49905288-gestion-financiera-publica

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

INTRODUCCION El presente trabajo ha sido pensado y diseñado para que sirva básicamente de apoyo y de complemento a la labor docente y/o de aprendizaje de las finanzas del Estado colombiano. Pero también le será de gran utilidad a los que por diversas razones tengan relación con el tema especialmente aquellos encargados de la gestión de los asuntos públicos tanto en el nivel nacional como en el territorial.

Las disciplinas tienen su propio lenguaje que las distingue de las demás pero que a veces complica su comprensión para los no iniciados en ellas. Aquí, y en la medida de lo posible, se prescindirá de expresiones que innecesariamente compliquen la asimilación de los temas tratados sin que lo anterior signifique perdida de profundidad o de calidad. Se busca con ello llegar a un mayor número de lectores teniendo en cuenta la premisa que se trata de un libro con perfil eminentemente docente.

El tema de la gestión financiera del Estado o de las finanzas públicas tiene que ver esencialmente con las fuentes de financiamiento del aparato estatal y la posterior utilización de esos recursos. En este sentido se relacionará con ingresos, deuda y gastos públicos. Pero como estos tres elementos se integran en un cuarto, el presupuesto, entonces este también hará parte del campo de estudio de las finanzas.

A grandes rasgos estos son los grandes temas que se abordaran en este documento, más otros relacionados.

Por tratarse de las finanzas del Estado, la primera parte del documento está destinada a examinar el concepto de gestión financiera pública para dedicarse luego a examinar ligeramente las dos formas de organización estatal predominantes en el momento: la socialista y la capitalista. De la última, en la cual se ubica Colombia, se señalan los problemas que padece y de la manera cómo se le han hecho frente. Dentro de este esquema fenómenos como la privatización, la descentralización, la apertura económica y social, figuran como estrategias para superar las crisis que en los últimos años ha padecido el Estado capitalista.

En el plano económico el Estado debe propender por la consecución de unos fines que se logran, en los Estados Capitalistas, a través de la acción de la política económica, por lo tanto ésta será materia de análisis especialmente por la relación de la política fiscal, uno de sus instrumentos, con las categorías de ingresos y gastos públicos.

Entre esos fines se cuenta la búsqueda de una eficiente asignación de los recursos, la estabilidad económica (que no haya desempleo, inflación ni desequilibrio en la balanza de pagos), la redistribución del ingreso y la riqueza, fomentar el crecimiento económico, entre los más importantes, y todo ello para finalmente lograr el bienestar de toda la comunidad o sea el desarrollo. En la consecución de dichos objetivos juegan un papel preponderante los impuestos, el gasto público y la deuda pública y, la conjunción de todos, el presupuesto, como ya se dijo. En consecuencia se examinan los aspectos normativos que rigen la actividad presupuestal colombiana tanto en su nivel nacional como territorial. Luego se hace una descripción de las principales fuentes de ingresos estatales tales como los impuestos, tasas, regalías, contribuciones, rentas parafiscales, y otros. Tratamiento especial merece el estudio de los principales impuestos del nivel nacional como los del territorial, así se aborda el análisis del impuesto a la renta, ventas, a las importaciones, exportaciones, licores, 2

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación cervezas, vehículos, cigarrillos, predial, industria y comercio, participación en plusvalía, entre los de mayor relevancia.

El trabajo también se ocupa del análisis de la deuda y el gasto público. Respecto a la primera se hace un pormenorizado análisis de las normas que actualmente rigen el endeudamiento territorial y que han sido adoptadas para hacer frente a la crisis que en este aspecto padece dicho nivel de gobierno. Similar tratamiento se le dará al gasto público como generador del desbalance fiscal territorial.

A lo largo del trabajo veremos que las finanzas del Estado o públicas se ciñen a leyes económicas pero también a jurídicas y mucho más en un país como Colombia donde la producción de normas es abundante y por lo tanto cambiante, por ello se ha procurado en la medida de lo posible prescindir de los asuntos meramente coyunturales y de permanente modificación y concentrarse en los de mayor vigencia como son la Constitución y las Leyes.

La extensión dedicada a cada tema es proporcional a la importancia del mismo, al menos a juicio del autor. Para facilitar la comprensión, algunos de los temas se acompañan de recuadros donde se amplían asuntos relacionados con él mismo, procurando idénticos propósitos la obra es generosa en gráficas que sintetizan los conceptos fundamentales.

Bogotá, junio de 2006

Nota: Todas las fotografías que ilustran esta obra fueron tomadas por el autor de la misma.

3

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

¿CUÁL ES EL OBJETIVO GENERAL DE ESTE LIBRO?

Servir como texto guía o de complemento tanto en la enseñanza como en el aprendizaje de los temas que tiene que ver con los aspectos financieros del Estado, esto es, con sus fuentes de ingresos - en especial tributos y deuda pública – y con sus gastos, así como su adecuada gestión, este último propósito se logra básicamente con el estudio del presupuesto. Alrededor de estos temas se desarrollan otros, tales como los objetivos que en materia fiscal busca el gobierno, que también serán de interés de este trabajo.

Por lo tanto será apoyo fundamental o complementario en cursos que versen sobre política fiscal, finanzas públicas, hacienda o gestión financiera pública, presupuesto público, entre otros, y por consiguiente va dirigido a profesores, estudiantes y demás interesados de estas áreas.

4

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

EL MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO DE LA GESTION FINANCIERA PÚBLICA

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

Describir de manera general el escenario conceptual y normativo dentro del cual se desenvuelve la gestión financiera pública además de establecer las interrelaciones entre algunos conceptos e instrumentos, por lo tanto se trataran algunos temas que luego serán abordados con más profundidad en el transcurso del libro.

5

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.1. ¿DE QUE SE OCUPA LA GESTION FINANCIERA PUBLICA? El Estado para el cumplimiento de las funciones a él encomendadas por la sociedad debe utilizar una gran cantidad de recursos, entre ellos los financieros. De estos últimos se ocupa la gestión financiera pública, la cual definiremos para efectos de estas notas como una secuencia de estrategias, hechos y acciones – o no acciones en algunos casos - relacionadas con gastos e ingresos públicos complementados con endeudamiento, lógicamente concatenados, armonizados en un presupuesto y encausados al logro de unos objetivos previamente predeterminados de índole micro o macroeconómica.

A diferencia de la gerencia financiera privada cuya preocupación principal es la maximización de las utilidades de los dueños - con la excepción de las entidades sin ánimo de lucro – que se verán reflejadas en los estados financieros, en la pública las actividades deben encaminarse primordialmente a incrementar los beneficios sociales, asunto este complicado de medir a través de los parámetros convencionales y que por lo tanto difícilmente pueden reflejar los estados financieros tradicionales. Pero este propósito – el de incrementar los beneficios sociales – debe enmarcarse dentro de otros de mayor jerarquía porque la gestión financiera se desarrolla en dos escenarios distintos: uno microeconómico y otro macroeconómico.

En el escenario microeconómico la gestión financiera pública se circunscribirá a la organización particularmente considerada y, por lo tanto, se orientará a procurar que el uso de los recursos – no solo los financieros, sino también los humanos, físicos, etc. se haga de la manera más efectiva y eficiente posible. Esto es, lograr con la menor cantidad de recursos los propósitos organizacionales planteados en su Plan de Desarrollo y/o de Acción respetando el marco normativo vigente. Sobre esto último valga mencionar que la actividad financiera al igual que otros aspectos de la administración pública deben sortear todo un enjambre de normatividad legal – y en permanente cambio que dificulta saber que está vigente - que muchas veces son un obstáculo para el gerente imaginativo y audaz. Por aquello que dentro del sector público solo se puede hacer lo que esté expresamente permitido, mientras que en el sector privado rige la premisa de que se puede hacer todo aquello que no esté prohibido. Ello impide en ocasiones que la competencia entre los dos sectores sé de en igualdad de condiciones, por eso se ha dispuestos que algunas entidades del sector descentralizado público (en especial las empresas industriales y comerciales del Estado y las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos) se rijan por normas similares a las aplicables al sector privado.

Pero así como la existencia de las normas son, en algunos casos, un obstáculo, en la mayoría de las veces son absolutamente necesarias para garantizar un adecuado y transparente uso de los recursos. En materia financiera pública la norma de mayor jerarquía es el Título XII de la Constitución Política (Régimen económico y de la Hacienda Pública), de allí se desprenden las leyes que tienen que ver con planeación, 6

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación tributos, presupuesto, contabilidad, transferencias, operaciones de crédito, fijación a límites de gastos. De ellas nos ocuparemos en detalle en su momento.

Dentro de las organizaciones siempre existirá un responsable de las diferentes áreas o tareas, y la parte financiera no es la excepción. Pero los resultados financieros no siempre son de responsabilidad exclusiva de su titular, dependen muchas veces de las decisiones y acciones de otras dependencias. No siempre el Gerente Financiero – o Ministro o Secretario de Hacienda - tiene control sobre los ingresos y los gastos. En cuanto a los primeros en muchos casos depende de la gestión de otros funcionarios, y por el lado de los gastos su papel en algunas organizaciones se reduce al de controlar que no se superen las apropiaciones aprobadas. El papel del gerente financiero debe ser más que eso, y de hecho así ha venido sucediendo. Cada vez se requiere de más profesionalismo para realizar esta tarea por la complejidad que ha venido adquiriendo la materia.

En el ámbito macroeconómico la gestión de ingresos y gastos públicos se enfoca a servir de instrumento de la política económica en general y de la fiscal en particular y por lo tanto abogará para que exista igualdad entre la oferta de bienes y servicios y la demanda de esos bienes y servicios –equilibrio económico - como estrategia para incidir sobre el nivel de producción, empleo o de precios. Si existe recesión, esto es, baja producción, la teoría recomienda aumentar el gasto público y disminuir los impuestos, en caso de aumento de los precios –inflación- se operará de manera contraria. En este ámbito la mayor responsabilidad recaerá en el Ministro de Hacienda (y en el Consejo Superior de Política Fiscal) y antes que gestión financiera se hablará más bien de política fiscal, entendido este concepto como la manipulación deliberada por parte del gobierno de las variables ingresos y gastos públicos para lograr unos resultados macroeconómicos específicos y predeterminados que muchas veces pueden conducir a déficit o “huecos” fiscales. Pero aparte del equilibrio económico también se le señala como parte de sus objetivos la redistribución del ingreso y la riqueza, la eficiente provisión de los bienes públicos y el fomento del crecimiento económico como pre condiciones para lograr el desarrollo. Aunque la consecución de estos cuatro objetivos recae ante todo en el nivel nacional, el territorial – Departamentos, Distritos y Municipios – también tiene importantes responsabilidades en estos aspectos especialmente en lo que tiene que ver con la eficiente provisión de los bienes públicos dado el proceso descentralizador que se desarrolla en el país desde hace algún tiempo.

Para finiquitar esta parte podemos afirmar que en el plano micro la gestión financiera obedece más a normas legales, en tanto que en el plano macro a leyes sociales y económicas.

1.2. EL PRESUPUESTO: EJE DE LA GESTION FINANCIERA PÚBLICA Sin lugar a equívocos puede afirmarse que el presupuesto es el acto de gobierno más importante que anualmente realizan las administraciones públicas en todos sus 7

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación niveles, además de ser el eje de la actividad financiera estatal. Temas como el costo del dinero en el tiempo, el punto de equilibrio entre ingresos por venta y costo de producción, alternativas de financiamiento a largo y corto plazo, administración de inventarios, estados financieros, administración del efectivo, política sobre dividendos, razones financieras, cantidad económica de pedido, apalancamiento, etc., que preocupan al gerente financiero privado, en el sector público quedan subordinados a la cuestión presupuestal. No quiere decir que los mismos no sean de importancia o de aplicación dentro de la gestión financiera pública, simplemente es que se les otorga una jerarquía menor porque acá las preocupaciones son otras.

La importancia del presupuesto como eje de la gestión financiera pública se destaca si tenemos en cuenta que la Constitución del 91, y su posterior desarrollo legal, contempló los mecanismos de participación ciudadana y entre ellos el de la Revocatoria del Mandato que va muy ligado con la figura del Voto Programático.

Quienes aspiren a Gobernador o Alcalde municipal o distrital deben inscribir ante las autoridades competentes un programa de gobierno que ha debido tener su génesis en un previo Proyecto Político. Este Proyecto Político no está sometido a ninguna regla en especial y puede estar plagado de muchas utopías, pero no el Programa de Gobierno que tácitamente requiere de más concreción puesto que éste debe ser inscrito ante las autoridades competentes previo al debate electoral, y contener, obviamente, propuestas que sean realizables. Porque los ciudadanos al votar por ese candidato le imponen el Programa de Gobierno que propuso en el evento de salir elegido, y si no lo cumple se ve expuesto a las consecuencias de la aplicación de otro instrumento de participación ciudadana, la Revocatoria del Mandato. La verdad es que por múltiples circunstancias estos mecanismos han tenido poco uso. Aún se sigue votando por consideraciones distintas al Programa de Gobierno y el trámite de una Revocatoria del Mandato es bastante tortuoso.

Luego de la posesión del gobernante, éste debe transformar sus propuestas de Gobierno en un Plan de Desarrollo que debe ser discutido, analizado y aprobado por el Consejo Territorial de Planificación y por la corporación de elección popular respectiva (Asamblea o Concejo). Dicho Plan a parte de considerar el Programa de Gobierno debe también tener en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial – POT, que es elaborado a 9 años - así como las políticas y programas nacionales o departamentales en materia de salud, educación, deporte, saneamiento básico, medio ambiente, vivienda de interés social, etc., que casi siempre son financiados con recursos de transferencias.

El Plan de Desarrollo que deberá contener una parte general o programática y otra relacionada con los principales programas y proyectos a realizar, dará pautas para la elaboración o modificación de los planes sectoriales e institucionales, así como para la formulación de proyectos que deberán inscribirse en el respectivo Banco de Proyectos.

Aprobado el Plan de Desarrollo el siguiente paso es su ejecución para lo cual el presupuesto debe estar en armonía con aquel.

El incumplimiento del Plan de Desarrollo puede dar lugar a consecuencias políticas (Revocatoria del Mandato, por incumplimiento del Programa de Gobierno), administrativas (aplicación de una Acción de Cumplimiento) o disciplinarias (incumplimiento de un deber, de acuerdo al Estatuto Disciplinario).

8

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El presupuesto, que es un elemento del Sistema Presupuestal que además integran el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones, debe tener en cuenta los propósitos gubernamentales consignados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos de Mediano Plazo.

A su turno el presupuesto se divide en tres grandes partes: El presupuesto de ingresos, el de gastos y las disposiciones generales. Para la ejecución, los ingresos y los gastos se armonizan en el Programa Anual Mensualizado de Caja -PACRecapitulando podemos decir que un Proyecto Político se convierte en Programa de Gobierno cuando su promotor se inscribe como candidato a Gobernador o Alcalde, luego de elegido dicho Programa se transforma en un Plan de Desarrollo y este es desarrollado a través de presupuestos anuales quienes a su vez se ejecutan a través del PAC. Este esquema se da en todos los niveles de la administración solo que en el caso de la nación no opera la figura del voto programático por lo tanto el aspirante a Presidente no está obligado a inscribir programa alguno, aunque algunos lo hacen.

No siempre resulta fácil la armonización entre el presupuesto y el Plan de Desarrollo, dado que cuando el gobernante toma posesión de su cargo ya está aprobado el presupuesto del primer año de su gobierno, aunque la ley le permite al gobernante elegido ser escuchado en el proceso de elaboración. Es de esperar, entonces, que ese presupuesto obedezca más al Programa de gobierno del gobernante saliente y no del elegido. De otro lado la elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo requiere de un espacio de tiempo apreciable, que para el caso de la nación es de nueve (9) meses (para el nivel territorial es de cinco (5) meses: 2 para su preparación, 1 para su discusión en el Consejo Territorial, 1 para correcciones y 1 más para la aprobación por parte de la corporación de elección popular), tiempo en el cual, y para el primer año de gobierno, podría afirmarse que no existe Plan de Desarrollo de manera formal. En efecto, el Presidente se posesiona el 7 de agosto y cuenta con 6 meses para presentar el Plan de Desarrollo al Congreso (7 de febrero) y éste a su vez dispones de 3 meses para su discusión y aprobación (7 de mayo). Durante estos 9 meses no se puede esperar que el nuevo gobierno prolongue la ejecución del Plan de Desarrollo de su antecesor, pero tampoco cuenta con el suyo aprobado.

La gestión financiera, tendrá sus particularidades si se desarrolla en un ministerio o en una empresa industrial y comercial del Estado, en un departamento o municipio, aunque, obviamente, tienen muchos aspectos en común. En todo caso en cualquiera de esos niveles se deberá conciliar los conceptos de Gobernar, Gerenciar y Administrar.

1.3. CONCEPTOS E INSTRUMENTOS IMPORTANTES EN LA GESTION FINANCIERA En el acápite anterior hicimos mención a una relación de temas que aunque importantes en la gestión financiera pública se le ha relegado a un segundo plano.

Retomemos esos temas.

9

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.3.1.

LOS ESTADOS FINANCIEROS

Fundamentales para cualquier gestión financiera exitosa. Pero ¿sí se les utiliza como debería ser? ¿En las grandes decisiones que se toman en las entidades públicas si se les consulta? Al respecto existía un problema que poco a poco se ha ido solucionando y era la inexistencia de un adecuado sistema contable y por lo tanto ausencia de estados financieros confiables, asunto que se ha remediado con la creación en 1991 y puesta en funcionamiento en 1995 de la Contaduría General de la Nación.

Anteriormente subsistía como una especie de círculo vicioso: la información contable no se le utilizaba porque esta no reflejaba la situación financiera real de los entes públicos – en los pocos casos en que se llevaba – y no había preocupación para que reflejara la situación real porque no se le utilizaba. A parte de otras razones.

El problema no se ha superado del todo, pero el esfuerzo desplegado a ese fin es de exaltar. Ahora se puede contar con información financiera al instante – o al menos a eso se aspira – para el caso de las entidades del Sistema Integrado de Información Financiera, pero también la información contable se proporciona con más oportunidad y es más fidedigna. También ha contribuido a la calidad de la información contable el elevar a la categoría de falta disciplinaria gravísima no llevar los registros y libros contables de manera apropiada.

Dentro del sector público los estados financieros son de dos tipos: De Naturaleza Cualitativa y de Naturaleza Cuantitativa. La primera categoría está integrada por el Estado de Objetivos y por el Cuadro de Mandos o Tablero de Control. Dentro de los segundos los más importantes son el Balance General, el Estado de Actividad Económica Financiera y Social (Pérdidas y Ganancias, en el sector privado), Cambios en el Patrimonio y Flujos de Efectivo. En el Estado de Objetivos se deben resumir los principales propósitos y metas organizacionales al igual que las políticas y estrategias planteadas para lograrlos. El Cuadro de Mandos o Tablero de Control debe contener indicadores que permitan medir el cumplimiento de los anteriores propósitos. El Balance General muestra la situación financiera del ente público a una fecha determinada, relacionado por un lado los bienes, valores y derechos (activos) y por el otro las obligaciones frente a terceros (pasivos) y los aportes que la sociedad hizo en ese ente (patrimonio). El Estado de Actividad Económica Financiera y Social resume y compara los ingresos obtenidos frente a los gastos y costos incurridos en la vigencia fiscal. Si los primeros (ingresos) son superiores a los segundos (gastos más costos) habrá superávit o utilidades, en caso contrario déficit o pérdidas. Cambios en el Patrimonio evidencia las variaciones que se hayan producido en las diferentes cuentas que integran el Patrimonio1.

1

Ver mas detalles en: José Francisco Mendoza H., Elementos de Contabilidad Gubernamental: Teóricos y prácticos, ESAP, 1997.

10

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.3.2.

ANÁLISIS DE ESTADOS FINANCIEROS

A menos que se trate de una Empresa Industrial y Comercial del Estado o una Sociedad de Economía Mixta, orientadas por lo regular a la generación de utilidades, los estados financieros no siempre serán el reflejo fiel de una gestión pública. Muchas veces una entidad arroja déficit y no por eso se le puede tildar de inmediato como ineficiente, como tampoco se puede considerar exitosa una administración porque arrojó superávits; ha podido ser todo lo contrario: su falta de gestión hizo que no se ejecutaran los gastos programados. Ya dijimos que uno de los fines de los entes públicos es maximizar los beneficios sociales y estos no siempre tienen reflejo en estos instrumentos. De otro lado, en sus decisiones el Estado debe considerar sus efectos colaterales – externalidades -. Pero eso no impide el análisis de los resultados financieros para identificar tendencias que orientaran el curso de los sucesos futuros.

El análisis financiero puede ser vertical u horizontal. En el primer caso se examinaran las cuentas financieras de un mismo año o período con la intención de establecer estructuras (qué tanto representan unas cuentas frente a otra); en el segundo se comparan los resultados de un período frente a otro y su finalidad es descubrir tendencias (qué tanto aumentó o disminuyó una cuenta frente al período anterior).

Para el análisis son fundamentales los indicadores financieros y económicos.

1.3.3.

INDICADORES FINANCIEROS Y ECONOMICOS

Los indicadores financieros por lo regular se extraen de los estados financieros y de los informes presupuestales. En el sector privado han tenido gran desarrollo y de allá se han importado algunos. En el sector público, por exigencias de control interno y por el mejoramiento de la calidad de la información, últimamente se han venido desarrollando algunos específicos. En su diseño se debe tener en cuenta cuál es el objeto social de la organización.

Entre los más utilizados se destacan los necesarios para efectuar análisis de solvencia y sostenibilidad de la deuda en operaciones de crédito público, sobre ejecuciones presupuestales, para medir eficiencia fiscal y administrativa en la asignación de recursos de transferencias de la nación a los municipios y para comprobar si los niveles de gastos territoriales están dentro de ciertos límites en relación con los ingresos generados.

Los indicadores económicos están orientados a advertir sobre el curso de la economía que permitan en un momento dado tomar decisiones y aplicar acciones para corregir las diferencias que se presenten respecto a lo que se considere como una situación ideal. Entre ellos están los que miden el crecimiento de la producción (PIB), variación de los precios, tasa de desempleo, variación de las importaciones o importaciones, tasa de cambio, de interés, etc. Aunque los indicadores se han venido utilizando para medir situaciones pasadas, ahora el gobierno dentro de su Programa Macroeconómico 11

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación (forma parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo) debe plantear cuáles son los indicadores que se propone alcanzar mínimo diez (10) años adelante.

A continuación haremos una reseña de los indicadores financieros más utilizados en el sector público Nivel de ejecución de los ingresos: Determina qué porcentaje de los ingresos presupuestados se han ejecutado a una fecha determinada. Aunque como ingresos ejecutados se pueden considerar los causados, o sea a los que ya se tiene derecho aunque no se hayan recaudado, lo más recomendable es tener en cuenta los ingresos recibidos en caja.

Ingresos ejecutados ----------------------------------- x 100% Ingresos presupuestados Al final del período un valor inferior al 100% puede significar que hubo una baja gestión en los recaudos, o que los ingresos presupuestados se sobrestimaron. El indicador puede aplicarse para la totalidad de los ingresos o para uno en particular.

Costo de recaudación: Indica qué porcentaje de lo que se recauda se destina a cubrir las erogaciones que genera ese recaudo.

Gastos incurridos en la recaudación del tributo -------------------------------------------------------------- x 100% Total recaudo del tributo Un resultado cercano al 100% o superior a éste indica que el tributo no es rentable y, por lo tanto, debe ser reestructurado, eliminado o revisado los mecanismos de recaudo.

Nivel de ejecución de los gastos: Similar al anterior solo que referido a los gastos.

Pero ¿Qué se entiende por gastos ejecutados? La respuesta amerita un breve análisis (que se ampliará en el capítulo V). La ejecución presupuestal de los gastos pasa por varias fases: Expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal, asunción del compromiso (Registro Presupuestal), generación de la obligación (por recibo de los bienes o servicios) y, finalmente, el pago. En rigor podría considerarse como ejecutado un gasto cuando los bienes o servicios son recibidos a satisfacción por parte del ente público, no obstante en la practica se considera que tal situación ocurre cuando se firma el contrato, orden de pedido o de servicio, o sea, cuando se realiza el Registro Presupuestal.

Los gastos presupuestados comprenden los aprobados inicialmente más las adiciones menos los contra créditos.

Al igual que en el caso anterior el indicador se puede aplicar para la totalidad de los gastos a para uno en especial.

12

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Gastos ejecutados ------------------------------------------------------- x 100% Gastos presupuestados (apropiaciones) Un resultado superior al 100% indica que el ente público gastó más de lo autorizado y, con seguridad, violó preceptos legales.

Gastos de funcionamiento a Ingresos Corrientes de Libre Destinación: Indica qué tanto de los ingresos de libre disposición por parte del ente público está destinando a gastos de funcionamiento. Por mandato de la Ley 617 las entidades territoriales no pueden sobre pasar cierto tope.

Gastos de funcionamiento ------------------------------------------------------- x 100% Ingresos Corrientes de Libre Destinación Los Ingresos Corrientes de Libre Destinación – ICLD – hace relación a aquellas rentas que no tienen una destinación predeterminada por la Constitución o la Ley.

Participación de cada impuesto en los ingresos tributarios e ingresos corrientes: Establece la importancia relativa de un impuesto frente al total de los ingresos tributarios o corrientes Recaudo impuesto X ----------------------------------- x 100% Total ingresos tributarios Recaudo impuesto X ----------------------------------- x 100% Total ingresos corrientes Variación en los recaudos: Señala, en términos porcentuales, la variación de los recaudos de un período frente al anterior.

El análisis se puede hacer con valores nominales aunque lo recomendable es que sea en términos reales, esto es, descontada la inflación.

Recaudos período actual – recaudos período anterior ------------------------------------------------------------------------ x 100% Recaudos período anterior Si se hace para varios años señala tendencia bien sea de aumentos o de disminuciones. Valores positivos significan que hubo aumentos; negativos, disminuciones.

13

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Carga tributaria per. capita: El indicador se puede utilizar para los recaudos tributarios totales o para un tributo en particular. Señala cuánto aporta en promedio en tributos un habitante de una jurisdicción.

Total ingresos tributarios o del impuesto X --------------------------------------------------------Número de habitantes Para efectos de la distribución de un 10% de los recursos para Propósitos Generales del Sistema General de Participaciones se aplica el concepto de eficiencia fiscal, entendido como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per. cápita de las tres últimas vigencias fiscales.

Inversión per. capita: Determina cuál es el monto de la inversión promedio por habitante que realiza en un período un ente público. Para la aplicación del indicador podemos tomar en cuenta solo la inversión realizada con recursos propios, o con transferencia, regalías o la suma de todos estos conceptos.

Gastos en inversión -----------------------------Número de habitantes También para la distribución de un 10% de los recursos para Propósitos Generales del Sistema General de Participaciones se utiliza el concepto de eficiencia administrativa “entendida como el incentivo al distrito o municipio que conserve o aumente su relación de inversión, con ingresos corrientes de libre destinación, por persona, en dos vigencias sucesivas. La información para la medición de este indicador, será la remitida por el municipio y refrendada por el Contador General antes del 30 de junio de cada año2.

Razón corriente: Verifica con qué recursos cuenta el ente público para atender sus obligaciones más inmediatas, las que deben ser canceladas en el corto plazo.

El activo corriente representa los derechos o bienes que pueden estar disponibles o que se pueden convertir en efectivo en un término no mayor al año. Al contrario, el pasivo corriente se refiere a las obligaciones frente a terceros que deben ser canceladas dentro de ese mismo período.

Activo corriente ----------------------

2

Ley 715, Artículo 79, numeral 4.

14

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Pasivo corriente Un valor inferior a uno (1) indica que la entidad no cuenta con los recursos necesarios de disposición inmediata para cancelar sus obligaciones con vencimiento menor al año. El indicador tiene poca o nula importancia en entidades que dependen íntegramente del presupuesto de la administración central.

Ahorro corriente: Señala con cuánto recursos puede disponer la entidad para financiar inversión. Los ingresos corrientes son los que se reciben regularmente, son predecibles en cierta medida. Los gastos corrientes son los necesarios para el normal funcionamiento del ente público.

Ingresos corrientes – Gastos corrientes Un valor positivo indica que existe superávit; uno negativo, déficit. Este último caso evidenciaría que existe poco esfuerzo fiscal o que la institución está gastando en su funcionamiento más de lo que sus posibilidades le permiten.

Los indicadores de superávit primario, relación interés a ahorro operacional y saldo de la deuda ingresos corrientes necesarios para operaciones de crédito público, se verán más adelante.

1.3.4.

EL VALOR DEL DINERO A TRAVÉS DEL TIEMPO

El valor del dinero en el tiempo es la tasa de interés, o sea aquella compensación que recibe alguien por postergar su consumo hoy y hacerlo más adelante y/o por incurrir en el riesgo de que no le devuelvan la cantidad prestada inicialmente. Mil pesos hoy serán mil cien pesos dentro de un año, si la tasa de interés acordada es del 10% anual. O, alternativamente, mil cien pesos dentro de un año equivalen a mil pesos hoy. Entre mayor sea el riesgo, mayor será la tasa de interés.

Este factor - el de la tasa de interés- es preciso tenerlo en cuenta cuando se contratan créditos o se realizan inversiones o, incluso, cuando se tiene dinero ocioso en las cuentas bancarias. En este último caso hablaríamos de un costo de oportunidad: El rendimiento que se deja de percibir por no tener invertidos los recursos a la tasa de interés que reconocería el sistema bancario.

En la contratación de créditos las bondades se miden básicamente por el período de amortización, de gracia y tasa de interés. Estas últimas por lo regular contienen una porción fija (un porcentaje específico) y otra variable. La variable usualmente se fija teniendo en cuenta referentes internacionales (tasa Libor o Prime Rate) o nacionales (DTF, tasa de captación de los Depósitos a Término Fijo).

15

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación En lo referente a las inversiones, especialmente de los excedentes de liquidez de las entidades territoriales, se debe tener en cuenta que estas deben ser hechas en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio 3. De otro lado es pertinente considerar que la tasa de interés (o rendimiento que se espera recibir) no es lo determinante en una inversión, antes se debe considerar la liquidez (disponibilidad de los recursos) la seguridad y por último el rendimiento, en ese orden 4.

1.3.5.

EL PUNTO DE EQUILIBRIO

Este concepto indica cuál es el nivel de actividad o de producción de los bienes o servicios en el cual los costos incurridos se igualan a los ingresos que se reciban por la venta de esos bienes o servicios (Ingresos Totales iguales a Gastos Totales, IT = GT).

Es decir, aquel nivel de actividad donde no se generan utilidades pero tampoco pérdidas. Una producción por debajo de ese punto conlleva a pérdidas, en tanto que uno superior genera utilidades.

Los ingresos totales se obtienen multiplicando el precio de venta por el número de unidades producidas de bienes y servicios (PvQ). Los costos totales son la suma de los costos fijos más los variables totales (Cf + CvQ). Los costos fijos son los que permanecen inalterados –fijos- dentro de un rango de actividad, una mayor producción significa un mejor uso de ellos. En tanto que los costos variables están en función directa con el nivel de producción, se incrementan junto con esta, a mayor producción mayor costo variable.

Matemáticamente el Punto de Equilibrio se establece así: IT = CT IT = PvQ y CT = Cf + CvQ PvQ = Cf + CvQ; PvQ – CvQ = Cf Q(Pv – Cv) = Cf Q = Cf / (Pv – Cv) Donde; IT = Ingreso Total CT = Costo Total

3 4

Artículo 17 de la Ley 819.

Numeral 27, Artículo 48 de la Ley 734.

16

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Pv = Precio de Venta Q = Unidades producidas Cf = Costo fijo Cv = Costo Variable unitario Con sus limitaciones, pues es aplicable más que todo en empresas manufactureras de un solo producto, el modelo es particularmente útil en aquellas entidades del sector descentralizado: Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresa de Capital Público, Empresas Prestadoras de Servicios Públicos, etc., para saber a partir de qué nivel de producción la entidad empezará a generar excedentes. No es aplicable, obviamente, en las entidades típicas de gobierno.

1.3.6.

ADMINISTRACIÓN DEL EFECTIVO

El dinero, ya lo dijimos atrás, tiene un costo en el tiempo por lo tanto es indispensable el planeamiento de su uso. A estos propósitos puede servir el Programa Anual de Caja, para identificar superavits o déficits de caja. En los eventos en que se generen superavits, se pueden invertir y obtener cierta rentabilidad. En el caso contrario, cuando hay déficit, se puede acudir con antelación a créditos de corto plazo o créditos de tesorería, o sea aquellas operaciones de créditos que se contratan y se deben cancelar durante el mismo ejercicio fiscal.

1.3.7.

LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO

La principal fuente para financiar tanto los gastos de funcionamiento como de inversión de las entidades típicas de gobierno son los impuestos, pero también cuentan con las tasas, regalías, arrendamientos, contribuciones, ingresos de operación comercial, donaciones, transferencias. Las empresas estatales se financian básicamente con el producto de la venta de sus bienes o servicios. Pero algunas veces se requiere acelerar el desarrollo de allí que se acuda a una fuente complementaria como es el crédito, que en sentido estricto no es ingreso pero tampoco gasto, es el recibo anticipado de los ingresos. Que genera un gasto que son los intereses y comisiones.

Por ser los impuestos la principal fuente de financiamiento de las entidades gubernamentales, estas deben realizar la mejor administración de ellos para controlar tanto las evasiones como las elusiones.

Al fijarse las tarifas impositivas se debe tratar de conciliar objetivos redistributivos con los de crecimiento. Unas altas tasas del impuesto a la renta a las personas de mayores ingresos contribuye a propósitos redistributivos, pero puede ser un freno a la inversión y por lo tanto al crecimiento y empleo.

17

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.3.8.

EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Indispensable para determinar la viabilidad no solo financiera sino social de los mismos. El mundo académico ha desarrollado varios métodos para tal fin, entre los que sobresalen el Valor Presente Neto, Tasa Interna de Retorno y análisis Costos / Beneficio. La bibliografía al respecto es amplia.

Dentro del sector público el de mayor utilización es el análisis Costos / Beneficio que valora la relación entre los recursos empleados y los objetivos perseguidos. Dicho método intenta evaluar en términos monetarios los beneficios y los costos de un proyecto. Unos y otros se deben expresar en un valor actual utilizando para ello una tasa de redescuento. Pero no siempre los costos y beneficios de un programa gubernamental se pueden expresar en términos monetarios e ahí una limitante de la técnica. Cómo valorar dentro de un proyecto, por ejemplo, la contaminación auditiva y visual, destrucción del paisaje, las congestiones vehiculares, la pérdida de tranquilidad, destrucción de las costumbres o, alternativamente, ahorro de tiempos en desplazamientos, mejor calidad del aire, reducción en la tasa de accidentes, vidas que se salvaría, generación de nuevos puestos de trabajo, etc. En todo caso si los costos superan a los beneficios, entonces el proyecto no es viable.

1.3.9.

TÉCNICAS DE COBRO Y MANEJO DE CARTERA

Una grave deficiencia de las entidades públicas recae en este aspecto. Son muchas las entidades que no conocen con certeza a cuánto ascienden sus derechos a cobrar – aspecto que se ha ido corrigiendo con la depuración de la información contable - y mucho menos cuentan con políticas y estrategias de cobro. Al respecto valga mencionar que las entidades previamente deberían intentar la persuasión para los cobros como etapa previa a la coerción.

1.3.10.

ADMINISTRACIÓN DE INVENTARIOS

Las entidades al momento de realizar sus adquisiciones de bienes deberían evaluar y determinar cuáles es la cantidad ideal de cada pedido. Las compras altas reducen los costos de trámites, se pueden obtener precios más favorables y otras ventajas, pero también se incurre en costos de almacenamiento, de seguros, de oportunidad, riesgos de evaporación, sustracción, obsolescencia, en fin.

18

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Las compras pequeñas aunque evitan los costos de almacenamiento, seguro y de oportunidad, incrementan los de trámite además que los precios de adquisición serán mayores.

Para estos menesteres es de práctica utilidad la existencia de un Programa de Compras que esté en consonancia con el Plan de Acción.

1.3.11.

INSTRUMENTOS PÚBLICO

ESPECIFICOS

DE

MANEJO

FINANCIERO

Los conceptos anteriormente tratados han tenido su génesis en el sector privado pero se han venido adaptando al sector público donde también se han desarrollado unas herramientas financieras especificas: Plan de Inversiones, Banco de Proyectos, Plan Operativo Anual de Inversiones, Plan Financiero, Superávit Primario, Programa Anual Mensualizado de Caja.

El Plan de Inversiones es un elemento del Plan de Desarrollo e incluye una proyección de los recursos financieros, descripción de los principales programas y subprogramas y presupuestos plurianuales. Obviamente deberá ser la base para la programación de la inversión anual que contiene el Plan Operativo Anual de Inversiones. Para garantizar que los proyectos a ejecutar correspondan a los más prioritarios además de ser los de mayor rentabilidad social, se ha previsto que deban ser evaluados e inscritos previamente a su ejecución en el Banco de Proyectos.

El Plan Financiero, orientado a determinara los recursos que financiaran el Plan de Desarrollo, compara los ingresos que se recibirán frente a los gastos que se ejecutaran, de esa manera se determina el déficit fiscal proyectado a la vez que se decide cómo se financiará que por lo regular es con endeudamiento. El Superávit Primario compara los ingresos – sin incluir los provenientes de endeudamiento, capitalizaciones o privatizaciones – frente a los gastos proyectados sin incluir intereses – funcionamiento, inversión, operación comercial – para determinara si la diferencia, que debe ser positiva, es suficiente para cancelar los intereses de la deuda.

El Programa Anual de Caja, como ya se dijo, está orientado a la adecuada administración del efectivo.

19

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO Una diferencia importante entre la gestión financiera pública y la privada es que la primera debe realizar solo aquello que esté expresamente permitido mientras que la segunda puede realizar todo aquello que no éste prohibido. En procura de fines de eficiencia, efectividad y transparencia ¿Cuál es su opinión al respecto?

A través de un ensayo destaque la importancia del presupuesto como instrumento de gestión financiera pública y a la vez establezca sus interrelaciones con conceptos como: Plan de Desarrollo, Marco Fiscal, Plan de Ordenamiento Territorial, Banco de Proyectos, Plan Anual Mensualizado de Caja.

Después de describirlos detalladamente, señale la importancia que puedan tener para el gerente financiero público los estados financieros, el análisis a los mismos y los indicadores financieros. ¿Son sinónimos los conceptos que abajo se relacionan?

SÍ _______ NO ______ ¿Si su respuesta es negativa, como los definiría a cada uno de ellos?

ADMINISTRAR:

GERENCIAR:

GOBERNAR:

Califique de 1 a 5 las responsabilidades de los siguientes funcionarios en relación con los anteriores conceptos.

Administrar Gerenciar Presidente Ministro Director Empresa Comercial del Estado Gerente Financiero

Industrial

y

Empresa

de 20

Gobernar

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Servicios Públicos

Jefe de Presupuesto de un Ministerio

Secretario Departamental

de

Hacienda

¿Considera usted qué existen diferencia entre la gestión financiera del sector privado y la del sector público? ¿Entre la que se realiza en un ministerio y la de un municipio? ¿Por qué?

21

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

EL ESTADO: ENTE REGULADOR DE PROCESOS ECONOMICOS Y SOCIALES

MEDIANTE EL USO DE LOS INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS, POR SUS EFECTOS COLATERALES Y MULTIPLICADORES, EL ESTADO PUEDE ORIENTAR EL CURSO DE PROCESOS ECONOMICOS Y SOCIALES Y LOGRAR CIERTOS OBJETIVOS PREDETERMINADOS.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

A través de una reseña de aspectos generales relacionados con el Estado tales como razones por las cuales debe intervenir en asuntos económicos y sociales, sus elementos, diferentes modelos vigentes, doctrinas económicas que orientan su intervención; y más específicos en relación con Colombia tales como la forma en que se ha dado su intervención en la economía, su estructura, competencias e interrelaciones entre sus niveles nacional y territorial, se busca describir el contexto y paralelamente crear un marco teórico para comprender más tarde la importancia de los ingresos y gastos públicos - elementos principales de las finanzas públicas - en el logro de algunos objetivos económicos y sociales.

22

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.4. FINANZAS Y ESTADO

Los asuntos financieros del Estado se concentran básicamente en lo que tiene que ver con sus fuentes de ingresos (que son múltiples: impuestos, tasas, regalías, rentas parafiscales, explotación de monopolios, rendimientos financieros, intereses, entre los más representativos) y su posterior utilización en la provisión y de bienes y servicios a través de los gastos públicos, que pueden ser de funcionamiento o de inversión. Como quiera que muchas veces los ingresos que regularmente se reciben no alcanzan a cubrir la totalidad de los gastos, se hace necesario, entonces, acudir al endeudamiento o a otras fuentes de financiamiento como la venta de activos, de empresas o emitir moneda. Estos tres grandes temas de los que se ocupan las finanzas públicas ingresos, gastos y endeudamiento público- se armonizan en un cuarto instrumento: El presupuesto público.

De manera simple podría decirse que el Estado actúa como un gran intermediario que capta recursos de la sociedad en general o de las unidades económicas en particular y luego se los devuelve convertidos en bienes o servicios (educación, salud, carreteras, justicia, recreación, agua potable, puertos, parques, seguridad, incentivos a la industria, agricultura, minería, etc.), lamentablemente los fenómenos de corrupción e ineficiencia hace que algunas veces lo que se proporciona no corresponda exactamente con lo que se recauda generándose natural inconformismo en la comunidad.

Pero en el proceso de captación y aplicación de los recursos la actuación del Estado no es neutra - ni debe serlo - pues genera todo tipo de consecuencias colaterales en especial sociales y económicas. La creación de nuevos impuestos o la variación de los existentes inciden directamente en el poder de compra de las personas y, por ende, en la producción de las empresas, nivel de empleo, de precios (inflación), importaciones y exportaciones (balanza de pagos). Por otro lado, algunos impuestos se han estructurado de tal manera que gravan con más rigor a las personas que tienen una mejor condición económica con lo que se logra cierta redistribución del ingreso.

Alternativamente - y con este mismo propósito - por la vía del gasto se han desarrollado los sistemas de transferencias o subsidios de tal suerte que algunas regiones o individuos reciben beneficios superiores a sus aportes.

Por su efecto multiplicador una variación en la cantidad, composición y destino del gasto público tiene repercusiones inmensas en la actividad económica. Una cantidad gastada por el gobierno genera producciones adicionales de bienes y servicios en cadena por parte del sector privado creándose nuevos puestos de trabajo, pero también puede provocar alzas en los precios (inflación) y un incremento en las importaciones. Alternativamente una disminución de los gastos públicos puede servir para disminuir la demanda y, consecuentemente, los precios, pero tendrá efectos indeseables en la producción y nivel de empleo.

También las decisiones gubernamentales en cuanto al monto y composición de su deuda (interna o externa) se reflejarán en el precio del dinero (interés) y en la cantidad 23

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de dinero en circulación. A una mayor cantidad de dinero en circulación deben corresponder un mayor nivel de precios (inflación) y viceversa.

Por lo dicho es que los gobiernos tienen en los ingresos, endeudamiento y gastos públicos una importante herramienta de conducción económica, y que a diferencia del empresario privado que solo lo orientará la maximización de las utilidades, el gerente público debe procurar resolver otros problemas de mayor envergadura.

1.5. ¿DEBE EL ESTADO ORIENTAR LOS PROCESOS ECONOMICOS Y SOCIALES? Si el hombre no fuera un ser eminentemente social por naturaleza que lo obliga a vivir en comunidad, no se esmeraría en satisfacer colectivamente ciertas necesidades y quizás el Estado no tendría la importancia histórica y presente que tiene, porque éste se dedicaría a cumplir solo funciones secundarias, o quizás ni siquiera existiría. Ahora bien, ante la inevitable existencia de éste y si todos los individuos, y por ende los grupos sociales, tuvieran las mismas oportunidades en la vida, tampoco se requería de una organización que minimizara o controlara las diferencias. Pero no es así.

Algunos sin realizar el menor esfuerzo heredan inmensas fortunas que les otorgan significativas ventajas frente a sus semejantes generándose problemas de inequidad, otros, tal vez por el factor suerte o habilidades innatas o desarrolladas o combinaciones de ambas, tienen las oportunidades de obtener grandes ingresos que coadyuvan a ahondar las diferencias entre los individuos. De otro lado, los mercados no son perfectos, no existe igualdad de fuerza entre el oferente y el demandante, sino que adolecen de muchas deficiencias, por lo tanto no existe la tan anhelada competencia perfecta, donde se supone que los diferentes agentes económicos actúan en igualdad de condiciones porque ninguno de ellos tiene el poder de imponer su voluntad actuando individualmente. Todo lo contrario, la realidad cotidiana nos demuestra que lo que imperan son los monopolios (un único vendedor u oferente y varios compradores o demandantes), oligopolios (pocos oferentes y muchos demandantes), monopsonios (un demandante y muchos oferentes), carteles (agrupación de varios oferentes, que conservando su individualidad, tienen como fin suprimir a la competencia), que impiden el libre accionar de la oferta y la demanda, conduciendo en la mayoría de las veces a una inequitativa fijación de los precios (entre ellos el de la fuerza laboral: el salario) y a una deficiente asignación de los recursos, además de otros males enormemente perniciosos.

Pero también los empresarios en su afán, racional desde su particular punto de vista, de lograr una mayor eficiencia económica y, por ende, mayores utilidades, olvidan o relegan a un segundo lugar los criterios de solidaridad social. Para ellos no será rentable ni apropiado ofrecer sus bienes o servicios a individuos que carezcan de capacidad de pago, o en regiones donde la demanda sea excesivamente limitada, porque su fin es el lucro y entre mayor sea éste, mucho mejor; el criterio social no hace parte de sus balances.

24

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Y dentro de su misma lógica de maximizar utilidades descuidan la conservación del medio ambiente con los consecuentes perjuicios para todos –generan externalidades negativas -.

Así mismo existen ciertos bienes que por la magnitud de las inversiones y lo poco rentable de su explotación no resultan atractivos para el inversionista privado.

De otra parte, no todos los beneficios, perjuicios o costos de un proceso económico se reflejan en los precios de mercado y por lo tanto no son asumidos por quienes produce ciertos bienes o servicios, porque son situaciones externas al proceso. Este fenómeno es conocido como externalidad, hecho que conlleva a que un tercero sea afectado positiva o negativamente por acciones realizadas por otros agentes. Adicionalmente la economía no tiene un comportamiento lineal o estable sino que se alternan períodos de alta producción o prosperidad y bajo desempleo, con otros de baja producción o recesión y alto desempleo. Es cíclica.

En otros casos el color de la piel, las creencias religiosas o el sexo de los individuos, hace que sean discriminados negándoseles legítimos derechos. O por carecer de capacidad de pago ciertos sectores sociales no pueden acceder a servicios y bienes básicos para la subsistencia, o a la educación y salud que les facilitaría un mejor vivir en el presente y en el futuro.

Así mismo los países cada vez tienen que actuar en un ambiente más globalizado, más interrelacionado, y por lo tanto deben coordinar sus políticas al menos con aquellos otros países con los que se tengan pactos. Existen organizaciones supranacionales que obligan a replantear el concepto de soberanía.

Todo lo anterior justifica plenamente que exista una organización como el Estado para que corrija las deficiencias que se presenten en el mercado, procure que la renta y la riqueza se redistribuyan equitativamente o, al menos, no tan inequitativamente, controle el crecimiento de los precios para evitar inflaciones o recesiones, adopte estrategias para generar empleo, suavice los ciclos económicos, evite que a las personas se les discrimine por su sexo o color de piel, oriente las relaciones internacionales, le proporcione oportunidades de educación y salud a todos, además de adoptar estrategias para que haya una mayor producción de bienes y servicios, soporte ineludible para el desarrollo. Temas de los que se han ocupado muchos autores, entre ellos Paúl Samuelson en su celebre obra Economía5.

Ahora bien, no siempre el Estado – o mejor, quienes tienen su control – logra solucionar los problemas expuestos. En muchos casos lo que se obtiene es ahondarlos o perpetuarlos y, lo que es peor, crear otros adicionales. Fenómenos como los de ineficiencia o corrupción acompañan habitualmente a muchas agencias públicas. El Estado también tiene sus falencias.

A la par de lo anterior también existen argumentos que destacan las ventajas del mercado, entre ellos:

5 SAMUELSON Paúl A. y NORDHAUS William D., Economía, editorial McGraw Hill, decimoquinta edición, 1996.

25

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Eficiencia en la asignación de recursos El comportamiento egoísta conduce a la solución más adecuada Se respeta la libertad del individuo Los cambios de precios favorecen las innovaciones tecnológicas Los desequilibrios tienden a ser temporales. 6

Adicional a las cuestiones anteriores las sociedades deben resolver los interrogantes de qué, cuánto, cómo, quién y donde producir. Estos interrogantes son solucionados de distintas maneras dependiendo en buena parte del tipo de organización estatal o sistema económico imperante. En los Estados o sistemas económicos socialistas (como en la antigua Unión Soviética) estaba básicamente en función del criterio de los gobernantes mediante decisiones de carácter imperativo. En los capitalistas o de economía de mercado, también se tienen en cuenta las decisiones de los gobernantes pero estas son más bien de carácter persuasivo aunque con algunas dosis de coerción. Acá, y ante todo en el plano económico, impera más el libre juego de la oferta y la demanda bajo la orientación o tutoría de las autoridades estatales.

1.6. ORGANIZACIONES POLITICA – ECONOMICAS: EL ESTADO El concepto de Estado tiene muchas y polémicas definiciones atendiendo el propósito de las mismas, pero aquí acogeremos aquella que lo define por sus elementos, esto es, una comunidad humana asentada permanentemente en un territorio y sujeta a una autoridad común cuyo finalidad primordial es la satisfacción colectiva de ciertas necesidades, pero especialmente buscarle solución a los interrogantes del qué, cuánto, cómo, quién y donde producir. Así las cosas son elementos comunes, con algunas excepciones, de todo Estado los siguientes: Un territorio Una población Un poder La posesión de un territorio delimitado por las fronteras es un elemento fundamental porque dentro de él se ejerce la autoridad y rigen las normas jurídicas. Teóricamente es posible que exista un Estado sin territorio (gobierno en el exilio, gitanos, nómadas,

6

CUADRADO ROURA, Juan R. (Coordinador), Introducción a la Política Económica, editorial McGraw Hill, 1997.

26

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación judíos), pero estas situaciones excepcionales no nos permiten concebir en la práctica el Estado sin un territorio por pequeño que éste sea.

Todo Estado para que realmente exista supone la existencia de una población en cualquier número. El tipo ideal de Estado es aquel que nace y se desarrolla sobre una nación en el sentido específico del vocablo, es decir, como conjunto de personas que habitan un territorio propio y que obedecen a una autoridad superior. Conviene anotar que el término nación se entiende como una comunidad de individuos asentada en un territorio determinado con características especiales de etnia, lengua, tradiciones y dotada de una conciencia de constituir un cuerpo diferenciado. El concepto nación es más un concepto sociológico, mientras que el de Estado es un término más político. El Estado a diferencia de la Nación se concreta necesariamente en una organización política y jurídica, es un poder institucionalizado, autónomo, mientras que la Nación es un grupo social necesario para la existencia del Estado.

El poder es la autoridad que se ejerce dentro del Estado, es el gobierno que actúa, es la capacidad de dominación que tiene el gobernante. Más concretamente el poder es una relación humana de subordinación que implica dos elementos esenciales: el mando y la obediencia y, en consecuencia, la existencia de quienes mandan y de quienes obedecen. Para Max Weber el poder “significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aún contra la resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad”7 Otros conciben el poder como la capacidad, actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente, contra su resistencia. ¿Y porqué surge el Estado? Si el concepto mismo de Estado es polémico igualmente lo son las razones de su existencia. La visión marxista lo ha considerado históricamente como el instrumento que han utilizado las clases dominantes para sojuzgar a sus adversarios del proletariado. En estas notas preferimos considerar que el Estado surgió como respuesta a esa natural necesidad humana de vivir en sociedad, como ya se dijo. Cuando el hombre abandonó su condición de nómada y se radicó de manera permanente en un territorio, se hizo imperativo que una institución regulara las relaciones que surgieron entre los individuos a la vez que prestara algunos servicios cuyo consumo debía hacerse de manera colectiva. Esa institución es el Estado. Pero las relaciones entre esos individuos nunca se han dado, y quizás jamás se den, en un plano de adecuada igualdad. En la primera manifestación del Estado, el Esclavista, el amo explotaba sin misericordia al esclavo a cambio de nada; en el feudal, el señor se imponía al ciervo haciendo que éste trabajase la tierra para aquel a cambio de muy poca cosa; en el Capitalista, el patrón trata de extraerle lo más que puede al obrero a cambio de un salario de subsistencia; y en el Estado Socialista, donde no deberían existir clases sociales porque se supone que todos los individuos son iguales, las experiencias han demostrado con creces que ese anhelo no se ha

7 WEBER, Max. Economía y sociedad. México. Fondo de Cultura económica, 1964, Página 43.

27

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación logrado, y que las condiciones de vida de los que no pertenecen a las castas dominantes son tan paupérrimas como en el Estado capitalista, o quizás peores.

De los tres elementos del Estado que mencionamos atrás todos son importantes, pero el tercero, el poder, dependiendo de cómo se obtenga, ejerza y se estructure, va a determinar en buena medida las distintas clasificaciones de Estado. Si es hereditario, se hablará de monarquía; si se escoge por voto popular, será presidencialista; si se llega por la fuerza y así mismo se mantiene, será una dictadura; si está concentrado en unas autoridades, será un Estado Unitario Centralista; si existen autoridades con un relativo grado de autonomía, será Descentralizado; si aparte de autonomía existe cierta soberanía, será Federalista; si existe propiedad privada de los medios de producción, será Capitalista; si la propiedad es colectiva, será Socialista.

Pero el poder concebido en abstracto se va a materializar y ejercer a través de una serie de instituciones o entidades cuyo conjunto conforma lo que genéricamente se denomina Sector Público y que muchas veces se confunde con el concepto más amplio de Estado. Así, de manera cotidiana hablamos de entidades estatales para referirnos a las que integran el Sector Público y cuyo patrimonio es el producto del aporte de toda la colectividad, en oposición a las entidades privadas que conforman el sector privado y cuyo patrimonio está compuesto por aportes particulares. También la confusión entre Estado y Sector Público se da cuando se intenta definir el tamaño del primero. Dependiendo del propósito, el tamaño del Estado puede estar en función de su población, de su extensión territorial, de su contribución al valor agregado, etc. pero una medida de extenso uso es la que mide el tamaño del Estado como la relación entre los gastos públicos y el Producto Interno Bruto – PIB -. De manera general los gastos públicos son las erogaciones que hacen las entidades públicas - las que conforman el Sector Público - para llevar a cabo sus propósitos sociales. El PIB se entiende como la producción, libre de duplicaciones, que se da dentro de un territorio durante cierto espacio de tiempo, que generalmente es un año. Entre mayor o menor sea la relación Gasto Público / PIB, se dirá que mayor o menor es el tamaño del Estado, respectivamente.

1.7. INTERVENCIONISMO Y DOCTRINAS ECONÓMICAS Para poder cumplir con su función de regulador económico y social, el Estado encausa u orienta los procesos a través del uso de medidas discrecionales o automáticas, indicativas o imperativas, hacia el objetivo perseguido. En otros términos, existe intervención estatal.

Esta intervención del Estado hace referencia al mayor o menor grado de injerencia que tenga en la conducción o participación de los procesos sociales, económicos, culturales, ecológicos, etc.

Ni los regímenes completamente controlados por el Estado como tampoco los de libertad absoluta del mercado son socialmente deseables por las limitaciones que presentan una y otra alternativa.....

28

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Desde tiempos remotos politólogos, sociólogos, economistas y pensadores científicos en general se han ocupado de este asunto. Sin lugar a equívocos se puede afirmar que todos de una u otra manera están de acuerdo en que la intervención del Estado es necesaria e insoslayable, las diferencias radican en los aspectos, grados y medios utilizados. Obviamente la intervención será diametralmente distinta si se trata de un país de régimen capitalista o socialista, las dos formas paradigmáticas de organización socio política que predominan en la actualidad y que se consideran, en principio, como antagónicas.

En términos generales el Estado Capitalista se caracteriza por la existencia de propiedad privada de los medios de producción y libertad de empresa. El Estado no interviene en el proceso económico, todo es regulado por el mercado por medio de la interacción de la oferta y la demanda, la renta se distribuye de forma libre, en función de los precios de los factores y la distribución de la propiedad. Por el contrario, en el Estado Socialista, al menos en su versión ortodoxa porque esta forma de Estado ha entrado en decadencia, existe propiedad común o social de los medios de producción y planificación total de la economía. Qué, cómo, cuándo, dónde y quién debe producir, son interrogantes que los resuelve el Estado. No existe propiedad privada de los medios de producción, pero sí propiedad individual sobre los bienes de uso personal.

Se da intervención total en el proceso económico. La renta se distribuye a través de la fijación de salarios por parte del órgano de planificación central, procurando que no existan grandes diferencias.

Las dos categorías anteriores son una ficción teórica, porque el mundo real no admite estos tipos de Estado, en la práctica lo que se da son combinaciones o híbridos de los dos porque los Estados modernos toman elementos de una o otra categoría. Para fines de análisis dependiendo del acercamiento a uno u otro modelo se da la clasificación. Existe intervencionismo estatal tanto en el socialismo como en el capitalismo. En el socialismo, al menos en los países que en el pasado aplicaron con cierta rigurosidad este modelo de Estado, las medidas económicas eran altamente imperativas, mientras que en el capitalismo tienen más bien un carácter indicativo o de señalamiento del curso que deban seguir los procesos económicos de acuerdo a unos propósitos gubernamentales previamente definidos, no obstante existir algunas con el carácter de obligatorias.

Por ser de propiedad colectiva en el Estado Socialista los medios de producción, por principio no deberían existir impuestos, puesto que esta es una figura de financiación que todos nos imaginamos que es exclusiva de los Estados Capitalista. No obstante existen formas de impuestos que tienen como objetivo racionalizar el uso de ciertos bienes.8 Ni los regímenes completamente controlados por el Estado como tampoco los de libertad absoluta del mercado son socialmente deseables por las limitaciones que presentan una y otra alternativa, por ello es preferible un sistema de economía mixta

8 Sobre este asunto se puede consultar a MOCHON, Francisco. Economía: Teoría y política. Tercera edición. McGraw - Hill. Madrid, España, 1993, Pág. 655.

29

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación donde la iniciativa privada se enmarque dentro de parámetros definidos por las instituciones estatales en procura del bien colectivo antes que del individual.

Una comparación más amplia entre los regímenes capitalista y socialista – versión ortodoxa - se encuentra en la siguiente tabla: Tabla 1: Comparación entre el Capitalismo y el Socialismo 9

CAPITALISMO SOCIALISMO Existe propiedad privada sobre los medios Existe propiedad social sobre los de producción medios de producción. Puede ser propiedad estatal, cooperativa o asumir otra forma. Sigue existiendo propiedad personal sobre los objetos personales Existen dos clases sociales fundamentales Siguen existiendo diferencias entre las y antagónicas. La dueña de los medios de clases sociales, aunque éstas ya no producción (burguesía) y la que vende su serán antagónicas. Las clases sociales fuerza de trabajo (el proletariado) tienden a desaparecer.

Las relaciones sociales de producción son Las relaciones sociales de producción de explotación con base en la propiedad son de cooperación y ayuda mutua, privada de los medios de producción basadas en la propiedad social de los medios de producción La forma de explotación es la plusvalía Desaparece la explotación del hombre extraída del trabajo de los obreros y de la por el hombre, aunque se sigue cual se apropia el capitalista por el dueño desarrollando el excedente económico de los medios de producción que se distribuye a la sociedad en su conjunto o incrementa la inversión social Existe producción generalizada de Se producen satisfactores (bienes mercancías y, por tanto, el desarrollo del producidos para satisfacer necesidades comercio, del mercado y de una economía humanas.

Dejan de producirse monetaria. mercancías El fin del capitalista es la obtención de El fin de la producción es la satisfacción ganancias y no la satisfacción de de necesidades sociales y no la necesidades sociales. obtención de ganancias.

Existe anarquía de la producción porque Existe planificación central de la cada capitalista decide qué, cuánto y dónde producción, desapareciendo la producir e invertir anarquía. La planificación hace posible

9 Extractado de MENDEZ MORALES, José Silvestre. Fundamentos de economía. Tercera edición.

McGraw Hill, 1996.

30

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación la producción de aquellos bienes y servicios que hagan falta para satisfacer las necesidades sociales.

La propia anarquía de la producción crea No hay crisis económicas, porque se crisis periódicas. La economía fluctúa en planifica la producción. ciclos económicos La inflación y el desempleo son inherentes La planificación permite la desaparición al funcionamiento del sistema capitalista, del desempleo y la inflación, aunque aunque también existen períodos de ésta sí existe, pero en menor estabilidad relativa proporción que en los países capitalistas.

El desarrollo del campo y de la ciudad es El desarrollo de la ciudad y el campo y desigual las diferentes zonas y regiones geoeconómicas tiene a la armonía gracias a la planificación La contradicción principal del capitalismo se Desaparece la contradicción capitalista da por el carácter social de la producción y de producción social y apropiación la apropiación privada de las ganancias privada, porque aquí existe producción social y apropiación social de lo producido.

El intervencionismo de Estado siempre ha tenido como respaldo conceptual el pensamiento económico que domine la época, por ello se hace un recuento de las doctrinas más importantes.

1.7.1.

MERCANTILISTAS Y FISIÓCRATAS

El Mercantilismo refleja las condiciones del capitalismo comercial de los siglos XVI y XVII. Durante el predominio de esta escuela se defendía radicalmente el intervencionismo estatal como instrumento para lograr una balanza comercial favorable. Para esta corriente del pensar, la riqueza de una nación estaba representada por la cantidad de metales preciosos, especialmente oro y plata, que poseyera. Ese acerbo de metal se podría obtener a través de la explotación de las minas propias o de las colonias pero también teniendo una balanza comercial favorable, esto es, haciendo que las exportaciones fueran mayores que las importaciones. E incluso a través del pillaje, asaltado los barcos. Las exportaciones eran una manera para que al país le ingresaren metales preciosos, que era la forma de pago de la época, en cambio las importaciones significaban una salida. De allí la necesidad de procurar a como diera lugar tener una balanza comercial favorable.

“Para ello se tenían que promulgar medidas de carácter proteccionista y, en general, todo tipo de disposiciones administrativas tendientes a fomentar la prosperidad nacional y las exportaciones netas.

Para conseguir estos objetivos, los gobiernos concedieron privilegios comerciales monopolísticos a compañías dispuestas a desarrollar nuevos mercados. Los 31

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación mercantilistas destacaban la importancia de alcanzar superávit en el saldo de la balanza comercial como una forma de acumular oro. Defendían el establecimiento de medidas intervencionistas, pues creían que una postura liberal podría conducir a una pérdida de oro.10 Dentro de los pensadores mercantilistas más sobresalientes tenemos a Juan Bodino, Gerald Malynes, Eduardo Misselden, Antonio Serra y Tomás Mun. Por el contrario “los fisiócratas, que surgieron en el siglo XVIII, rechazaban los excesos proteccionistas defendidos por los mercantilistas. Sostenían que la riqueza de una nación procedía de su capacidad de producción y consideraban a la agricultura como el único sector realmente productivo”11 Por lo tanto los tributos debían gravar solo a esta actividad. Consideraban que el principal derecho natural del hombre consiste en el disfrute de los resultados de su esfuerzo, siempre y cuando pueda armonizarse con los derechos de los demás, Por eso rechazaban que los gobiernos interfirieran en los asuntos económicos más allá del mínimo absolutamente imprescindible para proteger la vida y la propiedad y mantener la libertar de contratación.

Los más destacados fisiócratas fueron Francisco Quesnay (1694 – 1774), Turgot, Mirabeau y Mercier de la Riviére.

1.7.2.

LIBERALISMO ECONÓMICO Y KEYNESIANISMO

Por su lado autores de la corriente clásica del pensamiento económico como William Petty, David Ricardo, Adam Smith, Thomas Malthus, John y James Stuar Mills (siglo XVIII), que le dieron soporte teórico a lo que se conoce como el liberalismo económico, sostenían que en la sociedad el sistema económico del capitalismo no presentaba anomalías en su funcionamiento, por lo tanto no era necesaria la participación estatal, es más, esta era estorbosa. El individuo participaba en su calidad de agente económico bien como productor o bien como consumidor. En cualquier caso compraba productos. La suma de las compras y las ventas se igualaban de forma tal que el conjunto de la producción ofrecida en el mercado, era comprada por los consumidores sin que hubiese saldo alguno positivo o negativo. Toda oferta crea su propia demanda,

10 MOCHON, Francisco. Economía: Teoría y política, Op. Cit, página 628.

11 Ibídem, página 629 32

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación afirmaba Say, por lo cual este postulado lleva su nombre y se conoce como la “Ley de Say” La situación normal de la economía en el largo plazo era el equilibrio y, por lo tanto, el pleno empleo de los recursos. Y dentro de ellos el de la mano de obra, lo que garantizaba que nunca habría desempleo o al menos de manera permanente. El mercado definía sabiamente a través del sistema de precios el interés y preferencias de los consumidores. Si los consumidores preferían el consumo de un bien y no otro, el precio de ese bien aumentaría y descendería el del otro, lo que serviría de señal a los productores para que reasignaran sus capitales productivos. De esta manera los precios se convertían en indicadores perfectos de las preferencias del mercado. Este mecanismo permitía que la economía se mantuviera en una situación próxima al pleno empleo, por lo que no tendría que existir desempleados. El ahorro no podía ser excesivo, pues el interés bajaría y estimularía el consumo o la inversión. Como, además, las unidades económicas eran pequeñas, no era posible el control del mercado por parte de un sólo productor o consumidor. Así las cosas, el Estado no tendría porque participar en el proceso económico, su función debería limitarse a actividades que por su misma naturaleza no pudieran ser desarrolladas por los particulares tales como la defensa nacional, las relaciones internacionales, los asuntos de policía, la administración de justicia, la emisión de la moneda, entre otros, al decir de Adam Smith, quien además popularizó aquella conocida expresión de la “mano invisible” para significar que el mercado se orienta por fuerzas y leyes propias que hacen innecesaria la intervención de otros agentes.

Pero el advenimiento de lo que la historia ha bautizado como la Gran Crisis Económica o Gran Depresión, ocurrida en los años treinta, demostró que el equilibrio en el mercado no se lograba de manera tan fácil y automática. Por esa época se acumularon grandes existencias de productos no vendidos, se desordenó el sistema de crédito y resultó ilíquido el pago de las obligaciones, y ni los salarios ni el tipo de interés reaccionaron para reactivar las inversiones de manera automática como lo presuponía la escuela del liberalismo clásico (defensores del Laissez faire, laissez passer: dejar hacer, dejar pasar), como consecuencia inmediata y lógica aumentó el desempleo a niveles intolerables, con las indeseables consecuencias sociales que lo acompañan.

Ante estos hechos el economista inglés Lord John Maynard Keynes, en su célebre obra La Teoría General del Interés, la Ocupación y el Dinero, (conocida popularmente como la Teoría General) propuso la abierta intervención del Estado en la economía a través del gasto público, de una función de ingresos públicos, y de una política económica, especialmente monetaria y crediticia, que animara el sistema económico para lograr su equilibrio de manera inducida. A partir de ese momento el mundo económico vio florecer y extender un acentuado intervencionismo estatal que tenía como ejemplo a seguir a los Estados Unidos donde el presidente de la época Franklin D. Roosevelt aplicó para salir de la crisis medidas similares a las propuestas por Keynes al otro lado del océano, aunque parece ser que la influencia de éste sobre aquel fue poca o nula, más bien lo que se dio fue una afortunada coincidencia. Desde ese momento se abandonan parcialmente las posiciones de la hacienda clásica del equilibrio entre ingresos y gastos públicos, porque el déficit fiscal será una estrategia a la que recurrirán los gobiernos para reanimar la economía en tiempos de crisis.

33

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.7.3.

REACCIONES EN CONTRA DEL INTERVENCIONISMO: EL NEOLIBERALISMO Las dos formas de Estado de las que hablamos anteriormente (socialista y capitalista) en los últimos tiempos han debido enfrentar severos problemas de variada índole que han tenido diversas consecuencias.

Los incontenibles problemas del socialismo condujeron a la disolución del Estado soviético y al replanteamiento político en otros Estados. Los pueblos de Europa del Este y la antigua Unión Soviética se revelaron contra un sistema que se llamaba, en las categorías establecidas por las Naciones Unidas, de “economías centralmente planificadas”12.

Los problemas del Estado Capitalista han conducido a que sé reformule su papel en la sociedad tanto en países europeos como americanos. En este último continente los problemas se han manifestado de diversas maneras pero especialmente a través de una caída del producto per capita (se obtiene de dividir el Producto Interno Bruto entre el número de habitantes), deterioro en los términos de intercambio en el comercio exterior (con nuestras exportaciones de productos agropecuarios, cada vez se importan menos productos industriales. Visto de otra manera, tenemos que exportar más café para adquirir el mismo tractor), aumento exagerado de la deuda externa y de su servicio, disminución drástica del ingreso de capitales, disminución del nivel de importaciones, crecimiento acelerado de las tasas de inflación, entre los más representativos.13 Los mencionados problemas aunados al auge que han tenido en los últimos tiempos las teorías neoliberales (o neoconservadoras, para algunos), fundamentos ideológicos de las administraciones Reagan y Tacher, han impulsado la discusión en cuanto al tamaño y ámbito de acción del Estado como estrategias para hacerlo más efectivo y eficiente. En un extremo de este debate se han ubicado los que propugnan por el mayor desmonte posible de lo que se ha conocido como “Estado Bienestar” (que creció al amparo del intervencionismo estatal) a los cuales se les ha agrupado bajo la

12

URRUTIA, Miguel. El consejo de política económica y social y la planeación en Colombia. Pág. 101.

En: CARDENAS SANTA-MARIA, Jorge Hernán y ZAMBRANO CETINA, William. Gerencia pública en Colombia. Consejería presidencial para la modernización del Estado. Bogotá, 1994.

13Ver, por ejemplo, a KLIKSBERG, Bernardo. ¿Cómo transformar al Estado? Más allá de mitos y dogmas. Primera reimpresión. México: Fondo de Cultura económica, 1993. Pág. 15-17.

34

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación denominación genérica, y a veces peyorativa, de neoliberales, por retomar elementos del liberalismo clásico. En el otro extremo se ubican quienes defienden acaloradamente y a ultranza el mantenimiento y, aún incluso, el reforzamiento de las funciones que ha venido desempeñando el Estado después de lo que se ha conocido como la gran crisis de los años treinta. Se recordará que con los auspicios de las Naciones Unidas se creó la Comisión Económica para América Latina -CEPAL- que desde sus primeras actuaciones mantuvo una línea de afirmación del papel del Estado en la promoción del desarrollo junto con una estrategia de proteccionismo a la industria nacional. Fue así como se diseñó el modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones y promoción de las exportaciones, que tenía como fin mediato crear las bases para el desarrollo de una técnica y estructura productiva propia, además de la ampliación de los mercados de la región. Dentro de esta concepción los subsidios a las exportaciones y el manejo por parte del Estado de la tasa de cambio, fueron instrumentos esenciales para incentivar las exportaciones. Como también lo fueron los altos aranceles y otras medidas para- arancelarias (productos de prohibida importación, licencia previa, cuotas, etc.) para frenar las importaciones así como una fuerte centralización en las funciones públicas.

Pero las tesis cepalinas, con su insistencia en el papel prácticamente empresarial del Estado y las bondades de una planificación relativamente detallada de las actividades económicas, fueron cayendo en desgracia ante la crisis estatal ya planteada, y que no logró evitar el modelo, además del resurgimiento, como ya se dijo, de las insepultas teorías liberales ahora bajo la denominación de neoliberalismo. Lo curioso del asunto es que en los años 30s, cuando la Gran Depresión, el Estado era el llamado a resolver la crisis a través de su activa intervención en la economía, ahora aparece como el causante del problema. De ser el salvador pasó a ser el que necesita ser salvado.

El modelo Neoliberal plantea que la intervención del Estado en la economía debe ser lo más mínima posible, dejando a las fuerzas soberanas del mercado su funcionamiento, lo que se traduce, en el plano interno, en privatizaciones, desmonte de políticas sociales y de subsidios, libertad financiera, tasas de intereses reales (superiores a la inflación), elevación de los márgenes de intermediación para el sector financiero, flexibilidad del mercado laboral, libre movilidad de las fuerzas de trabajo, contratos a términos fijos, contratación individual y salario integral. En el plano externo; libre importación, bajos aranceles, eliminación de licencias previas, de cupos de importaciones, no subsidios a las exportaciones, facilidades para la inversión extranjera, entre otras.

Desde otra perspectiva el llamado neoliberalismo puede ser visto como una imposición de los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, FMI); como una actitud doble, falaz, de las grandes potencias que decretan la apertura de los mercados del tercer mundo, al tiempo que practican un feroz proteccionismo; o como el desmonte del asistencialismo que caracterizó al “Estado Bienestar”14. Para otros el

14VÁRELA BARRIOS, Edgar. Nuevas fronteras entre lo público y lo privado. Ponencia presentada al II foro internacional de gerencia pública, Universidad del Valle, Cali, 1993.

35

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación neoliberalismo no es tan sólo una repuesta técnica surgida de una revalorización de la herencia teórica de la escuela austriaca y de las contribuciones de Adam Smith; es también una propuesta que contiene, en diferentes grados de elaboración, una teoría política sobre la organización del Estado, su naturaleza y funciones (lo cual incluye el tema, crucial, del intervencionismo y la planificación), y sobre el papel que la ciudadanía, y las clases populares en especial, tienen que cumplir en él15.

Conviene precisar que el neoliberalismo no llega hasta el punto de pretender la desaparición total de las funciones del Estado, pero sí el mayor desmonte posible del mismo y el traslado de esas funciones al sector privado donde opera el sistema de mercado.

Por su lado quienes respaldan la continuidad y modernización del Estado intervencionista no dejan de reconocer las graves deficiencias que este tipo de modelo ha representado desde el punto de vista de su implementación, en términos de equidad, justicia e igualdad. En realidad, muy pocos podrían negar que dicho Estado ha servido de instrumento para reforzar las desigualdades sociales, la inequidad y el usufructo del poder público por parte de los grupos poderosos.

El esquema cepalino con su estrategia de proteger a la industria nacional pudo haber contribuido efectivamente a que se desarrollara una industria nacional, pero paralelamente favoreció la existencia de industrias ineficientes que debieron su subsistencia a la falta de competencia en el mercado interno que les permitía trasladar a través de sobreprecios a los consumidores sus ineficiencias. A así mismo ese Estado “asistencialista” se convirtió en fortín e instrumento no de los débiles y necesitados, sino precisamente de los más poderosos que a través de diversos medios lo han usufructuado.

Las posiciones extremas de las que hemos hablado las podemos ubicar en los que algunos han denominado mercadocracia y mercadofobia. El primer término para designar aquellas posiciones radicales que piensan que el mercado actuando por sí solo, sin restricción de ninguna especie, es el mejor instrumento para lograr los más altos fines de la sociedad. De acuerdo a este esquema, el segundo término designa las posiciones totalmente contrarias a la anterior. Aquí se ubicarían aquellas actitudes que no aceptan para nada las regulaciones que podrían generar las acciones del mercado, les tienen pavor, miedo a las mismas. Ambas posiciones, obviamente, por ser extremas son inaceptables.

Si bien es cierto que el empresario privado por estar preocupado por maximizar sus utilidades logra en algunos casos ser más eficiente que el Estado, también lo es que por esta misma razón abandona criterios sociales, e incluso ambientales, por lo que solo invierte en sectores o zonas donde obtenga rentabilidad económica, lo que no hace ni debe hacer el Estado.

Pero no obstante los reclamos por el intervencionismo, el Estado sigue interviniendo en la economía. En los países europeos el gasto público es superior a la tercera parte

15BORON, Atillo A. Estado asistencialista, neoliberalismo y democracia en América latina. Pág. 71.

36

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación del producto nacional y la prosperidad depende del manejo centralizado de las políticas fiscal, monetarias, cambiaria y de comercio exterior. Los mayores problemas económicos los crea una combinación inadecuada de política fiscal y monetaria16.

En Colombia a pesar de los procesos reductores del tamaño del Estado, entre ellos la descentralización, el gasto público continúa con una tendencia de crecimiento como lo han demostrado varios estudios. Se aplica la Ley de Wagner, que veremos más adelante.

1.8. INTERVENCIONISMO EN COLOMBIA El Estado colombiano, con unas leves interrupciones, por tradición ha sido intervencionista y mucho más a partir de 1960 cuando se pusieron en práctica las tesis promovidas por la Comisión Económica para América Latina -CEPAL- organismo dependiente de la Organización de las Naciones Unidas. Proponía la CEPAL un esquema de desarrollo basado en la promoción de las exportaciones y sustitución de las importaciones. De acuerdo a lo anterior el Estado debía crear incentivos, como los subsidios y una devaluación permanente de la moneda, para incrementar las exportaciones a la vez que crearía barreras arancelarias y para arancelarias para evitar o disminuir las importaciones. Este esquema ha variado tal como tendremos la oportunidad de examinarlo más adelante.

La Constitución Política adoptada en 1991 reitera el carácter interventor del Estado Colombiano tal como lo reseñaremos someramente enseguida. En tal sentido determina que éste debe intervenir para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También le asigna la tarea de promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones17.

De igual manera, es función suya la de impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. También es facultad del Estado, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación, delimitar el alcance de la libertad económica18.

En lo que tiene que ver con aspectos tributarios, en tiempos de normalidad o de paz solamente el Congreso, las Asambleas departamentales y los Concejos Distritales y municipales tienen la facultad de imponer contribuciones fiscales o parafiscales19. Las

16URRUTIA, Miguel. Op. cit. Pág. 101.

17Artículo 334, Constitución Política de Colombia.

18Ibídem, Artículo 333.

19Ibídem, Artículo 338.

37

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación facultades de las Asambleas o de los Concejos municipales o Distritales deben circunscribirse a lo determinado en Leyes previamente expedida por el Congreso, único órgano con capacidad para legislar. Excepcionalmente el gobierno podrá, y de manera transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, cuando previamente haya sido declarado el Estado de Excepción.

Como expresión de su política económica a largo plazo el gobierno debe elaborar un Plan de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

1.8.1.

DE ESTADO INTERVENTOR A REGULADOR, O LA BÚSQUEDA DE LA EFICIENCIA

Al igual que otros Estados, el colombiano ha debido enfrentar severos problemas fiscales, económicos, políticos, de legitimidad, ineficiencia, entre otros, que lo han afectado gravemente en los últimos tiempos, obligándolo a tomar una serie de medidas más que todo dirigidas a recuperar niveles aceptables de eficiencia en el uso de los recursos, que ha hecho que de un modelo de Estado interventor se pase a uno más bien regulador. Ese Estado que antes intervenía directamente en la provisión o prestación de algunos bienes y servicios, a través de sus propias empresas o asociado con los particulares, ha dado paso a un esquema de Estado que más bien dicta normas reguladoras que deben ser acatadas por los que prestan el servicio, que pueden ser empresas privadas o públicas, tratando de fomentar entre ellas la competencia.

Dentro de las medidas tomadas para lograr la tan mencionada eficiencia y recuperar ciertos grados de legitimidad se ubica la apertura económica, la descentralización, las privatizaciones, y otras medidas complementarias.

Con el programa de internacionalización y modernización de la economía, más conocido como la apertura económica, se ha buscado, entre otras cosas, que las empresas nacionales públicas o privadas se expongan a una mayor competencia externa, por la abolición de algunas restricciones y/o disminución de los impuestos a las importaciones, que las obligue a modernizarse y de esta manera ser más eficiente.

El programa ha sido criticado por sectores que no estaban preparados para la competencia y que han sufrido sus rigores llevando a la quiebra a muchas empresas.

También ha recibido criticas por la competencia desleal de las que han sido objeto empresas nacionales por parte de extranjeras, así como del relajamiento en los controles al contrabando. Pero otros han exaltado la mayor oferta de bienes y servicios de que ahora disponen los consumidores ofreciéndoles, lógicamente, mayores opciones para escoger. Ello ha contribuido a la mayor calidad y a una baja en los precios como también ha inducido a las empresas a mejorar no solo sus procesos productivos sino también administrativos y lograr la tan pretendida eficiencia.

Ha sido tradicional que los Estados protejan sus nacientes industrias para que posteriormente puedan competir con aquellas ya consolidadas en el plano internacional, pero esta protección no puede ser de manera permanente o indefinida, 38

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación pues ello induce al letargo e ineficiencia. Por lo tanto dicha protección debe ser gradual de lo contrario los consumidores deberán subsidiar indefinidamente a los productores ineficientes. El argumento de generación de empleo no debe ser suficiente si los puestos que se generan son a costa de mayores precios pagados por los consumidores nacionales. Se convertiría la protección en un subsidio regresivo a la ineficiencia.

También ha sido criticada la apertura porque esta se dio en momentos en que el país no contaba con una adecuada infraestructura en materia de puertos, carreteras, aeropuertos, ferrocarriles, etc. que favoreciera las exportaciones, lo que indudablemente es cierto. Pero aquí nos encontrábamos dentro de un pernicioso círculo vicioso: no poseíamos esa infraestructura porque no exportábamos, y no exportábamos porque no teníamos esa infraestructura. La necesidad ha hecho que se mejoren o construyan esos bienes y se rompa el mencionado círculo.

Con sus defectos y virtudes la apertura parece no tener reversa ya que se enmarca dentro de los procesos de globalización que vive el mundo actual. Lo paradójico es que dicha globalización es impulsada por las grandes potencias quienes a su vez colocan todo tipo de barreras al comercio fluido procurando por todos los medios proteger a sus productores escudándose en procedimientos que rayan con la ilicitud.

Para enfrentar esta situación los países en vías de desarrollo deben unirse o reforzar sus pactos comerciales existentes, para crear un gran mercado entre ellos.

El Estado tanto en sus ordenes nacional, departamental o municipal, ha venido vendiéndole a los particulares, empresas que antes eran de su propiedad o ha permitido que ellos exploten servicios que habían sido de su monopolio. Es lo que se conoce como privatización. Servicios como los de acueducto, alcantarillado, telefonía, electrificación, aseo, ferrocarriles, carreteras, salud, etc., han pasado a ser explotados por los particulares de manera independiente o en asocio con entidades estatales. Las privatizaciones se amparan en los postulados de que el sector privado es más eficiente en la prestación de los servicios y que el tamaño del Estado incide en su eficiencia y que por lo tanto hay que reducirlo. Ambos postulados son discutibles. No todas las empresas privadas son eficientes, de lo contrario ¿cómo se explican las continuas quiebras y pedidos de protección del Estado frente a la competencia externa? ¿La continua socialización de pérdidas del sector financiero?

Muchas de las empresas que han salido del mercado por efecto de la apertura han sido precisamente por su ineficiencia que les ha impedido competir. Y la corrupción, nepotismo, amiguismo, grandes males del sector público, también tienen cómodos aposentos en el privado, lo que sucede es que no se registran con grandes titulares de prensa. Cada vez que se denuncia un peculado, con seguridad que el cómplice del funcionario público es alguien del sector privado.

Otro argumento a favor de las privatizaciones es que por naturaleza los Estados grandes son ineficientes (recordemos que una de las tantas maneras de medir dicho tamaño es a través de la relación gasto público a PIB), por lo tanto hay que reducir su tamaño, esto es, disminuir los gastos públicos. Al respecto se podría decir que la eficiencia estatal depende de otros factores y no solamente de su tamaño. Existen Estados grandes eficientes al igual que Estados pequeños ineficientes. Lo que sí es cierto es que las privatizaciones en muchos casos a lo que ha conducido es a una mayor concentración del ingreso y la riqueza, a la vez que se ha reemplazado un 39

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación inconveniente monopolio estatal por otro privado igualmente inconveniente y perverso, con aumentos exagerados de las tarifas. Antes que privatizar lo que se debe es fomentar la competencia porque todos los monopolios, sean públicos o privados, son terrenos abonados para la ineficiencia. Obviamente no se puede negar el estado lamentable en que se encuentran muchas entidades y empresas estatales por los malos manejos a que han sido sometidas y por la voracidad insaciable de ciertos sindicatos que en ellas se han incrustado, en perjuicio de toda la comunidad quien a través de mayores impuestos o precios debe asumir esas deficiencias. El derecho al trabajo no debe ser el único argumento para la existencia de tales entidades que hace tiempo debieron desaparecer, sino la prestación de un servicio social del cual colateralmente se generan puestos de trabajo.

La privatización puede revestir variadas formas, entre ellas la transferencia del patrimonio de empresas públicas hacia el sector privado, la venta de activos, la contratación para la administración de empresas o servicios (aeropuertos, terminales de transportes, estadios, restaurantes, hoteles), venta parcial de acciones o participaciones, transformación de obligaciones financieras en acciones o participaciones, sub contratación de obras, alquiler de infraestructura o de activos, etc.20 Otra medida tendiente a ser más eficiente al Estado colombiano ha sido la descentralización, en unos casos, o la desconcentración, en otros, con sus manifestaciones en los campos administrativo, político y fiscal. La descentralización administrativa se ha manifestado en el traslado de funciones del nivel nacional al territorial. La política ha tenido como principales expresiones la elección popular de Alcaldes y posteriormente la de Gobernadores y Juntas Administradoras Locales. Y la Fiscal se ha manifestado por el fortalecimiento de los tributos de carácter departamental y municipal así como el aumento de las transferencias que la nación les hace a esos niveles administrativos y de gobierno.

Dentro de otras medidas complementarias se pueden incluir la transformación de subsidios que antes se otorgaban vía oferta y que ahora se otorgan vía demanda, como ocurre en los sectores de educación y salud y en el de vivienda de interés social.

Para los dos primeros sectores, y a raíz de los cambios en los sistemas de transferencias, los recursos se asignan en función de la población atendida y, residualmente, por atender. En educación es posible, bajo ciertas circunstancias, contratar el servicio con instituciones privadas, pero la financiación sigue siendo pública. Para el caso específico de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud estatales se ha procurado que los recursos que reciben ya no sean directos y automáticos sino en contraprestación a los servicios prestados. En lo que tiene que ver con la vivienda de interés social, ya no existe una entidad nacional encargada de la

20 Una excelente exposición sobre este tema de la privatización se encuentra en: LOW MURTRA Enrique y GOMEZ RICARDO Jorge, Teoría Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Tercera edición, 1997. Páginas 109-211.

40

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación construcción de vivienda sino más bien de entregar subsidios en dinero a las familias que demuestren el cumplimiento de ciertos requisitos.

También entran en la categoría de medidas complementarias los incentivos por eficiencia administrativa o esfuerzo fiscal que se otorgan a las entidades territoriales en la distribución de las transferencias de la nación, así como la política de autosuficiencia financiera que se está imponiendo en todas las entidades estatales.

1.8.2.

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO

Como cualquier empresa, el Estado para poder desarrollar sus fines debe contar con una estructura administrativa que generalmente es bastante compleja, es lo que se ha llamado el Sector Público. Porque no solo debe contemplar aspectos meramente administrativo sino también sociales, políticos, regionales, históricos, ambientales, culturales, etc. Por lo tanto a diferencia de cualquier empresa debe responder no solo a criterios micros sino también a macros. En consecuencia, las unidades que componen ese sector público no deben preocuparse solo por su desempeño individualmente considerado sino dentro del conjunto de las demás entidades que integran dicho sector.

A parte de la clasificación de los Estados en capitalista y socialista que tiene en cuenta básicamente los aspectos sociales, políticos y económicos, existen otras más, dependiendo del enfoque, entre las cuales se encuentra la que los clasifica en Estados Federales y Unitarios. Colombia se ubica dentro de esta última categoría.

1.8.2.1.

ACERCA DE LOS ESTADOS FEDERALES Y UNITARIOS

Por regla general el Estado Federal es la unión de Estados relativamente independientes, donde los Estados que hacen parte de la federación mantienen un alto grado de autonomía ya que por lo general tienen su propia Constitución, legislación, organización policial y judicial y sólo se someten al poder central para algunos asuntos, tales como las relaciones exteriores, la defensa nacional, la moneda, entre otros. Dicho de otra manera, el Estado Federal es una asociación de Estados sometidos en parte a un poder único y que, en parte, conservan su independencia. Se pueden enumerar como ejemplos a los Estados Unidos, Suiza, Canadá, México, Brasil, Argentina y Venezuela.

En oposición al Estado Federalista encontramos el Centralista o Unitario, que es una forma de organización donde por principio la mayoría y las más importantes decisiones y funciones públicas las desarrollan unas autoridades nacionales o centrales. Las 41

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación funciones de legislar, administrar, aplicar justicia, seguridad interna y externa, fijación de tributos, etc., están concentradas en esas autoridades. Es de esperar que por razones operativas y de otra índole deban existir unas autoridades subnacionales o locales, pero estas gozan de poca autonomía, pues su función es desarrollar las órdenes provenientes de las autoridades centrales. Actúan a su nombre no teniendo por lo tanto poder de decisión. Se citan como ejemplos a Francia, Italia, España, Portugal, Colombia.

En la actualidad tanto los Estados Federales como los Unitarios no se ciñen a un modelo único, existiendo en realidad distintos grados de federalismo o de centralismo que permiten clasificar a los Estados según sea mayor o menor su aproximación a los modelos que hemos descrito.

Recuadro 1: ¿Qué se entiende por centralización, desconcentración y descentralización?

De la misma manera en que no se puede concebir un Estado Federal donde sus Estados miembros gocen de total y absoluta autonomía, pues se perdería la esencia de unidad de Estado, se diluiría dicho concepto, tampoco se puede concebir un Estado Unitario donde absolutamente todas las decisiones se tomen y ejecuten desde el centro. Esto quizás sea posible en aquellos países de escasa extensión territorial como Mónaco o la República de San Marino. Por lo tanto lo común es que existan unas autoridades nacionales o centrales y otras subnacionales o locales, las primeras con un ámbito de acción que cubre todo el territorio nacional y las segundas circunscritas a los límites de la división territorial respectiva, que puede ser un departamento, un distrito, o un municipio.

Las relaciones entre esas autoridades dieron lugar a la formación y aplicación de los conceptos de centralización, descentralización, desconcentración y delegación. Al respecto nuestra Constitución Política precisa que el Estado colombiano está organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales21, así mismo expresa en otro de sus apartes que la función pública se desarrolla mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones La centralización es, por definición, propia de los Estados Unitarios y consiste en que todas las tareas y funciones públicas se radican en manos de un ente central, que monopoliza todas las tareas y funciones públicas. En este esquema a las divisiones territoriales locales no se les reconoce autonomía, pues serán simples circunscripciones tendientes a permitir una gestión más práctica de los servicios públicos prestados por el Estado. Como sistema de manejo del Estado, la centralización implica una administración rigurosamente jerarquizada, es decir, que realmente no hay autoridades locales propias, pues esta últimas están completamente subordinadas a las autoridades centrales y por lo tanto sólo reciben y ejecutan órdenes, y las decisiones que toman son solo de tipo operativo para desarrollar las órdenes recibidas.

Pero en la práctica la centralización no se da en el sentido extremo descrito. En efecto, a través de la historia han existido comunidades como el municipio que siempre han tenido algún grado de autonomía convirtiéndose en la práctica en un impedimento para la centralización absoluta. Además, las

21Artículo 1º, Constitución nacional 42

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación dimensiones geográficas de la gran mayoría de los Estados hacen imposible que el Estado sea manejado totalmente desde el centro, es decir, desde la capital.

Como quiera que en el terreno práctico no puede funcionar un Estado con las características que se enunciaron previamente, se hace necesario, entonces, tomar algunas medidas para que su acción salga del centro. Entre esas medidas se mencionan la desconcentración administrativa, la delegación y la descentralización.

La desconcentración administrativa ha sido definida como la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y funciones. 22 De esta manera, la desconcentración consistirá en el otorgamiento de funciones a un agente local de una entidad de carácter nacional para que las ejerza en nombre de ésta. Es decir, que a pesar de que las funciones continúan monopolizadas por la entidad nacional, algunas de esas funciones son desempeñadas por agentes de aquellas, que se desplazan físicamente a las diversas partes del territorio, dada la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas desde la capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo hacen en nombre de una entidad nacional y no de la colectividad seccional donde ejercen la función. Este tipo de desconcentración se podría denominar territorial, pero también existen otras formas más como la jerárquica, la delegación y la adscripción.

La desconcentración jerárquica consiste en el otorgamiento de funciones de una autoridad superior a una inferior sin que exista necesariamente desplazamiento físico, es decir, que continúan siendo ejercidas desde el centro o capital. Es el caso, por ejemplo, donde el Ministro que es por Ley el ordenador del gasto asigna dicha función en otro u otros funcionarios de menor jerarquía.

Siguiendo los razonamientos anteriores, una desconcentración territorial necesariamente implica otra jerárquica.

Pero tanto en la desconcentración territorial como en la jerárquica, el otorgamiento de las funciones puede hacerse bajo dos modalidades: como delegación o como adscripción.

Mediante la delegación, el funcionario que es titular de una competencia (delegante) la traslada a un inferior (delegatario), para que este la ejerza en nombre de aquel. Por ejemplo, el Presidente de la República puede delegar alguna de sus funciones en sus Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos o Gobernadores. Si la delegación la hace en los Ministros, por ejemplo, habrá delegación jerárquica, si la hace en los Gobernadores, habrá delegación territorial (y también jerárquica.

Por su parte la descentralización en sentido estricto sería la facultad que se otorga a las entidades públicas diferentes a las centrales para gobernarse por sí mismas, mediante la asignación de funciones para que las ejerzan autónomamente, sin tener que responder por sus actos ante autoridades superiores. Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden las funciones constitucional, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, se puede afirmar que el máximo grado de descentralización se confundiría con el federalismo. Se recordará que dentro de un Estado federal, las colectividades que lo componen (Estados) poseen esas cuatro funciones, o por lo menos las tres últimas.

En este orden de ideas la descentralización se puede dar en el plano territorial, por servicios, administrativa, política y fiscal, con la advertencia que casi siempre un tipo de descentralización conduce a la otra, no siendo posible muchas veces trazar fronteras precisas entre uno y otro caso.

22Artículo 8º Ley 489 de 1998.

43

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencia o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Es decir, que se les otorga a las colectividades locales cierta autonomía para que se manejen por sí mismas. En Colombia esta descentralización se ha manifestado a través de los departamentos, municipios, distritos, y próximamente a través de las regiones, provincias y territorios indígenas, cuando sean reglamentadas estas figuras.

Pero para que se dé este tipo de descentralización también se requiere que exista autonomía financiera o fiscal, es decir que la entidad territorial tenga sus propias fuentes de ingresos, patrimonio, y presupuesto, diferentes a los de la nación, no obstante que puedan recibir transferencias, muchas veces condicionadas y con una destinación predeterminada, de este nivel. Así mismo es indispensable que exista autonomía administrativa, es decir, que se puedan organizar internamente de manera autónoma.

De la misma manera tienen que existir unas autoridades locales, en el sentido de autoridades propias, elegidas por la misma comunidad o nombradas por sus representantes. Pero también existir un control por parte del poder central porque de lo contrario desaparecería la concepción de Estado.

1.8.2.2. LOS NIVELES NACIONAL Y TERRITORIAL DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO

Dentro de la estructura de la gran empresa Estado colombiano se distinguen dos grandes niveles:

El nacional, y El territorial.

El primero está integrado por aquellos organismos de jurisdicción o cobertura nacional23 como la Presidencia de la República, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Congreso, etc. Más concretamente esta conformado por las ramas legislativas (Senado y Cámara de Representantes), ejecutiva24, judicial (Corte

23Con excepciones como las Corporaciones de Desarrollo Regional que perteneciendo a la estructura del nivel nacional desarrollan sus funciones en un espacio delimitado del territorio.

24 La Rama Ejecutiva en el nivel nacional está integrada por dos sectores: el Central y el Descentralizado. Del primero hacen parte la Presidencia de la República, la Vicepresidencia, los Consejos Superiores de la Administración, los Ministerios, los Departamentos Administrativos y las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica; y del segundo, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, las Empresas Sociales del Estado, Las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios, los Institutos Científicos y Tecnológicos, las 44

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Suprema de Justicia, Corte Constitucional, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación), organismos de control (Contraloría y Fiscalía), electorales (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil), y otras entidades.

El segundo nivel, o sea el territorial (conocido también como sector descentralizado territorialmente), está integrado por los departamentos, distritos, municipios, además de los territorios indígenas, regiones y provincias cuando estos tengan vida jurídica.

Dentro la organización departamental se distingue la Administración Central, la Asamblea Departamental y la Contraloría. En los municipios y distritos se encuentra la Administración Central, el Concejo, la Personería y la Contraloría (para los municipios de categoría especial, primera y segunda con más de cien mil habitantes).

E S T R U T U R A D E L S E C T O R P U B L IC O T errito rial y ad m in istrativa NIVEL NA C IONA L

NIVEL T ERRIT ORIA L R AM A LE G IS LAT IV A

S en ad o d e la R ep ú b lica

D E PAR T AM E N T OS

C á m ara d e R ep resen tan tes

S e c to r C e n tra l G ob ern ació n , A sam b lea C on traloría

R AM A E JE C U T IV A

S e c to r C e n tra l: P resid en cia, V icep resid en cia, C on sejos S u p er.

M in isterios, D ep artam en tos A d m in istrativos, S u p er. y U n id ad es A d tivas. E sp eciales sin P .J

S e c to r D e sc e n tra liza d o E stab lecim ien tos P ú b licos, E m p resas In d . y C ciales d el E stad o, E m p . O ficiales d e S ervicios P ú b licos, E m p resas S ociales d el E stad o, S ocied ad es P ú b licas y d e E co. Mix.

D IS T R IT OS

S e c to r D e sc e n tra liza d o : E . P ú b licos, E m p resas In d . y C om erciales, S u p er. y U n id ad es Ad tivas E sp eciales con P .J, E m p resas S ociales, d e S ervicios P ú b licos, S oc. P ú b licas, d e E con . Mixta, In st. C ien tificos y Técn olg .

S e c tor C e ntra l: A lcald e,C on cejo, C on traloría P erson ería

S e c tor D e sc e ntra liza do E stab lecim ien tos P ú b licos, E m p resas In d . y C ciales d el E stad o, E m p . O ficiales d e S ervicios P ú b licos, E m p resas S ociales d el E stad o, S ocied ad es P ú b licas y d e E co. Mix.

R AM A JU D IC IAL M U N IC IPIO S

C orte S u p rem a d e Ju sticia, C orte C on stitu cion al C on sejo d e E stad o, C on sejo S u p erior d e la Ju d icatu ra, Fiscalía G en eral d e la N ació n

S e c tor C e ntra l: A lcald e,C on cejo, C on traloría P erson ería

S e c tor D e sc e ntra liza do E stab lecim ien tos P ú b licos, E m p resas In d . y C ciales d el E stad o, E m p . O ficiales d e S ervicios P ú b licos, E m p resas S ociales d el E stad o, S ocied ad es P ú b licas y d e E co. Mix.

OR G AN OS D E C ON T R OL R E G IO N E S

C on traloría G en eral d e la R ep ú b lica

M in isterio P ú b lico: P rocu rad u ría G en eral d e la N ació n D efen soría d el P u eb lo

PR OV IN C IAS

OR G AN OS E LE C T OR ALE S

T E R R IT OR IOS IN D IG E N AS

OT ROS C on sejo N acion al E lectoral

R eg istrad u ría N acion al d el E stad o C ivil

Asociacion es d e M u n icip ios, Areas M etrop olitan as, Z on as d e F ron teras

Cada nivel tiene sus fuentes propias de ingresos además de autonomía para el manejo de las mismas. Los principales ingresos del nivel nacional provienen de los impuestos a la renta, ventas y comercio exterior. En este nivel y en materia financiera las ramas legislativa y judicial, los organismos de control y electorales al igual que el sector central de la rama ejecutiva, se caracterizan porque no generan ingresos sino que OT R OS : B an co d e la R ep ú b lica, C om isió n N acion al d e Televisió n , U n iversid ad es

Sociedades Públicas y las Sociedades de Economía Mixta, y las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la Ley. 45

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación dependen de los aportes incluidos en el presupuesto nacional. Por el contrario, el sector descentralizado de la rama ejecutiva, con la excepción de algunos Establecimientos Públicos, se caracteriza por su autosuficiencia en materia financiera, pues, genera ingresos a través de la venta de bienes y servicios. Cuando generan utilidades estas pueden ser utilizadas para financiar los gastos de las entidades integrantes del presupuesto nacional, si así lo determina el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES -. A nivel departamental las principales rentas se originan en impuestos al consumo de licores, cerveza, cigarrillos, explotación de los monopolios de las loterías, chance y licores, y transferencias de la nación. Los distritos y municipios reciben sus mayores ingresos de los impuestos predial, industria y comercio, y algunas transferencias de la nación.

Dado el proceso descentralizador que vive el país y que se ha acentuado a partir de la Constitución de 1991, la nación venía transfiriendo de manera automática una porción de sus ingresos corrientes a los departamentos y distritos (Situado Fiscal) y a los municipios y también distritos (Participación de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación) transferencias estas ahora agrupadas en el Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales, que dichas entidades deben invertir en gastos sociales previamente determinados.

1.8.2.3.

EL SECTOR PÚBLICO FINANCIERO Y NO FINANCIERO

Otra forma de clasificar a las entidades estatales, impulsada por el Fondo Monetario Internacional y que progresivamente se ha venido adoptando y adaptando en el país, 25 es la que atiende el tipo de funciones que desarrollan, así se distinguen dos categorías: el sector público financiero y el no financiero.

El sector público no financiero comprende la administración pública de los niveles nacional y territorial, tanto del nivel central como descentralizado por servicio, que cumplen funciones de producir y suministrar bienes y servicios. Dentro de esta categoría se incluyen al gobierno general o administración pública, a las empresas públicas no financieras y a las entidades de seguridad social.

El gobierno general o administración pública incluye todas las entidades públicas que producen y suministran bienes y servicios colectivos no mercantiles como educación, salud, justicia, defensa, seguridad nacional, etc., los cuales carecen de un precio en el mercado. Su financiamiento proviene básicamente del producto de los impuestos.

Pertenecen a este grupo en el nivel nacional los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, organismos de control, judiciales, Congreso, etc., y en el ámbito territorial aquellas entidades que desarrollan actividades afines. También

25

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Manual de estadísticas de finanzas públicas, 2001, página 16.

46

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación se incluyen dentro de este grupo aquellas entidades que prolongan la función administrativa del gobierno como son los establecimientos públicos.

Las empresas públicas no financieras incluyen a aquellas entidades que producen y venden bienes y servicios en gran escala al público, por lo tanto la fuente principal de sus ingresos proviene de la venta de esos bienes o servicios. Hacen parte de este grupo las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de

ESTRUCTURA DEL SECTOR PUBLICO Financiero y no Financiero TOTAL NACIONAL

TOTAL TERRITORIAL

SECTOR PUBLICO FINANCIERO

Nacional financiero

Entidades financieras de depósitos

Entidades financieras de no depósito

SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO

Territorial financiero

Entidades financieras de depósito

Entidades financieras de no depósito

Banco Central

Nacional no financiero

Gobierno general

Empresas no financieras

Territorial no financiero

Gobierno general

Empresas no financieras

Administración central

Empresas sociales del Est.

Administración central

Empresas sociales del Est.

Administración descentralizada

Empresas Ind. y comerciales

Administración descentralizada

Empresas Ind. y comerciales

Seguridad social

Sociedades de economía mixta

Seguridad social

Sociedades de economía mixta

Empresas de servicios públic.

Empresas de servicios públic.

economía mixta.

Las entidades de seguridad social comprenden aquellas entidades encargadas de suministrar las prestaciones económicas y asistenciales, cesantías, salud y pensiones, a que tienen derecho los empleados oficiales como particulares.

El sector público financiero agrupa a las entidades de propiedad del gobierno que cumplen funciones de intermediación financiera de manera similar a como lo hacen los particulares, esto es, captar recursos de unos agentes económicos y prestárselos a otros.

1.8.2.4. LAS COMPETENCIAS DE LA NACIÓN Y DE LOS ENTES TERRITORIALES EN MATERIA SOCIAL 47

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

En asuntos de competencias entre la nación y las entidades territoriales la Constitución nacional deja esta función a la Ley de ordenamiento territorial26, no obstante que en algunos de sus apartes le fija funciones precisas al gobierno nacional, a los departamentos y a los municipios. De manera general a la nación le corresponde formular las políticas, objetivos y estrategias de carácter nacional y vigilar su cumplimiento, regular la prestación de los servicios, financiar y evaluar programas, planes y proyectos, establecer normas o regulaciones, prestar asistencia técnica a los departamentos y municipios, distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, entre otras.

A los departamentos, actuar de intermediarios entre la nación y los municipios, formular planes y programas para su jurisdicción, prestar asistencia técnica a los municipios, prestar algunos servicios, ejecutar y/o vigilar el cumplimiento de políticas y normas, promover la ampliación de cobertura, construir obras de infraestructura regional, entre las más importantes.

A los municipios, prestar los servicios básicos, formular y ejecutar planes, programas y proyectos, impulsar la participación social, administrar sistemas de información, construir o mejorar infraestructura, etc.

En materia social la delimitación de competencias estuvo dada por la Ley 60 de 1993, derogada posteriormente por la Ley 715 de 2001. Dichas Leyes expedidas dentro del marco normativo de la descentralización administrativa, son también el desarrollo de varios preceptos constitucionales dirigidos a otorgarle un mayor nivel de competencias y de recursos a las entidades territoriales a la vez que asignarles las consecuentes responsabilidades.

En cuanto a la definición de competencias es una preocupación que se manifestó desde la reforma constitucional de 1968. En ese entonces se palpó la necesidad de reglamentar la división de las funciones a través de un estatuto de competencias.

Posteriormente se volvió a tocar el tema y fue en el año de 1986 con la expedición de la Ley 12 de ese año en que se hizo una asignación de competencias y responsabilidades a los departamentos y municipios sobre la base de la cesión de un mayor porcentaje del producido del impuesto al valor agregado. Para esa misma época se expidieron los Códigos de Régimen Político Departamental y Municipal y más adelante se realizaron algunos esfuerzos para definir competencias en campos diferentes al social.

En materia de salud la distribución de las competencias se hace de acuerdo a la complejidad de los servicios, correspondiéndole a la nación el de más alto nivel y a los municipios el más bajo.

Ley 715 de 2001 privilegia la administración por objetivos y no por objeto del gasto, y este enfoque sirve para la asignación de los recursos, puesto que los mismos se asignan en función de la demanda y no de la oferta. Los recursos son asignados, en el

26Constitución nacional, artículo 288.

48

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación caso especifico de la educación, en función del número de estudiante y no del costo de la nómina docente.

El Sistema General de Participaciones, creado por la Ley 715 de 2001, y principal soporte de la inversión social - porque existen otras fuentes de recursos -, distribuye los fondos para tres grandes finalidades: educación, salud y propósitos generales.

En materia de educación los distritos tienen las mismas competencias de los municipios; en salud y otros sectores, la de los municipios y departamentos excepto las que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la nación.

RESUMEN DEL CAPITULO La existencia de diferencias entre los individuos, las imperfecciones del mercado, el desmedido afán de lucro y el deterioro ambiental provocado por los empresarios privados, la existencia de externalidades, el comportamiento cíclico de la economía, la discriminación racial, religiosa o de otro tipo, la provisión de ciertos bienes esenciales para la subsistencia, entre otros, determinan la necesidad de que el Estado oriente ciertos procesos para tratar de eliminar o suavizar las inequidades, al igual que corregir los problemas. Aunque en muchos casos lo que hace el Estado es agravar las situaciones problemáticas.

Los problemas de índole económica se resuelven dependiendo del tipo de organización estatal o sistema económico imperante. En los socialistas el Estado adopta e impone unilateralmente sus decisiones. En los capitalistas tiene mucha importancia el libre juego de la oferta y la demanda al igual que la adopción de medidas discrecionales, algunas altamente imperativas, tomadas por el gobierno y ejecutadas básicamente a través del uso de los impuestos, gasto público, deuda pública, manejo de la moneda y de la tasa de cambio.

El Estado ha sido definido de distintas maneras, una de ellas como una comunidad de personas que habitan un territorio y sometidas a un mismo poder. Este último elemento, y dependiendo de cómo se obtenga, ejerza y estructure, contribuirá a clasificar las distintas formas de Estado.

La intervención del Estado en la economía ha estado influenciada por las corrientes del pensamiento económico imperantes. Así, durante el florecimiento del mercantilismo, que pregonaba que la riqueza de una nación estaba representa por la cantidad de metales preciosos que hubiese en su territorio, se dio un acentuado intervencionismo. Posteriormente durante la época de oro del liberalismo clásico, dicha intervención disminuyó sensiblemente puesto que se pregonaba que el Estado solo debía intervenir en asuntos tales como la administración de la justicia, la instrucción pública o el mantenimiento de las relaciones internacionales, porque los asuntos económicos debían ser del resorte exclusivo de los particulares. Pero al caer en desgracia las tesis liberales, en especial durante la “Gran Crisis de los años 30s”, tomó fuerza la propuesta keynesiana de un mayor intervencionismo de Estado, que también empezó a perder vigencia con el resurgimiento del liberalismo ahora con el nombre de neoliberalismo.

El Estado colombiano por tradición ha sido intervencionista, en unos períodos más que otros. Por mandato constitucional debe intervenir para dar pleno empleo a los recursos 49

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación humanos y para promover la productividad, competitividad y el desarrollo armónico de las regiones, como también impedir que se restrinja la libertad económica. En los últimos, y como parte de una estrategia para lograr mayor eficiencia, se ha pasado de un Estado interventor a uno regulador. Dentro de esta misma estrategia se incluye las privatizaciones, la descentralización y la apertura económica. Estructuralmente se pueden distinguir dos grandes niveles dentro del Estado colombiano: el nacional y el territorial. Cada uno con funciones y competencias distintas pero interrelacionadas y complementarias. En términos generales a la nación le corresponde trazar las grandes políticas, estrategias y metas de carácter nacional; a los municipios y distritos prestar los servicios; y a los departamentos servir de intermediario entre la nación y los municipios, prestar algunos servicios y brindar asesoría y realizar control a los municipios de su jurisdicción.

50

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO

Supongamos que usted ha sido seleccionado (a) para realizar una disertación sobre el papel del Estado en la orientación de los procesos económicos.

Independientemente de su concepción personal ¿qué argumentos esgrimiría para justificar la intervención del Estado en estos asuntos? ¿y cuáles para criticar esa intervención?

Defina el concepto de Estado, reseñe detalladamente cada uno de sus tres principales elementos, y señale sus relaciones con el concepto de sector público.

Se dice que existen Estados intervencionistas y otros no intervencionistas. ¿Qué diferencia unos de otros? ¿Considera que una economía puede funcionar adecuadamente sin la intervención del Estado?¿Por qué?

A las propuestas de la Comisión Económica para América Latina – CEPAL – cómo se les puede calificar ¿De proteccionista? ¿De aperturistas? Justifique sus respuestas.

