LAS CONDICIONES DE PARTIDA: EL PROGRAMA PAT PROSANEAR.
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2. Características del Programa PAT PROSANEAR. Sus aportes frente a programas previos, sus limitaciones conceptuales y metodológicas.
En este punto del trabajo, discutiremos la aproximación conceptual del Programa PAT Prosanear a la problemática de los proyectos de re‐urbanización de favelas. Concepto FLACAM: Navegar la incertidumbre: ante la complejidad de la realidad no cabe la pretensión de controlar y comprender todos los aspectos. Los sistemas complejos (como la ciudad), están en permanente cambio, y por tanto no pueden ser totalmente comprendidos o manejados. A partir de este reconocimiento, se construye un nuevo enfoque: el proyecto como herramienta para navegar la incertidumbre. El proyecto ambiental debe ser capaz de reconocer, con una mirada holística, cuales son los factores clave del problema analizado. Interviniendo sobre estas variables, se pretende producir efectos positivos en la totalidad del sistema, solucionando las problemáticas presentes.
Como alumno de FLACAM, pretendemos aportar a la construcción de una cultura de la Sustentabilidad, e incorporar a la praxis profesional los saberes del buen proyecto. Es esto lo que hemos intentado hacer en el caso del proyecto Jd. Irene, y de hecho, seguimos haciendo cada día. Sin embargo, no es menos cierto que de algún modo, el comitente (llámese comunidad, gobierno local, organismos de cooperación internacional, etc.) siempre acude a los técnicos, busca ayuda, o contrata un proyecto con una premisa de cuál es el problema, y como debe este resolverse.
Ahora bien, quizá uno de los conceptos más fecundos que hemos aprendido en FLACAM es precisamente que las premisas deben discutirse!. Es válido, pero no suficiente, estudiar el punto de A medida que el sistema evoluciona (que la vista del contratante. Se hace necesario sumar a ciudad crece), nuevos ajustes, y nuevos ciclos proyectuales serán necesarios. todos los sectores involucrados (aunque no sean el cliente contractual, es decir aquel que paga) y generar un proceso creativo y abierto para proponer un futuro mejor y más sustentable. Ahora bien, este proceso de discusión de las premisas, que atraviesa por diversas etapas (discutir si la percepción que el comitente tiene del problema es realmente una visión holística, cuestionar la escala y el lugar específicos donde se han de implantar las propuestas, etc.) tiene dos aproximaciones posibles, que se sitúan como enfoques extremos y opuestos: en uno está el profesional liberal que simplemente se limita a “hacer aquello que le piden”, sin mayor análisis o cuestionamientos. En el otro extremo se encuentra un proceso proyectual perfecto, “de manual”, donde todas las pautas de un proyecto Ambientalmente Sustentable son seguidas, independientemente de consideraciones financieras o de plazo. Ahora bien, sabemos que el primer extremo, el del profesional liberal moderno, el “especialista académico sectorial”, no soluciona en realidad los problemas, sino que en general los difiere en el tiempo o los transporta en el espacio. 21
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Sabemos también (aprendizaje doloroso!) que el segundo extremo, el del proyecto ideal, no existe. Lo que existen, son siempre, proyectos reales, con recursos y plazos limitados, que se desarrollan en un contexto intenso de competitividad profesional que a veces raya el darwinismo social. La praxis proyectual sensible y comprometida, se ve siempre, por tanto comprendida entre estos extremos. Es este el espacio proyectual donde uno se mueve, e intenta implantar o promover ideas y prácticas que promuevan la sustentabilidad. 2.1. Las premisas del programa PAT PROSANEAR: El programa PAT PROSANEAR (Programa de Asistencia Técnica al PROSANEAR) “es el resultado de un convenio entre el Gobierno Brasilero, por medio del Ministerio de las Ciudades, y el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo1, con el objetivo de apoyar a Estados, Municipios y al Distrito Federal, en la elaboración de Planes de Desarrollo Local Integrado (PDLI) y Proyectos de Saneamiento Integrado (PSI), englobando: Abastecimiento de Agua, Desagüe Cloacal, Drenaje Pluvial, Recolección de Residuos, además de la adecuación del sistema viario y contención de laderas, reasentamiento de la población, áreas de recreación y equipamiento urbano de pequeño porte, cuando sean necesarios; así como el Programa de Trabajo Social (PTS), integrado al PDLI y PSI.” 2 El modelo del programa PAT Prosanear preveía que el Gobierno Federal brindaría recursos del BIRD a fondo perdido a los municipios para que estos desarrollasen proyectos integrales de alta complejidad en las favelas que fuesen