeos que participan en la moneda única. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la política fiscal sino tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector público.
4) Política de rentas: Este instrumento de la política económica hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a escala estatal. D) El crecimiento económico: Aunque las cuestiones de crecimientos y desarrollo económicos se han tratado como un elemento más de las políticas de estabilización económica, se puede considerar un problema distinto. Señalar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles por parte del sector público son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos. Así, en lo que se refiere al gastos de infraestructuras podemos observar la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. En estas circunstancias, la atribución de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá de la importancia relativa de estos dos costes. En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica pueden apreciarse importantes economías de escala en cuanto al gasto público que justifica no solo la coordinación a escala nacional sino incluso europea.
3) Los principios de descentralización de los tributos: En el epígrafe precedente hemos señalado que determinadas funciones desempeñadas por el sector público puede realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmación exige que consideremos de qué modo debe procederse a la entrega de recursos para llevar a cabo tales funciones. Nuestro interés se destina a comprobar qué modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios. Tales cambios se presentan en una doble dirección. De una parte, la presencia de niveles distintos en la definición del sector público obliga a un replanteamiento de los principios de simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad. De otra, la descentralización fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultánea de estos diversos niveles de gobierno. A) La inclusión de nuevos principios tributarios: La configuración del sector público de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonomía y el principio de localización. Ambos están relaciones con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector público se aproxime mejor a sus preferencias. Entendidas así las cosas, no parece difícil defender el principio de autonomía pues sólo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autónoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las
que elegirían los ciudadanos. Este principio significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto público, también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales. En segundo término, debe cumplirse el principio de localización, que significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser pagados por los contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, el hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenómeno que se conoce como exportación fiscal, entonces, podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos. B) El replanteamiento de los principios tributarios: Podemos considerar que en lo que atañe al principio de simplicidad, la descentralización fiscal añade circunstancias que hacen más difícil su cumplimiento. En efecto, si en virtud de la autonomía fiscal, las diferentes Comunidades Autónomas o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales como estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifas aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia lógica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la competencia debe encomendarse al gobierno central, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas un único individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta más sencilla su administración central que la descentralizada. En segundo término, no parece excesivamente compleja la aplicación del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado. La definición de este principio tan sólo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones. Además, si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de menor nivel de renta. Por otra parte, en lo que se refiera al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultaría ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. En todo caso, podríamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos. En lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que puede condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se debe enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal.
4) El endeudamiento en el caso de las haciendas descentralizadas: Ya hemos tenido ocasión de señalar que el principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribuido a estos órganos. Igualmente hemos analizado los problemas que plantea el uso de financiación extraordinaria, y en particular, el debate sobre quién soporta la carga de la deuda pública. En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los distintos niveles de gobierno respondería, en el mejor de los casos a un interés puramente teórico, pues en la práctica, esta posibilidad está muy limitada. No obstante, podemos hacer las siguientes reflexiones: 1) Aún en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificación monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Ello se debe que si hemos defendido que la política monetaria es una competencia del gobierno central, entonces, no puede admitirse una financiación del déficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligación de que el déficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros términos mediante la emisión a los particulares o con operaciones de crédito que no incrementen las disponibilidades líquidas en manos del público. 2) En segundo término, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad serían aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le impone la condición de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisión de servicios entre los distintos territorios, si las regiones más ricas son más dinámicas que las más atrasadas. 3) Una tercera reflexión concierne al empleo del endeudamiento para financiar inversiones. Con ello queremos señalar que si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces, la aplicación del criterio del beneficio conduciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a través de sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces, la generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este análisis en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversión una vez que ésta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida.