A través de una matriz destaque, a su juicio, las ventajas y desventajas organizaciones económicas - sociales socialistas y capitalistas

de las

Frente al tema del intervencionismo económico ¿Qué posiciones asumieron o han asumido: Los mercantilistas, liberalismo económico, Keynesianistas, Neoliberalismo?

Elabore un ensayo donde relacione las siguientes expresiones: Economía del Bienestar, Estado Bienestar, “Public Choice” La corriente del pensamiento denominada neoliberalismo plantea que el Estado debe intervenir lo menos posible en la economía, por lo tanto aboga por la soberanía del mercado, el desmonte de políticas sociales, libertad financiera, tasas de intereses por encima de la inflación, entre otros. ¿Cuál es su posición sobre el particular?

En la organización política administrativa del Estado colombiano se distinguen los niveles nacional y territorial, sector central y descentralizado. ¿Qué entidades integran uno y otro nivel? ¿Qué diferencias y relaciones existen entre ellos?

Señale los criterios que pueden ser tenidos en cuenta para determinar el tamaño del Estado, además exprese su opinión respecto a sí el tamaño del mismo influye en su eficiencia.

En términos generales qué funciones cumplen: La nación, los departamentos, los municipios.

51

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

LOS INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCION ECONOMICA

EN LOS ESTADOS CAPITALISTAS LOS GOBIERNOS ORIENTAN LA ECONOMIA A TRAVES DE LA POLITICA ECONOMICA QUE A SU VEZ TIENE COMO INSTRUMENTOS DE APOYO LAS POLITICAS FISCAL, MONETARIA, EXTERIOR Y OTRAS.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

Al definir y reseñar los principales instrumentos - entre ellos la política económica - y los objetivos que en materia económica persigue el Estado, se busca ubicar, relacionar y destacar a los ingresos, gastos y deuda pública como instrumentos que cumplen un importante papel en estos aspectos. Por lo tanto se trataran asuntos como el proceso de formación, objetivos y responsables de la política económica; el aporte keynesiano a este tema; noción de medidas expansionistas y contraccionistas; y la relaciones entre política fiscal, finanzas públicas y otros conceptos relacionados

52

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.9. LAS FORMAS DE INTERVENCIÓN ECONOMICA

A diferencia de los países de la llamada órbita socialista en donde la mayoría, sino todas, las decisiones de tipo económico las toma - o tomaba- autónomamente el Estado sin consultar a los particulares, en los de la órbita capitalista no sucede igual dado que en éstos los particulares deben ser tenidos en cuenta porque son ellos los que en últimas van a desarrollar buena parte de esas decisiones. Tal como se dijo en otros apartes de estas notas, dichos países se caracterizan porque las decisiones económicas dependen en gran medida de la interacción de la oferta y la demanda en el mercado, pero el gobierno también juega un papel protagónico al respecto al tomar medidas de tipo coercitivo, en unos casos, o imperativas, en otras, para encausar esa demanda o esa oferta –sobre todo la primera – en la dirección por él deseada para lograr unos fines predeterminados. De esas medidas hacen parte el gasto público, los ingresos, la deuda, el manejo de la moneda, entre otros, elementos estos agrupados en lo que se conoce como política económica. Otras veces el Estado participa como proveedor directo de ciertos bienes y servicios. Pero el gobierno también acude a otro tipo de medidas para orientar el curso de los acontecimientos económicos que no tienen nada que ver con ingresos o gastos públicos. De esa manera establece reglamentaciones sobre el uso del suelo, del espectro electromagnético, fijar precios de compras mínimos o de ventas máximos, salarios mínimos, requisitos para desempeñar cualquier actividad u oficio, prohibir la importación o exportación de productos, etc.

1.9.1.

LA POLITICA ECONOMICA: INSTRUMENTO DE INTERVENCION POR EXCELENCIA

De los instrumentos de intervención económica de que dispone el gobierno en los denominados Estados de economía de mercado el más importante es la política económica, La política económica ha sido definida de distintas formas. Entre ellas, “como el conjunto de actuaciones económicas realizadas por el gobierno y otros órganos del Estado (el Parlamento, el Banco Central, etc., e incluso, diríamos hoy, por diversos organismos y autoridades supranacionales) para alcanzar ciertos objetivos 53

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación macroeconómicos, algunos a más corto plazo (estabilidad de precios, mayor empleo, equilibrio de los pagos exteriores, etc.) y otros a plazos más largos cuya consecución implica llevar a cabo reformas estructurales e institucionales”27. Otra manera de definir la política económica, en cierto modo muy similar a la anterior, es considerarla como la manipulación deliberada por agentes estatales de unas variables económicas (tributos, gasto público, emisión de moneda, tasa de interés, de cambio, cupos de redescuentos) para obtener unos fines predeterminados. Esos fines u objetivos pueden ser de corto plazo (coyunturales) o de largo plazo (estructurales) De allí que sea pertinente distinguir entre política económica coyuntural y política económica estructural. En el primer caso se hace referencia a la responsabilidad que asume el gobierno de regular y controlar la economía. Esta acción reguladora, de alguna forma aporte del ideario keynesiano, se lleva a cabo más concretamente sobre el volumen y la estructura de la demanda agregada, con una perspectiva a corto plazo.28 La política económica estructural tiene que ver con problemas más de fondo, cualitativos o de estructura, cuya solución requiere, por tanto, una perspectiva temporal más amplia. Ello implica modificación en las instituciones, reglas, costumbres, normas, leyes o estándares sociales, que son los que definen en sentido amplio su estructura económica y condicionan las actuaciones de los agentes económicos, sus expectativas y motivaciones, al establecer los derechos, incentivos y deberes que las enmarcan y dirigen hacia unos resultados sociales que se consideran deseables.29 Otra definición: "Es una parte de la ciencia económica que estudia el conjunto de acciones y medidas que puede emprender y adoptar un Estado en el corto plazo, mediante las cuales se busca la utilización de instrumentos o variables económicas que le permitan alcanzar con el menor costo social, objetivos deseables tendientes a obtener una mejor eficiencia en las formas de organización para llevar a cabo la producción y distribución de bienes y servicios, mayores niveles de producción y mejores condiciones de igualdad en la distribución del ingreso y la riqueza nacional, con un alto nivel de empleo de los factores productivos existentes".30 Otras formas para clasificar u ordenar las políticas económicas son en función de los instrumentos utilizados, de la actuación y de la temporalidad. En función de los instrumentos se pueden clasificar en cuantitativas, cualitativas o de reformas. En función de la actuación: Macroeconómicas y microeconómicas. En función de la temporalidad: Corto, medio y largo plazo31.

Serán políticas cuantitativas todas aquellas modificaciones o variaciones introducidas en el nivel de los instrumentos ya disponibles en la economía: Tipo de redescuento,

27 FERNADEZ DIAZ Andrés, PAREJO GAMIR José, RODRIGUEZ SAIZ Luis. Política económica. Pág.

132. McGraw HILL/ INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S.A. Madrid, 1995.

28 Ibídem.

29 Ibídem, Pág. 133.

30 LOPEZ GARAVITO Luis Fernando. Intervencionismo de Estado y economía en Colombia, segunda edición, página 189, Universidad Externado de Colombia, 1995.

31 CUADRADO ROURA, Juan R. Introducción a la política económica, primera edición en español, página 135, McGraw Hill, 1995.

54

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación precio de intervención de una producción, cambios en las tasas de los impuestos.

Serán cualitativas aquellas que se orientan hacia la introducción de cambios estructurales en la economía, aunque sin afectar los aspectos esenciales de la organización económico social: Modificación del cuadro impositivo, cambios en el sistema crediticio. Las fundamentales tienen como fin cambiar o modificar, totalmente o en parte, los fundamentos mismos del sistema económico. En sentido estricto no pueden considerarse como políticas económicas, porque tienen fuertes implicaciones de tipo político y social.

Las macroeconómicas son las contrapartidas de la macroeconomía, su núcleo de atención son los agregados y variables macroeconómicas: Estabilidad de precios, equilibrio externo. El logro de sus objetivos se supone que conducen a mejorar el bienestar económico colectivo. Por el contrario las macroeconómicas son la contrapartida normativa de la microeconomía, cuyo centro de atención es la toma racional de decisiones por parte de unidades económicas individuales: Una empresa o los consumidores individualmente considerados.

Por el horizonte de tiempo considerado las políticas económicas se pueden clasificar como de corto plazo (1- 2 años), medio plazo (4- 5 años) y de largo plazo (más de 8 años) De otra parte, aunque pareciera un simple juego de palabras, existen diferencias sustanciales entre las expresiones política económica y economía política, no obstante las dos disciplinas hacen parte de la ciencia económica. La economía política es la encargada "de analizar y criticar en forma analítica las relaciones que surgen entre los hombres a consecuencia del establecimiento de los procesos de producción y distribución de bienes y servicios dentro de las diferentes formas de organización política y social que se adopte en cada nación".32 La economía política es también la ciencia que descubre y estudia las leyes que explican la realidad económica, que luego aplicará la política económica para obtener determinados objetivos.

Recuadro 2: La política económica es también una política pública El desarrollo de la política económica sufre un proceso similar al de cualquier otra política pública, esto es, surge y se reconoce un problema, se formulan unas acciones o medidas para enfrentarlo, se ponen en práctica esas medidas, se obtienen unos resultados y, finalmente, se realiza una evaluación. En todo este proceso actúan, indefectiblemente, unas autoridades gubernamentales o centros de decisión económica, paralelamente con los denominados grupos de interés y/o de presión.

En términos generales una política pública - y la política económica lo es - puede ser entendida "como el conjunto de sucesivas decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que pretenden la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables"33. Pero

32 Ibídem, página 188.

33VARGAS VELASQUEZ, Alejo. Políticas Públicas y Gerencia Institucional. En: Administración y Desarrollo No 33, Pág. 41. Diciembre de 1993, ESAP, Bogotá.

55

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación muchas veces el no hacer nada también puede ser una política. Para otros "las políticas públicas son el conjunto de principios y enunciados que orientan la acción del Estado o que fijan su posición respecto de las relaciones internacionales y en el interior frente a los sectores, a las regiones o a las necesidades ciudadanas"34.

Las políticas públicas en general y la económica en particular, pueden ser interpretadas o analizadas de distintas perspectivas. Para la visión o enfoque institucionalista la política pública no es otra cosa que la actividad de una institución pública. Así las cosas, la misma está determinada, implementada e impulsada por las instituciones gubernamentales. Dicho en otros términos, una política pública no lo es tal hasta que ésta no es adoptada, implementada e impulsada o impuesta por alguna institución gubernamental. Para otros - los de la teoría de grupos - la política pública es la manifestación del equilibrio alcanzado en la permanente lucha e interacción de los grupos. Por su parte para los de la teoría de la elite, la política pública es la manifestación de las preferencias y valores de la elite35 de gobierno. De acuerdo a este enfoque la sociedad está dividida entre los pocos que tienen el poder y los muchos que no lo tienen. Solamente un pequeño número de personas asigna valores para la sociedad, el pueblo no decide política pública alguna. Por su parte la visión incrementalista, ve la política pública como una continuación del gobierno pasado. Los que toman las decisiones no revisan anualmente la clasificación de políticas existentes y propuestas, no identifican los objetivos de la sociedad, no investigan los beneficios y los costos de políticas alternativas para alcanzar esas metas, no clasifican el orden de las preferencias para cada alternativa de política en términos de la razón costos - beneficios y luego hacen una selección sobre la base de la información relevante. No. Simplemente continúan con los programas en curso. A su turno la teoría de sistema ve a la política pública como un producto del sistema. El concepto de sistema implica el conjunto de instituciones y actividades en la sociedad que funcionan para transformar las demandas en decisiones autorizadas las cuales necesitan el apoyo de la sociedad.

El proceso de formulación de la política económica puede tener diversos horizontes de tiempo y protagonistas. Puede ser formulada para solucionar una situación eminentemente coyuntural o pasajera o para otra de más largo plazo o estructural. Ante todo la política económica es un acto de gobierno del nivel nacional, por lo tanto sus mayores responsables o protagonistas son las autoridades de ese nivel.

El nivel territorial también tiene responsabilidades en esos asuntos pero en un grado de importancia y de cobertura menor puesto que acá se ejercitan más actos de administración y de gerencia que de gobierno. Mientras que para el nivel nacional el presupuesto es una herramienta para operacionalizar la política económica, en el nivel territorial es más un instrumento de gestión.

Dentro del nivel nacional se pueden identificar como centros de toma de decisiones de política económica el Consejo Nacional de Política Económica - Conpes -, el Consejo de Ministros, la Junta Directiva del Banco de la República, el Consejo Nacional de Política Fiscal - Confis -, los consejos nacionales de políticas sectoriales (Aduanas, comercio exterior, laboral) y el Consejo Nacional de Planeación.36 También tienen responsabilidades con la política económica el Congreso de la República y demás organismos de elección popular, los ministerios - especialmente el de Hacienda - el Departamento Nacional de Planeación, los órganos de control fiscal, como también las autoridades territoriales, aunque en menor medida.

34RODRIGUEZ BERNAL, Adolfo. Política y gerencia pública. en: Separata revista Administración y Desarrollo No 30, Pág. 37. Junio de 1992, ESAP, Bogotá.

35Se considera como elite los grupos de personas que ocupan las posiciones más altas en el seno de la sociedad y que tienen el poder o la influencia de contribuir inmediatamente a la conservación o transformación de la estructura económica y social y de las normas sobre las que éstas descansan.

36 LOPEZ GARAVITO Luis Fernando. Intervencionismo de Estado y economía en Colombia, Op. Cit, página 199.

56

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Otros protagonistas de la política económica son los grupos de interés, o sea aquellos sectores económicos que se verán afectados o favorecidos con las medidas gubernamentales. En la medida en que estos grupos se organicen y presionen para que las acciones de política les favorezcan o les sean menos desfavorables, se pueden considerar como grupos de presión. Como ejemplos tenemos a los gremios de la producción, del comercio, sindicatos, asociaciones de profesionales, de consumidores, los partidos políticos, las agencias internacionales de crédito, etc.

En un Estado como Colombia, con exacerbado culto al legalismo, la política económica se formaliza a través de normas escritas que pueden ser la Constitución, Leyes, Decretos, Resoluciones, Ordenanzas, Acuerdos, etc. Pero la política económica es más que esas normas, de ella también hacen parte la actitud y la voluntad política y administrativa de llevarla a cabo. Algunas incluso no se manifiestan a través de normas específicas y concretas sino de actitudes de las autoridades gubernamentales.

1.9.1.1. BREVE APROXIMACION A LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Se ha dicho que la política económica persigue unos objetivos de corto y largo plazo. ¿Pero cuáles son esos objetivos? El interrogante planteado no tiene una sola respuesta. Para unos la política económica debe ocuparse solo de problemas de estabilización, esto es, controlar el desempleo, la recesión, la inflación y los desequilibrios de la balanza de pagos – problemas de coyuntura -. Para otros debe también ocuparse de la manera de cómo se debe distribuir equitativamente el ingreso y la riqueza, preservar el medio ambiente, fortalecer las relaciones internacionales, fortalecer la libertad individual, mantenimiento de la Ley y el orden, mantener la democracia. Pero en general se puede decir que existe consenso o por lo menos una opinión mayoritaria alrededor de los siguientes objetivos: Crecimiento económico, eficiencia, estabilidad (pleno empleo, estabilidad de precios, equilibrio en la balanza de pagos), distribución de la renta y la riqueza. Estos objetivos los veremos con más detalle en el próximo capítulo (página 73), por ahora haremos una breve reseña de los mismos.

Crecimiento Económico: Propender por la obtención de tasas satisfactorias de crecimiento de la producción, incluyendo cambios estructurales continuos en el tejido productivo. Medido en términos de tasa anual de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), o PIB per cápita; o mediante otro macro agregado de producto.

Eficiencia: Promover la asignación y distribución óptima de los recursos, eliminando distorsiones, tanto en los precios como de otra naturaleza, e incrementando la participación del mercado en la economía.

Pleno empleo: Garantizar el trabajo para proporcionar un nivel de vida razonable a todos los miembros de la fuerza laboral disponible; reducir y prevenir el desempleo cíclico a corto plazo; eliminar el desempleo estructural y otras formas desempleo persistente en el largo plazo.

57

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Estabilidad de precios: Mantenimiento del nivel general de precios, generalmente controlando la tasa de inflación.

Equilibrio en la balanza de pagos: Reducir el déficit exterior a mediano plazo; proteger las reservas de divisas y la solvencia frente al exterior.

Distribución de la renta y la riqueza: Reducción progresiva de la diferencias entre rentas altas y bajas y poseedores de activos a través, por ejemplo, de la imposición progresiva, las transferencias públicas y la provisión de bienes públicos37.

Adicional a los anteriores objetivos algunos proponen que la política económica se encargue de otros aspectos tales como el mantenimiento del medio ambiente. Y de hecho esta es una preocupación que cada día gana más adeptos y que empieza a ser pieza fundamental en la agenda de los gobiernos. Un volumen importante de gastos públicos se dirige a ese fin, al igual que ciertos impuestos que a parte de gravar la explotación de algunos recursos castigan el deterioro que se le provoca a la naturaleza.

Agregaríamos en estas notas que todo lo anterior debe conducir a mejorar las condiciones de vida de la comunidad, es decir, al desarrollo.

Ahora bien, no todos los países, y dentro de éstos los gobiernos, le dan la misma preponderancia a los objetivos mencionados. Para unos será más importante la búsqueda de una mejor distribución del ingreso, para otros controlar la inflación, el desempleo, o el fomento del crecimiento económico.

Así mismo el grado de intervención del Estado para la consecución de dichos objetivos no es el mismo en todos los países y en todas las épocas, por lo que es pertinente establecer otra clasificación de los Estados entre intervencionistas y no intervencionistas. Sin que en manera alguna se entienda que en los Estados no intervencionistas el Estado no intervenga en los asuntos económicos. No. Lo que sucede es que su intervención es relativamente menor frente a las responsabilidades y atribuciones del sector privado. Colombia ha alternado períodos de alta intervención con otros de baja intervención, como ya se tuvo la oportunidad de mencionar.

1.9.1.2. ACERCA DE ECONOMICA

LOS

INSTRUMENTOS

DE

LA

POLITICA

37 CUADRADO ROURA, Juan (Coordinador) y otros. Introducción a la política económica. McGraw Hill, Página. 145. España, 1995.

58

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Los objetivos que se le han señalado a la política económica se logran a través de la acción coordinada de varios instrumentos, que los agrupamos en los siguientes:

La política monetaria, La política fiscal, La política exterior y cambiaria, Otras políticas sectoriales y controles directos, en la que se incluye la agraria, de empleo, de crédito, salarios y precios mínimos, ambiental, etc.

En el pasado reciente fue importante en nuestro medio la política cafetera, pero ante la crisis de dicho sector y el auge de otros sectores económicos, especialmente el minero, ha venido perdiendo importancia relativa. Podría afirmarse que casi el resto de las políticas se estructuraban alrededor de los objetivos de la política cafetera.

La política monetaria, fiscal y cambiaria La política monetaria consiste en acciones - o no acciones - tomadas deliberadamente por el gobierno (en nuestro medio por el Banco de la República, entidad autónoma) con el fin de variar la cantidad y precio del dinero (interés) para conseguir los objetivos que se le han señalado a la política económica en general. Más concretamente “consiste, esencialmente, en la manipulación de la oferta monetaria, de los tipos de interés, del crédito y/o de cambio por parte del Banco Central o emisor, con el fin de incidir o influir en determinados resultados de la actividad económica y, más concretamente, en el nivel de la renta, del empleo, del saldo de la balanza de pagos, y, sobre todo, de los precios. 38 A la política fiscal se le considera como el conjunto de decisiones que afectan el nivel o la composición de los gastos públicos, así como el peso, estructura o frecuencia de los pagos impositivos. Por lo tanto la política fiscal es la que dirige y controla estos gastos e ingresos, así como la administración de la deuda pública, en una forma que tiene pleno conocimiento del efecto de estas operaciones sobre la asignación de los recursos y la corriente de fondos y, por tanto, de su influencia sobre los niveles de renta, precios, empleo y producción.39 Los conceptos de ingresos, gastos y deuda pública se agrupan o armonizan en el presupuesto.

La política exterior tiene que ver básicamente con la fijación de aranceles aduaneros, cuotas de importación y exportación, estimulo a las exportaciones a través de subsidios o de políticas crediticias, manejo de las reservas internacionales, apertura

38 FERNANDEZ DIAZ Andrés y otros. Política económica. Op. Cit. Pág. 139.

39 Ibídem.

59

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación económica, los pactos de integración económica con otros países y la reducción de barreras arancelarias. Los efectos de esta política se ven reflejados en la balanza de pagos. Muy relacionada con esta política encontramos la cambiaria que tiene que ver con la fijación de la tasa de cambio, o lo que es lo mismo, de la relación cuantitativa de una moneda frente a otra. En nuestro caso, del peso frente a las monedas extranjeras en especial con el dólar que es nuestro punto de referencia. Algunos autores ubican a las medidas de tipo cambiario dentro del marco de la política monetaria por su intima relación. Hasta hace poco tuvo gran importancia puesto que la tasa de cambio era fijada por el gobierno a través del sistema de devaluación que en su momento se denominó “gota a gota”, porque se hacía de manera gradual y continúa, y buscaba primordialmente favorecer las exportaciones y desestimular las importaciones (era una medida protectora de la industria nacional) Ahora la intervención del Estado es prácticamente nula, puesto que la fijación de la tasa de cambio se ha dejado a las fuerzas de la oferta y la demanda en el mercado. Hasta 1999 el Estado colombiano a través del Banco de la República, solo intervenía cuando la denominada tasa representativa del mercado (promedio en que se cotiza el dólar en las cuatro principales ciudades del país: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) quedaba por fuera de un límite máximo o un mínimo previamente fijado, que se le denominó banda cambiaria. Si la cotización del dólar estaba próxima o excedía el límite máximo, era porque había una sobre demanda o una sub oferta, en cuyo caso se sacaban dólares al mercado. Pero si era lo contrario, esto es, el precio de la divisa estaba por debajo del límite mínimo, entonces las autoridades económicas compraban dólares para aumentar su cotización en el mercado.

Otras políticas sectoriales se refieren a aquellas acciones más específicas que adoptan las autoridades para favorecer un sector determinado. Usualmente estas políticas conllevan la aplicación simultánea de acciones monetarias, fiscales o cambiarias. Se incluye dentro de este tipo de políticas las que tienen que ver con el empleo, ingresos y salarios, agraria, industrial, educativas, turísticas, de comercio exterior, etc.

La política de empleo está orientada a obtener un mejor nivel del capital humano por lo cual tiene que ver con salario mínimo, salario integral, el fomento a sectores intensivos en capital humano. La política de ingresos y salarios procura una mejor distribución del ingreso entre las diferentes capas sociales.

Dentro de los controles directos se puede incluir la fijación del salario mínimo, control a las importaciones, fijación de precios de sustentación, campañas en el sector agrícola, control de precios, etc.

Cada una de las políticas mencionadas se lleva a cabo a través de sus particulares instrumentos. Así, por ejemplo, la política fiscal tiene como instrumentos los ingresos y gastos públicos, la deuda pública y el presupuesto. La política monetaria tiene a su vez a la tasa de interés, la emisión de moneda, los topes de cartera, las tasas de redescuentos, las operaciones de mercado abierto, etc. La política de comercio exterior tiene la tasa de cambio, los cupos de importación y exportación, los aranceles, etc.

60

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Tabla 2: Instrumentos de la política económica POLITICA FISCAL Tributos Gasto público Deuda pública

Presupuesto

POLITICA POLITICA MONETARIA EXTERIOR Tasa de interés Tasa de cambios Tasa de Convenios de redescuento integración Cupos de Cuotas de redescuento exportación e importación Emisión de moneda Aranceles aduaneros Operaciones de Apertura Mercado Abierto – económica OMA Topes de cartera Subsidio a las exportaciones

OTRAS POLITICAS De empleo De rentas Ambiental

Agraria Minera

Otras

Responsables gubernamentales de la formulación y ejecución de las políticas Entre las premencionadas políticas no existe independencia, por el contrario se da una íntima interrelación. Una decisión en el campo monetario, por ejemplo, puede tener consecuencias en el fiscal y viceversa, de allí que sea necesario su coordinación. No obstante la responsabilidad en el manejo de ellas se le ha entregado a instituciones estatales diferentes, sin que por ello se desconozcan otros actores. En este sentido, a partir de 1991 las políticas cambiaria y monetaria están bajo la responsabilidad de la Junta Directiva del Banco de la República y la política fiscal del Ministro de Hacienda y Crédito Público con apoyo del Consejo Nacional de Política Fiscal – CONFIS -.Pero el Ministro de Hacienda también ha tenido y tiene responsabilidades frente a la política monetaria y cambiaria. Así, por ejemplo, antes de 1963 por ser Presidente de la Junta del Banco de la República (a la sazón entidad encargada de dichos asuntos), y después como Presidente de la Junta Monetaria. Aunque en ambos casos la responsabilidad final de las decisiones era del Ministro de Hacienda, en las dos Juntas había un proceso de deliberación que ponía ciertos límites a la autonomía del Ministro.

Con la constitución de 1991 se eliminó la Junta Monetaria y sus funciones son nuevamente asumidas por la Junta Directiva del Banco de la República, que es presidida por el Ministro de Hacienda. Los demás miembros, aunque escogidos por el Presidente, gozan de relativa autonomía en sus decisiones frente al gobierno, por ser nombrados para períodos fijos. "Este desarrollo constitucional no es excepcional. En las democracias occidentales la experiencia histórica ha llevado a la conclusión de que es peligroso entregarles a los gobiernos - que siempre tienen un sesgo hacia el aumento en el gasto público- total autonomía en materia monetaria. Por eso el Federal Reserve de Estados 61

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Unidos y los Bancos Centrales de Canadá y Alemania son independientes del gobierno.

Los otros bancos centrales tienen cierto grado de autonomía y ha aumentado recientemente en el caso del Banco del Japón. Varios estudios han mostrado que la inflación ha sido menor en países con bancos centrales independientes, y recientemente países como Zelandia, Chile y Colombia han creado bancos centrales independientes 40.

A la argumentación anterior se opone los que piensan que si el pueblo elige por voto popular a un gobierno, es porque tiene confianza en él para todo y no solo para unas cosas. El entregar el manejo monetario a una entidad independiente del gobierno ha llevado a enfrentamientos porque muchas veces los objetivos y procedimientos de las partes no coinciden. La preocupación principal de la Junta Directiva del Banco de la República es el control de la inflación y hacia ese propósito orienta sus acciones, pero el gobierno además del control de la inflación tiene otras preocupaciones como es el crecimiento económico, la generación de empleo, los intercambios internacionales, etc., y muchas veces una medida puede solucionar un problema pero crear o agravar otro. Es el caso de la inflación. Las medidas que se tomen para eliminarla, o mejor controlarla, pueden conducir a un agravamiento del problema del desempleo tal como se verá más adelante.

1.9.1.3.

EL APORTE KEYNESIANO A LA POLÍTICA FISCAL

Desde cuando Keynes publicó en 1936 su Teoría General, los gastos e ingresos públicos han adquirido una nueva dimensión dentro del contexto de las finanzas públicas, como quiera que son instrumentos esenciales en las propuestas de dicho ilustre autor sobre la intervención del Estado en la economía. Como se recordará, con Keynes nace una nueva concepción sobre el papel que debe jugar el Estado en la dirección de la actividad económica, ya que en su época los postulados predominantes de la escuela clásica de la economía que abogaban por la soberanía absoluta de las fuerzas del mercado y del libre juego de la oferta y la demanda, se habían derrumbado estruendosamente durante el período de ingrata recordación conocido como la Gran Depresión o Crisis de los Años Treinta.

Con Keynes nace y se desarrolla la macroeconomía y con ella uno de sus más socorridos instrumentos: la política fiscal. Inicialmente los objetivos perseguidos con dicho instrumento se limitaban a la consecución de la estabilidad económica, pero posteriormente, y ante el desarrollo social y económico, se han agregado otros tales como propender por un desarrollo regional más equilibrado; procurar por una eficiente asignación de los recursos productivos no sólo desde el punto de vista económico sino, también, social; propender por la distribución equitativa del ingreso y la riqueza; y

40URRUTIA, Miguel. Op. cit., Pág. 103.

62

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación crear condiciones propicias para el crecimiento económico y, de esta forma, mejorar el bienestar colectivo que debe acompañar al concepto de desarrollo económico, entre otros. A partir de Keynes los conceptos de déficit fiscal, demanda agregada (suma del consumo privado, gastos en inversión y gastos del gobierno), medidas expansionistas y contraccionistas, etc. se harán populares.

Recuadro 3: El proceso de formación de la política económica

A grandes rasgos las etapas que se siguen en el proceso de formación de la política económica son las siguientes: surgimiento y reconocimiento del problema, formulación de acciones o de política, aplicación de medidas o ejecución de la política, obtención de resultados y evaluación.

El reconocimiento de un problema no siempre coincide con su surgimiento. El surgimiento se entiende como el momento en que un problema hace su aparición y el reconocimiento cuando el mismo es percibido como tal. Pueden existir problemas sin que se les perciba y por lo tanto no se les busca solución hasta que es percibido.

Una situación puede ser considerada problemática cuando se desvía de ciertos parámetros considerados como normales para lo cual son útiles los indicadores económicos tales como la tasa de desempleo, de inflación, crecimiento del PIB, de cambio, volumen de importaciones o exportaciones, consumo de energía eléctrica, crecimiento de los medios de pagos, entre los de mayor aceptación.

Reconocido el problema sigue el paso de formular las acciones tendientes a solucionarlo, que no siempre es a través de una nueva política porque también puede ser el ajuste de las existentes.

No basta que una situación sea considerada problemática para que llame la atención de las autoridades y entre a formar parte automáticamente de sus agendas, se requiere, además, la intervención de los sectores que tienen alguna influencia en el planteamiento de la solución, que pueden ser los grupos organizados representativos de intereses sociales, partidos políticos, sectores influyentes del aparato burocrático, los creadores de opinión, las acciones de protesta de los sectores afectados. En suma, los llamados grupos de presión.

Los escenarios de actuación de los grupos que se mencionaron atrás casi siempre son el Gobierno, la Junta Directiva del Banco de la República y el órgano legislativo, dependiendo del tipo y jerarquía del problema. Si el gobierno o Junta Directiva del Banco de la República tienen competencias para solucionar el problema es posible que el mismo no sea ventilado en la otra instancia que es el Congreso. Pero si no la tienen o teniéndola no existe voluntad de su parte, entonces el problema cambiará de escenario.

Formulada la política el siguiente paso es su puesta en práctica o materialización de las decisiones tomadas - ejecución de la política - donde juega un papel importante la burocracia o cuerpo administrativo del Estado. Esta puede hacer que la política sea un éxito o un fracaso. Si se identifica con la política la impulsará, pero si no, pondrá todo tipo de trabas. Otras veces la puesta en práctica de la política implica la creación o supresión de entidades o la reestructuración de las existentes.

Dependiendo del tipo de política esta puede ser desarrollada por una o varias entidades. Lo más común es que sean varias pero en una ellas recaerán la mayor responsabilidad.

La ejecución de la política puede estar condicionada a la existencia o no de recursos financieros, físicos, humanos, técnicos, etc., además del clima político y social en que se desenvuelva.

No siempre los resultados de una política se aprecian de inmediato. Entre la puesta en práctica y la percepción de sus resultados puede transcurrir algún tiempo largo que impacienta a los finalmente beneficiarios de las medidas. Ello puede conducir a la aceleración de los procesos que implicará mayores costos y menos eficiencia y efectividad.

63

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La evaluación de la política va a consistir en apreciar los efectos de la acción, ya sea para introducirle correcciones (reformulaciones o modificaciones en su ejecución) o para aprender para la gestión económica futura.

Esta evaluación se puede hacer a nivel de los medios, realizaciones, del impacto, de la eficiencia, de la satisfacción, desde el punto de vista legal, etc.

¿Qué medidas expansionistas y contraccionistas?

Dentro de un marco de análisis keynesiano, los problemas de desequilibrios económicos se corrigen actuado sobre la demanda agregada con medidas contraccionistas (buscan disminuir la demanda) o expansionistas o expansivas (tienen como efecto un aumento de la demanda) tanto fiscales como monetarias. Por esta razón generalmente a las políticas monetaria y fiscal se les consideran como políticas de administración de la demanda.

Se consideran como medidas fiscales expansionistas: El aumento del gasto público La disminución de los tributos Contratación de deuda pública externa El aumento de la deuda interna contraída con el Banco Central Disminución del endeudamiento con los bancos privados nacionales.

El incremento del gasto público se considera una medida expansionista porque el gobierno al gastar genera un flujo de recursos que irradia a toda la economía proporcionándole poder de compra a las unidades económicas. El efecto será mayor entre más grande sea la propensión marginal a consumir; esto es, aquella porción del ingreso que se destina al consumo y que se hace menor a medida que aumenta dicho ingreso. Una cantidad gastada por el gobierno puede inducir gastos sucesivos adicionales en el sector privado por varias veces el valor inicial, ya que quien recibe el ingreso demandará productos; el productor a su vez requerirá insumos, mano de obra, servicios públicos; los trabajadores requerirán alimentos, vestuario, comida, servicios; el proveedor de los insumos a su vez requerirá mano de obra y también otros insumos, y así sucesivamente, es lo que se conoce como el multiplicador del gasto público o multiplicador keynesiano. El gobierno puede aumentar sus gastos adquiriendo bienes o servicios o construyendo obras, pero también a través del otorgamiento de subsidios, transferencias, etc. Por ello en momentos en que la economía se encuentra deprimida, una forma de reanimarla es que el gobierno incremente sus gastos para incentivar así el consumo y de esta manera la producción y junto con ella el empleo. Pero precisamente cuando resulta recomendable, de acuerdo a la visión que estamos comentando, que el gobierno gaste más, sus ingresos disminuyen por efecto de la crisis, lo que degenera en déficit fiscal. Para esas personas, quizás afectas al pensamiento keynesiano, un déficit en esas circunstancias antes que ser deplorable 64

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación es una adecuada medida. Pero para otros el tratamiento debe ser todo lo contrario, esto es, que en momentos de crisis cuando la producción está deprimida, y por ende la base para el cobro de impuestos, antes que aumentar el gasto público lo recomendable será disminuirlo para compensar la baja en los ingresos estatales. Los de este pensamiento lo ubicaríamos dentro de la corriente ortodoxa de las finanzas públicas que abogan por el permanente equilibrio entre ingresos y gastos públicos.

La disminución de los tributos se clasifica como una medida expansionista porque las unidades económicas al tener que tributar menos, les queda una mayor cantidad de recursos para destinarlos al consumo con lo que aumenta la demanda, siempre y cuando el ingreso no gastado en tributos se destine al consumo y no al ahorro. Y resulta paradójico que deba estimularse el consumo y no el ahorro, que es lo que siempre se ha pregonado como la más sensata de las decisiones económicas. Al respecto conviene recordar lo que se conoce como la paradoja de la frugalidad, que nos dice que si una sociedad quisiera aumentar su ahorro en un período determinado, para lo cual se propondría reducir al mínimo su consumo, al final del período, y para su sorpresa, el ahorro no habría aumentado sino disminuido. Porque si no hay consumo no habrá estimulo a la producción, si no hay producción no habrá ingreso y si no hay ingreso tampoco habrá ahorro.

La deuda externa se considera una medida expansionista porque al recibirse divisas (monedas extranjeras), estas deben convertirse a moneda nacional, es decir, a pesos, con lo que aumenta el nivel del circulante y con él la capacidad de compra de los consumidores, y de producción para los empresarios quienes podrán incrementar el nivel de empleo.

Razonamiento similar puede aplicarse al caso de la emisión primaria, o sea, cuando el banco central, para nuestro caso colombiano el Banco de la República, aumenta por alguna circunstancia la cantidad de dinero en circulación. Una de esas circunstancias es cuando dicho Banco le concede créditos al gobierno, procedimiento este que fue severamente restringido después de la promulgación de la Constitución de 1991 por los efectos inflacionarios de dicha operación. Ahora se requiere del voto unánime de toda la Junta Directiva del Banco para que el gobierno pueda acceder a este tipo de financiación.

Esta medida aunque la hemos clasificado como fiscal también podría considerarse de carácter monetario.

Pero así como un aumento de la deuda con el Banco de la República es una medida expansiva, curiosamente una variación en el mismo sentido con los bancos privados se considera contraccionista, aunque podría argumentarse que es más bien una operación neutra. En efecto, cuando el gobierno paga sus acreencias a la banca privada disminuye su capacidad para gastar - medida contraccionista - pero los bancos contarán ahora con más recursos para prestarle al sector privado y cuando lo hagan las consecuencias serán expansionistas, con lo que se contrarresta el primer efecto contraccionista.

Serán contraccionistas las medidas que se tomen en sentido contrario a las anteriores, como también las siguientes de carácter monetario: Disminución de la masa monetaria (o sea del dinero en circulación) Aumento del encaje bancario 65

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Aumento de la tasa de interés Aumento de la tasa de redescuento Disminución de los cupos de redescuento Compra de bonos a través de las Operaciones de Mercado Abierto (que tienen altos costos fiscales) Restricción a las operaciones de crédito de los particulares en el exterior Agilización de los pagos al exterior Contracción de los topes de cartera, etc.

Tabla 3: Medidas expansionistas y contraccionistas

MEDIDAS: FISCALES Gasto público Tributos Deuda pública externa Deuda con el Banco de la República Deuda bancos comerciales MONETARIAS Masa monetaria Encaje bancario Tasa de interés Tasa de redescuento Cupos de redescuento Operaciones de Mercado Abierto Créditos de los particulares en el exterior Pagos al exterior

EXPANSIONISTAS

CONTRACCIONISTAS

Cuando aumenta Cuando disminuyen Cuando aumenta Cuando aumenta

Cuando disminuye Cuando aumentan Cuando disminuye Cuando disminuye

Cuando disminuye

Cuando aumenta

Cuando aumenta Cuando disminuye Cuando disminuye Cuando disminuye Cuando aumentan Cuando se cancelan Cuando aumentan

Cuando disminuye Cuando aumenta Cuando aumenta Cuando aumenta Cuando disminuyen Cuando se emiten Cuando disminuyen

Cuando disminuyen

Cuando aumentan

Aplicabilidad de las teorías keynesianas El marco de análisis keynesiano inició su desarrollo en una época en que la economía de los países desarrollados, especialmente Inglaterra y los Estados Unidos, padecía una aguda recesión que se manifestaba en bajos precios, bajos salarios, baja producción y alto desempleo. Eran ante todos problemas originados por una baja abrupta e inesperada de la demanda (problemas de coyuntura). Pero si la demanda se 66

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación expandía por cualquier medio, digamos a través de un aumento de los gastos gubernamentales, los empresarios tendrían un estimulo para producir más porque sus productos se iban a vender. Al aumentar la producción se generaban más empleos y se pagarían más salarios. De esta manera todos los problemas se solucionaban. Pero, siguiendo el razonamiento de Pedros Abellos "la política fiscal de raíz keynesiana no es aplicable a países cuya estructura industrial resulta inexistente o muy deficiente; no es válida en términos generales para los países en vías de desarrollo. Además alcanza su mayor eficacia en su aplicación a situaciones deflacionistas. Finalmente, su óptima aplicabilidad se da en economías cerradas o, como aproximación a esta modelización, en aquellos países en los que su sector exterior sea muy reducido"41 A parte de lo anterior, se agrega que los problemas actuales de las economías como la colombiana no es sólo de demanda sino, también, de oferta, el desempleo es estructural y no coyuntural o keynesiano, las existencias de monopolios, oligopolios y carteles, dejan sin vigencia los mecanismos de mercado, coexisten fenómenos de baja actividad económica y altas tasas de inflación (estanflación) y, últimamente, la apertura o mayor inserción a los mercados internacionales.

En los países desarrollados la causa más común e importante del desempleo se da por la disminución de la demanda agrega debido a que la propensión marginal a consumir (o sea el porcentaje del ingreso que los individuos destinan a consumo) crece a un ritmo menor que el ingreso personal, lo que se traduce en compras proporcionalmente menores a medida que esta última variable aumenta, lo que obliga a las empresas a trabajar a un nivel por debajo de su capacidad instalada y, obviamente, sus niveles de inventarios se elevan hasta un punto critico que ya no pueden soportar. De esta manera se ven obligadas a disminuir sus ritmos de producción, con la consecuencia inmediata que deben despedir empleados, los cuales serán restituidos cuando la demanda vuelva a su nivel normal.

Por el contrario, en los países subdesarrollados, o como eufemísticamente se les denomina en vías de desarrollo, de menor desarrollo relativo, del tercer mundo, etc., este fenómeno obedece a problemas de la estructura productiva, primordialmente la originada por la baja relación entre las unidades de capital y de trabajo utilizados (relación capital / trabajo) en los procesos productivos, que hace que la productividad del trabajo sea baja, e igualmente los salarios que están dispuestos a pagar los empresarios. En estas circunstancias se dice que los trabajadores prefieren el ocio a los bajos salarios que recibirían como empleados. Pero aún estando dispuestos a trabajar por cualquier salario, tampoco lo lograrían ante la ausencia de puestos, ya que para su creación se necesita de la inversión de importantes sumas de capital. Otro factor que incide en lo anterior es la inequitativa distribución del ingreso y la riqueza que se concentra en unas pocas personas.

41PEDROS ABELLO, Alejandro. Introducción al libro La teoría económica de la política fiscal de PEACOCH Alan y SHAW G.K. Fondo de cultura económica. México, 1982, Pág. 11.

67

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.9.1.4. RELACIÓN ENTRE POLÍTICA FISCAL, FINANZAS PÚBLICAS Y OTROS CONCEPTOS AFINES Para muchos autores las expresiones política fiscal, finanzas públicas, hacienda pública, finanzas del Estado, política de ingresos y gastos del Estado, gestión financiera pública, etc., son sinónimas; quizás porque sus objetos de estudio en todos los casos son los mismos: ingresos y gastos públicos. Para efectos de estas notas se señalará una sutil diferencia entre los términos política fiscal y finanzas públicas. La política fiscal será entendida como la manipulación deliberada o discrecional por parte de las autoridades estatales de unas variables económicas, específicamente ingresos y gastos públicos, para la obtención de unos resultados macroeconómicos (los mismos de la política económica: asignación de recursos, redistribución del ingreso y la riqueza, estabilidad económica y desarrollo económico). En tanto que finanzas públicas se entenderá como el estudio de los aspectos reglamentarios de las fuentes de ingresos estatales y su posterior utilización, sus efectos sociales y la forma como se administran. Dicho de manera un poco diferente "las finanzas públicas se ocupan de la manera como el Estado percibe o ha de percibir sus ingresos y de la forma en que los utiliza o debe utilizarlos"42.

Esto se aclara mejor si se considera que la política fiscal forma parte de la economía normativa, lo que debiera ser; en tanto que las finanzas públicas hacen parte de la economía positiva, lo que es. La política fiscal se inclina más por los efectos macroeconómicos de los ingresos y gastos públicos - respeta las leyes de la economía - y las finanzas públicas más por los legales –respeta las leyes jurídicas -.

Habrá podido advertir el lector que los conceptos intervencionismo, política económica, fiscal y finanzas se relacionan entre sí. La política económica es el principal instrumento con que cuentan las autoridades para orientar los procesos económicos; dicha política tiene como sub instrumento, entre otros, a la política fiscal que a su vez se vale de los gastos y tributos que a su turno son los elementos de estudio de las finanzas públicas.

RESUMEN DEL CAPITULO

42ALVIAR RAMIREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de Finanzas Públicas en Colombia. Ed. Temis, Bogotá, 1985, Pág. 2.

68

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El Estado puede acudir a distintas formas para orientar el curso de los hechos económicos, pero la más común e importante dentro de los llamados países de economía de mercado es la política económica,

La política económica se diferencia de la economía política en que ésta analiza las relaciones entre los hombres surgidas de los procesos de producción y distribución de bienes y servicios además de descubrir las leyes económicas que luego aplica la política económica.

La política económica al igual que cualquier otra política pública se desarrolla en varias etapas: Reconocimiento del problema, formulación de las acciones de política, ejecución y evaluación. En todo este proceso interactúan dependencias especializadas del gobierno y otros órganos estatales, con los denominados grupos de interés o de presión, que son aquellos que de una u otra manera se verán afectados por la política.

Son variados y heterogéneos los objetivos perseguidos con la política económica, pero los más importantes son los que tienen que ver con la creación de condiciones propicias para el crecimiento de la economía, la promoción de la eficiente asignación y distribución de los recursos, la promoción del pleno empleo de los factores productivos - especialmente de la mano de obra -, controles a la variación de los precios y buscar el equilibrio económico en las relaciones internacionales.

La política económica está compuesta por cuatro grandes segmentos: Las políticas monetaria, fiscal, de comercio exterior y otras. La política monetaria hace relación al manejo de la moneda y conceptos relacionados como la tasa de interés, cupos de redescuento, Operaciones de Mercado Abierto, entre otros. La política fiscal se refiere al manejo deliberado de los variables ingresos y gastos públicos, al igual que de la deuda y presupuesto. La política exterior tiene que ver con las relaciones económicas que establece un país con el resto del mundo. En este sentido se relaciona con balanza de pagos, tasa de cambio, fijación de aranceles, acuerdos comerciales, etc.

Dentro del aparato estatal la política monetaria es de responsabilidad de la Junta Directiva del Banco de la República y la fiscal del Ministerio de Hacienda, quienes están obligados a actuar coordinadamente, no obstante permanentemente se presenta diferencias entre estas entidades. La política fiscal es ante todo producto del ideario keynesiano y sus orígenes se remontan a los aciagos años cuando tuvo lugar la renombrada Gran Depresión de los treinta. Desde ese entonces es común el uso de medidas contraccionistas y expansionistas, referidas a la disminución o incremento de la demanda, respectivamente. No obstante el éxito de las medidas keynesianas, en los últimos años ha sido materia de severos cuestionamientos porque no logran dar solución al grave problema del desempleo.

69

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO En los denominados países de economía de mercado uno de los instrumentos más importantes para la dirección de la economía es la política económica. Al respecto ¿Qué se entiende por país de economía de mercado? ¿Cómo se define la política económica?

La política fiscal, monetaria y cambiaria son, entre otros, elementos de la política económica. Utilizando la siguiente matriz haga una comparación de estos instrumentos.

Fiscal

Monetaria

Exterior

Definición

Principales propósitos Responsables de su formulación y ejecución Sub instrumentos

Efectos de las medidas en el tiempo Eficacia de las medidas Responsabilidade s de la nación, departamentos y municipios Dentro de los principales objetivos de la política económica se encuentran los de propender por la redistribución del ingreso y la riqueza, lograr la estabilidad económica, proveer de manera eficiente los bienes públicos e impulsar el crecimiento económico. ¿Respecto a la consecución de estos objetivos en el país, qué comentarios puede hacer al respecto? ¿Si de usted dependiera, a cuáles les daría prioridad y por qué?

La política económica es también una política pública. ¿Comparte usted esta afirmación? Justifique su respuesta. ¿Qué relación puede establecer entre los conceptos política económica, fiscal, finanzas públicas, presupuesto, ingresos, deuda y gastos públicos?

70

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Dentro de un marco de análisis keynesiano ¿qué importancia tiene el concepto de demanda agregada –definirlo previamente- y qué se entiende por medidas contraccionistas y expansionistas? De dos ejemplos de medidas expansionista y dos de medidas contraccionistas, de tipo fiscal y monetario.

¿Significan lo mismo las expresiones política económica y economía política? De no ser así ¿Qué diferencias señala entre estos dos conceptos?

A través de un ensayo describa el proceso de formulación de la política económica en el cual se evidencie la participación de los grupos de presión.

¿Considera usted que la utilización de la política fiscal excluye la utilización de la política monetaria y viceversa, o las dos pueden ser complementarias?

71

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

LOS OBJETIVOS DE LA INTERVENCION ECONOMICA

LA INTERVENCION DEL ESTADO, CON SUS INGRESOS Y GASTOS, ES FUNDAMENTAL PARA EL LOGRO DE UNOS PROPOSITOS ECONOMICOS E INCLUSO SOCIALES.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

Destacar que con los ingresos y deuda pública no solo se busca una simple financiación de los gastos públicos, sino que los tres de manera aislada o combinada, dentro de la política fiscal como parte de la política económica, son instrumentos trascendentales para lograr una equitativa distribución del ingreso y la riqueza, proveer eficientemente los bienes públicos a la comunidad, controlar fenómenos como la inflación, recesión, desempleo y desequilibrios de la balanza de pagos, y crear condiciones propicias para el crecimiento económico y el desarrollo.

72

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.10. LOS OBJETIVOS DEL ESTADO EN MATERIA ECONOMICA

Hemos venido insistiendo a lo largo de estas notas sobre el papel que debe desempeñar el Estado en la conducción de los procesos económicos (para lo cual los ingresos y gastos públicos son preponderantes) lo que se ha denominado como intervencionismo estatal. Obviamente el Estado también interviene en asuntos distintos a los meramente económicos, pero nuestro interés se centra en éstos.

En cuanto a qué objetivos económicos debe perseguir el Estado con su intervención no existe consenso, cada cual hace propuestas según su particular criterio, sin embargo una mayoría de autores se inclinan por los mismos señalados para la política económica, al fin y al cabo ésta es un instrumento de aquel.

Sin embargo conviene señalar que en lo que tiene que ver con ingresos y gastos públicos - el manejo financiero -, el Estado debe buscar unos objetivos de tipo micro y otros de tipo macroeconómicos. Dentro de los primeros, relacionados con aspectos de gestión, se incluyen aquellos dirigidos al logro de los propósitos institucionales y que deben respetar criterios de eficacia, eficiencia y de economía. A estos propósitos contribuye grandemente el presupuesto. Dentro de los segundos volvemos a destacar los siguientes: Procurar por una adecuada provisión de los bienes públicos a la par con una eficiente asignación de los recursos tanto físicos como humanos: Objetivo de asignación.

Propender por una adecuada y equitativa redistribución del ingreso y la riqueza entre los diferentes miembros de la sociedad: Objetivo de redistribución.

Buscar el equilibrio económico, de tal forma que no existan inflación, recesión, desempleo, déficit o superávit cambiario: Objetivo de equilibrio.

Crear las condiciones para un adecuado y sostenido crecimiento de la producción de bienes y servicios: Objetivo de crecimiento.

Adicionalmente otros agregan los que tiene que ver con el mantenimiento de la democracia y la conservación del medio ambiente.

Los objetivos mencionados de una u otra manera se han incorporado en los planes de desarrollo de los últimos gobiernos colombianos.

Muchas veces la búsqueda de un objetivo en particular puede entrar en rivalidad con la consecución de otro. Así, a vía de ejemplo, políticas de restricción del crédito, disminución del gasto público, aumento de los impuestos, de los encajes bancarios, de las tasas de interés, etc., dirigidas a contrarrestar la demanda y por esta vía disminuir la inflación, resultan contraproducentes a efectos de favorecer el crecimiento económico. De la misma manera, propósitos redistributivos pueden entrar en contradicción con objetivos de crecimiento y viceversa. De allí que los gobiernos deban 73

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación decidir cuáles de los objetivos señalados serán los prioritarios, obviamente, sin descuidar a los demás. Más adelante volveremos nuevamente sobre estos temas.

1.10.1.

LA EFICIENTE PROVISION DE BIENES PUBLICOS

Este objetivo general del Estado y de las finanzas públicas en particular, está íntimamente asociado con la controversia sobre la intervención del Estado en la economía. Para los partidarios del no intervencionismo deben ser las fuerzas del mercado las que determinen hacia qué actividades se dirigirán los recursos para lograr una mayor eficiencia económica. Para ellos el Estado debe ser neutro en estas materias, por lo cual los impuestos o los gastos públicos no deben incidir en las unidades económicas sobre sus decisiones o preferencias en materia de proyectos de inversión o de consumo. Ellas - las unidades económicas- buscando la mayor rentabilidad en las inversiones o la mayor satisfacción en el consumo destinarían sus recursos a las opciones más eficientes evitando el desperdicio. Pero ¿cuándo se considera que existe eficiencia? Para contestar este interrogante comúnmente se acude a la conocida argumentación parettiana que nos dice que existe eficiencia en la producción cuando dada una combinación de recursos no sea posible aumentar la producción de un bien sin disminuir la producción de otro. Si en un momento dado se posee cierta cantidad de recursos y se puede aumentar la producción del bien A sin disminuir la del bien B, esta situación es ineficiente porque no se están utilizando los recursos plenamente. Pero si con la misma cantidad de recursos, para aumentar la producción de A es indispensable disminuir la de B, se dice que se habrá logrado un “óptimo de paretto o parettiano”, esto es, un punto de máxima eficiencia, porque los recursos se están utilizando a su plena capacidad. Por el lado del consumo se puede utilizar una argumentación similar. Será una situación ineficiente si es posible aumentar la satisfacción de algunos consumidores sin disminuir la de otros. Pero en ese punto donde para aumentar el bienestar de unos haya que sacrificar el bienestar de otros, se habrá logrado la máxima eficiencia.

Desde el otro punto de vista, el óptimo paretiano se da en el punto en que se igualan la relación Marginal de Sustitución –RMS – y la Relación Marginal de Transformación – RMT -43 Pero aún aceptando él supuesto de que el mercado asegura una eficiente asignación de los recursos, de todas formas es indispensable la participación del Estado, pues los particulares, como es apenas obvio, dirigirán sus esfuerzos hacia las actividades y

43

La Relación Marginal de Sustitución – RMS - hace referencia a las unidades que hay que sacrificar en el consumo de un bien para consumir una de otro bien. De manera similar la Relación Marginal de Transformación- RMT - se refiere a las unidades que se dejarían de producir de un bien para producir una adicional de otro.

74

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación sectores más lucrativos dejando de lado los menos rentables de los cuales tendrá que ocuparse el Estado. De otra parte, los estados financieros de los empresarios no siempre reflejan la totalidad de los costos incurridos o de los beneficios obtenidos, es lo que se conoce como externalidades de lo cual nos ocuparemos más adelante.

Adicionalmente, en el mercado no siempre opera la competencia perfecta sino, por el contrario, éste está lleno de fallas o imperfecciones que ya mencionamos Deficiencias de las que también adolece el sector estatal - luego entonces no es sensato afirmar categóricamente que el sector privado es más eficiente que el público.

Abundan los ejemplos de gestiones públicas exitosas así como de pobres resultados del sector privado (las consuetudinarias quiebras del sector financiero son una buena muestra). En ambos sectores las mayores ineficiencias se dan donde la competencia es escasa o nula.

A propósito de la asignación de recursos la escuela del federalismo fiscal, que se verá más adelante, comparte la tesis de que la cercanía entre los que toman las decisiones y los usuarios de los servicios públicos mejora la eficiencia en el uso de los recursos.

Este razonamiento ha servido de base para procesos descentralizadores como el que vive Colombia.

Ligado a este mismo propósito de la eficiencia se encuentra la apertura económica y las privatizaciones, asunto tratado en la página 38.

1.10.1.1. LOS BIENES PÚBLICOS

Una de las funciones que siempre ha tenido el Estado en todos los tiempos y regímenes ha sido la provisión de bienes públicos. Pero ¿qué se entiende como tal? Al respecto valga anotar que no existe consenso acerca del concepto. Richard Musgrave los define como aquellos cuya naturaleza intrínseca exige producción pública y en los cuales es imposible aplicar el principio de exclusión. En tanto que para Paúl Samuelson son aquellos que tienen externalidad en el consumo, entendida como economía externa el efecto favorable producido sobre terceros, por la acción de otra persona o empresa. La deseconomía externa será, entonces, lo contrario, o sea los perjuicios causados a terceros.

Por su lado Alejandro Ramírez Cardona plantea que las necesidades son públicas si el Estado o los entes públicos son quienes se encargan de satisfacerlas, y privadas si las satisface el empresario particular. Para otros "es frecuente asimilar el bien colectivo al concepto de bien público, pero no es lo mismo. El bien público es, por definición, aquel cuyo consumo no disminuye su disponibilidad para otros individuos"44.

44COMISION DE GASTO PÚBLICO. Informe final de la comisión del gasto público. Revista economía colombiana. Serie de documentos, separata No 12 de abril de 1987, Pág. 12.

75

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Para efectos de estas notas, y con el ánimo de acercarnos a un definición muy general, consideraremos que los bienes públicos – bienes o servicios, tangibles o intangibles - son aquellos que se producen, bien sea por parte del sector público o del privado, para satisfacer necesidades colectivas, en los cuales no es posible sustraer al consumidor que no quiera o no pueda pagar por él y en donde el consumo de un individuo no disminuye la disponibilidad para otros. Por lo tanto, luego de producido el bien el costo marginal para los consumidores es cero (0) 45, dado que el costo total siempre será el mismo a cualquier nivel de consumo. Dichos bienes por lo general generan externalidades. De acuerdo a esta definición son ejemplos paradigmáticos de bienes públicos la defensa nacional, la protección del medio ambiente, las calles, las ondas de radio y televisión, el alumbrado público, un parque, porque su consumo no disminuye la disponibilidad para otros y su costo de producción será siempre el mismo, al menos dentro de una determinada escala de producción, después de allí es de esperar que aumente al igual que el costo marginal.

Pero difícilmente se encontraran bienes que reúnan las características que acabamos de mencionar, en especial la no aplicación del principio de exclusión. Dicho principio hace referencia a la posibilidad de excluir a un consumidor de los beneficios que pueda proporcionar un bien si esa persona se niega o no pueda pagar el costo de ese bien. En servicios públicos como el de energía, teléfono, correos, etc., a las personas que no quieran o no puedan pagar el servicio se les puede suspender (aplicar el principio de exclusión) la provisión del mismo. En cambio en servicios como la defensa nacional, el control fiscal, la legislación, la seguridad interna, la protección del medio ambiente, etc., no se pueden excluir, al menos hasta ahora, de los beneficios a las personas que se nieguen a pagar bien porque no puedan o simplemente por no quieran. La provisión de este tipo de bienes se financia generalmente con impuestos.

En el caso de una calle, una autopista o un parque aunque por lo general no se aplica el principio de exclusión, sí es posible hacerlo si así los decidieran las autoridades.

El hecho de no poder excluir a consumidores que no quieran o no puedan pagar por un bien público puede conducir a un inadecuado uso del mismo en especial si se generan externalidades. El concepto de externalidades se refiere a aquellas situaciones en donde un tercero es afectado negativa o positivamente por decisiones o acciones de otros agentes, sin que ese tercero intervenga en la acción. La construcción de una carretera cuyo fin primordial es facilitar el transporte vehicular de un sitio a otro, genera externalidades positivas - en algunos casos negativas - para los propietarios de predios que se encuentren en el área de influencia de la construcción.

Por el contrario la contaminación de un río por parte de una empresa genera externalidades negativas a los habitantes ribereños aguas abajo. Esos beneficios o perjuicios adicionales no se reflejan en los estados de ingresos y gastos de los empresarios por lo cual el Estado puede imponer tributos para captar parte del

45

El costo marginal es el incremento en el costo total por efecto de la producción adicional de una unidad de producto.

76

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación beneficio recibido por el tercero – externalidades positivas – o para castigar el daño causado al resto de la sociedad – en el caso de las externalidades negativas.

El Estado ha procurado ofrecer aquellos bienes con más altas externalidades, de allí la preocupación por la salud y la educación. Un programa de vacunación, por ejemplo, favorece no solo al individuo que es vacunado sino también al que no lo ha sido porque no será expuesto a contagio. La formación técnica o profesional de una persona no solo lo favorece a él sino también a aquel que requerirá sus servicios. Es más fácil salir del subdesarrollo cuando una mayor proporción de la población posee instrucción.

En relación con el tema que nos ocupa encontramos que la Constitución Política expresa que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.

Enfatiza que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, además que estarán sometidos al régimen jurídico que fije la Ley, podrán ser prestados directamente por el Estado, o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantiene la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. Más tarde la Ley colombiana definió los servicios públicos como "Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines"46.

Independientemente del aspecto semántico de la expresión bien público, lo cierto es toda sociedad debe producir, como es apenas elemental, los bienes necesarios para satisfacer sus necesidades, que pueden ser individuales o colectivas. La discusión de nunca acabar es qué bienes debe producir y proporcionar el Estado y cuáles los particulares. Parece que la regla que más o menos ha operado a través del tiempo, y que de alguna manera reivindicó en su tiempo Adam Smith y que ahora guía las políticas de corte Neoliberal, es que el Estado debe producir aquellos bienes que no puedan o no quieran producir los particulares. Esta no ha sido una regla de aplicación universal pero podría decirse que es la que más aceptación ha tenido, pues, también se han considerado otros criterios. Desde la colonia el Estado colombiano se ha reservado la explotación monopólica de ciertas actividades con el fin de procurarse de unos recursos. En el pasado fue la producción de sal, tabaco y licores. Actualmente lo es de los juegos de suerte y azar y licores. Pero también se explota de manera monopólica, y por razones de seguridad nacional, la producción y distribución de armas.

No obstante la existencia del esbozo de la regla que mencionamos anteriormente, en la práctica tanto el Estado como los particulares concurren a la producción conjunta de

46Estatuto de Contratación Administrativa, Ley 80 de 1993, artículo 2o, numeral 3o.

77

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación muchos bienes como la salud, educación, vías, correo, aseo, electricidad, telefonía, etc. Pero sí existen otros bienes que por su propia naturaleza el Estado proporciona de manera exclusiva como son la defensa nacional, seguridad interna, administración de justicia, legislación, emisión de moneda, entre otros, que tienen como característica que no permiten la aplicación del principio de exclusión y, al igual que aquellos servicios que presta conjuntamente con los particulares, generan externalidades. Es posible que hacia el futuro estas que se consideran actividades excluyentes del Estado también sean realizadas por los particulares.

Para garantizar la provisión de bienes a la población más pobre y en aplicación de criterios redistributivos, en Colombia se ha establecido que el cobro de los servicios públicos se haga con base en el estrato socioeconómico en donde habite el consumidor, de tal forma que los de estratos más alto (4, 5 y 6) paguen un valor por unidad de consumo mucho mayor al del costo de producción, y con ese excedente, descontadas las provisiones, subsidiar el consumo de los estratos más bajos (1 y 2) que pagan un valor por unidad de consumo inferior al costo de producción. En teoría el estrato 3 paga un valor equivalente al costo del servicio.

1.10.1.2. REVELACIÓN DE PREFERENCIAS

Los bienes proporcionados por el Estado presentan un problema fundamental desde el punto de vista de la asignación de recursos y de eficiencia económica. Sucede que los individuos no tienen ningún incentivo para revelar el valor en el cual estiman dicho bien y de esta manera saber cuánta cantidad se debe producir. En el caso de un bien privado, el individuo al demandar más o menos cantidades de él hará que el precio suba o baje respectivamente, información está que es básica en las decisiones de los productores, pues tendrán alguna referencia sobre lo que están prefiriendo los consumidores. En el Estado al no existir, en muchos casos, ningún mecanismo de exclusión, el individuo no necesita demandar o expresar su preferencia por el bien para obtenerlo, porque de todas maneras lo obtendrá. En estas circunstancias queda a criterio de los formuladores de políticas determinar el tipo y cantidades de bienes a proporcionar. Es la dictadura de la tecnocracia.

Se podría acudir al mecanismo de consultar la opinión de los consumidores a través del sistema de votación para que cada cual expresara su preferencia votando por la opción que le pareciera más adecuada, pero este es un mecanismo costoso y no es aplicable en todos los casos. Con resultados igualmente discretos también se podría acudir a lo pagado por peajes, valorización, tasas o precios, que muestran más o menos una tendencia aproximada sobre las preferencias de los consumidores.

La escuela del federalismo fiscal acuñó el término de "votar con los pies" para señalar la opción que tienen los residentes de un territorio de cambiar de sitio de vivienda si no están satisfechos con el lugar donde viven. A través de esta acción colectiva las 78

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación personas al abandonar un lugar y preferir otro, les están mandando un mensaje a los gobernantes sobre sus gustos y preferencias. Si el poblado A aumenta su población mientras que la de B disminuye, una explicación del fenómeno podría estar en la calidad y cantidad de los servicios prestados que hace que los consumidores prefieran al poblado A en vez de B. Obviamente no todo el mundo cambia de lugar de residencia solo porque se encuentre insatisfecho con los bienes que le proporcionan (los factores de violencia inciden mucho en el desplazamiento de las personas), como tampoco todo aquel que esté insatisfecho puede cambiar fácilmente de residencia, pero al menos los gobernantes tienen alguna pauta.

1.10.2.

LA REDISTRIBUCION DEL INGRESO Y LA RIQUEZA

Desde mucho tiempo atrás ha sido materia de preocupación y discusión la manera de cómo repartir las cargas tributarias entre los ciudadanos para el sostenimiento del Estado, de la misma manera cómo hacer para que el excedente social y los acerbos de riqueza sean lo mas equitativamente distribuidos entre los que los generaron y, en general, entre todos los miembros de la sociedad. Para estos fines son particularmente útiles los tributos y su posterior aplicación a través de los gastos públicos, especialmente los denominados sociales, que se consideran como tales los dirigidos a satisfacer las necesidades básicas insatisfechas en educación, salud, agua potable y saneamiento ambiental, cultura, deporte y En la búsqueda de un equilibrio recreación, vivienda social y seguridad regional se han creado las social de las personas de menores transferencias, y para disminuir las ingresos. diferencias entre los grupos sociales, Fue común en el pasado fijar los impuestos los subsidios. como sumas fijas por individuo sin importar su condición económica. Lógicamente este sistema entró en desuso porque no todos podían cumplir con las cargas a ellos asignadas y, por el contrario, para otros les resultaban insignificantes. De allí que fue preocupación de las finanzas públicas y disciplinas afines buscar mecanismos para que la distribución de las cargas fuera lo más equitativa posible, así como propender por una redistribución de los ingresos y de la riqueza entre las regiones o grupos sociales y de los individuos más ricos hacia los más pobres. En la búsqueda de un equilibrio regional se han creado las transferencias, y para disminuir las diferencias entre los grupos sociales, los subsidios. Así mismo y para fines similares se han desarrollado los denominados principios del beneficio y de la capacidad de pago.

79

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.10.2.1. EL PRINCIPIO DEL BENEFICIO

Según el principio del beneficio las personas deben tributar en proporción a los beneficios o servicios que reciban del Estado, es decir que a mayor beneficio, mayor tributación. Este principio tiene sus antecedentes en el libro las Riquezas de las Naciones de Adam Smith quien señaló que la financiación de los gastos del Estado debía ser sufragado en la medida de lo posible por los individuos en proporción a los beneficios recibidos.

Con dicho principio se trata de trasladar al sector público criterios de financiación similares a los que opera para el sector privado. Pero ¿cómo cuantificar, por ejemplo, el grado de beneficio que recibe una persona en servicios prestados por el Estado como el de la administración de justicia, o el de la defensa nacional? En la provisión de este tipo de bienes donde no es posible aplicar el principio de exclusión tampoco se puede aplicar el principio del beneficio. El financiamiento de este tipo de bienes se hace generalmente con impuestos.

Al principio se le puede señalar como aspecto positivo el hecho de que los ciudadanos al tener que pagar una cantidad proporcional a lo consumido, hacen un uso más racional de los servicios evitando el despilfarro, a la vez que las autoridades tienen una base para conocer las preferencias de los consumidores.

No obstante las dificultades que en muchos casos representa la aplicación de dicho principio, el mismo se aplica extensamente y en nuestro medio se materializa básicamente en los cobros de tasas por servicios públicos prestados por el Estado tales como teléfonos, acueducto, alcantarillado, correos, etc., porque de acuerdo a lo consumido así mismo será lo facturado. También se aplica a través de los cobros de contribuciones de valorización o plusvalía, por obras públicas realizadas o por decisiones administrativas respectivamente, que incrementen el valor de los predios.

En los tres casos, y de manera general, entre mayor sea el beneficio, mayor será lo que se deba pagar.

1.10.2.2. PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO

A diferencia del anterior principio, en este las personas deben tributar al Estado no en proporción de los beneficios que reciba de él sino de acuerdo a su condición económica o de pago.

Para efectos de la redistribución del ingreso y de la riqueza sería ideal que en todos los pagos que los ciudadanos hicieran al Estado se considerara su capacidad económica. Pero la aplicación en el terreno práctico de este principio también enfrenta 80

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación dificultades porque los ciudadanos en sus actuaciones procurarían mostrar siempre la más modesta situación económica para evadir los pagos.

La justificación económica de este principio no es muy sólida, pues se apoya en la hipótesis de que la renta tiene una utilidad marginal decreciente, esto es, que a medida que a un individuo le aumenta su renta, la satisfacción que obtiene va decreciendo progresivamente. Los últimos pesos le proporcionan menos satisfacción que los primeros. De acuerdo a esta hipótesis una cantidad pagada por una persona de altos ingresos le representa un menor sacrificio que esa misma cantidad pagada por otra de bajos ingresos, argumento este que también sirve para justificar los impuestos progresivos. Como puede deducirse es un argumento muy subjetivo, además el poseer riqueza parece ser una necesidad que nunca se satisface.

Resulta más sensato justificar el aludido principio acudiendo a criterios más bien de solidaridad social, esto es, que aquellos que han sido favorecidos por el éxito hagan mayores aportes para el sostenimiento estatal a la vez que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de los desfavorecidos.

Socialmente, y reiterando lo dicho al comienzo de este acápite, se debe preferir este principio al del beneficio porque permite una redistribución del ingreso y la riqueza, pero no se debe exagerar porque de lo contrario podría ser interpretado como un castigo al éxito y un premio al bajo esfuerzo.

En algunos casos se combinan la aplicación del principio del beneficio con el de capacidad de pago. En el cobro de servicios públicos domiciliarios, por ejemplo, se tiene en cuenta la cantidad consumida – principio del beneficio – así como el estrato donde reside el consumidor – principio de la capacidad de pago -.

1.10.2.3. PRINCIPIOS DE EQUIDAD VERTICAL Y HORIZONTAL

El principio de la capacidad de pago conlleva a considerar, a su vez, los principios de equidad vertical y de equidad horizontal, que han sido aplicados en la estructura tributaria de muchos países, entre ellos Colombia.

El principio de equidad vertical nos dice que personas con distintas capacidades de pago deben ser gravadas de manera distinta pero equitativa. El principio de equidad horizontal predica que personas con igual capacidad de pago deben ser gravadas de manera similar. Aunque teóricamente esto es consistente, en el terreno práctico su aplicación enfrenta muchas dificultades entre ellas el determinar la capacidad de pago de las personas.

1.10.2.4. ÍNDICES DE CAPACIDAD DE PAGO

Dijimos que para la aplicación del principio de la capacidad de pago es necesario considerar la condición económica del contribuyente. Pero ¿cómo se determina esa 81

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación condición económica? No existe un índice absolutamente idóneo para tal efecto, sin embargo la renta y el patrimonio del contribuyente así como el poseer cierto tipo de propiedades y la cantidad y calidad del consumo, pueden servir a dichos propósitos con cierto grado de aproximación.

La renta De los índices mencionados sin lugar a duda el que mejor da una visión de la condición económica de los sujetos es la renta. Renta considerada en su concepción más amplia, esto es, no solo la que se genera por actividades económicas sino también las provenientes de loterías, ganancias extras, donaciones, etc., así como las provenientes del rendimiento del capital tales como intereses, utilidades, participaciones.

Para efectos impositivos la renta puede ser gravada en tres momentos diferentes: cuando es generada, cuando es gastada (consumo) o cuando es ahorrada (patrimonio). Por ahora nos interesa cuando es generada porque los otros momentos los veremos más adelante, también como índices de capacidad de pago.

La renta ha servido de base para el establecimiento de un impuesto que lleva su mismo nombre. Su generación puede darse de manera ordinaria y extraordinaria. En el primer caso se grava con el denominado impuesto básico a la renta, en el segundo, con el de ganancias ocasionales.

De otra parte la aplicación del tributo puede hacerse teniendo en cuenta dos enfoques: el de la renta global y el de la renta celular. Según el primer enfoque las rentas procedentes de diferentes fuentes, una vez determinadas, se combinan en una suma global, y el tipo de gravamen normal se aplica a esta renta global o total, independientemente de su procedencia. El segundo enfoque plantea que las rentas procedentes de distintas fuentes se gravarían con tasas diferenciales.

En ambos casos es posible aplicar los principios del domicilio o el de la fuente. El primero indica que la renta debe ser gravada en el lugar de domicilio del contribuyente, en tanto que el principio de la fuente indica que las rentas deben ser gravadas en donde se originan. En Colombia se da una combinación de estos dos enfoques.

Conviene advertir, y en aplicación del principio de equidad horizontal, que aunque dos personas tengan el mismo nivel de renta su situación económica no siempre es la misma, porque uno puede tener más obligaciones que otro, uno puede ser casado y con hijos y el otro soltero, poseer vivienda propia, sostener a familiares, etc., de allí que muchas veces se tengan en cuenta estos factores para conceder descuentos en el valor del impuesto a pagar. Así mismo se ha procurado dar tratamiento diferente a las rentas de trabajo y a las de capital.

El consumo Al consumo se le puede mirar como la renta gastada y se le utiliza como índice de capacidad de pago bajo el supuesto general de que quien está en mejores condiciones económicas consume más. En Colombia se aplica a través del Impuesto al Valor 82

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Agregado (IVA) y de otros impuestos departamentales que gravan los consumos de bienes específicos como cigarrillos, cerveza, licores, juegos. En relación con los criterios de equidad horizontal y vertical se alega, teniendo en cuenta su traslación al consumidor final, que tal tributo incide más en las familias pobres que en las ricas. Así, un tributo sobre determinado bien, que consumen tanto pobres como ricos, representa un mayor porcentaje para los primeros que para los segundos. Con base en esta argumentación se puede afirmar que el impuesto es regresivo. Pero para lograr cierta progresividad se han ideado tarifas diferenciales, que gravan con más énfasis los bienes de lujo que los de uso necesario. Pero la existencia de una amplia gama de tarifas, que le darían mayor progresividad al tributo, complica su manejo administrativo.

El patrimonio

Consistente con lo afirmado en acápites anteriores, al patrimonio se le considera como la renta no gastada. La riqueza o patrimonio es la suma de los activos menos los pasivos. El prototipo de los impuestos que utilizan la riqueza como índice de capacidad de pago es el impuesto al patrimonio, vigente durante mucho tiempo en Colombia y que fue eliminado a partir de 1992, para darle mayor capacidad de acción en materia tributaria a los municipios que son los que tienen la potestad para gravar la propiedad inmueble, factor éste que integraba la base gravable del referido impuesto.

Posteriormente, y de manera supuestamente transitoria, el impuesto fue revivido para financiar actividades de seguridad interna. Con seguridad que será permanente.

La propiedad de ciertos bienes

Se ha considerado que aquel que posee la propiedad de ciertos bienes debe tener, entonces, una mayor solvencia económica, es decir, una mayor capacidad de pago.

En Colombia este aspecto se ha materializado con el cobro de impuestos a los poseedores de vehículos (impuesto a vehículos) y a la propiedad inmueble (impuesto predial unificado). Este último aunque siendo un buen índice de capacidad de pago adolece de algunas fallas relacionadas con los criterios de equidad horizontal y vertical, por la desactualización de los avalúos catastrales, base de cobro del tributo.

83

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Recuadro 4: ¿Equidad o eficiencia?

Son muchos los dilemas que deben resolver los gobiernos en relación con las finanzas públicas, uno de ellos es si darle prioridad a la equitativa redistribución del ingreso y la riqueza o la eficiente provisión de los bienes públicos.

Si se prefiere redistribución, los tributos deberían diseñarse y los gastos públicos asignarse teniendo en cuenta preferiblemente la aplicación del principio de capacidad de pago. Dicho principio que ha sido desarrollado para ser aplicado básicamente en materia de tributos, también puede utilizarse para asignar o redistribuir gastos públicos. En este último caso a las personas con menores capacidades de pago se les asignaría una porción relativamente mayor de los gastos gubernamentales. Así hablaríamos de gastos progresivos (ejemplo clásico son los gastos sociales). Recapitulando, las personas con mejor situación económica deberían tributar de manera progresiva y directamente proporcional a su capacidad de pago y recibir beneficios estatales de manera totalmente inversa.

Pero si lo que se prefiere es la mejor asignación de los recursos, quizás resulte más útil tener en cuenta el principio del beneficio, que expresa que los ciudadanos deben tributarle al Estado en proporción directa a los servicios o beneficios que de él reciban. Dicho de otra manera, entre mayores beneficios mayores debería ser los aportes y viceversa.

En oportunidades será posible combinar ambos principios. Es el caso del cobro de algunos servicios públicos domiciliarios que combinan la estratificación socioeconómica (capacidad de pago) con el volumen del consumo (principio del beneficio).

Pero la aplicación de cualquiera de los dos principios anteriores enfrenta muchos obstáculos en la práctica. No siempre se podrá conocer de manera rápida y expedita la capacidad económica o de pago de los ciudadanos. Además ellos siempre tratarán de presentar una inferior a la real para pagar una menor tarifa, mientras que por el lado de los gastos se dará la situación contraria.

De otra parte el concepto de equidad no es absolutamente exacto, conmensurable, ni único. Depende de consideraciones sociales, históricas, culturales, regionales, juicios de valor, en suma, está sometido a mucha subjetividad. Lo que para unos es equitativo para otros puede que no lo sea. Obligar a tributar en una proporción mayor a los que tienen más capacidad económica es apenas justo para unos, pero inequitativo para otros, para los cuales lo ecuánime sería que todos aportaran por igual o en proporción a los beneficios recibidos sin importar la condición económica. Las regiones o grupos sociales pobres consideraran equitativo que los ricos les transfieran parte de sus ingresos para acortar las diferencias, en cambio los ricos considerarán que lo justo sería que los beneficiarios de los gastos sean los mismos que generaron los ingresos.

No obstante lo anterior existe relativo consenso alrededor de que es justo, por consideraciones ante todo sociales, de que los que más tienen aporten más al Estado - progresividad de los tributos - para que luego éste, a través del gasto público, asigne una mayor proporción a los que menos tienen progresividad del gasto -.

Por todo lo dicho y teniendo en cuenta la estructura de los tributos que se cobran en el país, los únicos que consideran la aplicación del principio de la capacidad de pago son los de renta (y solo para las personas naturales), predial unificado y vehículos. Otros se basan más que todo en el principio del beneficio, y otros más no tienen en cuenta ni el uno ni el otro porque su finalidad es eminentemente fiscalista, esto es, la obtención de ingresos para financiar gastos.

De los comentarios anteriores se puede colegir que no es mucha la contribución que puedan hacer los actuales tributos para lograr una equitativa redistribución del ingreso y la riqueza, y mucho más a nivel 84

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación departamental dado que su tributación depende grandemente de los vicios tal como tendremos la oportunidad de examinarlo (página 302)

1.10.3.

LA ESTABILIZACION ECONOMICA

Dentro de un sistema económico lo ideal o deseable es que exista equilibrio, es decir, que las fuerzas que inciden sobre una variable hagan que ésta permanezca inalterada, además de que la producción real fuera equivalente a la potencial (PIB potencial). Pero esto no es lo común. Lo común es que la economía opere en permanentes desequilibrios que genera los llamados ciclos. Momentos de gran prosperidad o actividad se alternan con otros de baja actividad.

Dentro de un ciclo económico podemos identificar cuatro fases: Recuperación, auge, recesión, depresión. La primera fase, recuperación, es la que sucede después de un período de depresión en la cual la economía intenta recuperar el dinamismo perdido en fase anterior. Cuando la producción real supere a la potencial y se acerque al punto de auge, habrá una sobre utilización de los factores generándose inflación. Las medidas contraccionistas que tome el gobierno o el mismo mercado de manera automática para controlar la inflación, provocará una disminución en la demanda y, consecuentemente, en la producción. Se generará recesión que, obviamente, estará acompañada de desempleo de la mano de obra. El punto más bajo que puede tener todo este proceso se denomina depresión.

Así las cosas, la estabilidad económica está relacionada con los esfuerzos del gobierno por suavizar los ciclos económicos, para acercar la producción real a la potencial, además de igual la demanda a la oferta. Por lo tanto tiene como sus principales propósitos los controles al desempleo, a la recesión y a la inflación, además de propender por el equilibrio del país en su oferta y compra de bienes y servicios al resto del mundo, asunto que se refleja en la balanza de pagos. Vistas así las cosas, se puede afirmar que la estabilidad se debe dar en dos planos diferentes: en el interno y en el externo. En el interno se procurará un equilibrio entre la oferta agregada y la demanda agregada, ya que si la primera es superior a la segunda se generará recesión y consecuentemente desempleo, pero si es lo contrario, esto es, que la oferta sea inferior a la demanda, se producirá inflación. Se recuerda que la demanda agregada está relacionada con el consumo y la inversión, en tanto que la oferta se relaciona con la producción de bienes y servicios.

En el plano externo si las exportaciones son inferiores a las importaciones se producirá déficit, en el caso contrario superávit. Aunque esta última situación es preferible a la primera en todo caso también tiene sus efectos indeseables. Uno de ellos es la inflación que se desarrolla por efecto de una mayor cantidad de dinero en circulación al convertirse en moneda nacional las divisas recibidas.

SITUACION INTERNA Demanda mayor que Oferta

EFECTO Estimulo a la producción e 85

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Demanda menor que Oferta EXTERNA Exportaciones menores que importaciones Exportaciones mayores que importaciones

inflación Recesión y desempleo Déficit Superávits

1.10.3.1. EL CONTROL DE LA INFLACIÓN

De manera general a la inflación se le concibe como el aumento general y continuo de los precios, medida generalmente a través de una canasta de bienes o servicios. La explicación sobre su origen no es única. Puede obedecer a exceso de la demanda, a deficiencias por el lado de la oferta, a inadecuada estructura de costos, exceso de moneda circulante, La inflació inflación de demanda: problemas estructurales, e incluso a factores psicológicos, entre otros. Por P Oferta lo tanto la solución que se plantee debe tener en cuenta estos aspectos, P1 porque con seguridad fracasará una estrategia basada en el control de la Po demanda cuando el origen de la P2 D1 inflación haya sido un aumento en los Demanda costos de producción.

Concentrémonos cuando el origen C2 Co C1 C obedece a problemas de demanda.

En la ilustración uno el precio de Ilustración 1 mercado de equilibrio (Po) se establece donde se interceptan las curvas de oferta y demanda (D). Si por alguna circunstancia la demanda aumenta y se desplaza hasta D1 permaneciendo inalterada la oferta, el efecto inmediato a esperar es un aumento de los precios (inflación) que ahora serán de P1. En este caso las autoridades económicas deben tratar de restablecer el equilibrio volviendo a la situación inicial, es decir a Po. Para ello deben utilizar medidas de tipo contraccionistas bien sean fiscales o monetarias. Dentro de las medidas fiscales, disminución del gasto público, aumento de los impuestos, pago de la deuda externa y al banco central. Como medidas monetarias, disminución de la moneda circulante, aumento de la tasa de interés y de redescuento, disminución de los cupos de redescuento, colocación de títulos dentro de Operaciones de Mercado Abierto, entre otras. Con dichas medidas se busca disminuir el consumo de las personas y, lógicamente, la demanda de bienes y servicios. Al bajar la demanda se espera una reacción de los precios en ese mismo sentido. Empero la disminución de la demanda tiene dos efectos indeseables: Baja en la producción (recesión) y en la oferta de puestos de trabajo (desempleo).

86

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Recuadro 5: ¿Cómo se clasifica la inflación?

Dependiendo de la magnitud del fenómeno esta se ha clasificado en: Inflación moderada, galopante e hiperinflación. Se dice que la inflación es moderada cuando el aumento de los precios no supera un porcentaje de un dígito, esto es, es menor del 10%. Es galopante cuando supera dicho porcentaje con tasas de dos y tres dígitos, quiere decir que se sitúa entre el 10% y el 100%. Los países que padecen este tipo de inflación tienen serias razones para preocuparse. La hiperinflación es cuando se superan los anteriores niveles. Alemania la sufrió después de la segunda guerra mundial, al igual que países integrantes del llamando cono sur entre ellos Argentina y Brasil. ¿Cómo se mide la inflación?

No existe un método único para calcular la inflación, no obstante los siguientes índices son los que gozan de mayor aceptación: Deflactor Implícito del PIB, Índices de Precios al por Mayor y el Índice de Precios al Consumidor – IPC -.

El Deflactor del PIB mide los cambios en los precios de todos los bienes y servicios corrientemente producidos, es la medida más completa y en tal sentido, la medida preferible para la tasa de cambios de precios. Se calcula dividiendo el PIB a precios corrientes entre el PIB en términos reales.

El Índice de Precios al Productor (IPP) mide los precios al por mayor de un grupo grande de artículos.

Dado que esos artículos que se venden a los mayoristas abarcan muchas materias primas y bienes semielaborados, las variaciones del índice de precios al productor señalan movimientos futuros en precios al por menor.

El Índice de Precios al Consumidor -IPC- mide los cambios de precios al por menor de un grupo amplio de bienes y servicios “canasta familiar”. Los bienes que se incluyen dentro de dicha canasta al igual que su ponderación no son estables en el tiempo. Dicho índice mide directamente los cambios en el promedio ponderado de los precios de los bienes y servicios de la canasta familiar a través del tiempo.

Es la medida más frecuente de la inflación y se le utiliza mucho para fijar incrementos saláriales, de arriendos, de gastos en algunas entidades públicas, etc.

Estos dos últimos índices los proporciona el DANE con frecuencia mensual.

87

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.10.3.2. CONTROL DEL DESEMPLEO Y DE LA RECESIÓN

Volviendo a la figura uno, si la demanda en vez de aumentar disminuye hasta D2 se esperará, entonces, una disminución de los precios que ahora serán P2. Noticia buena para los consumidores pero no para los empresarios y los trabajadores, dado que se generaría recesión y desempleo. Porqué una merma en la demanda agregada es un desestímulo a la producción, y al no aumentar ésta sino por el contrario disminuir, no se crearan los nuevos puestos de trabajo que requiere el crecimiento poblacional, y si los que ya tienen sus puestos lo pierden, se aumentará entonces el desempleo.

Cuestión que se vuelve como una bola de nieve, porque esos nuevos desempleados al no tener ingresos disminuirán sus consumos y por esta vía también la demanda agregada con lo que se agravará más el problema.

Dentro de este marco conceptual, la recesión es entendida como una disminución del ritmo de producción o PIB. Pero si el PIB no solamente no crece de un año a otro sino que decrece, entonces estaríamos ante una depresión, situación aún peor y de la que es claro ejemplo la sucedida en los famosos años treinta.

En lo que se refiere al desempleo se busca que este permanezca dentro de niveles tolerables, pues, se acepta como algo normal que siempre existirá una parte de la población que de manera permanente o transitoria estará desempleada.

Especialmente la que genera el adelanto tecnológico, la estacionalidad en la recolección de las cosechas u otras labores, el período en que permanecen cesante los trabajadores que buscan mejores empleos, y la sub utilización en cantidad y calidad de personal capacitado o medianamente capacitado que se conoce como subempleo.

Mientras que para combatir la inflación se deben utilizar medidas contraccionistas, para contrarrestar la recesión y consecuentemente el desempleo lo recomendado es el uso de medidas contrarias, estos es expansionistas. Por lo tanto se deberá aumentar el gasto público, disminuir los impuestos, incrementar la deuda externa y con el Banco de la República (banco central), ente las medidas fiscales; y entre las monetarias, aumento del dinero circulante, disminución de las tasas de interés y de redescuento, aumento de los cupos de redescuento, recoger títulos emitidos dentro de Operaciones de Mercado Abierto.

Recuadro 6: ¿Cómo se calcula la tasa de desempleo?

88

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El concepto de población desempleada difiere de un país a otro. En el caso colombiano y para estos efectos, a la población total se le divide en población menor de doce años y población en edad de trabajar (lógicamente los mayores de doce años). La población en edad de trabajar se divide en Población Económicamente Activa y Población Económicamente Inactiva.47 El primer grupo está compuesto por los individuos que ejercen alguna ocupación remunerada, los ayudantes familiares sin remuneración que trabajan 15 o más horas semanales y por quienes buscan ejercer alguna actividad económica. El segundo por los que no desean o no puedan realizar ninguna ocupación remunerada, dentro de ellos se incluye a los estudiantes, amas de casa, pensionados, inválidos, etc.48 La población económicamente activa se divide a su vez en ocupados y desocupados. Son ocupadas las personas mayores de 12 años que tienen alguna actividad remunerada con dedicación de por lo menos una hora semanal, los ayudantes familiares sin remuneración que trabajan 15 o más horas a la semana y quienes tienen un empleo o negocio, o están vinculados a algún proceso productivo. Los desocupados lo conforman aquellos que no están vinculados a ninguna actividad de producción, y se dividen en cesantes y aspirantes.

Los ocupados se pueden dividir también en plenamente ocupados y en sub empleados. Los primeros son quienes, teniendo alguna ocupación, declaran no estar en capacidad o no tener el deseo de trabajar más. Por lo tanto esta categoría se puede desagregar en trabajadores tanto de tiempo parcial como completo.49 La categoría de sub empleados comprende a las personas que quieren y pueden trabajar más tiempo del que destinan a sus ocupaciones remuneradas.

Así las cosas la tasa de desocupación o de desempleo se calcula dividiendo el número de personas desocupadas por el total de la población económicamente activa, y este resultado se multiplica por el 100%.

El papel de los precios frente a la estabilización Respecto a los precios, estos cumplen una función de asignación de recursos de primordial importancia en un sistema económico capitalista. Al subir los precios en los mercados donde la demanda excede la oferta, se atraen recursos productivos adicionales a esos mercados y se reducen las presiones de demanda. La reducción de precios en mercados donde la oferta excede a la demanda, sirve como una señal para que los recursos abandonen esos mercados y para que los compradores aumenten sus pedidos. Es obvio que la política macroeconómica no debe tratar de evitar los movimientos de los precios individuales o de los que se conoce como precios relativos, ya que, en ese caso, los precios no podrían servir su función de distribución. Sin embargo, sí es una meta de política macroeconómica limitar el movimiento en el nivel de precios promedio o absoluto. A los precios relativos se les puede dejar en libertad

47 LORA Eduardo. Técnicas de medición económica: Metodología y aplicaciones en Colombia. Tercer mundo editores – Fedesarrollo – Segunda edición, Bogotá, 1991. Pág. 47.

48 Ibídem.

49 Ibídem.

89

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación para que cambien, de modo que se cumpla el papel de distribución de los precios mientras que el nivel de los precios promedio permanece razonablemente estable.

La justificación de la estabilidad de los precios como una meta de política, no resulta tan obvia como la de pleno empleo. Sin embargo, una muestra de los problemas que causa la inflación debe ser suficiente para convencer de que es conveniente la estabilidad de los precios. En períodos de inflación aumentan los precios que la sociedad paga por los bienes y servicios. Los ingresos por venta, clasificados finalmente en salarios, rentas, intereses y utilidades, suben al unísono con los precios debido que cada operación tiene dos aspectos: gastos e ingresos. Sin embargo, en períodos de inflación no aumentan en la misma forma los ingresos de todas las personas. Por consiguiente, la inflación puede redistribuir los ingresos, siguiendo posiblemente, un patrón contradictorio con los deseos normativos de la sociedad para una distribución equitativa del ingreso. La inflación también puede convertirse en una carga para los prestamistas, ya que después de un aumento en los precios, los préstamos que ellos han concedido les son pagados con pesos de menor poder adquisitivo.

La inflación también distorsiona los registros financieros de las empresas mercantiles (en particular sus medidas de depreciación y utilidad) y, por tanto, la información con que se cuenta para tomar decisiones es de inferior calidad. Si esto provoca que los negocios tomen decisiones poco satisfactorias, el bienestar material de la sociedad resultará afectado.

La curva de Philips

En 1958 A. W. Philips publicó los resultados de una prueba empírica de los vínculos entre las tasas de inflación y las tasas de desempleo en Inglaterra, encontrando que menores tasas de inflación se corresponden con menores tasas de empleo. Pruebas similares se han hecho en otros países que en buena parte han ratificado lo expresado por Philips.

Esto hecho pone en la disyuntiva a las autoridades económicas a decidir entre disminuir inflación o generar empleo. Si prefieren lo primero será a costa de mayor desempleo y viceversa.

La disminución del gasto público, como ya dijimos, es una medida de las denominadas contraccionistas que tiene como efecto una disminución de la demanda, y al disminuir la demanda disminuyen los precios y, por ende, la inflación. Pero al disminuirse la demanda también disminuyen los incentivos para los empresarios para producir, y antes que generar más puestos de trabajo los disminuyen aumentando el desempleo.

En el evento de que se actúe en caso contrario se incentiva la economía al generarse mayor demanda y, por ende, un mayor estímulo para la producción que conlleva a la generación de nuevos puestos de trabajo. Pero ese incremento de la demanda genera inflación. Se soluciona un problema pero se agrava otro.

De acuerdo a la figura anterior, a altas tasas de inflación (P) se corresponde bajas tasas de desempleo (D), o lo que es lo mismo, con más empleo. Pero si los precios disminuyen hasta P1 (disminución de la inflación) la tasa de desempleo aumenta hasta 90

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación (D1), es decir, disminuye el empleo. En manera alguna se debe concluir que se debe fomentar la inflación para que haya empleo. No. Lo que se sucede es que medidas para incrementar el empleo, o lo que es lo mismo, disminuir el desempleo, conducen a un aumento de los precios. Lo ideal sería solucionar a la vez los dos problemas, asunto que no es fácil.

1.10.3.3. EL EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOS

En el plano externo se ha buscado el equilibrio de la balanza de pagos, instrumento contable donde se registran las transacciones de tipo económico de un país con el resto del mundo y que contiene dos grandes cuentas: La Balanza Corriente; que registra las importaciones y exportaciones de bienes y servicios, renta de los factores y las transferencias corrientes.

La Balanza de Capital y Financiera; que comprende las inversiones o capital de riesgo y el crédito, tanto público como privado.

Quizás resulte impropio afirmar que se debe buscar el equilibrio, ya que por definición y dado el registro por partida doble de las transacciones internacionales, la balanza de pago siempre estará equilibrada. Los déficits que en sus relaciones comerciales con el resto del mundo registre un país son generalmente cubiertos por préstamos o inversiones directas, mientras que los superávits se corresponderán con inversiones o deudas del resto del mundo, con lo cual la balanza siempre estará equilibrada. Dicho de otra manera, un déficit en la balanza en cuenta corriente se cubre con un superávit de la balanza de capitales y viceversa. Pero en países subdesarrollados lo típico es que padezcan déficit crónico en su balanza en cuenta corriente lo que les imposibilita la compra de insumos o maquinarias necesarios para impulsar o mantener la dinámica del crecimiento económico, o para atender el pago de acreencias previamente adquiridas en especial las relacionadas con la deuda externa. De esta manera se ven abocados a tomar medidas de emergencia tales como acudir a los préstamos de contingencia del Fondo Monetario Internacional u otras entidades financieras internacionales.

Pero un superávit alto en la balanza corriente, que registra todas las transacciones (legales) de bienes y servicios que se realizan con el resto del mundo, es decir, el valor de las mercancías y bienes que los agentes venden o compran en los mercados internacionales, puede generar problemas de inflación internamente por el aumento del circulante como efecto de la conversión a moneda nacional de las divisas obtenidas bien sea por las exportaciones de bienes y servicios o por la importación de capital. No obstante los efectos adversos, un superávit comercial promueve la actividad económica interna por dos motivos: incrementa la demanda efectiva, y contribuye a que la tasa de interés disminuya por la vía de la liquidez adicional que es inyectada al circuito económico. En consecuencia, ambos factores inciden 91

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación favorablemente tanto en las condiciones de inversión como en la rentabilidad de los proyectos productivos.

En el caso de un déficit en la balanza comercial este se corrige con medidas contraccionistas, que reduzcan la demanda agregada para que quede un excedente exportable y, por otro lado, disminuir las importaciones; en tanto que un superávit se corrige con medidas expansionistas para lograr el efecto contrario.

1.10.3.4. LA ESTANFLACIÓN

Es la existencia simultánea de estancamiento, o receso en la actividad económica, con inflación. Este es un fenómeno relativamente nuevo que tuvo sus primeras manifestaciones en la década de los setenta con los problemas originados por la llamada crisis del petróleo, que elevó substancialmente los costos de producción con lo que hubo una disminución en el número de unidades manufacturadas, una restricción en los presupuestos familiares, y un aumento en los precios de mercado.

También puede ser consecuencia de una inflexibilidad a la baja de ciertos costos de producción, como por ejemplo la mano de obra, que hace que el empresario mantenga o aún incremente el precio de sus productos a pesar de la poca demanda.

En una situación "normal", a un ciclo económico de crisis (con baja producción, bajos precios y alto desempleo) deberá seguirle otro de prosperidad (con alta producción, bajo desempleo, y altos precios). De allí que no resulte normal que coexista baja producción con alta inflación. Pero este fenómeno lo han vivido muchos países, e incluso Colombia.

Ante esta particular situación, la operación de los instrumentos de la política económica, contrayéndolos o expandiéndolos, quizás solucionen uno de los problemas pero agudizarían el otro. Si se adoptan medidas contraccionistas en forma general, bien sean monetarias o fiscales, para frenar la inflación, puede que se logre este propósito pero a costa de aumentar la recesión y, por consiguiente, su inseparable compañero el desempleo. Sí, por el contrario, el objetivo es incrementar la producción y el empleo habría que adoptar medidas expansivas de la demanda con lo que se podría disminuir el desempleo, pero acrecentando la inflación. En estas circunstancias habrá que tomar medidas en una dirección para la solución de un problema, y otras totalmente contrapuestas para la solución del otro. Es como pisar el acelerador de un carro a la vez que se aplican simultáneamente los frenos.

Recuadro 7: ¿Se pueden estabilizar los precios a través de la oferta?

El tratar de contrarrestar la inflación en los países subdesarrollados disminuyendo el ya por si bajo consumo de una gran parte de la población, a través de medidas restrictivas a la demanda tanto fiscales como monetarias, tiene como efectos colaterales la disminución en la producción y, por esta vía, el aumento del desempleo de por sí ya critico. Un incremento de la demanda necesariamente no aumenta el empleo, pero una disminución de la misma sí puede disminuirlo por el menor estimulo a la producción.

92

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Para muchos analistas las medidas tomadas por los últimos gobiernos de Colombia dirigidas a tratar de corregir el desequilibrio de los precios han hecho que se deprima el crecimiento del PIB y aumente la tasa de desempleo. De otra parte y como complemento de lo anterior, si se acepta que restricciones en la demanda tiene como consecuencia inmediata un menor estimulo a la producción y por lo tanto una menor oferta en el mercado que se expresará en un aumento de los precios, habría que concluir que las medidas utilizadas para combatir la inflación se convierten, paradójicamente, en un atizador más. En estas circunstancias si el aumento de los precios obedece a una oferta insuficiente, ¿por qué en vez de contrarrestar la demanda, medida que genera desempleo, más bien porqué no se estimula la oferta?

De esta manera los precios, al menos en teoría, tendrían que bajar o permanecer constantes, y, de manera contraria, el empleo subiría. Finalmente el equilibrio económico se encontraría en un nivel más alto al igual que el bienestar de toda la comunidad. Pero financiar un aumento de la producción requiere del uso de un bien escaso como es el capital. Además los resultados de una política en este sentido tendrían efecto, sí acaso, en el largo plazo. De allí que se recurra al control de la demanda que tiene efectos más inmediatos.

1.10.3.5. COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN

Las autoridades económicas deben coordinar las políticas para corregir las situaciones problemáticas tanto internas como externas, porque se pueden presentar situaciones contradictorias en la aplicación de las medidas, como ya se tuvo la oportunidad de comentar respecto al empleo y la inflación. El asunto es aún más complicado si además involucramos al sector externo. Así, por ejemplo, en una situación de superávit en el campo externo (las exportaciones son mayores que las importaciones), y de inflación en el interno (la demanda es mayor que la oferta), la teoría indica que para solucionar lo primero se deben utilizar medidas expansivas (un incremento de la demanda interna disminuye las exportaciones y aumenta las importaciones), y para lo segundo contraccionistas (para disminuir la demanda), por lo cual las medidas resultarían incompatibles. En este caso lo más recomendable es hacer contracción para resolver el problema interno y revaluación cambiaria para el externo.

Otra de las tantas que se pueden presentar es que exista superávit en el campo externo y depresión en el interno. En ambas situaciones se recomienda medidas expansionistas. También se puede presentar incompatibilidades en las medidas cuando en el sector externo se presenta equilibrio y en el interno existe inflación.

1.10.3.6. ¿QUÉ SON MEDIDAS DISCRECIONALES Y AUTOMATICAS?

En otros apartes de estas notas se clasificaron las medidas gubernamentales de tipo económico entre contraccionistas y expansionistas. Estas medidas a su vez se pueden clasificar en discrecionales y automáticas. En las discrecionales las variaciones en los ingresos y gastos públicos responden a decisiones unilaterales de las autoridades gubernamentales, quienes las realizan en la dirección, forma, e intensidad que consideran oportuna, con base tanto a sus objetivos como a las circunstancias o 93

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación problemas de cada momento.50 En las automáticas, que se llevan a cabo a través de los denominados estabilizadores automáticos, no existe intervención gubernamental directa sino que al presentarse un fenómeno, el estabilizador actúa de manera automática para contrarrestarlo.

Las medidas estabilizadoras de tipo discrecional enfrentan serias dificultades en su aplicación porque puede transcurrir mucho tiempo entre el momento en que surge el problema, se detecta, se adoptan las políticas del caso y finalmente estas surten efecto.

Las autoridades económicas para tener conocimiento de un fenómeno perturbador normalmente acuden al uso de los denominados indicadores económicos, los cuales pueden ser de dos tipos: reales o monetarios.

Los indicadores reales son estadísticos que muestran la evolución de los variables reales de la economía. Entre ellos se mencionan los indicadores de producción, de precios, de empleo, de comercio exterior, etc. Dentro de los indicadores de producción los principales son el Producto Nacional Bruto y el Producto Interno Bruto, pero son indicadores imperfectos para tomar medidas económicas, por el rezago con que se dispone de la información y las autoridades económicas tienen que actuar sobre movimientos coyunturales que se producen de mes a mes e incluso semana a semana. De allí que se acuda a otros indicadores igualmente imperfectos pero más inmediatos como el consumo de energía eléctrica para usos industriales, el recaudo del impuesto a las ventas, las muestras estadísticas de producción sobre los establecimientos empresariales, las encuestas de hogares, el volumen de las operaciones bancarias o cheques pagados, entre los más socorridos. Dentro de los indicadores de precios encontramos los índices de precios al consumidor, índice de precios a nivel mayorista y el deflactor En el campo de la política fiscal la adopción implícito del Producto Interno Bruto. de decisiones muchas veces está limitada Los indicadores de empleo los por la discusión que deba darse en el proporciona el Departamento órgano legislador que no siempre se realiza Administrativo Nacional de con la agilidad necesaria y en consonancia Estadística – DANE -, además con las necesidades del momento. algunas entidades privadas constantemente realizan estudios sobre la materia. Los indicadores de comercio exterior pueden ser extractados de la balanza de pagos, también tienen el inconveniente del rezago con que se dispone de la información.

Los indicadores monetarios se refieren a una serie de datos estadísticos que muestran la variación de los factores que inciden sobre el nivel de los medios de pagos en sus varias acepciones.

Detectado un problema el siguiente paso es tomar las medidas o decisiones para su solución. Asunto que no siempre resulta fácil porque depende de factores

50 FERNANDEZ DIAZ Andrés y otros. Op. Cit. Pág. 345.

94

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación institucionales que a veces demoran la toma de algunas decisiones en materia de política económica, al paso que otras pueden adaptarse fácilmente. Pero existen algunas excepciones como las Leyes Marcos, como la de comercio exterior, que le permiten al ejecutivo tomar decisiones rápidas sin recurrir al legislativo. En el campo monetario ha existido más flexibilidad para la toma de decisiones dada la autonomía que en su momento tuvo la Junta Monetaria y ahora la Junta Directiva del Banco de la República, quien asumió las funciones de la primera. De allí que con mayor frecuencia se acuda a la política monetaria para resolver problemas de estabilización antes que a la política fiscal, aunque se reconoce que esta última es más efectiva en el largo plazo.

Puede suceder que la situación que impera cuando las medidas empiezan a surtir efectos sea totalmente distinta a aquella que inspiraron dichas medidas, de allí la necesidad de complementar la acción discrecional de las autoridades con los estabilizadores automáticos.

Los estabilizadores automáticos

Los estabilizadores automáticos son instrumentos que actúan en dirección opuesta a los movimientos de la demanda agregada. Así, cuando hay inflación el sistema se mueve para reducir la demanda sin que intervenga decisión alguna de las autoridades económicas. Por el contrario, cuando hay recesión, el esquema se mueve automáticamente acelerando la demanda. Esta acción estabilizadora se puede ejercer a través de los impuestos y mediante transferencias.

Estabilización automática a través de los impuestos

Sirven a estos propósitos los impuestos a la renta y a las ventas.

Impuesto a la renta; por la progresividad de las tarifas y porque cuando existe inflación la base de liquidación del impuesto aumenta y de esta manera el recaudo, se considera que dicho impuesto es un estabilizador automático. Pero sé contra argumenta que su efecto estabilizador no es muy claro y oportuno porque los esquemas impositivos se establecen con periodicidad de aplicación de un año y cuando se produce el recaudo la situación imperante puede ser otra totalmente distinta. Esto se evita en parte con la retención en la fuente y con los anticipos.

Impuesto a las ventas; cuando se presenta inflación el recaudo del impuesto aumenta instantáneamente, pues el impuesto se liquida sobre el valor de las ventas.

Cuando hay recesión, el recaudo se reduce por la disminución de las compras. Su efecto estabilizador es menor que el de renta, porque en este las variaciones son proporcionales y no progresivas como en el de aquel. En nuestro medio el impuesto a las ventas en el nivel nacional se cobra a través del Impuesto al Valor Agregado (IVA), 95

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación pero existen otras modalidades que gravan productos y servicios específicos cuyos beneficiarios son los departamentos.

Estabilización automática a través de transferencias Dentro de estas transferencias se incluyen el seguro de desempleo, los subsidios, los precios agrícolas de sostenimiento o garantía. 51 El seguro de desempleo es una medida que se aplica en países como los Estados Unidos o Suecia. En Colombia se empieza a discutir su aplicabilidad, pero más por estrategia política que por motivaciones económicas.

De acuerdo a este mecanismo, cuando una persona queda cesante tiene derecho a percibir una suma de dinero por parte del Estado mientras logra emplearse de nuevo.

Usualmente la asignación disminuye con el transcurrir del tiempo para obligar al trabajador cesante a buscar nuevo empleo. Cuando la economía se reactiva aumentan los puestos de trabajo y disminuyen los seguros de manera automática.

De otro lado en coyunturas de recesión, el Estado de manera instantánea aumenta los subsidios a las personas más pobre proporcionando un mayor poder de compra a los ciudadanos. Cuando la crisis se ha superado, quiere decir que la economía se ha recuperado, disminuyen las personas que requieren de esta ayuda y por lo tanto las asignaciones gubernamentales. Es el caso del sector salud en nuestro medio. Las personas sin capacidad de pago pueden acceder al servicio de salud a través del régimen subsidiado o de vinculados, pero tan pronto su situación mejora y cuenten con un ingreso, deben pasar al régimen contributivo. Otro tanto ocurre en la educación. La demanda por cupos en las instituciones oficiales se incrementa en épocas de crisis y disminuyen en las de prosperidad.

Así mismo el reconocimiento de unos precios mínimos agrícolas, con el fin de mantener las rentas de los agricultores, hace las veces de estabilizador que corrige las desviaciones que se produzcan en los niveles de actividad, puesto que, si éstos bajan, disminuyendo la demanda privada de los productos protegidos por este sistema, caerán sus precios, debiendo el organismo público competente adquirir dichos productos a los precios de garantía, con lo que la demanda pública aumentará automáticamente, compensando la caída en los gastos privados. Y, si la demanda privada, en una fase de auge, es muy alta, como los precios en el mercado superarán a los de garantía, nadie venderá los productos protegidos al sector público, con lo que la demanda nula de éste también compensará la gran demanda privada.52 En nuestro medio este mecanismo, con sus adecuaciones, se aplica para el sector cafetero, donde el Fondo Nacional del Café, institución pública manejada por un ente privado

51 Ibídem. Pág. 347.

52 Ibídem. Pág. 348.

96

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación como es la Federación Nacional de Cafeteros, es el encargado de adquirir la cosecha a los caficultores a un precio mínimo previamente concertado entre el gobierno y el gremio cafetero.

1.10.4.

EL CRECIMIENTO ECONOMICO

Desde los orígenes de la ciencia económica siempre ha sido una de sus mayores preocupaciones lo relacionado con el crecimiento económico. Pero ¿qué es el crecimiento económico? ¿Cómo se mide? Este concepto tiene que ver con la producción de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades humanas, en este sentido se le ha asociado a la variable Producto Interno Bruto -PIB- concepto que a su vez se define como "el agregado que mide la actividad productiva de un país, realizada por los diferentes agentes que se encuentran en su territorio, durante un período determinado"53. En otras latitudes se utiliza más el concepto de Producto Nacional Bruto que a diferencia del anterior registra las operaciones de los agentes económicos dentro y fuera de su país, descontando la producción realizada por extranjeros dentro de su territorio.

Pero para fines analíticos el concepto más apropiado no sólo para medir el crecimiento económico sino, también, el bienestar colectivo es el ingreso per capita que se obtiene de dividir el ingreso nacional entre el número de habitantes.

Pero el concepto de ingreso per capita adolece de una gran falla porque se trata de un promedio que puede conducir a interpretaciones erradas cuando existen diferencias apreciables entre los extremos.

Con todo se ha aceptado ampliamente que el aumento en los niveles del ingreso per capita permite alcanzar niveles más altos de consumo privado; proporcionar un mayor volumen de bienes públicos, tales como educación, defensa nacional y parques; disfrutar de una mayor cantidad de ese bien importante que es el entretenimiento, ya que el aumento en la capacidad productiva permite reducir la semana de trabajo.

Además el crecimiento está estrechamente relacionado con el mantenimiento del pleno empleo de los recursos.

No obstante lo expresado, en años recientes se ha considerado que el crecimiento económico impone algunas cargas penosas a la sociedad, junto con sus beneficios. La contaminación del aire y del agua, la destrucción de bosques, la degradación de la tierra donde se han explotado minerales, playas cubiertas de latas, botellas, aceite, calles congestionadas, humeantes chimeneas en sitios urbanos, son indeseables subproductos del crecimiento.

53DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA. Cuentas nacionales de Colombia 1970-1989. Pág. 10.

97

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Pero las economías de los países deben ser dinámicas, no estática, por ello su orientación normal debe ser el crecimiento. Porque, también, la población crece cada día y reclama más y mejores bienes y servicios.