incorporadas al programa. El proyecto elaborado serviría para que se busque la financiación correspondiente. Además, como contrapartida, el municipio se debería comprometer a iniciar la ejecución de alguna de las obras que fuese parte del proyecto integral en un plazo de 24 meses, con recursos propios. Si no se cumpliese esta última condición, los costos del proyecto deberían ser devueltos por el municipio beneficiario. El programa PAT PROSANEAR nace como una evolución de la metodología implantada en el programa PROSANEAR I, iniciado en 1988 por el Gobierno de Brasil para ampliar la cobertura de servicios de saneamiento ambiental en los estratos sociales de rentas más bajas. El programa PROSANEAR I pretendía implantar soluciones alternativas de bajo costo, lo que viabilizaría económicamente la extensión del servicio a más personas. El referido programa, de nítido perfil sectorial, no tuvo sin embargo, el éxito deseado. Diversas condiciones que iban mucho más allá de las meras relaciones costo‐beneficio afectaron negativamente la sustentabilidad de las iniciativas. Haciendo un breve resumen, podríamos decir que las principales falencias constatadas en el PROSANEAR I fueron: 22
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• La necesidad de vincular obras de ingeniería vial y de contención geológico geotécnica a las de ingeniería sanitaria, para asegurar la estabilidad (en el más elemental sentido físico) de las redes implantadas. No se pueden colocar redes de infraestructura sin calles, o en áreas sujetas a deslizamientos e inundaciones. Este primer problema, lleva subsecuentemente a otros. • La irregularidad jurídica en la tenencia de las tierras: ya que por lo general, las favelas están asentadas en terrenos públicos o fiscales invadidos, la posesión de la tierra está en litigio, y hasta tanto sea resuelta, no pueden aprobarse los proyectos urbanísticos. Sin proyectos urbanísticos, los límites del espacio público destinado a calles también son imprecisos y difusos. Y sin calles consolidadas, como hemos visto arriba, resulta prácticamente imposible implantar redes de infraestructura. • Sin tenencia regularizada de la tierra, ni calles oficiales, tampoco era posible implantar sistemas de cobro individualizado, lo que afectaba negativamente la sustentabilidad financiera de las empresas de saneamiento y la necesaria corresponsabilidad ciudadanía‐ empresas publicas en lo que refiere a la gestión racional de la demanda. Cuando los beneficiarios reciben sin costo un servicio, tienden a no valorarlo o usarlo racionalmente. • Implantar redes de infraestructura sin considerar la problemática de las áreas de riesgo también planteaba (y plantea) problemas de índole técnica e incluso jurídica. Si bien el estado no puede substraerse a su responsabilidad de implantar redes de saneamiento ambiental, porque si lo hiciese afectaría negativamente a la salud de la población; no es menos cierto que tampoco se puede brindar redes de infraestructura en lugares que coloquen a la población en riesgo inminente de ser afectados por deslizamientos de tierra o inundaciones. Esto último equivaldría a consolidar asentamientos en locales poco propicios o inclusive, incentivarlos. Por tanto, resultan imprescindibles estudios urbanísticos que a partir del análisis del tejido específico de cada favela, muestren lugares propicios para recibir a la población relocalizada de los locales de riesgo inminente. • Finalmente, para acabar esta breve lista, debemos destacar los procesos sociales de formación, imprescindibles para que los vecinos – como mínimo ‐ comprendan la relevancia de los servicios de saneamiento ambiental en su vida diaria, los usen y los mantengan. La ambición Flacamiana de convertir a los actores en autores estaba aquí, muy distante de verse cumplida. 23
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Concepto FLACAM: De actores a autores. A partir de los años 90 del siglo pasado, los organismos internacionales de cooperación, y la literatura de proyectos de desarrollo comenzaron a enfatizar la necesidad de involucrar a los “actores” relacionados con los cualquier iniciativa proyectual. El modelo de planificar la realidad completa desde el gabinete, considerando solo el punto de vista de los técnicos se había agotado por su falta de resultados. Dando otra vuelta de tuerca, FLACAM propone que no solo incorporemos a los actores, sino que los ayudemos a convertirse nuevamente en “autores”, de la construcción de su territorio, de la construcción de sus vidas. No solamente convocarlos para informar sobre un proyecto terminado, o pedir su aprobación como una formalidad, sino sumarlos a un proceso proyectual que permita entender los conflictos y proponer soluciones concertadas.
