政治學總論1-250 by jungi1126

政治學總論

可以失敗，不可以放棄；可以緩慢，不可以停下；唯有完成，過程中的眼淚才有意義。

政治學總論主題目錄第一章政治學研究 .................................................... 14 政治 ...........................................................................................................14 政治學 .......................................................................................................18 發展過程 .................................................................................................. 18 研究主題與範圍 ...................................................................................... 19 研究取向 .................................................................................................. 21 與其他學科的關係（與其他學科科際整合的重要性） ........................ 23 政治學之研究途徑 ....................................................................................24 制度研究途徑 .......................................................................................... 24 行為研究途徑（行為主義） ................................................................... 26 新制度主義 .............................................................................................. 28 新制度主義主要學派 ............................................................................... 31 理性抉擇制度主義（Rational choice institutionalism）..................... 31 社會學制度主義（Sociological institutionalism） .............................. 31 歷史制度主義（Historical institutionalism） ...................................... 32 「傳統制度研究」與「新制度論」的比較 ....................................... 33 形式政治理論（Formal Political Theory） ............................................ 33 政治經濟學.......................................................................................... 34 當代政治學的演進（發展脈絡） .............................................................36 傳統政治學時期 ...................................................................................... 37 行為主義時期（行為主義，Behavioralism） ......................................... 39 後行為主義時期（後行為主義，Post-Behaviovalism） ......................... 44 政治學是否為一門科學？ .................................................................. 45 政治學研究「價值中立」之問題 ........................................................... 47 「國家概念」在政治科學中的動向 ..........................................................49 國家概念之復興（新國家論） ............................................................... 49 「傳統國家論」與「新國家主義」之差異（新、舊國家論之比較） . 51 比較政治學之研究途徑：「以社會為中心」或「以國家為中心」 ....... 52 2

相關重要概念............................................................................................54 Power 權力 .............................................................................................. 54 Authority 權威 ......................................................................................... 54 正當性 ...................................................................................................... 55

第二章政治學理論 .................................................... 57 系統理論 ...................................................................................................57 對「系統理論」的評析 ........................................................................... 61 「國家論」與「系統論」之關連比較.................................................... 63 政治體系（政治系統）（Political system） ............................................. 66 結構功能理論............................................................................................67 解釋民主現象的理論 ................................................................................71 菁英理論 .................................................................................................. 71 Iron law of Oligarchy 寡頭鐵律 ........................................................... 73 團體理論 .................................................................................................. 75 階級理論 ...................................................................................................77 博弈理論（賽局理論）（Game Theory） ..................................................78 Prisoner’s Dilemma 囚犯困境 (囚徒困境) ............................................ 80 溝通理論 ...................................................................................................82 菁英理論（菁英決策理論模型） ........................................................... 83 多元主義 .................................................................................................. 84 團體理論 .................................................................................................. 85 公民參與理論 .......................................................................................... 86 公共選擇理論 .......................................................................................... 87 用腳投票 ............................................................................................. 88 對公共選擇理論的批評 ...................................................................... 88 制度主義（模式）................................................................................... 89 新制度主義 New Institutionalism ....................................................... 89 統合主義 Corporatism .......................................................................... 89 依賴理論 Dependency Theory ............................................................ 90

第三章國家論（國體與政體論） .......................... 91 3

國家（State） ...........................................................................................91 國家之起源（國家存在的理論） ........................................................... 91 社會契約論（Social-Contract theory）............................................... 94 國家 .......................................................................................................... 95 當代國家的角色（當代國家類型） ....................................................... 99 國家在當前世界中的挑戰 ..................................................................... 100 國家自主性 ............................................................................................. 101 「國家自主性」、「國家能力」與「國家結構類型」 .......................... 102 主權（Sovereignty） ............................................................................... 104 「主權」是否應加以限制？ ................................................................. 107 主權的類型 ............................................................................................ 108 「主權」學說的演進（「主權歸屬」問題的爭論） ............................ 109 民族 ......................................................................................................... 111 民族主義 ................................................................................................ 112 民族國家（Nation-state） ..................................................................... 115 「民族」與「國家」之比較 ................................................................. 115 族群政治 ................................................................................................ 116 國體 ......................................................................................................... 117 聯邦（Federal State）............................................................................ 120 「單一國」與「聯邦」之比較 ........................................................ 121 邦聯（Confederation of State）............................................................. 122 「聯邦」與「邦聯」之比較 ............................................................ 123 國協（Commonwealth） ....................................................................... 124 「聯邦」、「邦聯」、「國協」三者之差異 ......................................... 124 政體（體制）（Regime） ........................................................................ 125 當代政體類型 ........................................................................................ 126 「政府」、「政治體系」、「政體」三者之間的關係 .............................. 128 我國政府體制運作上的問題 ................................................................. 129 政治發展 ................................................................................................. 131 相關重要概念.......................................................................................... 132 國家（國族）（Nation） ........................................................................ 132 4

國家機關（the State） .......................................................................... 133 政府（the Government） ...................................................................... 134 「國家」與「政府」的差異 ............................................................ 134