El crecimiento económico se debe a la existencia de recursos naturales, al esfuerzo o trabajo humano, a la formación o acumulación de capital y al cambio tecnológico. ¿Pero qué tanta importancia relativa tienen estos factores? La concepción al respecto ha variado. Hasta hace poco se pensaba que los países a los cuales la naturaleza les había sido prodiga en la dotación de recursos tendrían más posibilidades de crecimiento frente a los que no habían sido tan afortunados. Pero las evidencias indican que países ricos en recursos naturales no han podido superar el subdesarrollo mientras que otros pobres en esos recursos registran niveles de crecimiento y de bienestar sorprendentes. En los actuales tiempos se erige casi como irrefutable que el crecimiento económico está en grado superlativo en función de los adelantos tecnológicos. Adelantos tecnológicos que también dependen del grado de capacitación del recurso humano. Lógicamente nunca se podrá desconocer la importancia que tiene el capital.

Sin desconocer las bondades de las ventajas absolutas y relativas que en materia de relaciones comerciales internacionales plantearon los autores clásicos del liberalismo, la verdad es que estos postulados atentan contra el crecimiento a largo plazo de aquellos países que por ahora no cuentan con algún grado de competitividad en el sector industrial. Porque mientras la demanda de productos manufacturados de alta tecnología crece cada día como proporción del ingreso de los consumidores, la de los alimentos con poca o ninguna transformación o las materias primas, disminuye. Se deterioran los términos de intercambio al decir de los economistas estructuralistas.

Pero esto no debe conducir a un cierre de las fronteras, a una económica autárquica.

No. Esa etapa ya fue superada, porque antes que favorecer el crecimiento, lo deprimió. Lo que debe existir es una férrea voluntad para utilizar de la manera más eficiente los recursos de los que se dispone sin tratar de evitar a la competencia.

1.10.4.1. ASPECTOS FISCALES

El manejo de los aspectos financieros del estado – especialmente a través de la política fiscal - tiene, sin lugar a dudas, incidencias muy importantes en la formación de capital y consecuentemente en el crecimiento. En primer término, los impuestos inciden sobre el ahorro privado y, por lo tanto, sobre la inversión privada y en segundo lugar, la orientación del gasto público determina también los niveles de ahorro público e incide sobre el ahorro total de la economía. La política tributaria se ha venido diseñando para fomentar la creación de empresas estimulando el ahorro, mientras que buena parte del gasto público se ha dirigido a la construcción de infraestructura física como carreteras, puentes, aeropuertos, hidroeléctricas, etc., que posibiliten la instalación de empresas nacionales o extranjeras. Por otro lado, se han conformado empresas estatales destinadas a actividades industriales y comerciales, en otros casos 98

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación el capital estatal se ha asociado con el privado. Cuando las circunstancias lo han aconsejado el Estado ha abandonado su participación en este tipo de organizaciones dejándoselas a los particulares.

1.10.4.2. CRECIMIENTO O EQUIDAD: UN DILEMA DE NUNCA ACABAR

En 1955 el economista Kuznets propuso la célebre hipótesis de la "U invertida", según la cual la inequidad aumenta en la primera etapa del crecimiento de una Nación; una vez se ha alcanzado un cierto pico, el mayor crecimiento empieza a tener efectos positivos en la distribución del ingreso. Podría decirse de acuerdo a lo anterior que la equidad es factor extraño en las primeras etapas del crecimiento y que lo normal es la inequidad. Lo peor de todo es que la inequidad sigue persistiendo aún después de haberse logrado el crecimiento.

Pero existen otras opiniones diferentes como la del ex - presidente Cesar Gaviria Trujillo quien afirmó que "el pleito entre crecimiento económico y la equidad social ha demostrado ser un sofisma pernicioso"54. Dentro de esta misma línea se ha afirmado que "la rentabilidad de los gastos de carácter social y de las inversiones que buscan elevar la productividad general de la sociedad - como la educación y la salud- es reconocida sin reservas por la literatura académica y por los expertos en el tema. Es más, este tipo de gasto público es considerado prioritario para fortalecer el crecimiento económico de largo plazo y para hacer posibles mayores niveles de bienestar y de desarrollo social. Lo que da origen a problemas no es la rentabilidad potencial del gasto social, sino el olvido o el descuido de la eficiencia que debe acompañar a este tipo de inversiones”55.

Pero de ser cierto lo planteado por Kuznets, las autoridades gubernamentales se enfrentarían a otro dilema y es decidir si al formular sus políticas prefieren el crecimiento o la aplicación de criterios de equidad o de justicia social.

54Prólogo de la Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y social, 1990-1994, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 1991, Pág. 15.

55PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Colombia: Descentralización y federalismo fiscal. Informe final de la misión para la Descentralización. 1a edición.

Bogotá, 1992. Pág. 27.

99

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.10.5.

EL DESARROLLO

Crecimiento y desarrollo son dos conceptos asociados pero existen diferencias entre ellos. No basta que haya un aumento de la producción para considerar de por sí que hay desarrollo. Este último concepto es más cualitativo porque implica un mejoramiento en las condiciones de vida de los individuos reflejado en menor número de personas con necesidades básicas insatisfechas, una mayor expectativa de vida al nacer, más y mejor recreación, un mayor nivel de escolaridad, una disminución en las tasas de mortalidad y de morbilidad, una mayor cobertura en los servicios públicos, un mayor ingreso per cápita, acceso a adelantos tecnológicos, etc.

Acogiendo lo expuesto por Silvestre Méndez, el desarrollo tiene, entre otras, las siguientes características: Un proceso continuo y sostenido de industrialización Alto ingreso per capita para la mayoría de habitantes del país Bajo porcentaje de la población económicamente activa ocupada en actividades primarias.

Elevados niveles de producción y productividad Diversificación del aparato productivo Altos niveles de consumo de bienes y servicios Desarrollo elevado de la ciencia y la tecnología Exportación de bienes manufacturados y de capitales Altos niveles de vida para la población en su conjunto que se traduce en: altos niveles educativos, alto consumo de calorías y proteínas, buenos programas de salud y asistencia social; viviendas cómodas y con servicios, etc.56 En cuanto al Estado conviene que este asuma ciertas responsabilidades frente al desarrollo por las siguientes razones: Para asegurar una mejor distribución del ingreso; dejar el desarrollo sólo en manos de los particulares ahondaría las diferencias entre los que lo tienen todo y los que no tienen nada.

La inversión social permite una rentabilidad social; mientras que la inversión privada busca el lucro particular.

56 MENDEZ SILVESTRE, Fundamentos de economía, McGraw Hill.

100

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El capital privado podría ser insuficiente; para garantizar las metas de crecimiento propuestas.

El sector privado sólo produciría aquellos bienes que resultan rentables; presentándose insuficiencia de otros artículos indispensables para la sociedad.

RESUMEN DEL CAPITULO En materia económica son amplios los objetivos que se le señalan al Estado, sin embargo existe cierto consenso alrededor de estos cuatro: Eficiente provisión de bienes públicos, redistribución del ingreso y la riqueza, procurar el equilibrio interno y externo y propender por el crecimiento. Estos objetivos se pueden lograr utilizando las herramientas, financieras, monetarias y cambiarias de las cuales dispone el Estado.

En lo referente a la eficiente provisión de bienes públicos está presente el debate de nunca acabar de sí el Estado debe proporcionar ciertos bienes o esta misión se la deba dejar al sector privado por ser más eficiente. En todo caso, y dado un proceso privatizador, el Estado sigue proporcionando aquellos bienes que generan externalidades así como aquellos otros que no son del interés particular por lo poco rentable que resulta su provisión, o que por cuestiones estratégicas deben ser provistos necesariamente por el Estado como es el caso de la defensa, la administración de justicia, la emisión de moneda, entre otros. En la provisión de los bienes públicos las autoridades estatales enfrentan el grave problema de no saber con exactitud que es lo que prefieren los consumidores, asunto que resuelve el sector privado a través del indicador de los precios. Esto conduce a que se tomen decisiones de producción de bienes contrariando el querer mayoritario de la comunidad.

Frente a la equitativa redistribución del ingreso y la riqueza se procura disminuir las brechas entre los diferentes miembros de la sociedad y de una región a otra. Para el primer caso son útiles los subsidios y para el segundo las transferencias. También contribuye a estos propósitos la estructura progresiva de los impuestos y el direccionamiento del gasto público a satisfacer necesidades básicas insatisfechas de la comunidad. A estos fines se han diseñado los principios de la capacidad de pago y del beneficio. Según el primero de los principios nombrados las personas deben tributarle al Estado de acuerdo a su condición económica, entre mayor sea esta, mayor deben ser las contribuciones. Según el principio del beneficio las personas deben aportar de acuerdo a los beneficios que se reciba de la acción estatal.

La estabilidad económica se debe buscar en dos ámbitos distintos: interno y externo.

En el ámbito interno se procurará controlar la inflación, la recesión y el desempleo. En el externo, el equilibrio de la balanza de pagos. Dentro de un marco de análisis keynesiano dicha estabilidad se debe buscar igualando la demanda a la oferta, a través de medidas expansionistas o contraccionistas según sea la situación.

Por último el Estado a través de los medios a su alcance pero en especial utilizando los impuestos, el gasto público y otras medidas económicas, debe propender para que aumente la producción de bienes y servicios, para que haya crecimiento económico.

No existe un índice perfecto para medir el crecimiento de un país pero el más utilizado en nuestro medio es el Producto Interno Bruto - PIB-. Otros países utilizan el Producto 101

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Nacional Bruto. El crecimiento por si solo del PIB no es sinónimo de desarrollo, se requiere, además, que las condiciones de vida de toda la población mejoren reflejados en indicadores tales como disminución de personas con necesidades básicas insatisfechas, mayores expectativas de vida, mayores niveles de escolaridad, menores tasas de mortalidad y morbilidad, entre otros.

102

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO En relación con la búsqueda de la eficiencia en la provisión de los bienes públicos, que ha sido una de las grandes preocupaciones actuales de los gobiernos en el plano económico: ¿Qué relaciones puede establecer entre este tema y los conceptos de apertura económica, descentralización y privatizaciones? ¿En qué consiste el principio de exclusión y el concepto de externalidades? ¿Qué se entiende por un "Optimo de Paretto" desde el punto de vista del consumo y de la producción?

Para conocer las preferencias de los consumidores los empresarios privados recurren al mecanismo de los precios ¿En el sector público qué problemas se presentan para conocer las preferencias de los usuarios y cómo se solucionan parcialmente estos inconvenientes?

Para fines redistributivos se utilizan los principios de equidad horizontal, vertical, beneficio y capacidad de pago ¿En qué consiste cada uno de ellos y qué inconvenientes representa su aplicación práctica? ¿Qué finalidad cumplen los índices de capacidad de pago? Haga una reseña de los más utilizados en Colombia.

Prototipos de impuestos progresivos que se cobran en el país son el renta y predial unificado y que, por lo tanto, contribuyen a la redistribución del ingreso y la riqueza. ¿Cree usted que de verdad la estructura y administración de dichos tributos les permite cumplir a cabalidad con dicha función? Sustente debidamente su respuesta. ¿Qué condiciones debería reunir el gasto público para cumplir su función de redistribuir del ingreso y la riqueza, estimular el crecimiento económico y propender por la estabilidad económica?

En cuestiones de estabilidad económica ¿Qué se entiende por estabilizadores automáticos y cuáles son los principales? ¿Qué son las medidas discrecionales? ¿De qué manera pueden utilizar los gobiernos los impuestos y el gasto público para controlar problemas de inflación, recesión y desempleo? ¿Por qué social y económicamente es deseable que los gobiernos controlen la tasa de desempleo y de inflación? ¿Es incompatible la obtención simultánea de estos dos conceptos? ¿Sobre el particular que plantea la denominada curva de Philips?

Según Keynes y sus seguidores cuando en la economía se presenta inflación o recesión, para restablecer el equilibrio hay que utilizar instrumentos fiscales o monetarios que actúen sobre la demanda para que la contraigan o la expandan según el caso. ¿Qué comentarios puede hacer sobre el particular? ¿Qué relaciones y diferencias puede señalar entre los conceptos de crecimiento económico y desarrollo?

En la columna 2 del siguiente cuadro señale de manera sucinta en qué consisten los objetivos de las finanzas públicas que figuran en la columna No 1, y a la vez determine el grado de responsabilidad (columnas 3 a 5) que debe tener cada nivel de gobierno respecto a la consecución de los mismos, así: 1: Ninguna, 2: Muy poca, 3: Medianamente, 4: Mucha.

103

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1 OBJETIVO

2 Consiste en:

3 NACION

Provisión eficiente de los bienes públicos

Estabilidad económica

Redistribución del ingreso y la riqueza

Protección del medio ambiente

Crecimiento económico

104

4

5 DEPAR MUNICIPI TAMEN OS TOS

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

EL PRESUPUESTO PÚBLICO

EL PRESUPUESTO ES UN VALIOSO INSTRUMENTO DE GESTION FINANCIERA Y DE CONDUCCION ECONOMICA QUE LE PERMITE AL GOBIERNO OBTENER LOS OBJETIVOS SEÑALADAS A LA POLITICA ECONOMICA.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

Al realizar una detallada reseña de la normatividad y asuntos relacionados con la actividad presupuestal en Colombia, entre ellos la planeación, se pretende distinguir al presupuesto como el principal instrumento de la gestión financiera en el ámbito institucional y de la política fiscal en el ámbito macroeconómico, porque en el se integran y armonizan los ingresos, gastos y deuda pública.

105

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.11. CONCEPTO DE PRESUPUESTO PÚBLICO

La manera más elemental de definir el presupuesto público es considerarlo como una proyección de los ingresos y de los gastos que durante un cierto período de tiempo va a tener el gobierno en general o alguna de sus dependencias.

En esta misma línea, y considerando el aspecto legal, puede ser visto como el acto soberano de una autoridad pública mediante el cual se computan o calculan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos que se van a ejecutar dentro de un período de tiempo, que usualmente es de un año. Esa autoridad es el Congreso en el nivel nacional, las Asambleas o Concejos en el territorial. Pero también lo podemos analizar desde la óptica política. Así lo veríamos como la expresión financiera de un programa de gobierno ¿por qué? Porque el presupuesto, por mandato legal, debe reflejar los planes y programas gubernamentales y estos a su vez ser la concreción de la propuesta de gobierno que resultó victoriosa en unas elecciones, dado que a partir de la expedición de la Constitución de 1991 los aspirantes a Gobernadores o Alcaldes deben inscribir ante las autoridades correspondientes el programa de gobierno que ellos someterán a consideración de los electores. Estos al votar le imponen al candidato ganador el programa de gobierno que inscribió (figura del voto programático) que luego se tendrá que traducir en el Plan de Desarrollo que deben discutir los consejos territoriales de planeación y aprobar las Asambleas o Concejos distritales y municipales. Si un gobernante incumple su programa de gobierno, la ciudadanía le podrá revocar el mandato otorgado. Ni el voto programático ni la revocatoria del mandato operan para el Presidente de la República.

Desde otro ángulo distinto al presupuesto lo podemos mirar como un instrumento de la política fiscal en particular y de la económica en general, a través del cual se busca dar cumplimiento a los objetivos que en materia económica se le han señalado al Estado, que ya se mencionaron en otros apartes de ese documento. Este rol se reforzó aún más con la expedición de la Ley 819 de 2003, sobre responsabilidad y transparencia fiscal, que obliga al gobierno nacional a elaborar y someter a consideración del Congreso un Marco Fiscal de Mediano Plazo que incluye la presentación de un Programa Macroeconómico Plurianual y de un Plan Financiero.

Para efectos de estas notas e intentando integrar en un solo cuerpo todo lo anterior, consideremos al presupuesto público como un acto formalmente expedido por una autoridad con facultad para ello, por lo regular un cuerpo colegiado de elección popular (Congreso, Asambleas, Concejos), en el cual se señalan los posibles ingresos que se espera recibirá el gobierno y a la vez se determinan y autorizan los montos máximos de los gastos en que podrá incurrir para funcionamiento, inversión y servicio de la deuda (apropiaciones) durante una vigencia fiscal, en concordancia con un plan de desarrollo y otros instrumentos de manejo económico y financiero en procura de proveer de bienes y servicios a la comunidad, redistribuir el ingresos, lograr la estabilidad económica y propender por el bienestar de toda la población.

En todo caso lo que hace el presupuesto es más bien armonizar las decisiones que en materia de impuestos, gastos y deuda pública se hayan tomado con anterioridad, 106

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación antes que ser un instrumento independiente, porque a través del acto de adopción del presupuesto no se podrán decretar nuevos tributos, modificar los existentes ni incluir gastos que no cuenten con respaldo legal previo.

Sea cual fuere la concepción que se tenga del presupuesto lo cierto es que éste es por excelencia la herramienta más importante para la gestión financiera dentro de las entidades gubernamentales. Y por lo tanto es el eje de la misma (ver página 7).

1.11.1.

FUNDAMENTOS NORMATIVOS

En nuestro medio la actividad presupuestaria al igual que otros aspectos de la administración pública han sido materia de un largo desarrollo constitucional y legal, que muchas veces se convierten en un obstáculo para el gerente audaz e imaginativo al limitarlo a cumplir con unas normas inflexibles. Muchas veces para los organismos de control es más importante la gestión de esos procesos normativos que los resultados. A pesar de reconocerse que el presupuesto es el eje de la gestión financiera pública, lastimosamente a veces se olvida que una buena gestión financiera en el sector público no termina con la ejecución desde el punto de vista presupuestal de una partida sino que debe ir mas allá, esto es, aprovechar al máximo los recursos financieros, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que éstos tiene un costo bastante alto.

Los fundamentos constitucionales del presupuesto público se encuentran en el Título XII de la Constitución Política del país. Respetando este precepto se han expedido o reformado las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 las cuales se compilaron y organizaron en el Decreto 111 de 1996 conocido como el Estatuto Presupuestal.

También se consideran como normas orgánicas del Presupuesto algunos artículos de la Ley 617 de 2000, que trata el tema del saneamiento financiero territorial. Igualmente se incluye en este listado la Ley 819 de 2003, sobre transparencia y responsabilidad fiscal, que modificó, en algunos casos, o adicionó, en otros aspectos de las Leyes anteriores. Así mismo complementa esta relación la Ley 718 de 2001 que reglamenta el funcionamiento del Fondo de Compensación Interministerial. Con base en todas estas Leyes el gobierno ha expedido varios Decretos Reglamentarios.

La aprobación del presupuesto anual se realiza a través de una Ley, Ordenanza o Acuerdo, como ya veremos.

Las entidades del nivel territorial – básicamente los departamentos, distritos y municipios- fueron autorizadas para expedir sus propios estatutos siguiendo los lineamientos del que opera para el nivel nacional, eso sí, adecuándolo a sus particulares condiciones. La verdad es que fueron muy pocas las que cumplieron con esta función dentro de los términos estipulados y en la actualidad se rigen por el Estatuto Presupuestal Nacional. De allí que no sea indispensable el análisis particular de la normatividad presupuestal territorial, no obstante se hará mención de aquellos aspectos que son específicos de este nivel de gobierno.

107

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El Estatuto Presupuestal tiene categoría de Ley Orgánica, por lo tanto su jerarquía es superior que el de las Leyes comunes. Sobre el particular el Congreso expide Leyes Orgánicas para:  Reglamentar su propio funcionamiento  Reglamentar la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto y del plan de desarrollo  Asignar competencias normativas a las entidades territoriales.

1.11.2.

EL PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO

El presupuesto general del sector público es la consolidación de los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con autorización de esta.

El presupuesto general de la nación comprende el presupuesto nacional y el de los establecimientos públicos. El presupuesto nacional comprende los presupuestos de la Ramas judicial y legislativa, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Registraduría Nacional, Ministerios, Departamentos Administrativos, Policía Nacional.

El presupuesto general de la nación es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la política económica por parte del Estado, a través de su función como financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios. Es uno de los instrumentos a través de los cuales el Estado, una vez se ha determinado la restricción macroeconómica, hace explícito su objetivo de bienestar y lo ejecuta.

1.11.3.

EL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO

La programación, ejecución y seguimiento de los presupuestos de estas entidades del nivel nacional y de las Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de aquellas se rigen por el Estatuto Orgánico del Presupuesto en los que expresamente las considere y por los decretos 115 de 1996, 353 de 1998 y otras normas complementarias. En lo referente a los principios presupuestales se les aplican todos con la excepción del de inembargabilidad.

El Marco Fiscal de Mediano Plazo es la base para la aprobación y modificación del presupuesto de estas entidades por parte del CONFIS quien podrá delegar dicha función en las Juntas o Consejos Directivos siempre que cumplan con los siguientes requisitos: 108

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación a) Desarrollen su objeto social en competencia con otros agentes o se desempeñen en mercados regulados. b) Cuenten con prácticas de Buen Gobierno Corporativo que garanticen, entre otros, la protección de sus accionistas minoritarios e inversionistas, la transparencia y revelación de información, el cumplimiento de los deberes y responsabilidades de los órganos sociales y administradores en materia presupuestal y financiera y una política de dividendos y constitución de reservas, derivadas de Códigos de Buen Gobierno. c) Acreditar una calificación anual de riesgo crediticio mayor o igual a AA-, o su equivalente.

En caso que la Empresa no cumpla con todos los requisitos establecidos, se sujetará al régimen presupuestal previsto en el Decreto 115 de 1996 y demás normas complementarias Los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado no societarias serán el resultado de descontar de las utilidades del ejercicio, la reserva legal y las reservas estatuarias.

Como quiera que estas entidades se dedican a la explotación de bienes o servicios, sus ingresos corrientes lo conforman conceptos tales como venta de bienes o de servicios, comercialización de mercancías, etc. Pero también pueden recibir aportes de la nación, de los Establecimientos Públicos, de otras empresas, de departamentos, municipios, entre otros. De igual forma pueden acceder al crédito tanto interno como externo.

A parte de los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión que tienen las mismas divisiones vistas para el nivel central, también encontramos los denominados Gastos de Operación integrados por los gastos de comercialización y los de producción.

Como quiera que estas entidades operan de manera similar a cómo la hacen las empresas privadas, la forma de elaborar sus presupuestos no tiene porque que ser distinta, esto es, que incluya la elaboración de presupuestos de ventas, de producción, de inventarios, de uso de materiales, de mano de obra directa e indirecta, carga fabril, compras de materiales, etc. Lo que sí deben hacer es adecuar los resultados a la estructura de presentación de los presupuestos de ingresos y de gastos que exigen las normas del presupuesto público.

1.11.3.1. EL PRESPUESTO DE VENTAS

Examinemos de manera sucinta como debería ser este proceso en una empresa que produce y vende bienes manufacturados. El primer paso es la elaboración del presupuesto de ventas, o lo que es lo mismo, proyectar el volumen de ventas que 109

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación tendrá durante el año tanto en unidades físicas 57 como monetarias o solo monetarias.

La proyección la podrá hacer teniendo en cuenta los comportamientos de años anteriores, consultado la opinión de los vendedores o de los ejecutivos, acudiendo a estudios de mercado, análisis econométricos, analice del comportamiento de la economía en general y del sector al que pertenece la empresa en particular, entre los métodos más usados. Si la empresa produce más de un producto, que es lo común, conviene que el presupuesto se haga por productos o lotes de productos similares y por períodos de tiempo. Para una mejor comprensión del tema acudiremos a un ejemplo al que le iremos agregando datos.

La empresa Industrias Sinú manufactura tres productos: A, B, C. La presentación del presupuesto anual la segmenta por trimestres. Luego de los análisis pertinentes, su presupuesto de ventas por productos y períodos de tiempo es el siguiente:

(1)

Trimestres Productos A B C

/

I 7,000 2,000 3,500

PRESUPUESTO DE VENTAS

II

III

IV

10,000 2,500 4,000

14,000 2,800 4,200

14,000 3,500 4,500

TOTAL 45,000 10,800 16,200

1.11.3.2. NIVELES DE INVENTARIOS

Elaborado el presupuesto de ventas el siguiente paso es fijar, o mejor aplicar, las políticas que sobre niveles de inventarios de productos terminados haya definido la empresa. Esto es muy importante porque unos niveles de inventarios altos implican para la empresa costos de almacenamiento, financieros, de oportunidad (rendimiento que obtendría en una inversión alterna), refrigeración, entre otros, al igual que riesgos de obsolescencia o de robos. Pero unos niveles bajos pueden implicar no poder cumplir a tiempo con los pedidos y, por lo tanto, perder oportunidades de ventas.

Razonamientos similares se pueden invocar en relación con los inventarios de materias primas o de insumos, es decir, de aquellos bienes que van a ser objeto de transformación durante el proceso productivo o van a integrar el producto ya terminado.

57

Para la elaboración de este presupuesto y de los demás que veremos más adelante se pueden utilizar como unidades de medida la unidad, decena, litros, metros, pares, libras, kilos, toneladas, juegos, entre otros.

110

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.11.3.3. EL PRESUPUESTO DE PRODUCCION

Definidas las cantidades a vender y los requerimientos de inventarios el siguiente paso es determinar el número de unidades que se requieren producir. Para ello a las necesidades de ventas se le adiciona el inventario final deseado y se le descuenta el inventario inicial. Si durante el proceso productivo se presentan desperdicio, se debe tener en cuenta este aspecto.

El siguiente es el esquema del presupuesto de producción: Unidades proyectadas a vender (+) Inventario final deseado Sub- total (-) Inventario inicial TOTAL UNIDADES A PRODUCIR

XX XX XX XX XX

Naturalmente, el inventario final de un período es el inicial del siguiente.

Industrias Sinú como política de inventario ha establecido que los inventarios finales deben ser equivalentes al 30% de los requerimientos de ventas para el siguiente período con excepción del cuarto trimestre en que deben ser iguales al 10% de las ventas proyectas para ese período. Al comenzar el año se tenían las siguientes unidades de productos terminados en bodega: A, 700; B, 300; C, 800.

Presupuesto de Producción por Producto y Períodos de Tiempo Producto A Unidades proyectadas a vender (+) Inventario final deseado Sub- total (-) Inventario inicial TOTAL UNIDADES A PRODUCIR

I 7,000 3,000 10,000 700 9,300

II 10,000 4,200 14,200 3,000 11,200

III 14,000 4,200 18,200 4,200 14,000

Producto B Unidades proyectadas a vender (+) Inventario final deseado Sub- total (-) Inventario inicial TOTAL UNIDADES A PRODUCIR

2,000 750 2,750 300 2,450

2,500 840 3,340 750 2,590

2,800 1,050 3,850 840 3,010

3,500 350 3,850 1,050 2,800

Producto C Unidades proyectadas a vender (+) Inventario final deseado Sub- total

3,500 1,200 4,700

4,000 1,260 5,260

4,200 1,350 5,550

4,500 450 4,950

111

IV 14,000 1,400 15,400 4,200 11,200

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación (-) Inventario inicial 800 1,200 1,260 1,350 TOTAL UNIDADES A PRODUCIR 3,900 4,060 4,290 3,600 Nótese que el inventario final del primer trimestre es el inicial del segundo y así sucesivamente

1.11.3.4. PRESUPUESTO DE MATERIALES

Establecido el número de unidades a producir se pueden elaborar los presupuestos de materiales, mano de obra, carga fabril y compra de materiales.

El presupuesto de materiales es la estimación de las cantidades totales de cada material que se requerirá para poder cumplir con la producción planeada. El esquema de dicho presupuesto es el siguiente: Producción planeada (x) Tasa de consumo de material TOTAL MATERIAL REQUERIDO

XX XX XX

El dato de la producción planeada lo obtendremos del presupuesto de producción. La tasa de consumo de material se refiere a la cantidad de material necesario para producir una unidad de producto terminado. Para determinar dicha tasa se puede acudir a los consumos históricos, opinión de expertos o a estudios de ingeniería.

Se utilizan 4 tipos de materiales distintos: M1, M2, M3 Y M4. Cada unidad de producto terminado requiere las cantidades de materiales que se expresan en la siguiente matriz:

MATERIAL/ PRODUCTO A B C

M1

M2

M3

M4

30 0 5

0 20 10

10 5 30

10 30 10

Presupuesto de materiales por período de tiempo, productos y materiales Primer trimestre PRODUCTO A (9.300) B (2.450) C (3.900) SUB TOTAL Segundo trimestre

MATERIAL M1 279,000 0 19,500 298,500

M2 0 49,000 39,000 88,000 112

M3 93,000 12,250 117,000 222,250

M4 93,000 73,500 39,000 205,500

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación A (11.200) B (2.590) C (4.060) SUB TOTAL Tercer trimestre A (14.000) B (3.010) C (4.290) SUB TOTAL Cuarto trimestre A (11.200) B (2.800) C (3.600) SUB TOTAL TOTAL ANUAL

336,000 0 20,300 356,300

0 51,800 40,600 92,400

112,000 12,950 121,800 246,750

112,000 77,700 40,600 230,300

420,000 0 21,450 441,450

0 60,200 42,900 103,100

140,000 15,050 128,700 283,750

140,000 90,300 42,900 273,200

336,000 0 18,000 354,000 1,450,250

0 56,000 36,000 92,000 375,500

112,000 14,000 108,000 234,000 986,750

112,000 84,000 36,000 232,000 941,000

Las cantidades de unidades de material por trimestres se obtuvieron multiplicando el número de unidades a producir en ese período por la tasa de consumo de materiales.

1.11.3.5. EL PRESUPUESTO DE COMPRAS

Señala las cantidades de material (materia prima o insumos) que haya que adquirir tanto en unidades físicas como monetarias. Al igual que en el presupuesto de producción es indispensable tener en cuenta los juegos de inventarios, esto es, el inventario final deseado y el inicial. Pero también el precio compra por unidad. El esquema de dicho presupuesto es el siguiente: Unidades necesarias para la producción (+) Inventario final deseado Sub- total (-) Inventario inicial TOTAL UNIDADES A COMPRAR (x) Precio de compra unitario VALOR DE LAS COMPRAS

XX XX XX XX XX X XX

En asuntos de inventarios de materiales, Industrias Sinú tiene una política similar a la de productos terminados, esto es, los inventarios finales deben ser equivalentes al 30% de los requerimientos de materiales para el siguiente período con excepción del cuarto trimestre en que deben ser iguales al 10% de los requerimientos para ese período. Al comenzar el año se tenían las siguientes unidades de materiales en bodega: M1, 50.000; M2, 10.000; M3, 40.000; M4, 30.000.

Los precios promedios de compras son los siguientes: M1, $ 120.0; M2, 210.0, M3, 250.0; M4, 180.0 y no se esperan cambios durante el año.

113

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Presupuesto de compras por material y período de tiempo TRIMESTRES Material M1 I II III IV Unidades necesarias para 298,500 356,300 441,450 354,000 la producción (+) Inventario final deseado 106,890 132,435 106,200 35,400 Sub- total 405,390 488,735 547,650 389,400 (-) Inventario inicial 50,000 106,890 132,435 106,200 TOTAL UNIDADES A 355,390 381,845 415,215 283,200 COMPRAR (x) Precio de compra 120 120 120 120 unitario SUB TOTAL VALOR 42,646,800 45,821,400 49,825,800 33,984,000 COMPRAS Material M2 Unidades necesarias para 88,000 92,400 103,100 92,000 la producción (+) Inventario final deseado 27,720 30,930 27,600 9,200 Sub- total 115,720 123,330 130,700 101,200 (-) Inventario inicial 10,000 27,720 30,930 27,600 TOTAL UNIDADES A 105,720 95,610 99,770 73,600 COMPRAR (x) Precio de compra 210 210 210 210 unitario SUB TOTAL VALOR 22,201,200 20,078,100 20,951,700 15,456,000 COMPRAS Material M3 Unidades necesarias para 222,250 246,750 283,750 234,000 la producción (+) Inventario final deseado 74,025 85,125 70,200 23,400 Sub- total 296,275 331,875 353,950 257,400 (-) Inventario inicial 40,000 74,025 85,125 70,200 TOTAL UNIDADES A 256,275 257,850 268,825 187,200 COMPRAR (x) Precio de compra 250 250 250 250 unitario SUB TOTAL VALOR 64,068,750 64,462,500 67,206,250 46,800,000 COMPRAS Material M4 Unidades necesarias para 205,500 230,300 273,200 232,000 la producción (+) Inventario final deseado 69,090 81,960 69,600 23,200 Sub- total 274,590 312,260 342,800 255,200 114

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación (-) Inventario inicial 30,000 69,090 81,960 69,600 TOTAL UNIDADES A 244,590 243,170 260,840 185,600 COMPRAR (x) Precio de compra 180 180 180 180 unitario SUB TOTAL VALOR 44,026,200 43,770,600 46,951,200 33,408,000 COMPRAS VALOR COMPRAS 172,942,95 174,132,60 184,934,95 129,648,00 TRIMESTRALES 0 0 0 0

La información sobre las unidades necesarias para la producción se obtiene del presupuesto de materiales.

1.11.3.6. PRESUPUESTO DE MANO DE OBRA DIRECTA Y GASTOS GENERALES DE FABRICACION

La mano de obra se refiere a la estimación de las unidades (expresadas por lo regular en horas) y de su costo, que se requieren para cumplir con el programa de producción.

Pueden ser directas –MOD-, las que se aplican directamente al producto, o indirectas –MOI-, las que influyen en la producción final pero indirectamente.

Unidades a producir (x) Unidades de MOD por unidad producida TOTAL MOD REQUERIDAS Costo de una unidad de MOD COSTO DE LA MANO DE OBRA DIRECTA- MOD-

XX XX XX X XX

La información de las unidades a producir se extrae del presupuesto de producción.

Las unidades de Mano de Obra Directa – MOD- por unidad producida es el tiempo que se estima será necesario para producir una unidad de producto terminado. Esta estimación se puede obtener de los registros históricos o estudios de ingeniería.

Rara vez la remuneración de los que trabajan en la producción de un bien es la misma, por lo tanto será necesarios realizar promedios para haya el costo de una unidad (hora) de Mano de Obra Directa.

El tiempo necesario, expresado en horas, para producir una unidad de producto terminado en el siguiente: A, 60; B, 30; C, 50 .El costo promedio de una hora de Mano de Obra Directa es de $ 12.000.0 Presupuesto de la Mano de Obra Directa 115

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

TRIMESTRES I II Unidades a producir de A (x) Unidades de MOD por unidad de producción CANTIDAD HORAS DE MOD (x) Costo unitario MOD SUB TOTAL Unidades a producir de B (x) Unidades de MOD por unidad de producción CANTIDAD HORAS DE MOD (x) Costo unitario MOD SUB TOTAL Unidades a producir de C (x) Unidades de MOD por unidad de producción CANTIDAD HORAS DE MOD (x) Costo unitario MOD SUB TOTAL COSTO TOTAL DE LA MOD

III

IV

9.300

11.200

14.000

11.200

60

60

60

60

558.000 12.000 6.696.000.000 2.450

672.000 12.000 8.064.000.000 2.590

840.000 12.000 10.080.000.000 3.010

672.000 12.000 8.064.000.000 2.800

30

30

30

30

73.500 12.000 882.000.000 3.900

77.700 12.000 932.400.000 4.060

90.300 12.000 1.083.600.000 4.290

84.000 12.000 1.008.000.000 3.600

50

50

50

50

195.000 12.000 2.340.000.000

203.000 12.000 2.436.000.000

214.500 12.000 2.574.000.000

180.000 12.000 2.160.000.000

9.918.000.000

11.432.400.000

13.737.600.000

11.232.000.000

1.11.3.7. PRESUPUESTO DE COSTOS GENERALES DE FABRICACION – CGF -

Los Costos Generales de Fabricación – CGF-, carga fabril o Costos Indirectos de Fabricación agrupan todos aquellos gastos distintos a los Materiales y Mano de Obra Directa que de manera indirecta tienen que ver con el producto terminado. Aquí también se incluyen la Mano de Obra Indirecta y los Materiales Indirectos. La heterogeneidad de su conformación complica su estimación.

Se ha estimado que el costo indirecto por unidad producida es el siguiente: A, $ 7.000.0; B, $ 5.000.0 y C, 14.000.0.

Presupuesto Costos Generales de Fabricación 116

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación TRIMESTRES I

II

III

IV

Unidades a producir de A

9.300

11.200

14.000

11.200

(x) CGF por unidad

7.000

7.000

7.000

7.000

65.100.000

78.400.000

98.000.000

78.400.000

Unidades a producir de B

2.450

2.590

3.010

2.800

(x) CGF por unidad

5.000

5.000

5.000

5.000

SUB TOTAL VALOR CGF

12.250.000

12.950.000

15.050.000

14.000.000

Unidades a producir de C

3.900

4.060

4.290

3.600

SUB TOTAL VALOR CGF

(x) CGF por unidad SUB TOTAL VALOR CGF TOTAL CGF

14.000

14.000

14.000

14.000

54.600.000

56.840.000

60.060.000

50.400.000

131.950.000

148.190.000

173.110.000

142.800.000

La suma del costo de los Materiales, de la Mano de Obra Directa y de los Costos Indirectos de Fabricación hacen parte del rubro presupuestal Gastos de Operación.

1.11.4.

FORMALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO ANUAL

En nuestro medio colombiano lo usual es que el presupuesto, que debe ser de iniciativa u origen gubernamental, sea aprobado mediante una Ley del Congreso de la República – para el nivel nacional -, una Ordenanza – para el nivel departamental - o un Acuerdo –para el nivel distrital y municipal -, o través de Decretos expedidos por el Gobierno cuando el órgano legislador o administrativo no apruebe o expida el presupuesto. Dicha Ley, Ordenanza, Acuerdo o Decreto, según el caso, detalla de manera general los tipos de ingresos que se recibirán y los gastos que se ejecutarán complementándose con una serie de indicaciones denominadas Disposiciones Generales que van a orientar la correcta ejecución de unos y otros.

Como quiera que el presupuesto debe ser ejecutado en un término no mayor a un año - principio de anualidad- la Ley en mención solo tiene vigencia por igual período de tiempo. La misma vigencia tienen a nivel departamental las Ordenanzas; y a nivel distrital y municipal, los Acuerdos. Porque cada nivel de gobierno es autónomo para expedir su propio presupuesto. En consecuencia, el presupuesto aprobado por el Congreso solo cobija a las entidades del denominado nivel nacional excluidas las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, porque sus presupuestos los aprueba el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-. De manera que cada departamento, distrito o municipio tendrán su propio presupuesto, dentro del cual incluirán las partidas que reciban por concepto de transferencias de la nación.

117

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.12. LA PLANEACION: ETAPA PREVIA A LA PRESUPUESTACION Por norma legal el presupuesto debe reflejar los planes y programas del gobierno.

Aunque resulta naturalmente obvia la relación entre planeación y presupuesto, la verdad es que en nuestro sector público la misma no se estaba dando por lo cual hubo que acudir a un mandato legal y elevarla a la categoría de principio presupuestal.

1.12.1.

ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA

Dentro de los países latinoamericanos y dentro de los considerados en vías de desarrollo, Colombia es uno de los de mayor tradición planificadora como quiera que los primeros intentos se remontan a los años veinte cuando se concibió un plan de transportes. Estos primeros intentos y los que siguieron, al igual que en otros países, debieron enfrentar serios cuestionamientos y resistencia por parte de sectores conservadores que veían en las actividades planificadoras connotaciones políticas socializantes. Se recordará que con la Revolución de Octubre la antigua Unión Soviética inauguró el más severo intervencionismo estatal cuyo soporte principal para el manejo de la economía era la planificación centralizada e imperativa. Estos cuestionamientos, aunados a reclamos por la soberanía del mercado, más otros factores de tipo sociales, políticos, institucionales, etc., entrabaron y retrasaron la implantación de un sistema de planificación. Pero la Misión Kemmerer que nos visitó en 1923 ayudó a que se superaran parte de esos obstáculos a la vez que contribuyó a sentar bases sólidas para la organización y funcionamiento del aparato estatal. Luego la crisis económica de los años treinta hizo que se replanteara la problemática del desarrollo económico y, consecuencialmente, la intervención del Estado en la economía.

A partir de esa fecha se dio una intervención generalizada del Estado que se expresó en un dirigismo empírico e inconexo, sustentado en el mejor de los casos, en las cualidades intuitivas de los funcionarios más no en planes de acción cuidadosamente diseñados.

Pero el dirigismo estatal sin planificación podría ser más catastrófico que las fuerzas económicas actuando a su libre albedrío. De ello los dirigentes tomaron conciencia y se fue imponiendo el criterio de fijar claros parámetros para racionalizar la intervención del Estado en asuntos como el gasto público. De esta manera las iniciales resistencias a la planificación se fueron aminorando ante las exigencias que imponía la realidad. Ayudó mucho en este proceso la Comisión Económica para América Latina -CEPAL- quien en 1949 publicó el primer estudio económico de América Latina. Otro aporte importante lo constituyó la declaración de Punta del Este (Uruguay) en 1961, porque a partir de esa fecha la planeación va a ser considerada como el instrumento fundamental para superar los obstáculos que impiden el desarrollo. Los países latinoamericanos que aún no contaban con un organismo de planificación los crearon recibiendo permanente asesoría 118

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación del Instituto Latinoamericano de Planeación Económica y Social - ILPES -, creado para tal efecto en 1962. Al Banco Mundial, a través de sus visitas periódicas, se le debe parte de los primeros intentos por planificar el desarrollo colombiano. De hecho, el denominado Plan Operación Colombia, soporte fundamental del luego formal Plan “Las Cuatro Estrategias”, tuvo su génesis en estudios y propuestas surgidas de las visitas de dicha institución.

En Colombia el tema de la planeación para el desarrollo económico y social ha sido materia de una larga trayectoria legal y constitucional. De los hechos sobresalientes en esta materia se destaca la reforma constitucional de 1968 que institucionalizó la planeación como instrumento de desarrollo económico y social a la vez que ratificó algunos otros preceptos sobre la intervención del Estado en la economía. Sobre el particular el Artículo 32 de la Constitución vigente en ese entonces autorizaba la participación del Estado en la economía para racionarla y planificarla. Por su parte el Artículo 79 le otorgaba iniciativa al gobierno en materia de inversiones públicas y privadas y el Artículo 80 determinaba que debía existir un Plan de Desarrollo Económico y Social presentado por el Gobierno y adoptado por el Congreso de la República. De otro lado el Artículo 208 establecía que el presupuesto de Rentas y Gastos debería reflejar los objetivos propuestos en el Plan de Desarrollo. Con fundamento en el precepto constitucional mencionado se expidió la Ley 38 de 1989.

El ya mencionado Artículo 80 expresaba que como Comisión permanente del Congreso debía funcionar la denominada Comisión del Plan compuesta por veintisiete miembros en representación de los Departamentos, Distrito Especial de Bogotá y los entonces Territorios Nacionales, cuya función era la vigilancia de la ejecución del Plan de Desarrollo y la evolución y resultados del gasto público. Por diversas razones, más que todo de tipo político, dicho Comisión nunca funcionó.

La misma norma obligaba al Gobierno a presentar al Congreso durante los primeros 100 días de su período constitucional, las modificaciones, que por circunstancias económicas, políticas, sociales, etc., ameritara el Plan en su parte general. A su vez, el Congreso contaba con cien días para aprobar el Plan presentado por el Gobierno, si no lo hacía éste lo pondría en vigencia mediante Decretos Leyes. Y es lo que ha venido ocurriendo, de manera general, desde entonces. En efecto, por diversas circunstancias, entre ellas la no conformación de la denominada Comisión del Plan del Congreso, hicieron que dichos planes, con la excepción del Plan para Construir la Paz, que luego fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, fueran adoptados por Decreto, después de transcurridos seis (6) de haber sido presentados al Congreso.

En 1991 al expedirse una nueva Constitución Política se ratificó la obligación de elaborar Planes de Desarrollo. El artículo 339 de dicho estatuto determinó que habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. Con fundamento en dicho artículo el Congreso de la República tramitó la Ley 152 de 1994 que reglamentó los aspectos relativos a la planeación de la nación y de las entidades territoriales. Allí se definieron los principios, las etapas, las autoridades e instancias de planeación.

La planificación en Colombia antes de 1991 podría decirse que era piramidal y sectorial. Piramidal porque existía una jerarquía entre los planes. Los de los departamentos debían ceñirse al nacional y los municipales a los de los departamentos. Y era sectorial porque el Plan Nacional se elaboraba a partir de los 119

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación diferentes planes de carácter sectorial tales como los de agricultura, minería, educación, comercio exterior, etc., para cuyos efectos existían las denominadas Comisiones de Concertación. Ahora los planes territoriales no tienen que adecuarse necesariamente al Plan Nacional aunque, obviamente, deben armonizarse respetando las competencias de cada nivel, guiados por los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. Dichas entidades, y de acuerdo a la Constitución, elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de sus funciones.

1.12.2.

EL MARCO NORMATIVO ACTUAL DE LA PLANEACION

Como ya se dijo, los fundamentos legales de la planeación se encuentran en el artículo 339 de la Constitución Política y en la Ley 152 de 1994, de esta última se hará enseguida una reseña de sus aspectos más importantes.

1.12.2.1. LOS PRINCIPIOS

La actividad planificadora se rige por los siguientes principios: Autonomía: La nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones planificadoras con sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya asignado.

Ordenación de competencias: Los planes de desarrollo deben tener en cuenta las respectivas competencias teniendo en cuenta los siguientes criterios: Concurrencia: Cuando dos o más autoridades deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles, su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas. Subsidiariedad: Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del Plan de Desarrollo.

Complementariedad: Las autoridades de planeación actuarán colaborando con las otras dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquellas tenga plena eficacia.

Coordinación: Las autoridades de planeación de los distintos niveles deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo.

120

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Consistencia: Para asegurar la estabilidad macroeconómica, los planes de gastos deben ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación de acuerdo con las restricciones del programa financiero para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad.

Prioridad del gasto público social: El proceso planificador deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquiera otra asignación.

Continuidad: Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes y programas, las respectivas autoridades de planeación propenderán por que aquellos tengan cabal culminación.

Participación: Durante el proceso de discusión de los planes, las autoridades velarán por que se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos.

Sostenibilidad ambiental: Los planes deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.

Desarrollo armónico de las regiones: Los planes propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones.

Proceso de planeación: El plan establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.

Eficiencia: Se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que se genere sea positiva.

Viabilidad: Las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo deber ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder.

Coherencia: Los programas y proyectos del plan deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.

1.12.2.2. CONFORMACIÓN DE LOS PLANES

Los Planes de Desarrollo estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la nación y las entidades territoriales deberán mantener actualizados bancos de programas y de proyectos.

La parte general del Plan de la nación deberá contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal, y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; las estrategias y políticas que en materia económica, social y 121

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación ambiental guiarán la acción del Gobierno; señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la sectorial, departamental, municipal, distrital y de las otras entidades que se creen.

El plan de inversiones contendrá la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; descripción de los principales programas y sub programas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general (se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal).

1.12.2.3. AUTORIDADES PLANEACIÓN:

E

INSTANCIAS

NACIONALES

DE

Son autoridades nacionales de planeación: El Presidente de la República, quien es el máximo orientador de la planeación.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y el CONPES Social.

El Departamento Nacional de Planeación, que ejerce la secretaría del Conpes y asimismo desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República, y coordina el trabajo de formulación del Plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que vela por la consistencia de los aspectos presupuestales del Plan con las Leyes anuales de presupuesto.

Los demás Ministerios y Departamentos Administrativos en su ámbito funcional conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.

Son instancias nacionales de planeación: El Congreso de la República, quien discute y aprueba el Plan.

El Consejo Nacional de Planeación, tienen representación en él l as entidades territoriales, los sectores económicos, los sectores sociales, educativo y cultural, ecológicos, comunitarios, los indígenas, las minorías étnicas y las mujeres. Sus funciones son las de analizar y discutir el proyecto de Plan, organizar y coordinar una amplia discusión nacional del mismo, absolver las consultas que le formulen el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación, formular recomendaciones a las demás autoridades de planeación, conceptuar sobre el proyecto de Plan.

122

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.12.2.4. EL PROCESO DEL PLAN DE DESARROLLO

En relación con el proceso del Plan de Desarrollo se puede distinguir las siguientes etapas: Elaboración, aprobación, ejecución y evaluación. A continuación describiremos el proceso que se surte en el nivel nacional que es muy similar al que ocurre en el territorial.

Elaboración: Elegido el Presidente de la República, todas las dependencias de la administración le deberán prestar apoyo administrativo, técnico y de información para iniciar la formulación del plan. Ya posesionado el Presidente, el Director del DNP siguiendo sus orientaciones coordinará con los ministerios, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación que se organicen y con el Consejo Superior de la Judicatura, las labores para continuar con la formulación del Plan, que deberá ser presentado para aprobación previa del Conpes.

A más tardar el 15 de noviembre el Presidente debe someter el proyecto a análisis y discusión del Consejo Nacional de Planeación. Ese mismo día se enviará al Congreso copia del proyecto.

Oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación, quien debe manifestarse antes del 10 de enero, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de lo cual el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias.

La aprobación: En el Congreso, en sesión conjunta de las Comisiones de Asuntos Económicos, se le dará el primer debate al proyecto en un término improrrogablemente de 45 días. Posteriormente cada Cámara en sesión plenaria discutirá y decidirá en un término igualmente improrrogable de otros cuarenta y cinco días.

En cualquier momento durante del trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Ministro de Hacienda.

Durante el trámite legislativo el Gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan.

El director del Departamento Nacional de Planeación asesorará al Congreso en el análisis del proyecto y será el vocero del Gobierno ante la Comisión de Asuntos Económicos, cuando el Presidente así lo encomiende.

Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en el término de tres meses, el Gobierno podrá poner en vigencia, mediante decreto, el proyecto por él presentado.

Ejecución: Con base en el Plan aprobado, cada entidad pública preparará su Plan de Acción. En esta etapa es fundamental el Banco Nacional de Programas y Proyectos, que es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socio económicamente, susceptibles de financiación con 123

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación recursos del presupuesto general de la nación. Los presupuestos deben de estar en armonía con el Plan.

Evaluación: Le corresponde al DNP diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de las entidades.

Para estos efectos todos los organismos de la administración pública nacional deberán elaborar, con base en los lineamientos del Plan de Desarrollo y de las funciones que le señale la Ley, un plan indicativo cuatrienal con planes de acción anuales que se constituirá en la base para la posterior evaluación de resultados.

El DNP presentará al Conpes un informe sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento que se constituirá en la base para el diseño del plan de inversiones del próximo año.

1.12.2.5. LOS PLANES TERRITORIALES

DE

DESARROLLO

DE

LAS

ENTIDADES

Los planes de dichas entidades estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo en los términos y condiciones que reglamenten las Asambleas o Concejos. En estas materias dichas entidades gozan de autonomía.

En esos niveles son autoridades de planeación: El Alcalde o Gobernador, los consejos de Gobierno, la Secretaría u Oficina de Planeación, las demás Secretarías, Departamentos Administrativos u Oficinas especializadas.

Son instancias de planeación: Las Asambleas o Concejos y los Consejos Territoriales de Planeación.

En materia de elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades se seguirán procedimientos análogos a los imperantes para el nivel nacional.

Tabla 4 : Relación de los planes de desarrollo de Colombia

PLAN DE DESARROLLO GOBERNANTE Plan General de Desarrollo Alberto Lleras Camargo Económico y Social Planes trienales Carlos Lleras Restrepo 124

PERIODO 1962 – 1966 1966 – 1970

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Las cuatro estrategias Para Cerrar la Brecha Plan de Integración Nacional Cambio con Equidad Economía Social Revolución Pacifica El Salto Social Para construir la Paz Hacia un Estado Comunitario

Misael Pastrana Borrero Alfonso López Michelsen Julio Cesar Turbay Ayala Belisario Betancur Cuartas Virgilio Barco Vargas Cesar Gaviria Trujillo Ernesto Samper Pizano Andrés Pastrana Arango Álvaro Uribe Vélez

1970 – 1974 1974 – 1978 1978 – 1982 1982 – 1986 1986 – 1990 1990 – 1994 1994 – 1998 1998 – 2002 2002 – 2006

Recuadro 8: PLANEACION Y PARTICIPACION

Con la nueva Constitución, y quizás desde un poco antes, se ha pretendido dar un cambio al sistema político al tratar de ir abandonando el esquema de una democracia representativa y pasar a una más representativa.

En materia de planeación la democracia participativa se manifiesta principalmente con la creación de los consejos de planeación, integrados por representantes de los distintos estamentos económicos, sociales, étnicos, académicos, ecológicos, etc. y también con la intervención de los cuerpos colegiados, legislativos y/o administrativos, (Congreso, Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales) en la discusión y aprobación del plan de desarrollo. La intervención de los cuerpos colegiados ya venía del esquema anterior.

Para que estos organismos pudieran ejecutar cabalmente su función parecería ser menester que tuviesen poder decisorio suficiente para reformar y, si es el caso, cambiar todo el Plan puesto a su consideración. Al fin y al cabo ellos son representantes e intérpretes del sentir de la comunidad, o al menos de una porción importante de ella. Pero esta facultad que viabilizaría y haría verdaderamente importante su función, entraría en abierta pugna y dejaría sin piso la filosofía y contenido del voto programático. En efecto ¿cómo podría un alcalde o gobernador responder por el programa que ofreció en su campaña, si posteriormente cuando presente para aprobación su plan de desarrollo a un organismo, éste le impone lo que debe hacer? Podría suceder que los cambios impuestos por el organismo en cuestión fueran tan grandes que desdibujaría totalmente el programa victorioso en las elecciones y el gobernante, irónicamente, se vería expuesto a las consecuencias de la aplicación de otro mecanismo de participación ciudadana como es el de la revocatoria del mandato, por incumplimiento de su programa de gobierno.

Ahora bien, como quiera, o al menos se supone, que la comunidad escogió por mayoría de entre varias alternativas un programa de gobierno, posteriormente lo único que podrían hacer otras autoridades, entre ellas los consejos de planificación, es verificar que el plan de desarrollo que se elabore con fundamento en él, lo refleje fielmente y que se ejecute a cabalidad. De no estarse cumpliendo lo prometido en campaña, lo que debería hacer estas autoridades es promover una revocatoria de mandato al gobernante de turno por incumplir su propuesta de gobierno.

Pero para poder evaluar si un programa de gobierno se está cumpliendo o no, se hace indispensable que sea presentado con objetivos y metas delimitados y conmensurables. De lo contrario la evaluación quedará en el terreno de la especulación y la subjetividad.

El tránsito de una democracia representativa a una participativa se dará cuando la comunidad escoja con detenimiento a sus gobernantes o representantes y esté atenta del desarrollo de su gestión, para 125

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación poder hacer uso con conocimiento de causa de los diferentes mecanismos de participación ciudadana tales como el plebiscito, la consulta popular, el referendo, los cabildos abiertos, etc.

Pero mientras la comunidad no sepa cuánto le cuesta realmente un bien público, difícilmente se preocupará por saber si está proporcionando de manera económica y efectiva y será apática a participar en la búsqueda de fórmulas de mejoramiento. De allí que sea indispensable abandonar, aunque sea parcialmente, la idea del Estado paternalista e ir asignándoles más responsabilidades a las comunidades en la búsqueda de fuentes de financiamiento para sus propios gastos.

1.13. EL SISTEMA PRESUPUESTAL Desde hace ya algunos años el presupuesto de la nación es parte del denominado Sistema Presupuestal, que además integran el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones y que junto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Programa Anual de Caja conforman el eje principal de la administración financiera pública.

Son objetivos de dicho sistema: el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.

El Plan Financiero forma parte también del Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo tanto su análisis lo diferiremos para más adelante (página 156)

1.13.1.

EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES

En el ámbito nacional es elaborado por el Departamento Nacional de Planeación – DNP - en coordinación con el Ministerio de Hacienda y las diferentes secciones presupuestales y los Comités Sectoriales. Debe ser aprobado por el CONPES antes del 15 de junio de cada año. Señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan debe guardar concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, parte importante del Plan de Desarrollo. Es la base del Presupuesto de Inversiones.

Los proyectos allí contemplados previamente han debido ser registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos que administra el DNP. El Banco Nacional de Programas y Proyectos se concibe como un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente registradas y sistematizadas en el DNP. Con este mecanismo se busca que los proyectos que se ejecuten sean los de mayor productividad desde el punto de vista económico y social. Propósito loable que rara vez se cumple en su 126

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación totalidad ya que los proyectos escogidos casi siempre son aquellos que cuentan con mayor respaldo político.

Para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones, el DNP asigna a las diferentes entidades cuotas tentativas para gastos de inversión y les traza pautas que deberán ser tenidas en cuenta en la distribución interna. Elaborado y corregido el Plan por parte del DNP debe ser sometido a consideración del CONPES para su posterior inclusión en el Presupuesto General de la Nación. Dadas las limitaciones de recursos que imposibilita la realización de todos los proyectos presentados, la Dirección General del Presupuesto Nacional -DGPN - del Ministerio de Hacienda los incorpora al proyecto de presupuesto de acuerdo al orden de prioridades que establezca el DNP y en concertación con las Oficinas de Planeación de los organismos y entidades.

Procedimiento similar se lleva a cabo en el ámbito territorial.

127

Otros

Créditos

Cofinanciaci ón Regalías

SGP

Propios

Modelo de Plan Operativo Anual de Inversiones para un municipio Plan de inversión por programas sectoriales Fuentes de Recursos (Consolidado) Apropiació Programas y subprogramas n Total Sector Código Identificaci Órgano program ón del responsabl a programa e Educació n Salud Agua potable Saneamie nto. básico Cultura Vivienda Agrario Justicia Grupos vulnerable s Infraes.

Vial Desarrollo Institucion al Electrifica c.

Etesa

Ilustración 2: MODELO DE PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación TOTAL

RECUADRO 9 : EL BANCO DE PROGRAMA Y PROYECTOS DE INVERSIÓN

Antecedentes: El año de 1989 marca un hito en la historia del sector público colombiano, a través de una reforma importante en la normatividad del manejo del Presupuesto General de la Nación. Con la promulgación de la Ley 38, conocida como el Estatuto Orgánico del Presupuesto, adicionalmente a la introducción de mejoras a las incongruencias observadas hasta ese entonces entre la programación presupuestal y los equilibrios macroeconómico y fiscal, se incorpora una innovación importante: la introducción del Banco de Proyectos de Inversión Nacional, conocido desde ese entonces como BPIN, herramienta básica para la racionalización del gasto público y para el fortalecimiento de las actividades de preinversión, fundamentales en todo proceso importante de toma de decisiones.

El BPIN es la instancia que por medio de sus componentes y funciones, liga la planeación con la programación y el seguimiento de programas y proyectos de inversión pública.

Recursos y registro de los proyectos ante el Banco de Proyectos: El acceso a los recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación por parte de entidades nacionales o territoriales se hace a través de proyectos debidamente formulados y evaluados en metodologías avaladas por el BPIN por las entidades públicas.

Si el proyecto requiere recursos del Presupuesto General de la Nación, éste debe ser presentado para registro a través de una entidad pública nacional. Los proyectos de iniciativa de las entidades públicas nacionales deben seguir el procedimiento indicado a continuación: 1. El proyecto debe ser formulado y evaluado por la entidad responsable del proyecto, utilizando la metodología BPIN general o la específica, de acuerdo al sector al que pertenezca el proyecto.

2. Una vez evaluado el proyecto, la entidad responsable diligenciará la ficha EBI, en la que se sintetizan los principales datos contenidos en la evaluación del proyecto. Esta información es grabada en la base de datos de la entidad responsable en el aplicativo BPIN. 3. Posteriormente, la entidad responsable remite el proyecto en transmisión magnética, junto con la evaluación del proyecto y copia de la ficha EBI, al ministerio o departamento administrativo al cual está adscrita la entidad, para que surta el proceso de viabilidad y se registre el proyecto en la base de datos delegada del BPIN. 4. El Ministerio remite la ficha EBI en transmisión magnética a la Dirección Técnica del DNP según el sector del proyecto para que se emita un control posterior de viabilidad y se registre en la base del BPIN. El registro de los proyectos de iniciativa territorial (municipios o departamentos) que requieran de apoyo financiero de la nación se realiza de conformidad a los siguientes procedimientos: 1-La entidad territorial que tiene la iniciativa formula y evalúa ex -ante el proyecto que requiere cofinanciación, de acuerdo con las metodologías del BPIN. 2. El proyecto debe ser radicado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Pública, de la respectiva entidad territorial (donde surge la iniciativa), que a su vez lo remite a la entidad sectorial y de planeación para obtener su concepto de viabilidad. El concepto es remitido de nuevo al Banco de Programas y Proyectos. Si es favorable el concepto el banco debe proceder a registrarlo. Si no es favorable el concepto, deberá devolverlo para sus respectivos ajustes a la entidad que lo presentó al banco.

3. Una vez este registrado y si el proyecto solicita recursos del Presupuesto General de la Nación, el proyecto debe ser presentado para registro a través de una entidad pública nacional y continuar los trámites descritos anteriormente.

128

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La priorización y programación de los recursos se da tomando como base la cuota de inversión y los proyectos viables registrados y el análisis de los anteproyectos de presupuesto por sectores en los comités funcionales de presupuesto. Esto permite conformar el Plan Operativo Anual de Inversiones POAI-. Se adelanta un estudio por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, del POAI y se remite al Ministerio de Hacienda quien conformará el Anteproyecto de Presupuesto incluyendo el POAI para posterior aprobación de la Ley de Presupuesto a cargo del Congreso de la República.

Vialidad de los proyectos: Los ministerios y departamentos administrativos tienen la función de calificar la viabilidad de sus proyectos y programas de inversión, así como los de sus entidades adscritas o vinculadas u otros organismos del correspondiente sector administrativo.

A nivel territorial las oficinas sectoriales y de Planeación de la Gobernación o Municipio son las instancias idóneas para llevar a cabo esta tarea.

En el nivel nacional la entidad que realiza el concepto de viabilidad dispone de un mes y una semana para la revisión del proyecto, a partir de la fecha de radicación del mismo. En el nivel territorial la entidad que realiza el concepto de viabilidad dispone de 15 días hábiles para la revisión del proyecto, a partir de la fecha de radicación del mismo.

Para determinar si un proyecto es viable, éste deberá someterse a una revisión basada en criterios y parámetros preestablecidos. El alcance de los procedimientos para determinar estas características dependerá del tipo de proyecto y del nivel de información requerido. Para revisar un proyecto con el fin de determinar su viabilidad, se requiere que el proyecto se encuentre preparado y evaluado de acuerdo con los conceptos básicos de formulación y evaluación de proyectos contenidos en la metodología BPIN del DNP utilizada para la identificación, preparación y evaluación del proyecto y de la información incluida en la ficha resumen (ficha EBI). Los criterios básicos a tener en cuenta que definen la viabilidad del proyecto están relacionados con los aspectos técnicos, socioeconómicos, ambientales e institucionales.

Así mismo, a partir del problema o necesidad que origina la realización del proyecto y de los indicadores de evaluación utilizados, se analiza la consistencia y viabilidad del proyecto y su relación con:

- El Plan Nacional de Desarrollo.

- Los documentos Conpes que orientan la política sectorial - Los planes y objetivos de la entidad responsable del proyecto.

Existe una serie de manuales metodológicos para la identificación, preparación y evaluación de proyectos susceptibles de ser financiados o cofinanciados con recursos públicos de la Nación. Algunos sectores tienen metodologías específicas.

Plazos para registrar proyectos: Durante todo el transcurso del año se podrán registrar proyectos de inversión en el BPIN. Para la discusión en los comités funcionales de presupuesto de los proyectos de inversión que vayan a integrar el Plan Operativo Anual de Inversiones, sólo se tendrán en cuenta aquellos que hayan sido registrados a más tardar el primero de enero del año anterior al que se está programando.

Extractado de la Página Web del Departamento Nacional de Planeación.

1.13.2.

LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO

129

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Es el marco jurídico en el cual se relaciona la estimación de los recursos de la Nación y los recursos propios de las entidades del orden nacional, para cada vigencia fiscal, así como las apropiaciones o autorizaciones máximas de gasto para cada órgano que conforma el Presupuesto General de la Nación (PGN).

Es el tercer elemento del Sistema Presupuestal y es expedido por iniciativa del gobierno y aprobado por medio de una Ley del Congreso, una Ordenanza de las Asambleas Departamentales, un Acuerdo de los Concejos Distritales o Municipales o a través de Decretos del Gobierno. Debe reflejar los propósitos gubernamentales expuestos en el Plan de Desarrollo, Marco Fiscal de Mediano Plazo, Marco de Gasto de Mediano Plazo y Plan Operativo Anual de Inversiones, además de considerar los propósitos institucionales.

El presupuesto no debe comenzar por encontrar recursos para financiar gastos, sino por financiar aquellos gastos para los cuales hay recursos sostenibles y consistentes con las reglas de ese marco jerárquico Se compone del presupuesto de Rentas, de Gastos o Ley de Apropiaciones y de las Disposiciones Generales. Adicionalmente la clasificación económica comprende los siguientes conceptos:  Rentas y Recursos de Capital  Gastos e Inversiones de Capital  Fuentes y Aplicaciones del Financiamiento  Resultados Presupuéstales

1.13.2.1. EL PRESUPUESTO DE RENTAS

Comprende la estimación de lo que se recaudará en el respectivo año fiscal por concepto de ingresos corrientes, contribuciones parafiscales, recursos de capital y los ingresos de los Establecimientos Públicos. La base para calcular las rentas es el recaudo efectivo de cada renglón rentístico sin considerar los costos del recaudo.

Aunque esta medida busca que los gastos que se autoricen cuenten con los recursos para su pago y evitar de esta manera déficits fiscales y de caja, no es una buena medida desde el punto de vista de gestión. El presupuesto debería mostrar la totalidad de los ingresos potenciales que una entidad si se empleara a fondo pudiera obtener en cierto tiempo, usualmente un año, y no solamente aquellos que pueda recaudar, así quedaría en evidencia las evasiones y elusiones como también, y es lo más importante, la poca capacidad de gestión de las autoridades para realizar los recaudos. Claro que este procedimiento llevaría a que se decretaran gastos muy por encima de las disponibilidades de financiación generándose, como ya se advirtió, déficits. Este procedimiento extremo no resulta práctico, se reconoce, pero si debiese incluirse en el presupuesto aquellos ingresos que se causan en un período pero su cobro ocurre en otros posteriores. Aplicación del principio de causación y no el de caja.

Es el caso de los impuestos predial y de industria y comercio que en muchos 130

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación municipios no solo tienen bajas bases gravables sino también baja efectividad en los recaudos debido a deficiencias en la gestión de cobro. Si se incluyeran dentro del presupuesto los ingresos que se causaran por estos impuestos, al final del período se podría comparar estas cifras con las de recaudo efectivo y se obtendría un índice de gestión. De esta manera se eliminaría el concepto presupuestal de ingreso actualmente denominado “Debido cobrar” que hace referencia a los ingresos que se recaudaran en una vigencia pero cuya causación ocurrió en otra anterior.

Como quiera que en el ámbito nacional y con la excepción de algunos Establecimientos Públicos, los demás organismos y entidades cobijados por el Estatuto Presupuestal no generan ingresos, la responsabilidad de su cálculo le corresponde a la DGPN quien solicita a otras dependencias la información que requiera para tal fin. Lo propio hacen los Establecimientos Públicos respecto de sus ingresos.

El presupuesto de renta se presenta clasificado en los siguientes grandes grupos: ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones parafiscales y fondos especiales.

Los ingresos corrientes

Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios están conformados por los ingresos fijados en virtud de norma legal, provenientes de impuestos, directos e indirectos. Los impuestos directos son los tributos creados por norma legal que recaen sobre la renta, el ingreso o la riqueza de las personas naturales o jurídicas, consultado la capacidad de pago de éstas. Se denominan directos porque se aplican y recaudan directamente de las personas que tienen los ingresos o el patrimonio gravados. Por principio no se trasladan, pero la realidad demuestra que en algunos casos sí se produce traslación. Ejemplo: el impuesto a la renta, predial, vehículos, etc.

Los impuestos indirectos son los gravámenes que recaen sobre la producción, la venta de bienes, la prestación de servicios, las importaciones, el consumo y no consultan la capacidad de pago del contribuyente. Por principio se trasladan al consumidor final, pero todo depende de la elasticidad de las ofertas y demanda. Ejemplos de impuestos indirectos tenemos los que gravan las importaciones, las ventas, de industria y comercio, etc.

Puede afirmarse que los impuestos directos recaen sobre las personas, mientras que los indirectos sobre los bienes o servicios. Históricamente, éstos en el nivel nacional vienen disminuyendo en cantidad para hacer más viable la administración impositiva.

En 1970 existían alrededor de 15 impuestos indirectos y en 1993 sólo hay 6, que son: impuesto sobre aduana y recargos, impuesto a las ventas (internas y externas), 131

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación impuesto a la gasolina y ACPM, impuesto al turismo, impuesto de timbre nacional e impuesto de timbre nacional sobre salidas al exterior58.

Los ingresos no tributarios se originan por la prestación de un servicio público, por la explotación de bienes o por la participación en los beneficios que por efecto de vinculación de capital del Estado se obtiene un determinado rendimiento por la explotación de minas, bienes o servicios.

En los establecimientos públicos son las rentas generadas por sus actividades propias, en cumplimiento de su objeto social y se clasifican en venta de bienes y servicios, rentas contractuales y operaciones comerciales.

En esta categoría se incluyen las tasas, multas, contribuciones por obras nacionales, las rentas contractuales, venta de bienes y servicios, operaciones comerciales, aportes.

Los recursos de capital Los recursos de capital son ingresos extraordinarios que percibe la nación o las entidades territoriales Dentro de estos se incluyen: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo, las donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, las utilidades del Banco de la República.

Los recursos del crédito son los ingresos provenientes de empréstitos con vencimiento mayor a un año. De acuerdo con su fuente, se clasifican en externos o internos.

Los recursos del crédito externo provienen de los bancos comerciales e inversionistas, de las entidades de fomento, de los gobiernos extranjeros, de los organismos multilaterales (BIRF, BID, etc.), de los proveedores y de la colocación de títulos en el exterior.

Los recursos del crédito interno son los ingresos provenientes de las autorizaciones dadas a la Nación o a las entidades territoriales para contratar créditos con entidades financieras, organismos nacionales o emisión de títulos previamente aprobados por las autoridades correspondientes.

Ambos tipos de créditos se clasifican en perfeccionados y autorizados. Son perfeccionados cuando el contrato de empréstito se encuentra suscrito y se han cumplido las formalidades que exige la ley para su perfeccionamiento. Son autorizados cuando se cuente con el acto administrativo o norma que autorice su contratación y de

58MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO. Manual de programación presupuestal para 1994.

132

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación acuerdo con las estimaciones de la Dirección General de Crédito Público, para el nivel nacional.

En el presupuesto no se incluyen los ingresos provenientes de las operaciones de tesorería cuyo vencimiento sea menor a un año y su destino sea cubrir las iliquídeces que transitoriamente se presentan por la estacionalidad en el recaudo de algunos tributos.

Los recursos del balance son los provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina al comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades iniciales en efectivo, frente a la suma de los pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas a 31 de diciembre. Este resultado debe ser incorporado al presupuesto como un servicio de deuda en el evento de que los ingresos sean inferiores a los gastos; si por el contrario la ejecución de los ingresos es superior a la de los gastos, ésta diferencia se puede incluir en el presupuesto de ingresos.

Los rendimientos por operaciones financieras corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de recursos en el mercado de capitales o en títulos valores y se clasifican en intereses y corrección monetaria.

El diferencial cambiario se define como el mayor valor en pesos, originado por la diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporación al presupuesto de los recursos de crédito nominados en moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su utilización o de su conversión en pesos.

Las donaciones son ingresos sin contraprestación pero con la destinación que establezca el donante, recibidos de otros gobiernos o de instituciones públicas o privadas de carácter nacional o internacional.

Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, se incorporan al presupuesto como donaciones de capital mediante ley, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República Los excedentes y utilidades de los Establecimientos Públicos y de la Empresas Industriales y Comerciales del Estado y asimiladas corresponde al monto de recursos que cada año el CONPES determina que entrarán a hacer parte de los Recursos de Capital al Presupuesto Nacional. El excedente corresponde al patrimonio menos el capital social y las reservas legales; éste concepto se aplica a los Establecimientos Públicos y a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado no societarias. En su liquidación se considera además la situación de liquidez de la respectiva entidad, que resulta de comparar los activos corrientes disponibles con los pasivos corrientes exigibles, así como una proyección de caja de la vigencia siguiente, a fin de establecer los efectos que la decisión pueda tener sobre los demás activos de la entidad o sobre sus exigencias de endeudamiento. En todo caso la decisión no puede llevar a la entidad a su liquidación.

Para que el CONPES reasigne o distribuya los excedentes financieros de las entidades descentralizadas del orden nacional se analiza en las cuentas del balance general el tratamiento dado a las reservas presupuestales, de tal forma que tanto estas como las cuentas por pagar hagan parte 133

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación del análisis de liquidez. Igualmente se deben excluir del análisis los recursos que estando registrados como activos, se encuentran financiando apropiaciones de la siguiente vigencia fiscal. La Dirección General del Presupuesto Nacional efectuará los estudios y análisis a los estados financieros a que haya lugar para la determinación de los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos Nacionales, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía mixta con el régimen de estas. Cuando se trate de empresas industriales y comerciales del estado organizadas como sociedades de economía mixta, la distribución de las utilidades de la Nación y de sus entidades descentralizadas, será efectuada por los socios, previa la decisión que al respecto tome el CONPES.

Contribuciones parafiscales Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.

Los fondos especiales Los fondos especiales constituyen los ingresos creados y definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Dentro de estos fondos se mencionan el de la Superintendencia del Subsidio Familiar, de la Superintendencia Bancaria, Superintendencia de Puertos, Defensa Nacional, Junta Central de Contadores, Comisiones de Regulación, Nacional de Regalías, etc.

Recursos de los establecimientos públicos El presupuesto de rentas de los Establecimientos Públicos se divide en: Rentas Propias y Recursos de Capital. Las primeras están conformadas por todos los ingresos corrientes excluidos los aportes y transferencias de la nación. Los recursos de capital lo conforman los recursos del crédito interno y externo, el diferencial cambiario, rendimientos por operaciones financieras, los excedentes financieros que el Conpes les reasigne y las donaciones.

En capítulo posterior se ampliará esta parte de los ingresos.

134

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Tabla 5: COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS NACION DEPARTAMENTOS 1.

INGRESOS CORRIENTES 1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS 1.1.1 IMPUESTOS Renta y complementarios Registro y anotación, DIRECTOS Vehículos, Loterías 1.1.2 IMPUESTOS Aduanas y Recargos Licores nacionales, INDIRECTOS Valor agregado Licores extranjeros, A la Gasolina y ACPM Cigarrillos, Timbre Nacional Vinos nacionales, Timbre Nacional Sobre Salidas al Vinos extranjeros, Exterior Tabaco, Al Oro y Platino Cerveza, Juegos permitidos, Degüello ganado mayor, Sobretasa a la gasolina

1.2 INGRESOS NO TRIBUTARIOS 1.2.1 TASAS, MULTAS Y Otras tasas, multas y contribuciones Valorización, otras tasas CONTRIBUCIONES no especificadas contribución especial por explotación o exportación de petróleo, crudo, gas libre, carbón y ferro níquel, fondo de recursos del superávit de la nación, concesiones portuarias, concesión de larga distancia.

1.2.2 TRANSFERENCIAS DEL NIVEL NACIONAL

Sistema General Participaciones, Cofinanciación Fondo Nacional Regalías, Etesa, Otras

MUNICIPIOS

Predial unificado, Predial para la CAR Industria y comercio, avisos y tableros, espectáculos públicos casinos y juegos permitidos, degüello ganado menor, rifas y apuestas, ventas por el sistema de clubes, apuestas mutuas, estampilla proelectrificación rural, delineación urbana, usos del subsuelo, sobretasa a la gasolina, ocupación de vías, plazas y lugares públicos, registro de patentes, marcas y herretes, pesas y medidas

Tasa y tarifas, multas y sanciones, aportes y transferencias departamentales, impuesto al transporte por oleoductos y gasoductos, contribución de valorización, plusvalía.

Otros ingresos no tributarios de Sistema General de Participaciones, Regalías, Cofinanciación. de Fondo Nacional de Regalías. Otros aportes nacionales

2.

RECURSOS DE CAPITAL 2.1 CREDITO EXTERNO Banca comercial, Banca de Fomento Banca comercial, Banca Banca comercial, Banca de Fomento de Fomento 2.2 CREDITO INTERNO Banco de la República Sistema financiero Findeter, Fondo Desarrollo Bonos Departamental, Fondo Sistema financiero Nacional de Regalías, Fonade, Sistema financiero nacional 2.3 OTROS RECURSOS Recuperación de cartera Rendimientos financieros Recuperación de cartera DE CAPITAL Rendimientos financieros Donaciones Rendimientos financieros Donaciones Enajenación de Activos Venta de activos Enajenación de Activos Superávit Excedentes financieros Reintegros y otros Recursos no Excedentes Financieros entidades Apropiados Entidades descentralizadas Superávit Descentralizadas Otros Excedentes Financieros Entidades Descentralizadas 3.

RENTAS Fondo de Prestaciones del PARAFISCALES Magisterio

135

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 4. FONDOS ESPECIALES Contribución Entidades Vigiladas por Fondo departamental de la Contraloría General de la salud, Fondo de Servicios República Educativos.

Contribución Superintendencia del Subsidio Familiar, Contribuciones Superintendencia Bancaria, Superintendencia de Industria y Comercio, Contribución para la Descentralización, Financiación Sector Justicia, Fondo de Defensa Nacional, Fondos Internos Ministerio de Defensa, .........

Fondo local de salud Fondo de Servicios Educativos, Fondo de fomento y desarrollo del deporte Fondo de reforestación, Fondo de redistribución del Ingreso en Servicios Públicos.

5. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS 5.1.

RECURSOS PROPIOS – INGRESOS CORRIENTES Impuestos, contribuciones, venta de bienes, operaciones comerciales, aportes patronales, aportes de afiliados, aportes de otras entidades, fondos especiales

Impuestos, contribuciones, venta de bienes, operaciones comerciales, aportes patronales, aportes de afiliados, aportes de otras entidades, fondos especiales

Impuestos, contribuciones, venta de bienes, operaciones comerciales, aportes patronales, aportes de afiliados, aportes de otras entidades, fondos especiales

de Rendimientos financieros, diferencial Rendimientos financieros, cambiario, recursos del balance, diferencial cambiario, donaciones, aportes de la nación recursos del balance, donaciones, aportes de la nación 5.3 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

Rendimientos financieros, diferencial cambiario, recursos del balance, donaciones, aportes de la nación

Tributarios No Tributarios Otros Ingresos Corr.

5.2 RECURSOS CAPITAL

DE

Crédito Externo Crédito Interno Otros Recursos Capital

1.13.2.2. EL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

Se entiende por apropiación las autorizaciones máximas de gastos para un período de tiempo determinado (año fiscal) que le otorga el legislativo o corporación administrativa de elección popular (Asambleas o Concejos) al ejecutivo. O, dicho de otra forma, los límites máximos para asumir compromisos, contractuales y no contractuales, con cargo al presupuesto nacional, o de los departamentos, distritos o municipios, según el caso.

Al igual que el presupuesto de ingresos, el de gasto debe ser preparado en el nivel nacional por el Gobierno con la participación de los Ministros del Despacho, el DNP, los Consejos Regionales de Planificación y demás organismos y entidades. Se ha 136

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación previsto, también, para vincular al proceso a los departamentos que en sus capitales funcione un delegado de Planeación y Presupuesto. Así mismo se ha previsto el funcionamiento de Comités Funcionales de Presupuestos conformados con funcionarios del Ministerio de Hacienda, el DNP, de la Oficina de Planeación del Organismo y de aquellas dependencias que por la naturaleza de sus funciones el Director General de Presupuesto lo considere pertinente. Todo para garantizar una adecuada programación integral.

Hacen parte del presupuesto de gastos los tres siguientes grandes componentes:

Gastos de funcionamiento Servicio de la deuda pública Gastos de inversión.

De acuerdo a la Constitución y al Estatuto Presupuestal, en el presupuesto de gasto sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan a: Créditos judicialmente reconocidos, Gastos decretados conforme a la Ley, Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso.

A las leyes que organizan a las entidades y demás órganos del poder público

Los gastos de funcionamiento Son los necesarios para el normal desarrollo de las funciones propias de las entidades.

Tienen la siguiente estructura: GASTOS DE PERSONAL. Servicios personales asociados a la nómina.

Servicios personales indirectos.

Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado y público.

GASTOS GENERALES, Adquisición de bienes y servicios.

Impuestos y multas.

TRANSFERENCIAS Servicios personales asociados a la nómina y contribuciones inherentes a la misma se procede tiene a su vez unas desagregaciones. Para el cálculo de las mismas se procede así: 137

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La partida para sueldos del personal de nómina se hallará multiplicando el número de cargos por sus respectivos sueldos, los resultados así obtenidos se sumaran y se ajustarán por el incremento salarial proyectado por el gobierno.

La bonificación especial de recreación equivale a dos días de la asignación básica mensual de lo que le corresponda a los empleados públicos y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales en e momento de iniciar el disfrute del respectivo período vacacional.

Asignación básica anual __________________ 180 La bonificación por servicios prestados que es equivalente al 50% o al 35% del valor resultante de la suma de la asignación básica más los incrementos por antigüedad y de los gastos de representación, se calcula así59: Asignación básica mensual + Incremento por antigüedad mensual + Gastos por representación mensual + Prima técnica factor salarial Total x 35% o 50% La prima de servicio que es el pago a que tienen derecho los empleados públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, en forma proporcional al tiempo laborado, se calcula así:

+ + + + + +

Asignación básica anual Incremento por antigüedad Gastos de representación Bonificación por servicios prestados Subsidio de alimentación Auxilio de transporte Prima técnica factor salarial Total / 24

La prima de vacaciones es el pago a que tienen derecho los empleados públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, pagadera con el presupuesto vigente cualquiera que sea el año de su causación. Se calcula así:

59 MINISTERIO DE HACIENDA. Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano, Impreandes, Bogotá. Página 47.

138

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

+ + + + + + +

Asignación básica anual Incremento por antigüedad Gastos de representación Bonificación por servicios prestados Subsidio de alimentación Auxilio de transporte Prima técnica factor salarial Prima de servicio 24

La prima de navidad equivale a un mes de remuneración o proporcional al tiempo laborado y debe ser pagada durante la primera semana de diciembre. Se liquida asó:

+ + + + + + + +

Asignación básica anual Incremento por antigüedad Gastos de representación Bonificación por servicios prestados Subsidio de alimentación Auxilio de transporte Prima técnica factor salarial Prima de servicio Prima de vacaciones 12

Contribuciones inherentes a nómina como el aporte al Fondo Nacional del Ahorro por concepto de cesantías se calculan así:

+ + + + + + + + + +

Asignación básica anual Incremento por antigüedad Gastos de representación Bonificación por servicios prestados Subsidio de alimentación Auxilio de transporte Prima técnica factor salarial Prima de servicio Prima de vacaciones Prima de Navidad Horas extras y días festivos Total / 12 139

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Procedimientos similares se siguen para calcular los otros factores saláriales. Los aportes para entidades como el ICBF (3%), Caja de Compensación Familiar (4%), Sena (0.5%), Escuelas Industriales e Institutos Técnicos (1%) ESAP (0.5%) se calculan aplicando el porcentaje que corresponda a la suma de factores saláriales señalados en el aparte anterior (Fondo Nacional de Ahorro).

Los gastos generales, dentro de los cuales se incluyen los servicios públicos, usualmente se calculan tomando los valores ejecutados en el año anterior y aplicándoles un porcentaje que usualmente es el índice proyectado de inflación. En otras ocasiones se utilizan los promedios de consumo de los últimos años o bien la técnica estadística de proyección mínimos cuadrados. Este procedimiento aunque sencillo tiene el defecto de que puede perpetuar ineficiencias.

Los gastos de inversión

Los gastos de inversión se clasifican en Programas y Subprogramas y Proyectos. Son Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.

Son Subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Es una división de los programas. Los proyectos son conjuntos de acciones específicas que utilizan recursos para satisfacer una necesidad identificada.

El monto del presupuesto de inversión será igual a la suma de los proyectos que se vayan a ejecutar en la vigencia. Para la selección de los proyectos se podrán utilizar las técnicas Costo / Beneficio, Valor Presente Neto, Tasa Interna de Retorno, etc.

El Servicio de la Deuda El servicio de la deuda, que incluye amortización, intereses y comisiones, se calcula de acuerdo a lo pactado en el correspondiente contrato. Si es externa habrá que tener en cuenta la tasa de cambio.

El presupuesto para dicho tipo de gasto tiene la siguiente estructura: AMORTIZACIONES, INTERESES, COMISIONES Y GASTOS DE LA DEUDA PÚBLICA INTERNA. Nación.

Departamentos.

Municipios.

Proveedores.

Entidades financieras.

Títulos valores.

140

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación AMORTIZACIONES, INTERESES, COMISIONES Y GASTOS DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA. Banca Comercial.

Banca de Fomento

Los gastos de funcionamiento del nivel territorial En cuanto a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, la Ley 617 del año 2.000, dentro de un marco de racionalización de los gastos públicos, fijó unos límites teniendo en cuenta la categoría de la respectiva entidad. Las medidas contenidas en la precitada Ley vulneran gravemente la autonomía de las entidades territoriales al tener que ajustarse a unos límites de gastos precisos. Pero infortunadamente era estrictamente necesaria para poner fin al caótico, irresponsable y desordenado manejo que se le estaba dando a las finanzas territoriales cuyos ingresos propios muchas veces no alcanzaban a financiar sus gastos de funcionamiento ni mucho menos generar un excedente para invertir.

Con estas medidas se busca que las entidades territoriales financien con sus ingresos corrientes sus obligaciones igualmente corrientes, provisionen el pasivo prestacional y pensional y financien, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. De acuerdo a este contexto son gastos de funcionamiento aquellos destinados a cubrir las obligaciones corrientes de la respectiva entidad territorial, tales como los servicios personales, los gastos generales, las mesadas pensiónales y las transferencias de Ley, así como los pagos a maestros y médicos financiados con recursos propios.

Con la nueva Ley las entidades territoriales deberán limitar sus gastos de funcionamiento a un porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), que son aquellos que se reciben en forma regular o de flujo y que no tienen destinación específica por Ley o acto administrativo.

En todo caso las entidades territoriales no podrán destinar a gastos de funcionamiento recursos tales como transferencias del Sistema General de Participaciones (con excepción de los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría que podrán destinar un porcentaje de lo que reciban para Propósitos Generales); ingresos recibidos a favor de terceros; los recursos del balance conformados con saldos de apropiación financiados con recursos de destinación especifica; recursos de Cofinanciación; regalías y compensaciones sobre recursos naturales renovables y no renovables; las operaciones de crédito público, salvo las excepciones de ley; los activos, inversiones y rentas titularizadas; sobretasa al ACPM, el producto de la venta de activos fijos; otros aportes y transferencias de destinación específica de carácter transitorio y los rendimientos financieros de destinación específica.

Para el caso de las administraciones centrales de los departamentos, distritos y municipios; Concejos distritales y municipales; Contralorías; Personerías de municipios 141

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de categoría especial, primera y segunda, sus gastos de funcionamiento no podrán sobrepasar cierto porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para las Asambleas departamentales el límite está dado por la remuneración de los diputados más un cierto porcentaje sobre esa remuneración. Existe un período de transición de tres años para que las entidades se vayan adecuando a lo que debe operar plenamente a partir de 2004.

Los valores máximos que podrán destinar para gastos de funcionamiento las entidades territoriales como porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinación a partir de 2004, incluyendo el período de transición de 2001 al 2003, se indican en la siguiente tabla.

Tabla 6: PORCENTAJES MAXIMOS DE ICLD GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DEPARTAMENTOS 2001 2002 2003 2004 ADMINISTACION CENTRAL Especial 65% 60% 55% 50% Primera 70% 65% 60% 55% Segunda 75% 70% 65% 60% Tercera 85% 80% 75% 70% Cuarta 85% 80% 75% 70% Quinta Sexta ASAMBLEAS Y CONCEJOS(1) Especial 80% 80% 80% 80% Primera 60% 60% 60% 60% Segunda 60% 60% 60% 60% Tercera 25% 25% 25% 25% Cuarta 25% 25% 25% 25% Quinta Sexta CONTRALORIAS (2) Distrito Capital 3.8% 3.5% 3.3% 3.0% Especial 2.2% 1.8% 1.5% 1.2% Primera 2.7% 2.5% 2.2% 2.0% Segunda 3.2% 3.0% 2.7% 2.5% Tercera 3.7% 3.5% 3.2% 3.0% Cuarta PERSONERIAS (3) Especial 142

QUE SE PUEDE DESTINAR A DISTRITOS Y MUNICIPIOS 2001 2002 2003 2004

61% 80% 85%

57% 75% 80%

54% 70% 75%

50% 65% 70%

95%

90%

85%

80%

1.8%

1.7%

1.6%

1.5%

3.8% 3.7% 3.2% 3.6%

3.5% 3.4% 3.0% 3.3%

3.3% 3.1% 2.8% 3.0%

3.0% 2.8% 2.5% 2.8%

1.9%

1.8%

1.7%

1.6%

1.5%

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Primera 2.3% 2.1% 1.9% 1.7% Segunda 3.2% 2.8% 2.5% 2.2% Tercera 350 Cuarta 280 Quinta 190 Sexta 150 (1)Los gastos de las Asambleas será igual a la remuneración de los diputados más un porcentaje de dicha remuneración, que se especifica en el cuadro. Los gastos de los Concejos no podrán superar al total de honorarios que se causen más el porcentaje de los ICLD que aquí se indica.

(2) Los municipios de tercera categoría en adelante no podrán tener Contralorías.

Los de segunda podrán tenerla solo si su población es superior a 100.000 habitantes. La cuota de auditaje para las entidades descentralizadas departamentales y municipales es hasta el 0.2% y 0.4% respectivamente de los ingresos ejecutados descontando los recursos del crédito, venta de activos, etc.

(3) Para las personerías de municipios de tercera a sexta categoría se expresa en salarios mínimos legales.

La categoría de los departamentos y municipios la definen anualmente y antes del 30 de octubre de cada año los Gobernadores y Alcaldes respectivamente, considerando estas tres variables: Ingresos corrientes anuales del nivel central, de libre destinación, expresados en salarios mínimos legales mensuales.

La población.

Y, en algunos casos, cuando una entidad territorial destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites establecidos se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.

Toda esta información debe corresponder a la del año anterior en la que se expide la certificación. Aunque en casos especiales para los departamentos, autorizados por la Ley, se pueden tomar los ingresos y gastos de la vigencia.

Si el gobernante no expide el acto de categorización, entonces lo hará el Contador General de la Nación.

Tabla 7 : CRITERIOS PARA CATEGORIZAR DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS DEPARTAMENTO Población Ingresos S.M.L,M Especial > 2.000.000 Más de 600.000 Primera 700.000 - > 170.001 2'000.000 600.00 143

DISTRITOS Y MUNICIPIOS Población Ingresos SLMM >500.000 100.001 500.000

Más de 400.000 - 100.000 – 400.000

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Segund 390.001 a 700.000 Tercera 100.001 390.000 Cuarta < 100.000 Quinta Sexta

– 122.001 - 50.001 – 50.000 - 100.000 170.000 100.000 – 60.000 - 122.000 30.001 - 50.000 30.000 - 50.000 > 60.000

20.001 - 30.000 10.001 - 20.000 < 10.000

25.000 - 30.000 15.000 - 25.000 <15.000

Volveremos sobre este mismo asunto cuando tratemos el tema del saneamiento financiero territorial (página 405).

1.13.2.3. LAS DISPOSICIONES GENERALES

Son normas que se expiden anualmente para la correcta ejecución del presupuesto.

Definen los diferentes tipos tanto de ingresos como de gastos así como de los requisitos para su ejecución. Tienen como característica que sólo rigen para el año para el cual se expiden.

1.14. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES Son reglas o preceptos generales para una adecuada programación, ejecución y control del presupuesto público. Aunque los últimos Estatutos Presupuestales de manera tácita o expresa los venían contemplando, fue la Ley 38 de 1989 la que los definió de manera más clara y precisa, además de ampliar el número de ellos.

Posteriormente la Ley 179 de 1994 mantuvo la vigencia de los anteriores con la excepción del equilibrio presupuestal y agregó los de coherencia macroeconómica y el de homeóstasis.

El principio de equilibrio indicaba que el monto de los gastos debía ser exactamente igual a la suma de las rentas y recursos de capital. Este principio se enmarcaba dentro de los postulados de la hacienda clásica y su objetivo inicial era que la suma de los gastos de funcionamiento y los de inversión no sobrepasarán los montos de los ingresos corrientes, pero con el uso del crédito este principio adquirió un nuevo significado y es que los ingresos programados tanto por rentas como por recursos de capital no excediera a la totalidad de los gastos igualmente programados. La existencia de este principio llevó muchas veces a que los gobiernos en la etapa de la elaboración del presupuesto sobrestimaran los ingresos y subestimaran los gastos, lo que al final conducía a un déficit fiscal. Aunque ahora las normas presupuestales no exigen explícitamente la aplicación de este principio, el mismo se sigue aplicando a través de la obligación que tiene el gobierno de proponer mecanismos para la 144

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes cuando los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados.

Los principios actualmente vigentes son: planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y homeóstasis.

1.14.1.

PLANIFICACIÓN

De acuerdo a dicho principio el presupuesto debe reflejar los planes gubernamentales de largo, medio y corto plazo. En consecuencia, se deben considerar en su orden el Plan de Desarrollo, el Plan de Inversiones Públicas, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones. Parece apenas obvio que esto sea así pero en la práctica rara vez sucede que exista correspondencia entre los planes y los presupuestos que se elaboran.

1.14.2.

ANUALIDAD

En nuestro medio el presupuesto tiene una vigencia de un año. En consecuencia debe ser ejecutado dentro del año fiscal que comienza el primero de enero y culmina el 31 de diciembre. Después de esa fecha no se puede adquirir ningún compromiso con cargo al presupuesto que se cierra.

No obstante la existencia de este principio coexiste el mecanismo de las reservas – de caja y presupuestales – que permiten extender la vigencia fiscal por un año más tal como lo veremos en su momento.

1.14.3.

UNIVERSALIDAD

Este principio ha tenido alguna evolución en el sentido de que anteriormente eran la totalidad de los ingresos provenientes de impuestos, rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades, y los recursos de capital de la Nación tanto del sector central como descentralizado, que se debían incorporar al presupuesto. Ahora dicho principio predica que es la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar los que se deben incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna autoridad podrá ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en él. En los casos de gastos que inicialmente no se contemplaron o que resultaron insuficientes y que son necesarios para el correcto funcionamiento del Estado, se requiere para su ejecución que previamente se modifique el presupuesto a través de una adición para incluirlos o complementarlos.

1.14.4.

UNIDAD DE CAJA 145

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Dicho principio nos dice que con el recaudo de todos los ingresos se conforma un fondo común con el cual se atienden todas las erogaciones que demande el funcionamiento del Estado. También hacen parte de ese fondo el superávit fiscal de los Establecimientos Públicos en la cuantía que determine el CONPES, y los rendimientos financieros que obtengan esas entidades por inversión de recursos de la Nación.

Este principio se materializa en la práctica a través de la Dirección General del Tesoro que es la encargada de realizar los recaudos y de situar los recursos a las entidades conformantes del presupuesto.

No se les aplica este principio a aquellas rentas que tienen una destinación específica y cuyo manejo se exige que sea separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las entidades territoriales de la nación.

1.14.5.

PROGRAMACIÓN INTEGRAL

Los programas presupuestales que se vayan a ejecutar deben contemplar simultáneamente los gastos de inversión y los de funcionamiento necesarios para su ejecución y operación, además de las obras complementarias que demande su funcionamiento. Con esta norma se busca que no se proyecten obras faraónicas que luego no se puedan utilizar por su alto costo de funcionamiento.

1.14.6.

ESPECIALIZACIÓN

Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben guardar estricta relación con el objeto y funciones de la organización respectiva, y se deben ejecutar acorde con el fin para el cual fueron programados.

Con dicho principio se busca que las entidades no resulten realizando actividades extrañas o que no tengan nada que ver con su naturaleza. Así se evita el paralelismo de funciones.

1.14.7.

INEMBARGABILIDAD

Las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser materia de embargos. Las sentencias que se libren en contra de la nación se deben cancelar de acuerdo a las disposiciones que rigen la materia.

146

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Tampoco pueden ser materia de embargos las cesiones y participaciones con destino a los departamentos y municipios. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y asimiladas.

1.14.8.

COHERENCIA MACROECONÓMICA

El presupuesto debe guardar armonía y ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. Esas metas tienen que ver con la tasa de inflación, de desempleo, crecimiento del PIB, de los medios de pagos, de las exportaciones, importaciones, tasa de cambio, etc. Aunque algunos estatutos territoriales contemplan este principio, la verdad es que el mismo no tiene aplicación en esos niveles de gobierno por las mismas razones que se esbozaron cuando se comentó el Plan Financiero.

1.14.9.

HOMEÓSTASIS PRESUPUESTAL

El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico.

Ahora bien, cuando por circunstancias extraordinarias la nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un Fondo de recursos y superávit de la Nación.

Con base en este precepto se creó del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP- como instrumento para contrarrestar los efectos negativos que pudieran generar las exportaciones petroleras de Caño Limón y Cupiagua.

El capital de dicho Fondo y sus rendimientos se han invertido en activos externos de tal forma que no afecten la base monetaria. Su utilización se ha hecho de manera gradual para que no afecte a la economía.

Al igual que el principio de coherencia macroeconómica, este no tiene aplicación en el nivel territorial.

147

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.15. ORGANISMOS RELACIONADOS CON LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL PÚBLICA Son muchas las instituciones gubernamentales que de una u otra manera tienen que ver con la actividad presupuestaria. Así encontramos que en el nivel nacional el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- traza los lineamientos generales sobre los cuales se elaboran los Planes de Desarrollo, el Consejo Nacional de Planeación discute esos planes que se desarrollarán a través de los presupuestos, el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección General del Presupuesto concretizan las pautas trazadas por el CONPES y coordinan la elaboración y consolidación de los proyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y luego realizan los controles de gestión y seguimiento financiero respectivamente, las oficinas de planeación de las instituciones elaboran los pre proyectos de presupuestos, el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- coordina el Sistema Presupuestal y aprueba los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, el Congreso de la República discute el proyecto que le presenta el gobierno y realiza el control político, la Corte Constitucional estudia la exequibilidad o no de la Ley que lo aprueba, la Contraloría General de la República efectúa el control fiscal, la Procuraduría General de la Nación investiga y sanciona las contravenciones a las disposiciones presupuestales, la Contaduría realiza los registros, etc.

Reseñemos a las instituciones que tienen que ver con la planeación, programación, discusión y control financiero del Estado.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- es el principal órgano asesor del Gobierno Nacional en materia de Desarrollo Económico y Social del país.

Para lo cual coordina y señala las orientaciones generales que deben seguir los organismos especializados de la dirección económica y social, hace recomendaciones sobre la política económica y social que servirá de fundamento para la elaboración de los planes y programas de desarrollo, estudia estos antes de ser sometidos a consideración del Congreso y los informes sobre su ejecución, estudia y define las bases de los programas de inversión y de los gastos públicos de desarrollo sobre los cuales debe elaborarse el proyecto de presupuesto, aprueba el otorgamiento de garantías por parte de la Nación a préstamos externos, etc.

El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la República y está integrado, además, por los Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo Económico, Trabajo, Medio Ambiente, Transportes, Comercio Exterior, el Gerente del Banco de la República y el Gerente de la Federación Nacional de Cafeteros. Como miembros no permanentes asisten los demás Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos, Directores o Gerentes de organismos descentralizados y los demás funcionarios públicos que sean invitados por el Presidente de la República para tratar asuntos de su competencia. La Secretaría la ejerce el DNP. El Consejo Nacional de Planeación fue creado con la Constitución. Está integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. Tiene carácter consultivo y sirve de foro par la discusión del plan nacional de desarrollo.

148

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El Departamento Administrativo Nacional de Planeación -DNP- al igual que el CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958 como resultado de las recomendaciones del Banco Mundial y de la Comisión Económica para la América Latina -CEPAL. El DNP, como organismo institucional, y el CONPES, como organismo asesor principal de la administración, constituyen el conducto por medio del cual el Presidente de la República ejerce su función como máximo orientador de la planeación nacional. Es el encargado de la formulación y elaboración de los Planes y Programas generales de desarrollo económico y social, de su seguimiento y evaluación y de la proposición de los ajustes y modificaciones que fuere necesario, participa en la preparación, seguimiento, evaluación y control del Presupuesto General de la Nación, orienta la asignación de recursos y la implantación de los sistemas y métodos que deben adoptar los organismos y entidades oficiales en la preparación y ejecución de los planes, programas y proyectos de desarrollo sectorial, multisectorial, territorial y urbano, a la vez que los asesora en el cumplimiento de sus funciones. Además de las anteriores funciones generales debe desarrollar otras específicas relacionadas con su condición de Secretario Ejecutivo del CONPES. La Dirección General del Presupuesto Nacional -DGPN- es parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y le corresponde la preparación, administración, ejecución, y seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación y del Sistema Presupuestal.

El Consejo Superior de la Política Fiscal -CONFIS- fue creado por la Ley 38 de 1989.

Es el encargado de la dirección, coordinación y seguimiento del Sistema Presupuestal.

Depende del Ministerio de Hacienda y es responsable ante el CONPES del cumplimiento de sus decisiones en materia fiscal. Con la expedición de la Ley 179 de 1994 su composición varió. Ahora esta conformado por el Ministro de Hacienda, quien lo preside, el Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los Viceministro de Hacienda, Los Directores Generales de Presupuesto Nacional, Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. Es el encargado de aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Público, previa su presentación al CONPES; analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa presentación al CONPES; determinar las metas financieras para la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja; aprobar y modificar los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta, etc.

Las Oficinas de Planeación dentro de cada organismo o entidad deben cumplir funciones como las de asesorar en la fijación de programas y proyectos, elaborar en coordinación con las oficinas de presupuesto el anteproyecto de Presupuesto y el Programa Anual de Caja, evaluar la ejecución presupuestal, realizar estudios e investigaciones para la formulación de proyectos, planes y programas, etc.

1.16. FASES O ETAPAS DEL PRESUPUESTO En el presupuesto público se pueden identificarse las fases o etapas siguientes: Programación del proyecto de presupuesto, presentación del proyecto a la 149

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación correspondiente corporación, estudio del proyecto y aprobación por parte de la corporación, liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación.

Cronológicamente estas etapas, en el nivel nacional, pueden ubicarse así: La de programación va desde que se inician las primeras gestiones para la elaboración del presupuesto lo que usualmente ocurre en el mes de febrero (casi un año antes de que empiece a ser ejecutado e incluso antes) hasta que éste finalmente es presentado al Congreso, lo que debe ocurrir durante los primeros diez días hábiles de las sesiones ordinarias de julio.

En esta fecha se debe iniciar la discusión del presupuesto en el Congreso la que debe culminar tres meses después, con la aprobación o no del presupuesto, o sea hasta la media noche del 20 de octubre. Dicha etapa se complementa con la expedición por parte del gobierno del correspondiente decreto de liquidación, hecho que debe suceder antes del 10 de diciembre.

La etapa de ejecución comienza el primero (1o) de enero del año siguiente y culmina el 31 de diciembre del mismo año (principio de anualidad). Ahora bien, en virtud de la existencia de las reservas de caja y de apropiación la ejecución del presupuesto se puede prolongar más allá del año fiscal para el cual fue aprobado. Así mismo podría señalarse como una prolongación del presupuesto las llamadas vigencias futuras, que es un mecanismo que permite comprometer en la vigencia que está en ejecución partidas de gastos que se ejecutaran en vigencias posteriores con cargo presupuestal a esas mismas vigencias. En este caso el presupuesto en ejecución solo se afecta con la porción del gasto que se ejecute dentro de esa vigencia.

La etapa del control (que comprende el control político, administrativo, financiero, fiscal y de resultados) puede darse casi que simultáneamente con la de la ejecución aunque también puede presentarse desde antes durante la discusión legislativa (control político), y puede extenderse más allá de la etapa de ejecución hasta que la Cuenta General del Tesoro sea fenecida por la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes60.

1.16.1.

PROGRAMACIÓN

Es el proceso mediante el cual se establecen los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del presupuesto.

60 Se llama fenecimiento el acto mediante el cual dicho organismo certifica que las operaciones presupuestales se desarrollaron conforme a las normas establecidas.

150

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Dicha etapa comprenderá la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo – MGMP -61, Plan Operativo Anual de Inversiones y de los anteproyectos de presupuesto.

Para la elaboración del MGMP y el Presupuesto se ha previsto la creación de Comités Sectoriales de Presupuesto. Dichos Comités deben tener en cuenta las evaluaciones de impacto y resultados realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación –DNP- o de quien haga sus veces en el nivel territorial.

En el ámbito nacional, antes del 30 de junio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el DNP elaborará y someterá el MGMP para aprobación por parte del Consejo de Ministros. El proyecto de Presupuesto debe coincidir con las metas del primer año del MGMP. Las estimaciones definidas para los años siguientes son de carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes.

Posteriormente, antes del 15 de julio, el DNP, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y las diferentes secciones presupuéstales, presentarán el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobación por el CONPES. El Plan será elaborado con base en los resultados de los Comités, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión y guardará consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

Antes de la primera semana del mes de abril, los órganos que hacen parte del Presupuesto deberán remitir sus anteproyectos de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

La elaboración del proyecto de presupuesto del Servicios de la Deuda le corresponde a la Dirección General de Crédito Público y el del Congreso, a sus Mesas Directivas.

Por otro lado el CONFIS debe aprobar o modificar, mediante resolución, los presupuestos de las Empresas Comerciales e Industriales del Estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, en el evento de que dicha función no le hayan sido delegada a sus Juntas o Consejos Directivos.

En el presupuesto sólo podrán incluirse partidas que correspondan a créditos judicialmente reconocidos, gastos decretados conforme a Ley anterior, o propuesto para el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder

61

Dicho Marco contiene las proyecciones para un período de 4 años de las principales prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del presupuesto. Se renueva anualmente.

151

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación público, el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

En materia de elaboración presupuestal, más concretamente en lo que respecta a ingresos, el actual Estatuto es más flexible. Los anteriores, de corte incrementalista, contemplaban que el cómputo de las rentas que se incluirían en el proyecto de presupuesto debían tener como base el monto de lo reconocido durante el año fiscal inmediatamente anterior. Este valor podía ser aumentado o disminuido solo en un 10% y 30% respectivamente. Cualquier operación fuera de estos rangos tenía que ser justificada por el Gobierno.

Corresponde a la DGPN y al DNP consolidar los diferentes proyectos de presupuesto para conformar el proyecto definitivo que finalmente debe presentar el Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda, a consideración del Congreso de la República.

Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo.

Si los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos de capital, el gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores.

El cuadro siguiente señala algunas fechas y eventos importantes en materia de programación del nivel nacional.

1.16.1.1. SISTEMAS DE PRESUPUESTACIÓN

Los siguientes son enfoques que pueden ser tenidos en cuenta para la formulación de planes presupuestales.

Incrementalismo No puede considerarse como un sistema de presupuestación, es más bien una técnica para fijar partidas presupuestales. Su sencillez conceptual y el bajo costo de su aplicación la han popularizado enormemente tanto en el sector público como en el privado. Consiste básicamente en calcular el presupuesto actual tomando como base el presupuesto del año anterior al que se le aplica un porcentaje previamente establecido. Como se ve, es una técnica de limitada utilidad para hacer una verdadera planificación financiera.

Como ya se mencionó, el método aunque sencillo y económico adolece entre otras de las siguientes fallas: Puede perpetuar gastos superfluos o innecesarios.

No considera aspectos como la efectividad y eficiencia ni mucho menos su mejora.

Al no haber una revisión y evaluación de lo ejecutado, para los períodos siguientes se tiende a inflar las cifras para obtener mayores asignaciones 152

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación y como quiera que las disponibilidades de recursos siempre son inferiores a las necesidades a satisfacer se presentan recortes, que en la mayoría de las veces se hacen igualmente sin mucha revisión y evaluación. Esta situación hace que se institucionalice las solicitudes de partidas por encima de lo realmente requerido en prevención de los posteriores y seguros recortes.

Los nuevos proyectos, aunque más ventajosos, tienden a fracasar por estar atados a situaciones anteriores.

Difícilmente se les puede vincular con un coherente proceso planificador.

Presupuesto por Programas

La forma más usual de presentar las cifras presupuestales es la denominada por Objeto del Gasto que muestra el costo por categoría de gasto, de los bienes y servicios que se adquirirán durante un período de tiempo determinado, generalmente un año. Esta forma de presentación enfatiza más en las cosas que se adquirirán que en las que se harán. Por el contrario, el sistema denominado Presupuestos por Programas hace hincapié en los resultados que se lograrán, en las cosas que se harán, en los productos y servicios que se proporcionarán, etc. Los sueldos, bonificaciones, subsidios, primas, compra de equipos, de elementos de oficina etc., se fijan de acuerdo a los programas y no a la inversa, como generalmente ocurre con la técnica incrementalista. Dicho de otra forma, los presupuestos por programas están orientados más hacia los resultados que a los medios.

Comúnmente la ejecución de un programa conlleva un largo tiempo, de allí que los presupuestos por programas se estructuren o estén orientados para el lago plazo, sin descuidar, desde luego, los aspectos inmediatos. Es apenas previsible que la Presupuestación por Programas esté en completa armonía con el sistema de planificación de la organización (planificación estratégica). Al fin y al cabo los Programas deben ser el resultado normal de un juicioso proceso planificador y la presupuestación es la traducción a unidades monetarias de esos programas.

Seleccionado el programa o programas a ejecutar el siguiente paso es la asignación de recursos para cada uno de los períodos en que dure su ejecución. Esto es, elaboración de los presupuestos que tradicionalmente conocemos. A esta altura los gastos deben ser presentados en términos de sueldos, honorarios, viáticos, etc., o sea, por Objeto del Gasto.

De lo dicho se colige que no son incompatibles los sistemas de Presupuestos por Programas con la tradicional forma de presupuestación por Objeto del Gasto. Aunque es pertinente insistir que éste debe ser complemento de la primera y no a la inversa.

Un buen sistema de presupuestos por Programas debe tener la virtud de compatibilizar los objetivos de largo, medio y corto plazo con las políticas, recursos humanos, estrategias, recursos financieros, técnicos, unidades administrativas, de control y de resultados. Dicho sistema por su vocación largoplacista obliga a una constante revisión y evaluación de lo realizado para comprobar que esté de acuerdo con lo planeado. Así 153

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación se supera la común tradición de estimar los costos incurridos solo para que sirvan de base para la proyección del año siguiente.

Presupuesto Base Cero Antes que ser un proceso o un sistema es un enfoque o método gerencial para garantizar que todos los gastos de una organización que vayan a ser incorporados en un presupuesto sean previamente analizados y categorizados. De tal suerte que solo sean aprobados los más necesarios acordes con unas prioridades. El método puede ser implementado con la técnica costo - beneficio para aquellas erogaciones que lo permitan. Su implantación puede ser difícil y costosa porque implica hacer una revisión sistemática de todas las operaciones de la organización. Es de mucha utilidad en aquellas situaciones en que se tiene la sensación de que algunos gastos son excesivos, por ejemplo, las comisiones, y de que es necesario disminuir o suprimir algunos de ellos. Pero, ¿cuáles? Generalmente se procede arbitrariamente, y, en el mejor de los casos, basados en apreciaciones intuitivas o de otro orden. Para estos casos el método de Presupuesto Base Cero es una técnica muy eficaz al hacer posible que los gastos que se disminuyan o supriman sea los menos prioritarios o los de menor contribución a los objetivos organizacionales.