Los proyectos del programa PROSANAR I estaban construidos a partir de un enfoque nítidamente lineal‐sectorial. En una clara superación epistemológica y política, los proyectos del programa PAT PROSANEAR fueron construidos (por lo menos en el discurso), desde un enfoque interdisciplinario. Se pretendía que el concurso de los saberes de las diversas áreas requeridas pudiese brindar respuestas más integrales a los problemas encontrados en el programa PROSANEAR I. Por supuesto, el propio enfoque interdisciplinario adolece de limitaciones, ya bien conocidas para quien se interesa en los proyectos
ambientales, como describe Pesci (2002)3: La pretensión [del enfoque interdisciplinario] fue tan bien intencionada cuanto poco pertinente, pues intentó – y lo intenta aún – reintegrar, pero aceptando la existencia de las disciplinas y confiando en algunos métodos relacionadores y fundamentalmente en el diálogo voluntario de los especialistas disciplinarios, para producir mágicamente el resultado integrado. La realidad ha demostrado que es tal la inercia de cada disciplina, y sobre todo, de los factores de poder que en la realidad cada una ha heredado, que es muy difícil lograr la reintegración. (…) Regulaciones profesionales sectoriales, que imponen saberes e incumbencias. Áreas de gobierno sectoriales, con sus requisitos parciales y a veces enfrentados. Pero fundamentalmente, el error de comenzar por el conocimiento de las partes buscando después buscar integrar lo común entre ellas. Si se tuviese que sintetizar este proceso según el modelo de la helicoide, tan caro a la praxis proyectual en FLACAM, se podría afirmar que el desarrollo y ejecución de los proyectos del programa PROSANEAR I constituyen un primer ciclo de proyectos. Este primer ciclo reveló las falencias del enfoque lineal, sintetizados en las páginas previas. El programa PAT Prosanear constituye un segundo ciclo, que se apoya en un modelo interdisciplinar, que a su vez, adolece de las limitaciones citadas. 24
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Nuestra voluntad fue, desde el espacio proyectual que teníamos, como miembro del equipo técnico, y dentro de las limitaciones de plazos y costos, a veces durísimas, contribuir a que el proyecto de Jd. Irene se acercara lo más posible a un proyecto genuinamente Transdisiciplinario.
PAT Prosanear
Prosanear
Proyecto Interdisciplinario
Proyecto Sectorial
Concepto FLACAM: Proyecto Transdisciplinario: una aproximación en la cual se ha superado completamente los enfoques sectoriales. No se trata ya de que cada profesional mire el problema desde su saber, para luego tender puentes (entre el diagnóstico del ingeniero, del arquitecto, del biólogo, del sociólogo). Un proyecto transdisciplinario intentará detectar los problemas críticos y formular para ellos propuestas integrales, buscando luego el auxilio de los saberes específicos que sean necesarios.
Ahora bien, por qué importa encontrar diferencias concretas entre estos enfoques? Nuestra hipótesis es que a pesar de que el objeto de estudio es el mismo (la favela Jd. Irene), las aproximaciones desde un enfoque lineal, interdisciplinario o transdiciplinario llevan a lecturas de la realidad, y en consecuencia, a respuestas completamente diferentes. Una síntesis de estas diferencias puede verse en el cuadro que sigue:
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Enfoque Positivista lineal Factor
(Ej.: Prosanear)
Interdisciplinario:
Programa (Ej.: Programa PAT Prosanear)
Trans ‐ disciplinario: La meta desde nuestro espacio proyectual – Queremos que el Proyecto Jd. Irene se parezca a esto:
El problema es?
La gente enferma por no tener cloacas o agua potable.
Las relaciones entre los factores son…
Causales simples (causa –efecto)
‐Conflictos en la posesión de la tierra. ‐ Deslizamientos, inundaciones (riesgo) ‐Degradación ambiental. ‐ Carencia de Saneamiento Ambiental. ‐ Condiciones precarias de vivienda. Causales Múltiples (Diversas Causas, diversos efectos)
Como establecer condiciones de desarrollo sustentable en este fragmento de la RMSP?