5) Las transferencias intergubernamentales: El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencia entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales. En primer término señalaremos cuáles son las justificaciones de estas transferencias para después considerar la forma en que pueden llevarse a cabo sus efectos. En cuánto a las finalidades de estas transferencias podemos señalar las siguientes: 1) Una primera razón se basa en la realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre las diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente capital como para garantizar un
mayor crecimiento económico para las zonas más desfavorecidas. 2) Un segundo motivo está relacionado con la consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción. 3) Por último, un tercer motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lógicamente, sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse a través de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después transferiría los recursos necesarios a los territorios implicados. Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas de la siguiente manera: En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y específicas dependiendo del grado de concreción que presente la finalidad establecida al recibirla. Las subvenciones específicas pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participación en el coste puede tener un límite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo. En cuanto a las transferencias incondicionales, pueden estar constituidas por una mera participación en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central y que su finalidad es más bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes. A éstas se las denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos. En cuánto a que tipo de transferencias es más adecuada, hemos indicado que la pluralidad de formas que hemos señalado pone de manifiesto la presencia de objetos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simultánea. Simplificando la cuestión podemos señalar los siguientes aspectos: 1) Las transferencias incondicionales son más coherentes con el principio de autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio. 2) La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades. 3) La elección concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realización de actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratará de evitar las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos recibidos en forma de transferencia puede ser interpretados por los contribuyentes como una reducción en el “precio” que deben pagar por los servicios públicos y expandir su demanda de servicios públicos. 4) Por último, la ausencia de una correspondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede
estar dando lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con las consecuencias que ya tuvimos ocasión de describir en su momento, y en las que resultaría ocioso insistir una vez más.
6) El presupuesto comunitario: A) Principales gastos y políticas comunitarias: Antes de entrar en el análisis concreto de las políticas comunitarias y su reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales: a) En primer lugar, destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad económica. Si el presupuesto del SP interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión no supera el 1,20% del PIB. b) Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios. En condiciones de libre circulación de los bienes servicios, la única política agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia en cuanto al gasto total. c) Por otro lado, podemos pensar que las políticas de redistribución de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas cuando se realizan desde la Unión Europea. d) En cuarto lugar, debe señalarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer frente con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unión adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones, o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política. B) El sistema de ingresos del presupuesto comunitario: a) Derechos de aduana: Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. Los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se considera un ingreso propio de la Unión, si bien la gestión de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, la recaudación debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de administración del impuesto. Los derechos de aduana no tienen una función de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones. b) Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa: En este apartado consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en común su relación con la política agracia común. En lo que se refiere a los derechos agrícolas, su origen se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unión pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que puede suministrar esos mismos productos a un precio inferior, no encontramos con dos dificultades paralelas. De un lado, resulta que los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva con respecto a los de origen comunitario. De otro, las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos. De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prélèvements, como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones
ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mínimo. Si, además, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, entonces, el producto comunitario debería recibir una subvención, conocida como restitución a la exportación. Estos dos mecanismos producirían el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de garantizar el precio mínimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, éstos no perdieran mercados internos, perno no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes: a) En primer término, este tipo de política afectaba negativamente a los países extracomunitarios que fueran exportadores de productos agrícolas que veían cómo no podían competir a precios más bajos en el territorio de la Unión, mientras los de origen comunitario lo hacían en igualdad de condiciones con los suyos. b) En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos países europeos que, como el Reino Unido, tenían importantes relaciones comerciales con países extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agrícolas. Los consumidores británicos se vieron frente a unos precios superiores para los productos de alimentación, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Unión. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque británico y que se configura como una devolución especial a Gran Bretaña como consecuencia del exceso de aportación británica al presupuesto comunitario, debido a las características de la política agraria común. En cambio las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobe la producción de isoglucosas, son tributos que gravan la producción y almacenamiento del azúcar o las isoglucosas, y cuya justificación se encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulación del mercado del azúcar corran a cargo del propio sector. c) El recurso procedente del IVA: En el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea. La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que este impuesto ha sufrido un proceso de armonización que permitía aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para el cálculo del recurso, se parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se considera que éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijó en 1,4% como máximo, aunque se ha convenido en ir reduciendo, progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1%. Una vez explicado el procedimiento general de cálculo deben hacerse las siguientes matizaciones: 1) El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo, en relación al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposición indirecta sea más acusado. Por ello, se establece como límite que la base imponible teórica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese país. 2) Este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo fraude en este impuesto sea más acusado, porque la recaudación, para un tipo medio dado, será más pequeña. 