En la elaboración del presupuesto la técnica exige que cada responsable de gastos los justifique plenamente, previo análisis y evaluación de las actividades a desarrollar.

Finalmente valga anotar que la expresión Base Cero no implica que los puestos de todas las personas deben partir automáticamente de cero, pero si que se deben revaluar todas las actividades para comprobar si deben continuar o no, sufrir alguna modificación. Además hay que tener en cuenta que su aplicación no es posible para todas las actividades que desarrolla la empresa sino sólo en aquellas donde es posible algún sistema de medición.

1.16.2.

BREVE RESEÑA DEL DESARROLLO NORMATIVO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento que recoge las experiencias acumuladas de un largo proceso de saneamiento de las finanzas públicas tanto nacionales como territoriales el cual implicó la expedición, entre otras, de las siguientes leyes: 358 de 1997, sobre endeudamiento territorial; 549 de 1999, creó el Fondo Nacional de Pensiones; 550 de 1999, sobre intervención económica y reestructuración de pasivos; 617 de 2000, sobre racionalización del gasto; 715 de 2001, creó el Sistema General de Participaciones; 819 de 2003, sobre Transparencia y Responsabilidad Fiscal a la vez crea el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

La Ley 358 definió indicadores de solvencia y sostenibilidad indispensables para adelantar operaciones de crédito, limitó el crédito solo para financiar gastos de inversión con algunas excepciones (indemnizaciones de personal en procesos de 154

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación reestructuración administrativa, mejorar perfil de la deuda y créditos de corto plazo), obliga a las entidades que no registran indicadores adecuados de solvencia y sostenibilidad a someterse a programas de desempeño, esto es, plantear estrategias para incrementar los ingresos y disminuir los gastos.

La Ley 549 creó un fondo nacional con la función de identificar y provisionar el pasivo pensional – FONPET – además definió rentas de destinación específica nacionales, departamentales y municipales para financiar dicho Fondo.

La Ley 550 definió mecanismos jurídicos de excepción para reestructurar los pasivos de las entidades públicas con alto endeudamiento y morosidad en los pagos, a la vez que estas se comprometen a reducir gastos y orientar ingresos para el pago de sus pasivos a través de un acuerdo con sus acreedores.

La Ley 617 determinó que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deberán estar en función de su capacidad de generar ingresos propios, además obliga a las financieramente inviables a fusionarse con otras.

La Ley 715 reformó el sistema de transferencias (suprimió el Situado Fiscal y Participación de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación), precisó las competencias de la nación y de las entidades territoriales en materia social y creo el Sistema General de Participaciones.

La Ley 819, sobre transparencia y responsabilidad fiscal, recogió, como ya se dijo, las experiencias acumuladas de la aplicación de las leyes anteriores, creó el Marco Fiscal de Mediano Plazo y un nuevo indicador para endeudamiento; obliga a las entidades a hacer público sus resultados; modificó aspectos relacionados con el endeudamiento, inversiones de excedentes de liquidez, reservas presupuestales y de vigencia futuras.

1.16.3.

EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO

Previamente a la presentación del presupuesto, el gobierno debe someter a consideración de la respectiva Corporación de elección popular un Marco Fiscal de Mediano Plazo (para el caso de los gobiernos territoriales la presentación es solo a titulo informativo).

Con este instrumento se busca que el gobierno al momento de preparar el presupuesto y la Corporación de elección popular encargada de su aprobación, tengan conocimiento fidedigno de lo sucedido en la vigencia anterior en materia económica y fiscal (informe de resultados macroeconómicos y fiscales, evaluación de actividades cuasi fiscales, costo de exenciones, deducciones y descuentos, costo fiscal de normas) y con base en ello puedan proyectarse o fijarse metas realistas (Plan financiero, metas de superávit primario) y adoptar, si es el caso, acciones correctivas.

Así mismo se deben tener en cuenta factores que potencialmente pudieran afectar la estructura financiera del ente gubernamental por la existencia de pasivos contingentes.

Con este marco fiscal se supera la inveterada costumbre de solo planear, si acaso, para el año que luego se extendió al período de gobierno. Ahora se exige proyecciones de por lo menos 10 años (Programa macroeconómico y superávit primario) lo que implica que se abarcará más de un período de gobierno, pero sobre 155

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación todo se busca hacer sostenible la deuda pública que estaba alcanzando niveles intolerables de acuerdo a estándares internacionales 62.

La nación debe elaborar su Marco Fiscal al igual que cada departamento, distrito y municipio. Algunos elementos son comunes a todos los niveles de gobierno, otros son específicos para la nación o para el nivel territorial. Su contenido es el siguiente: El Plan Financiero; Un programa macroeconómico plurianual (Obligación que solo opera para el nivel nacional); Las metas de superávit primario, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior.

Para el caso del nivel territorial el informe es solo fiscal.

Para el nivel nacional, una evaluación de las principales actividades cuasi fiscales realizadas por el sector público; Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución (Opera para el nivel territorial); El costo fiscal de las leyes, ordenanzas o acuerdos sancionados en la vigencia fiscal anterior; Una relación de los pasivos contingentes y exigibles que pudieran afectar la situación financiera del ente público (para la nación solo los contingentes); Para el nivel nacional, indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas63.

1.16.3.1. L PROGRAMA MACROECONÓMICO PLURIANUAL

Es el principal enlace entre la política económica y el presupuesto. Aunque solo con la Ley 819 se hace legalmente obligatoria su elaboración por parte del gobierno nacional, el mismo se viene elaborando desde 1985 por iniciativa del Fondo Monetario

62

Se ha venido aceptando de manera general que la deuda de un país es sostenible si no supera el 50% de su PIB. Colombia, en el año 2003, ya estaba cerca de este porcentaje.

63 Ley 819 de 2003, Artículo 1 y 5.

156

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Internacional y el Banco Mundial. Es elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y aprobado por el CONPES 64.

El Programa Macroeconómico constituye el marco dentro del cual se definen las metas fiscales para el mediano plazo. La realización de un programa macroeconómico de mediano plazo es esencial para el análisis de la política económica, ya que permite definir cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar con ésta 65.

Dicho Programa se sustenta en unos supuestos macroeconómicos en materia de crecimiento de la economía (PIB) compatibles con una tasa de inversión, de desempleo y crecimiento anual de la productividad. Igualmente se proyecta la tasa de inflación, de interés, precio de venta de los principales productos de exportación. La siguiente tabla señala los supuestos macroeconómicos dentro de los cuales el gobierno espera se mueva la economía colombiana en los próximos años.

Tabla 8: Supuestos macroeconómicos planteados por el gobierno nacional para los próximos años.

Crecimiento real PIB Inflación doméstica ITCR*

200 4 4.0

200 5 4.0

200 6 4.0

200 7 4.0

200 8 4.0

200 9 4.0

201 0 4.0

201 1 4.0

201 2 4.0

201 4 4.0

201 4 4.0

5.5

4.5

3.5

3.0

3.0

3.0

3.0

3.0

3.0

3.0

3.0

126. 125. 133. 132. 134. 133. 133. 135.

7 5 0 3 7 1 0 3 Tasa de interés 1.6 4.3 5.5 5.5 5.5 5.5 5.5 5.5 externa** Precio del 34.6 27.9 26.1 25.2 24.6 24.2 23.6 22.6 petróleo 1 4 0 4 9 4 4 3 Precio del 31.6 28.3 28.1 27.3 26.7 26.1 25.6 25.1 carbón 0 5 1 4 3 8 4 0 * Índice de tasa de cambio real (1994=100) ( **) Libor 6 meses Fuente: Ministerio de Hacienda, Marco Fiscal de Mediano Plazo

135. 136. 137.

7 4 2 5.0 5.0 5.0 22.6 0 24.5 6

22.5 8 24.0 1

22.5 6 23.4 7

El Programa Macroeconómico contiene, además, un análisis de cómo se espera que sea el comportamiento de la demanda agregada hacia el futuro, en especial el consumo privado y el sector externo. En este frente se tiene en cuenta los

64

LOPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Intervencionismo de Estado y economía en Colombia, segunda edición, 1995, Universidad externado de Colombia, página 273, 65 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO. Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2004.

157

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación movimientos de la tasa de cambio y las proyecciones de las exportaciones e importaciones y su impacto en la balanza de pagos.

1.16.3.2. EL PLAN FINANCIERO

El Plan Financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyos efectos cambiario, monetario y fiscal sean de tal magnitud que ameriten incluirlas en el Plan.

En el plano nacional su elaboración le corresponde al Ministerio de Hacienda y al Departamento Administrativo Nacional de Planeación –DNP -, es aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES - previo concepto del Consejo Superior de la Política Fiscal -CONFIS -. En el plano territorial intervendrán las entidades que cumplen funciones similares a las del nacional.

Visto desde otro punto de vista, dicho Plan determina las acciones necesarias para alcanzar recursos que financien estrategias de desarrollo y, por lo tanto, luego de determinar los gastos de funcionamiento y los de inversión se definen las fuentes de financiamiento en el evento de presentarse déficit.

Este Plan debe contener un diagnóstico, pronóstico, fijación de metas y asignación de recursos, ejecución y evaluación.

En el diagnóstico se analiza la situación económica y financiera del ente, examinando sus antecedentes para determinar limitaciones en el financiamiento y sus causas. Se debe considerar la situación política, social, económica, demográfica y geográfica de la comunidad. Deben tomarse en cuenta factores económicos como la inflación, y organizacionales, relacionados con la estructura y dinámica de la administración.

En el pronóstico se determina qué ocurriría si se mantuvieran constantes los factores que afectan el sistema financiero. Deben realizarse proyecciones económicas y financieras.

En la fijación de metas y asignación de recursos debe tenerse en cuenta las proyecciones y costos de los programas y proyectos, además de establecerse las metas financieras con su respectiva asignación de recursos, las cuales deben estar debidamente sustentadas y demostradas su viabilidad.

La ejecución consiste en la adopción de medidas que permitan una adecuada organización y dirección en la realización del plan, con el fin de alcanzar las metas.

Y por último, debe realizarse una valuación periódica con el objeto de ajustar la ejecución a las metas planteadas.

Esto permite corregir errores y realizar modificaciones en caso de variaciones sobre las premisas y proyecciones realizadas.

Un aspecto a tener en cuenta en la elaboración del plan financiero es la existencia de unos recursos de destinación específica y unos gastos que son recurrentes en el tiempo66. Al combinar estas dos variables se generan las cuatro situaciones que se

66

Corresponde a aquellas inversiones (proyectos /productos) que se generan regularmente, año tras año y son necesarias para mantener los accesos o coberturas actuales. En el caso de la inversión física 158

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación observan en el cuadro. En la situación “A” la entidad que posea unos recursos que sean de destinación especifica, antes de proyectar nuevos gastos debe garantizar la financiación de aquellos que tengan el carácter de recurrentes. Es el caso de la educación básica y régimen subsidiado en salud que se debe garantizar la continuidad de la prestación del servicio a los individuos que ya hagan parte del sistema. Hecho esto se puede planear nuevos gastos con estos recursos de destinación específica y ya nos situaremos en el cuadrante “C”. En la situación “B” la entidad posee unos recursos que son de libre destinación pero aún así está obligada a cubrir unos gastos que son continuos en el tiempo como son los mínimos de funcionamiento. El cuadrante “D” refleja aquella situación en la cual la administración tiene plena autonomía para fijar el destino de los recursos en la financiación de nuevos gastos.

El objetivo primordial del Plan Financiero es determinar, dentro de horizonte mínimo de 10 años, los recursos de que se dispondrá, los gastos en qué se incurrirá, el déficit qué se generará y la financiación del mismo.

Por lo tanto el primer paso es determinar esos ingresos. La metodología que se utilice para el efecto puede involucrar información del recaudo disponible, las bases gravables a través de la proyección de campos de liquidación de los impuestos y técnicas econométricas como Mínimos Cuadrados Ordinarios y Análisis de Series de Tiempo. Es preciso tener en cuenta las proyecciones sobre el comportamiento de la economía, pues, este factor incidirá notoriamente en los recaudos. No obstante lo dicho, lo más común es que los ingresos se proyecten teniendo en cuenta las ejecuciones de caja del último año y se les aplique el Índice de Precios al Consumidor proyectado por el Banco de la República.

En cuanto a los gastos se debe determinar a cuánto ascenderán y cuál será su incremento porcentual anual, el valor de los intereses y de los gastos de funcionamiento en cada uno de sus componentes, así como de las transferencias que haya que hacer.

La comparación entre la totalidad de los ingresos y de los gastos nos determinará el déficit o superávit. El siguiente paso es decidir la forma en qué se financiará el déficit, en el caso en que este se genere, lo cual usualmente se hace acudiendo al endeudamiento. Conviene señalar que el monto del endeudamiento está limitado al superávit primario que se proyecte y a los otros dos indicadores de solvencia y sostenibilidad de la deuda que se verán en su momento.

1.16.3.3. COSTO DE LAS LEYES SANCIONADAS EN LA VIGENCIA FISCAL ANTERIOR

se debe entender como los gastos en mantenimiento, operación y rehabilitación, después de haber sido realizada la inversión inicial.

159

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Con esta medida se busca racionalizar la expedición de normas que ordenan gastos sin tener en cuenta la fuente de financiación y que a la larga se convierten en unos mecanismos de presión sobre el gasto público, que contribuye a su inflexibilización, por cuanto dificulta el manejo de la política económica y genera situaciones que poco ayudan a preservar la sostenibilidad fiscal del país67.

Se entiende por costo fiscal el valor de los gastos nuevos o mayores valores del gasto frente a normas anteriores. Dependiendo de su vigencia en el tiempo, estos costos pueden ser permanentes o transitorios, de modo que el costo de una Ley se considera transitorio si se genera durante una o más vigencias fiscales específicas, mientras que es considerado permanente si afecta todas las vigencias a partir de la cual es sancionada68.

1.16.3.4. EVALUACIÓN CUASIFISCALES

DE

LAS

PRINCIPALES

ACTIVIDADES

Las actividades cuasi fiscales hace relación a las transacciones financieras de carácter tributario y de subsidios que realizan algunas entidades públicas, entre ellas el Banco de la República, las cuales afectan el déficit fiscal al tener efectos sobre la asignación de los recursos y sobre el presupuesto de la Nación.

Algunas de esas actividades son los subsidios a la gasolina, a la tasa de cambio o a la tasa de interés, el crédito subsidiado sectorizado y las operaciones sin fondos de respaldo o que generan pasivos contingentes. Entre las entidades públicas que realizan actividades cuasi fiscales sobresalen el Banco de la República, Fogafín y Ecopetrol69.

Gran parte de las actividades cuasi fiscales del Banco de la República se derivan de la regulación que realiza sobre los mercados monetario y cambiario, y de su papel como banquero del Gobierno. Estas actividades podrían tener un efecto significativo sobre la asignación y el presupuesto de la Nación.

Las actividades cuasi fiscales que realiza Fogafín están relacionadas con los seguros otorgados por la entidad que generan pasivos contingentes y cualquier otra medida dirigida a solventar al sistema financiero ante una crisis.

La cuasi fiscalidad de Ecopetrol consiste en subsidiar el consumo final de combustibles nacionales vendiéndolos por debajo del precio internacional. De esta manera la empresa deja de percibir una parte del ingreso que tendría si exportara los combustibles. El subsidio por parte de Ecopetrol no le representa perdidas contables a

67

Ibídem.

Ibídem 69 Ibídem.

68

160

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación la empresa. Esta tan sólo asume el costo de oportunidad al vender los combustibles a precios inferiores a los del mercado internacional 70.

1.16.3.5. SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Y SUPERAVIT PRIMARIO

El concepto de sostenibilidad de la deuda pública de un país hace relación a las condiciones que se requieren para que aquella no aumente indefinidamente. Esta sostenibilidad esta asociada a factores tales como: Crecimiento de la producción, tasa de interés, nivel de exportaciones, tasa de devaluación, entre otros.

En un análisis de sostenibilidad se evaluará cuál podría ser, por ejemplo, el impacto de un aumento en las tasas de interés, una disminución del PIB o un incremento en la tasa de cambio.

Con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico cada año el Gobierno Nacional debe determinar para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Dicha meta debe ser aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta supuestos macroeconómicos tales como tasas de interés, inflación, crecimiento económico y tasa de cambio.

Para estos efectos se entiende como Superávit Primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferente a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial 71.

Independientemente de los límites a los gastos de funcionamiento a que están sometidas las entidades territoriales, los departamentos, distritos y municipios deben establecer una meta de superávit primario para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda. Dicha meta será fijada por el CONFIS o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobada y revisada por el Consejo de Gobierno.

En el nivel nacional, y de acuerdo a su Marco Fiscal, para los próximos años el Superávit Primario promedio requerido debe ser por lo menos equivalente al 2.9 del PIB. En el territorial este indicador deberá ser por lo menos igual a los intereses que se proyecten cancelar durante la respectiva vigencia en el evento de que la entidad tenga

70 71

Ibídem Ley 819, Artículo 2.

161

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación margen para renegociar su deuda, de no ser así dicho valor debe incluir las amortizaciones a capital.

Si el superávit primario es mayor al valor de los intereses (y de las amortizaciones, en algunos casos) y además se cumple con los otros indicadores que se verán más adelante, la deuda del ente territorial será sostenible. En caso contrario la entidad deberá introducir modificaciones a sus finanzas.

Por último, mientras que con el Plan Financiero se busca determinar el monto de los recursos que financiaran la inversión, el Superávit Primario está orientado a conocer si la entidad está en condiciones de servir su deuda, especialmente en lo que tiene que ver con el pago de intereses.

1.16.3.6. EL INFORME MACROECONÓMICO

En el informe macroeconómico el gobierno le dará cuenta al Congreso sobre el comportamiento de la economía en el año anterior al de la presentación del presupuesto. Dicho informe tratará por lo menos los siguientes temas: Explicará cómo fue el crecimiento del PIB Dinámica de la Balanza de Pagos y señalará si hubo déficit o superávit y cuáles fueron las fuentes de financiamiento del desbalance Responderá cómo se comportó la inversión extranjera Explicará si la deuda externa aumentó o disminuyó Explicará cuál fue el comportamiento del crédito y de las tasas de interés, entre otros aspectos.

1.16.3.7. ACCIONES Y MEDIDAS ESPECÍFICAS E INFORMES DE RESULTADOS

Las entidades territoriales deberán informar a las corporaciones de elección popular sobre las acciones y medidas específicas que se propongan para alcanzar las metas propuestas, dicho informe deberá contener, como mínimo, los principales propósitos, las metas a alcanzar, los responsables y el tiempo involucrado. Al tiempo deberán informar también sobre los resultados obtenidos en la vigencia fiscal anterior. Deberán resolver interrogantes del tenor: ¿Cómo se comportaron los ingresos? ¿Porqué aumentaron? o ¿Porqué disminuyeron? ¿Cuál fue el comportamiento de los gastos? ¿Hubo ahorro? ¿Cómo fue el crecimiento nominal y relativo de los ingresos por cada uno de los conceptos?, entre otros.

Si no se han cumplido las metas previstas se debe explicar porque se presentó la desviación y qué medidas se proponen para corregirlas, e incorporarlas en el Marco Fiscal.

162

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Periódicamente se debe hacer un seguimiento al cumplimiento de las metas, que permita determinar que tan lejos se está de alcanzar el objetivo y si es necesario tomar medidas correctivas A su turno el gobierno nacional deberá explicar al Congreso el impacto en las grandes variables económicas de su política fiscal.

1.16.3.8. RELACION DE PASIVOS EXIGIBLES Y CONTINGENTES

En materia de deuda la preocupación gubernamental casi siempre había girado en torno a la deuda reconocida o cierta (la que había sido efectivamente desembolsada a las entidades públicas), rara vez se hacía mención de aquella contingente (obligaciones pecuniarias sometidas a condición).

El objeto de la identificación, valoración, reconocimiento y presupuestación de los pasivos contingentes por parte de las Entidades Estatales radica en conocer su riesgo fiscal Los pasivos contingentes son aquellos posibles gastos en que eventualmente tendría que incurrir alguna entidad pública a raíz de la ocurrencia de algún evento específico.

Los más importantes son: Las garantías otorgadas para la construcción de infraestructura con participación privada (Por concesiones, Dto. 423 / 91) Las garantías otorgadas en operaciones de crédito público (por ser garante o deudor solidario) Los procesos judiciales contra el Estado La ocurrencia de desastres naturales.

Dentro de esta relación no se incluyen los pasivos pensiónales porque estos no son contingentes sino reales, lo que sucede es que la totalidad no figuran registrados y mucho menos se cuentan con los fondos para su cubrimiento.

Las valoraciones de pasivos contingentes de operaciones de crédito, contratos administrativos, sentencias y conciliaciones cuyo perfeccionamiento se haya llevado a cabo antes de la expedición de la Ley 448 serán efectuadas por el DNP, las contingencias perfeccionadas posteriormente serán valoradas por cada entidad y aprobadas por la Dirección de Crédito P. y Tesoro Nacional de Minhancienda.

La valorización se debe hacer a partir del momento en que se perfecciona la operación contingente.

1.16.3.9. COSTO FISCAL DE LAS EXENCIONES, DEDUCCIONES O DESCUENTOS TRIBUTARIOS EXISTENTES 163

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Es obligación del gobierno realizar un estimativo del monto a que ascendieron en el año anterior las exenciones, deducciones y descuentos tributarios. Al respecto conviene tener en cuenta el significado de los siguientes términos: Exclusión: En esta figura “no se causa” el tributo, lo cual repercute en que el contribuyente esté exonerado tanto de las obligaciones materiales (pago) como de las formales (presentar declaración).

Exención: En este caso se causa el tributo pero su tarifa es “cero”. El sujeto pasivo está exonerado de la obligación material (pagar) pero no de las obligaciones formales (presentar declaración).

Descuento: Con esta figura no se afecta la depuración de la base gravable sino que, una vez obtenido el “impuesto a cargo”, se aplica un porcentaje a ser sustraído y el resultado obtenido es el “impuesto neto por pagar”.

En el nivel nacional dentro de las principales rentas exentas del impuesto a la renta se encuentran las de carácter laboral, los beneficios otorgados a las empresas editoriales, las loterías y licoreras, indemnizaciones por seguros de vida, las otorgadas en el marco de las denominadas leyes Páez y Quimbaya, las amparadas por convenios internacionales, las correspondientes a zonas francas y zonas económicas especiales, entre otras72. Dentro de los descuentos figuran: por reforestación, IVA en la importación de maquinaria pesada para industrias básicas, el 40% de la inversión de las empresas prestadoras del servicio de acueducto que sean reinvertidos en acueductos regionales y entre los que no pueden eliminarse, descuentos por impuestos pagados en el exterior y los que favorecen a las empresas internacionales de transporte marítimo y aéreo internacional, amparados por convenios internacionales.

En lo que respecta a los impuestos territoriales, sus gobiernos están autorizados legalmente a conceder exenciones hasta por 10 años con la finalidad de impulsar el desarrollo.

En relación con el impuesto predial las exenciones más comunes son las que cobijan a: Bienes históricos y culturales, iglesias, parqueaderos, salones comunales, predios con valor por debajo de un máximo y predios pertenecientes al municipio. Los cálculos se pueden realizar tomando como base el avalúo catastral para los dos últimos años gravables de los predios identificados, y aplicando la tarifa correspondiente a la información catastral que reposa en las bases de las Secretarías de Hacienda.

1.16.4.

72

CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CP, Op, cit.

164

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

El proyecto de Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales y los proyectos de presupuesto de las entidades con régimen presupuestal de empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a actividades no financieras y sociedades de economía mixta asimiladas a estas deberán ser consistentes con el Plan Financiero, Programa Macroeconómico (para el nivel nacional), Metas de Superávit Primario, y las Acciones y Medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas (para el nivel territorial).

De igual forma, las modificaciones o adiciones al presupuesto deberán respetar el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

1.16.4.1. LOS GASTOS SOCIALES

Como se recordará el gasto público social es aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión.

El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente Ley de apropiaciones.

El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos no se contabilizan con los recursos del Sistema General de Participaciones.

1.16.5.

PRESENTACION A LA CORPORACION

En el nivel nacional el proyecto de presupuesto debe ir acompañado de un Mensaje Presidencial que incluirá lo siguiente: 1. Resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2. Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal anterior.

3. Informe de ejecución presupuestal de la vigencia en curso, hasta el mes de junio.

165

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 4. Informe donde se evalúe el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que han autorizado la creación de rentas de destinación específica 5. Anexo de la clasificación económica del presupuesto

1.16.6.

DISCUSIÓN Y APROBACIÓN

Durante los primeros diez (10) días de cada legislatura del Congreso73, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda, debe presentarle el Proyecto definitivo de Presupuesto (ya antes de la primera semana del mes de abril debió enviar a las Comisiones Económicas de Senado y Cámara un anteproyecto) junto con un informe económico sobre los criterios a seguir en materia de política fiscal, cambiaria y monetaria. Igualmente debe presentar, de ser necesario aunque no indispensable, antes del 30 de septiembre el proyecto de presupuesto complementario sí con fundamento en el Plan Financiero se estima que los ingresos serán insuficientes para cubrir la totalidad de los gastos programados. En tal evento el Gobierno debe indicar las fuentes de las rentas que se propone arbitrar y los gastos que se financiarán con ellas.

Durante los tres primeros meses de cada legislatura y hasta la media noche del 20 de octubre, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto. Si no lo expidiere regirá el presupuesto presentado por el gobierno, figura esta conocida comúnmente como "dictadura fiscal". Si no lo aprueba o el Gobierno no lo presenta oportunamente, se repetirá el del año anterior. También se repetirá el presupuesto si la Corte Constitucional declara inexequible la Ley que lo aprueba.

En la discusión legislativa sólo el Ministro de Hacienda a nombre del Gobierno podrá proponer la creación de nuevas rentas u otros ingresos, el cambio de tarifas, la modificación o traslado de partidas de gastos, la consideración de nuevas partidas y la autorización para contratar empréstitos.

En el caso de que conjuntamente las Comisiones de Presupuesto de las dos Cámaras encuentren que el Proyecto de Presupuesto no se ajusta a los preceptos constitucionales y legales, lo devolverán al Ministro de Hacienda antes del 15 de agosto para que se le hagan las correcciones del caso. Dicho Ministro deberá presentar de nuevo el Proyecto antes del 25 de agosto.

Las Comisiones de Presupuesto en esta etapa deliberan conjuntamente para estudiar y dar primer debate, en votación separada, al referido proyecto antes del 30 de septiembre. El segundo debate se realizará en plenaria tanto de Senado como de Cámara y, como ya se dijo, tiene como limite la media noche del 20 de octubre.

73El Congreso se reúne en sesiones ordinarias durante dos períodos por año que conforman una sola legislatura. El primer período comienza el 20 de julio y culmina el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluye el 20 de junio.

166

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Al igual que cualquier otra Ley, la del presupuesto debe ser sancionada u objetada por el Presidente de la República.

RECUADRO 10: ÉL TRÁMITE DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

El trámite es similar al del nivel nacional con algunas pequeñas particularidades que reseñaremos enseguida.

El Alcalde debe entregar el proyecto de Acuerdo de Presupuesto dentro de los términos establecidos al Secretario del Concejo para que éste proceda a su reparto a la Comisión pertinente. El Presidente del Concejo debe designar ponente para primer y segundo debate. Si en el primer debate, que se da en la Comisión respectiva, el proyecto no es aprobado, entonces puede ser reformulado. Si es aprobado en ese primer debate pasa, dentro de los tres días siguientes, a segundo debate en sesión plenaria. Si es aprobado en esta instancia se envía al señor Alcalde para su sanción. Si no fue aprobado o se presentó extemporáneamente se repite el presupuesto del año anterior. El Alcalde cuenta con 8 días para la sanción del Acuerdo y luego debe pasarlo al Gobernador para lo propio. Pero el Alcalde puede objetar el Acuerdo por inconveniencia o por ilegalidad. Si lo objeta por inconveniencia y el Concejo no está reunido lo convoca para sesiones extraordinarias. Si el Concejo acepta las objeciones lo devuelve al Alcalde para su sanción, previo los ajustes pertinentes. Si no son aceptadas las objeciones por el Concejo de todos modos se le devuelve al Alcalde sin modificación alguna. Si en esta oportunidad el Alcalde lo sanciona, pasa al señor Gobernador; pero si no, entonces el Presidente del Concejo sanciona el Acuerdo.

Si el Acuerdo es objetado por ilegalidad también se convoca al Concejo. Si éste acepta las objeciones remite el Acuerdo para sanción del Alcalde. Pero si el Concejo no acepta las objeciones entonces el Alcalde envía el proyecto de Acuerdo, durante los cinco (5) días siguientes a su recibo, al Tribunal Administrativo. Esta corporación tiene 20 días hábiles para pronunciarse. Si las objeciones no tienen fundamento se le remite al Alcalde para que proceda a la correspondiente sanción. Si tienen fundamento el proyecto se archiva y se repite el presupuesto del año anterior. En todos los casos el acto administrativo mediante el cual se adopta el presupuesto se debe publicar en la gaceta o diario de amplia circulación.

1.16.7.

LIQUIDACIÓN PRESUPUESTAL

Si el presupuesto no es expedido por el Congreso, el Gobierno Nacional debe expedir el Decreto mediante el cual adopta el presupuesto presentado por él mismo. Si lo que opera es repetición, el Gobierno debe expedir antes del 10 de diciembre el respectivo Decreto para lo cual deben practicar los ajustes pertinentes para adecuarlo a la disponibilidad de recursos, lo que puede implicar reducción de gastos y supresión de empleos.

Ahora bien, si el Congreso aprueba el presupuesto, el Gobierno debe expedir un Decreto de Liquidación que tendrá como base el proyecto presentado por él mismo al Congreso, al cual le insertará las modificaciones hechas por este organismo.

En el ámbito nacional le corresponde a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público preparar el decreto de 167

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación liquidación del presupuesto el cual contendrá un anexo que incluirá el detalle desagregado de la composición de las rentas y apropiaciones aprobados por el Congreso de la República. Adicionalmente, se podrá incluir un documento con las metas que deben cumplir las entidades con las apropiaciones asignadas.

Anteriormente el Decreto de liquidación expedido por el gobierno era prácticamente una repetición de la Ley de presupuesto. Ahora como quiera que el Congreso aprueba el presupuesto en el ámbito de grandes agregados de gastos, esto es, a nivel de numerales (Gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda) el gobierno a través del mencionado Decreto hace la parcelación de los numerales en artículos y estos en ordinales. Esto conlleva una ventaja desde el punto de vista administrativo y de agilidad en los trámites, porque si se requiere hacer una modificación que solo afecten artículos de un mismo numeral no será necesario acudir al Congreso. A él solo se acudirá sí, por ejemplo, para aumentar los gastos de funcionamiento hay que disminuir los de inversión.

RECUADRO 11: ¿INTERVENCIÓN O NO DEL LEGISLATIVO? Frente a la intervención del legislativo (o de los cuerpos colegiados de elección popular en el ámbito territorial: Asambleas y Concejos) en la discusión del presupuesto se presentan tres posiciones.

La primera, partidaria de otorgar facultades absolutas a estos organismos para reformar y, si es el caso, rehacer todo el presupuesto, puesto que sus miembros al ser escogidos por voto popular representan la voluntad y aspiraciones de la comunidad.

La segunda, defiende la supremacía del gobierno en estos asuntos puesto que es él quien cuenta con las herramientas y fundamentos técnicos para hacer una adecuada programación de los ingresos y gastos públicos.

La tercera, es una posición intermedia que trata de conciliar los aspectos técnicos con los políticos.

Dentro de esta última ubicamos a Colombia, pero con un alto predominio del gobierno frente al órgano corporativo.

En efecto, si nos atenemos a las normas, la injerencia del legislativo en materia presupuestal es poca. El Gobierno es quien tiene la iniciativa del gasto. La autonomía del Congreso para reducir o eliminar partidas de gastos es limitada ya que no podrá tocar las necesarias para atender el Servicio de la Deuda, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución74. Tampoco puede el Congreso aumentar el cálculo de los ingresos sin que previamente exista concepto previo y favorable del Gobierno.

1.16.8.

EJECUCIÓN

74 Hace referencia a los planes de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse y que debe aprobar el Congreso.

168

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

En el pasado la ejecución del presupuesto se realizaba sobre la base de los Acuerdos de Obligaciones y de los Acuerdos de Ordenación de gastos, ambos aprobados por el Consejo de Ministros.

El primero era expedido para períodos de 4 meses y buscaba adecuar la ejecución del presupuesto de inversión a los cambios de la economía y de la administración. Allí se determinaba el monto de las obligaciones que podrían contraer los Ministerios y Departamentos Administrativos con cargo a sus presupuestos.

Los Acuerdos de Ordenación de Gastos eran aprobados con periodicidad mensual y en ellos se fijaban las sumas que podían girarse para el pago de las obligaciones adquiridas por los Ministerios y Departamentos Administrativos.

Posteriormente se suprimieron los Acuerdos de Obligaciones, se introdujeron reformas a los Acuerdos de Gastos y se creó el Programa Anual de Caja. En lo sucesivo los Acuerdos de Gastos no serían aprobados por el Consejo de Ministros sino por el CONFIS, tendrían como base el Programa Anual de Caja, y para los establecimientos públicos operarían los Acuerdos Internos de Gastos. Seguían siendo elaborados por la DGPN de acuerdo a las solicitudes que recibiera de las entidades, y eran la base para que la Tesorería General de la República situara los fondos respectivos.

Después se eliminaron los Acuerdos Mensuales de Gastos y solo quedó vigente, como instrumento de ejecución del presupuesto, el Programa Anual Mensualizado de Caja PAC-.

1.16.8.1. EL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA -PAC

Define el monto máximo mensual de pagos para el Presupuesto con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto global del PAC, junto con sus modificaciones, será aprobado, para el nivel nacional, por el CONFIS. Las modificaciones al PAC que no afecten los montos globales aprobados por el CONFIS, podrán ser aprobadas por la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, con sujeción a la disponibilidad de recursos.

En caso de los Establecimientos Públicos con ingresos propios, corresponderá a las Juntas o Consejos Directivos aprobar el PAC y sus modificaciones, con base en las metas globales de pago aprobadas por el CONFIS, o por el Representante Legal en caso de no existir aquellas. Esta facultad se podrá delegar en el Representante Legal de cada entidad.

El PAC es por excelencia un instrumento de planificación financiera de corto plazo (un año), porque en el se señalan mes a mes los ingresos y gastos que efectivamente recaudaran o pagaran las entidades publicas lo que permite anticiparse a déficits o superávits de caja y así conseguir financiación o colocar los excedentes. Visto de otra manera el PAC es a las entidades públicas lo que el presupuesto o flujo de caja es a 169

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación las entidades privadas. Es un instrumento de gestión que facilita utilizar más eficiente y eficazmente el efectivo.

A nivel macro el PAC le sirve al gobierno para visualizar el impacto en la economía de su política de ingresos y gastos.

Para su elaboración, que está a cargo de las diferentes entidades con la asesoría de la DGPN, se deben tener en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS. El PAC, que es la base para que la Dirección Nacional del Tesoro le gire a las diferentes entidades, tiene como límite máximo el valor de las apropiaciones incluidas en el presupuesto de ese período.

Tabla 9: MODELO DE PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA

ENERO

FEBRERO

SALDO INICIAL DISPONIBLE 1

INGRESOS

1.1

INGRESOS CORRIENTES

1.1.1

TRIBUTARIOS

1.1.1.1

Impuesto Predial Unificado

1.1.1.2

1.1.1.4

Sobretasa Ambiental Impuesto de Circulación y Tránsito Servicio Público Impuesto de Industria y Comercio

…

……..

1.1.2

NO TRIBUTARIOS

1.1.1.3

1.1.2.1 1.1.2.2

Tasas y Multas Arrendamientos

…..

……

1.1.3

1.1.3.2

TRANSFERENCIAS Transferencias Corrientes (Para Funcionamiento) SGP Transferencias de Capital (Para Inversión) SGP

….

…….

1.1.4

FONDOS ESPECIALES

1.1.3.1

1.2

INGRESOS DE CAPITAL

1.2.1

COFINANCIACION

1.2.2

REGALIAS

1.2.2.1

Regalías Petrolíferas

…..

……

1.2.3

RECURSOS DEL CRÉDITO

1.2.3.1 1.2.3.2 1.2.4 1.2.4.1 1.2.4.2 ….

1.2.4.4

Interno Externo RECURSOS DEL BALANCE Recuperación de Cartera Reintegros ……

Superávit Fiscal

170

MARZO

ABRIL

……..

DICIEMBRE

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.2.4.5 1.2.4.6 1.2.9 2 2,1 2.1.2

Venta de Activos Otros Recursos Balance OTROS INGRESOS CAPITAL GASTOS GASTOS FUNCIONAMIENTO

del DE

DE

2.1.2.2

GASTOS DE PERSONAL Servicios Personales Asociados a la Nómina Servicios Personales Indirectos

…..

……

2.1.3

GASTOS GENERALES

2.1.2.1

2.1.3.1 2.1.3.2

Adquisición de Bienes Adquisición de Servicios

….

……

2.1.4

TRANSFERENCIAS

2.1.4.1 2.1.4.2 2.2

Al Sector Público Al Sector Privado GASTOS DE INVERSION

2.2.1

CON RECURSOS DEL SGP

2.2.1.1

EDUCACION

2.2.1.2

2.2.3

SALUD CON RECURSOS DE PARTICIPACIONES DE PROPOSITO GENERAL – SGP CON RECURSOS DE REGALIAS Y FONDOS DE COFINANCIACIÓN CON RECURSOS PROPIOS Y OTROS

2.3

SERVICIO DE LA DEUDA

2.2.1.3

2.2.2

2.3.1 2.3.1.1 2.3.1.2 2.3.2 2.3.2.1 2.3.2.2

Deuda Interna Amortización Intereses Deuda Externa Amortización Intereses

2,4

ORGANISMOS DE CONTROL

2.4.1

Transferencias a Concejo

2.4.2

Transferencias a Contraloría

2.4.3

Transferencias a Personería DISPONIBLE DEL PERIODO DISPONIBLE ACUMULADO TOTAL

1.16.8.2. LAS VIGENCIAS FUTURAS 171

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Es un mecanismo que le permite a los gobiernos nacional o territoriales asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Existen dos clases: ordinarias y excepcionales.

Vigencias futuras ordinarias Para la autorización de las ordinarias, como requisitos mínimos se debe cumplir con lo siguiente: El monto máximo, el plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo; Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo75.

La autorización para la constitución de las vigencias futuras en el nivel nacional las otorga el CONFIS; en las entidades territoriales la Asamblea o Concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

El CONFIS puede delegar su función en la Dirección General del Presupuesto para el caso de los órganos que componen el Presupuesto General de la Nación y en las juntas o Consejos Directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras.

Las autorizaciones para constituir vigencias futuras no podrán superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes, o el Consejo de Gobierno de la entidad territorial de que se trate, previamente los declare de importancia estratégica. La declaratoria de importancia estratégica por parte del CONPES requerirá del concepto previo y favorable del CONFIS, donde se valide la consistencia con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En el nivel territorial la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el

75

Ley 819, Artículo 10 y 12 172

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento, aspecto este que se tratará cuando analicemos las deuda territorial.

En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

El CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo76. Los contratos de empréstito, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores, las asunciones de deuda pública y las contrapartidas que se estipulen, no requieren de autorización por parte del CONFIS para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Dichos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.

Esta medida también se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no financieras.

Los proyectos de inversión que requieran vigencias futuras excepcionales y superen el respectivo período de Gobierno, deben contar con el aval fiscal por parte del CONFIS, antes de su declaratoria de importancia estratégica por parte del CONPES.

1.16.9.

RECAUDOS DE LOS INGRESOS Y EJECUCIÓN DE LOS GASTOS

El recaudo de los ingresos de la nación, con la excepción de los establecimientos públicos, le corresponde al Ministerio de Hacienda por conducto de las oficinas de manejo de sus dependencias o de las entidades de derecho público o privado delegadas para tal efecto. Así mismo le corresponde hacer los giros a través de la Dirección Nacional del Tesoro.

En algunos casos los recaudos lo realizan las entidades, pero el producto de los mismos deben ser enviados a dicha Dirección. Otras veces no es necesaria la transferencia pero para poder utilizar los recursos estos previamente se han debido incorporar al presupuesto.

76

Ibídem, Artículo 11.

173

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

La afectación del presupuesto de gasto debe sufrir las siguientes etapas:  1-Expedición previa del Certificado de Disponibilidad Presupuestal por parte del Jefe de Presupuesto del Órgano respectivo, o por quien haga sus veces.  2-Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos.  3-Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago y, finalmente,  4-El pago

Antes de comprometer el presupuesto, el ordenador del gasto, o sea el funcionario con capacidad legal para adquirir compromisos a nombre de la entidad estatal de que se trate, debe solicitar la expedición de un Certificado de Disponibilidad Presupuestal – CDP-. Este certificado es un documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos con cargo al presupuesto de la respectiva vigencia. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso. Los CDP se deben expedir hasta por el valor del saldo que encuentre libre de afectación en la respectiva apropiación. El CPP no tiene una vigencia perfectamente definida, pues las normas señalan que esta equivale al término del proceso de asunción del respectivo compromiso.

No es indispensable para asumir un compromiso contar con los recursos líquidos para su cancelación pero sí que haya saldo disponible y suficiente de apropiación según la naturaleza del gasto a realizar.

Expedido el CDP, la entidad puede iniciar los trámites para la adquisición de los bienes, servicios o realización de obras, a través de procesos licitatorios, expedición de órdenes de servicio, pedido o de compra, es decir, comprometer el presupuesto. En materia presupuestal el Compromiso se define como los actos realizados por los órganos que en desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto a nombre de la personar jurídica de la cual hagan parte, se encuentren en el proceso de llevar a cabo el objeto establecidos en los mismos. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la apropiación presupuestal.

Estos Compromisos deben ser registrados en la contabilidad presupuestaria. Así surge el concepto de Registro Presupuestal que se entiende como tal la imputación presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta solo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.

No es permitido atender compromisos con cargo al presupuesto que no cuenten previamente con el registro presupuestal correspondiente.

Es el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces el responsable de efectuar el Registro Presupuestal.

Recibidos a satisfacción por la entidad los bienes, servicios u obras le surge una obligación. Se entiende como tal en materia presupuestal el monto adeudado producto del desarrollo de los compromisos adquiridos por el valor equivalente a los bienes recibidos, servios prestados y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los 174

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación anticipos no pagados que se hayan pactado en desarrollo de las normas presupuestales y de contratación administrativa. Esta obligación debe ser objeto de registro y se entiende como tal la imputación mediante la cual se afecta el compromiso en el que ésta se origina, estableciendo el plazo en el que debe atenderse el pago.

Finalmente todo el proceso culmina con el pago. Sin embargo existen situaciones en que dicho pago por una u otra circunstancia no se realiza durante la vigencia en ejecución sino en la siguiente. Para ello se constituyen las reservas de caja. Otras veces los compromisos no logran convertirse en obligación por que los bienes, servicios u obras no han sido recibidos, entonces se constituyen las reservas presupuéstales. Estos conceptos constituyen lo que se conoce como Rezago Presupuestal.

Paralelamente a los anteriores registros presupuestales se realizan registros contables.

Por últimos, en la ejecución del presupuesto es preciso tener en cuenta que:  No se podrá efectuar gasto o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso del saldo disponible  Previo a contraer compromisos, se requiere la expedición de un CDP.  El CDP y el Registro Presupuestal, podrán expedirse a través de medios electrónicos  Cuando se requiera exceder la anualidad, se requiere autorización para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras.  Sólo se podrán adquirir compromisos cuya ejecución, entendida como entrega de bienes o prestación de servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal.  Cuando se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia.  En el evento en que los requisitos anteriores no se puedan cumplir, procederá la constitución de reservas presupuéstales.  Los compromisos presupuéstales, requieren para su perfeccionamiento del registro presupuestal.  Está prohibido tramitar o legalizar actos administrativos que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos.  Los ordenadores del gasto responderán disciplinaria, fiscal, penal y pecuniariamente por incumplir lo establecido al respecto.  No se consideran hechos cumplidos: las facturas de los servicios públicos domiciliarios y los contratos interadministrativos de ejecución continuada.

El Régimen de Reservas o Rezago Presupuestal

175

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Para casos especiales determinados por el gobierno nacional se constituyen Reservas de Apropiación. Su función es respaldar compromisos validamente adquiridos antes del 31 de diciembre del año de que se trate (contratos, ordenes de pedido, de trabajo, de servicio, convenios) en los cuales no se hayan recibido aún los bienes, servicios u obras. Dichas reservas se deben ejecutar en el transcurso de la vigencia fiscal siguiente, al final de la cual prescriben los compromisos adquiridos.

De manera general en los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuéstales correspondientes77.

Las Reservas de Caja (o cuentas por pagar) se constituyen para pagar servicios prestados, bienes u obras recibidas a satisfacción o anticipos pactados antes del 31 de diciembre del año en cuestión. Nótese que a diferencia de las reservas de apropiación, en las de caja es indispensable que el objeto del gasto se haya efectivamente realizado. Dichas reservas se constituyen siempre y cuando se cuenten con disponibilidad de recursos para su pago, en caso contrario harán parte del déficit fiscal de la vigencia.

Constituidas las cuentas por pagar de la vigencia fiscal, los dineros sobrantes serán reintegrados a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, para el caso de las entidades del nivel nacional. Las cuentas por pagar de la vigencia anterior que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, expirarán sin excepción. En consecuencia, los dineros sobrantes deben reintegrarse también a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, para el caso del nivel nacional.

Tanto las reservas de apropiación como las de caja han constituido el fenómeno conocido como "rezago presupuestal", o sea, aquellas partidas de gastos comprometidas en una vigencia pero ejecutas en la siguiente.

1.16.10.

MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO

No siempre las cosas ocurren como se prevé y esto es extensivo al presupuesto, de allí que muchas veces sea necesaria su modificación a través de cualquiera de los siguientes mecanismos: Reducciones o Aplazamiento Adiciones y traslados Fondo de Compensación Interministerial.

77

Ibídem, Artículo 19.

176

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Reducciones o Aplazamientos El gobierno, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales sí: Estima que los ingresos serán inferiores a los gastos.

No fueren aprobados nuevos recursos por el Congreso o estos resultaren insuficientes.

No se perfeccionen los recursos del crédito Que la coherencia macroeconómica así lo exija.

El no reducir o aplazar la ejecución de partidas presupuestales cuando se advierta que los ingresos efectivos (los que ingresan a caja) no alcanzaran a cubrir la totalidad de los gastos de la vigencia, podrá generarle al funcionario público una acción disciplinaria.

Adiciones o traslados Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del mismo para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno debe presentar a la corporación respectiva un proyecto de modificación al presupuesto.

Esta modificación se realizará preferiblemente mediante un contra crédito a las apropiaciones en ejecución78.

Pero si no es posible el contra crédito, entonces se acudirá al mecanismo de las adiciones que podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos. b) Contar con mayores ingresos 79.

78

Dentro de este contexto, contra crédito significa disminuir una partida presupuestal, en tanto que crédito o adición es la operación contraria, o sea, un aumento de una partida o la creación de otra.

79

Ibídem, Artículo 28.

177

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Ahora bien, se recordará que la Ley Anual del Presupuesto Nacional se aprueba a nivel de grandes agregados de gastos (Funcionamiento, Servicio de Deuda e Inversión) pero después el gobierno expide un decreto llamado de liquidación presupuestal en el cual se desagregan las partidas. Las partidas para Gastos de Personal y Generales son aún más desagregadas mediante Resolución expedida por el Representante Legal de cada organismo.

Así las cosas, para el nivel nacional, y por extensión el territorial, las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional, debe aprobar tales operaciones. Sí se trata de gastos de inversión, se requerirá, además, del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.

Las desagregaciones que realicen mediante resoluciones los Representantes Legales podrán ser modificadas por ellos mismos también a través de Resoluciones, para lo cual deben contar con el respectivo certificado presupuestal. Dichas modificaciones no requieren aprobación por parte de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional, se podrán hacer una vez al mes y copia de éstas se remitirá a la Dirección General del Presupuesto al día siguiente de su expedición 80.

Es de señalar que los traslados son operaciones donde no varía el monto total del presupuesto sino su composición, mientras que en las adiciones si se incrementa.

Recuadro 12: EJECUCION PRESUPUESTAL Y CONTRATACION ESTATAL Le ejecución del presupuesto público está asociada al proceso de contratación estatal. Por norma general (Ley 80 de 1993, artículo 24) la adquisición de los contratistas debe hacerse a través del procedimiento de licitación o concurso públicos, con las siguientes excepciones en que se podrá contratar directamente: - Cuando la adquisición sea de menor cuantía. Dicho concepto está relacionado con el monto del presupuesto anual de la respectiva entidad expresado en Salarios Mínimos Legales Mensuales - SMLM -, entre mayor sea éste, mayor será el valor que pueda adquirir la entidad pública a través de este procedimiento.

Presupuesto anual

Menor cuantía:

Presupuesto anual

Menor cuantía

Hasta 6.000

25

250.000 - 500.000

400

6.000 - 12.000

100

500.000 – 1.000.000

600

80

Ibídem Artículo 30.

178

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 12.000 - 120.000

250

1.000.000- 1.200.00

800

120.000 -250.000

300

Más de 1.200.000

1.000

Cifras expresados en SMLM

- Empréstitos

- Contratos interadministrativos (los que se celebran entre entidades públicas), contrato de seguro.

con excepción del

- Para la prestación de servicios profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas.

- Arrendamiento o adquisición de inmuebles.

- Urgencia manifiesta (Se declara cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente).

- Cuando haya sido declarada desierta la licitación o concurso.

- Cuando no se haya presentado propuesta alguna o ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones, o términos de referencia o, en general, cuando falte voluntad de participación.

- Adquisición de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

- Cuando no exista pluralidad de oferentes.

- Adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas.

- Los contratos que celebren las entidades estatales para la prestación de servicios de salud.

- Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta.

Fondo de Compensación Interministerial.

Otro mecanismo que posee el Gobierno para atender faltantes imprevistos es el Fondo de Compensación Interministerial creado mediante la Ley 38 de 1989, pero debido a serios cuestionamientos sobre su funcionamiento fue preciso introducirle ciertos cambios con la Ley 718 de 2001.

El Fondo de Compensación Interministerial es un fondo cuenta sin personería jurídica ni planta de personal propia, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manejado como un sistema separado de cuentas.

179

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Dicho Fondo dispone de recursos hasta por una cuantía anual equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación, cuya apropiación inicial se incorporará en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De acuerdo a la norma precitada sus recursos se utilizan únicamente para completar faltantes en gastos de funcionamiento en la respectiva vigencia fiscal, en apropiaciones incluidas previamente en las leyes de presupuesto. Estos faltantes deberán ser ocasionados por hechos sobrevinientes e imprevistos calificados como de excepcional urgencia por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros.

Estos recursos no podrán destinarse a la celebración de contratos de prestación de servicios o la vinculación de supernumerarios. Tampoco podrán destinarse a abrir partidas nuevas en el presupuesto de gastos ni a completar apropiaciones para gastos de inversión, o para atender el servicio de la deuda.

Cuando se requiera utilizar los recursos del Fondo, el Jefe del respectivo organismo deberá solicitarlos, con la justificación del caso, al Ministerio de Hacienda. La Dirección General del Presupuesto estudiará la solicitud y, si es viable, por intermedio del Ministro de Hacienda la pondrá a consideración del Presidente de la República y del Consejo de Ministros, a fin de que éstos califiquen la excepcional urgencia del gasto.

Luego continuarán los trámites de rigor.

1.16.11.

SITUACIONES PRESUPUESTALES

La ejecución presupuestal puede dar lugar a las siguientes situaciones: Rentística, Presupuestal, Operaciones Efectivas, de Tesorería, Fiscal.

La situación Rentística resulta de comparar la suma de los recaudos y reconocimientos frente a las cuantías incluidas en el Presupuesto. Es decir se compara el total de los ingresos causados, o sea a los que tiene derecho el gobierno hayan ingresado o no a caja pero sobre los cuales ya hay un derecho a favor del ente gubernamental, con las estimaciones que sobre recaudo se hizo. Si los ingresos causados son mayores a los estimados se dirá que hubo superávit rentístico; en caso contrario, déficit.

1.16.11.1. LA SITUACION PRESUPUESTAL

La situación Presupuestal surge de comparar los ingresos causados (igual que en el caso anterior) pero frente a los gastos efectivamente realizados o comprometidos.

Dentro de los gastos se incluyen los que ya han sido cancelados y los que por cuestiones de tramite aún no se han cancelado pero que ya existe un compromiso por parte de la entidad pública y que figuran en reservas de caja o presupuestal.

Generalmente la situación presupuestal toma en consideración una vigencia fiscal, es decir, un año.

Los dos conceptos anteriores se basan en el criterio de causación, en el cual los ingresos se registran cuando se adquiere el derecho a ellos, hayan sido o no 180

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación recaudados, y los gastos cuando surge la obligación de cancelarlos, se hayan pagados o no. .

1.16.11.2. LAS OPERACIONES EFECTIVAS Y DE TESORERIA

La situación de Operaciones Efectivas resulta de comparar los ingresos efectivos - que efectivamente se recaudan - frente a los gastos efectivos - los que efectivamente se cancelan durante el período -. Por lo tanto en este concepto se pueden incluir ingresos o gastos que corresponden a vigencias distintas a la que está en ejecución. Es un concepto importante por cuanto proporciona información para conocer cuál es el impacto real e inmediato del presupuesto público en el resto de la economía.

La situación de Tesorería compara las disponibilidades (recursos en caja, bancos o inversiones temporales) frente a las exigibilidades u obligaciones pendientes de pago.

Estos dos últimos conceptos aplican el criterio de Caja, en el cual los ingresos se consideran realizados cuando ingresan efectivamente y los gastos cuando son cancelados.

1.16.11.3. LA SITUACION FISCAL

La situación Fiscal, al igual que la presupuestal, compara ingresos causados frente a gastos igualmente causados, con la diferencia que este es un concepto acumulativo, es decir, tiene en cuenta los resultados de años anteriores. Si en períodos anteriores hubo superávits presupuestales y después déficits, la situación fiscal es la sumatoria de estos resultados. Por mandato legal cuando en una vigencia se liquida déficit fiscal, el gobierno está obligado a cancelarlo en la siguiente, so pena de no permitírsele nuevas adiciones.

De todos estos conceptos el más importante es este último por sus implicaciones económicas. Un continuo déficit fiscal pone en evidencia deficiencias estructurales en las finanzas del gobierno. Pero no siempre un déficit es malo. Recuérdese que en épocas de recesión es recomendable que el gobierno adopte medidas expansionistas de la demanda bien sea aumentando los gastos públicos o disminuyendo los tributos, caso en el cual podría, y de ordinario ocurre, incurrir en déficit.

Las cifras del déficit rara vez coinciden porque no existe un criterio único ni mucho menos uniforme para su cálculo. Los datos del Ministerio de Hacienda, Dane, Fedesarrollo, Contraloría General de la República, Planeación Nacional, Banco de la República, etc., son totalmente diferentes...

Anteriormente cuando la Contraloría era la encargada de llevar la contabilidad de la nación, la situación fiscal se calculaba restando del activo corriente del Balance del Tesoro, los pasivos igualmente corrientes. Esta forma de cálculo adolecía de muchas fallas porque dentro del activo y del pasivo no se incluían todas las partidas que 181

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación debían ser, o se dejaban por fuera otras, con lo cual el resultado quedaba totalmente distorsionado.

Pero parte de las diferencias en cuanto al cálculo de la situación fiscal radica en los criterios que se tienen en cuenta en su medición. De manera general y sin discusión se acepta que existe déficit fiscal cuando los gastos del gobierno son superiores a sus ingresos. Pero ¿qué conceptos se incluyen dentro de los ingresos y qué dentro de los gastos? ¿Se deben incluir dentro de los gastos aquellos que no generan corriente de efectivo como las depreciaciones, agotamientos, amortizaciones y provisiones?

Podríamos decir que existe déficit fiscal cuando los ingresos corrientes son inferiores a los gastos igualmente corrientes. (Ing. Ctes < Gastos Ctes). Pero a los gastos corrientes se les podría agregar los de inversión en cuyo caso solo se presentaría déficit cuando la suma de estas dos partidas es superior a los ingresos corrientes (ing.

Ctes < Gastos Ctes + Gastos de Inversión). Otra alternativa podría ser agregarle a los ingresos corrientes los recursos del crédito en cuyo caso el déficit solo se daría cuando la suma de los todos los ingresos del gobierno sea inferior a la suma de todos sus gastos (Ing. Ctes + Rec. De Créd. < Gastos Ctes + Gastos de Inversión) Como se ve las opciones para calcular el déficit son amplias (solo hemos mencionado unas cuantas) y de allí los diversos resultados.

El Ministerio de Hacienda, a través del Confis, venía calculando el déficit fiscal siguiendo la metodología de operaciones efectivas de caja del sector público no financiero que incluían las operaciones de ingresos y pagos corrientes y de capital de las entidades del sector. Pero un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional contempló un cambio en el método de cálculo. Dentro esos cambios se estipuló que el balance fiscal será la suma de los balances fiscales del sector público no financiero, del Banco de la República, de Fogafin, y de los costos de la crisis del sector financiero asumidos por el Gobierno; el cálculo oficial del mismo será responsabilidad del Banco de la República quien tendrá en cuenta no solo las operaciones de caja sino, también, las causadas81.

No obstante lo anterior, una forma sencilla, quizás no la más técnica, de calcular el déficit fiscal es partir de la situación de Tesorería, agregarle los derechos que se generen por reconocimientos (valores que con seguridad se recaudaran dentro del año siguiente) y restarle las reservas presupuestales.

Por último es preciso mencionar que puede darse simultáneamente superávits presupuestal con déficit de tesorería, o superávits de tesorería con déficit fiscal, etc.

1.16.11.4. REGISTROS Y CONTABILIDAD PRESUPUESTARIA

81 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Memorias de Hacienda 1999 – 2000, tomo I. Imprenta nacional, página, 65.

182

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Las entidades conformantes del Presupuesto General de la Nación están obligadas a llevar en los libros que se indican más adelante los siguientes registros de carácter presupuestal: De ingresos: Indica el saldo de los recursos por recaudar en una vigencia fiscal y el monto total de los ingresos recaudados a quienes corresponda administrarlos de acuerdo a la ley, para cada uno de los conceptos detallados en el anexo del presupuesto de ingresos.

De apropiaciones y compromisos: Indica el saldo disponible y el monto de los compromisos de cada una de las apropiaciones establecidas en el decreto de liquidación. Igualmente indicará la totalidad de los certificados de disponibilidad expedidos y de los compromisos que afecten las apropiaciones.

De obligaciones y pagos autorizados: Indica los saldos de las obligaciones pendientes de autorización de pago para cada una de las apropiaciones incluidas en el decreto de liquidación.

De las vigencias futuras: Indica el monto de las obligaciones adquiridas en desarrollo de la autorización otorgada por el CONFIS o por la autoridad que éste delegue, que afecten apropiaciones de vigencias presupuestales futuras. También presenta los saldos no utilizados de dichas autorizaciones los cuales fenecen el 31 de diciembre del año en el cual se otorgó esta autorización.

De las Reservas Presupuestales y de las Cuentas por Pagar: Indica los saldos de los compromisos y las obligaciones pendientes de autorización de pago por cada una de las apropiaciones constituidas como Reservas Presupuestales o Cuentas por Pagar.

Libros presupuestales Para poder llevar el registro de todas las operaciones presupuestales las entidades deben llevar los siguientes libros: Registro de ingresos: Registra las operaciones inherentes a la gestión de ingresos públicos. Son operaciones de gestión del presupuesto de ingresos operaciones establecidas en la ley que conlleven a: el reconocimiento de derechos cobrar, la anulación o compensación de los derechos por cobrar, el recaudo y devoluciones.

los las por las

Registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos: Refleja la apropiación vigente, la apropiación vigente no afectada, el total de los certificados de disponibilidad expedidos, los compromisos contraídos, los certificados de 183

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación disponibilidad pendientes de comprometer, el total de las obligaciones causadas y los compromisos pendientes de causar, el total de pagos realizados y las obligaciones por pagar.

Registro de vigencias futuras: Se registran los cupos de vigencias futuras autorizados por el CONFIS o por quien este delegue a los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación.

Registro de Reservas Presupuestales: Muestra las reservas constituidas para cada uno de los rubros del presupuesto, su ejecución y los saldos.

Registro de Cuentas por Pagar: Refleja las cuentas por pagar constituidas al cierre de la vigencia para cada uno de los rubros presupuestales, los pagos y los saldos pendientes por pagar.

Paralelamente a estos registros y libros y como parte del Sistema General de Contabilidad Pública, la Contaduría General de la Nación diseñó un esquema de contabilización de la ejecución del Plan Plurianual de Inversiones Públicas, Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos y de otras transacciones presupuestales, utilizando el sistema de partida doble.82 1.16.12.

EL CONTROL

En lo que se refiere al control el presupuesto está sometido a muchos, entre los más representativos se encuentran los siguientes: Político Fiscal Seguimiento financiero y control de gestión Control disciplinario Seguimiento y evaluación del Departamento Seguimiento y evaluación de la Nación sobre los recursos del Sistema General de Participaciones) Ciudadano De legalidad Los controles político, fiscal, seguimiento financiero y control de gestión al igual que el seguimiento de la nación, se encuentran estipulados en el Estatuto Presupuestal, los demás están contemplados en otras normas.

82 Ver: JOSE FRANCISCO MENDOZA HERNANDEZ, Elementos de Contabilidad Gubernamental: Teóricos y prácticos, Esap, Bogotá, 1997.

184

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.16.12.1. EL CONTROL POLÍTICO

Dicho control lo ejercen las corporaciones públicas de elección popular (Congreso, Asambleas, Concejos) básicamente a través de los siguientes medios: Citación de funcionarios.

Examen de los informes que presente el gobierno.

Fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.

Podríamos decir que dicho control se inicia con el estudio del presupuesto y concluye con el fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.

1.16.12.2. EL CONTROL FISCAL

De acuerdo a la Constitución Política el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, y las Contralorías Departamentales o Municipales, según el caso, las cuales vigilan la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos.

Recordemos que solo los municipios de primera categoría y los de segunda con más de 100.000 habitantes pueden tener Contralorías, en los demás dichos controles lo ejerce la Contraloría Departamental. Excepcionalmente en el nivel territorial el control fiscal también lo puede ejercer la Contraloría General de la República cuando haya solicitud del gobierno departamental o municipal, de cualquier comisión permanente del Congreso de la República o de las corporaciones públicas territoriales, o a solicitud de la ciudadanía.

Dicho control se ejerce en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establece la Ley. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

En los aspectos específicamente presupuestales, las Contralorías fiscalizan las operaciones de recibo de dinero, su incorporación al presupuesto, su conservación, guarda, compromiso, disposición, afectación y ejecución, para comprobar el cumplimiento de las normas, reglamentaciones y procedimientos.

1.16.12.3. EL SEGUIMIENTO FINANCIERO Y EL CONTROL DE GESTIÓN

185

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El seguimiento financiero del presupuesto no constituye un mecanismo de control propiamente dicho, pues éste está asignado por la Constitución y la ley a los organismos de control, sino más una herramienta de análisis de la ejecución presupuestal, simultáneo y posterior, que permite tomar criterios consistentes y oportunos para mejorar el proceso de programación presupuestal y efectuar correctivos a la misma ejecución.

El seguimiento del Presupuesto General de la Nación le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, razón por la cual es el centro de información presupuestal.

El Departamento Nacional de Planeación realizará el seguimiento y evaluará la gestión de los proyectos de inversión, y enviará trimestralmente a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los resultados del seguimiento y evaluación, para la elaboración de los informes a que haya lugar.

Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación deben enviar la información que se les solicite a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional y al Departamento Nacional de Planeación, según su competencia, para el seguimiento presupuestal, y en caso de no hacerlo, el CONFIS podrá suspender o limitar el Programa Anual de Caja.

El Departamento Nacional de Planeación conjuntamente con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá una agenda de evaluaciones, así como los estándares mínimos de calidad y las metodologías de las evaluaciones.

El seguimiento puede servir también para la toma de decisiones de carácter global y sectorial, que serían aplicadas en un momento dado a evaluar políticas de carácter macroeconómico o de austeridad en el gasto. En cuanto al aspecto global, éste sirve en forma consolidada para analizar el comportamiento del gasto público total y su impacto en las variables macroeconómicas. Desde el punto de vista sectorial, el seguimiento se orienta a analizar los resultados y efectos de las actividades programadas de un área en particular, actividad que puede utilizarse también para discutir futuros presupuestos83.

De manera resumida, un adecuado seguimiento consiste básicamente en efectuar comparaciones en términos financieros de lo ejecutado con lo programado.

1.16.12.4. EL CONTROL DISCIPLINARIO

Este tipo de control es ejercido tanto por dependencias internas como externas.

Internamente es realizado por unidades especializadas de las respectivas entidades (Oficinas de Control Interno Disciplinario) o por el nominador. Externamente lo realizan

83 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO: Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano, Pág. 62 186

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación las Personerías Municipales o la Procuraduría General de la Nación en aplicación del llamado control preferente, que le permite a la Procuraduría abocar cualquier investigación cuando haya circunstancias que lo ameriten y desplazar a quien inicialmente tenía la investigación.

Este control se aplica sobre los miembros de las corporaciones públicas (Congresistas, Diputados, Concejales, Ediles), empleados y trabajadores de la Nación, Departamentos, Distritos o Municipios y de sus entidades descentralizadas por servicios, que hubieren incurrido en las faltas disciplinarias establecidas para el efecto.

Recuadro No: La falta disciplinaria La falta disciplinaria

En materia disciplinaria ha dicho la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria, esto es, el facultado para investigar y sancionar a sus servidores y particulares que tengan responsabilidades administrativas públicas. En cuanto a la titularidad de la acción disciplinaria, o sea el medio para ejercer la potestad, existe unos titulares internos y otros externos. Internamente la potestad de la acción les corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado.

Externamente, y en virtud del poder disciplinario preferente, la acción les corresponde a la Procuraduría General de la Nación y a las Personerías Distritales y Municipales.

Las faltas disciplinarias pueden ser realizadas por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones. Cuando se tiene él deber de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo 84. Constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente: El incumplimiento de deberes La extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones Las prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses85.

En relación con las finanzas estatales en general y con el presupuesto, la contabilidad y los recursos públicos en particular, los funcionarios tienen los siguientes deberes86: Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de desarrollo y los presupuestos, y cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos, o afectos al servicio público.

Hacer los descuentos conforme a la ley o a las órdenes de autoridad judicial y girar en el término que señale la ley o la autoridad judicial los dineros correspondientes.

84

Estatuto Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, artículo 27.

Ibídem, artículo 23.

86 Ibídem, artículo 34.

187 85

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Hacer las apropiaciones en los presupuestos y girar directamente a las contralorías departamentales y municipales, como a la Contraloría General de la República y las Personerías Municipales y Distritales dentro del término legal, las partidas por concepto de la cuota de vigilancia fiscal, siempre y cuando lo permita el flujo de caja.

Ordenar, en su condición de jefe inmediato, adelantar el trámite de jurisdicción coactiva en la respectiva entidad, para el cobro de la sanción de multa, cuando el pago no se hubiere efectuado oportunamente.

Ejercer, dentro de los términos legales, la jurisdicción coactiva para el cobro de las sanciones de multa.

Adoptar el Sistema de Contabilidad Pública y el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF, así como los demás sistemas de información a que se encuentre obligada la administración pública, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.

Publicar mensualmente en las dependencias de la respectiva entidad, en lugar visible y público, los informes de gestión, resultados, financieros y contables que se determinen por autoridad competente, para efectos del control social de que trata la Ley 489 de 1998 y demás normas vigentes.

Acatar y poner en práctica los mecanismos que se diseñen para facilitar la participación de la comunidad en la planeación del desarrollo, la concertación y la toma de decisiones en la gestión administrativa de acuerdo a lo preceptuado en la ley.

Y en relación con estos mismos temas tienen prohibido asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).

Clasificación de las faltas

Para el Estatuto en comentario las faltas disciplinarias se clasifican en:

Gravísimas Graves, y Leves

Las faltas gravísimas están expresamente señaladas en el Estatuto Disciplinario y las relacionadas con los recursos públicos son las siguientes87: Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.

Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución Política.

Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes.

Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).

87

Ibídem, artículo 48.

188

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbítrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.

No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.

No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.

Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.

No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF. No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz.

No asegurar por su valor real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones presupuestales pertinentes.

También se consideran como faltas gravísimas aquellas que aparezcan definidas en las respectivas normas como causal de mala conducta. En este sentido hacen parte de este catalogo las siguientes:

Para los funcionarios judiciales, decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto a las normas.

Para los ordenadores de gastos, pagadores y demás funcionarios, que demoren sin justa causa el pago o cancelación de acreencias estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos 88

Del mismo modo también son faltas gravísimas:

El incumplimiento por parte de los Gobernadores o Alcaldes de los Acuerdos de Reestructuración de gastos.

El incumplimiento a límites en gastos de funcionamiento en las entidades territoriales. 89

88 89

Decreto 111 de 1996, artículos 19 y 112, Parágrafo.

Ley 617 de 2000, artículos 67 y 84.

189

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.

1.16.12.5. SEGUIMIENTO DEPARTAMENTO

Y

EVALUACIÓN

POR

PARTE

DEL

En relación con la inversión de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, los municipios están obligados a presentarle a las oficinas de planeación departamentales o quien haga sus veces, el plan e informes semestrales sobre su ejecución y sus modificaciones. Este plan debe ser presentado dentro de los términos que señale el departamento para que se integre a los planes de educación y salud. El objetivo de dicho control es verificar que se cumpla con los porcentajes estipulados en las normas.

1.16.12.6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN POR PARTE DE LA NACIÓN

El seguimiento financiero sobre los recursos del Sistema General de Participaciones es realizado por el Ministerio de Hacienda. El DNP realiza el seguimiento y la evaluación de la asignación de estos mismos recursos.

1.16.12.7. EL CONTROL CIUDADANO

Los ciudadanos en general podrán hacer uso del mecanismo de las veedurías ciudadanas, del derecho de petición y la revocatoria del mandato para realizar control al presupuesto.

Por mandato legal las organizaciones civiles constituidas en veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia podrán vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos.

Este mismo control se ejerce a través de los mecanismos de participación comunitaria, tales como el derecho de petición y la revocatoria del mandato.

1.16.12.8. EL CONTROL DE LEGALIDAD

190

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Lo realiza la Corte Constitucional o el Tribunal Administrativo de la jurisdicción cuando la Ley, Ordenanza o el Acuerdo que aprueba el Presupuesto es demandado, o el gobernante se abstiene de sancionarlo por ilegalidad y la Corporación de elección popular no acepta las objeciones.

Los controles reseñados no siempre se realizan aisladamente sino que muchas veces se efectúan paralelamente y en otras se complementan. El momento en que se realizan depende de la naturaleza del mismo. Así, a vía de ejemplo, el control político se realiza desde el momento en que se empieza a discutir el presupuesto y termina con el fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto. El Fiscal, aunque es posterior, no quiere decir que deba terminarse la vigencia fiscal para ejercer dicho control, sino que se realiza después de cada operación.

RESUMEN DEL CAPITULO

El presupuesto público puede ser definido de distintas maneras. Como la proyección de los ingresos y gastos del gobierno para un período determinado, como el acto de una autoridad mediante el cual se computan los ingresos y se decretan los gastos, como instrumento de la política fiscal o la expresión financiera de un programa de gobierno que inicialmente se transformó en un Plan de Desarrollo.

Los fundamentos normativos del Presupuesto lo encontramos en el título XII de la Constitución y en una serie de Leyes que conforman el Estatuto Presupuestal. En estos aspectos las entidades territoriales tienen autonomía para expedir sus propios Estatutos enmarcados por el del nivel nacional y adecuados a sus particulares condiciones.

El presupuesto es expedido para un período de un año por la corporación de elección popular correspondiente, por iniciativa del gobierno, mediante una Ley, Ordenanza o Acuerdo. Si no es aprobado por dicha corporación el gobierno lo expedirá a través de Decretos. Aunque no están obligadas a enmarcarse estrictamente a los Planes de Desarrollo de las entidades de mayor jerarquía, las entidades territoriales si deben someterse a ciertos principios y criterios para que la planeación no sea un caos.

En cuanto al manejo financiero de las entidades públicas, es el presupuesto su principal herramienta, pues en el se concilian los ingresos, gastos y necesidades de financiación. A su Alrededor gravitan otros instrumentos de gestión pública como los Planes de Ordenamiento Territorial, Plan de Desarrollo, de Inversiones Públicas, Sectoriales, Programa Anual de Caja, entre otros.

La trilogía Plan Financiero, Plan Operativo Anual de Inversiones y Presupuesto Anual conforman el Sistema Presupuestal, que es coordinado por el Consejo Superior de la Política Fiscal -CONFIS-. En el Plan Financiero se plasman los principales propósitos que en el mediano plazo se proponga el gobierno en materia financiera armonizado con los demás objetivos económicos que se haya propuesto incluidos los del Banco de 191

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación la República. El Plan Operativo Anual de Inversiones señala los principales programas y proyectos a realizar, así como el monto de los recursos requeridos y las entidades responsables de su ejecución. El presupuesto anual contiene la estimación de las rentas y recursos de capital que se recaudaran, el monto de los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda en que se incurrirá, y las disposiciones generales.

El presupuesto se rige por nueve principios (9): Anualidad, Planificación, Universalidad, Unidad de Caja, Programación Integral, Inembargabilidad, Coherencia Macroeconómica, Homeostasis Presupuestal y Especialización.

En su proceso se distinguen las siguientes etapas: Programación, Aprobación, Liquidación, Ejecución y Control.

Se elabora a partir de los pre proyectos que deben presentar las distintas entidades.

Esta labor es coordinada, en el nivel nacional, por la Dirección General del Presupuesto, en cuanto a los gastos de funcionamiento, y por el Departamento Nacional de Planeación, en lo que se refiere a los gastos de inversión. Consolidado el proyecto presupuestal por parte de la Dirección General del Presupuesto, éste es presentado a discusión del Congreso en las sesiones ordinarias de julio. El Congreso cuenta con tres meses para su labor, y las modificaciones que pretenda hacer tanto a los ingresos como a los gastos debe hacerlo respetando ciertas limitaciones legales.

Aprobado el presupuesto por el Congreso el gobierno debe expedir un Decreto que se denomina de Liquidación. En él se desagregan las diferentes partidas de gastos. La ejecución se hace sobre la base del Programa Anual de Caja, que es una proyección de los ingresos y gastos efectivos que se recaudaran o en que se incurrirá durante la vigencia fiscal respectivamente.

El presupuesto puede ser modificado a través de reducciones o aplazamientos, créditos adicionales y el Fondo de Compensación Interministerial. Y está sometido a los controles político, fiscal, disciplinario, ciudadano, de legalidad, seguimiento financiero, entre otros.

192

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO

¿Qué relaciones puede establecer entre los conceptos: Plan de Ordenamiento Territorial, Programa de Gobierno, Plan de Desarrollo y Presupuesto Público?

Realice una descripción de las distintas etapas por las que pasa el Plan de Desarrollo señalando en cada uno de ellas a sus principales responsables El Presupuesto aprobado por el Congreso de la República incluye el de la Nación, Departamentos, Distritos Especiales y Municipios de todo el país. ¿Comparte usted esta afirmación? Justifique su respuesta. ¿Dentro del proceso presupuestal qué importancia tiene el Plan Operativo Anual de Inversiones? ¿Quiénes son los responsables de su formulación?

Productos Z es una empresa industrial y comercial del Estado del municipio de Paisandú - Departamento de Tierralta -, que produce un solo bien y lo distribuye localmente. Tiene como política elaborar su presupuesto anual segmentado por bimestre. Para elaborar su primer presupuesto posee la siguiente información: Las ventas proyectadas en unidades son las siguientes:

Bimestre

Ventas proyectadas en unidades

1

15.000

2

30.000

3

35.000

4

40.000

5

40.000

6

45.000

El precio de venta estimado por unidad es de $ 800.

Como inventario final de productos terminados se aspira que sea el 20% de las necesidades del bimestre siguiente. Para el último bimestre, el 20% de las ventas proyectadas para ese período.

En la producción se utilizan dos materiales: A y B. Cada unidad de producto terminado requiere 2 unidades del material A y 5 del B. Se requiere que el inventario final de materiales sea equivalente al 20% de los requerimientos del período siguiente. Para el último bimestre, el 10% de las necesidades de ese período.

Los precios de compra promedio por unidad de material son: A, $ 30; B, $ 50.

193

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Cada unidad de producto terminado requiere 2 horas de Mano de Obra Directa. El costo promedio de una hora de MOD es de $ 60.

Se ha estimado que una unidad terminada requiere en promedio de $ 150 por concepto de Costos Indirectos de Fabricación – CIF – Para comercializar el producto la empresa reconoce a los vendedores $ 120 por unidad vendida. No hay pago de salarios por esta actividad.

Otros gastos se estiman así por bimestres: Nómina: $ 700.000 Aportes parafiscales: 30% del valor de la nómina Vacaciones y otras Equivalentes al 60% del valor de un bimestre de la primas: nómina. Se cancelan en el 3o y 6o bimestre Servicios públicos: $ 60.000 Elementos de oficina: $ 80.000 Las ventas se realizan así: 40% al contado, y lo restante se cobra en el bimestre siguiente.

Por arriendo de un local la empresa recibe $ 60.000 bimestral En el 3º trimestre se recibirá un desembolso por $ 15`000.000 de un crédito que se contratará por $ 50´000.000 para ampliación de planta.

Las compras de materias primas se cancelaran 50% de contado y el resto durante el bimestre siguiente.

Los costos de MOD, CIF, nómina y relacionados, ventas, servicios públicos, y elementos de oficina se cancelan en el año de su causación.

En el tercer trimestre se entregará a título de anticipo de un contrato, $ 15`000.000.

Mínimamente deben quedar en caja $ 3´000.000 al finalizar el bimestre, en caso de déficit de caja se tramitará un crédito de tesorería que deberá ser cancelado cuando se presente superávits.

La entidad posee maquinaria y equipo por valor de $ 20´000.000 que se depreciará en 10 años. Utiliza el método de línea recta.

Se pide: Elaborar los presupuestos de: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)

Ventas Producción Compra de materiales Mano de obra directa Costo generales de fabricación Gastos de ventas y de administración Calcular los gastos por depreciación Elaborar el flujo de caja Establecer el punto de equilibrio Elaborar el Estado de Resultados proyectado 194

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Del Balance Financiero del Departamento de Vijagual se extrajeron los siguientes datos: Ingresos de Capital (Cofinanciación, regalías, rendimientos financieros, recursos del balance) $ 17.354; Gastos de Capital $ 54.089; Gastos de Funcionamiento (Gastos de personal, generales, transferencias) $ 38.672, Intereses y Comisiones de Deuda $4.550, Gastos Operativos en Sectores Sociales (Remuneración al trabajo, prestaciones, subsidios en educación, salud y otros) $ 232.620, Amortización de Bonos Pensiónales $104; Ingresos Tributarios (Vehículos automotores, registro y anotación, licores, cerveza, cigarrillos y tabaco, sobretasa a la gasolina, estampillas, otros) $ 53.097, No Tributarios (Tasas, multas, arrendamientos y alquileres,, contribuciones, otros) $ 12.894, Transferencias (Sistema General de Participaciones, otras) $ 231.946.

Con base en lo anterior determine: El déficit o ahorro corriente El déficit o superávit de capital El déficit o superávit total El Superávit Primario Relación Superávit Primario a Intereses Superávit mínimo que debe generar el departamento para que su deuda sea sostenible Comentarios sobre la situación financiera del departamento

Para facilitar el desarrollo se proporciona el siguiente cuadro: BALANCE FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO VIJAGUAL INGRESOS TOTALES INGRESOS CORRIENTES Tributarios No tributarios Transferencias GASTOS TOTALES GASTOS CORRIENTES Funcionamiento Intereses y comisiones de deuda Gastos operativos en sectores sociales Déficit de vigencias anteriores por funcionamiento Amortización de bonos pensiónales DEFICIT O AHORRO CORRIENTE INGRESOS DE CAPITAL GASTOS DE CAPITAL DEFICIT O SUPERAVIT DE CAPITAL DEFICIT O SUPERAVIT TOTAL 195

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación DEFICIT O SUPERAVIT PRIMARIO DEFICIT O SUPERAVIT PRIMARIO/INTERESES SUPERAVIT PRIMARIO MINIMO REQUERIDO Estamos en el día 1 del mes de abril del año X+1. De los libros de ejecución presupuestal del municipio de Tay se extrajo la información sobre ejecución de ingresos y de gastos correspondientes al año X y lo presupuestado para X+1 que se plantea más adelante, además proporcionó la siguiente información: Los ingresos corrientes, regalías y coofinanciación al igual que los gastos de funcionamiento, inversión y organismos de control se proyectarán de acuerdo a las ejecuciones del año anterior y teniendo en cuenta la inflación proyectada para cada uno de los años que se estima en el 3.5% A 31 de diciembre del año X tenía una deuda con el sector financiero por $ 10.800 millones que amortizará en 40 cuotas iguales entre X+1 a X+4. A la fecha ha amortizado 3 cuotas del año X+1 y no ha cancelado intereses. El número de cuotas programadas y los intereses proyectados a cancelar por año se muestra en el siguiente cuadro: x+1

x+2 (I)

x+3

x+4

A Ñ

Cuota mensual (millones) 270.000 270.000 270.000 270.000 Cuotas anuales 12 12 12 4 Valor cuotas anuales 3.240.000 3.240.000 3.240.000 1.080.000 Intereses anuales 1.360.000 777.600 194.400 86.400 También tenía Pasivos Estimados por $ 860 millones de los cuales aspira a cancelar el 50% en X+1 y el restante 50% en X+2.

En el mes de marzo de X+1 contrató un crédito por $ 2.000 millones.

Durante este año amortizará $ 600 millones y el resto en X+2. Por este crédito cancelará intereses por $ 220 millones en X+1 y 180 millones en X+2.

Planea contratar en el año X+1 un nuevo crédito por $ 4.000 millones que amortizara en 42 cuotas mensuales iguales a partir de julio de X+1. El resumen de las condiciones del crédito se aprecia en el siguiente cuadro: Año / concepto X+1 x+2 x+3 x+4 Cuota mensual 95.2 95.2 95.2 95.2 Número de cuotas anuales 6 12 12 12 Valor cuotas anuales 571.4 1,142.9 1,142.9 1,142.9 Intereses anuales 680.0 564.4 468.5 388.8 El valor del crédito, la amortización a capital y el pago de intereses del mencionado crédito ya fueron consideradas e incorporadas en el presupuesto de X+1.

Los gastos operativos en sectores sociales (remuneración al trabajo, prestaciones, subsidios en educación, salud y otros sectores de inversión) se ha calculado que corresponden al 70% del valor de la inversión programada y la formación bruta de capital el 30% restante.

196

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Se solicita:

a) Proyectar los ingresos y los gastos desde el año X+1 a X+5 b) Determinar los Ingresos Corrientes de Libre Destinación del año X a X+5 c) Establecer la relación Gastos de Funcionamiento de la administración central a Gastos de Inversión del año X a X+5 d) Establecer el resultado presupuestal (ingresos menos gastos) y plantear alternativas para obtener el equilibrio. e) Calcular los indicadores de deuda Interés / Ahorro Operacional y Saldo de la Deuda / Ingresos Corrientes f) Determinar el Plan Financiero X+1 a X+5 g) Determinar el Superávit Primario h) Determinar la relación Superávit Primario a Intereses Para facilitar el desarrollo del ejercicio se proporciona el siguiente cuadro: INGRESOS Y GASTOS EJECUTADOS

CONCEPTOS / AÑOS

EJECUTA PRESUPU PROYECCION DO ESTADO X

IPC PROYECTADO

X+1

X+2

X+3

X+4

X+5

3.5%

3.5%

3.5%

3.5%

3.5%

1

TOTAL INGRESOS (1.1 + 1.2)

34,670.0

40,563.8

1.1

INGRESOS CORRIENTES (1.1.1 + 1.1.2 + 1.1.3)

32,518.0

33,656.1

1.1.1

TRIBUTARIOS

16,433.0

17,008.2

Impuesto Predial Unificado

7,703.0

7,972.6

1.1.1.4

Impuesto de Industria y Comercio

5,420.0

5,609.7

1.1.1.5

Sobretasa a la Gasolina

3,230.0

3,343.1

1.1.1.13

Otros

80.0

82.8

1.1.1.1

1.1.2

NO TRIBUTARIOS

178.0

184.2

1.1.2.1

Tasas y Multas

140.0

144.9

1.1.2.2

Arrendamientos

38.0

39.3

1.1.3

15,907.0

16,463.7

1.1.3.1

Transferencias SGP libre destinación

130.0

134.6

1.1.3.2

Transferencias SGP inversión forzosa

15,777.0

16,329.2

INGRESOS DE CAPITAL (1.2.1 + …. 1.2.4)

1.2

TRANSFERENCIAS

2,152.0

6,907.7

1.2.1

COFINANCIACION

430.0

445.1

1.2.2

REGALIAS

447.0

462.6

1.2.3

RECURSOS DEL CRÉDITO

1,155.0

6,000.0

RECURSOS DEL BALANCE

120.0

1.2.4 2

GASTOS TOTALES (2.1+2.2+2.3+2.4)

34,189.7

41,370.4

2.1

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO (2.1.1 +2.1.2 10,746.0 +2.1.3 ) GASTOS DE PERSONAL (2.1.2.1 + 2.1.2.2 + 8,616.0 2.1.2.3) Servicios Personales Asociados a la Nómina 4,320.0

11,122.1

2.1.1 2.1.1.1 2.1.1.2

Servicios Personales Indirectos

2.1.1.3

Contribuciones Inherentes a la Nómina

8,917.6 4,471.2

1,400.0

1,449.0

2,896.0

2,997.4

197

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 2.1.2

GASTOS GENERALES

880.0

910.8

2.1.3

TRANSFERENCIAS

1,250.0

1,293.8

2.2

GASTOS DE INVERSION

21,493.7

22,246.0

2.2.1

Agua Potable y Saneamiento Básico

458.7

474.8

2.2.2

Infraestructura Vial

1,284.0

1,328.9

2.2.3

Vivienda

354.0

366.4

2.2.4

Educación

8,369.0

8,661.9

2.2.5

Educación Física, Deporte y Recreación

120.0

124.2

2.2.6

Salud

10,800.0

11,178.0

2.2.7

Cultura

54.0

55.9

2.2.8

Sector Energético

0.0

0.0

2.2.9

Desarrollo Agropecuario y Minero

0.0

0.0

2.2.10

Infraestructura Urbana

0.0

0.0

2.2.11

Desarrollo de la comunidad

54.0

55.9

2.2.12

Justicia, defensa y seguridad

0.0

0.0

Otros sectores

0.0

0.0

1,495.0

7,531.4

Amortización

670.0

4,841.4

2.3.2

Intereses

390.0

2,260.0

2.3.3

Pasivos contingentes

435.0

430.0

ORGANISMOS DE CONTROL

455.0

470.9

2.4.1

Transferencias a Concejo

345.0

357.1

2.4.2

Transferencias a Contraloría

0.0

0.0

2.4.3

Transferencias a Personería

110.0

113.9

2.2.13 2.3 2.3.1

2.4

SERVICIO DE LA DEUDA

INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACION RELACION GASTOS DE FUNCIONAMIENTO A I.C.L.D. RESULTADO PRESUPUESTAL

CALCULO INDICADORES DE DEUDA

VALORES INDEXADOS DEL AÑO ANTERIOR

Código

CONCEPTO

X+1

1.1

INGRESOS CORRIENTES

1.1.1

INGRESOS TRIBUTARIOS

1.1.2

INGRESOS NO TRIBUTARIOS

1.1.3

TRANSFERENCIAS

1.2.2 2

REGALIAS GASTOS CORRIENTES

2.1.2

GASTOS DE PERSONAL

2.1.3

GASTOS GENERALES

2.1.4 3

TRANSFERENCIAS PARA FUNCIONAMIENTO AHORRO OPERACIONAL (1-2) SITUACIÓN DE LA DEUDA SIN NUEVO CRÉDITO

4

SALDO DEUDA

4.1

Saldo Deuda a 31diciembre de año anterior

= ( 4.1 + 4.2 + 4.3+4.4 - 4.5 )

4.2

Créditos Contratados en la presente vigencia

4.4

Pasivos contingentes estimados

4.5

Amortizaciones de la Deuda

4.5.1

Amortizaciones Pagadas

= ( 4.5.1 + 4.5.2 )

198

X+2

X+3

X+4

X+5

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 4.5.2 5

Amortizaciones por Pagar en el resto de la vigencia

5.1

INTERESES DE LA DEUDA VIGENTE = ( 5.1 + 5.2 ) Intereses Pagados a la fecha de corte

5.2

Intereses por Pagar en el resto de la vigencia

6

SITUACIÓN DEL NUEVO CRÉDITO

6.1

Valor total del Nuevo Crédito

6.2

Amortizaciones del nuevo crédito

6.3

Intereses del nuevo crédito

7

CALCULO INDICADORES

7.1

SALDO DEUDA CON NUEVO CRÉDITO = ( 4 + 6.1 - 6.2 )

7.2

TOTAL INTERESES = ( 5 + 6.3 )

8

SOLVENCIA = INTERESES / AHORRO OPERACIONAL = ( 7.2 /3)

9

SOSTENIBILIDAD = SALDO CORRIENTES = (7.1 / 1 )

10

ESTADO ACTUAL DE LA ENTIDAD (SEMÁFORO)

DEUDA

/

INGRESOS

BALANCE FINANCIERO Código

CONCEPTOS

1

TOTAL INGRESOS

1.1

INGRESOS CORRIENTES (1.1.1. + 1.1.2 + 1.1.3)

1.1.1

TRIBUTARIOS

1.1.1.1

X

Impuesto Predial Unificado

1.1.1.4

Impuesto de Industria y Comercio

1.1.1.5

Sobretasa a la Gasolina Otros Ingresos Tributarios

1.1.2

NO TRIBUTARIOS Ingresos de la propiedad (Tasas, arrendamientos y alquileres, contribuciones)

multas,

Otros no tributarios 1.1.3

TRANSFERENCIAS

1.1.3.1

Transferencias (Para Funcionamiento) SGP

1.1.3.2

Transferencias (Para Inversión) - SGP

2

GASTOS TOTALES ( A + F )

A

GASTOS CORRIENTES (Funcionamiento Intereses + Operativos Sec. Sociales)

2.1

FUNCIONAMIENTO (2.1.2+2.1.3+2.1.4)

2.1.2

GASTOS DE PERSONAL

2.1.3

GASTOS GENERALES

2.1.4

TRANSFERENCIAS

2.1.4.1

Al Sector Público

2.1.4.7

A organismos de control

+

B

Intereses y comisiones de deuda pública

C

Gastos operativos en sectores sociales (remuneración al trabajo, prestaciones, subsidios en educación, salud y otros sectores de inversión)

D

DÉFICIT O AHORRO CORRIENTE (1.1 - A)

E

INGRESOS DE CAPITAL

1.2.1

COFINANCIACION

199

X+1

X+2

X+3

X+4

X+5

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.2.2

REGALIAS

1.2.4

RECURSOS DEL BALANCE

F

GASTOS DE CAPITAL Formación bruta reparaciones)

de

capital

(construcciones,

G

DÉFICIT O SUPERÁVIT DE CAPITAL ( E - F )

H

DÉFICIT O SUPERÁVIT TOTAL ( D + G )

I

FINANCIACIÓN Recursos del crédito Desembolsos Amortizaciones

J K

DÉFICIT O SUPERÁVIT PRIMARIO (1.1+E) (2.1+C+F) DÉFICIT O SUPERÁVIT PRIMARIO / INTERÉS ( J / B)

Dentro del proceso de programación presupuestal ¿Qué importancia tiene la identificación, valoración, reconocimiento y presupuestación de los pasivos contingentes por parte de las Entidades Estatales? ¿Cuáles son los eventos más comunes que generan este tipo de obligaciones?

Elabore un ensayo sobre el desarrollo y aplicación de las modalidades de presupuestos participativos y presupuestos orientados a resultados, además conceptúe sobre la viabilidad de su aplicación en el país.

Los Ingresos Corrientes de Libre Destinación del municipio de Carrizola en el presente año no han tenido el dinamismo que se esperaba, razón por la cual a los funcionarios se les adeuda 3 meses de salario. Ante este problema y previendo las consecuencias sociales de esta situación, el señor Alcalde, previa consulta con su asesor jurídico, le ordenó al señor Tesorero que de los recursos recibidos por concepto de regalías se tomara, a manera de préstamo a corto plazo, lo suficiente para cancelar la nómina. ¿Comparte esta decisión? ¿Qué le recomienda al señor Tesorero y al señor Alcalde?

El Alcalde del municipio de Arenas Blancas quiere realizar la construcción del acueducto cuya ejecución conlleva varios años, para lo cual ha propuesto celebrar el contrato en el presente año y comprometer los presupuestos futuros, pero el Jefe Financiero le dice que dicha operación no se puede llevar a cabo en aplicación del principio de anualidad. ¿Usted que opina y/o recomienda?

En un Departamento se quiere construir un sistema de vías intermunicipales que demanda para su ejecución tres años. El valor del proyecto es de $ 20 mil millones de pesos de los cuales la nación aportará el 30%. ¿Qué figura presupuestal se puede invocar para llevar a cabo dicho proyecto sin que se vea vulnerado el principio de anualidad, y qué requisitos se deben cumplir?

En relación con el presupuesto, ¿Qué sucede en los siguientes casos? No es presentado oportunamente por la administración, no es aprobado por la respectiva corporación de elección popular, no es expedido por ésta, es declarado inexequible La reducción y aplazamiento de partidas presupuestales, los créditos adicionales y el Fondo de Compensación Interministerial son formas de modificar el presupuesto general de la nación. Explique en qué consiste cada una de ellas.

200

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación ¿Qué son las vigencias futuras y qué requisitos se deben cumplir para su constitución?

Según el principio presupuestal de anualidad, el presupuesto se debe ejecutar entre el período comprendido entre el 1o de enero y el 31 de diciembre, no obstante aquellos compromisos validamente adquiridos en ese período y que no alcanzaron a cancelarse podrán pagarse bajo la modalidad de reservas de caja o presupuestal durante el año siguiente. Explique en qué consisten estas reservas y en qué se diferencian. ¿Por qué es conveniente, o inconveniente, que en materia presupuestal la iniciativa del gasto la tenga el gobierno y no el Congreso de la República o los órganos de elección popular territorial?

En el mes de agosto el gobierno del Departamento de Costa Caribe advirtió que los ingresos recaudados hasta esa fecha y los proyectados hasta el final del año no serían suficientes para cubrir la totalidad de los gastos programados tanto en funcionamiento como de inversión y servicio de la deuda. No obstante decidió continuar, sin modificación alguna, la ejecución del presupuesto de gastos bajo el argumento de que se contaba con saldos de apropiaciones debidamente aprobadas por la Asamblea. También observó que en algunos casos las apropiaciones para gastos superaban las necesidades, en tanto que en otros se presentaban deficiencias. ¿En los anteriores casos cree usted que ha existido alguna irregularidad? ¿Cuál? ¿Qué le recomienda a dicho gobierno?

En la columna No 2 organice las operaciones abajo enunciadas de acuerdo a la secuencia que normalmente se da dentro de la administración pública. En las columnas 3 y 4 marque si o no, para indicar sí la operación afecta de manera directa o no la contabilidad presupuestal y financiera, respectivamente.

1 2 Discusión del Presupuesto Anual en Comisiones Elaboración del pliego de condiciones para una Licitación Aprobación del Plan de Desarrollo por la corporación Elaboración del Presupuesto Anual Expedición y registro del Certificado de Disponibilidad Presupuestal Formulación del Programa Anual de Caja Elaboración del Plan de Desarrollo por parte del gobierno Formulación del Plan Financiero Evaluación de las propuestas recibidas para participar en la Licitación Recibo de los bienes objeto de la Licitación Registro Presupuestal de la Licitación Discusión del Plan de Desarrollo por el Consejo de Planificación Aprobación del Presupuesto anual en Plenarias Pago de los bienes de la Licitación Adjudicación de la Licitación Expedición del Decreto de Liquidación Presupuestal

201

3

4

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Al finalizar la vigencia fiscal de un determinado año, de los estados financieros y de los libros presupuestales del municipio de Corinto se extrajo la siguiente información: Recursos disponibles de manera inmediata: En caja; $60.0 En Cuentas corrientes, 2.350.0 En Cuentas de Ahorro, 650.0 En Inversiones Temporales, 2.800.0 Tenía pagos pendientes por los siguientes conceptos: Cuentas por Pagar, 2.480.0 Fondos Especiales, 160.0 Acreedores Varios, 610.0 Fondos de Terceros, 60.0 Hubo reconocimientos por los siguientes conceptos: Por Transferencias; 780.0 Por Coofinanciaciòn, 1.200.0 Por Créditos no Desembolsados, 650.0 Otros, 80.0 Se constituyeron reservas presupuestales por valor de $ 2.450.0 Con la información anterior determine para la entidad en cuestión: La situación de Tesorería La situación fiscal Para facilitar el desarrollo se proporcional el siguiente esquema:

DISPONIBILIDADES Caja Cuentas Corrientes Cuentas de Ahorros Inversiones Temporales (-) EXIGIBILIDADES Cuentas por Pagar Fondos Especiales Acreedores Varios 202

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Fondos de Terceros

DISPONIBLIDAD NETA

(+) RECONOCIMIENTOS

Transferencias

Cofinanciación

Créditos no Desembolsados

( - )RESERVAS PRESUPUESTALES

RESULTADO FISCAL

203

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y gestión

LAS FUENTES DE INGRESOS ESTATALES PARA SU FINANCIACION EL ESTADO, EN TODOS SUS NIVELES, CUENTA CON UNA GAMA AMPLIA DE FUENTES DE FINANCIAMIENTO QUE LE PERMITE CUBRIR SUS GASTOS Y, PARALELAMENTE, CUMPLIR CON PROPOSITOS REDISTRIBUTIVOS, DE ESTABILIZACION Y CRECIMIENTO ECONOMICO.

¿CÚAL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO? Al ser los tributos uno de los elementos de las finanzas del Estado, con este capítulo se busca realizar una descripción analítica de las principales categorías que incluye los impuestos, tasas, contribuciones, regalías, explotación de monopolios rentísticos, rentas parafiscales, entre otros. Por lo tanto se definirá que se entiende por tributo, sus soportes normativos, criterios a tener en cuenta para asignarlos a los diferentes niveles de gobierno, clasificación, elementos de la obligación tributaria, a la vez que se analizan los problemas de evasión y elusión.

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.17. ¿CÓMO SE FINANCIA EL ESTADO?

Hemos visto a través de estas notas que el Estado debe cumplir con una serie de funciones entre ellas la de proveer de bienes públicos a la sociedad, pero además propender por la redistribución del ingreso y la riqueza, buscar la estabilidad económica así como fomentar el crecimiento. Para poder realizar estas funciones requiere disponer de ingentes cantidades de recursos ¿cómo los obtiene? En forma similar a cómo lo perciben los particulares, esto es, como contraprestación al suministro de bienes o a la realización de una actividad. Servicios como el transporte fluvial, aéreo, terrestre, postal, teléfono, de salud, educación, acueducto, alcantarillado, transporte, comercialización y transformación de hidrocarburos, producción de licores, drogas etc., le generan ingresos al estado colombiano que cubren una parte o la totalidad de los costos de producción. Es más, en muchos casos se generan excedentes que son aplicados a otras actividades. En los casos anteriores nos estamos refiriendo a los conceptos de tasas, venta de bienes, operaciones comerciales, excedentes de empresas, entre otros, principales fuentes de ingresos de las entidades descentralizadas por servicios.

Pero la típica y más importante fuente de financiación del Estado es la que surge de la aplicación de mecanismos que les son exclusivamente propios, dada su potestad de imponer contribuciones obligatorias sin que medie contraprestación directa alguna: los impuestos.

En otros casos al construir una obra o tomar una decisión administrativa se generan beneficios colaterales (externalidades) de los cuales el Estado se apropia de una parte a través del concepto de contribuciones como la de valorización y plusvalía.

En ocasiones un sector económico y social por decisión gubernamental se ve forzado a realizar ciertos pagos que luego lo beneficiaran. Estamos hablando del concepto de rentas parafiscales.

Pero también por la explotación de ciertos recursos, en su gran mayoría naturales no renovables, el Estado recibe una contraprestación económica: las regalías.

Para algunas entidades, especialmente las territoriales, son importantes las transferencias, que en sentido estricto no es ni un ingreso ni un gasto, es el traslado de recursos de un nivel de gobierno a otro. Pero en todo caso se les da el tratamiento de ingreso para quien las recibe y de gastos para quien las otorga.

De otra parte el Estado se ha reservado la explotación monopólica de ciertos bienes como son los juegos de suerte y azar y los licores que tienen como destino primordial financiar la salud y la educación. A sí mismo produce o comercializa bienes por los que también recibe ingresos.

De otro lado el Estado puede detentar la propiedad de bienes de su uso exclusivo o de uso generalizado para toda la comunidad. En el primer caso se trata de las propiedades, planta y equipo; en el segundo de los bienes de beneficio y uso público tales como las carreteras, puentes, puertos, calles, túneles, etc. Aunque la filosofía que inspira la tenencia de estos bienes es prestarle servicios a toda la comunidad sin restricción alguna, en algunos casos es posible que el Estado cobre por su uso 205

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación (arriendos o peajes) o le ceda su explotación por cierto tiempo a los particulares a través del sistema de concesión, mecanismo que se está extendiendo en nuestro país de la mano de las ideas privatizadoras. Los particulares cobran un precio por el uso de esos bienes construidos por el Estado (es el caso de las carreteras) o por ellos mismos y cancelan cierta cantidad al Estado. En otros casos por ser el propietario del espectro electromagnético da en concesión su explotación a cambio de un pago (televisión, radio, telefonía celular, etc.)

En fin, como se ve es amplia la gama de fuentes de ingresos estatales donde también se incluyen las multas, rendimientos financieros, venta de activos, apropiación de los excedentes de sus empresas, etcétera.

En la mayoría de estos cobros se aplica el principio del beneficio o el de capacidad de pago, o una combinación de los dos. En aquellos donde es posible personificar el beneficiario a la vez que aplicar el principio de exclusión, lo más seguro es que el cobro se haga en proporción a los beneficios recibidos. En otras situaciones no será posible particularizar el receptor del bien o la proporción en que él se beneficia y por lo tanto no se le podrá excluir de los beneficios, o por la aplicación de criterios redistributivo, la financiación usualmente se realiza a través de impuestos.

Como complemento de las anteriores fuentes de ingresos, el Estado acude al endeudamiento.

Todos estos conceptos los ampliaremos en los acápites siguientes.

1.17.1.

¿QUÉ SE ENTIENDE POR TRIBUTO?

Generalmente el concepto tributo incluye todos los ingresos que recibe el Estado con excepción de los provenientes de los recursos del crédito. No obstante, en nuestro medio las autoridades gubernamentales, y más que todo para fines presupuestales, reservan esta expresión para una parte de dichos ingresos: los impuestos. De acuerdo a la normatividad presupuestal los ingresos públicos se dividen en Corrientes y Recursos de Capital. Los primeros son los que se reciben de manera regular por concepto de impuestos, tasas, multas, o por la celebración de contratos o convenios.

De acuerdo a su origen se clasifican en tributarios y no tributarios. A su vez, los ingresos tributarios (o dicho de otra manera, los impuestos) se subdividen en directos e indirectos y los ingresos no tributarios comprenden las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado.

Los recursos de capital son ingresos extraordinarios provenientes de distintas fuentes.

Se incluyen en esta categoría los recursos de crédito externo e interno, con vencimiento mayor a un año, los provenientes del computo de los recursos del balance del tesoro, los rendimientos por operaciones financieras; el diferencial cambiario; el producto de la colocación de títulos; las donaciones de gobiernos y entidades públicas o privadas, extranjeras o nacionales; etc.

Estos ingresos los recibe el Estado tanto en sus ordenes nacional, departamental, distrital o municipal, o sector central o descentralizado.

206

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.17.1.1. ASPECTOS NORMATIVOS DE LA TRIBUTACIÓN

Ha determinado la Constitución Política que nuestro sistema tributario se fundamenta en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Así mismo que en tiempos de normalidad o de paz solamente el Congreso de la República, las Asambleas departamentales y los Concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

Las facultades de las Asambleas y de los Concejos hay que entenderla de manera delegada puesto que estos organismos deben ajustar sus actuaciones a lo que previamente haya determinado la ley. Quiere decir que dichas Corporaciones solo pueden adoptar impuestos, no crearlos, cuando previamente hayan sido autorizados por el Congreso a iniciativa del gobierno.

Solo en casos excepcionales el gobierno puede decretar nuevos tributos o modificar los existentes, pero para ello previamente ha debido haber declarado el Estado de Excepción. Los tributos así creados o modificados solo tendrán vigencia mientras dure la declaratoria de emergencia, pero por lo regular estas modificaciones adquieren el carácter de permanente por la expedición posterior de normas regulares.

No obstante la facultad que tiene el Congreso de decretar tributos, la misma es limitada, porque solo el gobierno puede presentar proyectos de ley que tengan que ver con la creación de nuevos tributos, modificación de los existentes o el otorgamiento de exenciones.

La Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Estas normas, por ser de carácter tributario, no pueden ser de aplicación retroactiva.

Aquellas que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva norma. Es el caso de los impuestos a la renta y de industria y comercio que tienen como base de cobro las operaciones del año inmediatamente anterior.

Respecto de los derechos de las entidades territoriales, la Constitución determina que la nación a través de leyes no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de esas entidades, como tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos. Así mismo ha estipulado que solo los municipios podrán imponer gravámenes sobre la propiedad inmueble, esto con el fin de dejarles un margen de maniobra en la fijación de las tarifas del impuesto predial, uno de los tributos más importante a nivel local.

La misma Constitución dispuso que los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los

207

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación particulares.90 Quiere decir lo anterior que los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la Ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.

Recuadro No 1: ¿QUE TRIBUTOS DEBEN CORRESPONDER A CADA NIVEL DE GOBIERNO? Un criterio que ha imperado en la asignación de los tributos cuando existen varios niveles de gobierno es la consideración de la movilidad de la base. Si la base es inmóvil, como en el caso del impuesto predial, dicho tributo se asigna al más bajo nivel de gobierno, en nuestro caso al municipio, porque puede hacer una mejor administración y control del mismo. Si la movilidad alcanza un radio de acción mayor, se le asignaría al nivel intermedio - al departamento -. Y si la movilidad traspasa las fronteras regionales, el tributo sería nacional.

Sobre este mismo asunto han dicho Steiner y Soto “que en la asignación por niveles de las responsabilidades tributarias se deben tener en cuenta como mínimos tres elementos: (I) el nivel central debe encargarse de los tributos a los factores móviles de producción (capital y trabajo), de los tributos que se imponen a tasas progresivas (renta), de los tributos cuya base es muy cíclica (renta) y de los tributos cuya base está distribuida inequitativamente entre regiones (recursos naturales); (II) los gobiernos locales deben encargarse de los tributos sobre factores inmóviles (tierra), cuya incidencia no se puede exportar a otras jurisdicciones; (III) los impuestos elásticos (renta y/o consumo) se pueden asignar al gobierno central y a los gobiernos locales. Si se le asigna a los locales, las tasas y bases deben ser uniformes y variar dentro de rangos pequeños, de manera que se evite las competencias tributarias entre jurisdicciones91.

En relación con el mismo tema se ha dicho que un régimen tributario territorial adecuadamente diseñado constituye pieza fundamental del proceso de descentralización fiscal, y sirve como acicate para que sus beneficios puedan materializarse. En este sentido dicho régimen debería permitir al contribuyente apreciar de manera más transparente posible el vínculo entre el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y el beneficio obtenido a través de la provisión de bienes y servicios públicos a nivel regional y local92. Expresó Jorge Armando Rodríguez que en teoría un impuesto territorial se ajustaría al principio arriba enunciado si reuniera, entre otras, las siguientes características: a) la base gravable debería ser relativamente inmóvil, b) las autoridades territoriales deberían estar autorizadas para fijar las tarifas, c) la carga tributaria debería recaer sobre los residentes de la jurisdicción de que se trate, y d) la responsabilidad de administrar el impuesto debería estar en cabeza de los gobiernos territoriales93.

Concluye Rodríguez que en la práctica son pocas las fuentes de ingresos conocidas hoy en día en el mundo que reúnen todas las características de un “buen impuesto” territorial.

90 CONSTITUCION POLITICA. Artículo 362.

91STEINER, Roberto y SOTO, Carolina, Desbalance fiscal, transferencias e impuestos regionales. En: Cinco ensayos sobre tributación en Colombia, Cuadernos Fedesarrollo No 6. Bogotá, 1999, página 139.

92 RODRIGUEZ ALARCON, Jorge Armando. A propósito de la reforma tributaria departamental. En: Doctrina tributaria y financiera territorial. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá, 1998, página 11.

93 Ibídem.

208

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Compartiendo las conclusiones de Rodríguez podemos afirmar que solo parcialmente algunos de los criterios arriba mencionados se han tenido en cuenta en el diseño de los tributos territoriales y nacionales. De esta manera son de propiedad de la nación los tributos que por su naturaleza deban ser regulados, administrados y recaudados por el nivel central. Así son suyos los impuestos a las Ventas, a la Renta y al Comercio Exterior que son generados por actividades que pueden tener lugar en diversas partes del territorio nacional y, por ello, difícilmente el municipio o aún el departamento, están en capacidad de recaudar. Su descentralización conduciría a elevar los costos de administración y el control sobre la evasión o la doble tributación es casi imposible94. Así mismos los impuestos al consumo final, a la propiedad, a la utilización de ciertos bienes y servicios públicos deben ser de carácter departamental o municipal, ya que su base gravable tiene poca movilidad y es más fácilmente controlable por estos niveles de gobierno, presentando ventajas en cuanto a la eficiencia de su administración.95 De aplicarse estrictamente el criterio de la movilidad tanto el impuesto a la gasolina y al ACPM como las actuales sobretasas departamentales y municipales a estos hidrocarburos serían de carácter nacional, al igual que el impuesto al consumo de cerveza. Lógicamente este proceder iría en contra de las ya menguadas finanzas territoriales.

En el ámbito territorial coexiste un número alto de tributos, algunos de ellos cedidos por la nación.

Muchos de los impuestos existentes ameritan una severa revisión en sus estructuras porque sus recaudos no son muy representativos y sí altos sus costos de administración.

1.17.2.

LOS IMPUESTOS

Los impuestos surgen de la capacidad soberana que tiene el Estado de imponerles contribuciones obligatorias a sus asociados para atender los gastos que demande su funcionamiento. Quien los paga no recibe una retribución directa y personal por ese hecho. Los beneficios los recibe indirectamente por los servicios y obras de carácter general que adelante el Estado. Constituyen la forma tradicional para financiar aquellos bienes públicos donde no es posible aplicar el principio de exclusión, o donde siendo posible no resulta apropiado por la baja capacidad de pago del beneficiario.