Sistémicas: (se estudian los efectos de cada factor en los demás)
La solución es…
Dotar de Saneamiento ambiental a la favela.
Un conjunto de respuestas: regularización de la tierra, saneamiento, trabajos geotécnicos, equipamiento urbano, educación ambiental.
Una respuesta sistémica: la solución geotécnica es también una respuesta paisajística, y un parque puede contribuir a mejorar el problema de las inundaciones.
Competencia de …
Ingenieros, Autoridades.
Ingenieros, arquitectos, sociólogos, abogados, trabajadores sociales, etc. / Autoridades / Comunidad
Todos los saberes: técnicos, comunidad local, ciudadanía, autoridades.
topógrafos/
Que producto se brinda? …
Un proyecto de red de agua potable, cloacas y drenaje pluvial.
Un conjunto de proyectos sectoriales, con algún grado mínimo de evaluación de impacto en las demás variables: “Que mi respuesta no haga que la tuya sea imposible”
Un proyecto que brinde soluciones integrales cuya implantación y sustentabilidad tengan factibilidad comprobada. Un “viable inédito”
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Cuando se implanta esta obra, cual es la imagen ciudad que se obtiene?
Una Favela con agua y cloaca.
Un nuevo barrio para la RMSP, con las mismas características que el resto de la ciudad: ocupación urbana en ladera, fondo de valle petrificado, etc.
Que ocurre en el futuro (si implantamos obras como esta)?
Deslizamientos e inundaciones en el barrio que tiene redes de saneamiento. Inseguridad Jurídica, incapacidad de recuperar las inversiones.
Barrio con servicios e infraestructura, y propuestas ambientalmente sensatas para la ocupación de valles y laderas.
Se solucionan, localmente, y por algún tiempo los eventos más críticos de inundaciones y deslizamientos. Sin embargo, se generan externalidades negativas que afectan a la ciudad y el territorio.
Se soluciona de modo potente, un fragmento de la ciudad, una microcuenca pero las lógicas de producción del espacio urbano siguen siendo una pregunta en abierto.
Como hemos expuesto, este intento de trascender las premisas del comitente, pasando de un proyecto interdisciplinar a uno que se acerque lo más posible a un enfoque transdiciplinar, origina, necesariamente tensiones, algunas internas al equipo de proyecto, y otras entre el equipo de proyecto y el órgano contratante. Cabe ahora relatar brevemente cuales fueron estas tensiones, percibidas en la práctica concreta del Proyecto PAT PROSANEAR Jd. Irene: •
Dentro del equipo de proyecto: se verificaba inicialmente una nítida preeminencia de la ingeniería de saneamiento. Siendo el PAT PROSANEAR una continuidad del programa PROSANEAR, miembros del equipo de proyecto contratado, y del que yo formaba parte consideraban en un primer momento que el énfasis principal debería ser dado al área de Saneamiento Ambiental. Según esta concepción, las otras disciplinas deberían asistir a la ingeniería de saneamiento, para viabilizar la implantación de redes y su posterior sustentabilidad (técnica y financiera). Extensas, intensas, y riquísimas discusiones fueron necesarias para que gradualmente la concepción técnica se abriese a una visión más integral y próxima del ideal epistemológico de un proyecto transdisciplinar.
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•
Entre el equipo de proyecto y el comitente (El Municipio de Santo André): Se verificaba la cuestión de las competencias institucionales. Uno de los principales desafíos en la práctica de intentar construir proyectos holísticos deriva en que las capacidades instaladas en los gobiernos (municipales, estatales, federales) se guían por un modelo compartimentalizado de actuación. Aún en el Municipio de Santo André, conocido en el Brasil por su tradición progresista, por la alta calidad de sus cuadros técnicos y por su voluntad de implantar trabajos transversales entre las secretarías, resultaba difícil articular a los diversos sectores y hacerlos trabajar por un objetivo que trascendía los límites normales de su actuar (no se trataba ya de que la Secretaria de Habitação haga casas o que el Serviço Municipal de Saneamento Ambiental – SEMASA – implante redes, sino que todos contribuyan a integrar una favela a la ciudad, superando situaciones de deterioro y riesgo ambiental).