3) Por último, y debido al denominado cheque británico, la aportación del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su aportación neta sea excesiva. Esta deducción a la que tiene derecho Gran Bretaña se, cubre ampliando la aportación de los demás países miembros. d) El denominado cuarto recurso o recurso complementario: La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe presentar una situación de equilibrio. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de la Unión, la diferencia se reparte, entre los estados miembros en proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB). Su empleo como forma de financiación suscita las siguientes reflexiones: 1) Si el recurso basado en el IVA podría ser criticado por su posible regresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la capacidad de pago, al ser la aportación de cada Estado función de su nivel de renta. 2) La estimación de estas aportaciones está
sometida igualmente a una necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes macroeconómicas de carácter real y, en particular, los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones. 3) En la medida en que los distintos países tengan porcentajes distintos de economía sumergida, el cálculo de este, recurso puede acabar generando situaciones de injusticia. C) La propuesta de nuevos recursos propios: La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que estableció la propia Comisión y que responden a los principios de la imposición que se han utilizado con frecuencia en esta obra. Podemos resumirlos en los siguientes: a) El respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde del criterio de la capacidad de pago), b) Su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida como exigencia de igualdad), c) Debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad), d) Debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico (suficiencia) y e) Debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad). A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se han propuesto pueden resumirse en los siguientes sistemas, que resumimos en la tabla siguiente. TRIBUTARIOS Imposición directa Imposición indirecta Imposición sobre la renta de las personas: Impuesto sobre el valor añadido - Impuesto sobre rentas de trabajo Impuestos especiales - Impuesto sobre rentas del capital Impuesto sobre el CO2 Impuesto de sociedades Impuesto sobre intercambio de divisas Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre las comunicaciones NO TRIBUTARIOS Emisión de moneda Sanciones pecuniarias PC
7) Los problemas de la armonización fiscal: Las cuestiones relativas a la armonización fiscal proceden fundamentalmente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías, y de factores de producción. Un análisis rigurosa de esta cuestión exige separar los problemas planteados por la circulación de mercancías, que tratamos en la armonización de la imposición indirecta, de los que se originan por la libre circulación de factores, especialmente el capital, que se incluyen bajo la rúbrica de la armonización de la imposición directa. A) La armonización de la imposición indirecta: Podemos afirmar que los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros al pasar de un país comunitario a otros. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta del IVA nacional al producto procedente del país de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo de la nación de destino con lo que estaría en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este procedimiento es que el impuesto será pagado por un importador del país de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo que se produce ningún tipo de exportación fiscal. Bien es verdad que esto sólo es cierto en el caso de que
ambos países utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el país exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay que realizar ahora, pues dependerá no sólo del producto exportado sino también de la estructura del proceso productivo y el grado de integración vertical de la empresa fabricante. Ello explica que, desde un primer momento, se intentarán armonizar las figuras de la imposición general sobre el consumo de los distintos países miembros y que se impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión. Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se produce dos efectos distintos. En primer término, si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se establece en el de origen, entonces, el importador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos países. La supresión de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación fiscal. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que permitan un proceso de compensación por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países miembros. Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminación de fronteras en el IVA se puede predicar con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes, se produce un posible efecto de piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondientes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la armonización del IVA. B) La armonización de la imposición directa: En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones: la movilidad del factor trabajo, la del capital, y, al establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unión Europea. Se dan razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una emigración por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho más factible en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. No parece que la coexistencia de regímenes fiscales diversos suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignación del factor trabajo, por las razones que tratamos de apuntar en el párrafo precedente. Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignación del capital son mucho más complejas porque se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones: 1) Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. La cuestión que surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro país europeo y ni se le practica retención alguna, ni la generación de tales ingresos se comunica a la Administración tributaria del gobierno de su nación, entonces, no hay motivo alguno para el contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sería mucho más bajo, y el ciudadano dirigiría su ahorro hacia aquél país con menor tributación. En este caso, nos encontramos más bien con un problema de coordinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal. 2) En segundo término, la regulación de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposición en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz. En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital está en la base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en España, y que esta misma movilidad explica la aparición de los denominados sistemas duales de imposición sobre la renta. Hacienda pública - Curso 2009-2010 (Ius Nico: http://iusnicoderecho.blogspot.com/)