Los primeros impuestos se basaron en la técnica de la capitación, esto es, cada súbdito debía pagar a su soberano anualmente una suma fija sin considerar su situación patrimonial. Como puede deducirse era una técnica bastante injusta. Luego se dio paso al método del impuesto proporcional, como antecedente de los esquemas progresivos.

También en sus comienzos lo normal era que los impuestos se pagaran en especie, en la actualidad y dado el auge del dinero son muy pocos los tributos que se pagan de esta forma.

De manera general podría decirse que el origen de los impuestos se encuentra en la renta. Renta que puede ser consumida o ahorrada. Cuando la renta se genera de manera corriente se grava con el impuesto básico a la renta; si es extraordinaria, con el impuesto a las ganancias ocasionales. Cuando la renta se consume se grava con el

94PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA.Op. Cit. Pág. 536.

95Ibídem.

209

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Impuesto al Valor Agregado -IVA- para el caso del nivel nacional, o con impuestos para consumos específicos que recaudan los departamentos. Si la renta no es consumida sino ahorrada, en nuestro medio ese atesoramiento se gravaba con el impuesto al patrimonio, que ya fue eliminado. Pero en todo caso la renta ahorrada e invertida en ciertas propiedades como inmuebles o vehículos es objeto de gravámenes como el impuesto predial unificado o el de vehículos. El impuesto a las ganancias ocasionales por herencias o legados, podría considerarse, en cierto modo, como un impuesto al “consumo” de la renta. Otros impuestos como los de comercio exterior, loterías, timbre, licores, tabacos, industria y comercio, etc., aunque no tengan la denominación legal de ser impuestos al consumo, de acuerdo al razonamiento anterior sí son impuestos que gravan consumos de renta. La aplicación en el terreno práctico de los principios de equidad vertical y horizontal debe buscar el equilibrio de los gravámenes que se establezcan cuando la renta se genera, se consume o es ahorrada.

1.17.2.1. LOS ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA

Cuando se fija un tributo minímamente se deben definir sus elementos tales como sujeto activo, sujeto pasivo, base gravable, tarifa, período gravable, causación, responsable, entre otros.

Por sujeto activo o acreedor se entiende la persona que tiene el derecho a recibir un pago o de que se realice una obra a su favor, o sea el Estado bien sea en su nivel nacional o territorial. Por sujeto pasivo o deudor se entiende la persona que tiene la obligación de efectuar el pago o de realizar una obra, o sea el contribuyente que puede ser una persona natural o jurídica o un ente de derecho como las sucesiones ilíquidas.

La base gravable es el valor que se toma como referencia para cobrar el tributo y al cual se le aplicará la tarifa, para el caso de los impuestos ad-valorem. La tarifa usualmente es un porcentaje que se aplica a la base gravable. El período gravable es el lapso de tiempo en el cual se causa el impuesto, que usualmente es de un año.

Causación es el momento en que surge la obligación de pagar el impuesto.

Responsable es la persona natural o jurídica que debe responder ante el Estado por el cobro de ciertos impuestos casi siempre de carácter indirectos. Se diferencia del contribuyente porque éste es quien asume el impuesto, el otro solo sirve de intermediario entre aquel y el Estado.

1.17.2.2. LOS TIPOS DE IMPUESTOS

Los impuestos pueden ser clasificados de distintas maneras. Si se considera la posibilidad de su traslado a un tercero, estos se dividen en directos e indirectos. Al considerar la capacidad de pago del contribuyente los impuestos se pueden clasificar 210

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación en progresivos, regresivos o proporcionales. Dependiendo de sí gravan a la persona o la actividad se hablará de impuestos personales o reales. Si se considera la manera de fijar el valor a cobrar estos se dividen en unitarios y ad-valorem. Otra clasificación es la que considera el ente receptor, así encontramos impuestos nacionales, departamentales, distritales o municipales.

Impuestos directos e indirectos Los impuestos directos son aquellos que recaen sobre la renta o la riqueza de las personas naturales o jurídicas, son asumidos enteramente por quien los paga, por eso en estos caso se habla de contribuyente ya que el mismo no tiene la posibilidad de trasladarlo a través de un sobre precio al consumidor final, o de un menor precio a los proveedores de bienes y servicios. Este tipo de tributos grava la propiedad y renta de las personas. Para su fijación por lo regular se considera la capacidad de pago de los contribuyentes. Son ejemplos típicos de impuestos directos el de Renta y el Predial Unificado. Aunque el de Renta se considere en principio directo, por la supuesta imposibilidad de su traslado, la verdad es que en algunos casos dicho traslado si ocurre. Los precios de una empresa no serán los mismos antes y después de la fijación o aumento del impuesto a la renta.

Los impuestos indirectos graban básicamente la producción, extracción, venta, transferencias, arrendamiento o aprovisionamiento de bienes o prestación de servicios, así como importaciones y algunas exportaciones. Para su cobro no se considera la capacidad de pago del contribuyente y son susceptibles de traslado al consumidor final dependiendo de la elasticidad precio de la demanda del bien en cuestión y de la estructura del mercado. Si el mercado es dominado por los empresarios lo mas seguro es que el tributo se traslade. Pero si ocurre lo contrario, esto es, que el dominio sea de los consumidores, es muy probable que dicho traslado no ocurra.

La mayoría de los tributos que imperan en nuestro país se ubican dentro de esta categoría, siendo él más representativo el Impuesto al Valor Agregado – IVA -. Este impuesto se ha estructurado procurando que parte del mismo sea asumido por todos los que intervienen en el proceso económico –Productores, distribuidores y consumidores -, pero casi siempre es el consumidor final quien termina asumiendo la totalidad del tributo.

En el caso de los impuestos indirectos se habla más bien de responsables que de contribuyentes.

Impuestos progresivos, proporcionales y regresivos El principio de equidad vertical indica que los impuestos deben gravar en forma diferente pero equitativa a las personas que tienen distintas capacidades de pago. En forma complementaria, la equidad horizontal predica que las personas con igual 211

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación capacidad de pago, o que estén en una misma situación económica, deben recibir el mismo tratamiento tributario.

La aplicación práctica del principio de equidad vertical distingue tres tipos de impuestos:

Regresivos Proporcionales Progresivos

Impuestos regresivos Los impuestos regresivos son aquellos en los cuales al relacionar el valor del impuesto con la capacidad de pago del contribuyente, la relación o tarifa disminuye a medida que aumenta aquella. Dicho de otra manera, en estos impuestos la tarifa Impuestos regresivos es inversamente proporcional a la T capacidad de pago. Así, a vía de a ejemplo, en el impuesto al valor r i agregado (IVA), considerado como f típico dentro de esta categoría, diez a mil ($10.000.00) pesos pagados en impuesto por una persona con poca capacidad de pago le representa en términos relativos un mayor esfuerzo que para otra con más capacidad de Capacidad de Pago pago. Al relacionar esos diez mil Tarifa: Impuesto pagado / capacidad de pago pesos con la renta o patrimonio de esas personas, para la primera va a ser un porcentaje mayor, de allí que a dicho impuesto se le califique de regresivo porque grava con mayor severidad a las personas de más bajos ingresos o patrimonio.

Tabla 10: MODELO DE IMPUESTOS REGRESIVOS

Contribuyente A B C

Capacidad de pago 100.000 200.000 300.000

Valor Impuesto 10.000 10.000 10.000

Tarifa (Imp. / Cap. de pago) 10.0% 5.0% 3.3%

En el ejemplo se presenta el caso de tres contribuyentes (A, B, C) con distintas capacidades de pago ($ 100.000, 200.000 y 300.000). Los tres han pagado una misma 212

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación cantidad en impuesto ($ 10.000), pero al dividir este valor por las capacidades de pago de cada uno de ellos (que puede ser el valor de sus ingresos) vemos que para el primero representa el 10.0%, para el segundo 5.0%, y para el tercero 3.3%. El mismo pago en términos absolutos resulta más gravoso en términos relativos para el contribuyente A y menos para el contribuyente C.

Impuestos proporcionales En el caso de los impuestos proporcionales, cuando aumenta la capacidad de pago, se incrementa el gravamen en términos absolutos, pero se mantiene constante en términos relativos. La tasa del impuesto permanece constante para todas las bases, como se ilustra enseguida: Tabla 11: MODELO DE IMPUESTOS PROPORCIONALES Contribuy ente

Capacidad de pago

Valor Impuesto

A B C

100.000 200.000 300.000

10.000 20.000 30.000

Tarifa (Imp. / Cap. de pago) 10.0% 10.0% 10.0%

En la práctica difícilmente se da este tipo de impuestos, es más una modelización con finalidad académica.

Impuestos progresivos Los impuestos progresivos son aquellos en los cuales cuando aumenta la capacidad de pago del contribuyente, también aumenta el impuesto que tiene que pagar, tanto en términos absolutos como relativos.

Un ejemplo clásico es el impuesto a la renta a las personas naturales que aumenta a medida que se incrementa el ingreso del contribuyente. Se considera progresivo porque grava con mayor énfasis al más pudiente y 213

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación con menor rigor a los que tienen menos capacidad de pago.

Dentro de los impuestos progresivos podemos hablar de tres categorías: Alta, media y baja progresividad. Son impuestos de alta progresividad aquellos cuya tarifa aumenta en una proporción mayor al incremento de la capacidad de pago. De media progresividad los que la tarifa aumenta en proporción similar a la capacidad de pago.

De baja progresividad los que la tarifa aumenta en una proporción menor al aumento de la capacidad de pago.

Tabla 12: MODELO DE IMPUESTOS PROGRESIVOS

Contribuy ente

Capacidad de pago

Valor Impuesto

A B C

100.000 200.000 300.000

10.000 30.000 60.000

Tarifa (Imp. / Cap. de pago) 10% 15% 20%

En los impuestos directos, como el de rentas, patrimonio (eliminado ya de nuestra legislación regular, pero que se le revive en casos extraordinarios) vehículos, y predial unificado, por ser posible considerar la capacidad de pago del contribuyente, se pueden aplicar tarifas progresivas; no así en los impuestos indirectos donde no es posible o resulta difícil conocer dicha capacidad de pago.

Para efectos redistributivos resulta deseable que la mayoría, sino la totalidad, de los impuestos fueran progresivos, pero razones de índole administrativa y operativa imposibilitan su aplicación práctica. Para finalidades de eficiente asignación de los recursos resultan más recomendables los indirectos.

Impuestos personales e impuestos reales Se consideran impuestos personales aquellos que gravan las rentas de las personas atendiendo sus características personales tales como si es soltero o casado, si tiene hijos, si esta estudiando, si tiene deudas hipotecarias, etc., independientemente del origen de las rentas. Por el contrario los impuestos reales al gravar la renta consideran el origen de las mismas (rentas de capital o de trabajo) sin importar la condición del sujeto gravado. Los impuestos personales son tributos que se ajustan a la capacidad

214

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de pago personal del contribuyente; los impuestos reales (impuestos “sobre las cosas”) recaen sobre las actividades u objetos como tales, es decir, las compras, las ventas o la posesión de la propiedad, independientemente de las características del que realiza la operación o del propietario.96 Los impuestos reales gravan las cosas aisladas, es decir, no tratan de gravar la renta total del sujeto, sino que se ocupan sólo de las distintas gamas de renta. Frente a esto, los impuestos personales gravan la renta global del sujeto, siguen a las personas en tanto que los reales siguen a la cosa. Esto hace que mientras los impuestos reales, al gravar las distintas gamas de renta, permiten hacer discriminaciones cualitativas atendiendo al distinto origen de las mismas - rentas de trabajo frente a rentas de capital, por ejemplo - los impuestos personales, permiten hacer discriminaciones atendiendo a las características personales del contribuyente. De igual modo, al no gravar los impuestos reales toda la renta del sujeto, no son apropiados para aplicar tarifas impositivas progresivas, lo que sí es posible con los impuestos personales.

Tabla 13: Comparación entre impuestos personales y reales

IMPUESTOS PERSONALES IMPUESTOS REALES Gravan las rentas teniendo en cuenta las Gravan las rentas dependiendo de su características del contribuyente origen sin importar la condición del sujeto Se ajustan a la capacidad de pago del Al gravar las cosas no tienen en cuenta la contribuyente capacidad de pago del contribuyente.

Gravan la renta global del sujeto Gravan las distintas gamas de rentas Se puede aplicar progresividad en las No es posible aplicar tarifas progresivas tarifas Siguen a la persona Siguen a la cosa

Impuestos unitarios y ad valorem Los impuestos unitarios son aquellos que se cobran por unidad de producto o de servicio independientemente de su valor y calidad. En cambio los impuestos ad valorem se liquidan aplicando, generalmente, una tasa al valor del bien objeto del impuesto. Este valor puede ser el de comercialización a nivel mayorista o minorista o uno fijado por el gobierno. Es la forma más usada en la actualidad para la liquidación de impuestos porque a parte de considerar las variaciones de precios por efecto de la inflación permiten la aplicación de tarifas progresivas.

96 MUSGRAVE RICHARD y MUSGRAVE PEGGY. Hacienda pública: Teórica y aplicada. McGraw Hill.

5a edición. Madrid, España, Pág. 260 215

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Los impuestos unitarios enfrentan el problema de que no se ajustan de manera automática a los cambios de valor que pueden sufrir los bienes o actividades por efecto de la inflación, quedando desfasados con el pasar del tiempo. En Colombia se han aplicado en el cobro de los impuestos a la cerveza y a los licores, entre otros. Esto condujo a que licores de distintas calidades y, obviamente, de precio, terminaran pagando la misma cantidad de impuestos. El impuesto global a la gasolina entra dentro de esta categoría.

1.17.2.3. INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS

Los impuestos pueden tener efectos tanto macros como microeconómicos en variables tales como el consumo, la inflación, la inversión, los precios, empleo, comercio exterior, entre otros.

Recordemos que un aumento de los impuestos se considera como una medida contraccionistas en tanto que su disminución se considera expansionista. En efecto, cuando el gobierno aumenta los impuestos el efecto inmediato neto a esperar es una disminución en el consumo por la menor disponibilidad de recursos que tendrán los consumidores y, por ende, en la demanda agregada con lo cual disminuyen los precios y por esta vía la inflación. Aunque no siempre es así. Un aumento del impuesto a las ventas si este es trasladado al consumidor final, conduce inicialmente a un incremento en los precios y, lógicamente, se convierte en un atizador de la inflación. Pero ese traslado automático del impuesto al consumidor a través de un sobreprecio hace que la demanda disminuya y con ella también los precios. Por eso el efecto neto a esperar debe ser una disminución en la demanda y en los precios.

Por el lado de la inversión si se quiere estimular una industria, sector o región considerados claves para la economía, se pueden declarar exenciones tributarias o un tratamiento más favorable a fin de hacer más rentables las inversiones. Este mecanismo ha sido muy utilizado en nuestro medio para impulsar industrias como la editorial, siderúrgicas o cultivos de tardío desarrollo, así como para favorecer regiones azotadas por fenómenos naturales. Los municipios también han acudido a este expediente concediendo exenciones, por cierto tiempo, en el pago del impuesto de industria y comercio para atraer hacia su territorio la instalación de empresas. Aunque como instrumento para asignar recursos pueda ser eficaz, desde el punto de vista de la aplicación de los principios de equidad horizontal y vertical los deja sin vigencia porque dos rentas idénticas van a ser tratadas de distintas maneras dependiendo de su origen. De otra parte, si el mecanismo no cuenta con los debidos controles puede conducir a la evasión, porque los contribuyentes reportaran las rentas como obtenidas en aquellas regiones o actividades con menor o cero gravamen.

Pero así como bajos o nulos gravámenes pueden estimular la inversión, lo contrario la puede alejar o inhibir. Los impuestos demasiados altos son un desestímulo a la inversión no obstante reconocerse que está depende más de los niveles de rentabilidad que de la tributación.

216

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación En lo que respecta al comercio internacional, desde la antigüedad los impuestos se han utilizado para desestimular las importaciones. Colombia no ha sido la excepción.

Los utilizó profusamente cuando estaba en aplicación el modelo económico basado en la promoción de las exportaciones y la sustitución de las importaciones. Los aranceles al ser trasladados al consumidor final a través de un sobreprecio hacen que los productos importados pierdan competitividad frente a los nacionales. Los procesos de integración económica contemplan casi siempre una disminución gradual de los aranceles por lo cual este mecanismo de protección de la industria nacional ha entrado en decadencia así como la soberanía de las naciones en estos menesteres.

La trasladación impositiva Cuando se crea un impuesto este tiene un doble efecto: uno jurídico y otro económico. El Bienes de demanda elástica jurídico hace relación a la persona, natural o jurídica, que ante el Estado debe responder por el tributo. El económico se refiere al ente que finalmente asume la carga impositiva. En el P1 20% primer caso hablamos de Po responsable, en el segundo de contribuyente. En muchos casos D responsable y contribuyente se confunde en una sola persona.

D1 Do En otros apartes de estas notas 30% se hizo la distinción entre impuestos directos e indirectos.

Ilustración 3 Los primeros gravan la renta y propiedades de los individuos no siendo posible su traslado. Los segundos gravan básicamente el consumo final, aunque puede causarse en las etapas de importación o comercialización.

Al respecto la teoría clásica sostiene que un impuesto directo como el de la renta no se traslada, es decir, que el impuesto lo absorbe totalmente el empresario sin que se afecte el volumen de producción o el precio. Tampoco se afecta la cantidad utilizada de factores, ni su remuneración, es decir, no hay trasladación ni hacia adelante ni hacia atrás. Pero la realidad muestra otra cosa. El precio de una mercancía no será el mismo después de imponerse un impuesto o aumentarse la tarifa existente, porque los empresarios tratarán de mantener por lo menos el mismo nivel de rentabilidad y la manera de hacerlo es a través de un aumento de los precios de los productos o una disminución de los precios a los que adquieren los factores productivos como insumos y mano de obra. Para ellos, aunque contablemente no tengan ese tratamiento, los 217

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación impuestos son un costo más. El impuesto a la renta sí tiene la condición de directo en el caso de los asalariados y demás personas naturales por la imposibilidad de trasladar el tributo.

De los impuestos indirectos, como el de ventas, se dice que tienen una incidencia en la producción, empleo y precios, diferentes al de la renta, esto es, que se trasladan al consumidor final. Pero realmente dicha traslación depende de la elasticidad precio de la demanda o de la oferta. En condiciones normales un aumento de los precios disminuye la demanda e incrementa la oferta.

Los efectos de la elasticidad de la demanda en la trasladación de los tributos La elasticidad de la demanda hace referencia al efecto que se tiene en las cantidades demandas por efecto de un cambio en los precios. Son bienes de demanda elástica aquellos en los cuales a una variación de los precios la respuesta en la demanda es más que proporcional. Así, por ejemplo, si los precios aumentan en un 20% la demanda disminuye, lógicamente, pero en una proporción mayor, Bienes de demanda inelástica digamos que en un 30%. Puede plantearse el ejemplo de manera contraria, esto es, si los precios disminuyen en un 20%, la demanda aumenta en un 30% (ver figura 3).

P1 Los bienes de demanda inelástica 20% son aquellos en los cuales la respuesta en la demanda es menos Po que proporcional a la variación de D (Demanda) los precios. Retomando el ejemplo anterior, si los precios aumentan un D1 12% Do 20% la demanda disminuye más que proporcionalmente, digamos que un 12%. Alternativamente si los precios disminuyen en un 20%, la Ilustración 4 demanda aumenta en un 12% (ver figura 4) Los bienes de demanda unitaria son aquellos en los cuales la variación de la demanda es proporcional a la variación de los precios. Si los precios aumentan un 20%, la demanda disminuye en esa misma proporción.

Por el lado de la oferta puede hacerse un razonamiento similar. Son bienes de oferta elástica aquellos en los cuales la oferta aumenta más que proporcional a un aumento de los precios. Si los precios aumentan, por ejemplo, un 20% la oferta se incrementa en un 30% y viceversa. Son bienes de oferta inelástica aquellos en los cuales la oferta varía menos que proporcional a la variación de los precios. Si los precios se incrementan en un 20% la oferta solo se aumenta en un 12%.

218

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Volviendo al tema del traslado impositivo, en los bienes con demanda inelástica si se fija un impuesto y este se traslada a través de un mayor precio, la demanda se reduce pero en proporción menor a la del aumento del precio, por lo tanto la carga del tributo la asume en mayor proporción el consumidor. Ocurre con bienes necesarios o con pocos sustitutos como la gasolina, la sal, las drogas, aquellos que están de moda, y, paradójicamente, los vicios, porque aunque los precios aumenten los consumidores no pueden prescindir de ellos. En la figura 4 D representa una curva de demanda inelástica. El precio y demanda iniciales se representan por Po y Do respectivamente.

Si se fija un impuesto y esté se traslada al consumidor a través de un precio, ese nuevo precio será P1 y la demanda disminuiría hasta D1. Como puede observarse la disminución en la demanda fue menos que proporcional a la variación de los precios, por esta razón lo más seguro es que el empresario le traslade al consumidor sino la totalidad sí una buena porción del impuesto.

Por el contrario, en los bienes con demanda elástica, un aumento del precio como efecto de la traslación de un impuesto, reduce la cantidad demandada más que proporcionalmente, por lo tanto el productor y/o distribuidor asumen la mayor parte del tributo para no ver disminuidas sus ventas. Sucede con aquellos bienes o servicios que cuentan con una gama alta de sustitutos o que no son indispensables para la subsistencia como las joyas y los cosméticos. La figura 3 representa un bien de demanda elástica. Los precios y demanda iniciales de equilibrio son Po y Do respectivamente. Al haber un aumento de los precios hasta P1 por efecto de un impuesto, la demanda disminuye hasta D1, pero lo hace de una manera más que proporcional al aumento del precio. Si el empresario insistiera en trasladar el tributo a los consumidores, sus ventas se disminuirían sensiblemente y preferiría más bien asumirlo él.

En el caso de bienes de oferta inelástica como el suelo urbano, los cultivos de tardío desarrollo, etc., el impuesto es asumido por el oferente. En los bienes de oferta elástica el impuesto lo asumen los consumidores a través de un sobre precio. En todo caso el traslado del impuesto en este tipo de bienes queda condicionado a la característica de la demanda.

En conclusión, el incremento del precio será mayor entre menos elástica sea la demanda y más elástica la oferta, y viceversa. Entre menos elástica sean la demanda y la oferta menor será la reducción de las cantidades.

Recuadro No 2: Los tributos de la colonia

219

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El actual sistema tributario colombiano tiene sus antecedentes en la tributación que durante la colonia implantó España. Dicho sistema se caracterizó por estar destinado básicamente a extraer la mayor cantidad de riqueza de América sin importar mucho o nada el desarrollo de las colonias.

Dentro de los tributos más representativos de esa época podemos mencionar los siguientes: Tributo de indios: Asociado a la institución de la encomienda. La encomienda era una figura mediante la cual el encomendero tenía derecho a percibir el tributo de los indios de su repartimiento, pero, al mismo tiempo, contraía la obligación que las leyes señalaban.97 El tributo consistía en una contribución personal que los indios debían pagar al Rey en reconocimiento del señorío. Era una cantidad fija que debía ser pagada por cada hombre adulto indígena sin consideración a su patrimonio u otros ingresos.

Bula cruzada: Se inició como una especie de limosna de carácter obligatorio que tenía por objeto financiar la lucha contra los moros, más concretamente financiar las cruzadas que tenían como objetivo recuperar la ciudad de Jerusalén. Terminada la guerra el tributo continúo cobrándose y se extendió a las colonias españolas y era pagado por la comunidad y a cada una de las ciudades importantes de los virreinatos se les asignaba una suma.

Media anata: Inicialmente los beneficiarios de oficios eclesiásticos debían pagar a la Real Hacienda la mitad de sus ingresos durante el primer año, por lo que se denominó media anata eclesiástica.

Posteriormente el pago se extendió a los receptores de oficios y cargos de cualquier origen, lo que se conoce con el nombre de media anata secular.

Otros tributos eclesiásticos fueron los llamados espolios, que consistieron en que los bienes de los arzobispos y obispos al morir pasaban a la Real Hacienda. También se incluyen las llamadas vacantes mayores, que consistían en que las rentas del oficio eclesiástico, entre el fallecimiento del titular y el nombramiento del sucesor, eran percibidas por la Real Hacienda. También se pueden incluir dentro de esta categoría los llamados subsidios eclesiásticos. En principio el clero estaba exento de impuestos, pero para atender a ciertas urgencias del reino se establecieron subsidios o gravámenes esporádicos a los eclesiásticos.

Enajenación de oficios o cargos públicos: Los cargos u oficios de la colonia eran rematados en pública subasta por aquellos que tenían las condiciones mínimas para desempeñarlos.

Donativos graciosos: Consistieron en contribuciones extraordinarias y de carácter obligatorio, aunque se les hacía aparecer como voluntarias, que tenían como destino resolver las constantes penurias financieras del reino.

Los diezmos: Consistió en un gravamen del 10% que se aplicaba a la producción agrícola, y que tenía como destino financiar el mantenimiento del culto y de sus prelados. Por lo general el tributo se pagaba en especie.

Quintos reales: Fue un gravamen que recaía sobre la explotación de minerales preciosos. Inicialmente el gravamen era de dos tercio (2/3), pero para estimular la explotación de los recursos mineros se fue disminuyendo sucesivamente hasta quedar reducido, de manera general, en un quinto (1/5), de allí su nombre. En razón de que las productividades de las minas disminuían con la explotación que de ellas se hacían, además de que la producción no era igual en todas las regiones, con el tiempo el tributo degeneró en varias tarifas.

Almojarifazgo: El término al igual que la institución que designa es de origen árabe. Podría afirmarse que es un antecedente de los actuales tributos de aduana. El tributo tuvo varias tarifas. Al comienzo fue del 2.5% del valor de las mercaderías que de España, más concretamente del puerto de Sevilla, se

97 Una exposición más amplia sobre este tema se encuentra en: RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda pública. 3ª edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1996.

220

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación enviaran a América, y en el puerto de destino se cobraría sobre esa misma base el 5%. Posteriormente la tarifa se duplicó tanto en el puerto de embarque como en el de destino.

Inicialmente el tributo se liquidó como un impuesto ad valorem, esto es, sobre la base de la declaración juramentada que presentaban los comerciantes, posteriormente se convirtió en un impuesto específico que pasó a ser cobrado primero por el peso y después por el volumen de las mercaderías.

Avería: Fue un tributo que se estableció para financiar las flotas y armadas encargadas de proteger de ataques de piratas el tráfico de galeones. Al comienzo la tarifa fue el 1% y posteriormente se incrementó al 5%. La base era la misma que la del Almojarifazgo. Las personas que se hacían a la mar también debían pagar este tributo.

Alcabala: Es también una expresión de origen árabe. Consistió en el tributo que gravaba toda transacción de bienes muebles e inmuebles. Tuvo una tarifa del 2% sobre el valor de las transacciones.

Armada de Barlovento: Fue un tributo que se estableció para financiar la denominada Armada de Barlovento cuya misión era prestar protección a las flotas que navegaban por las Antillas y en el golfo de México. Consistió en un recargo sobre la Alcabala, de allí que también se le denominara “Alcabala Nueva”.

Rentas estancadas: Eran ingresos que percibía la Corona por el monopolio que mantenía en el cultivo y comercio interior del tabaco, destilería y comercio del aguardiente y producción y comercio de la sal.

También fue materia de estanco el azogue, los naipes y el papel sellado.

Durante la República, es decir después de la independencia de España, el sistema tributario no sufrió modificaciones de importancia. Pero después se fueron introduciendo algunos cambios como la eliminación de algunos tributos y la creación de otros.

1.17.3.

LAS TASAS

Son los pagos que reciben las entidades estatales de cualquier nivel (nacional o territorial, del nivel central o descentralizado) como contraprestación por servicios prestados por ellas tales como acueducto, teléfonos, correos, energía eléctrica, transporte público, parques, estadios, aeropuertos, peajes, etc.

En este tipo de cobro se da aplicación al principio del beneficio, esto es, que la persona que realiza el pago recibe unos beneficios personalizados y más o menos proporcionales a lo pagado. Entre mayores sean los pagos, mayores serán los beneficios. A diferencia de los impuestos donde sus pagos son imperativos y sin contraprestación directa, en el caso de las tasas tal obligación surge solo si se hace uso del servicio y en proporción al consumo del mismo.

Con las tasas se busca recuperar los costos en que incurren las entidades en la prestación de tales servicios, aunque no siempre los usuarios paguen la misma cantidad de dinero por igual cantidad de servicio. En algunos cobros, básicamente en los servicios públicos domiciliarios pero también en los educativos, se han combinado la aplicación de los principios de la capacidad de pago con el del beneficio.

Dependiendo del estrato socio económico donde esté ubicada la vivienda del consumidor o el monto de sus ingresos reportados en la declaración de renta, así mismo será el valor cobrado por unidad de consumo. De tal manera que los que más tengan capacidad económica realicen un mayor pago con los cuales subsidiar el consumo de los de menores ingresos. De esta forma las personas de más bajos ingresos realizarían pagos inferiores al costo que representa producir el servicio, pero 221

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación ocurre que ante la ineficiencia de algunas empresas de servicios públicos el subsidio no opera de la empresa al usuario sino de manera inversa. Esta modalidad de cobro es independiente de que el servicio sea prestado por una empresa estatal o privada.

1.17.3.1. LA ESTRATIFICACIÓN: ELEMENTO PARA EL COBRO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Anteriormente el cobro de los servicios públicos domiciliarios estaba atado al valor comercial de la vivienda pero luego se determinó que se ligara al estrato socioeconómico. La responsabilidad en el diseño de la metodología para la elaboración y adopción de las estratificaciones socioeconómicas por parte de los municipios y distritos se le ha encargado al Departamento Nacional de Planeación.

Para el efecto de la estratificación la población ha sido clasificada en seis estratos socioeconómicos denominados así: bajo-bajo, bajo, medio-bajo, medio, medio-alto y alto. Tratándose de viviendas para su estratificación se tienen en cuenta, entre otros, los siguientes factores: características físicas externas, servicios públicos disponibles, zonas de ubicación, estado de las vías adyacentes y de otros elementos infraestructurales, antejardines o zonas verdes, etc. En las zonas rurales además de los factores relativos a la vivienda, se considera la extensión y el uso del predio donde se encuentre ubicada.98

1.17.3.2. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL COBRO EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

La prestación de servicios públicos domiciliarios tales como acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural y la distribución de gas combustible, anteriormente eran su mayoría monopolios estatales. Con la expedición de la Ley 142 de 1994 dichos servicios pueden ser prestados por las Empresas de Servicios Públicos, personas naturales o jurídicas, los municipios, las organizaciones autorizadas para prestar servicios en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas

98 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Revista estratificación y solidaridad No 1. Bogotá, 1998.

222

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación específicas y entidades descentralizadas. Todas estas entidades, incluidas las públicas, en materia tarifaria deben orientarse por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia99.

La eficiencia económica hace referencia a que el régimen de tarifas se aproxime a los que serían los precios de un mercado competitivo, que las formulas tarifarias deben tener en cuenta no sólo los costos sino los aumentos de productividad esperados, que no se deben trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, que las empresas no se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia.

La neutralidad indica que cada consumidor tendrá derecho a tener el mismo tratamiento tarifario que cualquier otro sí las características de los costos es igual.

Con la solidaridad y redistribución se busca asignar recursos a los fondos de solidaridad y redistribución municipal para que los usuarios de estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas100.

La suficiencia financiera hace mención a que las tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas y permitirán utilizar tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a los usuarios.

Simplicidad hace relación a que las fórmulas de las tarifas se deben elaborar de tal forma que se facilite su comprensión, aplicación y control.

Y, finalmente, la transparencia se refiere a que el régimen tarifario será explícito y completamente público para todas las partes involucradas en el servicio, y para los usuarios.

1.17.3.3. TASAS RETRIBUTIVAS, COMPENSATORIAS Y POR EL USO DEL AGUA

Menciones especiales merecen las denominadas tasas retributivas y compensatorias contempladas en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 y que tienen como beneficiarios a las corporaciones autónomas regionales.

99 Ley 142 de 1994, artículo 86.

100 Además de este recurso, que lo aportan básicamente los estratos 5 y 6, los fondos de solidaridad pueden recibir recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, un 10% del impuesto predial, de las regalías, de otras entidades descentralizadas del orden nacional o territorial y de otros fondos de solidaridad y redistribución.

223

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Al tenor de la precitada norma, la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sea resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetarán al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas. Podríamos decir que en este caso antes que aplicarse el principio del beneficio se aplicaría más bien el del perjuicio, esto es, en la medida en que se le cause daño a la naturaleza la sociedad recibirá una compensación por el perjuicio recibido.

Los proyectos que requieren el uso del agua deben contribuir a su conservación mediante el pago de una tasa.

También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.

La misma Ley 99 de 1993 en su siguiente artículo 43 señala que la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el gobierno nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos.

Así mismo se contempló que todo proyecto que involucre en su ejecución el uso de agua, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica.

1.17.4.

LAS CONTRIBUCIONES

Las contribuciones son un concepto intermedio entre los impuestos y las tasas, porque son de carácter obligatorio pero quien la cancela es porque ha recibido una contraprestación o beneficio por una obra realizada por el Estado. Es el caso de los pagos por valorización (contribución de valorización) que se originan por el mayor valor que adquieren propiedades inmuebles aledañas a obras realizadas por instituciones estatales, como también la participación en la plusvalía, tributo de reciente creación que se genera por decisiones administrativas.

Para algunos no es pertinente la distinción entre impuestos y contribuciones, pues no ven diferencia alguna ya que el efecto en el contribuyente es el mismo. El autor de estas notas considera que sí existen diferencias importantes entre estos dos conceptos. Quien paga un impuesto no recibe un beneficio directo y personalizado como sí lo recibe quien paga la contribución o la plusvalía por habérsele incrementado su patrimonio.

Anteriormente el criterio imperante para cobrar la contribución de valorización era que la obra fuera ejecutada por una agencia gubernamental, pero ante el auge de los sistemas de concesiones donde los particulares son los que construyen las obras se ha generado la discusión de sí también en estos casos son pertinentes los cobros aludidos. En principio no parecería justo que el Estado cobrara una contribución por 224

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación un incremento patrimonial que ha recibido un particular en el cual el Estado no ha hecho desembolso alguno. Pero si este razonamiento fuera aceptado quedaría sin vigencia el cobro de los demás impuestos que se generan por actividades en las cuales el Estado tampoco hace aportes. Por lo tanto es apenas justo que aquel a quien se le haya incrementado su patrimonio por acciones del Estado en particular, o de la sociedad en general, le retribuya a la sociedad una parte de lo recibido para que se puedan adelantar otras obras que beneficien a más miembros de esa sociedad.

1.17.5.

LAS RENTAS PARAFISCALES

Tienen elementos comunes a los impuestos por ser de carácter obligatorias y de las tasas porque quien las paga puede o no recibir una contraprestación del Estado, que puede ser proporcional o no a lo pagado. Es el caso de los descuentos de nómina con destino a entidades de seguridad social. Quien tenga la condición de empleado está obligado a realizar algunos pagos proporcionales a su salario, pero también puede recibir una contraprestación representada en servicios médicos cuyo costo puede ser inferior, igual o superior a los pagos realizados.

La parafiscalidad es un concepto difuso que ha adquirido un gran desarrollo en estos últimos años. Es una institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto101.

Si bien en la práctica han existido estas rentas, no se había reconocido su estatuto legal, ni la Constitución Política ni la Ley Orgánica del Presupuesto hacían referencia a ellas. Con la reforma constitucional de 1991 se subsanó este vacío.102 En dicha reforma se eliminaron, con algunas excepciones, las rentas de destinación específica.

Este cambio creaba algunos problemas en sectores como el cafetero que pagaba unos impuestos que eran invertidos en el mismo sector, con lo que adquirían la condición de rentas de destinación especifica. Para remediar esta situación se introdujo la expresión de rentas parafiscales que siguen siendo unas rentas de destinación especifica, pero a diferencias de las anteriores donde el sector económico o social beneficiario necesariamente no era el mismo que realizaba el pago, acá los beneficiarios son los mismos sectores que realizan los pagos.

Las rentas parafiscales son contribuciones, creadas legalmente, que ciertas entidades públicas o semi- públicas, cobran a sus usuarios con el propósito de aplicarlas en el logro de objetivos económicos o sociales de sus mismos usuarios. Dentro de esta definición, por antonomasia se pueden encasillar las contribuciones que perciben las

101DUVERGER, Maurice. Hacienda pública. Pág. 89.

102MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, Manual de programación presupuestal para 1994, Pág. 18.

225

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación superintendencias de las entidades bajo su vigilancia y control, y las cuotas que pagan los gremios de la producción arrocera, cerealista, fiquera, cacaotera y panelera, a los fondos especiales creados para administrarlas en provecho de los mismos. Asimismo pueden clasificarse como rentas parafiscales, el resto de los ingresos que antes hacían parte de los denominados fondos especiales por su característica de captar recursos para encaminarlos hacía el logro de objetivos definidos, en beneficio de sus contribuyentes.

La parafiscalidad es entendida como un impuesto corporativo en la medida que grava un sector o colectividad determinados y la utilidad de las actividades que auspicia tienen como beneficiarios directos a los integrantes de la misma. Por ello se puede afirmar que las rentas parafiscales son una modalidad de impuestos con destinación específica al sector que las generó. Como quiera que se dan como una decisión estatal, por ende se revisten de obligatoriedad.

La norma legal ha dicho que son parafiscales "aquellos recursos públicos creados por Ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen"103.

Estas contribuciones se establecen para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés general. Su manejo se hace por los órganos del Estado o por los particulares de acuerdo a la Ley que las crea. El dinero así recaudado se debe destinar exclusivamente al objeto para el cual se constituye al igual que sus rendimientos104.

No obstante ser numerosas y perseguir distintos fines, las rentas parafiscales se pueden agrupar en: Cuotas de Fomento Agrícola: Estas se crean con el objeto de auspiciar programas de inversión e investigación, transferencias de tecnología y otros programas que redunden en beneficio del sector. Son ejemplos de ellas la Contribución Cafetera, las que tiene como destino a los Fondos de Fomento Agropecuario, Cacaotero, Cerealista y Panelero.

Contribuciones a las Superintendencias y otros organismos de control de las entidades vigiladas: Se establecen por la necesidad de vigilar y controlar a ciertos sectores económicos debido a la importancia de los recursos que manejan y lo preponderante de la actividad social en la que participan. Son receptoras de estas contribuciones las Superintendencias de Sociedades, del Subsidio Familiar, Bancaria, de Industria y Comercio, Nacional de Valores, de Puertos, de Salud y la Contraloría General de la República.

103Artículo 28 de la Ley 179 de 1994.

104Ibídem.

226

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Otras contribuciones: Lo variado de sus características y sus diferentes afiliaciones sectoriales, hace difícil explicarlas con un criterio homogéneo. Se citan entre ellas las destinadas a los Fondos de Bienestar Social, de Vivienda y de Publicaciones de la Contraloría, Prestaciones Sociales del Magisterio, Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, las destinadas por Compensación a Canales Regionales, para la Descentralización, Aportes Especiales para la Administración de Justicia, Cuota de Compensación Militar, etc.

1.17.6.

LAS REGALIAS

Por el usufructo de ciertos bienes que el Estado se ha arrogado como suyos tales como el espectro electromagnético o los recursos naturales no renovables, éste recibe ciertos pagos denominados regalías. Este concepto de ingreso tiene en común con los impuestos el carácter de imperativo, y de las tasas la contraprestación o beneficio directo que recibe quien hace el pago.

En relación con los recursos naturales no renovables, por norma constitucional el Estado es el propietario de éstos y del subsuelo sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados conforme a normas preexistentes. En consecuencia, toda explotación de recursos naturales no renovables - entendidos como tal aquellos que se encuentran en la naturaleza en cantidades limitadas y que no son susceptibles de ser reproducidos o reemplazados dentro de un horizonte humano de tiempo - de su propiedad tales como hidrocarburos, carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos, esmeraldas y otras piedras preciosas, genera regalías a favor del Estado, en dinero o en especie, sin perjuicio de cualquiera otra contraprestación que se pacte por parte de los titulares de aportes mineros. El Ministerio de Minas y Energía, mediante providencias de carácter general, es el encargado de determinar los precios de los minerales para efectos de la liquidación de las mencionadas regalías. El cálculo de éstas se realiza sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según sea el caso, de acuerdo a la siguiente tabla: Tabla 14 : PORCENTAJES APLICABLES PARA LA LIQUIDACION DE REGALIAS Hidrocarburos Carbón (explotación mayor de 3 millones de toneladas anuales) Carbón (explotación menor de 3 millones de toneladas anuales) Níquel Hierro y cobre Oro y plata Oro de aluvión en contratos de concesión Platino Sal Calizas, yesos, arcillas y gravas 227

20% 10% 5% 12% 5% 4% 6% 5% 12% 1%

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Minerales radiactivos 10% Minerales metálicos 5% Minerales no metálicos 3% Esmeraldas y demás piedras preciosas 1.5% Esmeraldas y demás piedras preciosas explotadas por fuera de los 4% concesionarios del Estado Otros minerales 3% Los beneficiarios de títulos mineros durante la etapa de explotación de piedras preciosas, pagan un canon superficiario como contraprestación distinta a la regalía, en proporción al área contratada.

Para el caso de los hidrocarburos y para los contratos de explotación posteriores al año 2000, las regalías también se calculan sobre el valor de la producción en boca de pozo, pero aplicando el porcentaje que corresponda a la siguiente escala: Producción diaria promedio mes Producción menor o igual a 5 KBPD Producción mayor a 5 KBDP e inferior a 125 KBPD Donde X = 5 + (producción KBPD - 5 KBPD) * (0.125) Producción mayor a 125 KBPD e inferior a 400 KBPD Producción mayor a 400 KBPD y menor a 600 KBPD Donde Y = 20 + (producción KBPD - 400 KBPD) * (0.025) Producción igual o superior a 600 KBPD

5% X% 20% Y% 25%

KBPD = Producción diaria promedio mes de un campo, expresada en miles de barriles por día.

Para la liquidación de regalías como las de hidrocarburos, que generan en promedio el 95% del total de regalías del país, al volumen de producción por campos se multiplican por el porcentaje que corresponda a las regalías (20%), lo obtenido se multiplica por el porcentaje que corresponda a la entidad beneficiaria, este resultado se multiplica por el precio ponderado de realización del petróleo en una sola canasta de crudo, este valor se convierte a pesos multiplicándolo por la tasa representativa del mercado, para finalmente hallar el valor de las regalías.

El producto de dichas regalías se reparte en diferentes proporciones, dependiendo del tipo de recurso explotado, entre los departamentos y municipios productores, municipios o distritos portuarios y Fondo Nacional de Regalías105 de acuerdo a la siguiente tabla:

105Ley 141 de 1994.

228

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

DEPARTAMENTO S PRODUCTORES

O MUNICIPIOS DISTRITOS PRODUCTORES

O MUNICIPIOS DISTRITOS PORTUARIOS o de acopio FONDO DE NACIONAL REGALIAS

Tabla 15: PORCENTAJES APLICABLES PARA LA DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS

HIDROCARBUROS – General Producción inferior a 20.000 BPMD CARBON: Más 3 millones de toneladas al año Menos de 3 millones de toneladas al año NIQUEL

47.5% 47.5% 42.0% 45.0% 42.0%

12.5% 25.0% 32.0% 45.0% 2.0%

8.0% 8.0% 10.0% 10.0% 1.0%

HIERRO Y DEMAS MINERALES METÁLICOS

10.0%

4.0%

50.0%

70.0% 30% 67.0%

2.0% 5.0% 3.0%

60.0%

5.0%

ENTIDADES BENEFICIARIAS

COBRE 28.0% SAL 65.0% CALISAS, YESOS, ARCILLAS, GRAVAS Y OTROS 20.0% MINERALES NO METALICOS MINERALES RADIOACTIVOS 15.0%

32.0% 19.5% 16.0% CAR: 55.0% Otro: 36.0% 10.0%

Otros: 20.0% 12.0% 2.0% 10.0% Otros: 76% Beneficiarios: Cundinamarca, Boyacá y los municipios productores.

45.0% 40.0% Mineralco: 15% Otros: 10.0% 65.0% 5.0% 20%

CARBON ESMERALDAS OTRAS PIEDRAS PRECIOSAS OTROS RECURSOS NO RENOVABLES

En el caso de los hidrocarburos si la producción excede de cierto rango se genera el fenómeno del escalonamiento, esto es, el porcentaje que le corresponderá al Departamento, Municipio o Puerto, disminuirá e irá al Fondo Nacional de Regalías, a los departamentos no productores de la respectiva región de planificación y a los municipios no productores del departamento.

Se considera como departamento no productor aquel cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones, incluyendo las de sus municipios productores, sea igual o superior al 3% del total de regalías que compensaciones que genere el país.

Los municipios en cuya jurisdicción se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y marítimas, construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y habitual en embarcaciones, de hidrocarburos, tendrán derecho a participar de regalías provenientes del transporte de dichos productos y sus derivados.

Para efectos de la distribución de las regalías que corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos por el embarque de hidrocarburos y sus derivados para exportación, se toma como base los volúmenes transportados y la capacidad de almacenamiento utilizada terrestre y marítima en cada uno de ellos.

229

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Los recursos obtenidos por regalías por las unidades territoriales deberán ser destinados enteramente a inversión en proyectos prioritarios contemplados en el correspondiente plan de desarrollo, como ya se dijo, pero mientras alcanzan coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado y demás servicios básicos esenciales, deberán destinar lo recibido por lo menos el 50%, en el caso de los departamentos, o el 80%, en el caso de los municipios, a la solución de los problemas arriba señalados.

Las regalías han sido uno de los conceptos de ingresos más dinámicos de los últimos años. A partir de 1985 prácticamente se han duplicado de un año a otro, hasta el punto que en tan solo 5 años se incrementaron 80 veces en el caso de la nación, 15 veces en el caso de los departamentos y once veces en el caso de los municipios106.

1.17.7.

EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS

Las transferencias son recursos que un nivel de gobierno transfiriere a otro sin que haya una contraprestación en bienes o servicios por parte de quien las recibe. La justificación de las mismas se verá cuando se analicen los gastos públicos, porque las transferencias son un gasto para quien las otorga y un ingreso para quien las recibe, aunque de manera global no son ni lo uno ni lo otro.

Para su análisis las transferencias pueden ser clasificadas de distintas maneras. Si consideramos la autonomía que tiene el ente receptor para definir el destino de las mismas, podemos hablar de transferencias condicionadas y no condicionadas. Serán transferencias condicionadas aquellas que deben ser invertidas por la entidad receptora en un proyecto o actividad previamente determinado por quien otorga la transferencia. Generalmente este destino está consignado en una Ley o Decreto o en la misma Constitución como era el caso del situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación ahora agrupados en el Sistema General de Participaciones. Este tipo de recursos entra en la categoría de rentas con destinación específica, de las cuales nos ocuparemos más adelante.

Las no condicionadas son las que pueden ser invertidas según el criterio del ente receptor. No van dirigidas a un fin específico.

Pero si clasificamos las transferencias ya no desde el punto de vista de la autonomía del ente receptor sino de quien las otorga, entonces las podemos dividir en discrecionales y automáticas. Serán discrecionales aquellas transferencias donde prima el criterio de una autoridad o institución para su asignación, dentro de ellas se ubican las que se hacían dentro del marco del Sistema Nacional de Cofinanciación y

106PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA -DNP- Descentralización y federalismo fiscal. Impreandes, Bogotá, 1992, Pág. 348.

230

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación las del Fosyga. Por el contrario en las automáticas no media decisión de funcionario o institución alguna, porque estas se realizan en cumplimiento de una norma que determina el monto y forma de distribución que usualmente es a través de una formula.

Las entidades beneficiarias no tienen que cumplir ningún requisito especial para tener derecho a ellas. No se requiere cabildeo de ninguna especie. En esta categoría ubicamos las del Sistema General de Participaciones.

Otra clasificación es la que distingue las transferencias con contrapartida y sin contrapartida. Las transferencias con contrapartidas son aquella en que el ente receptor debe aportar una parte del costo del proyecto a financiar mediante ellas, mientras que en las sin contrapartida no existe esta obligación. Las transferencias con contrapartida buscan estimular el esfuerzo fiscal del ente beneficiado. Ejemplos de este tipo eran las otorgadas por los Fondos de Cofinanciación.

Entre las transferencias más importantes se tienen las del Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales, las del Fondo Nacional de Regalías, las del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA - para financiar la salud de los más pobres a nivel municipal - y las de la Empresa Territorial para la Salud – Etesa - que reemplazó a Ecosalud.

1.17.7.1. EL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS

Fue creado mediante la Ley 141 de 1994 que además creó la Comisión Nacional de regalías. No tiene personería jurídica. Sus recursos provienen principalmente de las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores y a los municipios portuarios, y deberán ser destinados a: Promoción de la minería.

Preservación del medio ambiente.

Financiación de proyectos regionales de inversión incluyendo los de la red vial, secundaria y terciaria, y los proyectos fluviales y aeroportuarios, definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Los proyectos de carácter regional son aquellos que benefician a agrupaciones de municipios de diferentes departamentos o de un mismo departamento.

Los recursos destinados a la financiación o cofinanciación de proyectos regionales de inversión deberán distribuirse en forma equitativa entre las regiones teniendo en cuenta la densidad poblacional, las necesidades básicas insatisfechas de la población y otros indicadores de pobreza. Las entidades beneficiarias de los recursos del Fondo podrán generar los recursos de contrapartida con rentas propias o mediante la obtención de préstamos.

Para que un proyecto sea elegible a financiación por parte del Fondo, deberá obtener concepto de viabilidad técnica y financiera por parte del ministerio que corresponda el sector y ser inscrito en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional.

231

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.17.7.2. LA COOFINANCIACIÓN

Por el sistema de coofinanciación las entidades territoriales podían acceder a recursos del presupuesto nacional para que ejecutaran obras de competencia e interés local y regional que se ajustaran a las políticas de desarrollo en las cuales la Nación tenía un interés especial. Los recursos así recibidos no eran reembolsables ni generaban ningún tipo de carga financiera, pero el ente territorial debía aportar una partida sobre el costo total del proyecto, por lo tanto este tipo de transferencias se clasificaban como discrecionales (aunque no del todo), condicionadas (debían ser invertidas en proyectos específicos) y con contrapartida (la entidad receptora debía aportar una parte del costo del proyecto).

Con el Sistema de Cofinanciación se buscaba focalizar el gasto público social, subsidiar directamente a la demanda, promover la organización y participación comunitaria, entre otros. Este era un valioso sistema de apoyo a la descentralización que buscaba promover la capacidad de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) para identificar, formular y desarrollar proyectos de inversión y además fortalecer a los departamentos y distritos en sus funciones de planeación, promoción, coordinación, apoyo, asesoría y evaluación previa de proyectos.

El Sistema de Cofinanciación había sido severamente enjuiciado por varios sectores económicos y sociales porque lo habían asociado a prácticas clientelistas. Al respecto la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas expresó en su momento que dicho sistema “no ha cumplido el propósito fundamental de constituirse en mecanismo de estímulo al empleo de recursos de las regiones para sacar adelante proyectos de inversión meritorios”107. Esta misma comisión cuestionó que cerca del 50% de los fondos se habían destinado a gastos que tenían el carácter de recurrentes (sueldos y salarios o insumos de utilización cotidiana). Estas y otras razones llevaron al gobierno nacional a acabar el sistema como tal pero aún así sigue coofinanciando proyectos regionales.

1.17.7.3. EL FONDO NACIONAL DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA FOSYGA-

107 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. Informe final- El saneamiento fiscal, un compromiso de la sociedad, Tema III: Descentralización, página 55, Bogotá, 1997.

232

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Es una cuenta especial que maneja el Ministerio de Salud, cuyo objetivo principal consiste en garantizar la destinación especial, el recaudo, contabilización, presupuestación y aplicación a determinados objetivos, de un conjunto de fuentes de financiación significativas para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Dicho Fondo no cuenta con personería jurídica, no tiene planta de personal propia y sus recursos se manejan por encargo fiduciario. Es un instrumento para aplicar el principio de solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud a través de la captación de recursos de personas de altos ingresos, menores riesgos y vulnerabilidad, para aplicarlos hacia personas de bajos ingresos, grupos vulnerables y población de mediano y alto riesgo, vía gasto en salud.

El Fondo está integrado por cuatro subcuentas, a saber: Compensación Interna del Régimen Contributivo, Solidaridad del Régimen de Subsidios en Salud, Promoción de la Salud, y Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito.

Los recursos de la cuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo equivalen a restar de lo que recaudan de sus afiliados las Empresas Promotoras de Salud -EPS- el valor de las Unidades de Pago por Capitación y otras deducciones autorizadas. Si la diferencia es positiva, las EPS deberán girar este valor al FOSYGA, si es negativa, entonces presentaran cuenta de cobro para que se les reconozca dicha cantidad. De allí lo de compensación.

La cuenta de Solidaridad del Régimen de Subsidios en Salud tiene como fuentes de recursos los siguientes: Un punto de la cotización que aportan los trabajadores del régimen contributivo y los exceptuados del mismo por pertenecer a regímenes especiales, 5% los recaudos por subsidio familiar realizados por las Cajas de Compensación Familiar, 10% de los recaudos por concepto de subsidio familiar que excedan el promedio nacional, aportes del presupuesto nacional, rendimientos financieros de los anteriores recursos, recursos provenientes de las remesas de utilidades de empresas petroleras que correspondan a la producción de las zonas de Cusiana y Cupiagua, impuestos a las armas, municiones y explosivos. Estos recursos sumados a otros de carácter territorial, financian el denominado régimen subsidiado de la seguridad social en salud.

Los recursos de la subcuenta de Promoción de la Salud no pueden exceder de un punto de la cotización de los doce puntos que aportan los trabajadores del régimen contributivo. Con estos recursos se financian actividades de educación, información, fomento de la salud, prevención secundaria y terciaria de la enfermedad.

La subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito se nutre financieramente de las transferencias efectuadas por las entidades aseguradoras, donaciones, rendimiento de sus inversiones, 50% del valor de la prima anual del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, aportes del presupuesto nacional, etc.

233

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Para acceder a los recursos de cofinanciación de la subcuenta de Solidaridad, los departamentos, previa coordinación con sus municipios, y los distritos presentan ante el Ministerio de Salud la propuesta de cofinanciación de la población pobre debidamente identificada que, con arreglo a la metodología SISBEN, tengan derecho de acceder a los subsidios en salud.108 Este Ministerio con fundamento en una matriz de cofinanciación podrá determinar techos departamentales y/o municipales para el acceso de los recursos por parte de las entidades territoriales.

1.17.7.4. ANTECEDENTES DEL SISTEMA GENERAL PARTICIPACIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

DE

Los antecedentes de esta transferencia, la más importante del nivel nacional para el territorial, los encontramos en el Situado Fiscal, en la Participación de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación y en el Fondo Educativo de Compensación FEC-.

El situado fiscal Consistió en un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que, por mandato constitucional y legal, se venía cediendo a los departamentos, al distrito capital y los distritos especiales de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios de educación pre escolar, primaria, secundaria y media, y la salud. Esta transferencia nació como producto de la reforma constitucional de 1968 y fue implementada mediante la Ley 46 de 1971. En ese entonces se determinó que la nación a partir de 1973 cedería un porcentaje cada vez creciente de sus ingresos corrientes, hasta situarse en el 25%, para los departamentos, territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogotá. La verdad fue que el porcentaje transferido se estancó en el 15%. Determinado el monto a repartir, el 30% se distribuía en partes iguales entre los diferentes beneficiarios (situado fiscal territorial), y el restante 70% en proporción a su población (situado fiscal poblacional).

A su vez los beneficiarios debían destinar el 74% a educación primaria y el 26% restante a la salud. Estos gastos se canalizaban a través de los Fondos Educativos Regionales -FER- y los Servicios Secciónales de Salud -SSS- respectivamente.

108 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Recursos financieros del sector salud, Imprenta nacional, Bogotá, 1996.

234

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Posteriormente la Ley 60 de 1993, determinó que el porcentaje mínimo a transferir a partir de 1996 sería el 24. % de los ICN. Determinado el monto a ceder, este se distribuía así: Un 15% por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. El 85% restante se distribuía por fórmula en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios de educación y salud, teniendo en cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial. Del total que correspondía a cada departamento, era obligatorio destinar como mínimo el 60% para educación y el 20% para salud. El 20% restante lo debería destinar el departamento o distrito, a salud o educación según sus metas en cobertura y demás fuentes de financiación de estos sectores. Los departamentos estaban obligados a ceder entre sus municipios una parte de lo recibido siguiendo los mismos parámetros que utilizaba la nación.

Participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación – ICN Desde 1968 la nación, por mandato de la Ley 33 de 1968, venía transfiriendo a otros niveles de la administración un porcentaje del producido del impuesto a las ventas.

Dicha norma fue modificada posteriormente por las Leyes 12 de 1986 y 60 de 1993.

Los beneficiarios de la cesión eran el Distrito Especial de Bogotá, todos los municipios del país, las cajas de previsión departamentales, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Escuela Superior de Administración Pública. La distribución de la cesión a los municipios se hacía teniendo en cuenta su población. Aquellos con población inferior a 100.000 habitantes tenían una participación adicional que se distribuía de acuerdo a su población y esfuerzo fiscal Con la Constitución de 1991 se eliminó dicha cesión y se creó la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación -ICN-. Así se expidió la Ley 60 de 1993 que reglamentó dicha participación.

La distribución de los ICN que además de los municipios también tenían como beneficiarios a los distritos de Bogotá, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta y a los resguardos indígenas, se hacía teniendo en cuenta los siguientes criterios: 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas; 20% en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de pobreza promedio nacional; 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la población total del país; 6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local, medida como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per capita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas; 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo administrativo per capita por la cobertura de los servicios públicos domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y aseo; 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la población 235

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades básicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.

Antes de proceder a la aplicación de la fórmula se distribuía un 5% entre los municipios de menos de 50.000 habitantes y 1.5% entre los municipios cuyos territorios limitaran con la ribera del río Magdalena.

Los resguardos indígenas recibían una participación igual a la transferencia per cápita nacional, multiplicada por la población indígena que habitara en el respectivo resguardo.

La mencionada participación fue del 15% de los ingresos corrientes de la nación en 1994 y se incrementaba todos los años en un punto porcentual hasta que alcanzara el 22% en el año 2001.

Sectorial los municipios debían distribuir los recursos a los siguientes fines: Educación, 30%; salud, 25%; agua potable y saneamiento básico, 20%; educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, 5%; libre inversión en otros sectores, 20%.

Los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría estaban autorizados a destinar libremente el 15% de la transferencia.

Atendiendo el aspecto territorial los recursos se debían distribuir proporcionalmente a la población urbana y rural. En aquellos municipios donde la población rural representara más del 40% de la población total, se debía asignar un 10% adicional al área rural.

Los recursos eran girados por la Tesorería General de la Nación en 6 cuotas bimensuales sobre la base del 90% del valor de las transferencias que les correspondía. El 10% restante quedaba condicionado al recaudo real de los ingresos corrientes de la nación. Si lo calculado coincidía con lo real entonces se giraría en su totalidad, pero si era mayor o menor así mismo se ajustaba la transferencia.

Como quiera que el Situado Fiscal no alcazaba a cubrir la totalidad de los gastos departamentales en educación, por fuera del mandato constitucional se creó el Fondo Educativo de Compensación como una transferencia complementaria de aquella.

1.17.7.5. EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES –SGP -

Esta transferencia es fruto de un polémico Acto Legislativo (procedimiento para modificar la Constitución) mediante el cual se le asignó a la ley, a iniciativa del gobierno, fijar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales a la vez que se creó el Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales. Esta transferencia reemplazó al situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y al fondo educativo de compensación.

Las entidades territoriales deberán destinar los recursos recibidos por este concepto a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad a los servicios de la salud y a los de educación preescolar, primaria, secundaria y media y los definidos por la ley, con especial atención a los niños. Se le prohíbe a la nación pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que hayan sido señalados como de competencia 236

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de las entidades territoriales, con las excepciones que la ley establezca teniendo en cuenta el principio de concurrencia.

Para la distribución de los recursos se tienen en cuenta los siguientes criterios: Población atendida y por atender, en los servicios de salud y educación; población urbana y rural; pobreza relativa; eficiencia y esfuerzo fiscal.

Dicho Acto reitera que no se podrá descentralizar nuevas competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales.

En el cálculo de la variación de los ingresos corrientes se excluyen los impuestos nuevos cuando así lo determine el Congreso y por el primer año de vigencia, los ajustes de los tributos existentes y los que se arbitren por medidas de Estados de Excepción.

Con la nueva normatividad, implementada a través de la Ley 715 de 2001 se trata de privilegiar que los subsidios otorgados por el Estado vayan vía demanda (la institución recibe los recursos de acuerdo a la población atendida o por atender) y no vía oferta (directamente a la institución que presta el servicio sin tener en cuenta ni calidad ni cobertura). Porque con la Ley 60/93 se estaban financiando costos históricos y no cobertura. Los recursos se asignaban de acuerdo a los montos ejecutados y no a los servicios prestados. Ahora las transferencias para educación y salud están condicionadas a estándares en los servicios. ”Los recursos van a donde están los alumnos y no los profesores”.

La Ley 715 de 2001 avanza en la delimitación de funciones y competencias de las entidades, evitando que se presente traslape a la vez que se intenta utilizar de la mejor forma las ventajas que puede ofrecer cada nivel en la prestación de los servicios.

Los recursos van dirigidos primordialmente a los distritos y municipios, porque son los que tienen las mayores responsabilidades en la prestación de los servicios. Lo que reciben los departamentos es casi residual. Para educación reciben lo de los municipios no certificados, hasta que estos se certifiquen109, y lo de los corregimientos departamentales. Para salud reciben una porción (59%) de lo que le corresponde a los municipios para financiar a la población pobre no cubierta por el Régimen Subsidiado en Salud, y el 45% de lo que le correspondería al municipio para adelantar Acciones de Salud Pública y el 100% de los corregimientos departamentales. Para Propósitos Generales no reciben recursos.

109 Certificación hace relación a la capacidad del ente territorial de administrar directamente los recursos. En virtud de la Ley 715 todos los departamentos y distritos quedaron certificados. Los municipios con población superior a los 100.000 habitantes quedaron certificados a finales del 2002, los demás podrán certificarse ante el Departamento o la nación, si cumplen con ciertos requisitos de índole financiero, administrativos y técnicos.

237

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Monto, distribución y destino de los recursos Se fijó como monto inicial de la transferencia la suma de los recursos que transfería la nación por situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, transferencias complementarias al situado fiscal (FEC) y los recursos que aportaban los entes territoriales para el pago de personal docente y administrativo docente, que para el año 2001 eran equivalentes a 10.962. billones de pesos.

Anualmente este valor se incrementa en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. Esta formula se aplicará a partir del año 2009 porque se planteo un período de transición en el cual el incremento se realizará así: Del año 2002 al 2005, en el IPC más el 2.0% Del año 2006 al 2008, en el IPC más el 2.5% Si durante este período el crecimiento real del PIB es superior al 4%, el crecimiento adicional del SGP se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere ese porcentaje, previo descuento de lo que la nación haya tenido que asumir cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% y 2.5% adicional de los años 2002 a 2008110.

Determinado el monto a distribuir se descuenta el 4% para: Resguardos indígenas (0.52%), municipios ribereños del río Magdalena (0.08%), municipios y distritos para alimentación escolar (0.5%), y Fondo Nacional de Pensiones Territorial (2.9%).

Sectorialmente estos recursos se distribuirán así: Para Educación ..................... : 58.5% Para Salud...............................: 24.5% Para Propósitos Generales..... : 17:0%

Los recursos para educación En la distribución de los recursos se tienen en cuenta los criterios de población atendida, población por atender en condiciones de eficiencia y equidad.

Los recursos para población atendida se calculan así: Se multiplica la asignación que anualmente se fija por alumno, atendiendo los niveles educativos (preescolar, básica y

110 Acto Legislativo 01 de 2001, Artículo 3°, Parágrafo transitorio 2°.

238

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación media) y las zonas urbana y rural, por la población atendida en cada municipio con recursos del SGP. Asignados los recursos para población atendida, la porción residual la podrá distribuir el CONPES así: Población por atender en condiciones de eficiencia: Se toma un porcentaje de los niños en edad de estudiar que no estén siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño por atender, que es un porcentaje de la asignación por niño atendido. Se le debe dar prelación a las entidades territoriales con menor cobertura o donde sea menor la oferta oficial.

Equidad: A cada distrito o municipio se le podrá distribuir una suma residual de acuerdo a un indicador de pobreza.

Los recursos así calculados se le giraran directamente a los distritos y municipios certificados; lo de los municipios no certificados y corregimientos departamentales, al departamento; y los recursos de calidad, al municipio.

Los recursos recibidos para educación por las entidades territoriales deben destinarse a: Atender el pago del personal docente y administrativo de las Instituciones Educativas Públicas - IEP - y las contribuciones de nóminas y prestaciones sociales que se generen por estos conceptos.

Construcción de infraestructura, mantenimiento de las mismas, pago servicios públicos y funcionamiento IEP Provisión canasta educativa Mantener, evaluar y promover la calidad.

Cuando la oferta pública sea insuficiente también se podrá contratar el servicio con instituciones privadas.

Habiéndose satisfecho lo anterior también se podrá destinar los recursos para la contratación del transporte de los escolares cuando las condiciones geográficas así lo exijan.

Los recursos que tengan destino diferente al pago de personal se deben manejar a través de Fondos de Servicios Educativos.

El servicio debe ser prestado por instituciones educativas estatales de carácter departamental, distrital o municipal, excepcionalmente se puede contratar con otras entidades.

No se podrá contratar personal con recursos diferentes al SGP, sin contar con los Ingresos Corrientes de Libre Destinación necesarios.

Los recursos para salud Los entes territoriales deberán destinar los recursos recibidos para salud a los siguientes propósitos:

239

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Financiar o cofinanciar los subsidios a la demanda de manera progresiva hasta lograr cobertura total.

Prestación del servicio a la población pobre no cubierta con subsidios a la demanda Realizar acciones de salud pública En la repartición de estos recursos se tienen en cuenta los siguientes criterios: Población atendida y por atender, urbana y rural, eficiencia administrativa, y equidad.

Para estos fines la población por atender es la población total de cada entidad territorial. Equidad es el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de acuerdo a su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública. Eficiencia administrativa es el mayor o menor cumplimiento en metas prioritarias en salud pública.

La nación asigna los recursos así: 1-Subsidios a la demanda (Régimen subsidiado): Se toma el valor asignado en el año anterior para estos propósitos, se ajusta por el índice de precios al consumidor y por el crecimiento real del SGP. Se haya un valor per cápita dividiendo el anterior resultado por el total de la población pobre atendida en el país mediante subsidios.

Este resultado se multiplica por la población pobre de cada entidad territorial atendida en el año anterior.

2-Recursos para salud a la población pobre no cubierta con subsidios a la demanda: Del total de los recursos del SGP para salud se le restan lo asignado para subsidios a la demanda y para acciones de salud, este valor se divide por el total de la población pobre ajustada por dispersión poblacional y por un factor de ajuste que pondere los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado -POSs-.

Este valor per cápita se multiplica por la población pobre por atender de cada municipio, corregimiento departamental o distrito ajustada también por dispersión poblacional y por un factor de ajuste que pondere los servicios no incluidos en el POSs. El monto de los recursos así calculados se distribuye entre el departamento (59%) y sus municipios (41%).

El factor de dispersión poblacional se obtiene dividiendo la extensión en kilómetros cuadrados del ente territorial entre su población. El ajuste favorecerá a los municipios cuyo indicador esté por encima del promedio nacional.

3-Recursos para acciones de salud pública definidas como prioritarias: Se toma la asignación del año anterior y se ajusta por el IPC. Los recursos se distribuirán entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales de acuerdo a los criterios de población por atender (40%), equidad (50%) y eficiencia administrativa (10%). A los departamentos les corresponde el 45%, a los municipios y distritos, 55% y al Distrito Capital el 100%.

240

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Los recursos para Propósitos Generales

Los recursos para Propósitos Generales, que corresponden al 17% del Sistema General de Participaciones, se distribuyen teniendo en cuenta los siguientes criterios: Pobreza relativa medida a través del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (40%); población urbana y rural (40%); eficiencia fiscal, entendida como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales (10%); eficiencia administrativa, entendida como el incentivo al distrito o municipio que conserve o aumente su relación de inversión con ingresos corrientes de libre destinación, por persona, en dos vigencias sucesivas (10%).

Estos recursos deben ser destinados por los municipios y distritos y el departamento de San Andrés y Providencia al cumplimiento de las competencias a ellos asignadas y que se relacionaron en el segundo capítulo de este libro. Los municipios de 4a, 5a y 6ª categoría podrán destinar libremente el 28% de la transferencia por este concepto. No obstante la relativa discrecionalidad que tiene los municipios para el uso de estos recursos, el 41% lo deben destinar para agua potable y saneamiento básico (Infraestructura y subsidios), el 7% para deporte y recreación y el 3% para cultura.

1.17.8.

RELACIONES ENTRE LOS ANTERIORES CONCEPTOS

No es posible trazar una frontera precisa, clara o exacta entre los conceptos tratados anteriormente (los tributos), porque entre ellos se presentan aspectos en común que muchas veces conlleva a confundir un impuesto con una tasa, o una renta parafiscal con una regalía, etc. Por ejemplo, al impuesto de alumbrado público se le viene dando este tratamiento desde su formalización con la Ley 97 de 1913 por lo imperativo de su pago, pero también se le podría considerar una tasa dado que quien realiza el pago recibe una contraprestación directa cual es el alumbrado del espacio público aledaño a su residencia o local comercial o industrial. Lo mismo sucede con los peajes que se consideran una tasa pero también podrían tratarse como una renta parafiscal ya que los recursos recibidos deben destinarse al mantenimiento de la red vial utilizada por el sector transportador que es quien realiza los pagos.

De otro lado las rentas parafiscales, las regalías y las contribuciones tienen en común con los impuestos la obligatoriedad del pago, a su vez entre las tasas, las rentas parafiscales, las regalías y las contribuciones se da el fenómeno de la contraprestación que recibe quien realiza el pago. Aunque en el caso de las rentas parafiscales no existe proporcionalidad entre lo pagado y el beneficio recibido. Las rentas parafiscales, las regalías y las contribuciones además tienen en común en que los recursos se deben invertir en sectores o actividades específicos. Son rentas de destinación específica.

241

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.17.9.

LOS MONOPOLIOS RENTISTICOS

El concepto de monopolio hace referencia a aquella situación donde la oferta esta dominada por un solo productor o distribuidor, o sea, no existe competencia. Esta circunstancia hace que el empresario monopolista fije los precios a su conveniencia con la seguridad de que siempre habrá mercado para su producto y mucho más si este tiene demanda inelástica como es el caso de los vicios111. Al no tener rival el empresario, éste obtiene una renta adicional a aquella que obtendría en situación de competencia además de no tener que incurrir en ciertos gastos o realizarlos pero en menor cuantía como los de publicidad.

Pero el empresario monopolista, sea privado o público, al no tener competencia tampoco tiene mucho estimulo para operar en condiciones de eficiencia y efectividad, por lo tanto no se modernizará. El costo de su inoperancia se lo trasladará a los consumidores a través de sobre precios y en el caso de las empresas estatales, no generando excedentes o, lo que es peor, recibiendo transferencias del sector central invirtiendo la corriente que normalmente deben tener los recursos.

Desde mucho tiempo atrás y como herencia o prolongación del período colonial cuando existieron las denominadas rentas estancadas, el Estado colombiano, por razones fiscales pero también de seguridad, se ha reservado la explotación monopólica de algunas actividades. Por razones fiscales es de su dominio exclusivo las actividades relacionadas con los juegos de suerte y azar y la producción y distribución de licores, actividades estas que puede explotar directamente o cediéndolas en concesión y cobrando por ello un estipendio. Por razones de seguridad y de control el Estado se reserva la producción y distribución de armas al igual que la acuñación de monedas.

Por su alta rentabilidad, la Constitución le cedió al nivel territorial, más que todo a los departamentos, la explotación de los juegos de suerte y azar y la producción y distribución de licores, y ha indicado que su producido debe ser para financiar programas de asistencia pública. La condición de rentabilidad aunada al destino altruista que se le deben dar a las ganancias obtenidas justificaría plenamente la existencia del monopolio.

111 Una variación en el precio de los vicios reduce muy poco la demanda por ellos. Quien tiene por costumbre fumarse diariamente equis cantidad de cigarrillos, hará todo lo posible por seguir consumiendo esa cantidad después de haber aumentado el precio. Como último recurso puede disminuir el consumo de otros bienes esenciales.

242

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La producción y distribución de licores son monopolio de los departamentos. Los juegos de suerte y azar también es un monopolio que comparten los departamentos, el Distrito Capital y los municipios, tal como veremos más adelante. Por mandato constitucional los ingresos generados por los juegos de suerte y azar deben tener como destino exclusivo la salud, y los obtenidos por licores preferentemente se deben destinar a salud y educación Pero infortunadamente las empresas encargadas de explotar estas actividades han sido acusadas, con sobradas razones, de ser fortines políticos, focos de corrupción, ineficiencia, etc. Dichas empresas, al actuar dentro de un mercado monopólico donde la competencia es nula o muy escasa, se esperaría de ellas unos altos márgenes de utilidades. Pero la verdad es otra. Muchas de ellas antes que generar excedentes lo que han generado son pérdidas. Sobre el particular se ocupó la Ley 617 del año 2000 reglamentando el precepto constitucional que determina que el Gobierno debe enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no operen con eficiencia. Sobre el mismo asunto la Ley 643 de 2001, sobre reglamentación del monopolio de los juegos de suerte y azar, determinó que las empresas industriales y comerciales, las sociedades de capital público administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar (Sociedad de Capital Público Departamental SCPD- y Etesa) y los particulares que operen dichos juegos, serán evaluados con fundamentos en los indicadores de gestión y eficiencia que establezca el gobierno, teniendo en cuenta criterios tales como los ingresos, rentabilidad, gastos de administración y operación y transferencias efectivas a los servicios de salud. Si una de las mencionadas empresas presenta pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, sin perjuicio de la intervención a la que podrá someterla la Superintendencia Nacional de Salud.

1.17.10.

OTRAS FUENTES DE INGRESOS

Otras fuentes menores de ingresos de las entidades públicas provienen de los siguientes conceptos: Diferencial cambiario: Es el mayor valor, en pesos, originado por la diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporación al presupuesto de los recursos del crédito nominados en moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su utilización o de su conversión en pesos.

Estampillas: Su emisión que es limitada debe ser autorizada previamente, a través de Ley, por el Congreso de la República y su producido destinarse a fines predeterminados.

Multas: Se generan por la contravención de un mandato legal 243

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Peajes: Son aquellos cobros que se generan por la utilización de bienes tales como carreteras o túneles.

Venta de activos fijos: Son los valores que reciben las entidades públicas por la venta de activos fijos de su propiedad y por la venta de títulos valores.

Superávit fiscal: Es la diferencia positiva que resulta de comparar el activo corriente con el pasivo igualmente corriente.

Utilidades de empresas: Cuando los ingresos de las empresas industriales y comerciales del estado o de las sociedades de economía mixta, superan a la suma de sus gastos y costos.

Cancelación de reservas: Son los recursos liberados por la cancelación de compromisos de la vigencia anterior.

Rendimientos por operaciones financieras: Corresponde a los intereses, dividendos o corrección monetaria que se obtengan por la colocación de recursos en el mercado de capitales o en títulos valores.

Venta de bienes y servicios: Son los ingresos provenientes de la venta de bienes y los pagos obtenidos por la prestación de servicios técnicos, administrativos, docentes, culturales, médicos, hospitalarios, etc., por parte de las entidades públicas.

Rentas contractuales: Son los ingresos que reciben las entidades como contraprestación al desarrollo de un contrato o convenio.

Donaciones: Son los ingresos provenientes de aportes voluntarios, de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras.

Otras más provienen de inscripciones, venta de pliego de licitaciones, de formularios, concesiones de larga distancia, extensión telefonía celular, registro de marcas, derechos de transito, arrendamientos y alquileres, concesión del espectro electromagnético, etc.

Recuadro No 3: El federalismo fiscal Administrativamente, como ya se dijo, existen dos tipos de organización estatal: Federal y Unitaria.

Recordemos que el Estado Federal es una organización compuesta por varios Estados que gozan de cierta autonomía frente a las autoridades centrales. Por el contrario en el Estado Unitario el poder se concentra en las autoridades centrales dejando poca o ninguna autonomía a los niveles subnacionales.

Tanto en los Estados Federales como en los Unitarios, las diferentes unidades territoriales que las integran poseen sus propias fuentes de ingresos. Así encontramos unos tributos de carácter nacional y otros territoriales. Pero aún así entre ellas se da el mecanismo de transferencias de recursos, casi siempre del nivel central o nacional hacia el territorial.

Es de esperar que por su misma conformación y autonomía, los Estados miembros de una organización federal dependan poco o nada de las autoridades centrales. Por el contrario en los Estados Unitarios como quiera que la mayoría de los recaudos los recibe la organización central, esta transfiere parte a las unidades territoriales.

Con estas bases el federalismo fiscal sería aquella situación donde las unidades territoriales, departamentos o municipios para el caso de Colombia, fueran financieramente autosuficientes, es decir, 244

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación que poco o en nada dependieran del nivel central. De esa manera podrían tener autonomía e incluso soberanía para el manejo de esos recursos sin tener que someterse a delineamientos del poder central.

Así las cosas tendrían que haber una delimitación precisa de las funciones y servicios que realizaría cada nivel.

Pero este esquema no es aplicable a una situación como la colombiana donde la mayoría de los departamentos y municipios no cuentan con los recursos suficientes ni siquiera para cubrir sus gastos de funcionamiento. En nuestro medio los impuestos de mayor dinamismo y que reportan los mayores recaudos son el de renta y complementarios, el IVA y los de comercio exterior, cuya administración, recaudo e inversión pertenece a la nación. Si se pensara departamentalizar o municipalizar estos tributos, esto es, que fueran recaudados e invertidos en los lugares donde se generan, se ahondaría las diferencias territoriales porque los mismos se generan en mayor cuantía en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. En otras ciudades los recaudos son insignificantes e incluso nulos. En estas condiciones es necesario que dichos impuestos sigan siendo recaudados por la nación y que, a través del sistema de transferencias, se redistribuyan entre todas las unidades territoriales, conservando la nación la facultad de decidir el destino de lo transferido.

En su momento la Misión de Finanzas Intergubernamentales expresó que se "puede argumentar que sólo cuando cada nivel es responsable de generar sus propios recursos, se puede esperar una gran preocupación por la eficiencia y efectividad del gasto. Si se permite que las autoridades públicas en un nivel cualquiera decidan acerca del gasto sin tener que preocuparse por los recaudos, se promueve la irresponsabilidad política y muy probablemente, el despilfarro"112.

Para solucionar problemas como el arriba señalado, además de contrarrestar los efectos perversos de la denominada "Ley de Wagner" que en últimas es buscar la eficiente utilización de los recursos públicos, el mundo académico ha planteado diversas fórmulas dentro de las cuales se destacan las contenidas en el acervo teórico de la escuela del federalismo fiscal, que como se verá tiene una connotación diferente a la dada arriba.

El federalismo fiscal es un tema que ha preocupado al mundo académico desde mucho tiempo atrás. No obstante las principales contribuciones en esta materia lo han hecho C. Tiebout (1956) y W. Oates (1972)113. El primero aportó su análisis sobre cómo buscar la eficiencia en la asignación de recursos públicos a nivel local. El segundo examinó en detalle el aporte que los principios económicos pueden hacer para el diseño y evaluación de una estructura de gobierno. Para Oates el federalismo fiscal se refiere a un sector público con dos o más niveles de decisión. En esencia, se trata de la estructura vertical del sector público y de las interrelaciones que existen entre los diferentes niveles de Gobierno114.

Pero también han hecho importantes aportes K. Arrow, J.M Buchanan y G. Tullock relacionados con la búsqueda de la eficiencia bajo restricciones de carácter político, legal o institucional.

Las modernas teorías sobre descentralización han tenido una fuente importante de inspiración en los postulados de dicha escuela, porque se piensa que la descentralización es la forma más eficiente de proveer los bienes públicos, pues las localidades tienen mayor proximidad con las necesidades reales de la comunidad y pueden estudiarlas y atenderlas con mayor precisión. Dentro de esta misma línea se argumenta que la cercanía entre el consumidor y la institución que ofrece el servicio permite revelar mejor las preferencias. Ahora bien, si en un momento dado ese consumidor se siente insatisfecho con

112DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Finanzas intergubernamentales en Colombia, informe final de la misión. Bogotá, 1981, Pág. 57.

113PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA -DPN- Colombia: Descentralización y federalismo fiscal. Op. cit. Pág. 46-47.

114Ibídem. Pág. 47.

245

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación su gobierno local porque considera que éste no está haciendo correcto uso de los recursos o los está asignando en actividades o fines que no son de sus preferencias, tiene la opción de fijar su residencia en otro municipio. Es lo que graciosamente se ha denominado "votar con los pies". Gracias a este mecanismo los gobiernos locales pueden conocer las preferencias de sus ciudadanos y así estructurar los impuestos y dirigir los gastos a los sectores o actividades que maximicen las aspiraciones comunitarias.

Los supuestos en que se basa el anterior modelo son: el consumidor tiene movilidad total, conoce perfectamente las diferencias que existen entre los municipios en materia fiscal, hay un número bastante grande de municipios en los cuales podría vivir, existe fácil acceso al mercado laboral, los servicios públicos no presentan economías o deseconomías de escala entre municipios (ello significa que las obras adelantadas por un municipio no favorecen o perjudican al municipio vecino), y que el tamaño de la localidad depende de su infraestructura. Por consiguiente, las autoridades de un municipio en que vive un número de personas superior o inferior al óptimo, tratarán de desestimular o estimular la llegada de nuevos residentes115. No es aventurado afirmar que estas condiciones difícilmente se dan en nuestro medio, pero no por ello se puede descalifar del todo el modelo.

En este trabajo se comparte la tesis del federalismo fiscal en el sentido de que la cercanía entre los que toman las decisiones en las entidades prestadoras de los servicios públicos y los usuarios de los mismos, incrementa la efectividad y la eficiencia del accionar estatal, pero siempre y cuando esas mismas personas que ordenan los gastos tengan la responsabilidad directa y asuman las consecuencias en la obtención de los recursos. Si son unos los que ordenan los gastos y otros los que deban sufrir el desgaste político por la consecución de los recursos, el problema antes que solucionarse se agravaría.

1.17.11.

AUTONOMÍA O DEPENDENCIA FISCAL

Si los niveles de gobiernos encargados de la consecución de los ingresos son los mismos encomendados para realizar posteriormente los gastos, desaparece, entonces, el concepto de transferencia o se reducirían al mínimo y solo para fines de complementación. Esta estrategia debe obligar a los entes territoriales a mejorar su administración fiscal en especial la que tiene que ver con el esfuerzo fiscal, lo que implica una actualización de las tarifas y de las bases gravables de los impuestos territoriales, así como la adopción de mecanismos para controlar la evasión y la elusión.

Se dirá, y con razón en muchos casos, que la estructura tributaria de la nación le deja poco margen de maniobra a los entes territoriales. Siendo así será necesario disminuir algunas tarifas de impuestos nacionales para que puedan ser aumentadas las de los entes territoriales.

115CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. La descentralización en Colombia: Realidades, posibilidades, agenda. Pág. 2.

246

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación En la medida en que la ciudadanía tenga que soportar de manera directa el costo de los bienes públicos, así mismo exigirá más eficiencia en su prestación a la vez que estará más interesada en su control.

Si de verdad los entes territoriales quieren más autonomía y menos injerencia del sector central en el manejo de sus asuntos, lo primero que deben hacer es reforzar su tributación propia de lo contrario deberán seguir dependiendo del nivel central y de las orientaciones que este les trace. No es lógico exigir de un nivel de gobierno que no interfiera en la autonomía para realizar los gastos, cuando paralelamente se le exige a ese mismo nivel que proporcione los recursos. Autonomía debe ir acompañada de responsabilidad.

1.17.12.

LOS FENOMENOS DE EVASION Y ELUSION

Tanto en el nivel nacional como en el territorial los recaudos se ven afectados por factores de evasión y elusión. La evasión se da cuando los contribuyentes evitan por todos los medios cumplir con sus obligaciones tributarias bien sea no reportando las rentas recibidas o haciéndolo en un valor inferior al real, inflando sus pasivos o subestimando sus activos, sub facturando las ventas, realización de contrabandos, etc.

La elusión, aun cuando se hace dentro del marco legal, es también una práctica censurable. En este caso el contribuyente hace uso de subterfugios legales aprovechando los vacíos, inconsistencias, aparentes o reales, contradicciones de las normas tributarias, etc., todo con el fin de no pagar impuestos o hacerlo en una cuantía menor.

La evasión se ha visto favorecida por la poca cobertura que tiene los sistemas de control gubernamental y por la poca rigidez de las sanciones. Diversos intentos por elevar a la categoría de delito las prácticas de evasión han fracasado por diversas circunstancias, lo que ha hecho que este fenómeno florezca a lo largo y ancho del país.

Los dos fenómenos mencionados hacen que la relación recaudos de impuestos a Producto Interno bruto, que se conoce como presión fiscal, sea relativamente baja si se le compara con lo que acontece en otros países de similar desarrollo.

RESUMEN DEL CAPITULO

El menú de opciones de financiamiento del sector público es bastante amplio e incluye conceptos como los impuestos, tasas, contribuciones, regalías, explotación de monopolios, venta de bienes, peajes, entre los más importantes. En los casos de provisión de bienes y servicios donde es posible aplicar el principio de exclusión se 247

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación cobran conceptos distintos a los impuestos. Donde no es posible la aplicación de este principio o por la aplicación de criterios de redistribución, se utilizan los impuestos.

En Colombia la facultad de crear impuestos o modificar los existentes en tiempos de normalidad es del Congreso de la República. Las Asambleas y Concejos tienen una facultad delegada, puesto que sus actuaciones deben ajustarse a leyes preexistentes.

El gobierno, aunque posee la iniciativa en materia tributaria, solo excepcionalmente podrá crear impuestos de vigencia limitada.

Los impuestos son pagos obligatorios que se le debe realizar al Estado sin que medie contraprestación directa y personal. Como elementos esenciales se les ha de definir: Sujeto activo y pasivo, base gravable, tarifa, período gravable, causación y responsable.

A los impuestos se les puede clasificar de distintas maneras. Teniendo en cuenta el impacto en el contribuyente: Directos e indirectos; al considerar la capacidad de pago: Progresivos, regresivos y proporcionales; según la modalidad de cobro: Unitarios, ad valorem; si se tienen en cuenta o no las características del contribuyente: Personales y unitarios; según el sujeto activo: Nacionales, departamentales, distritales y municipales.

Dependiendo de la elasticidad precio de la demanda del bien o servicio gravado los impuestos se trasladarán o no. En los de alta elasticidad – o elásticos - es muy posible que dicho traslado ocurra, en los de baja – o inelásticos – no, y el tributo es asumido por el productor o comerciante.

Las tasas son cobros que hacen las entidades estatales como contraprestación a bienes y servicios provistos por ella. Con ellas se busca recuperar los costos incurridos y, en algunos casos, generar unos excedentes con los cuales financiar los consumos de las personas de más bajos ingresos. Existe una proporcionalidad entre lo consumido y lo pagado. Algunos servicios públicos domiciliarios no solo los prestan las entidades gubernamentales sino que también pueden ser ofrecidos por los particulares. En ambos casos y para efectos de los cobros se deben tener en cuanta el estrato socioeconómico del consumidor.

Por el deterioro que se le causa a los recursos naturales se han establecido tasas retributivas. Y los proyectos que de una u otra manera involucre el uso del agua deben destinar, a título de tasa compensatoria, un porcentaje del valor de los mismos para la recuperación o preservación de la correspondiente cuenca hidrográfica.

Las contribuciones son de dos clases: De valorización y participación en plusvalía. La primera se genera por la realización de obras, por parte de entidades de cualquier nivel de gobierno, que incremente la propiedad inmueble aledaña. La segunda es un gravamen municipal que se genera por decisiones administrativas como la incorporación al perímetro urbano de suelos rurales, permitir un mayor índice de construcción o el cambio de destino de los inmuebles a actividades más rentables. En todos los casos se genera un mayor valor del predio, y de una parte de este plus valor se apropia el municipio.

Las rentas parafiscales son pagos obligatorios, con fundamento legal, que deben cancelar ciertos sectores económicos y sociales para su propio beneficio. Aunque quien realiza el pago puede recibir un beneficio directo, no existe reciprocidad proporcional entre el monto pagado y los beneficios recibidos.

248

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Las regalías las recibe el Estado por la explotación de un recurso natural no renovable de su propiedad. Estos recursos son distribuidos entre la nación, los departamentos y municipios productores y no productores y municipios portuarios.

Otras fuentes menores de ingresos estatales provienen del diferencial cambiario, multas, peajes, venta de activos fijos, operaciones comerciales, etc.

249

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO

¿En tiempos de normalidad, qué instituciones públicas tienen facultades legales para decretar nuevos tributos o modificar los existentes? ¿Y en tiempos de anormalidad?

El municipio de Vijagual ha venido superando los porcentajes de Ingresos Corrientes de Libre Destinación que puede destinar a gastos de funcionamiento, razón por la cual el Concejo, por iniciativa propia, aprobó un Acuerdo creando un impuesto a la comercialización de ganado que se dé en el municipio. El señor Alcalde se niega a sancionar dicho Acuerdo por dos razones: No fue de iniciativa gubernamental y el tributo no ha sido creado previamente por una Ley. ¿Frente a este asunto, cuál es su opinión?

Utilizando columnas establezca una comparación entre impuestos, tasas, rentas parafiscales, contribuciones y regalías. ¿Qué diferencias existen entre los impuestos directos e indirectos, entre los progresivos y los regresivos? Ilustre su respuesta con un ejemplo de cada uno de ellos.

Para fines de redistribución del ingreso y la riqueza y eficiente provisión de los bienes públicos ¿Qué son preferibles, los impuestos o las tasas y por qué? ¿Los impuestos de qué manera pueden influir en los precios, en el empleo y en las relaciones comerciales internacionales? ¿De qué manera influye la elasticidad precio de la demanda de un producto para que un impuesto que grave dicha actividad sea trasladado al consumidor final? ¿Qué diferencias existen entre los impuestos directos e indirectos, entre los progresivos y los regresivos? Ilustre su respuesta con un ejemplo de cada uno de ellos. ¿De qué factores o variables depende de que un impuesto sea trasladado al consumidor final?

Los Departamentos explotan de manera monopólica la producción y comercialización de licores al igual que algunos juegos de suerte y azar (loterías y apuestas permanentes). Teniendo en cuenta criterios de eficiencia y los resultados hasta ahora obtenidos por las empresas dedicadas a dichos menesteres, ¿Qué argumentos esgrimiría usted para mantener - o eliminar - dichos monopolios? ¿Qué criterios se pueden considerar para clasificar las transferencias? Ilustre su respuesta con ejemplos. ¿En qué consiste el Sistema General de Participaciones de la Entidades Territoriales? ¿Cuáles han sido sus antecedentes?

Realice una comparación de las principales transferencias del nivel nacional al territorial teniendo en cuenta, entre otros factores, tipo de transferencia (condicionada, no condicionada, con o sin contrapartida, discrecional o automática) base de liquidación, forma de liquidación (formula), entidad (es) beneficiaria (s), destino. Para el efecto diligencie el siguiente cuadro: Tipo

de Base

de Forma 250

de Entidad

Destino

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación transferen liquidación cia

liquidación

Beneficiaria

Cofinanciació n por parte de la nación

Etesa

Fosyga

Regalías Indirectas

Sistema General de Participacione s

Diligencie el siguiente cuadro, relacionado con el Sistema General de Participaciones:

Concepto

% SGP

Beneficiario

Criterios distribución

Asignaciones Especiales 251

de Destinación por parte del receptor

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Resguardos indígenas

Municipios ribereños Río Magdalena

Alimentación escolar

Fonpet Distribución Sectorial

Educación

Salud

Propósito General

252

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PRINCIPALES IMPUESTOS DEL NIVEL NACIONAL LA NACION CONSERVA PARA SÍ LOS IMPUESTOS QUE GENERAN MAYORES RECAUDOS QUE LUEGO REDISTRIBUYE A LAS REGIONES A TRAVES DEL MECANISMO DE LAS TRANSFERENCIAS.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

Realizar una descripción analítica de los principales tributos del nivel nacional. Por lo tanto examinaremos los aspectos más sobresalientes del impuesto básico a la renta y complementarios (categorías, contribuyentes, estructura, tarifas, mecanismos de retención, el impuesto a las empresas, la doble tributación), al valor agregado (concepto de venta, causación, modalidades, porqué se considera regresivo, tarifas, aspectos administrativos), a las importaciones (gravamen arancelario e IVA), a las exportaciones (contribución y retención cafetera y otros), contribución de valorización, gasolina y ACPM, entre otros.

253

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y gestión

1.18. ¿CUÁLES SON LAS PRINCIPALES FUENTES DE INGRESOS DE LA NACION?

Las fuentes de ingresos de la nación son variadas pero la principal es la que proviene del recaudo de impuestos. Dentro de un proceso de racionalización tributaria el número de ellos se ha ido disminuyendo conservándose solo aquellos de mayor eficiencia.

Dentro de los principales impuesto del nivel nacional encontramos el de Renta (Básico y complementarios), al Valor Agregado (IVA), a las importaciones (Gravamen arancelario e IVA), a las exportaciones (Contribución cafetera, retención cafetera clasificados también como rentas parafiscales - y otros menores), Timbre, Gasolina y ACPM, al igual que la sobretasa a estos mismos productos que la comparte con los departamentos y municipios, a las Transacciones Financieras, entre los más importantes. Pero a aparte de los impuestos la nación también es beneficiaria de otras categorías de ingresos como las tasas, multas, regalías, rendimientos financieros, excedentes financieros, etc.

1.18.1.

EL IMPUESTO A LA RENTA

Al interior de la estructura tributaria colombiana es uno de los más importantes, no sólo por la magnitud de sus recaudos sino también por las tareas que se le han encomendado, que incluyen funciones de asignación de recursos, distribución del ingreso, estabilización económica y formación de capital. Junto con el Impuesto al Valor Agregado -IVA- son los tributos que mayores recaudos le proporcionan al Estado no obstante los altos niveles de evasión de los mismos a pesar de los esfuerzos que en estas materias ha adelantado el gobierno y que se manifiestan en las constantes reformas tributarias. El siguiente cuadro muestra las tasas de evasión del tributo.

Tabla 16: TASA DE Evasión del impuesto a la Renta

AÑO

TASA DE EVASION TASA DE EVASION TASA DE PERSONAS PERSONAS TOTAL JURIDICAS NATURALES

EVASION

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1988 25.3 41.2 35.9 1989 20.1 36.7 30.7 1990 17.4 46.6 35.3 1991 15.2 51.9 38.8 1992 11.0 50.0 37.0 1993 15.0 50.3 38.6 1994 18.0 30.8 25.8 1995 14.1 24.2 20.6 Fuente: Steiner Roberto y Soto Carolina, Evasión del impuesto a la renta: 19881995. En: Cinco ensayos sobre tributación en Colombia. Cuadernos Fedesarrollo 6 - Tercer mundo editores. Primera edición, 1999.

Dentro del concepto de impuesto a la renta y complementarios siguientes categorías de impuestos:

se incluyen las

Básico a la renta Complementario a las ganancias ocasionales Complementario a las remesas al exterior El impuesto Complementario al Patrimonio en el pasado hizo parte de esta categoría de impuesto, pero fue eliminado a partir de 1992 con el fin de darle más espacio a los municipios para gravar la propiedad inmueble.

1.18.1.1. EL IMPUESTO BÁSICO A LA RENTA

Este es un tributo que en términos generales se le puede clasificar como directo, progresivo, estabilizador automático, de carácter nacional, cuya administración, recaudo y control están a cargo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas del Ministerio de Hacienda.

Se dice que es directo porque se presume que quien lo paga lo asume en su totalidad no siendo posible que lo traslade o retro traslade. Eso puede ser verdad para cierto grupo de contribuyentes más no para todos. En el caso de los empresarios, el precio de sus productos o servicios no será el mismo antes y después de habérseles fijado un impuesto a sus rentas. Lo más seguro es que intenten mantener por lo menos el mismo nivel de utilidades que tenían antes de la implantación del tributo. Por lo tanto intentarán adquirir los materiales o mano de obra a un precio inferior (retrotrasladación) o venderán sus producciones a unos precios mayores (trasladación). Para el caso de los asalariados la cuestión es totalmente distinta. Ellos, al igual que otros contribuyentes, no tienen posibilidades para trasladarles a otros agentes el valor del tributo y por lo tanto lo tienen que asumir íntegramente. Lo anterior nos lleva a afirmar que el impuesto básico a la renta no es absolutamente directo en todas las situaciones.

255

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Es progresivo porque a mayor renta es mayor el impuesto a cancelar tanto en términos absolutos como relativos. La condición de progresividad hace que el tributo sea considerado un instrumento idóneo para la distribución del ingreso. Porque las personas pudientes, que tienen más ingresos, deben pagar un mayor impuesto que las personas de más bajos ingresos. A las primeras se les aplica una tarifa mayor que a las segundas. Se entiende como tarifa la relación entre el impuesto a cancelar y la base gravable, en este caso la renta. Pero la progresividad solo se aplica a las personas naturales porque para las jurídicas la tarifa es la misma a cualquier nivel de renta. Se le aplica la misma tarifa a una empresa con un nivel de renta de 10 millones de pesos que a otra con 1.000 millones.

La progresividad de las tarifas también hace que este tributo cumpla en cierto modo mejor su papel de estabilizador automático que el de ventas (IVA). Se recordará que los estabilizadores automáticos son aquellos que actúan de manera contraria a los movimientos de la demanda, contrayéndola cuando aquella aumenta o incrementándola cuando decrece. En momentos de inflación la renta obtenida por un individuo puede aumentar en términos nominales pero en términos reales puede permanecer igual e incluso disminuir, no obstante se le aplicará una mayor tarifa porque su renta habrá subido de rango y por lo tanto deberá pagar un mayor impuesto en términos reales, con lo que aumentan los recaudos del gobierno a la vez que disminuyen las posibilidades de compra del contribuyente, controlándose de esta manera la inflación. Planteado así podría concluirse que los recaudos del gobierno aumentan en términos reales en épocas de inflación por la aplicación de tarifas efectivas más alta. Más no es así del todo. Porque los mayores recaudos provienen de las empresas que son personas jurídicas y a ellas se les seguirá aplicando la misma tarifa.

Contribuyentes Este tributo grava la renta de las personas naturales, residentes o no residentes, sociedades limitadas y asimiladas, anónimas y asimiladas, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, fondos públicos y Telecom.

Existe un régimen especial para las corporaciones, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, las cajas de compensación familiar, los fondos mutuos de inversión, de empleados, de pensiones, entre otros.

No son contribuyentes, en términos generales, las entidades oficiales, con algunas excepciones tales como las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional y Telecom. Tampoco son contribuyentes entidades como los sindicatos, asociaciones de padres de familia, instituciones de educación superior sin ánimo de lucro, hospitales, juntas de acción comunal, etc.

Para efectos administrativos los contribuyentes se clasifican en grandes contribuyentes, personas jurídicas y personas naturales.

256

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Recuadro No 4: ¿Dónde se deben gravar las rentas?

En las relaciones internacionales desde mucho tiempo atrás ha persistido la discusión de sí gravar las rentas solamente donde el contribuyente tenga su domicilio o donde se originan los ingresos. Esto ha dado lugar a la formulación de los principios del domicilio y de la fuente. Según el primero de los principios nombrados las rentas se deben gravar en el país donde el contribuyente tenga su residencia o domicilio sin importar en qué lugar se hayan generado, en tanto que según el principio de la fuente, las rentas deben ser gravadas en donde se generan u originan. El primer principio permite la aplicación en el espacio de tasas progresivas por cuanto estas se aplicarían a las rentas acumuladas obtenidas en distintos países aunque también favorece la doble tributación. No sucede lo mismo con el principio de la fuente, por cuanto la progresividad solo sería posible sobre las rentas obtenidas en cada país y no sobre el total acumulado. Así las cosas, este principio se aparta de los criterios de equidad horizontal y vertical, porque contribuyentes con un mismo nivel de renta se verían gravados de maneras diferentes dependiendo de dónde hayan obtenido las rentas.

Los países que aplican el principio del domicilio suelen conceder descuentos por los impuestos pagados por el contribuyente en otros países. De esta manera, se contabiliza globalmente la renta y se evita la doble tributación en el espacio.

Por su lado, el principio de la fuente evita la doble tributación en el espacio, pues el contribuyente sólo es gravado sobre las rentas que obtiene en cada país, independientemente de las que reciba en otros países. Obviamente, es nocivo para asegurar la progresividad de las tarifas.

En nuestro medio se da una mezcla del principio de la fuente y del domicilio. A los residentes se les grava tanto su renta de origen nacional como de origen extranjero, aceptándoseles descontar los impuestos pagados en el exterior que tengan relación de causalidad con la obtención de la renta. A los extranjeros residentes se les grava sólo su renta de origen nacional hasta el 4° año de residencia, a partir del 5° el gravamen cubre tanto la renta de origen nacional como la de origen externo. Esta norma casi es inaplicable porque sí es difícil controlar las rentas de origen nacional mucho más complicado es controlar las generadas en el extranjero.

Estructura Para la obtención del impuesto a cargo de los contribuyente, distintos a los asalariados, el impuesto básico a la renta se estructura de la forma que se aprecia en la ilustración siguiente: Ilustración 5: ESTRUCTURA DEL IMPUESTO BASICO A LA RENTA INGRESOS.............................. $ XX (-) COSTOS............................... XX ------RENTA BRUTA............................XX (-) DEDUCIONES........................ XX ----RENTA LIQUIDA......................... XX (-) RENTAS EXENTAS................ XX ----257

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación RENTA GRAVABLE....................... X (x) TARIFA % .............................. x ----IMPUESTO BRUTO .................... XX (-) DESCUENTOS ........... .......... XX ---IMPUESTO NETO $ XX

Respecto a los ingresos de mucho tiempo atrás ha existido la discusión si se deben considerar solo los efectivamente realizados o también los imputados. En una rígida aplicación de los principios de equidad horizontal y vertical lo más indicado sería considerar también los ingresos imputados. Es el caso, por ejemplo, de dos contribuyentes poseedores de sendas viviendas de igual valor, uno la tiene arrendada y el otro la habita. El primero deberá pagar impuesto por la renta recibida por concepto de arriendo mientras que el que la habita no lo cobija este gravamen porque no se ha realizado el ingreso. De esta manera dos personas con igual capacidad de pago son tratadas tributariamente de manera distinta. No se aplica el principio de equidad horizontal.

En nuestro país para fines del pago del impuesto solo se tienen en cuenta los ingresos realizados y no los imputados. Y como tal se considera ingreso los bienes o valores que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción. Según esto los préstamos que reciba el contribuyente no son ingresos para fines tributarios. La realización del ingreso también depende del sistema contable que lleve el contribuyente que puede ser de caja o de causación. En el sistema de caja los ingresos se entienden realizados cuando efectivamente se recibe el pago, en tanto que en el sistema de causación cuando nace el derecho a exigir su pago, aunque no se haya hecho efectivo el mismo.

Los ingresos pueden recibirse en dinero o en especie, en moneda nacional o extranjera. Cuando se reciben en especie o en moneda extranjera es necesario realizar las valorizaciones o conversiones del caso.

También pueden ser ordinarios o extraordinarios. El ingreso ordinario se refiere a ingresos recibidos regularmente, el extraordinario a los que se reciben en forma esporádica.

Los activos que se enajenen se dividen en movibles y en fijos o inmovilizados. Son activos movibles los bienes corporales muebles o inmuebles y los incorporales que se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios e implican existencias al principio y al final de cada período gravable.

Son activos fijos o inmovilizados los bienes corporales muebles o inmuebles y los incorporales que no se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios.

Las utilidades obtenidas en la enajenación de activos inmovilizados poseídos por más de dos años o por la liquidación de sociedades, y las rentas ligadas con ingresos extraordinarios como loterías o herencias, dan lugar a la aplicación del concepto de ganancias ocasionales, sujetas al impuesto complementario del mismo nombre.

258

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Cuando haya enajenación de activos inmovilizados poseídos por menos de dos años o la liquidación de sociedades, tanto el ingreso ordinario como el extraordinario, entran en la determinación de la renta bruta.

Costos También dependen del sistema contable que lleve el contribuyente. En el sistema de caja los costos se entienden realizados cuando se paguen efectivamente en dinero o en especie, o cuando su exigibilidad termine por cualquier otro modo que legalmente equivalga a un pago. En el de causación, cuando nace la obligación de pagarlos, aunque no se haya hecho efectivo el pago.

El costo de la enajenación de los activos movibles se establece con base en alguno de los siguientes sistemas: Juego de inventarios Inventarios permanentes o continuos Cualquier otro sistema de reconocido valor técnico dentro de las prácticas contables, autorizado por Impuestos Nacionales.

El costo de los bienes muebles tales como mercancías y papeles de crédito, industrias extractivas, artículos manufacturados o frutos agrícolas, se determina de acuerdo a la naturaleza de la actividad.

El costo de los bienes inmuebles está constituido por el precio de adquisición, costo de las construcciones y mejoras, y contribuciones pagadas por valorización.

El costo de los bienes enajenados que tengan el carácter de activos fijos, está constituido por el precio de adquisición o el costo declarado en el año inmediatamente anterior, según el caso, más los ajustes a que haya lugar, adiciones, construcciones, reparaciones locativas, mejoras, contribuciones por valorización, etc. Del resultado anterior se restan la depreciación u otras disminuciones fiscales calculadas sobre el costo histórico, o sobre el costo ajustado por inflación.

Anualmente se podrán ajustar el costo de los bienes muebles e inmuebles, que tengan el carácter de activos fijos.

Renta bruta Está constituida por la suma de los ingresos netos realizados en el año gravable.

Cuando la realización de tales ingresos implique la existencia de costos, la renta bruta se obtiene restando tales costos de los ingresos.

La renta proveniente de la enajenación de activos está constituida por la diferencia entre el precio de la enajenación y el costo del activo enajenado. Cuando se trate de activos depreciables, la utilidad que resulta al momento de la enajenación deberá imputarse en primer término, a la renta líquida por recuperación de deducciones; el saldo será renta o ganancia ocasional.

259

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Lo anterior hace relación al caso general para la obtención de la renta bruta, pero también existen unas rentas brutas especiales, cuya obtención es un poco diferente, como las siguientes: De socios, accionistas o asociados Pecuarias Ventas a plazos Actividades de seguros y capitalización Vitalicia y fiducia mercantil De trabajo

Deducciones Son los gastos o costos indirectos que tienen relación de causalidad con la obtención de la renta. Las más importantes son las siguientes: Salarios, prestaciones sociales, aportes, impuestos de industria y comercio, de vehículos, registro y anotación, timbre, predial, intereses, diferencia en cambio, gastos en el exterior, donaciones y contribuciones, depreciación, amortización de inversiones, deudas de difícil cobro o sin valor, pérdidas de sociedades, pérdidas de activos, pérdidas en actividades agrícolas, especiales por inversiones, por renta presuntiva, etc.

Renta líquida Se obtiene restando de la renta bruta las deducciones que tengan relación de causalidad con las actividades productoras de renta. Por norma general es la renta gravable y a ella se aplican las tarifas respectivas, salvo cuando existan rentas exentas, en cuyo caso se restan para determinar la renta gravable.

Al igual que en el caso de la renta bruta, existen las siguientes rentas liquidas especiales: Presuntiva; la renta líquida del contribuyente se presume que no es inferior a la cifra que resulte mayor entre el 5% de su patrimonio líquido o el 1.5% de su patrimonio bruto.

Recuperación de deducciones; de cantidades concedidas en uno o varios años o períodos gravables por depreciación, pérdida de activos fijos, amortización de inversiones, deudas de difícil cobro, etc.

Contratos de servicios autónomos; la renta líquida está constituida por la diferencia entre el precio del servicio y el costo o deducciones imputables a su realización.

Transporte internacional; se consideran rentas mixtas y se grava la parte que se origina en el país.

260

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Explotación de películas, se grava el 60% del monto de las regalías o arrendamientos percibidos por tal explotación.

Certificados de desarrollo turístico; se emiten al portador, son libremente negociables, no devengan intereses ni gozan de exenciones tributarias y constituyen renta gravable para sus beneficiarios directos.

Rentas exentas Por regla general se grava con el impuesto a la renta la totalidad de los pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de los siguientes: Las indemnizaciones por accidentes de trabajo o enfermedades.

Las indemnizaciones que impliquen protección a la maternidad.

Lo recibido por gastos de entierro del trabajador.

El auxilio de cesantía y los intereses sobre las mismas, hasta cierto monto.

Seguro por muerte de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía, gastos de representación de algunos funcionarios públicos, etc.

También son exentas las rentas provenientes de: Derechos de autor; los que reciban los colombianos personas naturales, por libros editados en Colombia, hasta cierta cuantía por cada título y por cada año.

Empresas comunitarias Zonas francas Algunos fondos (Garantía de instituciones financieras, ganaderos) Intereses y comisiones recibidos de la Nación Seguros de vida Empresas en la Zona del Nevado del Ruiz Empresas editoriales, etc.

Renta gravable especial Cuando la suma de la renta gravable, las rentas exentas y la ganancia ocasional neta, resultare inferior a la diferencia entre el patrimonio líquido del último período gravable y el patrimonio del período inmediatamente anterior, dicha diferencia, denominada renta por comparación patrimonial, se considera renta gravable, a menos que el contribuyente demuestre que el aumento patrimonial obedece a causas justificativas.

261

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Tarifas Antes de la expedición de la Ley 75 de 1986 (Reforma Tributaria Barco) las sociedades de capital se gravaban con el 40% y las de persona con el 18%.

Posteriormente a esta norma, para las sociedades anónimas, limitadas, y demás entes asimilados a unas y otras, y sociedades extranjeras, la tarifa del impuesto se ha sido la misma para cualquier tipo de empresa aunque ha variado su porcentaje.

Para las personas naturales y extranjeras residentes, el impuesto se determina de acuerdo a una tabla que anualmente es reajustada por el índice de precios al consumidor. Para esos contribuyentes, el impuesto es el indicado frente al intervalo al cual corresponda su renta gravable. Para las rentas que excedan el último intervalo se les aplica la última tarifa de la tabla.

Los asalariados no obligados a presentar declaración de renta y complementarios, y el de los demás contribuyentes no obligados a declarar, su impuesto es el que resulte de sumar las retenciones en la fuente por todo concepto que deban aplicarse a los pagos o abonos en cuenta.