•
Entre el equipo de proyecto y las reglas genéricas del programa PAT PROSANEAR: por definición un proyecto ambiental es un proyecto local, anclado en las características específicas de un sitio y su historicidad propia. En contraposición, un programa nacional como el PAT PROSANEAR establece lineamientos generales para toda la diversidad urbana y ambiental de un territorio como el de Brasil. A partir de esta situación, se producen inevitablemente tensiones que deben ser enfrentadas en el proyecto. En el caso específico del Proyecto Jd. Irene se enfrentaron problemáticas relativas a:
La necesidad de reducir al mínimo el número de remociones: El Programa PAT PROSANEAR definía en sus lineamientos generales que se debía reducir al mínimo posible el número de remociones. Si bien existe una lógica en esta posición, que parte de la idea de no alterar el tejido social y las relaciones de proximidad que existen en una comunidad determinada, muchas veces ella acaba convirtiéndose en una palanca para consolidar a comunidades en locales de riesgo, o en sitios que demandan altos costos económicos y ambientales antes de que puedan ser ocupados con seguridad. Esta fue una de las grandes líneas de discusión de todo el proyecto. Nuestra posición como equipo técnico fue que la idea era remover a quien fuese necesario, ofreciendo alternativas dignas, en el mismo local de la favela o en sus inmediaciones.
La determinación de un marco espacial rígido a partir de los estudios preliminares: Un proyecto de esta naturaleza se delimita en función de un límite preliminar que sirve para elaborar el contrato y el término de referencia del mismo. Este límite siempre se ajusta en función del desarrollo del propio proyecto, para considerar realidades no detectadas inicialmente. Pesci (2000) define a este proceso como uno de los componentes de un proyecto ambiental: el ajuste del alcance espacial. 28
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Concepto FLACAM: Ajuste del alcance espacial: la realidad que el proyectista ambiental está llamado a resolver manifiesta sus conflictos de manera crítica en un punto determinado del espacio, por ejemplo en una favela, en los lugares sujetos a deslizamientos o inundaciones. Sin embargo, para solucionar los problemas críticos, muchas veces es necesario intervenir fuera de los límites físicos donde el problema se manifiesta. Este acto de extender la mirada sobre el territorio para ver cuál es la escala de intervención que nos permite resolver el problema, es el Ajuste del alcance espacial.
En el caso que nos ocupa, sin embargo, ese límite preliminar se constituyó en un límite contractual fuera del cual “no se debía pensar”. Las búsquedas del proyecto también refieren a este problema, pues muchas veces se hizo imprescindible pensar “fuera de la línea” para comprender la realidad, y por tanto explicar a las partes involucradas por qué nos preocupaba estudiar, hablar, o proponer cosas para áreas no consideradas en un principio. En el caso específico de Jd. Irene las tensiones derivaban de que el límite preliminar no ofrecía respuestas a una dinámica de frontera entre los municipios de Santo André y São Bernardo, donde se localiza la favela; ni a la situación de cabecera de una microcuenca hídrica. Para comprender y visualizar estas dos realidades, el análisis y las propuestas debían necesariamente saltar los límites inicialmente establecidos. Estas fueron las condiciones de partida. El programa PAT PROSANEAR representa una evolución hacia un enfoque interdisciplinar de trabajo, cuando se lo compara con las metodologías sectoriales de su antecesor el programa PROSANEAR I. El propio proyecto Jd. Irene, a su vez, materializa de algún modo nuestras búsquedas para tratar de evolucionar hacia el ideal de una praxis transdiciplinaria, holística e integradora. Registrar lo que hemos conseguido en esta búsqueda, y lo que se deberá cambiar o corregir en experiencias futuras es una de las motivaciones principales que impulsan la redacción de este trabajo. 29
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REFERENCIAS DEL CAPÍTULO 2: 1
Más conocido como el Banco Mundial. Propuesta técnica del consorcio TCRE PROMAPEN para el proyecto PAT PROSANEAR Jd. Irene, inédito 2.003, página 30. 3 Pesci, Ruben et al. De la Prepotencia a la Levedad – FLACAM, Paradigma y pedagogía para la sustentabilidad. – Fundación CEPA – FLACAM, 2002. P.118 2
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