Descuentos Del impuesto bruto se pueden hacer descuentos por los siguientes conceptos: por donaciones a entidades gubernamentales, instituciones sin ánimo de lucro, partidos políticos; por reforestación, autorizadas por el Inderena; por impuestos pagados en el exterior (aplicación de los principios de la fuente y del domicilio), si no exceden el monto de los que se deba pagar en el país, para sucursales de sociedades extranjeras que integren consorcios; a empresas colombianas de transporte internacional; por CERT; por colocación de acciones o conversión de bonos, por impuesto a las ventas pagados en la adquisición de activos fijos, etc.

Para tener derecho a los descuentos se deben cumplir ciertos requisitos.

La retención en la fuente Es un mecanismo automático de recaudo diseñado para facilitar, asegurar y cobrar en forma gradual el impuesto sobre la renta y complementarios. Según este sistema la persona o entidad que efectúe un pago o un abono en cuenta sometido a retención, descuenta del valor a cancelar o acredita contablemente un porcentaje establecido por las leyes a título del impuesto a la renta el cual deberá declarar y consignar a favor del Estado en los bancos u oficinas autorizados para recaudar, a nombre del contribuyente o sujeto pasivo de la retención.

262

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Por su lado el contribuyente tiene derecho a descontar los valores que le fueron retenidos del monto del impuesto sobre la renta y complementarios que le resulten a su cargo en la liquidación privada u oficial del respectivo año gravable. Si la diferencia le resulta favorable al contribuyente, el Estado se la devolverá, en el caso contrario deberá hacer la cancelación respectiva dentro de los plazos fijados por el gobierno.

Los asalariados no tienen derecho a devolución.

El mecanismo de la retención permite que: El Estado traslade al sector privado parte de los costos fiscales por la administración y recaudo del impuesto a la renta y complementarios.

El impuesto se recaude simultáneamente con la causación o realización del hecho generador del mismo y que el Estado se provea de recursos monetarios permanentemente.

El desembolso del impuesto sea gradual y aminore el impacto psicológico que produce su pago.

Se elimine el efecto negativo, como consecuencia de la inflación, en el recaudo tardío o posterior.

Sirva como instrumento de control fiscal a la evasión dada la cantidad de cruce de información que genera.

El gravamen a las empresas Siempre se ha dicho que el impuesto a la renta es progresivo porque al aumentar la renta del contribuyente se le incrementa la tasa que debe aplicar a su base gravable y por lo tanto el valor del impuesto a pagar. También se ha afirmado que este tributo es directo porque no es susceptible de trasladación o retrotrasladación. Esto puede ser cierto para el caso de las personas naturales pero no para las empresas, tal como ya se dijo. En efecto para ellas la tarifa no aumenta al aumentar sus utilidades sino que es proporcional a la misma, es decir, que a cualquier nivel de utilidad la tarifa es igual. Por lo tanto no es posible aplicar los principios de equidad horizontal y vertical ni la progresividad de los impuestos. La razón de este tratamiento es que las empresas pueden ser de propiedad de muchos dueños y entre ellos pueden existir distintas capacidades de pago, además puede darse el hecho de que una empresa que generó menos utilidades que otra puede ser de propiedad de un solo dueño con gran capacidad de pago, mientras que la otra que generó más utilidades puede ser de propiedad de una cantidad grande de dueños (caso de las sociedades anónimas) con capacidades de pago mucho menor. Al fijársele una mayor tarifa a esta empresa, por haber generado mayores utilidades, el sistema tributario antes que ser progresivo sería aún más regresivo, al gravar con más rigor a personas con menos capacidad de pago.

Este tratamiento desestimularía la creación de empresas con capital colectivo.

Al gravar las utilidades de las empresas se pueden presentar tres alternativas: 263

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Gravar solo a la empresa Gravar solo al socio.

Gravar a la empresa y al socio En el primer caso se pueden presentar las variantes de gravar a la empresa sobre la totalidad de las utilidades obtenidas, se hayan o no repartidas, o gravarla solo sobre las utilidades repartidas.

En el segundo caso se puede presentar las variantes de gravar al socio sobre las utilidades por él recibidas o abonadas en cuenta, o sobre las utilidades a las que tenga derecho aunque no se hayan repartido o abonado en cuenta.

El tercer caso también puede tener como variantes gravar a la sociedad sobre la totalidad de las utilidades generadas o sobre las repartidas, y al socio sobre las utilidades recibidas o a las que tenga derecho.

En Colombia se han utilizado de manera combinada estos sistemas. Hasta 1986 se gravaba a la sociedad y, a través del tratamiento de rentas brutas especiales, también al socio. El tratamiento era diferente si se trataba de sociedades de capital o de personas.

En las sociedades de capital (anónimas y en comandita por acciones) se gravaba al socio solamente sobre los dividendos efectivamente pagados o abonados en cuenta.

En las de personas (sociedades colectivas, de responsabilidad limitada y en comandita simple) al socio se le aplicaba el impuesto sobre el total de su participación en la sociedad sin considerar si esta participación había sido distribuida o retenida por la empresa.

En algunos casos se ha querido fomentar la capitalización empresarial no gravando las utilidades retenidas. Si bien el mecanismo puede favorecer la capitalización, también lo que es que atenta contra los pequeños accionistas que viven de los dividendos y se ven obligados a vender sus acciones u cuotas partes.

La doble tributación Desde 1957, durante el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla, hasta la expedición de la Ley 75 de 1986 durante el gobierno del doctor Virgilio Barco, rigió en nuestro país el mecanismo conocido como "doble tributación" consistente en que las rentas eran gravadas en cabeza de las sociedades anónimas y asimiladas y posteriormente, a través del tratamiento de rentas brutas especiales, se gravaban nuevamente en cabeza de los socios. Como estrategia para fomentar la inversión accionaria, dicho mecanismo fue eliminado y desde entonces se grava solamente a la sociedad.

264

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación No obstante las críticas que en su momento recibió la "doble tributación", era un mecanismo que permitía imprimirle en cierta manera progresividad a la tributación de las empresas. Justamente al gravarse solamente a la empresa no se le da aplicación al principio de equidad vertical, puesto que las mismas se conforman con aportes de personas con distintas capacidades de pago que son gravadas con una misma tasa.

En cambio, cuando esas rentas eran adicionadas a las otras obtenidas por el contribuyente, se le podían aplicar tarifas progresivas. Pero sí de aplicar el principio de equidad vertical se trata, quizás lo preferible sería dejar exentas a las empresas y gravar a sus socios cuando reciban las rentas, pero esto implica complicaciones de tipo administrativo, porque es más fácil controlar a las empresas que son relativamente pocas en comparación con los contribuyentes personas naturales.

1.18.1.2. IMPUESTO A LAS GANANCIAS OCASIONALES

Se estableció en 1974 y grava el enriquecimiento producido por la enajenación de activos inmovilizados o la percepción de ingresos extraordinarios por parte del contribuyente. Es, en esencia, una forma de renta que se grava bajo un régimen especial por considerarse que su causación teórica toma tiempo largo y su causación efectiva un período corto.

El impuesto se origina por: Utilidad en la enajenación de activos fijos poseídos por dos a más años; su cuantía se determina por la diferencia entre el precio de enajenación y el costo reajustado del activo enajenado. La utilidad obtenida en la enajenación de activos poseídos por menos de dos años, se considera renta líquida.

Utilidades originadas en la liquidación de sociedades; se determina por el exceso de lo recibido sobre el capital aportado cuando la sociedad haya cumplido dos a más años de existencia, en caso contrario la utilidad se considera renta ordinaria.

Herencias, legados y donaciones; su cuantía se determina por el valor en dinero efectivamente recibido, por el valor que tengan los bienes en la declaración de renta del causante, o el costo fiscal de los bienes adquiridos en el mismo año en que se abra la sucesión.

Loterías, premios, rifas, apuestas y similares; se gravan los premios en dinero o en especie. El impuesto debe ser retenido por quien haga el pago.

Ganancias exentas 265

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Son exentas del tributo las siguientes rentas: 1- Una parte del valor de las asignaciones por causa de muerte o porción conyugal que reciban los legitimarios o el cónyuge.

2- El 20% de las herencias o legados que reciban personas diferentes a legitimarios y cónyuge, sin que dicha suma sea superior a cierta cifra.

3 - Donaciones a damnificados por la actividad volcánica del nevado del Ruiz que reciban de RESURGIR u otras entidades.

4 -También las recibidas por las personas y entidades declaradas exentas del impuesto a la renta.

Ganancia Neta Para obtener la ganancia o pérdida ocasional neta, de las ganancias ocasionales se restan las pérdidas ocasionales. No se aceptan pérdidas en los siguientes casos: En la enajenación de derechos sociales o acciones de sociedades de familia.

En la enajenación de activos fijos, cuando la respectiva transacción se realice entre entidades o personas con vinculación económica o familiar.

Tarifas Para las sociedades y entidades nacionales y extranjeras la tarifa es del 35%.

Para las personas naturales residentes, el impuesto a pagar se obtiene de una tabla similar a la del impuesto Básico a la Renta. Para las personas naturales extranjeras sin residencia, es del 30%. Para las ganancias provenientes de loterías, rifas, apuestas y similares, es del 20%.

1.18.1.3. IMPUESTO A LAS REMESAS

266

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Este impuesto se causa por las transferencias al exterior de rentas o ganancias ocasionales, salvo las exoneraciones especificadas en los pactos internacionales y en el Derecho interno. Así mismo, se causa sobre las utilidades comerciales obtenidas en Colombia por sociedades u otras entidades extranjeras a través de sucursales.

En el caso de sucursales de compañías extranjeras, cuando no se demuestre la reinversión de las utilidades del respectivo ejercicio gravable, se presume que hay remesa de utilidades.

Para las utilidades obtenidas por sociedades u otras entidades extranjeras mediante sucursales, se les aplica una tarifa del 20%. Para las demás operaciones la tarifa general es del 12% con algunas excepciones.

El impuesto también contempla excepciones para casos como dividendos y participaciones, servicio de la deuda externa pública, intereses sobre créditos destinados a la financiación de importaciones, por servicios técnicos de reparación y mantenimiento de equipos prestados en el exterior, servicios de adiestramiento de personal prestados en el exterior a entidades de derecho público, etc.

Con el argumento de incentivar la inversión extranjera se ha planteado la eliminación de este tributo. De aceptarse esta propuesta no se estaría beneficiando al inversor extranjero sino al país de donde es originario. Efectivamente, la mayoría de los países conceden descuentos a sus nacionales (aplicación del principio del domicilio) por los impuestos cancelados en el exterior que tengan relación de causalidad con las rentas declaradas en sus países de origen. Quiere decir esto que los impuestos a la renta y de remesas pagados en países como Colombia por contribuyentes extranjeros, son descontados luego de los impuestos a cargo de esos contribuyentes en sus países de origen. Si se decreta una disminución o eliminación de esos tributos el beneficio no será para el contribuyente sino para su país de origen.

1.18.2.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Se le considera el prototipo de los impuestos indirectos y por lo tanto regresivo, es estabilizador automático y su recaudo le corresponde al nivel nacional.

Se le considera un tributo indirecto porque el productor o distribuidor, quienes cumplen la obligación tributaria ante las autoridades respectivas, lo puede trasladar al consumidor final a través de un mayor precio, dependiendo de la elasticidad precio de la demanda del bien o servicio, tal como se comentó en su momento. Es regresivo porque en su cobro no se considera la capacidad de pago del contribuyente, esto hace que dos personas con distintas capacidades de pago cancelen el mismo valor en impuestos cuando adquieren las mismas cantidades de bienes o servicios. Las tarifas altas para los bienes y servicios considerados de lujo y que consumen las personas adineradas y las exclusiones y exenciones para bienes de consumo popular, le introducen cierta progresividad al tributo. Es estabilizador automático por razones similares a las que se esbozaron en el caso del impuesto a la renta. Por ser un impuesto de carácter nacional su administración, control, recaudo y discusión le 267

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación corresponde a la Unidad Administrativa Especial Dirección Impuestos y Aduana Nacional - UAEDIAN -.

1.18.2.1. ANTECEDENTES

El impuesto a las ventas en Colombia tuvo su origen en la Ley 21 de 1963, por medio de la cual se le otorgaron facultades al Gobierno Nacional para establecer impuestos nacionales sobre las ventas de artículos terminados que efectuarán productores o importadores. Con base en estas facultades el Gobierno determinó que a partir del primero de enero de 1964 se comenzaría a cobrar el tributo el cual ha sufrido varias modificaciones para adecuarlo a las necesidades, pero en especial para modificar las tarifas e incluir nuevos bienes y servicios objetos del gravamen. Las más importantes de estas reformas han sido las introducidas por la Ley 9a de 1983, que lo convirtió en un impuesto al valor agregado, y la Ley 12 de 1986, mediante la cual se reglamentó la cesión de parte de su producido a otros niveles de la administración.

1.18.2.2. MODALIDADES

El cobro del impuesto a las ventas puede darse a través de 3 modalidades, a saber116: 1 - Impuesto en cascada; en cada una de las transacciones realizadas en el ciclo de producción y comercialización se aplica el gravamen sobre la base del precio de enajenación, lo que implica que en las últimas etapas se cobre impuesto sobre impuesto, figura esta conocida como anatocismo tributario.

2 - Sistema de etapa única; en el cual el impuesto se cobra sólo en una de las fases del proceso económico. Puede tener varias variantes tales como a nivel manufacturero con matices de valor agregado, a nivel manufacturero con matices de impuesto en cascada, a nivel mayorista, o detallista o minorista. Este sistema existió en Colombia hasta 1984.

3 - Impuesto al valor agregado; en el cual el tributo se aplica sobre el valor que se agrega o añade en cada etapa del ciclo de producción y/o comercialización. El valor agregado se entiende como el mayor valor creado en el proceso de producción por

116LOW MURTRA, Enrique, GOMEZ RICARDO, Jorge. Política Fiscal. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Pág. 119 y SS Primera edición.

268

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación efecto de la combinación de factores. Se obtiene como diferencia entre el valor de la producción bruta y los consumos intermedios.

Esta modalidad evita el anatocismo tributario. Es el sistema que actualmente opera en Colombia.

1.18.2.3. ¿PORQUÉ EL IVA ES REGRESIVO?

Dicho tributo se considera regresivo porque un mismo nivel de impuesto representa un mayor esfuerzo en términos relativos para las personas de más bajos ingresos.

Expliquémonos mejor a través de un ejemplo. Imaginemos dos contribuyentes: A y B, que tienen una capacidad de pago representada en sus salarios mensuales de $ 100.000 y $ 1’000.000 respectivamente. Los dos adquieren un artículo por $ 100.000 por el cual deben pagar un impuesto a las ventas del 10% para un equivalente de $ 10.000. Aunque los dos han pagado la misma cantidad de impuesto, si relacionamos lo pagado por A con su capacidad de pago (tarifa) vemos que le representa un 10% de su renta, en cambio para B solo representa el 0.1%. El tributo resulta más gravoso para A que para B.

A B

CAPACIDAD PAGO 100.000.00 1’000.000.00

DE VALOR COMPRA 100.000.00 100.000.00

% IVA

IMPUESTO

TARIFA

10% 10%

10.000.00 10.000.00

10% 0.1%

1.18.2.4. ASPECTOS GENERALES DEL TRIBUTO

El impuesto a las ventas se puede generar por uno de los siguientes hechos: Por ventas de bienes corporales muebles, que no sean activos fijos.

La prestación de servicios realizados en el territorio nacional.

La importación de bienes corporales muebles.

En los tres casos anteriores el impuesto se genera siempre y cuando la operación no haya sido expresamente excluida.

Para efectos del tributo se considera como venta: Los actos que impliquen la transferencia del dominio a título gratuito u oneroso de los bienes corporales muebles, independientemente de la designación de se den a los contratos o negociaciones que originan esa transferencia y de las condiciones 269

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación pactadas por las partes, sea que se realicen a nombre propio, por cuenta de terceros a nombre propio, o por cuenta y a nombre de terceros.

Los retiros de bienes corporales muebles hechos por el responsable para su uso o para formar parte de los activos fijos de la empresa.

Las incorporaciones de bienes corporales muebles a inmuebles o a servicios no gravados, cuando tales bienes hayan sido construidos, fabricados, elaborados o procesados por quien efectúa la incorporación.

Y para los mismos efectos se considera como servicio toda actividad, labor o trabajo prestado por una persona natural o jurídica, o aun por una sociedad de hecho, sin que medie una relación laboral con quien se contrata la ejecución, y que se concreta en una obligación de hacer, sin importar que en la misma predomine el factor material o intelectual, y además que como consecuencia de la prestación del servicio surja una contraprestación en dinero o en especie.

Por regla general la base gravable para el cobro del tributo es el valor total de la operación, sea que ésta se realice de contado o a crédito, incluyendo entre otros los gastos directos de financiación ordinaria, extraordinaria, o moratoria, accesorios, acarreos, instalaciones, etc.

En relación con este impuesto los bienes corporales muebles se clasifican en: Gravados, exentos y excluidos o que no causan el impuesto.

Son gravados aquellos a los que se les aplica la tarifa general vigente o una diferencial, según sea el caso.

Los exentos tienen un tratamiento especial y se encuentran gravados a la tarifa de cero (0). Los productores de dichos bienes adquieren la calidad de responsables con derecho a devolución, pudiendo descontar los impuestos ocasionados en la adquisición de bienes y servicios y en las importaciones, que constituyan costo o gasto para producirlos o para exportarlos. Dentro de esta categoría se incluyen los cuadernos escolares, libros y revistas los bienes que se exporten, etc.

Los excluidos son aquellos que por expresa disposición de la ley no causan el impuesto; por consiguiente, quien comercializa con ellos no se convierte en responsable ni tiene obligación alguna en relación con el gravamen. Si quien los produce o comercializa pagó impuesto en su etapa de producción o comercialización, dichos impuestos no dan derecho a descuento ni a devolución, constituyen un mayor costo del respectivo bien.

La diferencia entre bienes exentos y bienes que no causan sólo existe en la etapa de producción de los bienes. En las etapas de comercialización no hay diferencias. La distinción consiste en que el productor de un bien exento tiene la calidad de responsable, debe inscribirse y declarar bimestralmente, con derecho a descuentos y

270

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación devoluciones. Mientras que los bienes que no causan no confieren, a quien realiza operaciones con ellos, obligación alguna respecto al impuesto.117 Los bienes que no causan el impuesto en su mayoría son de origen agropecuario o minero. De la misma manera no causan impuestos las importaciones de artículos ingresados por el sistema de licencias temporales, materias que van a ser transformadas en desarrollo del plan importación - exportación, artículos con destino al servicio diplomático, armas y municiones para la defensa nacional, maquinaria pesada no producida en el país y destinadas a industrias básicas, importaciones temporales de maquinaria pesada para industrias básicas, etc.

El impuesto se causa: En las ventas, en la fecha de emisión de la factura o documento equivalente.

En los retiros de bienes, en la fecha del retiro.

En la prestación de servicios, en la fecha en que ocurra primero uno de los siguientes hechos: Emisión de la factura o documento equivalente, terminación de los servicios o pago o abono en cuenta.

En las importaciones, en el momento de la nacionalización aduanera.

Tarifas Desde la creación del tributo la tarifa general se ha modificado muchas veces. Hasta 1995 rigió una tarifa general del doce por ciento (12%). De manera transitoria se fijó una del 14% a partir del 1o de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 1997. Pero la crisis fiscal del Estado colombiano conllevó a que lo que se había planteado como transitorio fuera permanente y no solo se mantuvo la tarifa sino que esta se aumentó al 16% mediante la Ley 223 de 1995, sobre racionalización tributaria. Luego se disminuyó un punto situándose en el 15% pero incrementándose la base gravable, esto es, se aumentó la cantidad de bienes y servicios objeto del gravamen.

Posteriormente se fijó como tarifa general el 16%. Paralelamente existen otras tarifas del 20%, 35% y 45% para productos de consumo suntuario, generalmente vehículos, barcos de recreo y aerodinos. Así mismo existe una tarifa del 10% que grava ciertos productos alimenticios. Para el caso de la cerveza la tarifa es del 48%, que incluye impuestos al consumo y a las ventas. Otros artículos, por su carácter de bienes necesarios y su importancia en la canasta familiar han sido declarados exentos. Igual sucede con las exportaciones de mercancías que están libres de gravámenes. Los impuestos indirectos, diferentes al IVA, tasas y contribuciones que haya pagado el exportador son devueltos, total o parcialmente, mediante la entrega de Certificados de Reembolso Tributario - CERT-.

117 LEGIS. Régimen colombiano de impuesto a las ventas.

271

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Parte del producido del impuesto se debe destinar para inversión social, subsidio de salud, gasto social rural, subsidios para energía, atención y alivio de deudas de cafeteros y sectores agrícolas deprimidos, Fondos de Pensiones Oficiales, etc.

Aspectos administrativos En impuestos indirectos como el de ventas aparte de contribuyentes, que son los que finalmente asumen los tributos, también encontramos los denominados responsables, o quienes deben recaudar el tributo. En el impuesto a las ventas son responsables del mismo los comerciantes, quienes presten servicios, los importadores, los contribuyentes pertenecientes al régimen común cuando realicen compras o adquieran servicios gravados con personas pertenecientes al régimen simplificado.

En la administración del tributo se han establecido dos regímenes: El común y el simplificado.

Por regla general pertenecen al régimen común todos los responsables ordinarios del impuesto excepto los que opten y cumplan los requisitos para pertenecer al régimen simplificado. El impuesto para los responsables del régimen común se determina, para el caso de venta y prestación de servicios, por la diferencia entre el impuesto generado por las operaciones gravadas, y los impuestos descontables legalmente. El impuesto pagado en la adquisición de activos fijos se considera como un mayor valor del bien y por lo tanto no da lugar a descuentos. Los pertenecientes a este régimen deben presentar declaración bimestral del impuesto, expedir facturas y liquidar el impuesto correspondiente, llevar libros de contabilidad debidamente registrados, efectuar retención en la fuente por IVA, expedir certificado de retención en la fuente, solicitar autorización de la numeración para la expedición de factura, etc.

Al régimen simplificado solo pueden pertenecer los comerciantes minoristas o detallistas, cuyas ventas estén gravadas, así como quienes presten servicios gravados, que sean personas naturales, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos inferiores a cierto monto que anualmente se reajusta. Los pertenecientes a este régimen no están obligados a expedir facturas y se les prohíbe adicionar al precio de venta o servicios gravados suma alguna por concepto de impuestos, de lo contrario deberán cumplir íntegramente con las obligaciones de los responsables del régimen común. Pero si están obligados a llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias del establecimiento, en el cual se identifique el contribuyente, esté debidamente foliado y se anoten diariamente en forma global o discriminada las operaciones realizadas. Dicho libro deberá reposar en el establecimiento de comercio y estar al día, de lo contrario generará sanciones.

Los responsables del régimen simplificado podrán llevar el impuesto sobre las ventas que hubieren pagado en la adquisición de bienes y servicios como costo o gasto en su declaración de renta.

Los responsables sometidos al régimen común podrán trasladarse al régimen simplificado cuando demuestren que en los tres años fiscales anteriores cumplieron los requisitos para pertenecer a dicho régimen.

272

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Con el fin de facilitar, acelerar y asegurar su recaudo se estableció la retención en la fuente en este impuesto, la cual se debe practicar en el momento en que se realice el pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero. Dicha retención es equivalente al 75% del valor del tributo. Son agentes retenedores en general todas las entidades estatales incluyendo las sociedades de economía mixta donde el Estado tenga una participación superior al 50%, los grandes contribuyentes, los que contraten con personas o entidades sin residencia o domicilio en el país, los responsables del régimen común, cuando adquieran bienes corporales muebles o servicios gravados, de personas que pertenezcan al régimen simplificado.

1.18.3.

IMPUESTOS A LA ACTIVIDAD EXTERIOR

Usualmente las relaciones comerciales de los países se ven obstaculizadas por ciertas barreras generalmente de tipo tributario aunque también pueden existir de otra índole como las geográficas, políticas, culturales etc. Pero ante el auge de los procesos de integración y de globalización esas barreras tributarias tienden sino a desaparecer si a disminuir sensiblemente. No obstante siguen existiendo tributos que gravan las importaciones o exportaciones de bienes y servicios.

1.18.4.

IMPUESTOS A LAS IMPORTACIONES

Tradicionalmente con los aranceles se han buscado los objetivos de proteger la industria nacional, por un lado, y por el otro, desestimular la importación de bienes no esenciales y, eventualmente, corregir déficit en la balanza de pagos.

En la determinación de los impuestos a las importaciones de una u otra manera están implícitas las tesis proteccionistas o las librecambistas. Las primeras plantean que deben existir altos aranceles para proteger la industria nacional de la extranjera, en tanto que las segundas abogan por la eliminación de todo obstáculo al comercio internacional para que haya una eficiente asignación de los recursos productivos, por lo tanto deben eliminarse o disminuirse los aranceles. Lo cierto es que el proteccionismo a ultranza contribuye a fomentar las ineficiencias de las empresas nacionales que no se preocupan por modernizarse ni por disminuir sus costos.

Alternativamente una política librecambista puede ser ruinosa para aquellos países de industrias incipientes, de allí que sea recomendable un grado de protección y por un tiempo determinado para las industrias que comienzan.

273

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Los impuestos a las importaciones también han sido utilizados para desestimular el consumo de bienes de lujo importados, pero esta medida lo que hace es favorecer las industrias internas de ese tipo de bienes. En estas circunstancias es preferible un gravamen alto a las ventas que grave por igual el consumo conspicuo sea de origen externo o nacional.

Respecto al tratamiento a las importaciones se han utilizados individual o combinadamente los regímenes de libre, previa y prohibida importación. Es apenas lógico que el régimen de libre importación tenga la mayor importancia dentro de un sistema de apertura. Por el contrario, el régimen de prohibida importación se ha utilizado con mayor énfasis cuando se ha querido proteger una industria o ha habido escasez de divisas.

El programa de internacionalización de la economía, más conocido como apertura económica, que ha tenido como objetivos exponer a la industria nacional a una mayor competencia internacional, buscar su modernización y tratar de igualar los precios internos con los internacionales, ha implicado que se hayan liberado la casi totalidad del universo arancelario colombiano, quedando prácticamente abolidos los regímenes de licencia previa y prohibida importación. No obstante aun requieren aprobación previa las licencias de importación de las entidades oficiales, algunas importaciones de bienes usados y las mercancías que estando en régimen de libre tienen el carácter de no reembolsables. Son de prohibida importación los productos químicos cuya importación sólo esté autorizada para la industria militar (Indumil) y las armas.

En el pasado reciente las importaciones colombianas, dentro de un marco proteccionista, estaban sometidas a una serie de medidas arancelarias y para arancelarias siendo las más importantes el Arancel, impuesto CIF, impuesto sobre tonelaje, impuesto del uno por ciento sobre legalización de la factura consular e impuesto a las ventas.

En la actualidad y en armonía con el programa de internacionalización de la economía, como ya se dijo, sobre las importaciones pesan los siguientes tributos: Gravamen arancelario y el Impuesto al Valor Agregado.

El gravamen arancelario se aplica sobre el valor CIF118 de la mercancía importada.

Existen varios niveles arancelarios que van desde el 0% al 20% y para la importación de vehículos 35% y 15% dependiendo del tipo de vehículo.

La tarifa del IVA es la misma que rige para los productos de origen nacional y se aplica sobre todos los impuestos, gravámenes, tasas, multas y cualquier otro impuesto de importación que se establezca.

Valga anotar que "el recaudo de los impuestos aplicados a las importaciones de bienes depende de tres variables: el valor en dólares de las importaciones, el tipo de cambio de liquidación y la tarifa aplicable"119.

118CIF: Cost, Insurance and Freight. En español, costo, seguro y flete.

119MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, Proyecto de presupuesto general de la nación 1994, Pág. 9.

274

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El tipo de cambio de liquidación es el mismo tipo de cambio del mercado. Este resulta de un promedio aritmético simple de las tasas de las operaciones de compra y venta de divisas y certificados de cambio efectuados por bancos comerciales y corporaciones financieras en las ciudades de Bogotá, Barranquilla, Cali y Medellín. Es determinado por la Superintendencia Bancaria de manera diaria.

1.18.5.

IMPUESTOS A LAS EXPORTACIONES

En Colombia estos impuestos han recaído básicamente sobre las exportaciones cafeteras, oro, platino y, transitoriamente, sobre las petroleras. Con ellos se ha buscado desestimular la dependencia de un sólo producto de exportación, pero también se ha procurado resolver problemas de estabilización económica interna y contribuir al manejo de los mercados internacionales del café, evitar la concentración de los recursos provenientes de las exportaciones cafeteras, promover inversiones y obras para el desarrollo económico y social de las zonas cafeteras, constituir fondos para el financiamiento oportuno de las cosechas, servir como elemento básico en el cumplimiento de los pactos internacionales, etc. Como quiera que casi la totalidad de la tributación cafetera se ha invertido en el mismo sector, podría hablarse más bien de rentas parafiscales.

1.18.5.1. LA RETENCIÓN CAFETERA

La retención al igual que la contribución cafetera son tributos que se clasifican como rentas parafiscales.

Se creó en 1958 y con ella se busca retener una parte de la producción cafetera para regularizar la oferta internacional, y así obtener unos mejores precios.

La retención es un pago en especie y se lleva a cabo por medio de la obligación impuesta a todo exportador, incluyendo a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, cuando lo haga por cuenta propia o por cuenta del Fondo Nacional del Café, de traspasar sin compensación a dicho fondo y entregarle en los almacenes o depósitos de la Federación de Cafeteros de Colombia, una cantidad de café pergamino equivalente al porcentaje que señale el Gobierno, oído el concepto del 275

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Comité Nacional de Cafeteros, del Café que se proyecte exportar, de la calidad y tipo que aquella entidad señale.

La retención cafetera se suma al costo de la materia prima en el cálculo de la contribución cafetera, que se verá enseguida, y podrá hacerse exigible en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.

Antecedentes de la contribución cafetera La contribución cafetera fue creada mediante la Ley 9a de 1991 en reemplazo de los impuestos ad-valorem y Ripio y Pasilla.

A su turno el impuesto Ad-valorem fue creado para reemplazar el mecanismo denominado diferencial cambiario, según el cual los exportadores de café vendían al Banco de la República las divisas obtenidas de su negocio a un precio más bajo que las provenientes de otras exportaciones. Este sistema condujo a que los exportadores reportaran dichas divisas como obtenidas por otras exportaciones distintas al café.

Ante esta irregularidad se decidió eliminar este mecanismo y crear más bien este impuesto cuya tarifa tuvo múltiples variaciones. Aunque se trataba de una renta nacional recaudada por el Banco de la República al momento de hacerse las conversiones de las divisas a pesos, había tenido diversos beneficiarios entre los que se mencionan la Cuenta Especial de Cambios, el Gobierno Nacional, y el Fondo Nacional del Café, que administra la Federación Nacional de Cafeteros.

Con dicha renta el gobierno buscaba apropiarse de una parte de las utilidades que obtenían los exportadores de café, que entre otras cosas han sido muy pocos, para, posteriormente, adelantar programas redistributivos en las zonas cafeteras bien fuera a través del presupuesto nacional o de la Federación Nacional de Cafeteros.

El Ripio y el Pasilla son tipos de café de calidades inferiores. El ripio es el grano que se parte, en tanto que Pasilla es el que flota luego de su procesamiento.

Desde 1941 todo exportador de café debía vender a la Federación Nacional de Cafeteros, más concretamente en los Almacenes de la Federación, una cantidad de café de inferior calidad equivalente al 6% del volumen que pretendiera exportar distribuida en un 0.5% como ripio y el restante 5.5% como Pasilla.

El impuesto estaba representado por la diferencia entre el precio real del saco de sesenta y dos kilos y medios (62½) y lo que pagaba la Federación, pues, esta sólo le cancelaba al exportador $ 10.00 por unidad que no representaba ni el valor del transporte y, además, le retenía $4.00 destinados a campañas de sanidad rural. Con dicho impuesto se buscaba dotar de recursos a los Comités Departamentales de Cafeteros y lograr una excelente calidad en el producto que se exportara.

276

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

La Contribución Cafetera

Esta se estableció mediante la Ley 9a de 1991, como ya se dijo, pero posteriormente fue reformada mediante la Ley 788 de 2002. Inicialmente se liquidaba sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones de café y era igual a la diferencia entre el valor que debía ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB. Puerto Colombiano. Con la más reciente de las normas mencionadas la contribución continua a cargo de los productores de café, destinada al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero.

La contribución es equivalente al 5% del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte, y no será superior a cuatro centavos de dólar por libra, ni inferior a dos centavos de dólar.

Adicionalmente, y con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor a través del precio interno, existe otra contribución con cargo al caficultor equivalente a dos centavos de dólar por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio sea superior a sesenta centavos de dólar. A partir de 2006 la contribución será de tres centavos de dólar por libra de café exportado, siempre y cuando el precio representativo por libra sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar.

Otros impuestos menores, aunque con la denominación de contribuciones, gravan las exportaciones de carbón, hidrocarburos, esmeraldas, oro, etc.

1.18.6.

LA CONTRIBUCION DE VALORIZACION

Se cobra sobre las propiedades raíces que se beneficien por obras realizadas por instituciones estatales bien sean del orden nacional departamental, distrital, municipal, del sector central o descentralizado. El sistema de contribución de valorización fue creado por medio de la Ley 25 de 1921 que estableció el "impuesto directo de contribución" sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local.

Conviene precisar que este tipo de gravamen se diferencia de la concepción corriente de impuesto, porque mientras con el segundo no se recibe por el pago una contraprestación directa y personal del Estado, en el primero sí existe esa contraprestación que se manifiesta en un mayor valor de la propiedad aledaña a la obra construida. Los conceptos tienen en común que son obligatorios.

El tope del gravamen lo constituye el costo total de la obra en cuestión, si bien es evidente que la forma en que se deben distribuir las cargas entre los contribuyentes y la determinación del área de influencia de aquella es un problema técnico complejo.

Para ello, se tienen en cuenta múltiples aspectos, tales como el tamaño del predio, su distancia respecto a las obras, las condiciones socioeconómicas de los sectores 277

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación beneficiados y otros, habiendo un alto grado de discrecionalidad administrativa en la definición de las cargas. Obviamente, la evolución del recaudo depende estrechamente del ritmo de inversión en infraestructura y de la eficiencia administrativa de las autoridades.

La imposición de este tributo ha generado las reacciones obvias por parte de los contribuyentes que siempre han alegado que no tiene justificación si se tiene en cuenta que con el pago de otros impuestos se deben realizar las obras. Tal vez se tengan razón, pero también es cierto y justo que quien se beneficie de una obra debería retribuirle, no al gobierno, sino a la sociedad parte de ese beneficio para que se puedan seguir haciendo otras obras. El auge que han tenido las obras construidas por particulares a través del sistema de concesión, ha sido un ingrediente más en esta discusión. Si ya era materia de cuestionamientos que el Estado cobrara incrementos patrimoniales generados por obras construidas con sus recursos, la polémica es aún mayor cuando esas obras se construyen con recursos de los particulares. Se alega que el particular recupera el valor de la inversión después de cierto tiempo por el cobro que hace por el uso de esas obras, generalmente a través del sistema de peajes. Pero una cosa es el cobro del peaje por el uso de la obra y otra muy distinta el valor que adquieren los predios aledaños por efecto de la construcción.

Este tributo tiene unas características similares a la participación en la plusvalía que se verá más adelante.

1.18.7.

EL IMPUESTO DE TIMBRE

El impuesto de timbre nacional se causa sobre operaciones administrativas y puede considerarse como una tasa o precio que se cobra por la prestación de ciertos servicios, en su mayoría públicos.

Son contribuyentes del mismo las personas naturales o jurídicas, sus asimiladas, y las entidades públicas no exceptuadas expresamente que intervengan como otorgantes, giradores, aceptantes, emisores o suscriptores en los documentos. También aquel a cuyo favor se expida, otorgue o extienda el documento.

Son responsables del tributo las personas que, sin tener el carácter de contribuyentes, deben cumplir las obligaciones de éstos, por disposición de la Ley. El impuesto se causa a la tarifa del medio por ciento (0.5%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, entre otras.

Cuando la cuantía es indeterminada el impuesto será de $ 1.000. A parte de lo anterior existen otras tarifas para casos especiales.

También se grava con este impuesto la salida al exterior de nacionales y extranjeros residentes en el país.

1.18.8.

OTROS IMPUESTOS NACIONALES 278

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Otros impuestos de menor importancia del nivel nacional son el global a la gasolina y el ACPM, a los pasajes aéreos internacionales, a la nómina, a las operaciones financieras, etc.

El artículo 45 de la Ley 6a de 1992, sustituyó el impuesto ad-valorem por el impuesto a la gasolina y ACPM. Luego la Ley 223/95, sobre racionalización tributaria, sustituyó dicho impuesto, la contribución para la descentralización, el impuesto a la gasolina motor y el subsidio a la gasolina motor, por un impuesto global a la gasolina y al ACPM que lo liquidará el productor o importador. Este impuesto se debe cobrar en las ventas, en la fecha de emisión de la factura, en los retiros para consumo propio, en la fecha del retiro, en las importaciones, en la fecha de nacionalización del producto.

El impuesto a los pasajes aéreos internacionales tiene una tarifa del 5%. El decreto 1372 de 1992 en su artículo 31 trasladó la administración, recaudo y control del impuesto a UAEDIAN, que antes estaba en cabeza de la Corporación Nacional de Turismo.

El impuesto a la nómina más que un impuesto es una renta parafiscal destinada para seguridad social, incluida la recreación.

Esta renta puede dividirse en las destinadas o canalizadas a las instituciones de seguridad social (privadas y públicas) y aquellas atadas a otros fines, en especial los dirigidos al ICBF y al Sena.

Existe relación de beneficio. Hay una posición intermedia entre impuesto y tasa.

Impuesto por su obligatoriedad, tasa porque se recibe un beneficio.

El siguiente cuadro muestra los porcentajes respecto al valor de la nómina que por ley deben asumir tanto trabajadores como patrones.

CONCEPTO PORCENTAJE TRABAJADOR PATRONO Salud 12.0% 1/3 2/3 Pensiones 13.5%* ¼ ¾ Sena 2% 100% ICBF 3% 100% Caja Compensación 4% 100% Riesgos profesionales Variable** 100% * Más 1% para las personas que devenguen más de 4 SMLM **Depende del riego de accidentalidad producto de la actividad que realiza la empresa El impuesto a las transacciones financieras surgió como un tributo transitorio y se ha vuelto permanente. Grava las operaciones que se realcen con el sector financiero. Su tarifa se ha incrementado de un 2 a un 3 por mil.

RESUMEN DEL CAPITULO 279

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Los principales impuestos del nivel nacional son los de renta y complementarios, al valor agregado, gravamen arancelario, contribución y retención cafetera, timbre, gasolina y ACPM. El impuesto a la renta lo integran tres categorías: Básico a la renta y complementarios a las remesas y ganancias ocasionales. El básico a la renta grava los ingresos, o sea aquellos recursos que se reciben susceptibles de incrementar el patrimonio de las personas naturales y jurídicas. Para determinar el impuesto a las empresas, de los ingresos se restan los costos para hallar la renta bruta, a este valor se le restan las deducciones y se obtiene la renta liquida, que si no hay rentas exentas es la misma renta gravable, al valor así obtenido se multiplica por la tarifa y se halla el impuesto bruto del cual se restan las descuentos, si los hay, y finalmente se obtiene el impuesto neto. Para los asalariados su impuesto es equivalente a los descuentos por retención en la fuente no habiendo lugar a devoluciones.

El impuesto a las ganancias ocasionales se origina por hechos especiales tales como las utilidades obtenida en la venta de activos fijos o la liquidación de sociedades, en ambos casos si se han poseído por más de dos años, herencias, legados y donaciones y por premios de loterías, rifas, apuestas y similares.

El impuesto a las remesas se origina por la transferencia al extranjero de rentas ordinarias o ganancias ocasionales, con algunas excepciones.

El impuesto a las ventas, arquetipo de impuestos indirectos y regresivos, fue creado en 1963 bajo la modalidad de en cascada, actualmente se cobra bajo la modalidad de valor agregado. Se considera indirecto porque es posible su trasladación al consumidor final a través de un sobreprecio. Es regresivo porque una misma cantidad de impuesto le representa más esfuerzo, en términos de su capacidad de pago, a las personas de menos ingresos.

Para la administración del tributo se establecieron los regímenes común, al que pertenecen por regla general todos los responsables, y el simplificado, al que pertenecen los comerciantes minoristas o detallistas que cumplan con ciertos requisitos.

En él catalogo de impuestos a las importaciones encontramos el gravamen arancelario y el impuesto al valor agregado. Los aranceles a través de la historia antes que ser estructurados para generar recursos para el fisco, se les ha orientado más bien como instrumentos para proteger las industrias y trabajo nacionales.

Mientras los países han creado impuestos para restringir las importaciones, al tiempo han creado estímulo para favorecer las exportaciones. Por consiguiente no son comunes los gravámenes a estas últimas. Pese a ello existen algunos tributos con la finalidad esencial de obtener recursos que luego serán invertidos en la misma actividad que les dio origen. Por lo tanto se ubican dentro de la categoría de rentas parafiscales. Dentro de estos tributos encontramos los que gravan las exportaciones de café: Contribución y retención cafetera, y otros menores.

También son tributos nacionales la contribución de valorización, gravamen a la gasolina y ACPM, timbre nacional, entre otros.

280

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO

En relación con el impuesto a la renta ¿qué es la retención en la fuente? ¿Qué se conoce como la doble tributación? ¿Qué ventajas y desventajas le señala a estos conceptos?

Explique porqué al impuesto a la renta se le considera: Estabilizador automático Instrumento para redistribuir la riqueza Progresivo Directo Como se determina el impuesto a la renta para: Asalariados Personas naturales Empresas ¿En qué consisten los principios del domicilio y de la fuente? ¿Qué ventajas y desventajas tiene cada uno de ellos?

Según su concepto, en el caso del impuesto a la renta de las empresas se debe gravar: ¿Solo a las empresas? ¿Solo a los socios de las empresas? ¿Tanto a las empresas como a los socios?

Justifique sus repuestas.

En relación con el impuesto a las ventas, en qué consisten las siguientes modalidades: En cascada Valor agregado Etapa única ¿Por qué se considera como regresivo el Impuesto al Valor Agregado? Ilustre su respuesta con un ejemplo numérico.

Describa los objetivos que se persiguen con los impuestos a las importaciones, a la vez que realice una descripción de los que operan en el país.

Indique qué actividades o productos son objeto de gravamen cuando se exportan y cuáles se les aplica.

281

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y gestión

LAS FINANZAS TERRITORIALES EN MATERIA FISCAL, Y POR EFECTO DE LA DESCENTRALIZACION, LAS ENTIDADES TERRITORIALES HAN VENIDO ADQUIRIENDO UNA MAYOR IMPORTANCIA.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

Luego de conocer la estructura organizacional de las entidades territoriales (Departamentos, distritos y municipios), proporcionar algunos elementos conceptuales que permitan conocer y/o comprender sus finanzas, tales como sus derechos y prohibiciones en materia tributaria, evolución de su tributación y la descentralización fiscal. Los tributos de cada una de esas entidades se trataran en los capítulos siguientes.

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.19. LAS ENTIDADES TERRITORIALES

El concepto de entidades territoriales involucra a los departamentos y a los distritos y municipios, que son las entidades que actualmente están funcionando. A los departamentos también se les designa como nivel Seccional, y a los distritos y municipios como nivel Local.

Complementariamente también se involucra dentro del concepto, y por mandato de la Constitución Política, a las regiones, provincias y territorios indígenas.

Respeto a los ingresos territoriales, a través de Leyes la nación no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad.

Tampoco podrá imponer recargos salvo lo relacionado con la contribución de valorización.

En relación con los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, estos deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación (Ver 1.33.1.2) .

A través de diversas normas se ha buscado que dichos entes generen ingresos suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionen el pasivo prestacional y pensional; y financien, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de los mismos.

1.19.1.

DERECHOS Y PROHIBICIONES

Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Más concretamente tienen los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias.

Ejercer las competencias que les corresponda.

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Participar en las rentas nacionales120.

Pero también tienen prohibido:

120 Ibídem, Artículo 287.

283

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera o avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea; Gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación; Gravar con el impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; Gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea.

1.19.2.

CATEGORIZACION

Más que todo para fines de fijación de gastos y asignación de salarios y honorarios a sus autoridades, las entidades territoriales deben categorizarse anualmente teniendo en cuenta las siguientes variables: Ingresos Corrientes de Libre Destinación – ICLD – expresados en Salarios Mínimos Legales Mensuales – SMLM – Población Relación Gastos de Funcionamiento a Ingresos Corrientes de Libre Destinación.

La categorización se debe hacer a través de Acto Administrativo expedido por la autoridad correspondiente (Gobernador o Alcalde) antes del 31 de octubre (o sea a más tardar el 30 de octubre) del año inmediatamente anterior para el cual regirá. Si el respectivo Gobernador o Alcalde no expide la certificación sobre categorización en el término señalado, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.

Los ICLD son aquellas rentas que de manera regular recibe la entidad territorial sin que por mandato de la Constitución o de la Ley deban destinarse a un fin específico predeterminado. Deben ser certificados por la Contraloría General de la República y corresponden a los del año inmediatamente anterior al de la expedición de la certificación.

284

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La población corresponde igualmente a la del año inmediatamente anterior al de la expedición de la certificación y debe ser certificada por el Departamento 121 Administrativo Nacional de Estadística .

Adicionalmente se tendrá en cuenta la participación de los gastos de funcionamiento del nivel central en los ICLD para verificar si el ente territorial cumplió con los límites de gastos. Cuando un departamento, distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites establecidos, se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.

1.19.3.

CATEGORIZACION DE LOS DEPARTAMENTOS

Existen 5 categorías de departamentos que se establecen así: Especial: Tener población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes e ICLD anuales superiores a seiscientos mil (600.000) SMLM. Primera categoría: Tener población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) y dos millones (2.000.000) de habitantes, e ICLD anuales iguales o superiores a ciento setenta mil uno (170.001) y hasta seiscientos mil (600.000) SMLM. Segunda categoría: Tener población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes e ICLD anuales iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta ciento setenta mil (170.000) SMLM. Tercera categoría: Tener población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes e ICLD anuales superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) SMLM. Cuarta categoría: Tener población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes e ICLD iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) SMLM. Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ICLD anuales arriba señalados, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Así mismo aquellos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ICLD anuales no alcancen el monto señalado anteriormente, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ICLD anuales 122.

121

Si se va a categorizar para el año t, la certificación debe expedirse antes del 31 de octubre del año t1, con base en los datos certificados de ICLD y de población correspondientes a 31 de diciembre del año t-2.

122 Ley 617, Artículo 1.

285

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.19.4.

CATEGORIZACION DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS

Los distritos y municipios pueden ser categorizados en 7 rangos diferentes, así:

Categoría especial: Población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes e ICLD anuales superiores a cuatrocientos mil (400.000) SMLM. Primera categoría: Población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes e ICLD anuales superiores a cien mil (100.000) y hasta cuatrocientos mil (400.000) SMLM. Segunda categoría: Población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes e ICLD anuales superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) SMLM. Tercera categoría: Población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes e ICLD anuales superiores a treinta mil (30.000) y hasta cincuenta mil (50.000) SMLM. Cuarta categoría: Población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes e ICLD anuales superiores a veinticinco mil (25.000) y hasta de treinta mil (30.000) SMLM. Quinta categoría: Población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes e ICLD anuales superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) SMLM. Sexta categoría: Población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes e ICLD anuales no superiores a quince mil (15.000) SMLM. Los distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ICLD difieran de señalados para la categoría respectiva, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ICLD. Debe tenerse en cuenta, además, que ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.

Los municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habitantes se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ciento por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.

Los municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes, se clasificarán en segunda categoría 123.

123

Ley 617, Artículo 2.

286

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.20. ORGANIZACIÓN POLITICA ADMINISTRATIVA DE LOS DEPARTAMENTOS Los departamentos son entidades que ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios y de prestación de los servicios que determine la Constitución y las leyes. Tienen autonomía para la administración de los asuntos secciónales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio124.

Para el desarrollo económico y social del respectivo territorio, dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación.

Dentro de la organización administrativa departamental se identifica los siguientes órganos: Gobernación (sector central y descentralizado) Asamblea Departamental Contraloría Departamental Adicionalmente funcionan otras instituciones tales como: Consejo de Gobierno, Consejo de Política Fiscal, Consejo Territorial de Planificación.

El gobernador es el jefe de la administración seccional y representante legal del departamento, es el agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el Departamento.

El concepto Gobernación lo integran un sector central y otro descentralizado. Hacen parte del sector central: El Despacho del Gobernador, Secretarías de Despacho, la Tesorería, los Departamentos Administrativos y las Unidades Administrativas Especiales.

Hacen parte del sector descentralizado: Los Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta, Empresas Sociales del Estado, Empresas de Capital Público Departamental.

Las Asambleas Departamentales ejercen control político sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de Despacho, Gerentes y Directores de Institutos Descentralizados. Tienen tres períodos de sesiones ordinarias en el año así: El primer período será, en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección al último del mes de febrero del respectivo año.

El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril.

El segundo período será del primero de junio al último día de julio.

124 CONSTITUCION POLITICA, Artículo 298 287

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El tercer período, será del primero de octubre al treinta de noviembre con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto departamental125.

El control fiscal del Departamento y de los municipios que no poseen Contralorías lo ejerce la Contraloría Departamental, que es un organismo técnico dotado de autonomía administrativa y presupuestal. Las funciones de las Contraloría Departamentales son similares a las otorgadas a la Contraloría General de la República.

1.21. ORGANIZACIÓN POLITICA ADMINISTRATIVA DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS El municipio ha sido definido como “la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio126.

Son funciones de los municipios: Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.

Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.

Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley.

Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.

125125 126

Ley 56 de 1993.

Ley 136 de 1994, Artículo 1.

288

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Hacer cuanto pueda adelantar por si mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras estas proveen lo necesario127.

Dentro de la organización distrital y municipal se encuentran: El Despacho del Alcalde (sector central y descentralizado) El Concejo Municipal La Personería La Contraloría Adicionalmente funcionan las comunas y corregimientos. De otro lado, dos o más municipios pueden conformar una asociación o un área metropolitana.

En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. Dependen directamente de su despacho las Secretarías, la Tesorería, los Departamentos Administrativos y las Unidades Administrativas Especiales. En algunos casos existirá sector descentralizado conformado por: Establecimientos públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta, Empresas Sociales del Estado, Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios.

Corresponde al Concejo ejercer la función de control a la administración municipal.

Con tal fin, podrá citar a los Secretarios, jefes de Departamentos Administrativos y representantes legales de entidades descentralizadas así como al Personero y al Contralor.

Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente así: a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de Enero posterior a su elección, al último día del mes de Febrero del respectivo año.

El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de Marzo y el treinta de Abril; b) El segundo período será del primero de Junio al último día de Julio; c) El tercer período será del primero de Octubre al treinta de Noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: Febrero, Mayo, Agosto y Noviembre.

Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía presupuestal y

127

Ibídem, Artículo 3.

289

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación administrativa. Como tales, ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confiere la Constitución Política y la ley, así como las que les delegue la Procuraduría General de la Nación.

Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de ministerio público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.

En los municipios donde no exista Contraloría municipal, el personero ejercerá las funciones de veedor del tesoro público.

Solo los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear y organizar sus propias Contralorías.

En los municipios o distritos en los cuales no haya Contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la respectiva Contraloría departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra modalidad de imposición similar a los municipios o distritos.

Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.

En los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera y segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de diez mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes.

En los demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus problemas y necesidades.

Para el adecuado e inmediato desarrollo de los corregimientos, estos tendrán corregidores como autoridades administrativas, quienes coordinadamente con la participación de la comunidad, cumplirán, en el área de su jurisdicción, las funciones que les asignen los acuerdos y les deleguen los alcaldes, con sujeción a las leyes vigentes.

Los corregidores cumplirán también las funciones asignadas por las disposiciones vigentes a las inspecciones de policía.

En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local, integrada por no menos de cinco (5) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular

1.21.1.

ASOCIACION DE MUNICIPIOS Y AREAS METROPOLITANAS

Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los 290

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas.

Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.

Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados al rededor de un Municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada.

Son funciones de las Áreas Metropolitanas, entre otras, las siguientes: Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos; ejecutar obras de interés metropolitano.

1.22. OTROS ASPECTOS DE LA TERRITORIALIDAD Debe quedar claro que las entidades territoriales gozan de autonomía más no de soberanía, para que se pueda mantener el criterio de unidad nacional. Dicha autonomía se acrecentó a partir de la Constitución de 1991 que profundizó el fenómeno ya iniciado de la descentralización. Por no ser soberanas deben someterse a la normatividad superior contenida en las leyes y en la propia Constitución Política.

En consecuencia, en materia presupuestal han sido autorizadas para expedir sus propios estatutos respetando el marco normativo trazado por el Congreso para el nivel nacional, adecuándolo a sus necesidades y particularidades. En asuntos contractuales deben ceñirse al Estatuto de Contratación Administrativa y a sus decretos reglamentarios. En lo concerniente a lo contable deben aplicar el Plan General de Contabilidad Pública expedido por la Contaduría General de la Nación y reportar a esta entidad los estados contables consolidados requeridos por ella. En materia tributaria su sistema es más bien subsidiario. En la práctica, la Constitución y las leyes de orden nacional crean los impuestos locales, definen sus elementos y los entes territoriales son libres de adoptarlos a través de sus normas internas128. Para evitar una competencia ruinosa entre las jurisdicciones territoriales se ha aceptado este procedimiento, esto es, que las leyes fijen los elementos de los tributos. La autonomía de las entidades territoriales no queda cercenada por este proceder, pues, una vez

128 RESTREPO JUAN CAMILO, Nuevos rumbos para la descentralización, Op. cit., página 23.

291

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación adoptados los impuestos, las autoridades locales gozan de plena libertad para administrarlos (por ejemplo, son independientes para fiscalizar, recaudar, cobrar, establecer exenciones, etc.) y, en la mayoría de los casos para escoger tarifas dentro de un rango establecido por la ley.129 Desde 1910 constitucionalmente se estipuló que los bienes y rentas de los departamentos y municipios serían de su propiedad exclusiva, por lo tanto la nación no podría disponer de ellos, precepto éste que continuó con la Constitución de 1991.

También se determinó que con base en la Ley, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales y Distritales tienen la facultad de imponer, en tiempos de paz, tributos, tasas y rentas parafiscales. Se enfatiza que éstas facultades que tienen las corporaciones territoriales para imponer tributos hay que entenderla limitada a lo que previamente haya estipulado la Ley, quiere decir que no son originarias sino derivadas o residuales, ya que los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución limitan al ámbito de la Ley la facultad de decretar tributos para las Asambleas y Concejos. Sobre el particular conviene recordar la torre de babel que se había formado antes de 1983 en materia tributaria territorial, pues estas entidades crearon una gama amplia de tributos técnicamente no muy bien diseñados y con bases de cobro y tarifas diferentes entre una jurisdicción y otra. Parcialmente esta situación se solucionó con la expedición de la Ley 14 de 1983 que marcó el inicio de la descentralización fiscal en el país.

1.23. EVOLUCION DE LA TRIBUTACION TERRITORIAL La organización político-administrativa de un país se refleja en sus finanzas públicas.

En aquellos organizados bajo la forma de Estados Unitarios es de esperar que las decisiones en materia impositiva y los mayores volúmenes de ingresos le correspondan al ente central. Por el contrario, en los Federales los mayores recaudos y, por consiguiente, los mayores gastos deben corresponder a los estados miembros así como las decisiones en estas materias. Esta situación se ha reflejado en nuestro medio. Así, la Constitución de 1886, de orientación fundamentalmente centralista, restringió substancialmente las facultades de los departamentos y municipios en materia impositiva, en contraste con la amplia autonomía de que gozaron durante el período federal. A partir de ese momento empezaron a desaparecer los impuestos departamentales de consumo de productos extranjeros y de degüello.

Posteriormente les fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de ingresos y fueron creadas otras nuevas, que aún figuran entre sus principales recursos rentísticos, si bien se reafirmó el principio de sujeción a la legislación nacional. Aun así, todavía en los años treinta el recaudo territorial ascendía al 45.7% de los ingresos

129 Ibídem.

292

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación totales del país. Pero en 1990 los recaudos territoriales solo representaban el 17.9% de esos ingresos, en tanto que la nación recaudaba el 81.4% No obstante, el desarrollo posterior del Estado colombiano transformó totalmente el panorama de los años treinta. De un lado, la inmensa mayoría de las reformas tributarias adoptadas a partir de 1936 han estado orientadas a reforzar los impuestos nacionales, en tanto que los gravámenes regionales han sido objeto de modificaciones relativamente marginales.

Descontando las importantes reformas introducida por la Ley 14 de 1983, no ha habido una reforma tributaria que involucre de manera apreciable al nivel territorial. Las leyes 223 de 1995 y 488 de 1998 solo recogieron apartes de tímidas propuestas gubernamentales hechas al Congreso. Esto podría tener explicación en el hecho de que las autoridades nacionales no están muy interesadas en asumir los costos políticos que significa tramitar una reforma tributaria territorial, cuando los beneficios que proporcionaría la misma serían capitalizados por otros niveles de gobierno encargados de realizar los gastos. Y las autoridades de estos niveles, llámense Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, etc., tampoco quieren asumir la impopularidad que implica ser partidarios de un aumento de los impuestos (y mucho menos si ellos mismos van a ser afectados por esas medidas) y más bien prefieren la línea fácil de solicitarles transferencias al gobierno nacional. Quizás por ello todas las reformas que se han presentado al Congreso en los últimos años han sido aprobadas parcialmente o han tenido un final lánguido.

La premencionada Ley 14 de 1983 además de las Leyes 12 de 1986 y 60 de 1993 al igual que la 715 de 2001 se han convertido en pilares fundamentales para el proceso de descentralización, que se ha complementado con otras normas.

Con base en la segunda de ellas se expidió el Decreto 0077 de 1987 mediante el cual se delegó en los municipios mayores responsabilidades en la prestación de servicios públicos e infraestructura física y social, eliminando al mismo tiempo algunas oficinas y entidades descentralizadas del orden nacional encargadas previamente de su provisión. Para su financiamiento, se amplió el porcentaje a ser transferido a los municipios del Impuesto al Valor Agregado, hasta situarse en 1992 en el 50% de su producido. La tercera (Ley 60 de 1993) reformó la forma de distribución del situado fiscal a la vez que reglamentó la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, transferencia ésta que reemplazó la cesión del IVA que hacía la nación a los departamentos, municipios y otros niveles administrativos. Después la Ley 715 de 2001 derogó a la Ley 60 de 1993 creando el Sistema General de Participaciones -SGP- en reemplazo del situado fiscal y participación municipal en los ingresos corrientes de la nación.

Un hecho incuestionable ha sido que la dependencia fiscal directa de la mayoría de las regiones y localidades ha venido en aumento, de forma tal que en la actualidad los ingresos que reciben por concepto de transferencias nacionales superan ampliamente a su propio recaudo tributario. No quiere decir lo anterior que el nivel territorial antes no dependiera del nacional, lo que sucede es que las obras y servicios que ahora realizan o prestan estaban a cargo de la nación que los realizaba a través de sus diferentes entidades. Pero una mayor transferencia de la nación puede conducir a la pereza fiscal (poco esfuerzo para generar recursos propios) de esos niveles administrativos, de allí que muchas veces se les exija algún esfuerzo a los entes receptores (transferencias 293

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación con contrapartidas) a la vez que se les premie al momento del reparto de recursos si muestran eficiencia administrativa y fiscal.

1.24. LA DESCENTRALIZACION FISCAL La descentralización fiscal se inscribe dentro del macro proceso descentralizador que vive el país. Dicho proceso contempla, además, una descentralización administrativa y otra política. La descentralización administrativa es el traslado de funciones del nivel nacional al territorial y que surgió como reacción a la excesiva concentración de funciones en el nivel nacional que traía como consecuencia lentitud en los procesos administrativos. Pero no bastaba que los sub niveles de gobierno realizaran algunas actividades del nivel nacional si no que era necesario, además, dotarlos de mayor autonomía a través del escogimiento de sus principales autoridades. Así surge la descentralización política que ha tenido como sus máximas expresiones la elección popular de Alcaldes y más tarde de Gobernadores, pero también la elección de miembros de las Juntas Administradoras Locales, participación de la comunidad en Juntas Directivas, utilización de mecanismos de participación ciudadana como el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, plebiscito, etc. Pero de muy poco serviría una descentralización administrativa y otra política si no había autonomía en el manejo de los recursos financieros o si estos eran insuficientes, por lo tanto se hacía imperativo una descentralización fiscal. En este contexto la descentralización fiscal se entiende como el reforzamiento de las fuentes de ingresos propias de las entidades territoriales y las transferencias de recursos financieros del nivel nacional al territorial, todo ello complementado con una mayor autonomía de estas entidades para el manejo de dichos recursos. Lo anterior tiene su asidero constitucional en la premisa de que no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.130 El reforzamiento de las fuentes propias se dio con la expedición de la Ley 14 de 1983, que reestructuró los tributos departamentales y municipales. Las transferencias tienen su más importante antecedente en la reforma constitucional de 1968 cuando se creó el situado fiscal y la cesión de una parte del impuesto a las ventas. Más tarde se expediría la Ley 12 de 1986 que reformó partes sustanciales de la cesión del impuesto a las ventas conservando como beneficiarios a los departamentos, municipios y a otras entidades nacionales. La Constituyente de 1991 reforzó el proceso y con base en la Constitución que se adoptó se expidió la Ley 60 de 1993 que eliminó la cesión del impuesto a las ventas a cambio de una participación cada vez más creciente de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. El situado fiscal, aunque sufrió algunas modificaciones, se conservó. Esta última norma fue derogada posteriormente

130 CONSTITUCION POLITICA, Artículo 356.

294

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación por la Ley 715 de 2001, reglamentaria del Acto Legislativo 01 de ese mismo año, que creó el Sistema General de Participaciones –SGP - del cual hablaremos más adelante.

Como se podrá advertir la descentralización fiscal solo es posible con el concurso de las transferencias.

Recuadro No 5 : Aspectos generales de la descentralización Ha sido también otra estrategia gubernamental para corregir los problemas de ineficiencia e inefectividad de los que se acusa al sector público. Siguiendo los postulados de la escuela del Federalismo Fiscal, se parte del supuesto que si las entidades encargadas de la provisión de ciertos bienes públicos, como ya se indicó, están geográficas y administrativamente más cerca de los usuarios, éstas harán una mejor asignación de sus recursos a la vez que habrá un mayor control ciudadano, con lo que se logrará una mayor efectividad. Pero no sólo se logrará eso sino que también los recursos se utilizarán más eficientemente. De esta misma línea de pensamiento es el Banco Mundial al afirmar "La descentralización fomenta la eficiencia al permitir una estrecha correspondencia entre los servicios públicos y las preferencias individuales, y promueve la responsabilidad y la equidad mediante una vinculación clara de beneficios y costos. Esta es la justificación para el establecimiento de gobiernos provinciales y locales sensibles a los deseos de sus ciudadanos y no simplemente instrumentos del gobierno central"131 Por ello desde 1986, quizás un poco antes, se han venido eliminado o transformando algunas entidades nacionales, y sus funciones han pasado progresivamente a los departamentos, distritos y municipios, especialmente a estos últimos, además de adoptarse otras medidas de tipo político y fiscal. Más ampliamente la descentralización en Colombia es un fenómeno que tiene que ver con unos nuevos esquemas de finanzas intergubernamentales, de ordenamiento territorial, de transformación del esquema político vigente y una modernización y privatización de las funciones tradicionalmente asignadas al Estado. Dicho en términos más simples, tiene que ver con recursos, funciones, políticas y estrategias. También se le puede ver "como un proceso de redistribución de poderes del Estado, en favor de mayor autonomía, eficiencia y protagonismo de las regiones y los municipios, y de una participación más directa del ciudadano en la gestión de los asuntos públicos locales"132.

El debate que ha precedido a la descentralización se ha ocupado del porqué, él para qué y el cómo de la misma. En este sentido se ha afirmado que la descentralización en alguna medida responde a las críticas que se le han hecho al Estado Cepalino, Keynesiano o Benefactor. Este modelo de Estado caracterizado por ser centralista, organizado sectorialmente, con planificación central y con interés en el desarrollo regional, asumió unas responsabilidades cada vez más crecientes en la producción a través de sus empresas (el Estado empresario) a la vez que se hizo cargo de la casi totalidad de los gastos de reproducción social. Esto fue así porque se consideró que las formas de gobierno fuertemente centralizadas era estrategia insustituible para el logro de la integración política y el crecimiento económico sostenido en aquellos países en vías de desarrollo. Pero a partir de la década de los 70' se empezó a cuestionar el papel del Estado empresario, del Estado benefactor, porque según sus más severos críticos este compite deslealmente con el sector privado, introduce dificultades para la competencia, crea monopolios, mantiene recursos ineficientes en empresas que son manejadas con criterio politiquero y que no buscan la solución de las necesidades de la comunidad sino de las personas

131Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial. Washington D.C, 1988, Pág. 182-183.

132ORJUELA E. Luis Javier. Descentralización y gobernabilidad en Colombia, Pág. 107. En: Gobernabilidad en Colombia: Retos y desafíos. UNGAR, Elizabeth. (Editora) Universidad de los Andes.

Bogotá: Tercer Mundo, 1993.

295

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación que gravitan alrededor del político que las maneja. Así se pasa del Estado benefactor al "Estado patrimonialista", o sea, aquel que es "propiedad" de unos grupos privilegiados.

De otra parte el propósito del modelo Cepalino de la universalización del trabajo asalariado a través de la industrialización no se cumplió y, por el contrario, se extendió a la economía informal que tanto había combatido.

Así las cosas, el debate técnico va dirigido al desmonte del Estado empresario, de las políticas sociales y del Estado benefactor, y aquí surge la necesidad de construir un sistema que sea permeable a las señales del mercado, a la oferta y demanda, o sea a los precios.

Entonces se propone un Estado descentralizado, más pequeño, que rompa las rigideces en las asignaciones presupuestales (por la existencia de rentas con destinación específica) y de competencias, y que se integren flexiblemente entre sí sus diferentes componentes. Dentro de este nuevo modelo hay, entonces, que definir qué debe hacer el Estado y qué el sector privado.

Causas de la descentralización

El fenómeno de la descentralización no es exclusivo de Colombia. Otros países del mundo con regímenes políticos diferentes y opuestos, han venido propiciando procesos de acelerada descentralización. Esto ha inducido a que entidades internacionales hayan ofrecido un paquete descentralizador relativamente homogéneo. Sin embargo, la misma receta ha producido resultados muy diferentes, según el tipo de país. En Argentina la descentralización ha estado muy ligada a los problemas de la deuda; en Corea se ha puesto énfasis en el desarrollo regional; y en España la descentralización ha tenido mucho que ver con la lucha por las autonomías regionales133.

Aunque muchas veces no se quiera aceptar, el proceso en Colombia también ha sido influido por esas entidades y por las teorías en boga del neoliberalismo y federalismo fiscal, pero también hay que reconocer que el país fue terreno fértil para la aplicación de esas teorías porque internamente se estaban presentando una serie de situaciones que ameritaban correctivos inmediatos. Entre ellas mencionaremos las siguientes: A nivel político se daba un fuerte centralismo que estaba generando toda suerte de problemas y de inconformismo. Las decisiones se tomaban desde el centro sin considerar las aspiraciones regionales.

Existía una fuerte concentración del poder político en unos pocos que se traducía en la práctica del clientelismo. Ya el Estado se estaba mirando como propiedad de esos pocos y para el servicio de ellos.

En el ámbito fiscal los ingresos se concentraron en el nivel central (80%), así mismo los gastos. Los municipios y departamentos prácticamente habían quedado sin funciones y sin recursos. No tenían poder de decisión, eran simples ejecutores de las decisiones centrales.

Se crecieron en número y funciones los institutos descentralizados que se convirtieron en fortines burocráticos. El político que manejara uno de estos institutos dirigía la atención del mismo hacia la región de su procedencia en perjuicio de las demás. Eran manejados como de propiedad particular.

Los partidos políticos tradicionales habían perdido su identidad, no habían fronteras que los diferenciara uno del otro, todo como consecuencia del Frente Nacional, período en el cual se alternaron en el poder.

133CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. La descentralización en Colombia: Realidades, posibilidades, agenda. Tomo I. Primera edición, Tercer mundo editores, Bogotá, 1994. Nota introductoria, Pág. 19.

296

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Ello contribuyó al nacimiento de movimientos cívicos o regionales que cada día reclamaban mayores espacios políticos.

El nombramiento de las autoridades regionales no obedecía ni siquiera a criterios políticos sino a politiqueros. El escogido muchas veces no tenía arraigo en la población que iba o gobernar, por lo tanto no la representaba ni era su vocero legítimo. Además la inestabilidad de Gobernadores y Alcaldes no permitía la formulación de programas coherentes y de largo aliento.

La guerrilla se había extendido por todo el territorio nacional y en algunas partes ante la ausencia del poder del Estado, prácticamente lo había reemplazado. Era necesario restarle legitimidad a la misma.

La pésima prestación de los servicios públicos en el ámbito local avivó las protestas ciudadanas que muchas veces se transformaron en paros cívicos. Ante la incapacidad de las autoridades locales por solucionar los problemas planteados, los promotores de estos movimientos casi siempre exigían la presencia del alto gobierno representado en sus Ministros y hasta la del propio Presidente.

El país estaba experimentando una fuerte urbanización en sus cuatro principales ciudades. El espejismo de la ciudad había obnubilado a una porción importante de la población que quería disfrutar en ésta de las ventajas que no encontraban en sus pueblos nativos. La consecuencia inmediata fue que los pueblos pequeños estaban desapareciendo al tiempo que aumentaban los cinturones de miseria en los grandes centros urbanos. Era necesario revertir el proceso o por lo menos controlarlo haciendo atractivo el vivir en las ciudades pequeñas o medianas.

Estos y otros factores más fueron creando las condiciones propicias para la descentralización.

Antecedentes

La descentralización en Colombia se inició en firme con la expedición del Acto Legislativo número 1 de 1986 que dio lugar a la aprobación de la Ley 78 de ese mismo año. La primera norma reformó la Constitución al estipular que en adelante los Alcaldes serían elegidos por el voto de los ciudadanos. La segunda reglamentó aspectos atinentes a esta decisión.

Pero ya desde los tiempos del Presidente Carlos Lleras Restrepo se venía hablando y haciendo propuestas de descentralización administrativa, fiscal y de planeación. Lleras impulsó la Ley 33 de 1968 la cual inició la cesión parcial en favor de los municipios del impuesto a las ventas que luego sería factor fundamental para el impulso de la descentralización fiscal. Mas adelante mediante el Acto Legislativo No 4 de 1976 el Presidente López Michelsen presentó a consideración del Congreso Nacional una reforma constitucional en materia de descentralización administrativa en los órdenes departamental y municipal, una reforma al Ministerio Público, al Consejo de Estado, a la administración de justicia y a la jurisdicción constitucional. Por vicios de forma las reformas de López no prosperaron.

Mas tarde durante el gobierno del Presidente Julio Cesar Turbay Ayala se analizó con alguna profundidad la cuestión de la planeación y el gasto público. En este período se trató de revivir la denominada Comisión del Plan del Congreso que había sido creada mediante la Ley 38 de 1981 y cuya misión era la discusión y aprobación de los planes de desarrollo del país.

Fue así como se expidieron algunos decretos para formalizar los planes integrales de desarrollo de los municipios y departamentos. Por esta misma época se contrató un estudio a un grupo de expertos sobre asuntos estatales cuyo trabajo final se conoce como Misión de Finanzas Intergubernamentales o Misión Wiesner-Bird, que sentó las bases para las futuras reformas.

Dicha misión planteó el problema de la eficiencia del gasto público además de cuestionar la concentración de funciones en el sector central. Muchas de esas actividades las debían desarrollar las localidades de manera autofinanciada, de allí la pertinencia de una política tarifaria auto sostenible.

Como consecuencia de dicho estudio se expidió un catalogo amplio de normas dentro del cual sobresalen las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986 que versan sobre financiación territorial.

297

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Posteriormente durante la administración del Presidente Belisario Betancur se contrató la que posteriormente se conocería como la Comisión del Gasto Público, que recalcó sobre la necesidad de suprimir algunas instituciones nacionales y trasladar sus funciones a las entidades territoriales. El problema planteado por la Comisión fue el control del crecimiento del gasto público en Colombia, debido a su responsabilidad en la generación del déficit del sector público y en la inestabilidad financiera, monetaria y cambiaria que éste produce. Como ya se dijo atrás, la descentralización arranca en firme durante este cuatrienio presidencial (1982-1986), porque las primeras decisiones de importancias se dan en este período.

Otros aspectos de la descentralización

Es de destacar que la descentralización en Colombia ha sido ante todo un proceso de municipalización, estableciéndose una fuerte relación nación - municipios. Instituciones como los Departamentos, los Corpes, las Corporaciones de Desarrollo Regional, etc., han jugado un papel secundario y han tenido que adecuarse para prestar asesorías, servir de coordinadoras, o financiar programas municipales. En las primeras etapas del proceso estas entidades jugaron un papel bastante discreto, especialmente los Departamentos, pero con el correr del tiempo su protagonismo ha ido en ascenso.

Al proceso se le ha criticado porque, supuestamente, los municipios no estaban en condiciones técnicas, administrativas, políticas, etc., para asumir las nuevas funciones ni para administrar los recursos que se les han asignado, como tampoco, con pocas excepciones, estaba preparada y organizada la sociedad civil. Pero es iluso pensar que los municipios y la sociedad se preparan si no tenían una causa que lo indujera a ello. Ahora la realidad los ha impulsado a adecuarse a ella.

También ha sido materia de críticas la poca autonomía de los municipios para administrar los recursos, ya que éstos por Ley están atados a actividades específicas, como también la prohibición de realizar diálogos o pactos para la solución de los problemas de orden público porque esta es función exclusiva del Presidente. Así las cosas, para algunos no ha existido descentralización sino más bien desconcentración.

Otros sectores afirman que ella institucionaliza los procesos sociales y los distribuye territorialmente, impidiendo que estos se acumulen o se dirijan contra las instancias nacionales; además puede ser una estrategia de desarrollo regional en la medida que permite superar las limitaciones de la planeación centralizada, mediante la delegación de mayor autoridad y autonomía a los funcionarios y administradores del desarrollo que trabajan en las regiones y áreas rurales; también contribuye a reducir los costos y la complejidad de la administración pública; permite una mayor integración nacional al facilitar la penetración de políticas nacionales a áreas alejadas del centro; coadyuva a la racionalización de las finanzas públicas en la medida en que incentiva la generación de recursos propios de las entidades territoriales.134 También se ha dicho que en Colombia el sistema centralista venía conduciendo a una concentración de los recursos en algunos centros urbanos en detrimentos de otros. En esos mismos centros se concentraban los grandes servicios del Estado, con lo que se ahondaban las diferencias entre las regiones del país. De otro lado, a partir de la vigencia del Frente Nacional el bipartidismo se repartió las grandes posiciones del Estado en lo judicial, administrativo, diplomático, etc., primero de manera milimétrica y posteriormente aplicando la fórmula de la participación adecuada y equitativa. En este escenario aparece la descentralización también como una forma de romper con los esquemas imperantes para modificar los procesos sociales y políticos. Se busca luchar contra las desigualdades

134Ibídem. Pág. 109-110.

298

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación regionales e intra regionales, ya no es la lucha entre oligarcas y proletarios, sino entre centro y provincias con la creencia que el primero es rico y las segundas pobres, que en el centro no existen pobres y que en las provincias no hay ricos. Es lo que algún autor calificó como las insurgencias de las provincias contra el centro.

Paralelamente a estas transformaciones se han expedido una serie de normas de carácter constitucional o legal, que como pocas veces antes tratan de afianzar los aspectos relacionados con la gestión pública en sus diferentes manifestaciones.

La descentralización en Colombia es un todo que mezcla aspectos administrativos, políticos, fiscales y de apertura democrática. De esta manera se han dado al mismo tiempo descentralización política, administrativa y fiscal.

Con la descentralización política se han tenido como propósitos los de mejorar la responsabilidad de las autoridades para con los ciudadanos y aumentar la participación de los distintos grupos sociales, étnicos, religiosos y políticos en la toma de decisiones de interés general.

La descentralización administrativa ha pretendido reducir la sobrecarga de las actividades del nivel central y agilizar los canales de comunicación e integración entre los diferentes niveles de gobierno, en las áreas de planeación, programación presupuestal y ejecución de obras y proyectos.

También se ha buscado la mejoría en la eficiencia y equidad en las regiones y localidades, dotándolas de cierta autonomía en la consecución de sus ingresos y en el manejo del gasto, estrategia esta que sé enmarcar dentro de la descentralización fiscal.

RESUMEN DEL CAPITULO

Las entidades territoriales están conformadas por los departamentos, distritos y municipios. Otras categorías creadas por la Constitución de 1991 aún no están en funcionamiento. Los entes territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponda, administrar sus recursos, adoptar los tributos que requieran y participar de las rentas nacionales. En tanto que tienen prohibido gravar la producción primaria, los productos destinados a la exportación, gravar con el impuesto de industria y comercio ciertas entidades como los establecimientos públicos, entidades de beneficencia, sindicatos, asociaciones de profesionales, entre otras.

En razón del proceso descentralizador que vive el país manifestado en aspectos administrativos, político y fiscal, estas entidades han retomado el protagonismo que habían perdido y que tuvieron en el siglo XIX. Ahora los municipios son por excelencia los encargados de prestar los principales servicios públicos para los cuales la nación les aporta recursos a través del sistema de transferencias, siendo las más importantes las de los Fondos de Cofinanciación, Fondo Nacional e Regalías, Etesa, Fosyga y Sistema General de Participaciones que fueron tratadas en él capitulo anterior.

299

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO De manera general, ¿cuáles son las funciones y derechos de las entidades territoriales?

Establezca un paralelo entre la estructura administrativa de los departamentos y municipios a la vez que incluya su apreciación sobre lo adecuado o no de dicha organización.

Reseñe las variables tenidas en cuenta para la categorización de las entidades territoriales. ¿Cree usted que la descentralización ha contribuido a crear condiciones propicias para una sociedad más justa o, por el contrario, ha exacerbado las diferencias entre grupos sociales y regionales?

Realice una reseña de los aspectos más sobresalientes del proceso descentralizador que se lleva a cabo en Colombia, destacando sus dificultades y logros.

Comente la siguiente expresión constitucional “..no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.

Si a usted le correspondiera elaborar una defensa de la descentralización fiscal ¿qué argumentos esgrimiría?

300

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y gestión

TRIBUTACION Y OTRAS FUENTES DE FINANCIACION DEPARTAMENTAL LA TRIBUTACION DEPARTAMENTAL SE CARACTERIZA POR SER INELASTICA RESPECTO AL PIB, ESTAR SOPORTADA EN GRAVAMENES A LOS VICIOS Y EXPLOTACION DE MONOPOLIOS RENTISTICOS MUCHOS DE LOS CUALES SON EJEMPLOS DE INEFICIENCIA Y CORRUPCION.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO? Con la descripción de los aspectos más importantes de los tributos departamentales se busca proporcionar elementos no solo para su conocimiento sino, también, para su adecuada gestión. Se destacará que la tributación departamental se fundamenta en los gravámenes a consumo de licores, cigarrillos, cerveza y juegos de suerte y azar.

Pero también reciben ingresos provenientes del impuesto a los vehículos, registro, sobretasa a la gasolina, transferencias de la nación y explotación de los monopolios a los licores y juegos de suerte y azar.

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.25. ACERCA DE LA TRIBUTACION DEPARTAMENTAL

La principal fuente de ingresos de los departamentos descansa sobre gravámenes al consumo de vicios (consumo de licores nacionales y extranjeros, importación de cigarrillos, vinos nacionales, vinos extranjeros, consumo de tabaco, consumo de cerveza nacional y extranjera, impuesto a ganadores de loterías), cuya incidencia en términos distributivos es claramente regresiva; y sobre las transferencias de la nación.

También es, o debería ser, una fuente importante de recursos departamentales la explotación de los monopolios rentísticos de licores, loterías y apuestas permanentes.

Otros ingresos departamentales son los provenientes de la tributación al registro y anotación, vehículos, contribución de valorización departamental, degüello de ganado mayor, sobretasa a la gasolina, transferencia del ACPM, previsión social, premios de loterías, estampillas para fines específicos, etc.

La Misión de Finanzas Intergubernamentales concluyó que los impuestos departamentales han sido inelásticos con respecto a cambios en el PIB. La debilidad se puede atribuir, en parte a la naturaleza misma de los principales renglones tributarios, en parte a la inflexibilidad de la estructura tarifaria, y en parte a la incapacidad para administrarlos eficientemente"135. Dicha inelasticidad significa que los recaudos se han incrementado en una proporción menor al crecimiento del PIB. Pero por el lado de los gastos la situación ha sido la contraria, esto es, que cada vez son una proporción mayor del PIB. En 1990 los gastos departamentales representaban el 1.94% del PIB, en 1993 ya eran el 2.24 y en 1997 alcanzaron el 3.38%.136

1.25.1.

ANTECEDENTES DE LOS IMPUESTOS AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES

El monopolio de los licores por parte del Estado y la idea de gravar los licores y hacer de ésta una de sus principales rentas, es una de las instituciones más antiguas en Colombia, que se remonta a la Colonia cuando existieron las denominadas rentas estancadas. Los impuestos al consumo de licores tienen su raíz en la Ley 88 de 1923 que autorizó a los departamentos a prohibir la producción o el consumo a la vez que facultó a las Asambleas Departamentales para gravar tales bebidas. Más tarde la Ley

135DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Finanzas Intergubernamentales en Colombia. Op. cit. Pág. 209.

136 RESTREPO, Juan Camilo, Op. cit. página 14.

302

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 34 de 1925 fijó los porcentajes para dichos impuestos, limitando así la libertad de los departamentos para establecer tarifas137.

Los gravámenes al consumo de licores han constituido el principal rubro de los ingresos tributarios de los departamentos a lo largo del presente siglo. Hasta antes de 2003 los licores se gravaban con dos impuestos distintos: el de consumo y el de ventas.

El de consumo era tributo nacional, pero su producto se cedía a los departamentos. El pago lo debían realizar los productores o introductores directamente a las entidades beneficiarias. Las tarifas del impuesto se fijaban de acuerdo al contenido alcohólico de los productos e iba desde el 20% al 40% del precio a nivel detallista.

En el caso del impuesto a las ventas, desde 1963 se le cedió a los Departamentos el recaudo y la administración del impuesto a las ventas de algunos productos, con el compromiso de que su producido sería destinado a la educación, salud y asistencia pública. En 1974 se decidió que los recaudos por impuesto sobre la venta de licores se destinarían exclusivamente a salud. Posteriormente se determinó que las licoreras departamentales debían girar el producto del impuesto de licores de producción nacional a los Servicios Secciónales de Salud (SSS) en proporción al consumo de cada Departamento. La base de cobro del impuesto era el valor comercial del licor de producción nacional en la venta al primer distribuidor, que no podía ser inferior al 40% del precio promedio nacional al detal, establecido semestralmente por el DANE para la botella de aguardiente anisado de 750 c/c. Si el contenido era diferente a esta cantidad, el impuesto se liquidaba proporcionalmente. En la base de cobro no se incluía el impuesto al consumo. Determinada la base se aplicaba la tarifa que era del 35% y su producido sería para salud. Este era un tributo de carácter nacional cedido a los departamentos.

1.25.1.1. EL TRIBUTO ACTUAL

Con la reforma tributaria de 2002 (Ley 788) los impuestos al consumo y venta de licores se unifican para su cobro en una misma base gravable que en adelante estará constituida por el número de grados alcoholimétricos que contenga el producto, que deberá señalarse en el envase. Las tarifas por cada unidad de 750 cúbicos – en caso de volúmenes distintos se hará la conversión a la tarifa en proporción al contenido - o su equivalente son las siguientes, que se reajustarán anualmente en la meta de inflación esperada: Grados

de

contenido Valor por cada grado

137Ibídem. Pág. 227-228.

303

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación alcoholimétrico Entre 2.5 hasta 15 Más de 15 hasta 35 Más de 35

alcoholitrétrico $ 110 $ 180 $ 270

Las anteriores tarifas incluyen el 35% del Impuesto al Valor Agregado, el cual continúa cedido a los departamentos. Existe un tratamiento especial para el caso del departamento de San Andrés y Providencia.

Del IVA cedido, el 70% se destinará a salud y el 30% a financiar el deporte.

En lugar del impuesto los departamentos podrán pactar una participación, también en función del grado alcoholimétrico, y en ningún caso será inferior a lo que se obtendría por el impuesto.

1.25.2.

IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZA, SIFONES, REFAJOS Y MEZCLAS

Los impuestos a la cerveza datan en nuestro país desde 1923 cuando se estableció un impuesto específico de seis centavos por botella a esta bebida. En 1932, a raíz de la Gran Depresión, se redujo a tres centavos, cifra que se mantuvo hasta finales de los años cuarentas. Como se ve, era un impuesto de tipo específico. Sin embargo, las presiones inflacionarias desatadas desde los años cuarentas hicieron que se adoptara un impuesto adicional ad-valorem del 5% y que se elevaran periódicamente las tarifas específicas. En 1966 se fijó una base ad-valorem del 60% que se redujo al 48% en 1969. Posteriormente y en virtud de la Ley 223 de 1995 se determinó una tarifa del 48% para cerveza y sifones y del 20% para mezclas y refajos. Dentro de la tarifa del 48% están comprendidos ocho (8) puntos porcentuales que correspondían al impuesto sobre las ventas, el cual debe ser destinado por los departamentos a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud.

Los recaudos tienen elasticidad ingreso baja, quizás porque al aumentar sus ingresos los consumidores prefieren otras bebidas que consideran de mayor categoría social.

Por razones administrativas este es un impuesto de propiedad de la nación cuyo producido se cede a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá en proporción al consumo del producto en esas jurisdicciones. Con el objeto de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el tributo, las autoridades territoriales deben someterse en un todo a lo dispuesto por las autoridades nacionales siéndoles prohibido expedir reglamentaciones sobre el particular. Así mismo tienen prohibido gravar con cualquier otro tributo, no importa su denominación, a este producto.

La base de cobro del impuesto esta dada por el precio de venta al detal. Ha sido materia de controversias el hecho de que dentro de la base gravable solo se tiene en cuenta el valor del liquido y no el de los empaques, botella, distintivos, tapas, etc., que si se tienen en cuenta al liquidar los tributos de otras bebidas alcohólicas.

La causación del impuesto para el caso de productos nacionales se produce en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, 304

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina al autoconsumo. En el caso de los productos extranjeros, el tributo se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país.

Las cervezas importadas respecto a los impuestos al consumo y a las ventas tienen el mismo tratamiento que las de producción nacional. Esto es, el impuesto se debe calcular sobre la base gravable que el importador determine como precio de venta a los distribuidores detallistas. Las exportaciones de cervezas, sifones y refajos no general el tributo.

La fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo del impuesto es de competencia de los departamentos, y del Distrito Capital de Bogotá, competencia que se ejerce a través de los órganos encargados de la administración fiscal Contra las liquidaciones oficiales de aforo, de revisión, de corrección aritmética y los actos que impongan sanciones proferidos por los departamentos y por el Distrito Capital procede el recurso de reconsideración ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

1.25.3.

IMPUESTOS AL TABACO Y A LOS CIGARRILLOS

El consumo de cigarrillos de fabricación nacional, con insumos importados o no, se gravaba con un impuesto equivalente al 100% sobre el precio de distribución. Los cigarrillos de producción extranjera se gravaban con el 100% sobre su valor CIF, luego el Decreto extraordinario 1280 de 1994 fijó en un 45% la tarifa del impuesto de consumo de cigarrillos nacionales y de procedencia extranjera, posteriormente la Ley 223/95 determinó que en adelante la tarifa sería del 55%. Adicionalmente existe una sobretasa del 10%, creada mediante la Ley 30 de 1971, cuyo destino es la financiación del deporte y que se liquida y paga conjuntamente con la declaración del impuesto al consumo. La base gravable está dada por el precio de venta al detallista, considerada como tal para los productos nacionales como el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde se encuentre situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo. Para los productos foráneos el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización del 30%.

Son responsables del tributo los fabricantes, distribuidores e importadores.

El Distrito Capital de Bogotá participa del 20% de los recaudos por consumo de productos nacionales que se den en el departamento de Cundinamarca incluyendo al mismo Distrito, y del 100% de los recaudos por consumo de productos importados.

1.25.4.

EL FONDO CUENTA

305

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La Ley 223 de 1995 creó el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Corporación Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se deben depositar los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. Dicho Fondo esta sujeto a las normas y principios que regulan la contabilidad del Estado y a las normas y principios establecidos en la Ley Orgánica del Presupuesto.

Los recaudos que hace dicho Fondo por concepto de impuestos al consumo de productos extranjeros son distribuidos entre los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá, dentro de los primeros 15 días calendario de cada mes, en proporción al consumo en cada uno de ellos, de acuerdo con las relaciones de declaraciones enviadas por los respectivos Secretarios de Hacienda. Los ocho puntos (8%) porcentuales del impuesto a la cerveza que tienen como destino a salud, se deben girar directamente al Fondo o Dirección Territorial de Salud respectivo.

La mecánica del funcionamiento del Fondo es como sigue: Al momento de cancelar los demás gravámenes arancelarios el importador cancela el impuesto al consumo. Los Secretarios de Hacienda Departamentales con base en las declaraciones presentadas por los importadores en sus respectivos territorios le presentan cuentas de cobro al mencionado Fondo al finalizar cada mes, y este realiza los giros durante el mes siguiente.

1.25.5.

SOBRETASA A LA GASOLINA Y AL ACPM

La Ley 86 de 1989 autorizó a los municipios para establecer una sobretasa al consumo de la gasolina motor, en un porcentaje no superior al 20% de su precio al público, sobre las ventas de ECOPETROL en la planta o plantas que dieran abasto a la zona de influencia del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, con destino a la financiación de los sistemas de transporte citados.

Luego la Ley 488 de 1998 extendió la autorización para adoptar la mencionada sobretasa no solo a los municipios sino también a los distritos y departamentos. A la vez creó como contribución nacional una sobretasa al ACPM del 6% que la nación debe destinar en un 50% para el mantenimiento de la red vial nacional y el otro 50% para los departamentos y Distrito Capital, con igual fin.

Los Concejos municipales y del Distrito Capital fueron autorizados para fijar la sobretasa entre un 14% y 15%, y los departamentos entre un 4% y un 5%. A su vez la nación fue autorizada para fijar una sobretasa del 20%. La sobretasa nacional solo se cobraría en los municipios, distritos o departamentos donde no se hubiera adoptado la sobretasa, o cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas fuera inferior al 20% en cuyo caso la sobretasa nacional sería igual a la diferencia del 20% menos las sumatoria de las sobretasas adoptadas. Luego la Ley 788 de 2002 reajustó dichos porcentajes quedando así: Tarifa municipal y distrital Tarifa departamental Tarifa Distrito Capital

18.5% 6.5% 25.0% 306

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

La sobretasa se genera por el consumo de gasolina motor o extra o ACPM, de origen nacional o importado. Son responsables del tributo los distribuidores mayoristas de gasolina, y del ACPM los productores e importadores. La base gravable está constituida por el valor de referencia de venta al público que mensualmente certifique el Ministerio de Minas y Energía.

La sobretasa nacional a la gasolina (recuérdese que también existen un impuesto nacional a la gasolina y al ACPM) fue más bien un mecanismo para presionar a los municipios y departamentos para adoptar el mencionado tributo que una aspiración de la nación para obtener recursos por este medio. Si el municipio o el departamento por alguna razón no fijaba la sobretasa, entonces lo haría la nación y el tributo de todos modos sería cobrado en beneficio de ella y no de los entes territoriales. Anteriormente algunos municipios fueron reticentes a adoptar la sobretasa lo que conllevó a que los propietarios de vehículos para evadir el gravamen adquirieran la gasolina en las jurisdicciones donde este no existía.

1.25.6.

IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES

Inicialmente fue un tributo de carácter departamental pero en 1983 pasó a ser municipal bajo el argumento de que los beneficiarios de los recaudos debían ser los municipios donde habitualmente circulara el automotor porque era allí donde generaba polución ambiental, sonora y deterioraba las vías. Posteriormente la Ley 488 de 1998 eliminó los impuestos de circulación y tránsito, unificado de vehículos del Distrito Capital y el de timbre nacional sobre vehículos automotores, y en su reemplazo creó el impuesto sobre vehículos automotores, ahora como beneficiario el departamento.

Aquellos municipios que con base en leyes anteriores a la mencionada norma hubieran establecido el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento a los vehículos de servicio público, podrían seguir cobrándolo.

Las tarifas del impuesto se fijan con base en su valor comercial que anualmente publica el Ministerio de transporte, y varían entre el 1.5 al 3.5 por mil.

El recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución del tributo, es de competencia del departamento o distrito, quienes además de los municipios son sus beneficiarios. En efecto, al departamento le corresponde el 80% de lo recaudado y a los municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración, el otro 20%.

El impuesto debe declararse y pagarse anualmente ante los departamentos o el Distrito Capital.

1.25.7.

IMPUESTO DE REGISTRO

307

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

El impuesto de Registro y Anotación se causa sobre los actos o documentos que por Ley deben registrarse en las Oficinas de Instrumentos Públicos o inscribirse en las Cámaras de Comercio. En las Oficinas de Instrumentos Públicos se registran los actos o documentos que afectan, limitan, aclaran o declaran aspectos relacionados con la propiedad inmueble, y en las Cámaras de Comercio los actos sujetos a registro o inscripción en el Registro Mercantil. La fijación de las tarifas es de iniciativa de los Gobernadores, y la facultad de su aprobación es de las Asambleas Departamentales, pero deben someterse a los rangos tarifarios aplicables a cada categoría de actos, contratos o negocios jurídicos.

La base gravable está constituida por el valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico. Cuando se trata de inscripción de contratos de constitución o reforma de sociedades anónimas o asimiladas, la base gravable esta constituida por el capital suscrito. Si se trata de sociedades de responsabilidad limitada o asimilada, la base gravable la constituye el capital social.

El impuesto se paga en el Departamento donde se efectúe el registro. Cuando se trate de bienes inmuebles, el tributo se cancelará en el departamento donde se hayan ubicados. En caso de inmuebles ubicados en dos o más departamentos, el impuesto se pagará a favor del departamento donde esté ubicada la mayor extensión del inmueble.

Parte del producido del tributo debe asignarse para salud.

1.25.8.

EL MONOPOLIO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR

Los juegos de suerte y azar son tan antiguos como el hombre mismo y no siempre han gozado de plena aceptación social. En muchas partes han sido proscritos aunque más tarde han terminado siendo legalizados pero penalizados con altos impuestos. Lo contradictorio, al menos en el caso colombiano, es que se castiga el juego con altos impuestos para disminuir su consumo, pero a la vez se invierten ingentes cantidades de dinero en publicidad para precisamente lograr lo contrario. Lo mismo sucede con los licores.

Los juegos de suerte y azar hacen parte de esas actividades humanas que le proporcionan satisfacción por estar presente el riesgo, pero también es una manifestación del deseo del hombre de obtener riqueza fácil y rápida, y los colombianos no somos ajenos a esta debilidad del género humano.

Con fundamento en la Constitución y posteriormente reglamentado por Ley del Congreso de la República, el Estado colombiano se ha reservado para sí la facultad exclusiva para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y

308

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos138. Dicha norma ha reiterado que la explotación de los juegos de suerte y azar debe tener una finalidad social como es la financiación de la salud. En este sentido los recursos obtenidos en la explotación de los juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la lotería preimpresa y la instantánea, se deberán destinar para atender la oferta y la demanda en la prestación de los servicios de salud en cada entidad territorial (80%), fondo de investigación en salud (7%), vinculación al régimen contributivo para la tercera edad (5%), vinculación al régimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la salud mental (4%), vinculación al régimen subsidiado en salud a la población menor de 18 años no beneficiarios de los regímenes contributivos (4%). Los recursos de la lotería instantánea, la lotería preimpresa y del lotto en línea, se destinan en primer lugar, al pago del pasivo pensional territorial del sector salud hasta que se garanticen los recursos para el pago de pensiones, luego se destinaran a los objetivos atrás señalados.

Para fines de la explotación del monopolio se consideran como juegos de suerte y azar aquellos en los cuales una persona que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.

También se considera como de suerte y azar los juegos en los cuales la persona participa en los mismos sin pagar directamente por hacerlo, y se le ofrece como premio un bien o servicio, el cual obtendrá si acierta o si se da la condición requerida para ganar.

Los departamentos, el Distrito Capital de Bogotá, y los municipios son los titulares o propietarios de las rentas que genere la explotación del monopolio en cuestión, salvo los recursos destinados a la investigación en áreas de la salud que pertenecen a la Nación. No obstante lo anterior, es el Gobierno Nacional el facultado para expedir reglamentaciones sobre la materia y la Superintendencia Nacional de Salud de ejercer la vigilancia.

La explotación del monopolio se puede realizar a través de operación directa o mediante un tercero, quien debe pagar un derecho de explotación.

La explotación directa la pueden realizar los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá, por intermedio de empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y sociedades de capital público. Estas últimas pueden ser las Sociedades de Capital Público Departamental - SCPD - y la Sociedad de Capital Público Nacional -SCPN -. Las primeras pueden ser creadas por la asociación de

138 Ley 643 de 2001, por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.

309

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación varios departamentos o del Distrito Capital. La participación en estas sociedades debe ser autorizada por la Asamblea Departamental o el Concejo Distrital, a iniciativa del Gobernador o Alcalde, según el caso. Tienen como finalidad la explotación de una lotería convencional, las apuestas permanentes, los juegos promociónales y rifas de ámbito departamental. La segunda, SCPN, tiene su origen en la asociación de los departamentos y el Distrito Capital y cuya finalidad es la explotación de los juegos de suerte y azar que expresamente no le corresponda a las entidades territoriales tales como los juegos novedosos, promociónales, rifas de cobertura nacional, el Lotto en línea, etc. La misma Ley creó esta empresa que se denomina Empresa Territorial para la Salud – ETESA - y que reemplazó a Ecosalud.

Como modalidades de juegos de suerte y azar se tienen a las loterías, apuestas permanentes o chance, rifas, y otros juegos tales como los promocionales, los localizados, apuestas en eventos deportivos, gallísticos, caninos y similares, eventos hípicos, y los novedosos.

1.25.8.1. LAS LOTERÍAS

Se les define como una modalidad de juego realizada en forma periódica por un ente legalmente autorizado, el cual pone en circulación billetes preimpresos singularizados con una combinación numérica o de caracteres a la vista, con dígitos máximos y mínimos, de una o más fracciones, de precio uniforme, obligándose a otorgar un premio en dinero, fijado previamente en el correspondiente plan, no acumulable, al tenedor del billete cuya combinación numérica o aproximaciones preestablecidas coincidan, en su orden, con aquella obtenida al azar en sorteo público139.

Las primeras loterías de las que se tienen noticias se realizaron en Holanda por los años de 1443 y 1445. Durante el siglo XVI la realización de loterías se extendió ampliamente por todo el mundo civilizado de la época incluyendo al Japón. En lo que hoy es Colombia parece que la primera lotería fue organizada por Antonio Nariño en septiembre de 1811. Sin embargo hay evidencias de que pudo haber existido una lotería anterior, en 1801, organizada por el Cabildo Municipal de Santa Fe de Bogotá.

Por mandato constitucional desde mucho tiempo atrás se les entregó a los departamentos el manejo monopólico en la explotación de las loterías, con la obligación de destinar su producido exclusivamente a la salud. La explotación de este monopolio no se ha venido llevando a cabo por una sola empresa sino por varias. En efecto, todos los departamentos del país, de manera individual o asociada han tenido su propia lotería además de la existencia de los sorteos extraordinarios y de la lotería especial de la Cruz Roja y de algunos municipios. La proliferación de tantas loterías condujo a que no se obtuvieran economías de escala en su explotación, esto es, lograr

139 Ley 643 de 2001, artículo 11.

310

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación disminución de costos unitarios por efecto del aumento del volumen de las operaciones, porque las ventas eran mínimas. Según la Superintendencia de Salud, a junio de 1999 el porcentaje promedio de ventas sobre la emisión estaba al rededor del 22.1 %. La lotería que más vendía solo alcanzaba el 50% de la emisión presentándose casos verdaderamente critico de ventas de solo el 5.1%140. Muchas de esas loterías se venían sosteniendo gracias a la baja probabilidad de pagar premios.

Las bajas ventas unida a los altos costos de administración (las plantas de personal activo habían estado sobredimensionadas además del peso de los pensionados) y de operación (excesivos gastos de impresión de billetería, publicidad, arrendamientos, plan de premios no acorde con las ventas, etc.) hacían que la mayoría de las loterías no pudieran cumplir con su cometido social de generar ingresos para la salud y antes por el contrario hayan requerido recursos del nivel central para su subsistencia. Esta situación se ha pretendido corregir con la premencionada Ley 643 de 2001.

Esta Ley, que reglamenta los juegos de suerte y azar, ha determinado que la administración de las loterías corre a cargo de Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden departamental o del Distrito Capital, o por Sociedades de Capital Público Departamental - SCPD -, que también pueden explotar el monopolio del juego de apuestas permanentes. Estas empresas solo podrán explotar directa o indirectamente un único juego de lotería, así mismo las entidades territoriales no podrán participar en más de una de estas empresas. También podrá seguir explotando su lotería la Cruz Roja y los municipios que con anterioridad a la expedición de la mencionada Ley estuvieren explotando una lotería.

La venta de loterías foráneas pagan a los departamentos y al Distrito Capital un impuesto equivalente al 10% del valor nominal de cada billete. Los premios de loterías también son gravados con un impuesto del 17%.

1.25.9.

LAS APUESTAS PERMANENTES

Ante la imposibilidad estatal de controlar él hasta entonces prohibido juego conocido como Chance, en 1982 se decidió legalizarlo y, al igual que en el caso de las loterías, se le entregó el monopolio de su explotación a los departamentos quienes debían destinar su producido exclusivamente para salud. Pero al contrario de las loterías convencionales que eran explotadas por entidades publicas con excepción de la lotería El Chance es uno de esos ejemplos en de la Cruz Roja, antes no existía que actividades consideradas ilícitas empresa estatal pública del orden que explotara ante la imposibilidad de controlarlas departamental directamente el juego si no que este terminan siendo legalizadas. había sido entregado en concesión a empresarios privados a cambio del pago

140 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Op. Cit. 311

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de una regalía. Dichas regalías se liquidaban sobre el número de talonarios que mensualmente los empresarios adquirieran a las loterías y era equivalente al 8.5% del valor de la apuesta máxima permitida.

La facultad para establecer los límites máximos de las apuestas por formularios le fue otorgada a los departamentos mediante la Ley 53 de 1990. Al respecto la Superintendencia Nacional de Salud manifestó que “algunas de las entidades concedentes (departamentos y/o loterías) no han elaborado los correspondientes estudios de mercados, y cuando los han realizado, en la mayoría de los casos no han sido utilizados o no son suficientemente claros para establecer el número de talonarios a vender mensualmente y el valor máximo de apuesta por formulario141. Así mismo manifestaba que la responsabilidad de fijar el valor de la apuesta máxima permitida no había sido valorada en su verdadera dimensión por las directivas de la mayoría de las entidades encargadas de administrar el monopolio. Las entidades generalmente habían fijado dichos valores mediante el incremento porcentual sobre el que venían cancelando los concesionarios anteriormente, por el análisis de los promedios de apuestas máxima fijada en otros departamentos o los aumentaban en consideración al IPC., sin buscar los ajustes reales correspondientes.

El Chance es uno de esos ejemplos en que actividades consideradas ilícitas ante la imposibilidad de controlarlas terminan siendo legalizadas. Pero no obstante los propósitos por regularizar su operación dentro del marco de la Ley, la verdad era que no se había logrado del todo por las irregularidades que se presentaban tanto por parte de las entidades gubernamentales como de los concesionarios encargados de su explotación. El hecho de que las regalías se calcularan sobre el valor máximo que se pudiera apostar, y no sobre el valor realmente apostado, llevó a que en algunos departamentos este se mantuviera deliberadamente bajo para que así mismas fueran las regalías. Pero no solo se mantenía bajo el monto legal máximo a apostar sino que los concesionarios aceptaban apuestas por encima de ese valor. La propia Superintendencia Nacional de Salud, entidad encargada del control de esta renta en su momento manifestó “que las apuestas que se cruzan diariamente superan significativamente el máximo legalmente permitido”142 Lógicamente los concesionarios no pagaban regalía alguna sobre la parte que excedía al valor máximo a apostar.

Ahora el juego, que sigue siendo monopolio rentístico de los departamentos y Distrito Capital, puede ser explotado directamente por ellos, por intermedio de Empresas Industriales y Comerciales del Estado operadoras de loterías o por intermedio de Sociedades de Capital Público Departamental. La operación a través de terceros solo se podrá hacer seleccionándolos mediante licitación pública, y por un plazo de cinco (5) años.

141 Ibídem, página 91.

142 Ibídem, página 92.

312

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Los concesionarios del juego deben pagar mensualmente como derechos de explotación a la entidad concedente el 12% de sus ingresos brutos. El 75% de dicho valor debe cancelarse anticipadamente.

El Gobierno nacional quedó facultado para fijar la estructura del plan de premios que debe regir en todo el país y señalar la rentabilidad mínima del juego atendiendo las diferencias regionales.

Frente a las loterías, que es un juego pasivo, éste es más dinámico desde el punto de vista del apostador porque le permite escoger tanto la numeración con la cual desea jugar, como el monto que arriesga.

1.25.9.1. LAS RIFAS

Se les define como una modalidad de juego de suerte y azar en la cual se sortean, en una fecha predeterminada premios en especie entre quienes hubieren adquirido o fueren poseedores de una o varias boletas, emitidas en serie continua y puestas en venta en el mercado a precio fijo por un operador previa y debidamente autorizado.

Anteriormente si el plan de premios de la rifa era inferior a 250 salarios mínimos legales mensuales, se consideraba menor y debían ser autorizadas por los municipios donde se realizara y los tributos generados les pertenecían, pero si el plan de premios superaba dicha cifra se consideraba rifa mayor y debía ser autorizada por ECOSALUD quien además era la titular de los derechos que se generaran a favor del Estado. El impuesto a las rifas se cobraba teniendo como base el valor total de las boletas emitidas, el plan de premios y la utilidad proyectada.

Ahora la explotación de las rifas, como arbitrio rentístico destinado exclusivamente a salud, le corresponde a los municipios, departamentos, al Distrito Capital y a ETESA. Cuando las rifas operen en un municipio o en el Distrito Capital corresponde a éstos su explotación. Cuando operen en dos o más municipios de un mismo departamento o un municipio y el Distrito Capital, su explotación corresponde al departamento por intermedio de la Sociedad de Capital Público Departamental –SCPD-. Si operan en dos o más departamentos, o en un departamento y el Distrito Capital, la explotación le corresponde a ETESA. La modalidad de explotación solo se realizará a través de terceros mediante autorización. Los derechos de explotación equivalen al 14% de los ingresos brutos que deberán ser cancelados al momento de obtener la autorización. Efectuada la rifa se ajustará el pago de los derechos de explotación al total de la boletería vendida.

1.25.9.2. OTROS JUEGOS

313

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Entre estos se cuentan los promocionales, localizados, apuestas en eventos deportivos, gallísticos, caninos y similares, eventos hípicos, y los juegos novedosos.

Los juegos promocionales son aquellos organizados y operados con fines de publicidad o promoción de bienes o servicios, establecimientos, empresas o entidades, en los cuales se ofrece un premio al público, sin que para acceder al juego se pague directamente. Estos juegos generan derechos a favor de la entidad administradora del monopolio equivalente al 14% del valor del premio. Dependiendo del ámbito de realización de estos juegos, la explotación le corresponderá a ETESA, en el ámbito nacional o a la SCPD respectiva en el ámbito departamental o municipal. Los juegos localizados son aquellos que operan con equipos o elementos de juego, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos, vídeo bingos, esferódromos, máquinas tragamonedas y los operados en casinos y similares. La explotación de dichos juegos le corresponde a ETESA, pero deben ser autorizados por el respectivo Alcalde. Los derechos de explotación son cobrados mensualmente en función de unidades de juego expresados en salarios mínimos legales mensuales y serán de los municipios y el Distrito Capital. Los recursos provenientes de esta actividad en ciudades de menos de 100.000 habitantes se destinaran el 100% en donde se generaron. En las demás ciudades se distribuirán así: 50% donde se generaron y el otro 50% acorde con los criterios de distribución de los ingresos corrientes de la nación, transferencia esta reemplazada por el Sistema General de Participaciones.

Las apuestas en eventos deportivos, gallísticos, caninos y similares son modalidades de juegos en los cuales las apuestas de los jugadores están ligadas a los resultados de tales eventos como el marcador, el ganador o las combinaciones o aproximaciones preestablecidas. Las apuestas hípicas nacionales pagan como derechos de explotación el 2% de sus ingresos brutos. Las apuestas hípicas sobre carreras foráneas pagan el 15% sobre esa misma base. Si el operador de apuesta hípicas nacionales, explota apuestas hípicas sobre carreras foráneas pagará como derechos de explotación el 5% de los ingresos brutos. Los recursos así obtenidos serán del municipio o del Distrito Capital, según la localización.

Los juegos novedosos son cualquier otra modalidad de juegos de suerte y azar distintos a las loterías tradicionales o de billetes, de las apuestas permanentes y de los demás juegos tratados atrás. Se consideran como tales, entre otros, la lotto preimpresa, la lotería instantánea, el lotto en línea en cualquiera de sus modalidades y los demás juegos masivos, realizados por medios electrónicos, por Internet o mediante cualquier otra modalidad en tiempo real que no requiera la presencia del apostador.

Las rentas obtenidas por ETESA por concepto de la explotación de los juegos novedosos se distribuye así: 80% para los municipios y el Distrito Capital y el 20% restante para los departamentos. El 50% de cada asignación se distribuirá acorde con la jurisdicción donde se generaron los recursos y el otro 50% acorde con los criterios de distribución de la participación de los ingresos corrientes en el caso de los municipios y del situado fiscal en el caso de los departamentos, ambas transferencias reemplazadas por el SGP.

TABLA 17: RESUMEN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR 314

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

JUEGO Lotería tradicional

EXPLOTACION Departamentos, Distrito Capital, Cruz Roja y algunos municipios, a través de empresas industriales y comerciales y SCPD Apuestas permanentes – Departamentos, Distrito Capital, Chance directamente a través de empresas industriales y comerciales y SCPD, o de terceros Rifas Departamentos, Distrito Capital, municipios, ETESA Juegos promocionales SCPD, ETESA, a través de terceros Juegos localizados ETESA, a través de terceros Eventos deportivos, gallísticos Municipios, Distrito Capital, a través y caninos de terceros Eventos hípicos Juegos novedosos

1.25.10.

Municipios, Distrito Capital, través de terceros.

ETESA

DERECHOS 12% ingresos brutos de cada juego 12% ingresos brutos

14% boletería

14% plan de premios Unidad de juego Lo fija el gobierno nacional a Nacional: 2% Foráneo: 15% Según juego

EL MONOPOLIO DE LOS LICORES

También es monopolio departamental la producción, introducción, distribución y venta de licores y alcoholes destilados. En desarrollo de este monopolio los departamentos pueden organizar empresas para explotarlo directamente o celebrar contratos de intercambio con personas de derecho público o de derecho privado y todo tipo de convenios que permita agilizar el comercio de esos productos. Además de los excedentes que genere esta actividad, los departamentos son también titulares de los impuestos que gravan la venta y consumo de esos bienes.

La Constitución Política ha determinado que los monopolios rentísticos que se establezcan deberán tener una finalidad de interés público o social. De allí que las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferiblemente a los servicios de salud y educación.

Al igual que en el caso de las loterías, las empresas dedicadas a la explotación de licores tampoco han sido modelos de eficiencia y pulcritud, además del fenómeno del contrabando que afecta la actividad. Según datos de la Superintendencia de Salud, de

315

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación once licoreras departamentales solo siete presentaron utilidades en 1998. A juicio de esta entidad los mayores problemas que enfrentan las licoreras se resumen así143: Las plantas de personal han crecido sin racionalidad alguna.

Falta de criterios gerenciales.

Desorden administrativo.

Incumplimiento de las funciones a cargo de la Junta Directiva.

Inadecuada estructura administrativa.

Falta de planificación y control.

Falta de identidad del personal con la institución.

Sub utilización de la capacidad instalada de la fábrica de producción.

Excesiva carga laboral y prestacional.

Ausencia de verdaderas oficinas de control interno.

Falta de manuales de indicadores de gestión.

Continuos cambios en la administración.

Ausencia de planes de mercadeo a largo plazo.

Gastos de publicidad altos.

Bajas economías de escala.

1.25.11.

OTROS TRIBUTOS DEPARTAMENTALES

Otros impuestos o ingresos departamentales son los de degüello de ganado mayor, contribución de valorización, contribución especial sobre contratos y otros menores como las estampillas pro electrificación rural, pro desarrollo departamental, pro desarrollo fronterizo, pro ancianatos, pro cultura, etc. También reciben los departamentos ingresos por peajes, tasas, regalías (especialmente petroleras), multas, rentas contractuales, rentas parafiscales.

El impuesto por degüello de ganado mayor se liquida por cabeza de ganado sacrificado, por lo tanto es un impuesto específico y es más bien una tasa antes que un impuesto. La tarifa varía de un departamento a otro. Los departamentos están obligados a transferir a sus municipios por lo menos el 10% de su producido, algunos lo han cedido enteramente.

Por mandato de la Ley 418 de 1997 todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho publico o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la nación, departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad publica contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. Los recursos así obtenidos deberán destinarse a los Fondos de Seguridad para que sean invertidos en

143 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Op. Cit. Página 106.

316

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, etc.

Los departamentos al igual que la nación y los municipios están facultados para contratar con entidades privadas, nacionales o extranjeras, la ejecución de obras públicas, así como su mantenimiento y adecuación, mediante la concesión de peajes o comprometiendo hasta un 80% de los recursos que por contribución de valorización generen tales obras. De la misma manera estas entidades (nación, departamentos y municipios) en sus respectivos perímetros, podrán en forma individual o combinada, a través de sus entidades descentralizadas del sector del transporte, otorgar concesiones a particulares para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial. Para la recuperación de la inversión estas entidades podrán establecer peajes y/o valorización. Como se recordará la valorización es un tributo que pueden cobrar las entidades sean nacionales o territoriales que realicen las obras.

También pueden emitir los departamentos estampillas pro- ancianatos, pro - desarrollo departamental, pro – desarrollo fronterizo, pro – electrificación rural.

RECUADRO NO 6 : LA SALUD Y SUS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEPARTAMENTAL Una peculiaridad de las fuentes de financiación departamental es su carácter de ser rentas de destinación específica para salud y, complementariamente, para educación.

En la década de los noventa el Sistema General de Seguridad Social que comprende a su vez los sistemas de Pensiones, Salud, Riesgos Profesionales y Servicios Sociales Complementarios, fue objeto de importantes cambios tanto en la forma de su financiamiento como en la prestación del servicio.

En relación con el Sistema de Seguridad Social en Salud los cambios más significativos han tenido su fundamento normativo en las Leyes 10 de 1990, 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001. Dentro de esos cambios se destaca la creación de dos regímenes: El contributivo, para las personas con cierta capacidad de pago, y el subsidiado, para la población pobre o vulnerable entre ellas las personas de la tercera edad, campesinos, indígenas, discapacitados, niños abandonados, artistas, autores, etc.

El régimen contributivo está a cargo de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) y el subsidiado de las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS).

Las personas pertenecientes al régimen contributivo deben cotizar el 12% de su salario a la respectiva Empresa Promotora de Salud (EPS) para tener derecho a los beneficios del Plan Obligatorio de Salud (POS) y a los otros beneficios que el Sistema de Seguridad Social en Salud otorga. Pero la EPS no se queda con el valor total de la cotización, solo con el valor de la llamada Unidad de Pago por Capitación (UPC) más otros valores.

En el régimen subsidiado los beneficiarios se escogen, de manera general, a través de la aplicación de la llamada encuesta Sisben (Sistema de Identificación de Beneficiarios de los Subsidios del Estado). A los pertenecientes a éste régimen el Estado les 317

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación reconoce cierto valor, Unidad de Pago por Capitación Subsidiada (UPC-S), a la Administradora a la que se encuentren afiliados.

Otro cambio tiene que ver con el énfasis que ahora se le da a la prevención de la enfermedad antes que su curación, ello ha dado lugar a que los municipios deban elaborar un Plan de Atención Básica (PAB).

La vigencia del nuevo Sistema de Salud y más que todo por la existencia de los regímenes contributivo y subsidiado, implicó necesariamente el desmonte progresivo del esquema gubernamental de subsidio a la oferta por el de subsidio a la demanda.

Esto es, ya los hospitales o centros de salud no recibirán directamente del gobierno los recursos que demanda su funcionamiento sino que estos tendrán que obtenerlos en condiciones similares a los particulares, es decir, en proporción y como contraprestación a los servicios prestados a las Empresas Promotoras de Salud, Administradoras del Régimen Subsidiado, ventas de medicamentos, etc. Para el efecto dichas entidades para operar como Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) y poder competir en igualdad de condiciones con las entidades del sector privado, han debido transformarse en Empresas Sociales del Estado (ESE) que tienen un régimen similar al de aquellas.

La complejidad del Sistema de Salud también se ve reflejada en sus fuentes de financiamiento. Así, por ejemplo, en los departamentos los siguientes recursos tienen como finalidad la salud: Transferencias: Sistema General de Participaciones, ETESA, Fondo Nacional de Solidaridad y Garantía, otras.

Monopolios: loterías y licores Impuesto a ganadores de loterías Impuesto a loterías de otros departamentos Utilidades de sorteos extraordinarios Apuestas permanentes Impuesto por venta de licores nacionales Impuesto de registro Rifas de ámbito departamental Impuesto por venta de cerveza (8%) Otras partidas del presupuesto nacional Recursos propios En el ámbito municipal y distrital son ingresos para salud los siguientes: Sistema General de Participaciones, Aportes nacionales, Las rentas y aportes que se cedan y/o asignen al municipio para programas de salud en el presupuesto departamental, Las partidas libremente asignadas al fondo local de salud en el presupuesto del municipio, Las partidas que se asignen para programas de salud en cumplimiento de lo dispuesto por la Constitución Política, 318

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El valor de los rendimientos de las inversiones financieras que se generen por los recursos administrados a nivel local, Transferencias provenientes de Etesa, Recursos municipales de cofinanciación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, Utilidades sorteos extraordinarios de loterías municipales, Rifas de ámbito municipal.

Por su parte las Empresas Sociales del Estado se apoyan en las siguientes fuentes de financiación: Transferencias y rentas contractuales Donaciones y aportes voluntarios de los particulares Cuotas de recuperación pagadas por los usuarios Venta de servicios Atención de víctimas de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito Aportes de los fondos asignados a las Juntas Administradoras Locales Venta de medicamentos Cooperación internacional Rendimientos financieros de inversiones Aportes de organizaciones comunitarias Arrendamientos Aportes de entidades públicas o privadas para programas especiales Programas de Cofinanciación Otros144

1.25.12.

ALGUNAS OBSERVACIONES TRIBUTACIÓN DEPARTAMENTAL

CON

RESPECTO

A

LA

En materia tributaria las autoridades departamentales tienen poca o nula injerencia en la determinación de las bases gravables y de las tarifas de los impuestos de su propiedad. También tienen limitaciones para determinar su destino porque buena parte de sus recursos tienen destinación específica para salud o educación. Adicionalmente a esta restricción la mayoría de los recaudos son pagados directamente por el

144 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Recursos financieros del sector salud. Bogotá, 1996.

319

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación contribuyente o responsable al beneficiario sin que las autoridades financieras del departamento puedan realizar la fiscalización respectiva.

Resulta paradójico que mientras la sociedad en general y el Estado en particular, por un lado, tratan por razones de salud de desestimular el consumo de licores y cigarrillos a través de campañas publicitarias y de otro tipo, por el otro, se financie programas asistenciales (educación y salud) con el producto de los gravámenes a esos consumos y, lógicamente, sea necesario promover sus ventas también a través de publicidad.

Como quiera que las demandas de esos bienes son inelásticas (el consumo de los vicios tiende a crecer en proporción menor a la del ingreso), un aumento de las tarifas impositivas en muy poco reduce el consumo. De allí que las estrategias basadas en la fijación de altas tasas impositivas para lograr una disminución del consumo no surtan el efecto deseado y, por el contrario, pueden inducir a que los consumidores disminuyan otros consumos esenciales para la subsistencia a fin de poderse costear sus vicios. Si lo que se busca es obtener altos recaudos, la estrategia tampoco es buena porque se convierte en un estimulo al contrabando ya que hace más rentable esta actividad.

De otro lado conviene revisar los monopolios que ejercen los departamentos en materia de licores y de loterías. No se justifican unas empresas que antes que generar recursos para la salud y educación más bien estén requiriendo auxilio de las administraciones centrales. Algunas de ellas les irían mejor si se asociaran, pero no en una sola sino en varias empresas porque de lo contrario la ineficiencia que ahora esta descentralizada se centralizaría. Afortunadamente ya se han expido normas tendientes a solucionar este problema.

También convendría una competencia con la iniciativa privada para poder tener puntos de referencia. No se trata de convertir un monopolio estatal en uno privado, sino que exista competencia entre ambos sectores para que se estimule la eficiencia. Dentro de este marco, que requeriría cambios normativos, el Estado debe reforzar sus sistemas de control porque éstos también han fallado gravemente.

Tabla 18: SÍNTESIS DE LOS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES IMPUESTO

Consumo de licores, vinos, aperitivos y similares

Cerveza, sifones, refajos y mezclas (2)

HECHO GENERAD OR Consumo de tales bebidas en la jurisdicción departament al Consumo en el territorio nacional de tales bebidas. Las exportacion es no

BASE GRAVABLE

CAUSACION

TARIFA

SUJETO PASIVO

De acuerdo al grado de contenido alcohólimetrico.

Productores e importadores y solidariamente los distribuidores

Precio de venta Cuando se Cervezas 40% detallista.

No entregan en al consumo y 8 incluye fábrica o % impuesto a empaque y planta o son las ventas. envases introducidos Mezclas y al país refajos: 20%

Productores, importadores.

Solidariamente: transportadores y expendedores al detal

Precio de venta Cuando se al detallista (1) entregan en fábrica o planta o son introducidos al país

320

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación generan el tributo.

Consumo de Consumo de cigarrillos y tales bienes tabaco en la elaborado jurisdicción de los departament os Vehículos Propiedad o posesión de vehículos

Registro

Sobretasa a la gasolina motor y ACPM

Degüello ganado mayor

de

Precio de venta Cuando se 55% al detallista. entregan en Sobretasa para fábrica o el deporte: 10% planta o son introducidos al país

Valor El 1º de enero comercial. de cada año.

Nuevos: Nuevos: Factura Solicitud de Importados: inscripción en Declaración de el registro importación terrestre automotor Inscripción Valor Al momento de actos, incorporado en de la solicitud contratos o el documento. de inscripción negocios Constitución jurídicos sociedades: documental Capital suscrito es donde sean beneficiarios los particulares y que deban registrarse en las Oficinas de Instrumento s Públicos o Cámaras de Comercio.

Gasolina; Valor de venta Cuando Consumo en al público distribuidor la certificado por mayorista, jurisdicción Minminas productor o de cada importador municipio, enajena el distrito y producto. departament o Sobretasa ACPM: Consumo en cada departament o y D.C de Bogotá Sacrificio de Por unidad Al momento ganado sacrificada del sacrificio mayor 321

Productores, importadores.

Solidariamente: transportadores y expendedores

Según valor Propietario comercial. poseedor Entre 1.5 por mil al 3.5 por mil..

o

Actos, contrat. o negocios juríd. con cuantía sujetos a registros en Ofi. de Inst.

Púb.: .0.5% 1%.

Los mismos actos sujetos a registros en la Cámaras de Comercio: 0.3% - 0.7% Sin cuantía: 2-4 SMDL

Particulares contratantes y beneficiarios del acto o providencia sometida a registro

Gasolina: Departamentos : 6.5% Municipios y Distritos: 18.5% Distrito Capital: 25.0% ACPM: 6%

Distribuidores mayoristas, productores, importadores.

Transportadores y expendedores al detal cuando no justifiquen la procedencia del producto.

Fijadas Propietario libremente por semoviente las Asambleas sacrificado

del

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Premios loterías

de Obtención de premios de loterías Loterías de Venta de otros loterías de departamento otros s departament os Apuestas La permanentes realización (Chance) de apuestas en formularios oficiales Contribución Suscripción especial de contratos sobre de obra contratos pública relacionados con vías

Valor premio

del Al momento 17% del cobro

Ganadores loterías

Valor nominal de cada billete

10% valor Expendedor nominal de cada billete

Ingresos brutos Mensual de los concesionarios

12% ingresos Concesionario brutos del concesionario

de

Valor del Al momento 5% contrato o su de cancelarse adición. cada cuenta

Persona natural o jurídica que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades públicas.

(1) El precio de venta al detallista para productos nacionales es igual al precio facturado a los expendedores en la Capital del Departamento donde esta situada la fabrica, excluido el impuesto al consumo. Para los productos extranjeros es igual al valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización del 30%.

(2) Es un tributo nacional cedido a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá. Tiene una reglamentación única a nivel nacional.

RESUMEN DEL CAPITULO Los principales impuestos de carácter departamental provienen de la tributación a los licores, cerveza, vehículos, juegos de suerte y azar, timbre, sobretasa a la gasolina. En relación con los licores existen dos tributos: al consumo y a las ventas, ambos de carácter nacional cedidos a los departamentos. El impuesto al consumo se liquida de acuerdo al contenido alcohólimetrico de la bebida. El de ventas, cuyo destino debe ser la salud, tiene como base gravable el valor comercial del licor en la venta al primer distribuidor, que no podrá ser inferior al 40% del precio promedio nacional al detal.

La base de cobro del impuesto a la cerveza es el precio de venta al detal y se cobra una tasa del 40%, 8% corresponde al impuesto a las ventas que la nación cedió a los departamentos para que lo destinen a salud. El impuesto al consumo de cigarrillos ha tenido diversas tarifas. Hasta el pasado reciente fue del 100%, ahora lo es del 55%, existe además una sobretasa del 10% destinada a la financiación del deporte.

322

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Para la recaudación y posterior distribución a los departamentos y Distrito Capital de Bogotá de los impuestos que se generen por la importación de licores, cigarrillos y cervezas, se creó el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, que administra la Conferencia Nacional de Gobernadores.

Los departamentos tienen derecho a fijar y cobrar en su territorio una sobretasa a la gasolina, además participan del 50% de la sobretasa nacional al ACPM que deben destinar al mantenimiento de la red vial de su jurisdicción.

El impuesto a los vehículos que era de carácter municipal a partir de 1999 pasó a ser departamental, pero estos deben hacer participe del 20% a los municipios donde corresponda la dirección denunciada en el formulario de declaración del tributo.

El impuesto de registro y anotación se genera por actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Instrumentos Públicos o inscribirse en las Cámaras de Comercio. Las tarifas deben ser aprobadas por las Asambleas Departamentales a iniciativa del Gobernador y dentro de los rangos estipulados por la Ley. Otras fuentes importantes de ingresos departamentales provienen de la explotación de los monopolios de licores y juegos de suerte y azar. Los excedentes de la explotación de los licores deben destinarse preferencialmente a educación y salud, y los de los juegos de suerte y azar exclusivamente a salud.

323

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO Se dice que la tributación departamental se fundamenta principalmente en la tributación a los vicios ¿Porqué se hace esta aseveración? ¿Considera adecuada esta forma de financiación?

Utilizando el siguiente cuadro realice una comparación entre los impuestos, consumo de licores y consumo de cerveza.

CRITERIO

CONSUMO DE LICORES

CONSUMO DE CERVEZA

¿Quiénes son los beneficiarios y cómo se reparten los ingresos por tributos a las rifas?

En relación con sus aspectos tributarios, haga una comparación de los diferentes juegos de suerte y azar. ¿En qué consiste la sobretasa a la gasolina, quienes son sus beneficiarios y qué tarifas rigen? ¿Qué es y cómo opera el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros?

324

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y gestión

TRIBUTACION Y OTRAS FUENTES DE INGRESOS MUNICIPALES LOS PRINCIPALES INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS PROVIENEN DE LOS IMPUESTOS PREDIAL, INDUSTRIA Y COMERCIO, SOBRETASA A LA GASOLINA Y TRANSFERENCIAS QUE LES HACE NACION. ALGUNOS RECIBEN CUANTIOSOS RECURSOS POR CONCEPTO DE REGALIAS POR LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES, POR LO REGULAR DE HIDROCARBUROS Y CARBON.

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO?

A través de una descripción amplia y detallada de las principales fuentes de ingresos municipales y, consecuentemente, también distritales, se busca que el lector conozca sus bases gravables, momento de causación, estructura, tarifas de impuestos tales como industria y comercio y complementarios de avisos y tableros, predial, contribución de plusvalía, delineación urbana, entre otros, que facilite su gestión.

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.26. PRINCIPALES IMPUESTOS MUNICIPALES Los municipios tienen una amplia gama de ingresos pero los principales recaudos provienen de la tributación a la propiedad raíz (impuesto predial unificado), a las actividades mercantiles (impuesto de industria y comercio) y participación en transferencias de la nación. Para otros municipios sus principales fuentes de ingresos provienen de las regalías, especialmente las originadas en la explotación de hidrocarburos.

Los actuales impuestos municipales tienen un importante antecedente en la Ley 97 de 1913 que autorizó a los Concejos municipales para crear algunos tributos tendientes a gravar ciertas actividades como el expendio de licores destilados, el consumo de tabaco extranjero, la extracción de material de río, el servicio de alumbrado público, el barrido y limpieza de calles, el otorgamiento de patentes, el uso del suelo, avisos en la vía pública, inscripción de fondas, etc. Algunos de estos tributos aún subsisten, otros han desaparecido o han sido reemplazados, otros más han pasado a ser propiedad de otros niveles de gobierno. También algunos que se consideraban impuestos ahora tienen el tratamiento de tasas.

Como impuestos directos municipales actuales encontramos el predial unificado y el de rifas de carácter municipal, y como indirectos: el de industria y comercio, avisos y tableros, degüello de ganado menor, espectáculos públicos, ventas por el sistema de clubes, extracción de arena, cascajo y piedra, licencias de funcionamiento, guías para movilización de ganado, delineación urbana, registro de marcas y herretes, pesas y medidas, uso del subsuelo de las vías públicas, propaganda, salida de madera. Por concepto de tasas los municipios reciben las siguientes: plazas de mercado, plazas de ferias, bañaderas de ganado, matadero público, acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, recolección de basuras, embarcaderos, transporte y acarreo de carnes, terminal de transporte, piscinas municipales, aeropuertos y pistas de aterrizaje, telefonía local rural, entre las más representativas.

Ocasionalmente pueden recibir rentas por nomenclaturas, coso municipal (lugar donde se llevan los animales errantes), malas marcas, multas, lotes sin cercar, infracciones, matriculas, venta de bienes, aprovechamientos, recargos y reintegros, intereses por mora, recargos por ingresos no tributarios, donaciones recibidas, etc.

Por rentas contractuales, las que se generan estando de por medio un contrato, las puede recibir por arrendamiento y alquileres, interventorías, explotaciones, etc.

También reciben los municipios aportes y auxilios de la nación, departamentos u otras entidades.

Así mismo los municipios reciben transferencias de la nación por Sistema General de Participaciones, explotación de juegos de suerte y azar, regalías por la explotación de hidrocarburos, carbones, salinas y otros minerales.

De las rentas departamentales participan de las generadas por degüello de ganado mayor (de carácter obligatorio), pero también, sí así lo considera el departamento, del consumo de tabaco, consumo y producción de licores, consumo de cerveza, juegos y apuestas permanentes y en otras participaciones departamentales.

326

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación También son ingresos municipales algunas rentas de destinación especifica tales como la contribución de valorización, bomberos, estampilla pro-electrificación rural, amortización vivienda de interés social, fomento y policía rural. Como también la participación en plusvalía por actividad urbanística.

Todo lo anterior se complementa con los ingresos que puedan obtener a través del crédito interno o externo.

1.26.1.

IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

Este es un tributo del orden municipal, que incluye al Distrito Capital de Bogotá, cuya administración, recaudo y control le corresponde a ese nivel territorial. En este nivel, junto con el impuesto de industria y comercio, es una de las dos más importantes fuentes endógenas de recursos, a pesar de las dificultades que se han presentado para su cobro. En los municipios pequeños es su principal fuente de recursos propia, pero a medida que el ente territorial aumenta de tamaño (medida según su población) el tributo pierde importancia relativa frente al de industria y comercio. Este impuesto se causa el primero de enero de cada año y tiene como base gravable los avalúos o auto avalúos catastrales.

1.26.1.1. EL AVALÚO O AUTOAVALUO GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL

CATASTRAL,

BASE

El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo de un predio es igual a la suma de los avalúos parciales de los terrenos y de las edificaciones en él comprendidos.

En este contexto se entiende como catastro el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica. El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno. El aspecto jurídico consiste en identificar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y registro o matricula inmobiliaria del predio respectivo. El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a los tesoreros municipales o administradores de impuestos de los listados de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral. El aspecto económico hace referencia a la determinación del avalúo catastral del predio, obtenido por la adición de los avalúos 327

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Las autoridades catastrales tienen él deber de formar, conservar y actualizar la formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físicos, jurídicos, fiscales y económicos de cada predio. Dicha información se debe anotar en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico. La conservación catastral hace referencia al conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Y la actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral. Esta actualización se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro.145 En el país la principal autoridad catastral es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pero además existen las oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia.

Como quiera que la base del cobro del tributo son los avalúos catastrales de los predios, (o los auto avalúos para los municipios que acojan este mecanismo) éstos por razones inflacionarias, dinamismo económico y negligencia administrativa, generalmente han estado desfasados respecto a los valores comerciales.

Para la Misión de Finanzas Intergubernamentales la aceleración de los procesos de reavalúos que habían sido recomendadas en todos los estudios sobre el tema no parecía representar una barrera técnica sino un obstáculo político"146. Según dicho estudio "Esta interferencia política no sólo se da en los más altos niveles, sino en todos los órdenes políticos: el Ministerio de Hacienda debe aprobar los ajustes propuestos por el IGAC y puede solicitar aplazamientos; los Concejos municipales tienen el poder de adoptar los nuevos avalúos, ordenar exenciones y hacer efectivas las sobretasas; los Alcaldes y directores de institutos (empresas públicas y Junta Nacional de Tarifas), tienen cierta discrecionalidad en poner en funcionamiento los reavalúos, especialmente para fines de determinar las tarifas de servicios públicos"147. Se aclara que ya los avalúos catastrales no sirven de base para fijar tarifas para el cobro de servicios públicos domiciliarios sino el estrato socioeconómico.

1.26.1.2. LAS REFORMAS Y EL IMPUESTO ACTUAL

145 Decreto 3496 de 1983.

146DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Finanzas Intergubernamentales en Colombia. Op. Cit. Pág. 254.

147Ibídem. Pág. 254.

328

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Como resultado de las observaciones y recomendaciones de la Misión de Finanzas Intergubernamentales, en 1983 se expidió la Ley 14 de ese año que reformó substancialmente el tributo. Esta norma ordenó que los avalúos catastrales debían actualizarse durante 1983. También facultó al Gobierno para que cuando mediaran especiales condiciones económicas o sociales que afectaren a determinados municipios o zonas de éste, pudiera aplazar la vigencia de los catastros elaborados por formación o actualización, por un período hasta de un año. También se estipuló que los Concejos municipales y el Distrital de Bogotá fijarían las tarifas entre el 4 y el 12 por mil, teniendo en cuenta la destinación económica de cada predio. Se exceptuaban de esta limitación las tarifas para lotes urbanizados no edificados y para lotes urbanizables no urbanizados. Aquellas entidades que tuvieran unas tarifas superiores a las arriba anunciadas, las podían conservar.

Más adelante, en 1990, se expidió la Ley 44 de ese año que eliminó los impuestos predial, parques y arborización, estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, y en su reemplazo se creó el Impuesto Predial Unificado.

El impuesto de parques y arborización había sido autorizado por las leyes 14 de 1944 y 27 de 1949 y lo podían cobrar los municipios capitales de departamentos o aquellos cuyo presupuesto superará cierto monto. Su destino se distribuía así: 50% para la construcción y embellecimiento de parques, especialmente infantiles y la arborización y embellecimiento de las calles, plazas, avenidas y demás vías públicas de las ciudades; y el otro 50% para el desarrollo e incremento de la vivienda obrera. En la mayoría de los municipios el tributo fue organizado como complemento del predial y tenía las mismas características de éste, incluyendo la base de cobro: el avalúo catastral.

El impuesto de estratificación socioeconómica fue creado por la Ley 9ª de 1989 (reforma urbana), era un tributo de carácter nacional cedido al municipio donde se cobrara, y gravaba a los propietarios y poseedores de viviendas clasificadas en los estratos altos y medio altos en todos los municipios de más de 100.000 habitantes. Las tarifas del impuesto la podían fijar los Concejos entre el 1.5 al 5 por mil del valor del respectivo avalúo catastral del inmueble. El destino del impuesto era el siguiente: 50% para financiación de un fondo de habilitación de viviendas de estrato bajo que carecieran de servicios de acueducto y alcantarillado y el otro 50% para la adquisición de tierras con destino a la ..continúan como base del gravamen del construcción de viviendas de Impuesto Predial Unificado los avalúos interés social. catastrales sobre el valor bruto de la La sobretasa de levantamiento propiedad raíz, o el autoavalúo cuando así catastral era el equivalente al los decida el respectivo Concejo municipal.

10% de lo que los particulares debían pagar por impuesto predial y de registro y anotación y se cobraba junto con éstos. Su destino inicial era atender los gastos que demandaba el funcionamiento de las oficinas secciónales y el levantamiento catastral y de la carta militar, catastral y agrícola. Posteriormente se le cedió el tributo a los municipios con población inferior a 100.000 habitantes para que formara parte de sus ingresos corrientes.

329

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Después de la reforma de 1990 continúan como base del gravamen del Impuesto Predial Unificado los avalúos catastrales sobre el valor bruto de la propiedad raíz, o el auto avalúo cuando así lo decida el respectivo Concejo municipal. En este último caso los propietarios presentarán anualmente la declaración del impuesto en formularios prescritos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, donde se indicará el número de metros cuadrados, auto avalúo del predio, tarifa aplicada, impuesto auto liquidado e impuesto para la corporación regional. El avalúo declarado para fines del impuesto predial al igual que los avalúos formados por las autoridades catastrales, podrán ser tomados como costo fiscal para la determinación de la renta o ganancia ocasional que se produzca por la enajenación de inmuebles que constituyan activos fijos para el contribuyente.

Para efectos del control del tributo las administraciones municipales podrán establecer bases presuntivas mínimas en cuyo caso el valor del auto avalúo no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior las autoridades catastrales para los respectivos sectores y estratos de cada municipio. Para el sector rural, el valor mínimo se calcula con base en el precio mínimo por hectáreas u otras unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades catastrales, teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos que formen parte del valor del respectivo predio. Anteriormente en dicho sector “el avalúo catastral se determinaba visitando predio por predio identificándose tipo de suelo, su productividad, las mejoras, destinación, tipo de vivienda, valorización por obras públicas, formación geográfica del suelo, composición de la tierra vegetal, defectos del suelo, cultivo, facilidad de explotación, forma topográfica de su superficie, riqueza en aguas, clima y vías de acceso; adicionalmente se hacía una investigación y un análisis estadístico del mercado inmobiliario, entre otros factores. Este sistema se denominaba identificación económica del predio.148 Dado los costos del avalúo frente a la efectivamente recaudado, para ese sector se dispuso la modalidad de zonas homogéneas, de acuerdo a ese sistema los predios se agrupan por regiones atendiendo las características de la misma.

En el caso especifico de Bogotá, donde se acogió el mecanismo del auto avalúo, la base gravable será el valor que mediante auto avalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o auto avalúo del año, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior, certificado por el DANE. Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

A pesar de las acentuadas críticas que se le han hecho al mecanismo de auto avalúo, se considera en este trabajo que es una excelente medida, pues, quien mejor conoce el valor de un inmueble es su propietario. Los avalúos catastrales deben reflejar la

148 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Informe financiero de julio de 1997. Las zonas rurales en Colombia y el pago del impuesto predial, 1.982, 1988 y 1994. Pág. 14.

330

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación realidad económica por lo tanto deben ser lo más cercano posible al precio comercial.

Ahora bien, ante la incapacidad técnica de los organismos encargados de estos menesteres y las interferencias políticas, aunados al dinamismo económico y la inflación que hacen que los avalúos sé desactualicen rápidamente y no de manera homogénea, surge el mecanismo del auto avalúo que no tiene un costo económico alguno para el declarante y sí un gran ahorro para la comunidad en su conjunto. Por último es de indicar que como quiera que el auto avalúo se considera como el costo fiscal, para los que tengan en perspectiva vender su propiedad le resulta ventajoso un auto avalúo equivalente al cien por cien del valor comercial del inmueble para que el impuesto por renta ocasional (si el bien se ha poseído por dos o más años) sea lo menos posible. Este proceder también les conviene a los arrendadores, pues, los cánones de arriendo se fijan teniendo como base el auto avalúo catastral. El Concejo Distrital de Bogotá ha dispuesto que se podrá adquirir los predios que hayan sido objeto de auto avalúo, por un valor equivalente al declarado por el propietario incrementado en un 25%, más las adiciones realizadas posteriormente.

El valor de los avalúos catastrales, se reajusta anualmente a partir del 1o de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre del año anterior, previo concepto del CONPES.

1.26.1.3. TARIFAS Y LIQUIDACION DEL IMPUESTO

Las tarifas son fijadas por los respectivos Concejos y oscila entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo, y deben establecerse en cada municipio de manera diferente y progresiva, teniendo en cuenta: Los estratos socioeconómicos; Los usos del suelo, en el sector urbano; La antigüedad de la formación o actualización del catastro.

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo Concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite arriba señalado, sin que excedan del 33 por mil. Con esta medida se busca darle un uso más racional al suelo evitando los denominados "lotes de engorde".

En términos generales el impuesto predial se liquida así: Al avalúo catastral fijado por las respectivas autoridades o el auto avalúo, donde este mecanismo haya sido acogido, se le aplica la correspondiente tarifa. Al valor así obtenido se le agregan las sanciones que se hayan generado por extemporaneidad, correcciones u otras, para hallar el valor a pagar. A esta cifra se le descuentan los valores a que se tenga derecho por pronto pago y se le agregan los intereses de mora causados para finalmente determinar el valor neto a pagar.

331

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.26.1.4. SOBRETASAS

Para el financiamiento de las áreas metropolitanas, mediante la Ley 14 de 1983, se creó una sobretasa del 1 x 1.000 sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción del correspondiente ente. Mas tarde, en 1994, dicha sobretasa se elevó al 2 x 1000. Esta tasa fue ratificada con la Ley 788 de 2002, con la advertencia de que el impuesto predial no podría ser aumentado por esta causa.

También se ha establecido que los Concejos municipales anualmente deben destinar a las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible del territorio de su jurisdicción para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje del total del recaudo por concepto de impuesto predial que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9% de tal recaudo. O, alternativamente, fijar una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.

Los tesoreros municipales cobrarán esta sobretasa conjuntamente con el impuesto predial.

SOBRETASAS BENEFICIARIO Áreas Metropolitanas Corporaciones Autónomas Regionales

TARIFA 2 x 1.000 del avalúo catastral 15% - 25.9% del recaudo, o Sobretasa entre 1.5 x 1.000 a 2.5 x 1.000

1.26.1.5. ¿TRIBUTO PROGRESIVO O REGRESIVO?

Por tener tarifas que deberían aumentar con el valor y el estrato socio económico donde esté ubicado el inmueble, podría deducirse que se trata de un impuesto progresivo. Pero la desactualización de los avalúos catastrales en muchos municipios ha hecho que se discrimine en contra de las personas de más bajos ingresos transformando en la práctica al tributo en regresivo. Adicionalmente son pocos municipios que al fijar las tarifas tienen en cuenta el estrato socioeconómico De otra parte, aunque podría pensarse que, dadas sus características intrínsecas, debería ser un impuesto que mantuviese su dinamismo a través del tiempo, ello no ha ocurrido así desde mediados de los años setenta. Dificultades de orden administrativo para llevar a cabo un seguimiento permanente de los predios y, en especial, la virtual congelación, condujo a una ampliación de la brecha entre estos y el verdadero valor comercial de los inmuebles y a una erosión de la base tributaria de dicho impuesto.

Un estudio de la Contraloría General de la República concluyó que dicho impuesto es muy regresivo, empeora la distribución del ingreso y el efecto redistributivo es negativo. Su estructura es claramente inequitativa por cuanto los hogares más pobres pagan un impuesto equivalente al 6.4% de su ingreso primario, en cambio los hogares 332

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de mayores ingresos ni siquiera pagan el 1%. Lo considera entre los impuestos regresivos, el más regresivo de todos. Se afirma en dicho estudio que “la complejidad administrativa del predial y la falta de voluntad política, no han permitido compatibilizar la dinámica de los precios de los inmuebles y la tarifa. Para que el predial pueda convertirse en un impuesto equitativo es urgente modernizar los sistemas catastrales del país. En las circunstancias actuales es muy difícil controlar la sub declaración149.

1.26.2.

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

El impuesto de industria y comercio tiene sus raíces en las patentes de funcionamiento existentes desde el comienzo de la independencia. No obstante fue con la expedición de la Ley 97 de 1913 cuando se creó como renta municipal a la vez que se autorizó a los Concejos municipales de las grandes ciudades para la creación de tributos, entre ellos el de industria y comercio. Un vacío de dicha Ley fue no especificar la base ni las tarifas del tributo lo que originó en los municipios una verdadera torre de babel, porque cada uno adoptó las que consideraba mejor, según su criterio. Como bases se utilizaron “con mayor frecuencia y entre muchas otras, las siguientes: valor bruto de ventas, también denominado como ingresos brutos o volumen de operaciones; valor de los activos brutos; número de caballos de fuerza de la maquinaria instalada por la empresa; valor agregado; capital pagado vinculado al establecimiento; área física de los locales; utilidades, y distintas combinaciones de ellas"150.

El caos vino a tener fin con la expedición de la Ley 14 de 1983. Esta norma reestructuró substancialmente al tributo, incorporando nuevos responsables, pero limitando la libertad de los municipios para su manejo; extendió a todo el país una base única (el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior); estableció que las tarifas pueden ser definidas por los municipios dentro de rangos comprendidos entre el 2 al 7 por mil mensual para actividades industriales y del 2 al 10 por mil para las comerciales; extendió el campo de tributación a la casi totalidad de actividades de servicios; eliminó la mayor parte de las exenciones previamente vigentes, incluida la que favorecía a las actividades agroindustriales, y robusteció el gravamen que recae sobre el sector financiero, estableciendo una base (el producto de las colocaciones) y una tarifa única a nivel nacional. Así mismo se autorizó mantener las tarifas vigentes antes de 1983, aún por encima de los límites enunciados, si la base gravable del impuesto eran también los ingresos brutos o las ventas brutas.

149 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. La equidad del régimen impositivo. Informe financiero del mes de octubre de 1995.

150Finanzas Intergubernamentales. Pág. 257.

333

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.26.2.1. ¿QUE HECHOS GENERAN EL TRIBUTO?

El impuesto de industria y comercio se genera por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicio. Los responsables del impuesto en cada municipio deberán registrar la actividad comercial, industrial o de servicios, realizada tanto por sucursales o agencias. Por lo tanto, deberán llevar una contabilidad que permita establecer la base gravable del impuesto, asunto que no ha sido resuelto satisfactoriamente en muchos municipios, porque los contribuyentes simplemente no llevan contabilidad. Ello ha implicado que el tributo sea una tarifa fija, por lo regular expresada en Salarios Mínimos Legales Mensuales. El gravamen sobre la actividad industrial se paga en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o la planta industrial teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de los productos. Al respecto y dadas las continúas controversias que se han presentado sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia en su momento manifestó “que el ingreso industrial es el proveniente de la comercialización de la producción, realizada directamente por el industrial, dentro o fuera del municipio de la sede fabril, al consumidor o a mayorista, minorista o detallista que hacen llegar el producto al consumidor, pero sin que dicho industrial posea infraestructura o establecimiento comercial para tal efecto. En tanto que los ingresos “comerciales” son los realizados por el mismo productor o por un comerciante común a través de un establecimiento mercantil de su propiedad”151 La misma Corte sentenció que si el empresario actúa a la vez como industrial y como comerciante, debe responder en un caso como industrial debiendo pagar el correspondiente impuesto únicamente en el municipio donde tenga ubicada la planta no pudiendo ser gravado por otros municipios por el mismo concepto. En el otro caso, cuando actúa como comerciante, tributará solamente en el municipio o municipios donde desarrolle su actividad mercantil, que puede ser el mismo donde tenga ubicada la factoría.

1.26.2.2. ¿QUIÉNES SON LOS RESPONSABLES DEL TRIBUTO?

Están obligados a pagar el tributo las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho que realicen actividades industriales y comerciales en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

Las actividades industriales se definen como aquellas dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación,

151 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia del 17 de octubre de 1991.

334

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación manufactura y ensamblaje de cualquier material. Como actividades comerciales se conocen el expendio, la compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al detal y las demás definidas por el Código de Comercio.

Para efectos de este tributo se considera como actividad de servicio toda tarea, labor o trabajo ejecutado por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, sin que medie relación laboral con quién contrata. Dicha relación debe conducir a una contraprestación en dinero o en especie y se concreta en la obligación de hacer, sin importar que en ella predomine el factor material o intelectual. En consecuencia las actividades de servicio son las dirigidas a satisfacer necesidades de la comunidad, mediante la realización de actividades tales como expendio de bebidas y comidas, servicio de restaurantes, hoteles, transportes, construcciones y urbanizaciones, radio y televisión, sitios de recreación, etc.

En algunos municipios, y siguiendo las pautas del nivel nacional, han clasificado a los contribuyentes del impuesto de industria y comercio como de régimen común o régimen simplificado.

1.26.2.3. ¿LA BASE GRAVABLE?

La base gravable está dada por el promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior expresados en moneda nacional y obtenidos por los sujetos pasivos del impuesto, excluyendo las devoluciones. Este impuesto, al igual que el de renta, es de período vencido, esto es, se liquida y paga en la vigencia fiscal siguiente al de su causación. Es un tributo anual, excepto en el Distrito Capital en donde es bimestral, y la base gravable son los ingresos netos obtenidos en ese período.

Para las agencias de publicidad, administradoras y corredoras de bienes inmuebles y corredoras de seguros, la base gravable está determinada por el promedio mensual de ingresos brutos, entendiéndose como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibidos para sí.

El impuesto a las empresas de servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final sobre el promedio mensual facturado. En las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica, el impuesto se causa en el municipio en donde se encuentre ubicada la subestación y, en la de transporte de gas combustible, en puerta de ciudad.

Las bases gravables de las actividades financieras tienen un tratamiento especial.

Para algunos municipios de gran actividad industrial y comercial el recaudo es representativo, para otros, la gran mayoría, no. En estos últimos el promedio de participación del total de ingresos no sobrepasa el 2%. Ciudades como Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali, Bucaramanga y Pereira recaudan en conjunto el 90% del total del impuesto.

Los entes locales pueden otorgar exenciones del impuesto por un plazo limitado, sin exceder de 10 años, de conformidad con los planes de desarrollo municipales. La finalidad es fortalecer ciertos renglones y actividades de la economía local. Pero también tienen prohibido, al igual que los departamentos, imponer gravámenes, sin 335

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación importar la denominación que se les dé, a la producción primaria, agrícola, ganadera o avícola con excepción de las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea; gravar la producción nacional que se destine a exportación; gravar con el impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; o gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea.

En relación con el impuesto predial, el de industria y comercio tiene más importancia relativa a medida que aumenta la población del respectivo municipio.

Tabla 19: Tarifas del impuesto de industria y comercio aplicables en Bogotá en el año 2006.

LISTADO DE ACTIVIDADES

Tarifas vigentes (Por mil)

a. Actividades Industriales Producción de alimentos, excepto bebidas; producción de calzado y prendas de vestir.

Fabricación de productos primarios de hierro y acero; fabricación de material de transporte Edición de libros

4.14 6.9 8

Demás actividades industriales

11.4

b. Actividades Comerciales Venta de alimentos y productos agrícolas en bruto; venta de textos escolares y libros (incluye cuadernos escolares); venta de drogas y medicamentos

4.14

Venta de maderas y materiales para construcción; venta de automotores (incluidas motocicletas)

6.9

Venta de cigarrillos y licores; venta de combustibles derivados del petróleo y venta de joyas Demás actividades comerciales

13.8 11.04

c. Actividades de servicios Transporte, publicación de revistas, libros y periódicos, radiodifusión y programación de televisión.

Consultoría profesional; servicios prestados por contratistas de construcción, constructores y 336

4.14 6.9

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación urbanizadores, presentación de películas en salas de cine.

Servicio de restaurante, cafetería, grill, discoteca y similares; servicios de hotel, motel, hospedaje, amoblado y similares; servicio de casas de empeño y servicios de vigilancia.

13.8

Servicios de educación prestados por establecimientos privados en los niveles de educación inicial, preescolar, básica primaria, básica secundaria y media.

Demás actividades de servicios

7 9.66

d. Actividades financieras Actividades financieras

11.04

Fuente: Página Web Secretaría de Hacienda de Bogotá

1.26.3.

COMPLEMENTARIO DE AVISOS Y TABLEROS

El impuesto de avisos y tableros se liquida y cobra a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un 15% sobre el valor de éste. De allí su denominación de impuesto complementario. El impuesto se causa solo cuando el contribuyente exhiba avisos en lugares públicos, o en lugares privados con vista al público.

Se entiende por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

De acuerdo con la Ley 140 de 1994 se entiende por publicidad exterior visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas.

1.26.4.

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA

Por sus características antes que impuesto es una contribución, al igual que la valorización, porque quien realiza el pago, que es obligatorio, recibe una contraprestación representada en un mayor valor de su inmueble. Tiene como antecedente la Contribución de Desarrollo Municipal.

337

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.26.4.1. LA CONTRIBUCIÓN DE ANTECEDENTE DEL TRIBUTO

DESARROLLO

MUNICIPAL:

Creada mediante la Ley 09 de 1989 (Reforma Urbana), gravaba a los propietarios poseedores de aquellos predios o inmuebles urbanos o suburbanos, cuyo terreno adquiriera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal. Dicha contribución tenía carácter nacional, pero se cedió a favor del municipio en el cual estaba ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble. Era obligatoria para todos los municipios con más de 100.000 habitantes, pero los Concejos municipales podían autorizarlas para aquellos con menor población.

La plusvalía podía tener origen en uno o varios de los siguientes hechos: Cambio de destinación del inmueble o del suelo.

Aumento de densidad habitacional, área construida o proporción ocupada del predio.

Inclusión dentro del perímetro urbano o en el de los servicios públicos.

Obras públicas de beneficio general cuando así lo determinaran los respectivos Concejos municipales.

Cambio del uso Dicho tributo debía liquidarse y cobrarse en el momento en que el propietario captase el beneficio de un mayor valor real del inmueble, bien sea por transferencia de dominio, gravamen hipotecario, mutación física o los demás susceptibles de inscripción en el registro de instrumentos públicos y por la celebración de nuevos contratos de arrendamiento.

El mayor valor del terreno se establecía por la diferencia entre un avalúo final y otro inicial. Como avalúo inicial se tenía el catastral al momento de producirse el hecho valorizador, como avalúo final el que practicara el Instituto Geográfico Agustín Codazzi u otras autoridades catastrales. Como deducción se le aplicaría una proporción del avalúo inicial igual a aquella en que se hubiera incrementado el índice nacional promedio de los precios al consumidor ocurrido durante el período comprendido entre los dos avalúos. El mayor valor liquidado se dividía por tres (3) y la tercera parte resultante, sería el monto de la contribución. Para establecer la suma a cobrar, del monto se descontarían los pagos efectuados durante el período comprendido entre la ocurrencia del hecho generador y el momento de la captación del beneficio, por concepto del impuesto predial y sus sobre tasas, de la contribución ordinaria de valorización y del impuesto de estratificación socioeconómica. El pago del tributo podría ser en efectivo o con parte del predio.

Posteriormente el artículo 82 de la Constitución Política de 1991 estableció que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Dicho precepto fue reglamentado subsiguientemente por la Ley 388 de 1997, 338

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación conocida como de Desarrollo Territorial. “La participación en la plusvalía, como mecanismo de redistribución de los beneficios generados por el ordenamiento urbano a través de acciones administrativas, le permite al Estado, a través de los municipios y áreas metropolitanas, recuperar para la cuidad el aporte hecho a través de la acción pública (incorporación de terrenos al perímetro urbano, cambio de destino de terrenos o inmuebles para usos más rentables, mayores densidades de construcción) que significan incrementos en el valor de los terrenos e inmuebles, que serán compartidos entre la administración local y el propietario particular, reconociendo equitativamente el aporte al desarrollo de los interesados152 Recuadro No 7: ¿Qué es ordenamiento territorial?

El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones políticoadministrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible. Se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.153 De acuerdo a los términos de la Ley 388 de 1997 el ordenamiento del territorio es una función pública que busca: -Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.

-Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común.

-Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural.

-Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. 154 El instrumento básico del proceso de ordenamiento del territorio municipal y Distrital es el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

152 MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO, Presentación general Ley de desarrollo territorial.

153 Ibídem, Artículos 5 y 6 154 Ley 388 de 1997, Artículo 3.

339

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Encontramos tres tipos de Planes:

Ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes.

Básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes.

Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.

Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes:

El componente general, el cual está constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.

El componente urbano, el cual está constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.

El componente rural, el cual está constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.

El ordenamiento del territorio se fundamenta en los principios de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Dentro de este contexto la participación en la plusvalía será el instrumento para la realización de este último principio y a la vez ser el principal soporte financiero del ordenamiento territorial.

Noción de plusvalía, monto y destino de la participación El diccionario enciclopédico Larousse, versión 1999, define a la plusvalía como el “Aumento del valor de un bien, por razones distintas al trabajo o actividad productiva de su propietario o poseedor. Aumento del valor de unos terrenos a causa de trabajos o inversiones realizadas por la administración. Incremento del valor corriente en venta de un terreno en la fecha en que termina el período de imposición con respecto a dicho valor al comienzo del período. Forma monetaria de la parte de la producción realizada por el trabajador de la que se apropia sin compensación el propietario de los medios de producción” Ahora bien, la Ley 388 de 1997 ha dicho que las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano y que incrementan su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones.

340

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El destino de dicha participación debe ser la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o Distrital.

Al igual que con otros tributos, los Concejos municipales y distritales deben establecer las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. Estas mismas corporaciones, por iniciativa del Alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado.

Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango mencionado, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles. En razón a que el pago de la participación en la plusvalía al municipio o distrito se hace exigible en oportunidad posterior, el monto de la participación correspondiente a cada predio se ajustará dé acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor (IPC), a partir del momento en que quede en firme el acto de liquidación de la participación.

¿En qué eventos se genera la plusvalía?

La plusvalía al igual que el consecuente tributo se genera en las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. En consecuencia son hechos generadores de plusvalía los siguientes: La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

La ejecución de obras públicas previstas en el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen que generen mayor valor en predios en razón de las mismas y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización.

En el Plan de Ordenamiento Territorial, se debe especificar y delimitar las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto 341

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.

¿Cómo se determina el efecto plusvalía?

La plusvalía se determina dependiendo de la causa que la genere que puede ser, como ya se dijo, por incorporación de suelo rural al de expansión urbana, cambio a un uso más rentable, o mayor aprovechamiento del suelo.

Cuando se incorpora suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de la parte del suelo rural como suburbano, el efecto plusvalía se estimará así: Se establece el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía.

Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.

El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía.

Cuando se autorice el cambio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará así: Se establece el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía.

Se determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las zonas o subzonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.

El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía.

342

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, estimará así:

el efecto plusvalía se

Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado.

El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación, se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo, antes y después de la acción generadora.

El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía.

El número total de metros cuadrados que se considerará como objeto de la participación en la plusvalía será, para el caso de cada inmueble, igual al área total del mismo destinada al nuevo uso o mejor aprovechamiento, descontada la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias para espacio público de la ciudad, así como el área de eventuales afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras obras públicas, las cuales deben estar contempladas en el plan de ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia.

Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación, el Alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes.

¿Cuándo se hace exigible el pago?

La participación en la plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: Solicitud de licencia de urbanización o construcción.

Cambio efectivo de uso del inmueble.

Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble.

343

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo.

Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será necesario acreditar su pago.

Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en los eventos previstos, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.

Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social.

Forma de pago La participación en la plusvalía podrá pagarse mediante una cualquiera de las siguientes formas: En dinero efectivo.

Transfiriendo a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas, una porción del predio objeto de la misma, de valor equivalente a su monto.

El pago mediante la transferencia de una porción del terreno podrá canjearse por terrenos localizados en otras zonas de área urbana, haciendo los cálculos de equivalencia de valores correspondientes.

Reconociendo formalmente a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas un valor accionario o un interés social equivalente a la participación, a fin de que la entidad pública adelante conjuntamente con el propietario o poseedor un programa o proyecto de construcción o urbanización determinado sobre el predio respectivo.

Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales, para la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo incompleto o inadecuado, cuya inversión sea equivalente al monto de la plusvalía.

Mediante la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la plusvalía liquidada.

Las modalidades de pago podrán ser utilizadas alternativamente o en forma combinada.

Destino de la participación

344

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El producto de la participación en la plusvalía se destinará a los siguientes fines: Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.

Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.

Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.

Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.

Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.

Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.

Fomento de la creación cultural y al mantenimiento al patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de la ciudad declaradas como de desarrollo incompleto o inadecuado.

El Plan de Ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las prioridades de inversión de los recursos recaudados provenientes de la participación en las plusvalías.

Como puede deducirse, la plusvalía es una renta de destinación específica.

Independencia respecto de otros gravámenes La participación en plusvalía es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de valorización que llegue a causarse por la realización de obras públicas, salvo cuando la administración opte por determinar el mayor valor adquirido por los predios, caso en el cual no podrá cobrarse contribución de valorización por las mismas obras.

En todo caso, en la liquidación del efecto plusvalía en razón de los hechos generadores, no se podrá tener en cuenta los mayores valores producidos por los mismos hechos, si en su momento éstos fueron tenidos en cuenta para la liquidación del monto de la contribución de valorización, cuando fuere del caso.

Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, las correspondientes autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el 345

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas: El efecto de plusvalía se calculará antes, durante o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costo estimado o real de la ejecución de las obras.

En todo cuanto sea pertinente, se aplicarán las disposiciones de liquidación, revisión y valor de la participación.

La participación en la plusvalía será exigible en los mismos eventos previstos anteriormente.

Se aplicarán las formas de pago mencionadas atrás.

Además de los municipios y distritos, las áreas metropolitanas podrán participar en la plusvalía que generen las obras públicas que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes integrales de desarrollo metropolitano.

Las administraciones municipales y distritales, previa autorización del Concejo municipal o distrital, a iniciativa del Alcalde, podrán emitir y colocar en el mercado títulos valores equivalentes a los derechos adicionales de construcción y desarrollo permitidos para determinadas zonas o subzonas con características geoeconómicas homogéneas, que hayan sido beneficiarias de acciones urbanísticas, como un instrumento alternativo para hacer efectiva la correspondiente participación municipal o distrital en la plusvalía generada.

1.26.5.

IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA

El impuesto de delineación urbana se genera por la expedición de licencias para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de cualquier clase de edificaciones, en el área urbana o suburbana del municipio. Licencia es el acto por el cual la administración autoriza la adecuación de terrenos o la realización de obras.

Tienen una vigencia de 24 meses prorrogables por 12 más, y pueden ser de dos clases: de urbanismo o de construcción. Las licencias de urbanismo son las autorizaciones para ejecutar en un predio la creación de espacios abiertos públicos o privados y las obras de infraestructura que permitan la construcción de un conjunto de edificaciones acordes con el Plan de Ordenamiento Territorial –POT- Las licencias de construcción son las autorizaciones para desarrollar un predio con construcciones, que pueden ser para ampliar, adecuar, modificar, cerrar o demoler.

La base gravable del tributo, en el caso de las construcciones nuevas, está dada por el monto total del presupuesto de la obra o conjunto de obras que se realicen, en caso de refacciones, por el avalúo del inmueble. En otros casos se tiene como base el impuesto predial.

El impuesto se debe declarar y pagar cuando se presente el hecho que lo genera y está a cargo de los propietarios de los predios en los cuales se vayan a realizar las obras.

346

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.26.6.

IMPUESTOS A LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS CON DESTINO AL DEPORTE Y A LA CULTURA

Las boletas de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase pueden ser gravadas por los municipios y el Distrito Capital de Bogotá con un impuesto del 10%. Este porcentaje se aplica al valor de las boletas vendidas. Para garantizar su pago se exige que este se realice antes del espectáculo o que se constituya garantía bancaria o de seguro. El destino del tributo es el de construir, administrar, mantener y adecuar los escenarios deportivos.

Este es un tributo nacional cedido a los municipios cuyos orígenes se remonta a 1967 cuando se estipuló en el artículo 8° de la Ley 1ª de ese año un recargo del 10% sobre el valor de las boletas de entradas a los espectáculos públicos que se celebraran en el país y cuyo destino sería la reconstrucción de la ciudad de Quibdó. Dicha medida tuvo una aplicación transitoria de solo cuatro meses. En ese mismo año se expidió la Ley 49 la cual le dio continuidad al tributo pero su cobro solo se realizaría en el departamento del Valle del Cauca durante los años de 1968 a 1972 y su destino sería la preparación de deportistas y la realización de los VI Juegos Panamericanos. El recaudo se hacía a través de la Dirección Nacional del Tesoro.

En el año siguiente, 1968, y en virtud de la expedición de la Ley 47, el cobro del impuesto se extendió a todo el país y el producto del mismo sería destinado por el Distrito Especial, departamentos, intendencias y comisarías al fomento del deporte155.

El recaudo lo seguiría haciendo la Dirección Nacional del Tesoro y el producido del mismo se distribuía en proporción a lo recaudado en cada sección del país.

Posteriormente el decreto 021 de 1972 dispuso que el recaudo lo realizarían las tesorerías departamentales, distritales, intendenciales o comisariales quienes trasladarían dichos recaudados a las Juntas Administradoras de Deportes, que a la sazón eran entidades nacionales pero posteriormente se incorporaron a las estructuras administrativas de las entidades territoriales.

La Ley 181 de 1995 –Ley del deporte- continúa considerando el impuesto como nacional pero ahora sus beneficiarios serán los municipios y el Distrito Capital.

Están exentas del pago del tributo las presentaciones de compañías o conjunto de ballet clásico o moderno, compañías o conjuntos de opera y zarzuela, compañías de teatro en sus diversas manifestaciones, orquestas y conjuntos musicales de carácter clásico, grupos corales de música clásica y solistas e instrumentalistas de música clásica. Para acceder a la exención se debe acreditar el concepto del Instituto

155 Recuérdese que hasta 1991 existieron como división territorial las intendencias y comisarías, que fueron elevadas a la categoría de departamentos con la Constitución de ese año.

347

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Colombiano de Cultura156 acerca de la calidad cultural del espectáculo. Como contraprestación esta misma institución podrá exigir la presentación de una función gratuita del espectáculo dirigida a obreros, estudiantes u otro grupo de personas, de acuerdo con los planes que exista sobre el particular.

La exención podría justificarse por la escasa masificación que tiene este tipo de eventos por lo cual ameritan un tratamiento tributario especial para su difusión y popularidad. Lo cual es acertado. Pero a la luz de los principios de equidad horizontal y vertical, que hemos tratado en otros apartes de esta obra, es francamente injustificable, porque es sabido que dichos espectáculos tienen cierto aire elitista y sus asistentes generalmente pertenecen a los segmentos poblacionales con más capacidad de pago. De manera pues, que los espectáculos de concurrencia popular son gravados, mientras que los que tienen como usuarios a personas con mejor situación económica son exentos, situación esta que torna regresivo al tributo.

Dicho impuesto se diferencia del de industria y comercio en que éste se calcula sobre el valor de cada boleta de entrada y se hace efectivo en cada operación y aquel sobre el total de los ingresos brutos derivados de la actividad gravable y se cobra al final de la anualidad fiscal.

Existe otro impuesto a los espectáculos públicos, también equivalente al 10% del valor de la boleta, que tuvo su origen en 1932 y cuyo objeto era atender el servicio de los bonos de empréstitos que emitiera el gobierno, por la tanto desaparecía con la amortización de dichos empréstitos. Pero el tributo a raíz de otras disposiciones posteriores se hizo permanente. Empezó por ser un tributo nacional pero en 1986 se convirtió en municipal y distrital.

1.26.7.

TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELÉCTRICO

Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y distritos localizados en la respectiva cuenca hidrográfica, un porcentaje de sus ventas brutas de energía por generación propia. A las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentre localizada la cuenca hidrográfica y el embalse le deben transferir el 3% que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto. Otro 3% tiene como beneficiarios a los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, correspondiéndole 1.5% a los que se encuentren en la cuenca hidrográfica que surte el embalse y el otro 1.5% a los entes donde se encuentre el embalse.

156 Como quiera que esta entidad fue liquidada, la certificación la debe expedir la entidad que la reemplazó.

348

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Para el caso de las centrales térmicas el tributo es del 4%, distribuido un 2.5% para la Corporación Autónoma Regional y el 1.5% para el municipio donde esté la planta generadora.

Los recursos recibidos por los municipios solo podrán ser utilizados en obras previstas en el plan de desarrollo municipal. Un 10% de dichos recursos podrán ser usados para gastos de funcionamiento.

1.26.8.

OTROS TRIBUTOS MUNICIPALES

Coetáneo con el impuesto a los espectáculos públicos es el de juegos permitidos, que tiene una tarifa del 10%. El impuesto sobre las boletas o tiquetes de apuestas, quinielas o remates, que se lleven a cabo en los juegos permitidos, espectáculos públicos o exhibiciones deportivas, se hará efectivo sobre las planillas de movimiento de boletas o tiquetes empleados en ellas.

La utilización de vías públicas urbanas, con excavaciones, canalizaciones o vías subterráneas, puede ser gravada por los municipios (impuesto uso del suelo). Para liquidar este impuesto se puede tomar como base el número de metros lineales o cuadrados que se van a romper, las características de la vía (si es asfaltada o pavimentada), y el tiempo que estará ocupado el lugar.

La regalía por extracción de materiales (antes impuesto) se genera por la extracción de arena, cascajo, piedras de cantera de los lechos de los cauces de los ríos y arroyos que están o tocan la jurisdicción del municipio. Su producido debe destinarse a inversión.

El impuesto de degüello de ganado menor se genera por el sacrificio de cada cabeza de ganado menor que se realice en el matadero municipal. La base gravable la constituye el valor de cada cabeza de ganado sacrificado.

El impuesto de circulación y tránsito aunque en términos generales fue eliminado para dar paso al impuesto sobre vehículos automotores, continuó vigente para los vehículos de servicio público en aquellos municipios que lo hubiesen establecido previamente a la expedición de la Ley 488 de 1998.

Las rifas de ámbito municipal son gravadas con el 14% sobre el valor de la boletería efectivamente vendida. Participa el municipio de una porción de los ingresos generados por otros juegos y de los excedentes de la Empresa Territorial para la Salud – ETESA El impuesto de casinos puede ser cobrado por los municipios en la misma forma en que se gravan los juegos permitidos tales como billares, bolos, electrónicos, etc.

Por iniciativa del Alcalde los Concejos Municipales y Distritales podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de su propiedad para financiar la actividad bomberil.

Tienen derecho los municipios, en virtud de la Ley 37 de 1931 y normas posteriores en especial la Ley 141 de 1994, a recibir un impuesto por concepto del transporte por oleoductos y gasoductos. El tributo se cobra por trimestre vencido y está a cargo del propietario del crudo o gas, según el caso, e ingresará en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías. El recaudo se distribuye entre los municipios no productores 349

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje.

Los municipios en virtud de la Ley 488 de 1998 quedaron facultados para fijar una sobretasa a la gasolina equivalente al 18.5% Este asunto ya fue tratado en el acápite correspondiente a la tributación departamental. (Ver SOBRETASA A LA GASOLINA Y AL ACPM)

1.26.9.

OTRAS FUENTES DE RECURSOS MUNICIPALES

También pueden los municipios tener acceso al crédito bien sea con la banca privada o con organismos públicos. Así las autoridades municipales deben contemplar, aparte de los recursos departamentales previsibles, otros del orden nacional como los negociables con la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., especializada en la financiación de infraestructura básica urbana y provisión de servicios públicos; el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social que maneja la Consejería Presidencial para la Política Social que, aunque orientado hacia las zonas del país de mayor pobreza, cubre financiación para áreas prioritarias como saneamiento básico y agua potable, educación y deportes, salud, grupos vulnerables y micro y famiempresas; los recursos de que pueda disponer para utilización local el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, en especial el subsidio familiar de vivienda que otorga el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE - y el crédito y asistencia técnica que presta esta misma institución; los créditos, aportes y asistencia técnica de entidades orientadas hacia la mejoría de las zonas marginales urbanas, la creación de micro y famiempresas y la capacitación popular; y otros recursos similares.

También existen recursos internacionales, tanto de gobiernos como de instituciones no gubernamentales.157 También pueden recibir los municipios transferencias del departamento así como otras de la nación, entre estas las provenientes de la Empresa de Capital Público Nacional (Empresa Territorial para la Salud -ETESA-) entidad encargada de la explotación del monopolio de los juegos de suerte y azar distintos de las loterías y apuestas permanentes.

Por ser los municipios los responsables de la prestación directa o indirecta de algunos servicios públicos, en contraprestación cobran las correspondientes tasas y derechos tales como acueducto, alcantarillado, matadero público, plaza de mercado, alumbrado público, etc. Así mismo pueden imponer multas y sanciones por los siguientes

157SILVA COLMENARES, Julio. Descentralización y modernización del Estado. Universidad Autónoma de Colombia. 1a ed. Bogotá, 1993.

350

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación conceptos: De tránsito, gobierno, planeación, otras multas. Pero también pueden recibir ingresos por conceptos como arrendamiento de bienes muebles e inmuebles.

1.26.10.

LOS TRIBUTOS DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ

Los Distritos se pueden dividir en dos categorías: Los Especiales (El turístico y cultural de Cartagena de indias, y el turístico, cultural e histórico de Santa Marta) y el Distrito Capital de Bogotá. Los Distritos son en términos generales municipios ordinarios pero con la particularidad de que participaban de un porcentaje en la distribución del situado fiscal. Este hecho fomentó en el pasado una explosión de aspiraciones de algunos municipios de convertirse en este tipo de entidades, por lo que el legislador se vio obligado a restringirlos.

Desde los albores de la República, Bogotá siempre ha tenido un régimen legal especial dada su doble condición de capital de la República y del Departamento de Cundinamarca. Esa prerrogativa le fue mantenida con la Constitución de 1991 materializada en los artículos 322 al 327 que regulan su organización y funcionamiento como Distrito Capital, reglamentado posteriormente por el decreto 1421 de 1993.

Podría decirse que en materia financiera el Distrito Capital tiene elementos comunes de los Departamentos y Municipios que se plasman en su Estatuto Tributario, que ha sido modelo adoptado por otros entes territoriales. Dicho Estatuto recoge los principios desarrollados por la teoría tributaria de equidad horizontal, vertical y eficiencia en el recaudo, como también el de no retroactividad de las normas.

Son tributos del Distrito Capital los siguientes: Impuesto predial unificado Impuesto de Industria y comercio y el complementario de avisos y tableros Impuestos sobre vehículos automotores Impuesto de delineación urbana Impuesto de azar y espectáculos Consumo de cervezas, sifones y refajos Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM Impuesto del fondo de pobres Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de procedencia extranjera Impuesto de registro y anotación Impuesto a los espectáculos públicos con destino al deporte Como podrá notar el lector, algunos de dichos impuestos también los recaudan los municipios y otros los departamentos. Mención especial merece los impuestos de azar y espectáculos públicos y el impuesto de pobres.

El Distrito Capital de Bogotá bajo la denominación de impuesto de azar y espectáculos cobra unificadamente, a una tarifa del 10%, los siguientes impuestos: 351

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Espectáculos públicos Sobre tiquetes de apuestas en toda clase de juegos permitidos.

Ventas bajo el sistema de clubes y demás sorteos, concursos y similares Rifas, apuestas y premios de las mismas Para efectos del tributo, y de acuerdo al Estatuto Tributario de Bogotá, se entiende como espectáculo público, la función o representación que se celebre públicamente en salones, teatros, circos, plazas, estadios u en otros edificios o lugares en los cuales se congrega el público para presenciarlo u oírlo. Entran dentro de esta categoría las riñas de gallo, corridas de toro, circos, desfiles de modas, ferias, exhibiciones deportivas, conciertos y recitales musicales, etc.

Concurso, todo evento en el que una o varias personas ponen en juego sus conocimientos, inteligencia, destreza y/o habilidad para lograr un resultado exigido, a fin de hacerse acreedores a un título o premio, en dinero o en especie.

Juego, todo mecanismo o acción basado en las diferentes combinaciones de cálculo y casualidad, que dé lugar a ejercicio recreativo donde se gane o se pierda.

El impuesto de pobres es del 10% del valor de las entradas efectivas, sin excepción, a teatros, conciertos, cinematógrafos, plazas de toros, hipódromos, circos y demás espectáculos públicos. Para las actividades programadas en el Teatro Colón, organizados o patrocinados por el Ministerio de Educación Nacional, la tarifa es del 5%. El producido de dicho tributo de debe destinar a la protección de las personas desprovistas de recursos y que ejerzan públicamente la mendicidad.

Bogotá participa, en su calidad de Distrito, de un porcentaje en la distribución de las transferencias de la nación. Así mismo participa de las transferencias del Fondo Nacional de Regalías a la vez que explota los monopolios rentísticos de licores y de los juegos de suerte y azar.

También tiene una participación del 20% del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional que se genere en el departamento de Cundinamarca, incluyendo el Distrito Capital. Igualmente tiene una participación del 30% del impuesto de registro y anotación que se cause en su jurisdicción. El restante 70% le corresponde al departamento de Cundinamarca. Así mismo participa del 1.1% del impuesto global a la gasolina motor regular y extra que ECOPETROL debe distribuir entre los Departamentos y el Distrito Capital.

El Distrito al igual que los demás municipios del país, participa de la plusvalía de los bienes inmuebles, regulada por la Ley 388 de 1997, de la cual se hizo mención en otros apartes de este trabajo. Otro tributo relacionado con los gravámenes a la propiedad inmueble es el que ya había sido aprobado por Acuerdo Distrital en 1987 y que ratificó el Decreto Ley 1421 de 1993, mediante el cual se facultó al Concejo de Bogotá para establecer la contribución por beneficio local o general, además de determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se puedan distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto.

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y obras públicas. Su liquidación y recaudo se puede efectuar antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

352

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La misma norma previamente aludida decretó que el Concejo Distrital podría establecer, dentro de los límites del Distrito, peajes en las vías de acceso a la ciudad o en las nuevas vías circunvalares y de alta velocidad. Su producto se deberá destinar a la construcción, mantenimiento, conservación y reparación de vías. La intención de poner en práctica este mandato ha sido materia de acalorada controversia no solo por parte de los residentes del Distrito Capital sino también por los mandatarios de municipios vecinos cuyos habitantes tienen que desplazarse permanentemente a la Capital.

353

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Tabla 20: SÍNTESIS DE LOS IMPUESTOS MUNICIPALES

IMPUESTO Predial Unificado

Industria Comercio

HECHO GENERADOR BASE GRAVABLE CAUSACION Propiedad o posesión de Avalúo catastral o auto Año fiscal bienes raíces avalúo, cuando así lo decida del Concejo

y Realización de actividad comercial, industrial o de servicio

Complementar io de avisos y tableros Circulación y transito (1)

Exhibición de avisos en lugares públicos

Espectáculos públicos Espectáculos públicos con destino al deporte y a la cultura Extracción de arena, cascajo y piedra Delineación urbana

Entrada públicos Entrada públicos

Posesión de vehículos de tracción mecánica, con algunas excepciones. a

espectáculos

a

espectáculos

TARIFA Entre el 1 al 16 x 1.000 Terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados: 33 x 1.000.

Ingresos promedio Año fiscal. En Bogotá, Comercial y de servicio: 2 mensuales del año bimensual al 10 x 1.000 anterior. En Bogotá, Industrial: 2 al 7 x 1.000 ingresos bimensuales Valor pagado por Anual 15% de lo pagado por industria y comercio impuesto de industria y comercio Valor comercial fijado Año fiscal Las fijadas con mediante resolución anterioridad a la por Mintransporte expedición de la Ley 488 de 1998.

Valor boleta de Antes de realizar la 10% del valor de la entrada actividad boleta Valor boleta de Antes de realizar la 10% del valor de la entrada actividad boleta

SUJETO PASIVO Propietario o poseedor

Quienes realicen el hecho generador Industriales comerciantes

y

Propietario poseedor

o

Responsable espectáculo Responsable espectáculo

del del

El tributo debe dársele tratamiento de regalía

Expedición de licencias Presupuesto de obra para construcción, ampliación, modificación, etc.

Degüello de Sacrificio de ganado menor Por unidad sacrificada ganado menor

Cuando se presente el A criterio de los Concejos Propietario hecho generador predio

del

Al momento sacrificio

del

354

del Fijadas libremente por los Propietario Concejos semoviente sacrificado

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Sobretasa a la Consumo en la jurisdicción Valor de venta al Cuando distribuidor Gasolina: Departamento: gasolina de cada municipio público certificado por mayorista, productor o 6.5% Minminas. importador enajena el Municipio: 18.5% producto.

Distrito Capital: 25%

Distribuidores mayoristas, productores, importadores.

Transportadores y expendedores al detal cuando no justifiquen la procedencia del producto.

Plusvalía Acciones urbanísticas que Incremento en el valor Al generarse el mayor Entre 30% y 50% del Propietario o urbanística incrementan el valor de la de la propiedad valor mayor valor adquirido por poseedor propiedad inmueble el inmueble Transferencias Generación de energía Ventas brutas del mes Mensual 6% distribuidos así: Empresas del sector eléctrica cuya potencia 3% para Corporación generadoras de eléctrico nominal instalada supere Autónoma Regional energía eléctrica los 10.000 kilovatios 3% Municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica.

Para centrales térmicas la tarifa es del 4% Servicio de El Concejo municipal o distrital reglamenta lo pertinente alumbrado público Sobretasa Podrán ser sobretasas Las determina el Concejo para financiar a los impuestos a iniciativa del Alcalde, la actividad municipales o como sobretasas a bomberil distritales. impuestos municipales.

Transporte de Transporte de Valor de barriles Se cobra por trimestre 6% Propietario del hidrocarburos hidrocarburos por transportados vencido 2%: Región oriental crudo o del gas oleoductos Ventas por el Ventas a través del sistema Valor de los artículos 2% - 15% Personas sistema de de clubes que se deban entregar naturales o clubes a los socios jurídicas que favorecidos lleven a cabo ventas a través de dicho sistema Rifas La realización de rifas cuya Valor de la boletería Al solicitarse la 14% Persona natural o boletería se distribuya autorización jurídica que realice

355

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación exclusivamente dentro del territorio municipal Apuestas en La realización de apuestas Valor boletas vendidas Al realizarse el evento 10% toda clase de juegos permitidos Casinos Siguen los mismos parámetros de los juegos permitidos.

Concursos Concursos hípicos caninos Volumen total de los 2% hípicos y y apuestas mutuas sobre el ingresos brutos caninos espectáculo hípico o canino (1) A partir de 1998 se eliminó este gravamen para los vehículos particulares, solo rige para los de servicio público.

356

el sorteo.

Organizador evento

del

Gesti贸n financiera p煤blica: Elementos para su estudio y aplicaci贸n

357

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

RESUMEN DEL CAPITULO

Los municipios tienen un espectro amplio de fuentes de ingresos pero las más importantes provienen de los impuestos predial, industria y comercio y transferencias de la nación - Sistema General de Participaciones -. El impuesto predial es el más importante para los municipios de baja población, pero a medida que se incrementa ésta pierde importancia a favor del impuesto de industria y comercio. La base de cobro del impuesto predial son los avalúos o auto avalúos catastrales, que por diversas razones registran rezagos frente a los valores comerciales de los predios. A los avalúos o auto avalúos catastrales se les aplica las tarifas para hallar el impuesto bruto. Las tarifas son fijadas por los Concejos municipales o distritales dentro de un rango previamente fijado por la Ley y deben tener en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo y la antigüedad de la formación o actualización catastral. Para el financiamiento de las áreas metropolitanas y para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales se han establecidos sendas sobretasas. Si nos atenemos a la estructura formal del tributo podría afirmarse que es progresivo, pero los problemas de desactualización catastral lo tornan en regresivo.

El impuesto de industria y comercio tiene su origen en las patentes de funcionamiento que se otorgaban durante la época de la independencia. Luego sufrió una serie de modificaciones, en especial las atinentes con la base gravable. El tributo se genera por el ejercicio directo o indirecto de actividades industriales, comerciales o de servicio.

Las actividades industriales son aquellas relacionadas con la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier material. Son actividades comerciales el expendio, la compraventa o distribución de bienes o mercancías. Y las de servicio aquellas dirigidas a satisfacer necesidades de la comunidad como expendio de bebidas y comidas, servicio de restaurantes, hoteles, transportes, construcciones y urbanizaciones, radio y televisión, sitios de recreación, etc. La base gravable del tributo es el promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente, para el caso de Bogotá son los ingresos del bimestre.

Junto con éste impuesto se cobra el complementario de avisos y tableros equivalente al 15% de aquel.

En contraprestación a las acciones urbanísticas que regulen la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano y que generen beneficio adicionales a sus propietarios, los municipios podrán cobrar una contribución denominada plusvalía, que tuvo sus antecedentes en el impuesto Contribución de Desarrollo Municipal. La plusvalía se determina como la diferencia entre un valor final y otro inicial y se puede generar por: incorporación al perímetro urbano de suelo rural, cambio del uso del suelo, un mayor aprovechamiento del suelo en edificación y la ejecución de obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial. El tributo puede oscilar entre el 30% y el 50% del mayor valor adquirido por los predios.

Otros impuestos menores del orden municipal son: a los espectáculos públicos con destino al deporte, delineación urbana, transferencias del sector eléctrico, etc.

358

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO

Establezca una comparación entre los impuestos predial e industria y comercio. ¿En qué casos y para qué finalidad se pueden conceder exenciones en el impuesto de industria y comercio?

Para efectos del impuesto de industria y comercio ¿qué se entiende por actividades comerciales, industriales y de servicio? ¿En el caso del impuesto de industria y comercio, cómo se deben gravar a los empresarios que a la vez sean industriales y comerciantes?

Describa los aspectos más importantes del impuesto complementario de avisos y tableros. ¿Qué se entiende por ordenamiento territorial y cuáles son los componentes de los Planes de Ordenamiento Territorial?

Para la liquidación del correspondiente tributo, describa los casos en los cuales se genera la plusvalía y la forma en que se determina el efecto plusvalía en cada uno de ellos. ¿Qué elementos comunes con las tasas, impuestos y rentas parafiscales le señala a la plusvalía? ¿En qué consisten las transferencias del sector eléctrico, quienes son sus beneficiarios y qué porcentajes se aplican? ¿Los recursos que obtengan los municipios o distritos y, en algunos casos, las áreas metropolitanas por concepto de participación en plusvalía, qué destino le deben dar? ¿En dónde se debe cancelar el impuesto de industria y comercio en el caso del transporte terrestre, si la carga se origina en el municipio A, va dirigida al municipio D y se utilizan las vías de los municipios A, B, C, y D? ¿Un Acuerdo del Concejo Municipal modificando las tarifas del impuesto de industria y comercio puede regir a partir del mismo año en que es expedido? ¿Qué comentarios puede hacer al respecto? ¿De cuánto ha debido ser la base gravable y el correspondiente impuesto para que la boleta de entrada a un espectáculo público haya sido de $ 10.000.00?

Marque con una X en las columnas 1, 2, 3 si los ingresos corresponden al nivel nacional, departamental o municipal, respectivamente. Tenga en cuenta que un concepto de ingreso puede corresponder a más de un nivel de gobierno.

1 Impuesto a la Renta y complementarios Impuesto de registro Impuesto sobre vehículos automotores Impuesto a las transacciones financieras Impuesto al oro y platino Impuesto de timbre nacional Impuesto sobre aduanas y recargos

359

2

3

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Impuesto al Valor Agregado Consumo de cerveza nacional y extranjera Consumo de licores del departamento Consumo de licores y vinos nacionales y extranjeros Consumo de cigarrillos y tabacos nacionales. y extranjeros Impuesto predial unificado Impuesto de industria y comercio Espectáculos públicos Sobretasa al ACPM Ocupación de vías Extracción de materiales (arena, cascajo y piedra) Sobretasa a la gasolina motor Impuesto de rifas, apuestas y juegos permitidos Avisos, tableros y vallas Degüello de ganado mayor Degüello de ganado menor Contribución sobre contratos Tasas Multas Intereses Regalías Peajes Valorizaciones Servicios: Energía Acueducto Alcantarillado Aseo Gas combustible Telecomunicaciones Sistema General de Participaciones Realice una comparación entre los impuestos a la Renta y Predial. Si es el caso, plantee las salvedades que considere pertinentes.

Concepto Tributo Directo

Impuesto a la Renta

Tributo Indirecto Tributo Progresivo Tributo Regresivo

360

Impuesto Predial

Gesti贸n financiera p煤blica: Elementos para su estudio y aplicaci贸n Estabilizador Autom谩tico Hecho Generador Sujeto Pasivo Sujeto Activo Base Gravable

361

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

LA DEUDA PÚBLICA LOS RECURSOS PROVENIENTES DE OPERACIONES DE CREDITO PÚBLICO DEBEN DESTINARSE EXCLUSIVAMENTE A GASTOS DE INVERSION, CON ALGUNAS EXCEPCIONES. LAS ENTIDADES PÚBLICAS, ESPECIALMENTE LAS TERRITORIALES, PARA ACCEDER A ESTAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEBEN CUMPLIR CON INDICADORES DE SOLVENCIA Y SOSTENIBLIDAD.

OBJETIVO DEL CAPITULO Presentar algunos elementos generales para conocer la importancia del crédito público, tanto interno como externo, como fuente complementaria de financiación del gobierno. Se definirá qué se entiende por deuda pública interna y externa, y se hará una reseña histórica del endeudamiento del gobierno nacional. También se analizará el problema del endeudamiento tanto del nivel nacional como del territorial. De este último se comentaran las normas a que debe someterse para poder acceder a créditos.

362

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.27. RAZÓN DE SER El endeudamiento público es otro de los instrumentos importantes de que dispone el gobierno para el logro de las metas de la política económica y como complemento de sus recursos.

Son muy diversas las causas que le dan origen pero de las que sobresalen está la relacionada con el pleno empleo de los recursos productivos, especialmente de la mano de obra, y el mantenimiento o mejoramiento del bienestar colectivo.

Es apenas normal que los pueblos aspiren a mejorar su nivel de vida, que aspiren a desarrollarse. El desarrollo puede darse, para decirlo de alguna forma, de manera espontánea como ha sucedido en muchos países, pero para que esos pueblos alcanzaran los niveles de comodidad de los que ahora gozan tuvo que pasar mucho tiempo, en algunos casos milenios. Ahora ante los avances de las comunicaciones y de las oportunidades que se tiene de conocer otras culturas, otros comportamientos, las personas tratan de imitar el consumo que se da en los países más desarrollados.

Es lo que se conoce como el efecto demostración. En estas condiciones el gobierno debe acelerar el proceso de desarrollo y una forma de hacerlo es acudiendo al crédito, para realizar obras que luego se cancelarán con los ingresos futuros. Nadie se conforma con saber que en 200 o 300 años se lograrán con los ahorros propios los niveles de bienestar que existen en otras latitudes hoy.

Pero muchas veces la preocupación no es por mejorar las condiciones actuales, sino al menos para mantenerlas. Por ello para que el nivel promedio de bienestar y el nivel de empleo no se deterioren, las economías de los países - medida a través del concepto de PIB- deben crecer a un ritmo más o menos similar al de su población.

En este orden de ideas, para que el crecimiento económico sea posible es apenas obvio que los países deban hacer unas inversiones mínimas tanto en capital físico como humano procurando, ante todo, una mayor productividad y de esta manera obtener una mayor producción.

Para hacer posible esas inversiones se podrá acudir al ahorro propio o de los particulares sean nacionales o extranjeros. El ahorro propio del gobierno es el mismo ahorro público y se define como la diferencia entre sus ingresos corrientes y sus gastos igualmente corrientes, en tanto que el ahorro de los particulares es la diferencia entre los ingresos y los gastos en consumo.

Cuando el ahorro público es insuficiente para cubrir las inversiones mínimas de las que hicimos mención o, en casos extremadamente críticos, cuando los ingresos corrientes ni siquiera logran cubrir los gastos corrientes, el gobierno tiene como opciones disminuir sus gastos corrientes, sus gastos de inversión, aumentar los impuestos o acudir al ahorro generado por los otros sectores económicos bien sean nacionales o extranjeros. Se convierte así el crédito en una forma de suplir las necesidades de recursos públicos para mantener o incrementar el desarrollo.

Pero esta no es la única razón por la cual los gobiernos se endeudan, veamos otras más. Como hemos mencionado en otros apartes, al endeudamiento público también se le asignan funciones de estabilización. Así en períodos de inflación se recomienda la realización de Operaciones de Mercado Abierto -OMA- con las que se busca

363

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación disminuir el poder de los agentes económicos - reducción de la demanda- a través de la disminución del efectivo en circulación ofreciendo atractivas tasas de interés a los inversores que adquieran ciertos títulos emitidos por el gobierno. Los recursos así obtenidos no son invertidos en gasto alguno sino que permanecen congelados en el banco central.

También puede contribuir el endeudamiento público a reducir la presión inflacionaria cuando el gobierno se endeuda internamente con la banca privada, porque de esta manera deja un menor margen para la concesión de créditos a los particulares. Este tipo de endeudamiento suele provocar un aumento de la tasa de interés.

De otra parte cuando una economía padece problemas recesivos (baja producción con consecuente alto desempleo) el gobierno tiene el compromiso de restablecer el equilibrio económico y una de las medidas que tiene a su alcance es disminuir los impuestos y aumentar los gastos públicos (en ambos casos para tratar de aumentar el poder de compra de los consumidores) lo que puede generar déficit fiscal. Dicho déficit se tiene que cubrir necesariamente con crédito bien sea del sistema financiero o de los proveedores.

Otras veces se deben construir obras de gran envergadura de cuyos beneficios pueden disfrutar varias generaciones. Si dichas obras se realizarán con ahorros propios, el costo de las mismas los asumiría íntegramente la generación presente y quizás sea poco el disfrute que de ellas haga, correspondiéndoles la totalidad de los beneficios a las generaciones futuras. Pero si la financiación es a través de endeudamiento a largo plazo se podrá prorratear el costo de las mismas entre más de una generación. Este argumento pierde peso al reducirse los períodos de amortización de los créditos. Anteriormente era posible contratar créditos a 50 o más años, ahora los promedios de amortización están por debajo de los 10 años.

Pero no siempre el endeudamiento público tiene las nobles filantrópicas motivaciones que se acaban de señalar. En la mayoría de los casos surge de la necesidad de equilibrar los bajos ingresos con los altos gastos en que se incurre por deficiente gestión pública. Al gobernante le queda más fácil acudir al endeudamiento antes que incrementar impuestos o disminuir gastos por lo impopulares que son estas medidas.

Pero en todos los casos los empréstitos algún día hay que cancelarlos y casi siempre son con impuestos, por eso se considera a la deuda pública como un impuesto recibido anticipadamente.

El comportamiento de la deuda en términos generales es un reflejo de la situación económica del momento. En tiempos de crisis los recaudos gubernamentales disminuyen a la vez que se incrementan sus necesidades de gastos y la deuda es un paliativo a esta situación. Se esperará, entonces, que en épocas de bonanza no haya necesidad de acudir al crédito o hacerlo en menor medida. Pero, paradójicamente, es cuando más posibilidades existen de obtener créditos, y los entes gubernamentales aprovechan esta circunstancia muchas veces sin la moderación y precauciones debidas.

Hasta hace relativamente poco se contrataban créditos para cubrir gastos de funcionamiento afortunadamente esta práctica fue proscrita y ahora solo se debe utilizar para gastos de inversión con algunas excepciones que se verán más adelante.

364

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.27.1.

LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA

La deuda externa de un país se divide en dos grandes partes: La deuda pública y la privada. La primera es la que adquieren las entidades estatales sean del nivel nacional o territorial, del sector central o descentralizado con agentes económicos del exterior. La segunda es la adquirida por los agentes económicos pertenecientes al sector privado, en algunos casos esta deuda es garantizada por los gobiernos.

Para que los países en vía de desarrollo mantengan la dinámica mínima de crecimiento de la que se habló antes, no solo requieren acudir al endeudamiento sino también a un determinado nivel de importaciones de bienes y servicios proporcionales a su PIB. La deuda externa cumple, además de otros, con estos dos cardinales propósitos, esto es, por un lado complementa el ahorro público y por el otro facilita la adquisición de las divisas necesarias para financiar las importaciones cuando la balanza corriente es deficitaria. Lo ideal sería que las exportaciones financiaran a las importaciones pero si el volumen de las importaciones es mayor que el de las exportaciones, el país en cuestión deberá decidirse por cualesquiera de las siguientes alternativas: Reducir el ritmo de crecimiento Disminuir las importaciones Estimular el crecimiento de las exportaciones, o Permitir la entrada de capitales, bien sea a través de endeudamiento.

inversión directa o

De modo pues, que el endeudamiento externo es una opción para hacer frente a problemas de la balanza de pagos. No obstante, cualquiera de las medidas que se tome tiene su costo social, económico y político. La reducción de la tasa de crecimiento puede provocar desempleo de la mano de obra, disminuir las importaciones a través de restricciones al comercio genera ineficiencia en la producción, mala asignación de recursos y excesos de costos para el consumidor; adquirir recursos de capital a través de inversión directa tiene también costos que se reflejan en las remesas futuras, en pagos de regalías, sobrefacturación de importaciones, etc.; el endeudamiento externo significa comprometer las exportaciones futuras, además del servicio de la deuda que en su momento habrá que atender.

Pero si la situación es que las exportaciones son mayores que las importaciones, habrá una acumulación de reservas internacionales que al ser monetizadas generarán presiones inflacionarias. En este caso habría que operar en forma contraria a la anterior: estimular las importaciones, elevar la tasa de crecimiento del PIB, cancelar la deuda externa, entre otras alternativas. También la aplicación de estas medidas tienen sus costos.

El aceleramiento de la inversión puede generar presiones inflacionarias; si se liberan las importaciones se compite con la industria existente y se genera desempleo industrial; si se invierte en la compra de empresas extranjeras y se paga deuda

365

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación externa se reduce la presión futura de la balanza, pero con el costo de sacrificar ritmos posibles de crecimiento del producto.

Un aspecto a destacar es la interrelación entre el apoyo que tiene un país desde el punto de vista del crédito externo y el esfuerzo de ahorro interno que el país realiza.

Existe la hipótesis de que el ingreso de recursos externos reduce el esfuerzo de ahorro interno, dicho de otra manera, genera pereza fiscal.

Otro importante factor a resaltar es el hecho de que usualmente los organismos financieros internacionales, especialmente los de la banca multilateral, para garantizar el buen uso de los recursos así como el posterior pago de los mismos, se esmeran en prestar asistencia técnica a los países prestatarios en procura de que mejoren sus sistemas administrativos y financieros y llevando a cabo un vigoroso control. No obstante, es pertinente anotar los efectos nocivos de los acondicionamientos de los prestamos externos a las reglas de las entidades financiadoras, la mayor fidelidad que dichos organismos le dan a las empresas consultoras foráneas, la tecnología asociada solo al país prestatario, etc., además de la pérdida de autonomía y, muchas veces, de soberanía del país prestatario.

Recuadro No 8: LAS CRISIS DE LA DEUDA EXTERNA El anuncio de México a los Estados Unidos en agosto de 1982 de suspender el pago del servicio de la deuda a su cargo puso en evidencia un problema que se había gestado desde mucho tiempo atrás. En ese momento quedó al descubierto la incapacidad de muchos países de poder atender de manera cumplida con los compromisos adquiridos con la banca internacional. Muchos de ellos debían destinar hasta el 50% de las divisas obtenidas por exportaciones para cancelar el servicio de su deuda,158 lo que les dejaba escaso margen para financiar las importaciones que requerían su desarrollo Dicha crisis tuvo diversos orígenes y responsables. El mundo desarrollado al cerrar de manera sistemática sus mercados a los productos de los países subdesarrollados les ha restado a éstos posibilidades para su desarrollo al no poder emplear la totalidad de sus recursos como tampoco poder obtener las divisas con las cuales cancelarles la deuda adquirida con ellos. El desmedido afán de lucro de las entidades financieras internacionales y el déficit fiscal de los Estados Unidos159 ha llevado a la elevación permanente de las tasas de interés en perjuicio de los países deudores que rara vez contratan a tasas fijas sino en fluctuantes como Prime Rate y Libor160. El mayor endeudamiento de los países

158 Dicho servicio comprende los pagos por comisiones de compromiso, abono a capital y pago de intereses.

159 La aplicación de las teorías ofertistas que abogan por una disminución de los impuestos, por un lado, y el incremento de los gastos militares para mantener la supremacía de los Estados Unidos en el mundo, por el otro, ha llevado a éste pías ha incurrir en un gigantesco déficit fiscal que tiene que ser cubierto con deuda pública. Para ello el gobierno de dicho país ha venido ofreciendo altas tasas de interés a los inversores que adquieran los bonos por él emitidos. Esto ha hecho que buena parte de los capitales del mundo se trasladen a los Estados Unidos a la vez que se presione por un aumento de la tasa de interés dada la demanda que se está dando.

160 Prime Rate es la tasa más alta que los principales bancos de los Estados Unidos cobran por los prestamos preferenciales en dólares a corto plazo. Libor corresponde a las iniciales de London InterBank Offered Rate (Tasa Ofrecida Interbancaria de Londres) y se refiere a la tasa más alta en que

366

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación tercermundista ha obedecido más al incremento de dichas tasas que a nuevos créditos. Esas entidades financieras generosas para otorgar créditos cuando la bonanza financiera del petróleo, ahora son inclementes cobradores.

La regulación de la oferta petrolera por parte de la OPEP generó una severa crisis económica en los países no petroleros por el incremento exagerado e inesperado de los precios del petróleo importado.

Los nuevos precios también provocaron un incremento en los costos de producción de las empresas y, desde luego, en los precios finales. Ante estas circunstancias los países no petroleros se vieron compelidos a endeudarse para poder financiar las importaciones del petróleo y de los otros productos, en tanto que los precios de sus exportaciones de productos primarios permanecían inalterados y, en casos más críticos, bajaron por la disminución de la demanda.

Se deterioró la relación de intercambio de los países del centro en relación con los periféricos, al decir de los economistas estructuralistas de la CEPAL. Pero curiosamente algunos países exportadores de petróleo como México, Ecuador, Venezuela, etc., también han sufrido la crisis de la deuda y con bastante rigor. Ellos por tener como respaldo las divisas que obtendrían en la exportación del crudo no tuvieron muchos inconvenientes para obtener de la banca internacional ingentes cantidades de recursos financieros, es más, contaron con su excesiva generosidad por aquella curiosa contradicción de las finanzas de que se le presta al que menos necesita porque tiene como responder. Pero luego no pudieron pagar al caer abruptamente el precio internacional del petróleo, y quedaron, como el caso de Venezuela, con un estilo de vida muy superior al de sus posibilidades por lo que el gobierno tuvo que mantenerlo, hasta donde pudo, con subsidios.

Los gobiernos de los países prestatarios soslayaron su responsabilidad de incrementar el esfuerzo fiscal de sus comunidades y más bien prefirieron el endeudamiento, porque de esa manera trasladaban en el tiempo los costos políticos que implicaban un aumento de los impuestos o un programa anti-evasión. Se prefirió la deuda que es un impuesto futuro recibido en el presente. Esos mismos gobiernos, dictatoriales la mayoría, en muchos casos obtuvieron créditos que nunca ingresaron a las tesorerías de sus países, porque pasaron directamente del banco prestamista a sus cuentas privadas, pero la deuda y su servicio sí quedó en cabeza del país. En los casos en que se recibieron los créditos estos no fueron invertidos de la mejor manera dándose abundantes ejemplos de sobreprecios y de demoras en la realización de las obras.

La opinión pública, unas veces por decidía y otras por carecer de los medios necesarios, pocas veces se hizo sentir sobre el irresponsable manejo que se le estaba dando al endeudamiento público.

A la mencionada crisis que ya no solo se le considera un problema financiero sino, además, económico, social y político161, se le han buscado infinidad de soluciones. Se ha llegado a afirmar, incluso, en varios foros internacionales que la deuda tal como está pactada en los actuales momentos es impagable y se ha planteado que sea condonada por los acreedores o que los deudores se nieguen a pagarla.

Pero las propuestas de ciertos sectores de desconocer la deuda - no pagarla - no dejar de tener cierto tinte demagógico por lo irrealizable. Son más los perjuicios que los beneficios que se lograrían dado que significaría que el país en cuestión quedara aislado del mundo económico. Nadie le vendería - al menos que pagara anticipadamente - como tampoco le comprarían porque las entidades prestamistas se encargarían de bloquearlo.

se negocian los Fondos de los Bancos localizados fuera de los Estados Unidos, y que toman como base a Londres, por depósitos a plazo en dólares. También se conoce la Tibor (Tokio InterBank Offered Rate) que es la tasa de interés para divisas imperante en Tokio.

161 Es un problema económico porque su pago significa que el gobierno deje de invertir en otras actividades. Es social porque se deben suprimir algunos gastos que tienen como destinatario a la población de más bajo ingreso. Es político porque las medidas tomadas por algunos gobiernos los ha llevado a su desestabilización.

367

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.27.2.

LAS ENTIDADES PRESTAMISTAS INTERNACIONALES

En el concierto internacional son múltiples los organismos que conceden créditos tanto a los particulares como a las entidades públicas. Para estas últimas existen los organismos multilaterales de fomento, los bancos de fomento de las exportaciones, entidades financieras privadas y los créditos de los proveedores.

Los organismos multilaterales se caracterizan porque sus socios son los gobiernos de los países miembros. Se incluye el Banco Mundial -BIRD-, el Banco Interamericano de Desarrollo - BID -, y la Corporación Andina de Fomento - CAF -).

Los bancos de fomento a las exportaciones que funcionan en algunos países tienen como función la de promover las exportaciones de sus respectivos países a través de la concesión de créditos a los importadores de sus bienes. Entre ellos se citan el Eximbank de Estados Unidos, el Eximbank del Japón, el Kreditanstalt fur de Alemania, entre los más importantes.

También pueden acudir los países a las entidades financieras privadas tales como el Chemical Bank, Bank of América o Chase Manhattan Bank, Manufactures Hanover, de los Estados Unidos; Bank of Tokyo, Industrial Bank of Japan, Mitsubishi Bank; del Japón; Royal Bank of Canadá, Bank of Nova Scotia, de Canadá, entre los bancos más importantes que le han concedido créditos a Colombia.

Los créditos de proveedores son aquellos que conceden, total o parcialmente, las empresas productoras de bienes y servicios a sus clientes (organismos estatales) localizados en el exterior. Usualmente estos proveedores son grandes empresas transnacionales que dominan una porción importante del mercado mundial.

1.27.2.1. EL BANCO MUNDIAL Y EL FMI

Ambas entidades deben su origen a la celebre conferencia de Bretton Woods (Estados Unidos) realizada a partir de julio de 1944 en la que se plantearon y adoptaron estrategias para hacer frente a las previsibles secuelas de la segunda guerra mundial, que sin lugar a dudas serían peores que las generadas por la crisis de los años 30´.

De allí que tengan propósitos conexos y que muchas veces actúen de manera conjunta.

Son miembros de ambas organizaciones los gobiernos de los países que inicialmente los fundaron y aquellos que posteriormente han sido aceptados (por eso hacen parte de las denominadas entidades multilaterales de crédito). Las decisiones en dichos organismos se toman de acuerdo a los aportes de cada país. Dichos aportes son una proporción del PIB de cada miembro, de allí que países desarrollados como los Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Japón, Canadá, etc., concentren el mayor poder de decisión por tener los mayores aportes.

368

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El Banco Mundial fue creado con el propósito fundamental de canalizar recursos hacia los países destrozados por la segunda guerra mundial así como coadyuvar en el desarrollo económico y social de sus miembros. Para la determinación de los proyectos que deben apoyarse en el caso de cada país, el Banco realiza evaluaciones periódicas sobre la disponibilidad y uso de los recursos agropecuarios, industriales, mineros y humano de los países miembros, junto con un análisis de sus servicios básicos tales como transportes y energía eléctrica, la calidad de su administración pública y de su sistema de educación, su estructura de comercio exterior y de balanza de pagos y la organización de sus finanzas internas. Con estas bases el Banco examina con el gobierno los planes de desarrollo para evaluar su viabilidad y eficacia162.

El Banco le presta a los gobiernos de sus países miembros, una subdivisión política de éste, o a una empresa comercial ubicada en su territorio. En todos los casos el gobierno o el banco central del país en cuestión deben respaldar los créditos. Sobre estos se cobra una comisión de compromiso que tiene como base el monto total del mismo además del correspondiente interés. Los desembolsos de los créditos se hacen a medida que se va desarrollando el proyecto. El banco por no tener ánimo de lucro cobra una de las tasas de interés más bajas que se pueden encontrar en el mundo financiero.

En relación con el Fondo Monetario Internacional -FMI.- estatutariamente se le asignaron los siguientes objetivos: Fomentar la cooperación monetaria internacional Facilitar la expansión y crecimiento del comercio internacional Fomentar la estabilidad de los tipos de cambio Coadyuvar a la eliminación de las restricciones al comercio internacional Suministrar recursos para equilibrar la balanza de pagos de sus miembros.

Pero estos objetivos con el correr del tiempo y ante los últimos sucesos económicos, políticos y sociales han ido perdiendo importancia ante otros de carácter no estatutarios. No sin razón se le ve al FMI como un instrumento de las grandes potencias para imponer su voluntad en virtud a que son ellas sus mayores aportantes y por lo tanto quienes tienen mayor poder de decisión. La crisis de la deuda pública reforzó este nuevo rol del Fondo porque en adelante las entidades financieras internacionales antes de otorgar un nuevo crédito consultan las evaluaciones que dicho Fondo ha hecho del país beneficiario. Si el país registra dificultades debe someterse a un plan de ajuste que generalmente incluye: Aceleración de la devaluación

162 GAVIRIA CADAVID, Fernando. Moneda, banca y teoría monetaria. 3a edición. Biblioteca Banco Popular. Bogotá, 1985, Pág. 152.

369

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Creación de nuevos impuestos o ajustes a los existentes Control del gasto público Incremento salarial por debajo de la inflación Eliminación de subsidios Promoción de exportaciones, etc.

Donde se han implantado estas medidas han generado rechazo de la población (Recuerdes el caso del “Caracazo” en Venezuela). Por eso las visitas del Fondo a los países son recibidas con recelo.

Al igual que el Banco Mundial, el Fondo Monetario le presta solo a los gobiernos de los países miembros. Son préstamos de contingencia, de corto plazo o “stan by” para solucionar problemas de balanza de pagos cuya cancelación no debe exceder los cinco años.

1.27.3.

LA DEUDA INTERNA

La deuda interna es aquella adquirida con agentes económicos locales y que no tiene efecto en la balanza cambiaria. A dicho tipo de deuda se le asignan como objetivos básicos servir de instrumento para cubrir déficits del presupuesto y también como herramienta reguladora de la demanda agregada.

Cuando los ingresos corrientes que recibe el gobierno son insuficientes para cubrir sus gastos ordinarios puede recurrir al endeudamiento, consiguiendo así aumentar el nivel de ahorro público total para sostener la inversión o financiar los gastos de funcionamiento con recursos ajenos al esfuerzo tributario. Por lo tanto, es importante determinar si los recursos tributarios son insuficientes y cuánto de los recursos de la deuda se destina a gastos de inversión, en cuyo caso puede decirse que la deuda es un instrumento que contribuye al ahorro total de la Nación. Si los recursos se dirigen exclusivamente a gastos de funcionamiento, se puede decir que el endeudamiento se limita a acelerar la inflación y se aseguraría que el esfuerzo tributario del país es insuficiente.

Se pueden distinguir los siguientes tipos de deuda interna: La contratada con el Banco de la República, que se usa principalmente para cubrir déficits de tesorería del gobierno nacional. Genera emisión primaria y es altamente inflacionaria por el aumento del circulante que conlleva. La Constitución de 1991 limitó el acceso del gobierno a este tipo de financiamiento al exigir el voto favorable de todos los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República para la aprobación de los créditos.

370

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Los bonos que se colocan al público, principalmente en el mercado de capitales.

Aumentan los cuasi dineros y compite con el ahorro privado. Aunque su efecto contraccionista es demorado reduce los medios de pago, permitiendo así la financiación del gasto público.

La que se coloca en los bancos como parte del encaje. Tiene un efecto contraccionista, es una política básicamente inflacionaria, pues se aumenta la reserva disponible por los bancos comerciales, permitiendo a los banqueros expandir su crédito, aumentando así la oferta.

La que se efectúa mediante un préstamo directo del sistema bancario, reduciendo así las disponibilidades que tienen los bancos para prestarle al sector privado, y que genera de esta forma efectos contraccionista.

La del sector privado, especialmente la de proveedores de bienes y servicios.

Generalmente obliga al proveedor a subir sus precios por la demora en los pagos.

Las Operaciones de Mercado Abierto, su objetivo es controlar la inflación a través de una reducción de la masa monetaria. Obviamente los recursos captados no vuelven al torrente económico sino cuando son cancelados los respectivos títulos.

1.27.3.1. BREVE RESEÑA DE LA EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DEL ENDEUDAMIENTO COLOMBIANO

Los primeros créditos contratados por nuestro país datan desde la independencia cuando el general Simón Bolívar acudió a Inglaterra a solicitar en préstamos recursos para financiar la confrontación que se libraba en ese entonces con España. Inglaterra no solo proporcionó los recursos sino que, además, envío un contingente que la historia conoce como la Legión Británica, y que fue el inicio de una relación de dependencia. Posteriormente se acudió a este mismo país para obtener recursos con los cuales financiar la construcción de obras de infraestructura tales como tranvías, ferrocarriles, vías de comunicación, etc. Así mismo se iniciaron los denominados créditos de proveedores no solo con ese país sino con otros más.

El fin de la segunda guerra mundial en 1945 marcó el comienzo de un nuevo orden político y económico mundial. Los países victoriosos se repartieron el mundo a la vez que crearon mecanismos para reconstruir a los países desbastados por la guerra y regularizar las relaciones económicas internacionales. Fue así como apareció el Plan Marshall dirigido a reconstruir a Europa y al Japón y junto con él organismos como la Organización de las Naciones Unidas -ONU-, el Tratado del Atlántico Norte -OTAN-, el Fondo Monetario Internacional -FMI- el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento -BIRF- más conocido como el Banco Mundial, el patrón oro, entre los acontecimientos más importantes.

371

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Colombia no fue ajena a todos estos sucesos y las relaciones que ya venían con los Estados Unidos se consolidaron a la vez que se iniciaron negociaciones con las instituciones recién creadas. Este período se caracteriza para la alta presencia del Banco Mundial en la actividad económica del país, pues, la mayoría de los prestamos obtenidos por Colombia provenían de dicha entidad y cuyo destino principal seguía siendo la construcción de infraestructura.

La crisis petrolera de 1973 también tuvo gran incidencia en las relaciones económicas internacionales y en el endeudamiento de los países subdesarrollados al pasar el precio del petróleo de 2.5 a 35 dólares el barril. Los altos recursos obtenidos por los países exportadores del medio oriente al vincularlos al sistema financiero internacional generaron una gran liquidez y dio lugar a lo que se llamaría el mercado de los “petrodólares” o “eurodólares”. Los países no petroleros debieron acudir al endeudamiento externo para sus compras de petróleo y sus derivados, así como para cubrir el sobre precio de los productos industriales importados que habían subido de precio también por efecto de la crisis que alteró la estructura de costos de las empresas. Adicionalmente los países subdesarrollados no petroleros vieron disminuidos sus ingresos por exportaciones de productos primarios por la baja demanda que se dio en los países desarrollados, producto de la recesión que ellos estaban viviendo.

La sobre oferta de recursos que se daba en el mundo financiero además de otros factores contribuyeron para que el endeudamiento colombiano se concentrara en las entidades financieras privadas.

Con el anuncio de México, en 1983, de abstenerse de servir su deuda se trastornó todo el sistema financiero internacional, porque otros países amenazaron y/o siguieron su ejemplo. A partir de entonces los bancos se volvieron más exigentes en el otorgamiento de créditos y esto afectó significativamente a Colombia a pesar de su bien ganada reputación de buen acreedor. La reticencia de los bancos a concederle créditos a Colombia, su reputación de buen cliente, y otros eventos que han sobrevenido, han hecho que la financiación a través de bonos haya adquirido cierta relevancia en los últimos años.

Las nuevas condiciones del mercado se han visto reflejadas en la forma que se contratan los créditos. Inicialmente estos eran contratados individualmente con cada una de las entidades prestamistas, luego se pasó a la modalidad de los créditos consorcio bancario, en la que uno o más bancos organizadores inician negociaciones con un prestatario sobre los plazos y condiciones financieras del préstamo. Una vez fijados los términos, el banco o bancos organizadores buscan a otros que puedan asociarse en la operación. (Dentro de este marco fueron contratados créditos que recibieron graciosos nombres de aviones o naves espaciales: "Jumbo" -1985 -, "Concorde" -1988 -, Challanger -1989 - Hércules). Este tipo de créditos tiene como ventajas para los bancos las siguientes: Una mayor movilización de fondos con un menor riesgo, diversificación de su portafolio, mayor poder de control no sólo sobre un

372

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación crédito en particular, sino además sobre un amplio espectro de otros préstamos en que participan los bancos miembros del consorcio, promoción de una mayor participación de bancos pequeños y medianos sin experiencia en el mercado financiero internacional, mayor rentabilidad directa para los bancos en razón de la introducción de comisiones por concepto de diversos servicios.163

1.27.3.2. EVOLUCIÓN DE LA DEUDA DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL

Hasta la década de los setenta (siglo XX) el endeudamiento colombiano fue bastante moderado, no obstante se presentaron muchos inconvenientes para servir cumplidamente la deuda. En 1923, a la llegada de la Misión Kemmerer, la suma de la deuda pública del gobierno nacional (no se incluye el nivel descentralizado), externa e interna, llegaba a $ 43 millones que representaba el 5.93% del PIB de la época. Hasta 1929 el endeudamiento público no alcanzó el 7.0% del PIB, pero desde 1930 hasta 1947 fluctúa entre el 10% y el 20% de ese indicador. Luego existe otro período, de 1948 a 1964, en que el endeudamiento es inferior al 10% del PIB. Después de este año y hasta 1976 fluctuará entre el 10% y el 15% y decaerá nuevamente a menos del 10% hasta 1983. Aunque en 1980 el endeudamiento colombiano solo alcanzaba el 7.29 del PIB, es a partir de este año que Colombia, en su sector central del nivel nacional, experimentará los mayores incrementos de su deuda más que toda externa (El Plan de Integración Nacional - PIN - del gobierno de la época se financió en buena parte con endeudamiento externo). En 1990 el monto de la deuda externa equivalía al 75.3% de la deuda total y al 12.43 del PIB y la deuda total ascendía a 16.41% del PIB. En el año 2.000 ya la deuda representa el 39.32% de este indicador. Pero en este año llama la atención que la deuda interna represente una mayor proporción (52.8%) frente a la deuda externa (47.2%) cuando una década atrás era todo lo contrario (interna 24.7%, externa 75.3%). Esto demuestra que el gobierno nacional a debido acudir con mayor énfasis al mercado financiero domestico.

En lo que respecta al servicio de la deuda éste "está ganando cada vez más espacio en el presupuesto de la Nación, en detrimento de los gastos de inversión. En 1980, el servicio de la deuda representaba el 10.6% de los gastos totales; en 1990, este porcentaje aumentó a 20.1%; y en 2000, ya representaba el 35.7%. Mientras tanto, la inversión fue perdiendo espacio dentro del presupuesto, al pasar de representar 33.3%, en 1980, a 28.8% en 1990, y 9.9% en 2000.164

163 GARAY SALAMANCA, Luis Jorge. Colombia y la crisis de la deuda. Cinep - Universidad Nacional de Colombia, 1991, página 630.

164 Contraloría General de la República. La deuda y el Presupuesto de la Nación. En: La situación de la deuda pública 2.000.

373

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Frente a los ingresos tributarios la Contraloría General de la República, entidad que por mandato constitucional debe llevar el registro de la deuda pública, estimó que la relación era del 31% en 1990 y del 80% en 1999. En 2001 la relación se reduce en 4 puntos por efecto de la entrada en vigencia de la reforma fiscal aprobada en 2000. De mantenerse las tendencias actuales la Contraloría estima que para el año 2010 la relación será del 94% del PIB165.

Tabla 21 : Saldos de la deuda pública del gobierno nacional (millones de pesos)

Saldos Externa

1923 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fuente: 2.000

Interna

Total

23.0 19.6 43.0 68.5 20.9 89 146.4 92.0 238 147.9 363.1 511 686.2 814.9 1.501 12.416 9.776 22.192 106.384 27.661 134.044 2.9990.616 980.103 3.970.718 3.545.160 1076.762 4.621.922 4.227,496 2.270.480 6497.976 4571.900 2.905.320 7477.221 4867.011 3.453.054 8320.065 6.276.140 5.389.640 11.665.780 7252.611 7.236.636 14.489.248 10.405.739 11.314.245 21.719.983 15.650.813 15.549.462 31.200.275 22.639.095 22.269.577 44.908.673 32.031.444 35.853.107 67.884.552 Contraloría General de la República, la

Participación % Externa Interna

Total deuda / PIB 94 54.0 46.0 5.93 76.6 23.4 1.32 61.4 38.6 14.31 28.9 71.1 5.61 46.0 54.0 2.00 55.9 44.1 14.35 79.4 20.6 7.29 75.3 24.7 16.51 76.7 23.3 15.20 65.1 34.9 16.65 61.1 38.9 14.62 58.5 41.5 12.32 53.8 46.2 13.82 50.1 49.9 14.39 47.9 52.1 17.85 50.2 49.8 22.01 50.4 49.6 29.56 47.2 52.8 39.32 situación de la deuda pública

Para la Contraloría las principales causas que explican el incremento de la deuda son las siguientes: El déficit fiscal de caja del Gobierno Nacional Central, el cual presentaba equilibrio fiscal a comienzos de los noventas y pasó a un déficit de 6.9% del PIB a finales de 2001.

165 Contraloría General de la República. Evaluación de la Deuda y Finanzas Públicas en Colombia, mayo 2002.

374

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

El déficit primario, el cual no considera el efecto de los intereses, pasó de un superávit a comienzos de los noventa a una déficit de 3.15% del PIB a finales de 2001.

Por lo tanto, los intereses han pasado de representa 1.1% del PIB en 190 a 4% del PIB en 2001. Es decir, el incremento de intereses de 3% del PIB, explican el 50% del aumento del déficit fiscal del Gobierno en toda la década.

Cada año es más la presión de un mayor endeudamiento para pagar los intereses de la misma deuda.

El Gobierno se ha convertido en la fuente de rescate de las demás entidades y empresas públicas en problemas financieros. Durante los noventas, el Gobierno asumió deuda equivalente a 0.23% del PIB en promedio anual (casi medio billón de pesos de hoy). Dentro de estas deudas se encuentran, entre otras, las derivadas de las electrificadoras en problemas como Icel y Corelca.

En 2000 y 2001 asumió los costos de reliquidar los saldos hipotecarios en UPAC a UVR, para lo cual emitió TES por $ 2.2 billones. También asumió la deuda proveniente de la liquidación de la Caja Agraria por $ 1.2 billones. La deuda de Carbocol por $108 mil millones, después de su privatización también fue asumida, quedando pendientes $1.8 billones de acuerdo de pago. De otra parte, se comenzó la contabilización de los bonos pensiónales por 4.2 billones166.

1.27.3.3. ESTRUCTURA DE LA DEUDA POR NIVELES DE GOBIERNO

En el año 2000 la deuda pública consolidada, tanto del nivel nacional como del territorial, alcanzó los $ 102.8 billones de pesos y representó el 59.57% del PIB (cifra similar a la estipulada para los países de la Unión Europea, 60%). De esta deuda 87.1 billones (85%) corresponden al nivel nacional y 15.7 billones (15%) al territorial. En 1991 el valor total era de $ 12.1 billones distribuidos así: $ 9.5 billones (78%) del nivel nacional y 2.6 billones (22%) del territorial. En ese año la deuda total representaba el 39.85 de PIB. En este mismo año (1991) la deuda interna equivalía al 21.66% y la

166 Contraloría General de la República. Evaluación de la deuda y finanzas públicas en Colombia, mayo de 2002.

375

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación externa al 78.34% del total, nueve años después la relación es del 56.63% y 43.37% respectivamente. Para la Contraloría General tres factores explican este cambio de composición: La prohibición de financiar el déficit del Gobierno con crédito subsidiado del Banco de la República, obligó al mismos Gobierno a crear sus propios instrumentos financieros (Títulos de tesorería TES) para capturar liquidez del ahorro financiero.

La ley 100 de 1993 produjo mayores flujos de ahorro financiero interno.

En 1998 se detuvo el proceso revaluacionista del peso. Entre 1990 y 197 alcanzó una revaluación real promedio anual de 6.5%, mientras que entre 1998 y 2001 se devaluó 5.1% promedio anual, desincentivando el endeudamiento en dólares167.

Tabla 22 : Saldos de la deuda, absolutos y relativos, por niveles de gobierno (millones de pesos) 1991 Total nivel 9.520.936 nacional Nivel central 4.621.922 Entidades 4.899.014 descentralizada s Total nivel territorial 2.595.370 Administracione 389.179 s centrales Entidades 2.226.076 descentralizada s Total deuda 12.116.30 pública 6 Deuda interna 2.692.300 Deuda externa 9.424.006 Porcentajes deuda respecto al PIB Pública total Total gobierno central Total externa Total interna Interna GCN

1994 100% 13.383.312

1999 100% 61.451.401

2000 100% 87.098.391

100%

47.17 52.83

62.17 37.83

73.08 26.92

67.884.552 19.213.840

77.94 22.06

8.320.065 5.063.247

44.908.673 16.542.728

100% 5.00.074 11.65 1.245.550

100% 13.865.856 24.90 5.290.741

100% 15.729.977 38.16 5.676.404

100% 36.09

88.35

75.10

61.84

63.91

3.756.523

8.575.116

10.053.573

18.385.386 100% 21.66 7.662.077 78.34 10.723.308

75.317.257 100% 41.67 39.788.329 58.33 35.528.928

102.828.368 100% 100% 52.83 58.226.979 56.63 47.17 44.601.389 43.37

39.85 15.20

27.22 12.32

49.58 29.56

59.57 39.46

30.99 8.85 6.54

15.88 11.35 5.11

23.39 26.19 14.66

25.93 33.85 20.84

167 Ibídem.

376

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Externa GCN 11.66 7.21 14.90 Total territorial 8.54 7.41 9.13 Fuente: Contraloría General de la República, la situación de la deuda pública.

18.62 9.14

Los sectores centrales son quienes han venido acumulando el mayor volumen de deuda en términos relativos. En 1991 el del nivel nacional acumulaba el 47.17% y el descentralizado el 52.83%, nueve años después la relación cambia abruptamente a 77.94% y 22.06% respectivamente.

En el territorial la estructura cambia también en el mismo sentido en los años considerados. De un 11.65% a 36.09% para el central y de 88.35 a 63.91 para el descentralizado.

1.27.4.

EL ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL

Por diversas razones el endeudamiento de las entidades territoriales creció desmesuradamente en los últimos años poniendo en peligro la viabilidad de las mismas. Una de esas razones quizás haya sido el afán de los mandatarios locales y secciónales por sacar adelante sus planes de desarrollo y ante la falta de recursos se acudió al crédito tal vez sin tener muy en cuenta las consecuencias futuras. De allí que no existiera mucha preocupación por el monto de la tasa de interés pero sí de la amplitud de los períodos de gracia. Al fin y al cabo el servicio fuerte de la deuda lo tendría que asumir la administración siguiente.

Se llegó a casos extremos hasta el punto de que el ahorro corriente que generaban dichas entidades era insuficiente - en algunos casos negativos - para atender las obligaciones contraídas. Este asunto se trató cuando se vio en gasto público el saneamiento fiscal.

Para tratar de corregir el desorden que se estaba presentando en el endeudamiento de las entidades territoriales, el Congreso de la República expidió en 1997 la Ley 358 de ese año y, posteriormente la 819 de 2002. A las normas preexistentes a la expedición de las mencionadas ha Leyes se les puede señalar como deficiencias las siguientes: Sobrestimaban la capacidad real de endeudamiento al no considerarse los ahorros corrientes negativos, porque el cálculo de la capacidad de pago se hacía teniendo en cuenta el 30% de los ingresos corrientes. Así podían existir entidades con elevados gastos de funcionamiento relativos a sus ingresos y sin embargo tenían capacidad legal de endeudamiento.

Permitían el endeudamiento para apalancar gastos de funcionamiento.

No estimulaban el ahorro territorial.

Por su parte las nuevas normas tienen como mérito en el campo fiscal:

377

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Hacer sostenible el endeudamiento de las entidades territoriales y sus descentralizadas. El uso del crédito no puede implicar el debilitamiento financiero de las entidades.

Eliminan el empleo de créditos para gastos de funcionamiento.

Estimulan el incremento del ahorro en las entidades territoriales.

Garantizan la capacidad de pago del ente territorial al tenerse en cuenta indicadores que miden la solvencia y sostenibilidad de la deuda.

Y en el campo administrativo: Fomentan sistemas adecuados de contabilidad de la deuda.

Promueven controles descentralizados al endeudamiento.

Estimulan el más riguroso examen de los planes y programas de inversión.

Unifican la legislación en materia de endeudamiento.

Reglamentan los nuevos desarrollos financieros del mercado de capitales (por ejemplo Titularización)

Por mandato de la Ley 819 la contratación de nuevos créditos por parte de los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 será requisito la presentación de una evaluación elaborada por una calificadora de riesgos, vigilada por la Superintendencia en la que se acredita la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento.

1.27.4.1. LA CAPACIDAD DE PAGO

Antes de la expedición de la ya mencionada Ley 358 de 1997 las entidades públicas no podían celebrar operaciones de crédito cuando el servicio total de su deuda, incluyendo la del crédito proyectado, representara dentro de la respectiva vigencia fiscal una suma superior al 30% de sus rentas ordinarias. Esta forma de calcular la capacidad de pago de las entidades adolecía de algunas fallas entre ellas la de inducir a una sobre estimación de la capacidad real de endeudamiento, por no tenerse en cuenta que podrían presentarse ahorro corriente negativo si la relación gastos a ingresos era muy alta.

Ahora, y de acuerdo a la precitada la Ley 358 de 1997, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, entendido como tal el flujo mínimo de ahorro operacional que permita cumplir adecuadamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. Se

378

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) el ahorro operacional.

Las entidades territoriales no podrán realizar operaciones que comprometan vigencias futuras si con ello exceden su capacidad de pago168.

1.27.4.2. EL AHORRO OPERACIONAL

El ahorro operacional se determina restando de los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Para estos efectos el concepto de ingreso corriente difiere un poco de la clasificación que se tiene en cuenta para fines presupuestales porque incluye también los recursos del balance y los rendimientos financieros, considerados tradicionalmente como recursos no corrientes. Concretamente el concepto involucra los ingresos tributarios y no tributarios, las regalías y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las participaciones en las rentas de la nación, los recursos del balance y los rendimientos financieros. Se excluyen del cálculo los recursos de cofinanciación, las cuotas de fiscalización recibidas por los órganos de control, los ingresos percibidos a favor de terceros, los activos, inversiones y rentas titularizados, los recursos de transferencias de la nación, el producto de la venta de activos fijos, y los excedentes financieros de las entidades descentralizadas que se transfieran a la administración central.

Así mismo los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerarán como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversión.

El cálculo del ahorro operacional se realiza con base en las ejecuciones de ingresos y gastos del año anterior ajustadas con el índice de inflación proyectado por el Banco de la República para la vigencia correspondiente.

Los recursos que obtengan las entidades a través de operaciones de crédito deben destinarse exclusivamente a financiar gastos de inversión, ya no se podrán dedicar a gastos de funcionamiento como en el pasado. Se exceptúan de la anterior prohibición los créditos de corto plazo (aquellos obtenidos para ser cancelados dentro de la misma vigencia fiscal, son los mismos créditos de tesorería), de refinanciación de la deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.

1.27.4.3. INDICADORES

168

Ley 819, Artículo 12.

379

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Las entidades territoriales para poder realizar una operación de crédito requieren previamente tener en cuenta: Su capacidad de pago: que está directamente relacionada con el ahorro operacional.

Su solvencia: o su capacidad para pagar cumplidamente sus obligaciones.

Su sostenibilidad: que es la capacidad de sostener un cierto nivel de endeudamiento.

De acuerdo a lo anterior se deben calcular los siguientes indicadores:

Interés a Ahorro Operacional

:

INT / AO

Saldo de la Deuda a Ingresos Corrientes:

SLD / IC

Como intereses de la deuda se consideran los pagados durante la vigencia en ejecución más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo crédito. El ahorro operacional (AO) recordemos que se calcula restando de los ingresos corrientes los gastos de funcionamiento más transferencias (Ingresos Corrientes - Gastos de Funcionamiento - Transferencias Pagadas - Salarios, Honorarios, Prestaciones, Seguridad Social). Previamente estos valores han debido ser ajustados con la tasa de inflación proyectada para el respectivo año.

Hecho los cálculos anteriores se pueden presentar las siguientes tres situaciones: 1 – Que la relación interés (INT) a ahorro operacional (AO) sea inferior al 40% (INT / AO < =40%) 2 – Que la relación interese (INT) a ahorro operacional (OP) sea superior al 40% (INT / AO > 40%) o que la relación saldo de la deuda (SLD) a ingresos corrientes (IC) sea superior al 80% (SLD / IC > 80%).

Ley 819/03

Ley 358/97

Gráficamente a estas situaciones se la han denominado como Semáforo Verde (existió también la instancia intermedia de Semáforo amarillo – relación entre el 40% y 60% que fue eliminada) y Rojo, respectivamente, de allí que a la Ley de endeudamiento también se le conozca como la “Ley de los Semáforos”.

En el primer caso, cuando la relación interés INDICADORES: a Ahorro Operacional es inferior al 40%, el INTERESES / AHORRO OPERACIONAL endeudamiento territorial es completamente SALDO DE LA DEUDA INGRESOS CORRIENTES

/

SUPERAVIT PRIMAR. / INTERESES o SUPERAVIT PRIMAR. / INTERESES + SERVICIO DEUDA

380

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación autónomo salvo las autorizaciones que deben expedir las Asambleas y Concejos.

En el segundo caso, o sea cuando la relación Intereses / ahorro Operacional supere el 40% o la relación Saldo de la Deuda / Ingresos Corrientes supere el 80%, ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público. Este Ministerio podrá otorgar la autorización previa suscripción también de un plan de desempeño financiero con la entidad territorial.

A parte de estos indicadores se debe tener también en cuenta el del Superávit Primario que se trató en la página 161. Se recordará que este indicador señala que el Superávit Primario debe ser por lo menos igual al valor de los intereses que proyecten cancelar.

Tabla 23: Modelo para calcular indicadores de deuda pública EJECUCIONES AÑO VALORES ANTERIOR INDEXADOS %

1.

1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2.1 1.2.6 1.2.8 2 2.1.1 2.1.2 2.1.3 AO 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3 4.1 4.2 4 5.1 5.2

INFLACION ESPERADA INGRESOS CORRIENTES INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS Recursos del Balance Regalías Rendimientos Financieros GASTOS CORRIENTES GASTOS DE PERSONAL GASTOS GENERALES TRANSFERENCIAS AHORRO OPERACIONAL SITUACION DE LA DEUDA SIN NUEVO CREDITO Saldo Deuda Vigencia Anterior Créditos Contratados en la Presente Vigencia Amortización de la Deuda (3.3.1+3.3.2) Amortizaciones Pagadas Amortizaciones por Pagar en el Resto de la Vigencia SALDO DEUDA (3.1 + 3.2 - 3.3) Intereses Pagados a la Fecha de Corte Intereses por Pagar en el Resto de la Vigencia Total Intereses de la Deuda Vigente(4.1+4.2) SERVICIO DEL NUEVO CREDITO Valor Total del Nuevo Crédito Amortizaciones del Nuevo Crédito

381

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 5.3 5 6 7 8

Intereses del Nuevo Crédito CALCULO INDICADORES SALDO DEUDA CON NUEVO CREDITO (3 + 5.1 - 5.2) TOTAL INTERESES (4+5.3) INTERESES / AHORRO OPERACIONAL (6 / AO) SALDO DEUDA / INGRESOS CORRIENTES (5 / 1) ESTADO DE LA ENTIDAD (SEMAFORO)

1.27.4.4. LOS PLANES DE DESEMPEÑO

También conocidos como planes de ajuste fiscal. Son instrumentos dirigidos a las entidades territoriales que superan los límites considerados como de endeudamiento sostenible y tienen como propósito establecer las acciones y medidas que deberán implantar las entidades territoriales tendientes a optimizar el recaudo de los ingresos y a disminuir y racionalizar los gastos, en procura de lograr su saneamiento financiero y administrativo y de renovar sus posibilidades de acceso al crédito. 169. Dicho de otra manera, son programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendientes a restablecer la solidez económica y financiera de una entidad. Deberán garantizar el mantenimiento de la capacidad de pago y el mejoramiento de los indicadores de endeudamiento de las respectivas entidades territoriales. Dichos planes deben contemplar medidas de racionalización del gasto y el fortalecimiento de los ingresos propios. Por lo tanto contendrán un diagnóstico financiero e institucional de la respectiva entidad incluido él calculo de los indicadores de capacidad de pago. Así mismo deben contemplar las acciones, medidas y metas que se comprometen a instaurar o lograr en un período determinado, con base en las capacidades, instrumentos y restricciones con que cuenten las entidades territoriales. Como medidas contempladas en los planes de desempeño están las de mejorar el perfil de la deuda, depurar y recuperar cartera de contribuyentes más representativos, actualización de censos de contribuyentes, enajenación de activos y otros derechos y fomento a la participación privada en la prestación de servicios, racionalización de la organización administrativa y optimización de las plantas de personal.

Los planes de desempeño son negociados y suscritos por las entidades territoriales y las entidades prestamistas y revisados por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio

169 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Memorias de hacienda, 1999 – 2000. Imprenta nacional, tomo I, página 148.

382

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación de Hacienda o por los departamentos, dependencia que también hace el seguimiento y evaluación de su cumplimiento. .170 Las entidades territoriales deben enviar trimestralmente la información correspondiente a la evolución de los planes de desempeño al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF)- quien evalúa el cumplimiento de dichos planes e informará a la Superintendencia Bancaria sobre las entidades territoriales incumplidas. Para que dicha entidad o los departamentos, según el caso, den su conformidad con los planes, tendrán en cuenta los siguientes aspectos: Viabilidad de las medidas, acciones y metas previstas.

Incidencia del plan de desempeño sobre la situación fiscal, administrativa y financiera de la respectiva entidad territorial; y efectividad probable de las medidas, acciones y metas previstas para restablecer la solidez económica y financiera de las mismas o para evitar su deterioro.

Efectos del crédito que se pretende contratar sobre las finanzas de la entidad territorial, y, Antecedentes de la entidad territorial en relación con el cumplimiento de planes de desempeño.

Los planes de desempeño permanecerán vigentes hasta tanto la entidad territorial registre un nivel de intereses / ahorro operacional menor o igual al 40%. El incumplimiento de los planes de desempeño acarreará la suspensión de todo nuevo endeudamiento por parte de la entidad territorial. En este evento, cuando una nueva administración requiera celebrar operaciones de crédito público, deberá obtener autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para tal efecto, la entidad territorial podrá solicitar la renegociación del convenio de desempeño, en todo caso comprometiéndose a la ejecución del mismo.

Los planes de desempeño se diferencian de los de ajustes fiscal porque estos últimos van dirigidos a limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales hasta ciertos porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación, mientras que los planes de desempeño están orientados a restablecer la capacidad de pago del ente territorial. En ambos casos se procura un aumento de los ingresos y una disminución de los gastos.

1.27.4.5. PIGNORACIÓN DE RENTAS

170 Ibídem.

383

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Las entidades territoriales solamente podrán pignorar las rentas o ingresos que deban destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores señalados por la Ley, cuando el crédito que se garantice mediante la pignoración tenga como único objetivo financiar la inversión para la provisión de los mismos servicios, actividades o sectores a los cuales deban asignarse las rentas o ingresos correspondientes. La pignoración no podrá exceder los montos asignados a cada sector de inversión durante la vigencia del crédito.

1.27.4.6. LOS CRÉDITOS DE TESORERÍA

Por mandato de la Ley 819 los créditos de tesorería otorgados por entidades financieras a las entidades territoriales se deben destinar exclusivamente a atender insuficiencia de caja de carácter temporal durante la vigencia fiscal y deberán cumplir con las siguientes exigencias: No podrán exceder la doceava de los ingresos corrientes del año fiscal; Serán pagados con recursos diferentes del crédito; Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten; No podrán contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o sobregiros171.

1.27.5.

REQUISITOS PARA REALIZAR OPERACIONES DE CREDITO

Los siguientes cuadros muestran los requisitos que deben cumplir las entidades, de los diferentes niveles gubernamentales, para poder realizar operaciones de crédito.

Crédito Externo de la Nación: Solicitud por parte del ministerio respectivo Concepto favorable del Conpes Concepto favorable de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público -

171

Crédito Externo de Entidades Territoriales: Autorización del Concejo municipal o Asamblea departamental Concepto favorable del Gobernador

Ley 819, Artículo 17

384

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación concepto inicial Autorización del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato Solicitud por parte del ministerio respectivo Concepto favorable del DNP - para proyectos de inversión Autorización del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato

para las operaciones de los municipios Concepto del DNP Autorización del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones Autorización del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato

Crédito interno de departamentos: Debe ser autorizado por decreto del Gobernador, previa solicitud del jefe del departamento administrativo o secretaría que vaya a ejecutar el proyecto Autorización de endeudamiento expedida por la Asamblea departamental No requiere de autorización del DNP

Crédito interno descentralizadas departamental:

Crédito interno de entidades descentralizadas del orden municipal: Autorización del Concejo o junta directiva de la entidad Concepto favorable del Alcalde No requiere autorización del DNP Concepto de la oficina de planeación municipal o de la respectiva oficina seccional, si aquella no existiere, sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto

Crédito externo de entidades descentralizadas territoriales: Autorización del consejo o junta directiva de la entidad Resolución del Gobernador o concepto favorable del Alcalde Ordenanza de la Asamblea Departamental o acuerdo del Concejo municipal según sea el caso Autorización del ministerio respectivo Concepto favorable del DNP Autorización del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones Autorización del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato

de entidades del orden

Resolución del Gobernador Autorización del Consejo o Junta Directiva de la entidad Concepto favorable de planeación departamental

RESUMEN DEL CAPITULO

385

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Son muchas las razones que se aducen para acudir al endeudamiento público pero quizás las más importantes son las que tienen que ver con el impulso al desarrollo y el logro de propósitos estabilizadores. Pero la causa más común por la cual los gobiernos se endeudan es para tratar de cubrir la brecha entre los gastos totales y los ingresos corrientes.

Colombia desde antes de su independencia de España ha acudido al crédito, primero con Inglaterra para financiar parte de la gesta libertadora, pero después con gobiernos de países, con la banca multilateral y de fomento, banca comercial, emisión de bonos, en fin.

Hasta antes de la década del 80 la deuda pública colombiana fue relativamente modesta y manejable. Pero a raíz del alto componente crediticio que implicó la ejecución del Plan de Integración Nacional (1978 - 1982) la deuda pública inició una dinámica de crecimiento hasta el punto que el año 2000 representó el 59.56 del PIB. Es preciso señalar que en la estructura de la deuda el componente externo en la última década ha perdido importancia relativa frente al componente interno. Algo similar sucede con la deuda del sector descentralizado frente al central.

Existen diversas formas de clasificar la deuda publica, una de la más utilizada es la que distingue entre deuda externa e interna. La externa es la contratada con agentes económicos residentes fuera del país y que afecta la balanza de pagos. La interna se contrata con agentes domésticos como los bancos comerciales, el Banco de la República (para casos muy restringidos), emisión de bonos, crédito de proveedores, entre los más representativos.

En razón del desmedido crecimiento de la deuda pública territorial, el gobierno nacional se vio precisado a tramitar ante el Congreso una Ley que le pone límites al endeudamiento de ese nivel de gobierno. En adelante para tramitar un crédito, que debe ser destinado a inversión con algunas excepciones, es indispensable que la entidad demuestre que posee capacidad de pago, esto es, que esté en condiciones de generar un flujo mínimo de ahorro operacional que permita atender el servicio de la deuda y otros gastos de inversión.

386

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS Y EJERCICIOS DE REPASO Son muchas las razones por las cuales los gobiernos acuden al endeudamiento.

Reseño las que a su juicio son las más importantes.

La financiación a través del crédito tiene sus aspectos positivos al igual que negativos, como es apenas obvio. Haga una reseña de unos y otros.

Haga una reseña histórica del endeudamiento colombiano desde la gesta libertadora hasta el presente.

Los entes territoriales, al igual que la nación, en los últimos años han experimentado un crecimiento acelerado en sus niveles de endeudamiento ¿Qué explicaciones tiene esta situación?

Realice una comparación entre el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. ¿Qué son los planes de desempeño? ¿Porqué, para qué y entre quienes se suscriben? ¿En qué se diferencian de los planes de ajuste fiscal? ¿Cómo se calculaba la capacidad de endeudamiento de una entidad antes de la expedición de la Ley 358 de 1997 y cómo se calcula ahora? ¿En materia de endeudamiento, qué significa que una entidad se encuentra en semáforo verde? ¿Rojo?

Qué relaciones, diferencias o similitudes puede establecer entre los siguientes instrumentos: Plan de desempeño, Programa de saneamiento fiscal, Acuerdo de reestructuración de pasivos Por norma general los recursos del crédito se deben destinar a gastos de inversión y solo en casos excepcionales para gastos de funcionamiento ¿Cuáles son esos casos especiales?

Después de calcular los indicadores de solvencia (Intereses / Ahorro Operacional) y sostenibilidad (Saldo de la Deuda / Ingresos Corrientes) de la deuda del municipio de Los Morales de acuerdo a los datos que abajo se proporcionan, determine si puede acceder a la contratación de un crédito por valor de 12 mil millones de pesos. El Índice de precios (IPC) proyectado es del 10%.

Deuda actual Valor crédito proyectado a contratar Amortizaciones que se pagaran en la vigencia Intereses del nuevo crédito Intereses causados en la vigencia a la fecha Intereses que se causaran en el resto de la vigencia Información correspondiente al año anterior: Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos por transferencias Gastos de personal Gastos generales Gastos por transferencias

$ 10´000.000.000 12´000.000.000 400.000.000 1.500.000.000 2.500.000.000 500.000.000 12.000.000.000 4.000.000.000 6.000.000.000 7.000.000.000 3.000.000.000 2.000.000.000

Desarrolle el siguiente ejercicio. A 31 de diciembre del año X los municipios Loma Azul y Loma Verde de sus estados financieros se extrajeron los siguientes datos (Se recomienda consultar la Ley 358):

387

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Valores en miles de $ 1.

1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2.1 1.2.6 1.2.8 2 2.1.1 2.1.2 2.1.3

INGRESOS CORRIENTES Ingresos Tributarios Ingresos no Tributarios Transferencias para Funcionamiento Recursos del Balance Regalías Rendimientos Financieros GASTOS CORRIENTES Gastos De Personal Gastos Generales Transferencias

LOMA AZUL

LOMA VERDE

11.450.000 6.820.000 3.820.000 4.500 42.000 86.900

17.540.000 5.920.000 4.820.000 42.500 25.000 450.000

6.620.000 4.820.000 3.456.000

12.850.000 6.220.000 4.560.000

INFORMACION COMPLEMENTARIA Saldo Deuda Vigencia Anterior Créditos Contratados en la Presente Vigencia Amortizaciones Pagadas Amortizaciones por Pagar en el Resto de la Vigencia Intereses Pagados a la Fecha de Corte Intereses por Pagar en el Resto de la Vigencia Valor Créditos Proyectados Tasa de Interés efectivo anual de los créditos proyectados Períodos de amortización Períodos de gracia

7.495.000 220.000 340.000 620.000 680.000 1.240.000 5.000.000 14% 8 años 1 año

10.890.000 0,0 540.000 810.000 970.000 1.900.000 7.000.000 8% 7 años 18 meses

Los intereses del nuevo crédito se comenzarían a cancelar a partir del mes de mayo del año X+1 La inflación proyectada para X+1 es del 6%.

Con base en la anterior información y para ambos municipios: i) Calcule el ahorro operacional para el año X+1 j) ¿Pueden los municipios acceder a los créditos proyectados? ¿Por qué? k) ¿Cuál es el monto máximo de crédito al que pueden acceder para que su relación interés / ahorro operacional sea igual al 40%?

Para el desarrollo del ejercicio puede utilizar el siguiente cuadro:

LOMA AZUL ANTERIOR

388

LOMA VERDE INDEXADO ANTERIOR INDEXADO

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.

1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2.1 1.2.6 1.2.8 2 2.1.1 2.1.2 2.1.3 AO

3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3 4.1 4.2 4 5.1 5.2 5.3

5 6 7 8

INFLACION ESPERADA 6% INGRESOS CORRIENTES Ingresos Tributarios Ingresos no Tributarios Transferencias para Funcionamiento Recursos del Balance Regalías Rendimientos Financieros GASTOS CORRIENTES Gastos de Personal Gastos Generales Transferencias para Funcionamiento AHORRO OPERACIONAL SITUACION DE LA DEUDA SIN NUEVO CREDITO Saldo Deuda Vigencia Anterior Créditos Contratados en la Presente Vigencia Amortización de la Deuda (3.3.1+3.3.2) Amortizaciones Pagadas Amortizaciones por Pagar en el Resto de la Vigencia SALDO DEUDA (3.1 + 3.2 - 3.3) Intereses Pagados a la Fecha de Corte Intereses por Pagar en el Resto de la Vigencia Total Intereses de la Deuda Vigente(4.1+4.2) SERVICIO DEL NUEVO CREDITO Valor Total del Nuevo Crédito Amortizaciones del Nuevo Crédito Intereses del Nuevo Crédito CALCULO INDICADORES SALDO DEUDA CON NUEVO CREDITO (3 + 5.1 - 5.2) TOTAL INTERESES (4+5.3) INTERESES / AHORRO OPERACIONAL (6 / AO) SALDO DEUDA / INGRESOS CORRIENTES (5 / 1) SEMAFORO

389

6%

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

EL GASTO PÚBLICO ES OTRO DE LOS GRANDES INSTRUMENTOS NO SOLO PARA SATISFACER NECESIDES PÚBLICAS SINO TAMBIEN PARA ORIENTAR LA ECONOMIA

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTE CAPITULO? Definir y a la vez señalar la importancia del gasto público en la consecución de propósitos sociales y económicos por parte del Estado. Así mismo se intentará describir las clasificaciones más importantes de los gastos públicos.

También se analizará la cuestión de las rentas de destinación específica, como categoría especial de gastos, por la importancia que en el manejo fiscal tienen. Por último se tratará el asunto del saneamiento fiscal territorial que impone límites de gastos a las instituciones de ese nivel.

390

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.28. ¿QUÉ ES EL GASTO PUBLICO Y QUE SE BUSCA CON ÉL?

El gasto público comprende las erogaciones hechas por el gobierno y sus distintas dependencias, por lo tanto incluye las realizadas por el gobierno central, las administraciones locales y regionales, las agencias o institutos autónomos las empresas o corporaciones de propiedad estatal. Para el Fondo Monetario Internacional es “una disminución del patrimonio neto como resultado de una transacción” 172. A su vez afirma que “Los gobiernos tienen dos funciones económicas generales: asumir la responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad sobre una base no de mercado y redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia.

Estas funciones se cumplen principalmente mediante transacciones de gasto, que en el sistema de EFP se clasifican de dos maneras: una clasificación económica y una clasificación funcional173.

Junto con los gastos en consumo e inversión, el gasto público forma parte de la denominada demanda agregada. Un aumento del mismo puede dinamizar la economía pero a la vez provocar inflación, por el contrario su disminución genera recesión y disminución de los precios pero hace más competitiva la producción nacional frente a la externa.

El gasto público es un medio no solo para satisfacer necesidades públicas como desembolsos o erogaciones de los ingresos públicos sino, también, para regular procesos económicos y sociales. A través de él se pueden obtener los objetivos de las finanzas públicas de asignación de recursos, distribución del ingreso, estabilización económica y formación de capital. La función de asignación de recursos se cumple principalmente a través de las partidas incluidas en los presupuestos que deben ser congruentes con los planes de desarrollo. Es también a través del presupuesto que se puede cumplir con la función de redistribución del ingreso, especialmente a través de las asignaciones para gasto social, que se entiende como tal el dirigido a solventar las necesidades básicas insatisfechas de la población de menores recursos en aspectos tales como la educación, salud, agua potable, saneamiento ambiental, cultura, deporte, recreación, vivienda y seguridad social.

Respecto a la estabilidad económica siempre ha existido gran controversia sobre el papel del gasto público como instrumento regulador de la demanda agregada. En un

172 173

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001.

Ibidem

391

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación extremo se ubican quienes sostienen que los aumentos deficitarios en el gasto público conducen bien sea a mayor inflación o a un deterioro de la balanza cambiaria, pero no a un mejoramiento en el empleo y producción internos. En el caso de la existencia de tasa de cambio fija, el exceso de demanda creada por el déficit adicional conduciría a un aumento en la demanda de productos importados deteriorando la situación cambiaria. En contraste, si la tasa de cambio es flexible o ajustable, como ocurre actualmente en Colombia, el exceso de demanda puede traducirse simplemente en un mayor nivel de precios.

En el otro extremo se encuentran los que sostienen que el gasto público es un instrumento importante de regulación de la actividad económica, y acuden al conocido argumento keynesiano según el cual el ritmo real de producción es sensible a los cambios en la demanda agregada. En una situación de recesión o depresión recomiendan aumentar el gasto público para que de esta manera las unidades económicas tengan poder de compra para adquirir los bienes y servicios producidos por otras y, a través de un efecto multiplicador, estas también adquieran las de otras más y así sucesivamente se dinamice la economía. Son las denominadas medidas expansivas - o expansionistas - de las que se ha hablado en otros apartes de estas notas. En el caso contrario, o sea de inflación, recomiendan disminuir los gastos para restarle poder de compra a las unidades económicas y así disminuir los precios.

El problema de reactivar la economía a través del aumento de los gastos es que esta medida conlleva a un aumento del déficit fiscal y por ende de la deuda pública. Se podría solucionar el problema macroeconómico a costa de agravar la situación fiscal del Estado. Pero a mediano o largo plazo se podría pensar que ya restablecida la normalidad económica las bases de cobro de los impuestos aumentarían y por lo tanto los recaudos gubernamentales, con lo que se compensarían los gastos previos.

1.29. LA LEY DE WAGNER A finales del siglo XIX (1877), el economista alemán Adolf Wagner después de varias pruebas empíricas concluyó que a medida que un país se desarrolla ese proceso va acompañado de un mayor crecimiento del gasto público respecto al Producto Interno Bruto -PIB-, dicho en otros términos, el tamaño del Estado crece a un ritmo mayor al del resto de la economía. En el mundo académico esto se conoce como la Ley de Wagner, aunque para ciertos autores dicha conclusión no pasa de ser una simple hipótesis. Para dicha Ley, o hipótesis, la elasticidad ingreso de la demanda por los

392

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación bienes públicos, culturales y de bienestar es superior a la unidad; así, a medida que sube el ingreso, el Estado crece más rápidamente para atender esas demandas.174 TABLA 24: EVOLUCIÓN DEL GASTO POR NIVELES DE GOBIERNO – SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO - % DEL PIB.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 NACIONAL Gobierno Central Pagos totales 11.0 11.68 12.54 14.40 14.76 15.30 17.30 Pagos netos de 8.74 9.21 10.11 10.85 10.56 11.00 12.60 transferencias DEPARTAMETAL Gobierno central Pagos totales 1.94 1.96 1.92 2.24 2.27 2.07 2.95 MUNICIPAL Gobierno central Pagos totales 2.49 2.77 2.89 3.54 4.20 4.29 6.29 TOTAL NIVEL SUBNACIONAL Gobiernos centrales Pagos totales 4.43 4.73 4.81 5.78 6.47 6.36 9.24 Fuente: Confis, DNP, Secretarías de Hacienda. Citado por Juan Camilo Restrepo, Nuevos para la descentralización, Página 103.

1997

18.14 13.24

3.38

6.32

9.70 rumbos

A pesar del escepticismo que existe respecto a la validez de la mencionada Ley económica, los hechos en Colombia la confirman. En efecto, no obstante los esfuerzos realizados para controlar los gastos gubernamentales, que incluyen procesos descentralizadores, privatizadores, de apertura, reducciones de planta de personal, etc., estos han venido en permanente aumento no solo en términos reales sino, también, como proporción del PIB. Para los años siguientes a 1991 se esperaría que los gastos del sector público no financiero del nivel central nacional disminuyeran y los del nivel territorial aumentaran como efecto de la descentralización fiscal, porque la Constitución de ese año determinó que gradualmente la nación transferiría una mayor proporción de sus recursos al nivel territorial a la vez que se reducirían sus responsabilidades en la prestación de algunos servicios. Pues bien, los gastos departamentales al igual que los municipales se han incrementado y en una proporción importante, pero también los del sector central del nivel nacional. La tabla 20 muestra que en 1990 los gastos del nivel nacional era el 11.0% respecto al PIB, y siete años después, en 1997, estos representan el 18.14%. En el caso de los departamentos sus gastos en estas mismas fechas como proporción del PIB eran de 1.94% y 3.38%

174WIESNER DURAN, Eduardo. Colombia: Descentralización y federalismo fiscal. Informe final de la Misión para la Descentralización. DNP. Bogotá, 1992. Pág. 66.

393

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación respectivamente y los de los municipios 2.49% y 6.32%. En conjunto el gasto del nivel territorial pasó de representar el 4.43% del PIB en 1990 a 9.70% en 1997. La demostración de la Ley de Wagner es contundente.

Antes de que la descentralización tomara un nuevo auge con la expedición de la Constitución de 1991, el mayor volumen de gasto lo realizaba el nivel nacional.

1.30. CLASIFICACIONES Son muchas las formas existentes para clasificar los gatos públicos pero la más común es la que distingue entre gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda. Los primeros son los necesarios para que el Estado pueda cumplir con sus funciones mínimas. Hacen parte de ellos todos los relacionados con la nómina y la adquisición de servicios y elementos. Los de inversión son los dirigidos a ampliar la infraestructura física del país y que hagan parte de proyectos específicos. Ha hecho carrera considerar a los gastos de funcionamiento como "malos" y a los de inversión como "buenos" porque casi siempre a los primeros se les asocia con burocracia y despilfarro y a los segundos con progreso. Esto ha llevado a que se planeen obras (que se incluyen como inversión) pero que después no puedan funcionar porque no se consideraron los gastos de funcionamiento. Se debe aclarar que no siempre los gastos en personal (o en burocracia como despectivamente muchas veces se les califica) son inconvenientes. La mayoría de las actividades del Estado tienen que ver con la prestación de servicios por lo tanto requiere intensivamente de mano de obra. Aunque tampoco se debe desconocer que el personal que muchas veces se nombra no siempre tiene las calificaciones mínimas de preparación e idoneidad moral y exceden las necesidades de las entidades. En muchos casos se percibe más a las entidades estatales como dispensadoras de empleo y no como prestadoras de servicios para la comunidad.

Pero a parte de la clasificación que se acaba de mencionar existen otras que las veremos enseguida.

1.30.1.1. CLASIFICACIÓN INSTITUCIONAL

Según ella los gastos se clasifican de acuerdo al organismo o entidad encargada de ejecutarlos. En el sistema presupuestal colombiano es de uso frecuente.

1.30.1.2. CLASIFICACIÓN POR OBJETO DEL GASTO

394

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Con este criterio se seleccionan los gastos identificando los conceptos específicos según la clase o la naturaleza de cada ítem o rubro de gasto que la administración ordena, compromete o paga. Esta clasificación es útil en todo el ciclo presupuestal y sirve para la evaluación, el control y el registro contable de las transacciones presupuestales. De acuerdo a esta clasificación los gastos se agrupan en: Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias, Gastos de Operación Comercial, Servicio de la Deuda y Gastos de Inversión.

1.30.1.3. CLASIFICACIÓN ECONÓMICA

Su objetivo fundamental es el de relacionar las cuentas presupuestales tanto de ingresos como de gastos, con las grandes variables macroeconómicas insertas en las Cuentas Nacionales.

Con su aplicación se facilita el análisis sobre los efectos de la política gubernamental en materia de gasto público en relación con su impacto sobre los gastos corrientes y de capital.

De las clasificaciones presupuestales generalmente empleadas, la económica es la más sencilla y práctica de utilizar, permite en la categoría de adquisición por bienes y servicios agrupar los conceptos de remuneración al trabajo distinguiendo los sueldos y salarios de otras formas de remuneración, los gastos por contribución a la seguridad social y los correspondientes al mantenimiento, suministro y adquisición de elementos.

Se otorga especial importancia al régimen de subsidios y transferencias tanto internas como externas.

En razón de la importancia de la variable correspondiente a la formación bruta de capital, la clasificación ha previsto detallar los conceptos de adquisición de bienes durables, adquisición de activos fijos, intangibles, transferencias de capital, pagos a instituciones financieras, pagos a otros niveles del Gobierno Nacional y entidades del exterior. Con los fundamentos anteriores se obtiene el siguiente esquema:

Tabla 25: Clasificación económica del gasto 2 Gasto 21 Remuneración a los empleados [EFP] 211 Sueldos y salarios [EFP] 2111 Sueldos y salarios en efectivo [EFP] 2112 Sueldos y salarios en especie [EFP] 212 Contribuciones sociales [EFP] 2121 Contribuciones sociales efectivas [EFP] 2122 Contribuciones sociales imputadas [EFP] 22 Uso de bienes y servicios 23 Consumo de capital fijo [EFP] 24 Intereses [EFP]

395

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 241 A no residentes 242 A residentes distintos del gobierno general 243 A otras unidades del gobierno general 25 Subsidios 251 A corporaciones públicas 2511 A corporaciones públicas no financieras 2512 A corporaciones públicas financieras 252 A empresas privadas 2521 A empresas privadas no financieras 2522 A empresas privadas financieras 26 Donaciones 261 A gobiernos extranjeros 2611 Corrientes 2612 De capital 262 A organismos internacionales 2621 Corrientes 2622 De capital 263 A otras unidades del gobierno general 2631 Corrientes 2632 De capital 27 Prestaciones sociales [EFP] 271 Prestaciones de la seguridad social 2711 Prestaciones de la seguridad social en efectivo 2712 Prestaciones de la seguridad social en especie 272 Prestaciones de asistencia social 2721 Prestaciones de asistencia social en efectivo 2722 Prestaciones de asistencia social en especie [EFP] 273 Prestaciones sociales del empleador 2731 Prestaciones sociales del empleador en efectivo 2732 Prestaciones sociales del empleador en especie 28 Otros gastos 281 Gastos de la propiedad distintos de intereses 2811 Dividendos (solo corporaciones públicas) 2812 Retiros de los ingresos de las cuasi corporaciones (Solo corporaciones públicas) 2813 Gastos de la propiedad atribuidos a los titulares de pólizas de seguros [EFP] 2814 Arriendo de activos tangibles no producidos 282 Otros gastos diversos 2821 Corrientes 2822 De Capital

1.30.1.4. CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

Agrupa los gastos conforme a las funciones o servicios que el Gobierno presta a la comunidad. Dada su utilidad permite a la Administración conocer la naturaleza de los servicios y el tamaño e importancia de cada sector o función facilitando en consecuencia la toma de decisiones. De acuerdo a lo anterior los gastos se agrupan en:

396

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Servicios personales (administración superior, administración de justicia, relaciones internacionales, investigación general, estadísticas y censos) Orden público y seguridad nacional (defensa nacional, policía, seguridad) Servicios económicos (agricultura, selvicultura, caza y pesca, minería, electricidad, industria, comercio interior y exterior, servicios financieros y crediticios, servicios comunales) Transportes y comunicaciones (terrestre, marítimo y fluvial, transportes, ordenamiento urbano y rural) Servicios culturales y sociales (educación, salud, cultura, trabajo, seguridad y asistencia social) Gastos no clasificables (servicio de la deuda) Tabla 26: Clasificación del gasto por funciones del gobierno

7 Gasto Total 701 Servicios públicos generales 7011 Órganos ejecutivos y legislativos, asuntos financieros y fiscales, asuntos exteriores 7012 Ayuda económica exterior 7013 Servicios generales 7014 Investigación básica 7015 Investigación y desarrollo relacionados con los servicios públicos generales 7016 Servicios públicos generales n.e.p 1 7017 Transacciones de la deuda pública 7018 Transferencias de carácter general entre diferentes niveles de gobierno 702 Defensa 7021 Defensa militar 7022 Defensa civil 7023 Ayuda militar al exterior 7024 Investigación y desarrollo relacionados con la defensa 7025 Defensa n.e.p.

703 Orden público y seguridad 7031 Servicios de policía 7032 Servicios de protección contra incendios 7033 Tribunales de justicia 7034 Prisiones 7035 Investigación y desarrollo relacionados con el orden público y la seguridad 7036 Orden público y seguridad n.e.p.

704 Asuntos económicos 7041 Asuntos económicos, comerciales y laborales en general

397

otras formas de

deporte y recreación,

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 7042 Agricultura, silvicultura, pesca y caza 7043 Combustibles y energía 7044 Minería, manufacturas y construcción 7045 Transporte 7046 Comunicaciones 7047 Otras industrias 7048 Investigación y desarrollo relacionados con asuntos económicos 7049 Asuntos económicos n.e.p.

705 Protección del medio ambiente 7051 Ordenación de desechos 7052 Ordenación de aguas residuales 7053 Reducción de la contaminación 7054 Protección de la diversidad biológica y del paisaje 7055 Investigación y desarrollo relacionados con la protección del medio ambiente 7056 Protección del medio ambiente n.e.p.

706 Vivienda y servicios comunitarios 7061 Urbanización 7062 Desarrollo comunitario 7063 Abastecimiento de agua 7064 Alumbrado público 7065 Investigación y desarrollo relacionados con la vivienda y los servicios comunitarios 7066 Vivienda y servicios comunitarios n.e.p.

707 Salud 7071 Productos, útiles y equipo médicos 7072 Servicios para pacientes externos 7073 Servicios hospitalarios 7074 Servicios de salud pública 7075 Investigación y desarrollo relacionados con la salud 7076 Salud n.e.p.

708 Actividades recreativas, cultura y religión 7081 Servicios recreativos y deportivos 7082 Servicios culturales 7083 Servicios de radio y televisión y servicios editoriales 7084 Servicios religiosos y otros servicios comunitarios 7085 Investigación y desarrollo relacionados con 710 Protección social 7101 Enfermedad e incapacidad 7102 Edad avanzada 7103 Supérstite 7104 Familia e hijos 7105 Desempleo 7106 Vivienda 7107 Exclusión social n.e.p.

7108 Investigación y desarrollo relacionados con la protección social 7109 Protección social n.e.p.

398

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 1.30.1.5. CLASIFICACIÓN POR PROGRAMAS

En nuestro medio ha tenido un uso muy limitado, no obstante su importancia para propósitos de planificación en el mediano y largo plazo.

En el país no se dispone de un esquema único o de carácter uniforme en razón de los factores temporales de algunos programas y a las características específicas de los planes generales de desarrollo. Mediante este sistema de ordenamiento de las transacciones se facilita el seguimiento y evaluación de los programas presupuestales, la determinación de metas y la confrontación de las realizaciones con los estimativos iniciales medidos en términos cuantitativos y cualitativos. Para llevar a cabo la elaboración y puesta en marcha de un presupuesto por programas, se requiere determinar previamente las actividades, programas, subprogramas, funciones y los recursos financieros necesarios para su desarrollo. Este aspecto fue tratado él capitulo cuatro, dedicado al presupuesto.

Esta clasificación es complementaria de la funcional, institucional o por objeto del gasto, en consecuencia no son excluyentes y en algunos casos los grupos o categorías de gasto son similares en su composición.

1.30.1.6. CLASIFICACIÓN REGIONAL

Al igual que las clasificaciones descritas anteriormente, ésta se fundamenta en la necesidad de suministrar información referente a la incidencia del Presupuesto General de la Nación, según su carácter geográfico o conforme a la división político administrativa, en relación con una determinada función, el monto de los recursos asignados o la localización exacta de los programas o campañas de cobertura nacional.

1.31. LAS RENTAS CON DESTINACIÓN ESPECÍFICA Se consideran como tales aquellos ingresos públicos que en forma predeterminada tienen un destino dentro del presupuesto de gasto. Son recursos de los que no puede disponer libremente el gobierno. Su presencia dentro del sistema fiscal colombiano siempre ha sido materia de controversias. En su momento la Comisión del Gasto Público recomendó su eliminación como mecanismo para que el gobierno recuperara el control sobre el gasto público.175 Para dicha Comisión la destinación específica de rentas conducía a una asignación de los gastos que no correspondía necesariamente

175Comisión de gasto público. Informe final de la Comisión. Op. cit. Pág. 8.

399

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación a la distribución más racional. Además, una vez que se habían concedido resultaban muy difíciles de desmontar, tal como lo había demostrado la experiencia.176 Ya antes la misión de Finanzas Intergubernamentales en Colombia había planteado como argumentos en contra de este tipo de asignación presupuestal lo siguiente: "- La canalización de rentas hacia fines específicos impide un manejo fiscal efectivo y un verdadero control del presupuesto, puesto que aísla algunas actividades de una revisión periódica y del control del gasto.

- La canalización de rentas hacia fines específicos conduce inevitablemente a una mala asignación de fondos, ya que algunas actividades terminan favorecidas con demasiados recursos, mientras que otras no reciben los suficientes.

- La canalización de rentas hacia fines específicos hace inflexible la estructura de los gastos en relación con cambios en las necesidades.

- La canalización de las rentas hacia fines específicos permanece en operación después de que ha desaparecido la necesidad para la cual fue establecida” 177 Pero este mismo estudio destacó como puntos a favor los siguientes: "En primer lugar, este mecanismo puede utilizarse para aplicar el principio de beneficio, que a su vez es atractivo por razones de equidad y especialmente de eficiencia, por ser una manera de relacionar entre sí los gastos y los ingresos del sector público. En segundo lugar, puede inducir al público a apoyar el aumento de impuestos, a lo cual de otro modo se opondrían, debido a su expresa vinculación con la expansión de alguna actividad gubernamental que los contribuyentes deseen.”178 Un ejemplo es La valorización: se relaciona el pago con el beneficio.

Otro argumento a favor es que las entidades beneficiarias no tienen que someterse a los vericuetos del trámite presupuestal.

En todo caso resultan inconvenientes porque no siempre las necesidades son las mismas a través del tiempo. Un cambio de política puede cambiar el costo del servicio.

Por otro lado le introducen inflexibilidad al proceso de asignación del gasto público.

Al respecto La Constitución de 1991 determinó que no existirán rentas nacionales de destinación específica, salvo las siguientes: Las participaciones previstas en la misma Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.

Las destinadas para inversión social.

176Ibídem, Pág. 11.

177DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Finanzas Intergubernamentales en Colombia.

Op. cit. Pág. 88.

178 Ibídem, Pág. 91.

400

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Las que, con base en leyes anteriores, la nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.

A pesar de las limitaciones anteriores el Congreso ha venido aprobando algunos tributos que tienen destinación especial como el IVA social y el que grava las transacciones financieras, entre otros, todos cobijados bajo el manto de ser para inversión social.

De las rentas con destinación especifica más importantes sobresalen las del Sistema General de Participaciones, la contribución cafetera (la estudiamos dentro del grupo de rentas parafiscales), contribuciones de empleados y patronos (impuesto de nómina, que entra en la categoría de renta parafiscal con destino a las entidades de seguridad social: Cajanal, Caprecom, ISS, etc.), impuesto de nómina para Cajas de Compensación Familiar, Sena, e ICBF, impuesto a la cerveza y licores para la Salud, ganancias de loterías, impuestos premios de loterías dirigidos también a la Salud, impuestos a los cigarrillos para financiar el deporte, impuesto a la gasolina para el Fondo Vial Nacional, impuesto a los servicios hoteleros para la Corporación Nacional de Turismo, contribución de valorización para varios fondos de valorización para diferentes obras públicas, impuesto aeroportuario para el Fondo Aeronáutico Nacional, ad valorem a la gasolina y ACPM, 5% Proturismo, contribución a Supersociedades, Superbancaria, Contraloría, etc. Como se ve algunas rentas de destinación específica también tienen el carácter de ser rentas parafiscales.

1.32. LAS TRANSFERENCIAS Las transferencias intergubernamentales son una modalidad de rentas con destinación específica. Para quien las recibe se trata de un ingreso y para quien las otorga, un gasto. Pero globalmente no son lo uno ni lo otro.

Al igual que en otras latitudes los soportes teóricos y prácticos más importantes que han justificado los traslados de recursos de un nivel a otro han sido los siguientes: Corregir ineficiencias en la asignación de recursos, las cuales se originan por la presencia de externalidades, o sea cuando no todos los beneficios o perjuicio en la producción de un bien o servicio público recaen sobre la jurisdicción que los provee.

Se puede mencionar como ejemplo el caso de la educación. Los municipios destinan importantes recursos en la formación primaria y secundaria de sus residentes, pero estos luego se desempeñaran laboralmente en los grandes centros urbanos, donde dejarán el beneficio de su formación. O el caso de la contaminación de los ríos que hace que los municipios aguas abajo tengan que sufrir las consecuencias de la irresponsabilidad de los que están aguas arriba.

Influir en la provisión local de bienes considerados estratégicos o meritorios por el nivel central, como es el caso de la educación, salud y demás gastos dirigidos a programas sociales. Esto justificaría la existencia de la condicionalidad de las transferencias.

401

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Buscar la equidad tributaria horizontal entre regiones o por lo menos reducir la iniquidad ente ellas, dado que localidades con menores capacidades para la obtención de recursos tributarios, para lograr una provisión de bienes y servicios públicos similar a las localidades de mayor capacidad, tienen que gravar a sus residentes con tarifas más altas y, por consiguiente, no se estaría tratando de igual manera a individuos ubicados en una misma posición económica, además de presentarse una inequitativa carga tributaria ínter jurisdiccional.

Adicionalmente, por razones obvias de eficiencia de administración tributaria, la mayor parte de los ingresos son recaudados por el Gobierno Central, lo que implica que la capacidad de gasto de los niveles inferiores de gobierno es mucho más limitada y ello, a su vez, genera lo que se conoce como el desbalance fiscal. Es decir, la disparidad entre las necesidades de gasto y el potencial de recaudo de ingresos tributarios. El instrumento que se utilice para superar esta dificultad debe estar orientado a lograr que las diferentes localidades puedan obtener una cuantía similar de recursos per capita con un esfuerzo fiscal similar o, lo que es lo mismo, que la capacidad fiscal interregional sea equitativa.

1.32.1.1. IMPORTANCIA DE LAS TRANSFERENCIAS

Dentro del sistema fiscal colombiano las transferencias han sido un complemento importante de recursos para las entidades territoriales. Para algunos municipios, especialmente los de menos de 20.000 habitantes, llegan a representar hasta el 80% o más de sus presupuestos.

En los últimos años las más importantes han sido el situado fiscal, la cesión del Impuesto al Valor Agregado, y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación que reemplazó a la anterior y que a su vez fue reemplaza por el Sistema General de Participaciones. Dichas transferencias la mayoría de las veces han sido condicionadas para ser invertidas en fines específicos, restándoles discrecionalidad a las autoridades territoriales para fijar su destino.

Su distribución también ha considerado diversos factores. Inicialmente el situado fiscal y la cesión del impuesto a las ventas se hacían teniendo en cuenta sólo los aspectos territoriales y poblacionales, luego se introdujo el concepto de esfuerzo fiscal para la distribución de un porcentaje adicional del impuesto a las ventas con destino a los municipios con población inferior a 100.000 habitantes. Posteriormente con la Ley 60 de 1993 se avanzó un poco más introduciendo criterios de eficiencia administrativa y

402

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación redefiniendo el concepto de esfuerzo fiscal179 para la distribución del situado fiscal y de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación.

1.32.1.2. EFECTOS DE LAS TRANSFERENCIAS

El informe sobre Descentralización y Federalismo Fiscal cuestionó el impacto que las transferencias hayan podido tener sobre las finanzas territoriales, más concretamente sobre el esfuerzo fiscal. Planteó que algunos municipios del país han podido sustituir ingresos propios por las transferencias que reciben de la nación, es decir, están "exportando impuestos". Son muchos los municipios que no se han esforzado por aumentar su tributación o por lo menos mantenerla igual en términos reales. Han incurrido en lo que se ha denominado pereza fiscal, hasta el punto que los municipios con población inferior a 20.000 habitantes e incluso otros con mayor población solo generan 20 centavos o menos por cada peso que gastan, el resto proviene de transferencias180. En este mismo sentido se expresó la Contraloría General de la República al hacer una evaluación de la descentralización al afirmar que "las mayores transferencias hacia las regiones afectaron de manera negativa el equilibrio fiscal181.

Así mismo expresó que "en contra de lo esperado por los teóricos del "federalismo fiscal" la descentralización ha contribuido a aumentar el tamaño del estado"182.

En estas condiciones es muy posible que las transferencias puedan estar premiando unidades territoriales ineficientes desde el punto de vista fiscal, en desmedro de las eficientes.

Así las cosas será preferible que el nivel administrativo que incurre en el costo político de obtener un ingreso sea el mismo quien posteriormente tenga la responsabilidad de ejecutar el gasto. Se dirá que esto es lo que ha ocurrido en el pasado con resultados insatisfactorios, como también que la mayoría de los municipios colombianos son pobres.

Frente a la primera objeción habría que decir que la ineficiencia de la que se acusa al Estado no se corrige de manera automática trasladando funciones del nivel central al territorial, como tampoco se puede sostener que descentralizar es sinónimo de modernizar. Peligrosamente ha hecho carrera considerar como progresistas a los que están a favor de la descentralización, y retrógrados a aquellos que osen formular

179En este caso el esfuerzo fiscal se refería a los recursos que el departamento destinara a salud y educación en un determinado año, y no a los que pudiera obtener de sus ciudadanos dada su situación económica.

180DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Colombia: Descentralización y federalismo fiscal. Op. cit. Pág. 294.

181CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Descentralización en Colombia. Op. cit. Pág. 25.

182Ibídem, Pág. 24.

403

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación observaciones al respecto. Se olvida que el espacio geográfico donde actúa la nación es la suma de los territorios departamentales y estos, a su vez, la suma de los territorios municipales. Como también que la población objetivo de la nación es la suma de la población de esos entes territoriales.

Es más, el problema se podría agravar si quien ejecuta los gastos no incurre en ningún costo político en obtener los ingresos. Siempre será ventajoso a nivel de imagen exigirle más y más al gobierno central y quedar ante las comunidades como alguien que se preocupa por su bienestar, que incrementar los recaudos territoriales a través del aumento de los impuestos y asumir las consecuencias de medidas impopulares como esta. Es muy disiente que cuando el gobierno nacional propuso aumentar la tarifa del IVA del 10% al 18% fueron más las recriminaciones que el apoyo que recibió de los municipios, pero si tuvo que librar una ardua batalla en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente para evitar que el cien por cien de lo recaudado por este tributo se transfiera al nivel territorial. Tampoco han tenido mucho apoyo político las propuestas gubernamentales de reformas tributarias territoriales.

De otro lado, el aumento cada vez mayor de la porción de ingresos corrientes que la nación debe ceder a los niveles territoriales puede conducir a un debilitamiento en los recaudos de ésta, pues, no habrá estimulo para las autoridades nacionales para asumir los costos políticos y de otra índole que significa una buena administración tributaria si sabe que un alto porcentaje de su esfuerzo será usufructuado por otros niveles.

Si lo que se quiere verdaderamente es mejorar la administración de los recursos, la nación debe transformarse internamente para que preste directamente los servicios que ahora financia para que sean prestados a través de entidades territoriales.

Frente al argumento de que la mayoría de los municipios son pobres, hay que tener en cuenta que el subdesarrollo en muchos casos es más ausencia de buena administración que de recursos, como también que no todos los habitantes de una jurisdicción pobre son ídem. Así como también que no todos los habitantes de las ciudades poderosas son ricos.

Convendría que el sistema de cuentas nacionales proporcionara información para calcular el PIB local y así determinar que tanto esfuerzo fiscal se está haciendo.

Pero aún aceptando la pobreza municipal, habría que preguntarse por qué se crearon municipios que no son capaces de generar los ingresos mínimos que demanda su funcionamiento. Parte de la repuesta podría ser: para poder tener acceso a las transferencias. Visto de otra manera, las transferencias han contribuido a la creación de municipios así como el situado fiscal estimuló la creación de distritos.

De todas maneras sería menester que el gobierno nacional, a través de una reforma tributaria, les dejara un mayor margen de tributación a las entidades territoriales disminuyendo las tarifas de algunos impuestos tales como el de renta e IVA de tal manera que las localidades puedan aumentar las tarifas de tributos como el de industria y comercio y predial unificado o crear otros. Así se evitaría que las regiones cada vez insistan más en que el gobierno central les asigne más recursos y sin acondicionamientos de ninguna especie. La mayor autonomía para realizar los gastos debe ir acompaña de menos dependencia financiera de otros niveles administrativos.

404

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

1.33. EL SANEAMIENTO FISCAL TERRITORIAL Quizás como nunca antes en su historia económica, ni siquiera durante la renombrada crisis de los años 30’, Colombia había tenido momentos tan críticos como estos de comienzo de siglo XXI. Y es apenas natural que cuando la economía anda mal las finanzas del Estado también se resientan. Porque aumentan los gastos vía mayores subsidios y disminuyen los ingresos porque hay menos operaciones que gravar. Si al problema económico le agregamos el de falta de gestión, ineficiencia, ineficacia, corrupción, orden público nos encontramos con una situación bastante compleja.

Así las cosas, el desajuste fiscal tanto de la nación como del nivel territorial no es un asunto meramente de liquidez o coyuntural, sino estructural y así mismas deben ser las soluciones con las indeseables e inevitables consecuencias que tiene en ciertos sectores, casi siempre los más débiles.

Ahora bien, como quiera que el problema no es solamente de la nación sino también de los departamentos y municipios, las soluciones no pueden plantearse simplemente como una lucha entre el nivel nacional y el territorial, porque el asunto es de más envergadura. Lo esencial, de fondo e importante es cómo proveer de más y mejores servicios a la comunidad con unos recursos cada vez más escasos. Si los servicios son prestados por la nación, los departamentos o los municipios es más cuestión de procedimientos que muy poco le importa a la mayoría de los usuarios.

Pero en concreto ¿en qué consiste el desajuste fiscal? Pues simplemente en que los ingresos públicos no alcanzan a cubrir los gastos igualmente públicos generándose el conocido déficit fiscal, situación insostenible de manera permanente. Luego entonces la explicación y la solución del desajuste la debemos encontrar en estas dos variables - Ingresos y gastos públicos -. Y la solución del problema es a través del denominado saneamiento fiscal, que busca que las entidades con sus ingresos propios cubran sus gastos de funcionamiento, servicio de la deuda, atiendan su pasivo pensional presente y provisionen el futuro, además de dejar un remanente para financiar parte de su inversión.

En el nivel territorial el desfase entre ingresos y gastos ha llegado a extremos insostenibles, hasta el punto en que muchas entidades estaban - o están - generando ahorro corriente negativo, esto es, sus ingresos corrientes no alcanzan a cubrir sus gastos igualmente corrientes, por lo tanto no están sirviendo su deuda ni mucho menos financiando inversión. En casos extremos muchas de ellas han tenido que decidir entre pagar nómina de funcionarios activos o pensionados porque los recursos no alcanzan a cubrir las dos obligaciones al tiempo.

De manera general podría decirse que las causas del fenómeno algunas son incontrolables y otras controlables por este nivel de gobierno. Como causa incontrolable encontramos el bajo desempeño de la economía en los últimos años, y como controlables los bajos recaudos de los ingresos propios como consecuencia de elevados índices de evasión y elusión favorecidos por la falta de una adecuada gestión en este campo, como también el incremento exagerado de los gastos de funcionamiento, el desbordamiento de la deuda, y el incremento de los gastos pensiónales.

405

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación En la solución del aludido problema son muchas las decisiones de tipo legislativo que se han tomado. Entre ellas figuran medidas para regular el endeudamiento territorial, las que crean el Fondo Nacional de Pensiones, sobre intervención económica y reestructuración de pasivos, sobre racionalización del gasto, regulación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, modificación al sistema de transferencias, etc. De algunas de estas normas ya nos ocupamos en otros apartes.

1.33.1.1. EL PROBLEMA POR EL LADO DE LOS INGRESOS

Los ingresos territoriales, especialmente los departamentales, se han caracterizado por su baja elasticidad respecto al PIB regional, esto es, los recaudos no crecen en la misma proporción en que lo hace la producción de bienes y servicios, por razones de evasión y de elusión como ya se dijo, pero también porque a los contribuyentes cuando se les incrementan sus ingresos, sus gastos no aumentan en la misma proporción. Otro problema es que los fundamentos normativos de la tributación territorial no son muy claros y se encuentran dispersos en multitud de normas. Muchos impuestos han sido creados sin haberse definido claramente sus elementos tales como base gravable, sujeto pasivo, tarifas, hecho generador, causación, etc.

En el caso de los departamentos a pesar de tener un número alto de impuestos, estos en materia de recaudo, con la excepción de los tributos a los vicios como consumo de licores, cerveza y cigarrillo, no son muy representativos. Otra fuente de ingresos potencialmente importante es la explotación de los monopolios rentísticos de los licores y juegos de suerte y azar, por razones de desgreño administrativo, corrupción, ineficiencia, etc. no ha cumplido con su cometido, como se mencionó en su momento.

Por el lado de los municipios se recordará que sus principales ingresos provienen de los impuestos predial y de industria y comercio. Los otros aunque numerosos no son muy representativos en materia de recaudos, quizás lo sea en el futuro la contribución de plusvalía.

Los ingresos tributarios territoriales han crecido a un ritmo menor a como lo han hecho los de la nación. En esta pasaron de representar el 9.1% del PIB en 1990 al 12.1% en 1997, en tanto que en ese mismo período los territoriales pasaron del 2.28% al 2.72%.

Este leve crecimiento lo explican los recaudos municipales que han tenido un dinamismo menos discreto que el departamental.

Volviendo al caso de los departamentos estos a pesar de detentar el monopolio de la producción, distribución y venta de licores y la explotación de los juegos de suerte y azar, las empresas dedicadas a estos menesteres no han generado los recursos que su privilegiada posición les permitiría. Por ello la Ley 617 de 2000 determina que si una de las mencionadas empresas presenta pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella.

406

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Al igual que en el caso de las loterías, las empresas dedicadas a la explotación de licores tampoco han sido modelos de eficiencia y pulcritud, además del fenómeno del contrabando que afecta la actividad.

1.33.1.2. EL PROBLEMA POR EL LADO DE LOS GASTOS

A pesar de los esfuerzos hechos en la última década por reducir el tamaño del Estado, medido como la relación entre los gastos públicos y el PIB, la verdad es que este aumentó al pasar del 27% del PIB a mediados de los ochenta al 38% en 1997.

Específicamente en el nivel territorial sus gastos en relación con el PIB pasaron del 4.3% en 1990 a 9.7% en 1998. Se ha cumplido la Ley de Wagner que predica que a medida que un país se desarrolla sus gastos públicos crecen en una proporción mayor a la de su PIB. El incremento de los gastos territoriales se explica básicamente por estos tres grandes factores estructurales: El pasivo pensional El incremento de la deuda El incremento de los gastos de funcionamiento

EL pasivo pensional Dado los adelantos científicos y la disminución de la fecundidad, la proporción de ancianos respecto a los jóvenes tiende cada vez a aumentar en el mundo y mucho más en los llamados países en vías de desarrollo, dentro de los cuales se encuentra Colombia. El normal deterioro en la salud de los ancianos conlleva, necesariamente, a un aumento en los gastos por este concepto. Y simultáneamente con la vejez también llega la culminación de la edad productiva de allí que sea menester que la sociedad a través de sus gobiernos, de manera persuasiva o imperativa, fomente la creación de un fondo de ahorro que permita más tarde financiar los gastos que demande la supervivencia en condiciones dignas a este segmento poblacional.

La Ley 100 de 1993 creó un sistema mixto de pensiones donde coexisten dos regímenes diferentes. Uno, el de prima media con prestaciones definidas administrado por el Instituto de los Seguros Sociales y el otro, el de ahorro individual con solidaridad manejado por los fondos privados de pensiones, quedando a criterio del trabajador la selección voluntaria de algunos de los dos. Los aportes para pensiones equivalen al 13.5% del salario base de cotización del trabajador, el patrono debe aportar el 10.125% y el trabajador el 3.375%.

Al igual que otros sistemas de pensiones de la región, el de Colombia se caracteriza por su baja cobertura. Solo un porcentaje mínimo de la población activa cuenta con

407

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación este beneficio. Y más que todos los habitantes urbanos porque en las zonas rurales la cobertura es prácticamente inexistente.

Entre los graves problemas que en el inmediato futuro deberán enfrentar las finanzas del Estado tanto en el nivel nacional como en el territorial se encuentra el del pasivo pensional. Porque si hoy se reconociese el valor presente de la totalidad del pasivo pensional tanto del nivel nacional como del territorial, se tendrían que dedicar la totalidad de los presupuestos de esas entidades solo a atender dicha obligación y aún seguirían endeudadas.

Pero ¿A cuánto asciende el pasivo pensional del Estado colombiano? Esta es una pregunta que no tiene una respuesta exacta, pues nadie conoce el monto real de tal obligación, ya que no figura registrada dentro de los estados financieros públicos y por lo tanto no está provisionada. Para algunos sobrepasa los 200 billones de pesos.

Siendo más concreto: no se conoce el monto de la deuda pero mucho menos existen los recursos para pagarla. Ya se ha vuelto frase de cajón afirmar que el pasivo pensional es una bomba de tiempo que pronto explotará porque su exigibilidad ya se tornó inmediata.

En las entidades territoriales buena parte del problema se generó por la forma tan ligera en que se pactaron ciertos beneficios sin tener en cuenta con qué recursos se cubrirían en el futuro.

El Ministerio de Hacienda calculó (para el año 2000) en 64.5 billones de pesos el pasivo pensional de las entidades territoriales, algo así como el 39% de nuestra producción anual de bienes y servicios. Pero si la cifra es escandalosa mucho más lo es que estas obligaciones no están cubiertas con las respectivas reservas, además de que en la mayoría de los departamentos el número de pensionados es mayor que el de trabajadores activos. Así, por ejemplo, en los siguientes departamentos la relación trabajadores activos a pensionados es la siguiente: DEPARTAMENTO

Córdoba Caldas Nariño Putumayo Chocó Valle

TRABAJADORES ACTIVOS/ PENSIONADOS 0.83 0.81 0.81 0.61 0.68 1.08

Para tratar de dar solución al problema pensional del nivel territorial se creó, mediante la Ley 549 de 1999, el Fondo de Pensiones Territoriales - FONPET- que es un fondo sin personería jurídica, administrado por el Ministerio de Hacienda, que tiene por objeto recaudar recursos para que las entidades territoriales cubran sus pasivos pensiónales en un término no mayor a 30 años.

Se entiende por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pensiónales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones.

408

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación El FONPET no reemplaza a las entidades territoriales en su responsabilidad por los pasivos pensiónales territoriales, que seguirá correspondiendo a la respectiva entidad.

Los recursos de dicho fondo provienen de la nación, departamentos municipios y otros.

La nación aporta el 20% de los bienes cuyo dominio se extinga a su favor, el 10% tanto de las privatizaciones como de las capitalizaciones nacionales y el 70% del recaudo por impuesto de timbre nacional a partir del año 2001. Los departamentos aportan una parte de las transferencias adicionales que reciban originadas en el impuesto a las transacciones financieras, el 15% de las ventas de activos departamentales y el 20% del impuesto de registro a partir del año 2001. Por su lado los municipios y distritos aportan una parte de las transferencias que reciban de la nación, y el 20% de las ventas de activos. Como recursos adicionales se tienen las utilidades de la Lotto nacional y el 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías destinados a financiar proyectos regionales de inversión calificados como prioritarios.

El incremento de la deuda pública territorial Respecto a la deuda territorial se ha dicho que ésta en el año 2000 ascendía a 4.2 billones de pesos, representado algo así como el 8% de la cartera del sistema financiero.

Tabla 27:SALDOS DE LAS DISTRITALES Y MUNICIPALES

DEUDAS

(Millones de pesos) AÑOS SALDOS DEUDA TERRITORIAL Interna Externa 1990 511.815 1.727.000 1991 688.461 1.906.909 1992 946.933 1.982.126 1993 2.024.202 2.089.577 1994 2.738.343 2.263.731 1995 4.212.898 2.648.245 1996 5.146.315 2.494.736 1997 7.111814 2.920.839 1998 8.230.367 3.652.380 1999 9.266.351 4.599.506 2000 10.356.423 5.376.938 Fuente: Contraloría General de la República

409

PUBLICAS

DEPARTAMENTALES,

TOTAL

TOTAL / PIB

2.238.815 2.595.370 2.929.059 4.113.779 5.002.074 6.861.143 7.641.052 10.032.653 11.882.747 13.865.856 15.733.361

9.31 8.54 7.50 8.05 7.41 8.13 7.59 8.24 8.38 9.13 9.11

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00

Miles de millones de pesos

Por la laxitud de las normas y la falta de controles, el endeudamiento de los departamentos y municipios en los últimos años creció desmesuradamente.

Políticamente era más rentable acudir al crédito que enfrentar la impopularidad de un aumento de los tributos.

Evolución deuda pública territorial Pero esa deuda algún día había 12000 que pagarla y 10000 cuando dicho día llegó su servicio 8000 amenazó con INTERNA colapsar las 6000 EXTERNA finanzas 4000 territoriales ante la imposibilidad de 2000 cancelarle a los 0 proveedores, trabajadores, pensionados, etc., AÑOS además de cumplir con las funciones propias de estas entidades. Curiosamente las entidades financieras le han otorgado una buena calificación a dichos entes por el cumplimiento que con ellos han tenido y siguen teniendo de sus obligaciones. La explicación de este aparente contradictorio hecho radica sencillamente en que las entidades financieras antes de conceder un crédito le exigen a la entidad territorial pignorar a su favor alguna renta que garantice el pago cumplido de las obligaciones, especialmente regalías y las transferencias de la nación.

Pero a partir de la expedición de la Ley 358 de 1997, popularmente conocida como la Ley de los semáforos porque para pasar de un nivel de endeudamiento a otro hay que cumplir con ciertos requisitos, los recursos que obtengan las entidades a través de operaciones de crédito deben destinarse exclusivamente a financiar gastos de inversión, ya no se podrán dedicar a gastos de funcionamiento como en el pasado. Se exceptúan de la anterior prohibición los créditos de corto plazo, de refinanciación de la deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.

Ahora, y de acuerdo a la precitada la Ley 358 de 1997, el endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, entendido como tal el flujo mínimo de ahorro operacional que permita cumplir adecuadamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. En el siguiente capítulo se volverá sobre este tema.

410

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

La reestructuración de pasivos En 1999 se expidió la Ley 550 que establece y regula los instrumentos de intervención estatal en la economía. Aunque dicha Ley está dirigida casi exclusivamente al empresario privado y público (sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del estado), en algunos de sus apartes, más concretamente el Capitulo V, es aplicable a las entidades territoriales tales como departamentos, distritos y municipios.

Con dicha Ley se persiguen los siguientes fines en las entidades territoriales: Restablecer su capacidad de pago de manera que puedan atender sus obligaciones.

Procurar una óptima estructura administrativa financiera y contable.

Propender porque las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y vialidad.

Facilitar la garantía y pago de los pasivos pensiónales a cargo de las entidades territoriales.

Para lograr dichos objetivos se pueden contar con los siguientes instrumentos: Negociación y celebración de acuerdos de reestructuración de pasivos que permitan restablecer la capacidad de pago de la entidad.

Normalización de pasivos pensiónales Concertación de condiciones laborales temporales especiales Negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas.

De acuerdo a los términos de la Ley 617 de 2000, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda es la entidad competente para surtir los procesos de reestructuración de pasivos de las entidades descentralizadas del nivel territorial que no estén sujetas a la vigilancia por parte de alguna superintendencia.

El Acuerdo de Reestructuración de Pasivos se entiende como una convención celebrada a favor de una entidad territorial, con el objeto de corregir las deficiencias que se presenten en su capacidad de operación y en el cumplimiento de sus obligaciones pecuniarias, para que puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previstos en el mismo. Dicha convención tiene efecto vinculante, tanto para la entidad como para la totalidad de los acreedores.

El desmesurado incremento de los gastos de funcionamiento En más del 60% de los departamentos y municipios de 3ª a 6ª categoría, los gastos de funcionamiento eran mayores a los gastos corrientes de libre destinación, no quedando remanente para inversión. Usualmente en esos entes sus plantas de 411

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación personal estaban sobre dimensionadas presentándose la mayor concentración en el personal operativo y administrativo y no en el profesional. Esto llevó a que mediante la Ley 617 de 2000 se fijaran ciertos límites de gastos de funcionamiento a las administraciones centrales territoriales así como a las Asambleas, Concejos, Contralorías y Personerías.

En adelante los gastos de dichas entidades estarán en función de su categoría y de los ingresos corrientes de libre destinación. Por lo tanto todos los departamentos, distritos y municipios del país están obligados a categorizarse antes del 31 de octubre de cada año (ver 1.19). Para efectos de las medidas de saneamiento fiscal se consideran como gastos de funcionamiento aquellos destinados a cubrir las obligaciones corrientes de la respectiva entidad territorial, tales como los servicios personales, incluidos los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas, los gastos generales, incluidos los servicios públicos, las mesadas pensiónales y las transferencias de ley, así como los pagos a maestros y médicos financiados con recursos propios. Dentro de este concepto se incluyen los gastos de las Asambleas, Concejos, Personerías, así como las transferencias del nivel central a las Contralorías.

Los salarios y honorarios de los servidores públicos del orden territorial están vinculados a la categoría de la respectiva entidad territorial y deben ajustarse para la vigencia fiscal en la que regirá la nueva categoría.

Están vinculados directamente a la categoría de la entidad territorial los salarios de Gobernadores y Alcaldes, así como los honorarios de los Concejales y la remuneración de los Diputados. Indirectamente también están vinculados los salarios de los personeros y contralores y los de todos los demás servidores públicos de la respectiva entidad territorial, en la medida en que no pueden devengar una asignación superior a la del Gobernador o Alcalde.

Límites de gastos para las administraciones centrales Los límites de gastos para las Asambleas, Concejos, Contralorías y Personerías incluyen no solo sus gastos de funcionamiento sino también los de inversión en el entendido que estas entidades básicamente realizan gastos de funcionamiento.

Los gastos máximos en funcionamiento que pueden destinar el sector central de los Departamentos, Distritos y Municipios están en función de su categoría y de un porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinación. Téngase en cuenta que existe un período de transición de tres años que comienza en el 2001 y culmina en el 2003 inclusive.

Gastos para las Asambleas y Concejos En el caso de las Asambleas sus límites de gastos dependerán de la categoría del Departamento y se tendrá en cuenta la remuneración de los diputados, más un porcentaje que se liquida sobre dicha remuneración. Con este porcentaje adicional se deben cubrir todos los demás gastos de las Asambleas, incluidos los

412

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación correspondientes a las prestaciones a que tengan derecho los diputados y la seguridad social.

Los diputados tienen derecho a recibir una remuneración por cada mes de sesiones expresado en Salarios Mínimos Legales Mensuales -SMLM-, la cual depende de la categoría del respectivo departamento, así: Especial, 30; Primera, 26; Segunda, 25; Tercera, 18; Cuarta,18 SMLM. Cuando el departamento se encuentre en programa de saneamiento fiscal por haber sobrepasado los límites de gastos autorizados, la remuneración de los diputados no podrá ser superior a la definida para la categoría 4, independientemente de la categoría en la cual se encuentre clasificado.

Al año las Asambleas pueden sesionar en forma ordinaria 6 meses y en forma extraordinaria, hasta un mes más.

Para el caso de los Concejos municipales y distritales sus gastos no podrán ser superiores al total de los honorarios causados de los Concejales más cierto porcentaje de los ICLD. Este último porcentaje depende de la categoría del municipio. Existe también un período de transición de 3 años.

Los concejales tienen derecho a percibir honorarios por cada sesión a la que asistan, equivalentes al salario diario del respectivo Alcalde, con excepción de los Concejales de los municipios que se creen sin el cumplimiento de los requisitos legales, por motivos de defensa nacional, que no tienen derecho a honorarios. Los honorarios de los Concejales del Distrito Capital son equivalentes por cada sesión, a la remuneración del Alcalde dividida por 20. En todo caso en Bogotá además de aplicar la regla general, los honorarios totales del Concejo no deben exceder de 3.640 SMLM. Los municipios cuyos ICLD no superen los mil millones de pesos en lugar de los porcentajes, pueden destinar a gastos del Concejo, además de los honorarios de los Concejales, hasta 60 SMLM. Los honorarios se pagan por asistencia comprobada a sesiones plenarias. En el Distrito Capital los honorarios se causan por la asistencia a sesiones plenarias y sesiones de las comisiones permanentes que tengan lugar en días diferentes a las de las plenarias.

Las prorrogas a las sesiones ordinarias no dan derecho al pago de honorarios. El término de las sesiones extraordinarias es definido por el Alcalde y no hay autorización legal para prorrogarlas.

Los Concejales además de los honorarios tienen derecho a un seguro de vida equivalente a 20 veces el salario mensual vigente para el respectivo Alcalde, y a un seguro de salud o a la atención médico asistencial a que tiene derecho el respectivo Alcalde. Estos seguros computan dentro de los gastos de funcionamiento del respectivo municipio o distrito, con cargo a la sección presupuestal del Concejo.

Los Concejales por no ser empleados del municipio ni funcionarios públicos no tienen derecho a percibir viáticos.

Salvo los ediles de Bogotá, los demás no tienen derecho a percibir remuneración alguna ni pueden recibir directa o indirectamente pago o contraprestación alguna a cargo del tesoro público del respectivo municipio.

413

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Gastos para las Contralorías y Personerías Para el caso de las Contralorías para determinar el límite de los gastos existen tres reglas: Límite en relación con los ICLD del respectivo departamento, distrito o municipio.

Límite en relación con crecimiento constante de los gastos Límite en relación con la meta de inflación.

Las Contralorías de los Departamentos y Municipios de Categoría Especial, Primera y Segunda con más de 100.000 habitantes, sus límites de gastos son un porcentaje de los ICLD. Los demás Municipios, incluidos los de Segunda Categoría con menos de 100.000 habitantes, no deben tener Contraloría y su control fiscal lo debe realizar la Contraloría Departamental. Para el caso del Distrito Capital sus gastos no deben sobrepasar también cierto porcentaje de los ICLD sin exceder los 3.640 SMLM. Para la liquidación de la cuota de auditaje de las entidades descentralizadas territorialmente, de los ingresos ejecutados en la vigencia anterior se descuentan los recursos del crédito; los ingresos por venta de activos fijos; los activos, inversiones y rentas titularizados; y el producto de los procesos de titularización. Al valor así obtenido se le aplica hasta el 0.2%, para el nivel departamental, y hasta el 0.4%, para el nivel municipal y distrital.

Los Municipios y Distritos que no posean Contraloría no están obligados a transferir cuota de auditaje a la Contraloría Departamental.

Los gastos anuales de las Contralorías no pueden crecer, en términos constantes, en relación con el del año anterior. Lo que implica que sus gastos de un año a otro solo pueden incrementarse en el índice de inflación causada en el año inmediatamente anterior, índice que puede ser superior o inferior a la meta de inflación esperada para el mismo año. Este límite es temporal y aplica únicamente para el período de transición. Si el valor obtenido por la aplicación del índice de inflación es mayor al límite porcentual de los ICLD, se tiene en cuenta esta última cifra.

A partir del año 2005 los gastos de las Contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República.

Con el fin de que los gastos de las Contralorías no superen los límites de crecimiento (inflación causada o inflación esperada), los Secretarios de Hacienda Departamentales o Municipales o quien haga sus veces, están obligados a establecer ajustes proporcionales en los porcentajes (nivel central) y en las cuotas de auditaje (nivel descentralizado).

Los salarios de los Contralores no pueden superar el 100% del salario del respectivo Alcalde o Gobernador.

Los Municipios y Distritos de categoría especial, primera y segunda con más de 100.000 habitantes, tienen la obligación de suprimir sus Contralorías cuando se establezca su incapacidad económica para financiar los gastos de funcionamiento del

414

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación órgano de control fiscal. La incapacidad económica debe ser refrendada por la Contaduría General de la Nación.

Resulta contradictorio que en momentos de elevada corrupción, cuando se requiere aumentar los sistemas de control, los organismos encargados de desarrollar esta función o desaparezcan o le disminuyan los recursos. Pero desafortunadamente las Contralorías antes que ser un freno a la corrupción se habían venido convirtiendo en un elemento más de ella.

Las personerías de Municipios y Distritos de categoría Especial, Primera y Segunda, sus gastos de funcionamiento están limitados a un porcentaje de los ICLD. Existe un período de transición. Los gastos para las personerías de Tercera a Sexta categoría son un valor expresado en SMLM y no existe período de transición.

Transferencias a entidades descentralizadas El sector central de los Departamentos, Municipios y Distritos tienen prohibido efectuar transferencias o aportes diferentes a los de ley, y prestamos a las loterías, licoreras y Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresas prestadoras del Servicio de Salud e instituciones financieras de su propiedad o en las cuales tenga participación mayoritaria.

Si estas entidades generan pérdidas durante tres años consecutivos existe la obligación de liquidarlas, si se trata de Empresas de Economía Mixta, se debe vender el aporte estatal en ella.

Los programas de saneamiento financiero Las entidades territoriales que incumplan con los límites de gastos anteriormente señalados deben asumir las siguientes consecuencias: Clasificarse en una categoría inferior, con efectos sobre los salarios de los Gobernadores y Alcaldes y los que dependan de éstos.

Adoptar un programa de saneamiento, durante una vigencia fiscal como mínimo.

Ser objeto de acción de cumplimiento por parte de terceros Enfrentarse a restricción de apoyo financiero de la Nación.

Limitación al otorgamiento de créditos por parte del sector financiero Aplicación del régimen disciplinario por incurrir en falta gravísima.

Entre las medidas que pueden tomar para disminuir gastos están las siguientes: Eliminación de dependencias

415

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación Reducción de planta Contratar con otras entidades públicas la prestación de servicios, ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas.

Someterse a un programa de saneamiento financiero.

El saneamiento financiero consiste en un programa integral, institucional, financiero y administrativo que cubre a la entidad territorial y tiene como objeto restablecer la solidez económica y financiera de la misma, mediante la adopción de medidas de reorganización administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos.

Como mínimo el programa de saneamiento financiero debe abarcar una vigencia fiscal y debe contener las metas precisas de desempeño y las acciones a seguir, incluidas, si es del caso, la contratación con otras entidades.

Las entidades territoriales pueden someterse voluntariamente a un plan de ajuste fiscal y financiero, cuando sus ICLD no son suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional, y financiar parcialmente su inversión autónoma.

Para el saneamiento financiero se pueden destinar las rentas de libre destinación, y también, todas las rentas de destinación específica sobre las cuales no recaigan compromisos adquiridos, previa adopción de un programa de saneamiento fiscal y financiero. Sin embargo, bajo ninguna circunstancia pueden aplicarse al saneamiento fiscal las rentas que tengan destinación específica en la Constitución y en la Leyes.

La liberación de las rentas no opera en forma automática, se requiere de la expedición del acto administrativo a través del cual se adopta el programa de saneamiento fiscal y financiero y opera a partir del momento en que se inicia el referido programa.

Durante la existencia del programa las entidades territoriales no están facultadas para darle a sus rentas de destinación específica, un uso diferente a aplicarlas al programa.

Para el saneamiento financiero las entidades territoriales cuentan con los siguientes recursos: Recursos del crédito del sector financiero con garantía de la Nación (Hasta el 40% cuando se trata de créditos viejos, siempre y cuando se garanticen los créditos nuevos; hasta el 100% cuando se trata de créditos nuevos) La reorientación de recursos de destinación específica Venta de activos fijos Créditos con entidades financieras de redescuento como Findeter

Viabilidad financiera de Departamentos y Municipios

416

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación La viabilidad financiera de los departamentos que no cumplan con los límites de gastos le corresponde al Congreso de la República a iniciativa del Presidente. El Ministerio de Hacienda está obligado a efectuar una valoración presupuestal y financiera de los departamentos para identificar a aquellos que no cumplieron con los límites de gastos.

Las oficinas de planeación departamental están obligadas a preparar y presentar a consideración de la Asamblea, en el primer día de sesiones ordinarias, un informe sobre la situación financiera de todos los distritos y municipios del departamento, a partir del cual se evalúe la necesidad de ordenar programas de saneamiento financiero y fiscal a aquellos municipios y distritos que luego de someterse a un programa de saneamiento fiscal, no hayan logrado cumplir con los límites de gastos.

Los municipios o distritos que no hayan podido cumplir con los límites de gastos dentro del período de saneamiento ordenado por la Asamblea Departamental deberán fusionarse con otros u otros municipios, por iniciativa del Gobernador.

Ahora las entidades territoriales no están obligadas a tener oficinas o dependencias especificas para el desarrollo de políticas de vivienda de interés social, defensa del medio ambiente, quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria, promoción del deporte, tránsito, mujer y genero, primera dama, casas de cultura, consejerías, etc.

En lo que respecta a la nación a esta le es prohibido prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución, a las entidades territoriales que incumplan con los límites de gastos anteriormente señalado. Igual restricción se le aplica a las entidades que no cumplan con sus obligaciones de tipo contable. Estas entidades tampoco podrán acceder al crédito del sector financiero.

Por último, la nación también se tiene que apretar el cinturón. En los próximos 5 años (contados a partir del año 2001) el crecimiento de sus gastos por la adquisición de bienes y servicios al igual que los viáticos y gastos de viaje no podrán ser superiores al 50% de la inflación esperada. Los gastos de personal deberán ser inferiores al 90% de ese índice. A partir del sexto año estos gastos no podrán incrementarse de un año a otro en términos reales.

RESUMEN DEL CAPITULO El gasto público es otro de los grandes instrumentos que posee el Estado para orientar la economía y conseguir ciertos objetivos económicos y sociales de los que tanto se ha insistido en estas notas.

Un incremento del mismo puede inducir a una reanimación de la demanda y a una disminución del desempleo, pero también puede ser un atizador de la inflación. Por lo tanto en situaciones inflacionarias es recomendable su disminución.

La relación gasto público a Producto Interno Bruto es una forma de medir el tamaño del Estado. En el siglo XIX el alemán Adolf Wagner descubrió que a medida que los países se desarrollan esta relación aumenta y desde entonces los gobiernos han buscado la manera de contrarrestar este crecimiento, porque se parte de la premisa que los Estados grandes son ineficientes. En Colombia la descentralización ha sido

417

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación una de las estrategias para contrarrestar la denominada “Ley de Wagner”, pero las evidencias empíricas indican que a pesar de los esfuerzos por disminuir los gastos públicos, éstos se incrementan cada vez más en proporción al PIB. Los gastos gubernamentales se pueden clasificar de distintas maneras atendiendo los propósitos que se persigan, pero la clasificación más común es la que distingue entre gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda – objeto del gasto -.

Pero también existen las clasificaciones institucional, económica, funcional, por programas y regional.

La financiación de ciertos gastos se realizan con ingresos que se han asignados a esos fines específicos, son las denominadas rentas de destinación especificas de las cuales hacen parte las transferencias. Esta forma de preasignar gastos tiene sus aspectos positivos pero también sus negativos. De manera general la Constitución de 1991 prohibió las rentas de destinación específica con algunas excepciones.

Dado que las entidades territoriales venían ejecutando gastos por encima de sus posibilidades de financiamiento, fue preciso expedir una serie de normas para contrarrestar esta situación siendo la más importante la Ley 617 de 2000, que le fija límites de gastos a las administraciones centrales y a las corporaciones de elección popular (Asambleas y Concejos) como también a los organismos de control de esos niveles (Contralorías y Personerías). En adelante los gastos estarán limitados a un porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación –ICLD- o un monto fijo expresado en Salarios Mínimos Legales Mensuales.

418

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

PREGUNTAS DE REPASO Señale los objetivos que en materia económica puede conseguir el gobierno con el uso de los gastos públicos.

La Constitución Política señala que no habrá rentas nacionales de destinación específica salvo algunas excepciones. Sobre el particular: ¿Cómo se define dicho concepto? ¿Cuáles son esas excepciones constitucionales? ¿De cuatro (4) ejemplos de rentas de destinación especifica? ¿Qué relación encuentra entre este concepto y el de rentas parafiscales?

En 1877 el economista Adolf Wagner sentó las bases de una probable ley económica que lleva su nombre: ¿Qué expresa dicha ley? ¿Cree que se aplica en Colombia? ¿Dicha ley cómo se relaciona con los procesos de descentralización y de privatización?

Se dice que en una situación de recesión y desempleo es conveniente que el gobierno aumente sus gastos. ¿Qué comentarios puede hacer al respecto?

En el caso de las transferencias ¿cómo interpreta la expresión "buscar la equidad tributaria horizontal entre regiones"? ¿Qué criterios o variables se tienen en cuenta para clasificar a los departamentos, distritos y municipios?

En los últimos años los ingresos corrientes territoriales no han alcanzado a cubrir sus gastos igualmente corrientes – se generó ahorro corriente negativo -, por lo que el gobierno nacional expidió una serie de medidas de tipo legal. Al respecto: ¿Cuáles han sido las principales causas de ese desajuste fiscal? ¿Qué es un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos? ¿Un Programa de Saneamiento Fiscal? ¿Cómo se definen los ingresos corrientes de libre destinación? ¿En su opinión personal y teniendo en cuenta el proceso de descentralización que experimenta el país, considera apropiado que el gobierno nacional le fije límites máximos de gastos a las entidades territoriales? Justifique su respuesta. ¿Qué requisitos deben llenar los municipios para tener Contraloría? ¿Quién ejerce el control fiscal en los municipios que no tienen Contraloría?

En relación con la presupuestación de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, que criterios o variables se tienen en cuenta para presupuestar los gastos de: Administración central departamental o municipal Asamblea:

419

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Concejo: Personería: Contraloría:

La siguiente es la información pertinente de un municipio: Población: 120.000 habitantes; Salarios Mínimos Legales Mensuales aplicables: año X-1, 320.000; año X, $ 400.000; Ingresos Corrientes de Libre Destinación: Ejecutados año X-1, $ 32.000 millones, presupuestado año X, $ 35.000 millones; Concejo: Sesionará el número máximo de reuniones ordinarias permitidas para su categoría, más diez (10) extraordinarias.

Con esta información determine (Consulte la Ley 617): Categoría del municipio Gastos de funcionamiento máximos de: Administración central Contraloría Personería Concejo

El 1 de abril del año X el municipio de Santana inició trámites para contratar un crédito con el Banco Paramillo. Para efectuar los cálculos de los indicadores respectivos además de verificar el cumplimiento a los límites de gastos, el municipio suministró la relación de ingresos y gastos del año X-1 que se plantea al final de este ejercicio más la siguiente información: Del impuesto predial, 15% corresponden a la sobretasa ambiental que recauda el municipio en la misma factura del Impuesto predial unificado (IPU).

La contribución de valorización tiene como destinatario el Fondo Municipal de Valorización y se debe invertir exclusivamente en el mismo sector que le dio origen.

Los tributos que tienen destinación especifica por Ley (a los espectáculos públicos con destino al deporte, plusvalía urbanística, contribución de seguridad, sobre tasa bomberil) se les debe dar el destino que las normas contemplan.

Al finalizar el año X-1 el municipio tenía un crédito por 1.300 millones de pesos por el cual abonó en el primer trimestre del año X $ 70 millones

420

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación por capital y 50 millones por intereses, para los próximos trimestres hará pagos similares.

Para el año X el municipio contrató con el Banco Paramillo un Crédito por $3.500 millones a 5 años, cuotas pagaderas en trimestres, con un año de gracia (luego el crédito debe ser amortizado en 4 años), con una tasa de interés del 12% efectivo anual sobre saldo, garantizó el servicio anual de la deuda en el 150%, para lo cual pignoró el impuesto predial y el de industria y comercio, cada uno en un 50%.

SUPUESTOS: La inflación proyectada para X+1 es de 3.5% Para la vigencia del año X-1, la entidad territorial se clasificó en Quinta Categoría Por ser municipio de 5ª categoría puede destinar a gastos de funcionamiento hasta el 80% de sus Ingresos Corrientes de Libres Destinación – ICLD – (Artículo 6º Ley 617) El salario del Alcalde para el X-1 fue de $ 2.500.000.00 El municipio cuenta con 9 Concejales.

Por su categoría las sesiones máximas del concejo son: ordinarias 70, extraordinarias 12 El Salario Mínimo Legal para el año X fue de $ 400.000.00 La población del municipio certificada por el DANE y proyectada para el X+1 es de $15.000 habitantes.

Con base en las normas vigentes sobre endeudamiento y límites de gastos de las Entidades Territoriales y la información proporcionada por el municipio: Se requiere: Determinar los ingresos corrientes y gastos corrientes para efectos de la aplicación de la Ley 358 Determinar los Ingresos Corrientes de Libre Destinación y los gastos de funcionamiento de la administración central, concejo y personería Efectuar la proyección del nuevo crédito, elaborando una tabla de amortización con intereses y saldos.

Determinar los indicadores de la Ley 358/97 para el año X Conceptuar si el municipio tenía autonomía para contratar el nuevo crédito.

Verificar si los gastos de funcionamiento para la administración central, Concejo y Personería se encuentran dentro de los límites de la Ley 617 de 2000.

Determinar la categoría para el año X+1. l) Se proporcionan cuadros modelos para facilitar el desarrollo del ejercicio

421

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

Cifras en millones de pesos INGRESOS MUNICIPIO DE SANTANA

DETERMINACION X-1

INGRESOS TOTALES (1+2) 1 INGRESOS CORRIENTES (1.1+1.2+1.3) 1,1 INGRESOS TRIBUTARIOS 1.1.1 Predial Unificado 1.1.2 Industria y comercio 1.1.3 Circulación y Transito 1.1.4 Avisos y Tableros 1.1.5 Espectáculos Públicos con destino al deporte 1.1.6 Degüello de Ganado Menor 1.1.7 Sobretasa a la Gasolina Motor 1.1.8 Juegos Permitidos 1.1.9 Registro de Patentes, Marcas y Herretes 1,2 INGRESOS NO TRIBUTARIOS 1.2.1 Participación en Plusvalía por acción Urbanística 1.2.2 Contribución Especial de Seguridad 1.2.3 Contribución Valorización 1.2.4 Venta de Bienes y Servicios 1.2.5 Arrendamientos o Alquileres 1.2.6 Multas 1.2.7 Sobretasa para financiar Actividad Bomberil 1,3 TRANSFERENCIAS 1.3.1 Por Sistema General de Participaciones 1.3.1. SGP. Educación (Incluye Restaurantes 1 Escolares) 1.3.1. SGP. Salud 2 1.3.2 Por Sistema General de Participaciones Propósito General 1.3.2. S.G.P. - Propósito General - Otros Sectores 1 1.3.2. S.G.P. - Propósito General - Libre Inversión 2 1.3.3 Otras Transferencias : 1.3.3. Recibidas De la Nación 1 1.3.3. Recibidas Del Departamento

422

9.144 6.909 2.608 1.620 650 120 23 15 40 130 6 4 557 130 42 260 82 16 7 20 3.744 1.562 545 1.017 1.550 1.200 350 632 322 310

INGRE. ICLD CTES LEY 617 LEY 358

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 2 1.3.3. Recibidas de Otras Entidades 3 2 RECURSOS DE CAPITAL (2.1+2.2+2.3+2.4+2.5+2.6) 2,1 Recursos del Balance 2.1.1 Superávit 2.1.2 Cancelación de Reservas 2.1.3 Recuperación Cartera 2,2 Regalías 2.2.1 Regalías Petroleras 2.2.2 Otras Regalías : 2,3 Recursos del Crédito (DESEMBOLSOS) 2.3.1 Desembolsos Crédito Interno 2.3.2 Desembolsos Crédito Externo 2,4 Rendimientos Financieros 2,5 Excedentes Financieros Ent. Descentralizadas 2,6 Venta de Activos GASTOS MUNICIPIO SANTANA

0 2.235 337 107 25 205 690 610 80 1.095 1.095 0

X-1

1 1,1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1,2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1,3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 2 2,1 2.1.1

TOTAL GASTOS (1+2+3+) GASTOS DE FUNCIONAMIENTO GASTOS DE PERSONAL Nomina Supernumerarios Contratos de Prestación de Servicios Aportes Legales (Sena, ICBF, Compensación, etc.)

GASTOS GENERALES Adquisición de Bienes y Servicios Impuestos y Multas Otros Gastos Generales TRANSFERENCIAS DEL MUNICIPIO Concejo Personería Contraloría Entidades Descentralizadas Otras Entidades SERVICIO DE LA DEUDA AMORTIZACIONES A CAPITAL Amortización Deuda Interna

423

7.857 2.718 1.518 1.120 210 68 Cajas 120 927 752 90 85 273 115 92 0 56 10 379 155 155

DETERMINACION GASTO GASTOS S LEY 617 LEY 358

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 2.1.2 2,2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 3 3,1 3,2

Amortización Deuda Externa INTERESES DE LA DEUDA Intereses Deuda Interna Vigente Amortizaciones de la Deuda con Recursos Propios Intereses Deuda Corto Plazo, Sobregiros, Tesorería y otros Intereses del nuevo crédito INVERSIÓN Inversión con Recursos Propios Inversión con Recursos del S.G.P., Cofinanciación, Regalías y Crédito)

0 224 224 0 0 0 4.760 510 4.250

TABLA DE AMORTIZACIÓN DEL CRÉDITO DE 3.500 MILLONES Valor préstamo: 3.500 Intereses (12% anual pagaderos trimestralmente): Millones de pesos Abono a Vr cuota Cuota Saldo Capital Intereses Trimestral

Saldo al finalizar el primer año 1 2 3 4 Saldo al finalizar el 2° año 5 6 7 8 Saldo al finalizar el 3° año 9 10 11 12 Saldo al finalizar el 4° año 13 14 15

424

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación 16 Saldo al finalizar el 5° año TOTAL

CALCULO INDICADORES DE LA DEUDA EJECUC. INDEXA AÑO X-1 AÑO X INGRESOS CORRIENTES (LEY 358/97) 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 2 2,1 2,2 2,3 3

INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS Recursos del Balance Regalías Rendimientos Financieros GASTOS CORRIENTES (LEY 358/97) GASTOS DE PERSONAL GASTOS GENERALES TRANSFERENCIAS AHORRO OPERACIONAL (1 - 2) INFLACIÓN ESPERADA: 5.5%

4 5 6 6,1 6,2 7

SITUACIÓN DE LA DEUDA SIN NUEVO CRÉDITO Saldo Deuda Vigencia anterior Créditos Contratados en la presente vigencia Amortizaciones de la Deuda (4.1 + 4.2) Amortizaciones Pagadas Amortizaciones por Pagar en el resto de la vigencia SALDO DEUDA ANTERIOR ( 4 + 5 - 6)

8 8,1 8,2

Total Intereses de la Deuda Vigente ( 8.1 + 8.2) Intereses pagados a la fecha de corte Intereses por Pagar en el resto de la vigencia

9 10 11 12 13

SERVICIO DEL NUEVO CRÉDITO Valor total del Nuevo Crédito Amortizaciones del nuevo crédito Intereses del nuevo crédito CALCULO INDICADORES SALDO DEUDA CON NUEVO CRÉDITO (7 +9 - 10) TOTAL INTERESES ( 8+ 11) INTERESES / AHORRO OPERACIONAL ( 13 / 3)

425

1,035

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación SALDO DEUDA / INGRESOS CORRIENTES ( 12 / 1 ) SEMAFORO:

GASTOS ADMINISTRACIÓN CENTRAL Cifras en millones de pesos AÑO X-1 Categoría del municipio Porcentaje para gastos (Art. 7, Ley 617) Ingresos Corrientes de Libre Destinación Gastos máximos permitidos Valor ejecutado (personal, generales, transferencias a entidades descentralizadas y otras) CALCULO GASTOS CONCEJO Categoría del municipio Salario mensual del Alcalde Salario diario del Alcalde (salario mensual/30) Número de concejales Número máximo sesiones ordinarias(Art. 20 Ley 617) Número máximo sesiones extraordinarias (Art. 20 L.617) Ingresos Corrientes de Libre Destinación (Art. 78 L 617) CÁLCULOS Costo máximo sesiones ordinarias Costo máximo sesiones extraordinarias Subtotal Más 1.5% ICLD (Art. 10 Ley 617/00) Valor máximo gastos de funcionamiento del Concejo Valor ejecutado CALCULO DE GASTOS PARA LA PERSONERÍA Categoría del municipio Valor Salario Mínimo Legal Mensual SMLM destinados a funcionamiento (Art. 10, Ley 617) Gastos máximos para la Personería Valor ejecutado CATEGORIZACION PARA X+1 Población en el año X-1 Ingresos Corrientes de Libre Destinación año X-1 ICLD expresados en Salarios Mínimos Legales Mensuales del año X-1 Relación gastos de funcionamiento a ICLD en el año X-1 CATEGORIA DEL MUNICIPIO EN X+1 m)

426

Gesti贸n financiera p煤blica: Elementos para su estudio y aplicaci贸n

427

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

BIBLIOGRAFIA ALBI Emilio, GONZALEZ – PARAMO José Manuel, ZUBIRI Ignacio, Economía Pública: Fundamentos, presupuesto y gasto, aspectos macroeconómicos, Ariel Economía, primera edición, Barcelona, 2000.

CLAVIJO SERGIO, Política fiscal y Estado en Colombia, Banco de la República – Universidad de los Andes, Ediciones Uniandes, 1998.

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Informe final de la comisión del gasto público 1988. Revista economía colombiana. Separata No 12, abril de 1987.

--- La descentralización en Colombia: Realidades, posibilidades, agenda. Tomo I. Primera edición. Tercer mundo editores, Bogotá, 1994.

--- La situación de la deuda pública 2000 (Página Web) --- Evolución de la deuda y finanzas públicas en Colombia, mayo 2002 (Página Web) CUADRADO ROURA, Juan R. (Coordinador) y otros. Introducción a la política económica. McGraw Hill. Madrid, España, 1995.

COMISION DE RACIONALIZACION DEL GASTO Y DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. El saneamiento fiscal, un compromiso de la sociedad. Informe final, 1997.

DIRECCION DE IMPUESTOS NACIONALES. Estatuto tributario.

---- Impuestos nacionales, departamentales y municipales.

ECOPETROL. Código de petróleos. 3ª ed. Bogotá, 1997.

FERNANDEZ DIAS Andrés, PAREJO GAMIR José Alberto, RODRIGUEZ SAIZ Luís.

Política económica. McGraw Hill. Madrid, 1995.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, Manual de estadísticas de finanzas públicas, 2001.

GARAY SALAMANCA, Luís Jorge, Colombia y la crisis de la deuda. Cinep Universidad Nacional, 1991 GOMEZ RICARDO, Jorge, Presupuesto público colombiano: Instrumento para la orientación de la política económica financiera. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998.

LOPEZ GARAVITO Luís Fernando. Intervencionismo de Estado y economía en Colombia, segunda edición, Universidad Externado de Colombia, 1995.

428

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación

LORA, Eduardo. Técnicas de medición económica. 2a ed. Bogotá: Tercer mundo editores-Fedesarrollo, 1991.

LOW MURTRA, Enrique y GOMEZ RICARDO, Jorge. Política fiscal. 1 ed. Universidad externado de Colombia, 1986.

----Teoría Fiscal. 2 ed. Universidad Externado de Colombia.

LEYES: 14 de 1983, fortalecimiento de los fiscos territoriales; 12 de 1986, cesión el IVA; 38 de 1989, presupuesto público; 44 de 1990, reestructuración del Impuesto Predial Unificado; 80 de 1993, contratación administrativa; 42 de 1993, control fiscal; 60 de 1993, distribución de competencias y recursos entre la nación y las entidades territoriales; 141 de 1994 regalías;142 de 1994, servicios públicos; 154 de 1994, planeación; 179 de 1994, reformas sobre aspectos del presupuesto público; 225 de 1995, reforma a la ley sobre presupuesto público, 358 de 1997, endeudamiento territorial; 388 de 1997, desarrollo territorial; 489 de 1998, organización de la Rama Ejecutiva; 617 de 2001; 643 de 2001, monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; saneamiento fiscal; 715 de 2001, Sistema General de Participaciones; 718 de 2001; 734, Estatuto Único Disciplinario; Fondo de Compensación Interministerial; 788 de 2002, reforma tributaria; 819 de 2003, responsabilidad y transparencia fiscal.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Bogotá, 1990.

----- Manual de Programación Presupuestal para 1993. Bogotá, 1992 ------ Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano ----- Compilación de normas tributarias, tomo I Departamentales ----- Compilación de normas tributarias, tomo II Municipales MUSGRAVE, Richard. Teoría de la hacienda pública. Aguilar, Madrid, 1969.

NAPOLEONI, Claudio. El pensamiento económico en el siglo XX. Oikos, 2a edición castellana. Barcelona, 1968.

OCAMPO, José Antonio y LORA, Eduardo. Introducción a la macroeconomía colombiana. Tercer mundo editores, 1 ed. 1989.

----- Colombia y la deuda externa. Tercer mundo editores - Fedesarrollo, 2a ed. 1989.

429

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación PREMCHAND, A. Temas recurrentes en materia de elaboración del presupuesto. En: PREMCHAND, A. y ANTONAYA, A.L. Aspectos del presupuesto público. 1a ed.

Washington, Fondo Monetario Internacional. 1988.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. La Revolución Pacifica. Plan de Desarrollo Económico y Social 1990-1994. Bogotá, 1991.

----- Colombia: Descentralización y federalismo fiscal. Departamento Nacional de Planeación. Impreandes. Bogotá, 1992.

----Constitución Política de Colombia 1991. Bogotá. Impreandes S.A., 1991.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, Gerencia pública en Colombia, Medellín. Enlace Gráfico, 1994.

PEACOCK, Alan y SHAW, G.K. La teoría económica de la política fiscal. Fondo de cultura económica. México 1982, primera reimpresión.

RAMÍREZ CARDONA, Alejandro, La política financiera del Estado de bienestar social.

Ed. Tercer Mundo; Bogotá, abril de 1982.

RESTREPO S. Juan Camilo. Nuevos rumbos para la descentralización. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, 2.000 ----- Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. 3a edición, Bogotá, 1999.

RODRIGUEZ, Clara Rocío. Gestión Social y Finanzas Municipales. Fescol. Primera edición, Bogotá, 1996.

ROSEN Harvey S. Hacienda Pública, Mcgraw Hil, 5ª edición, 2002.

SILVA COLMENARES, Julio. Descentralización y modernización del Estado. 1a edición. Universidad Autónoma de Colombia. Bogotá, 1993.

SAMUELSON Paúl A. y NORDHAUS William D., Economía, editorial McGraw Hill, decimoquinta edición, 1996.

WESBERRY, James P. Contabilidad gubernamental y sistema de información financiera. En: Aspecto del presupuesto público. Fondo Monetario Internacional, Washington, 1988.

WEBER, Max. Economía y sociedad. México. Fondo de Cultura económica, 1964.

430

Gestión financiera pública: Elementos para su estudio y aplicación WIESNER DURAN, Eduardo. Colombia: Descentralización y federalismo fiscal.

Informe final de la misión para la descentralización. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 1992.

431