第四章政府體制（含比較政府） ........................ 135 政府體制分類表 ...................................................................................... 135 總統制 ..................................................................................................... 136 分立政府（分裂政府）（Divided Government） .................................. 139 Veto power 否決權 ................................................................................ 141 我國不適合改制為「總統制」之原因.................................................. 141 我國之「覆議制度」 ............................................................................. 142 內閣制 ..................................................................................................... 145 不信任投票（Vote of no-confidence）.................................................. 147 建設性不信任投票（constructive no confidence） .............................. 148 總統制與內閣制之比較 ......................................................................... 148 聯合內閣（聯合政府） ......................................................................... 149 Minority Government 少數政府 ............................................................. 151 雙首長制（半總統制，Semi-Presidential） ........................................... 152 委員制 ..................................................................................................... 154 Ombudsman 監察使 .............................................................................. 156

第五章國會、立法權及立法過程 ........................ 157 立法機關 ................................................................................................. 157 立法權之意義 ........................................................................................ 157 立法機關的類型 .................................................................................... 159 英、美兩院制的差異 ........................................................................ 160 立法過程 ................................................................................................ 161 委員會 .................................................................................................... 163 立法權之沒落 ........................................................................................ 164 我國歷次「國會調查權」修正草案比較 ......................................... 165 代議制度 ................................................................................................. 166 5

Pork-barrel Legislation 肉桶立法 ........................................................... 169 Log-rolling Legislation 滾木立法 ............................................................ 169 Filibuster 阻攔立法（≒冗長發言） .................................................... 169 Principal-Agent Theory 委託-代理理論 ............................................ 169 司法審查制度（司法審查權） ............................................................... 170 我國大法官與美國司法審查制度之差異 .............................................. 172 比較兩民主國家的政治體制時，有哪些重要面向？ ............................. 173 政務官與事務官 ...................................................................................... 176 「政務官」與「事務官」之比較 ......................................................... 178 政務官與事務官之政策倫理標準 ......................................................... 179

第六章選舉與投票行為 ......................................... 180 選舉制度 ................................................................................................. 180 美國總統選舉制度................................................................................. 181 Open Primary 開放式初選 ................................................................ 183 Minority president 少數總統 ............................................................ 183 國會議員的選舉制度 .............................................................................. 184 多數決制（單一選區制） ..................................................................... 185 比例代表制 ............................................................................................ 188 混合制（單一選區兩票制） ............................................................... 191 德國聯邦眾議院選舉制度（聯立制） ............................................. 193 日本眾議院選舉制度（並立制）..................................................... 194 各類選舉制度的影響評估 ..................................................................... 195 我國國會選舉制度之變革（以 94 年第七次修憲前後之比較） .... 196 Approval Voting 同意投票 ..................................................................... 198 Gerrymandering 傑利蠑螈 .................................................................... 198 投票行為 ................................................................................................. 199 配票 ........................................................................................................ 201 Strategic voting 策略性投票 .................................................................. 201 公民投票（Referendum） .................................................................... 202 公民投票的類型 .................................................................................... 204 公民投票的要素（應考量之重要因素） .............................................. 206 6

公民投票之問題 .................................................................................... 207 公民投票之優缺點................................................................................. 208 公民投票（Plebiscite）與公民複決（Referendum）之比較 ............... 210 公民投票與「創制、複決」之關係 ..................................................... 211 我國之「公民投票法」 ......................................................................... 212

第七章政黨與利益團體 ......................................... 216 政黨 ......................................................................................................... 216 政黨之功能 ............................................................................................ 218 政黨之類型 ............................................................................................ 219 政黨類型概要整理表 ........................................................................ 222 政黨持續 ................................................................................................ 224 政黨變遷 ................................................................................................ 225 「政黨重組」與「關鍵性選舉」 ......................................................... 227 政黨政治 ................................................................................................. 229 政黨的沒落 ............................................................................................ 230 派系 ......................................................................................................... 231 「政黨」與「派系」的差異 ................................................................. 232 Clientelism 依侍主義 ............................................................................. 232 政黨體系 ................................................................................................. 233 不同政黨體系之成因 ............................................................................. 233 杜瓦傑法則（Duverger’s Law） ........................................................ 235 政黨體系的類型 .................................................................................... 236 一黨制 ............................................................................................... 239 兩黨制 ............................................................................................... 239 多黨制 ............................................................................................... 240 選舉制度、政黨體系與社會分歧之關連性 .......................................... 240 利益團體（促倡團體）........................................................................... 241 利益團體的類型 .................................................................................... 244 利益團體的正、負功能 ......................................................................... 245 利益團體的活動方式 ............................................................................. 247 利益團體活動的缺失 ............................................................................. 249 利益團體對政治的影響（利益政治）.................................................. 250 7

「利益團體」與「政黨」的異同 ......................................................... 252 Categoric Group 類別團體 ...................................................................... 253 多元主義（pluralism） ........................................................................... 254 統合主義（corporatism） ....................................................................... 255 國家統合主義（state corporatism） ..................................................... 257 社會統合主義（societal corporatism） ............................................... 258 「多元主義」與「統合主義」之比較.................................................. 259

第八章憲法與人權 .................................................. 260 憲法 ......................................................................................................... 260 憲法之類型 ............................................................................................ 263 憲法與法律、命令之區別（以我國為例） .......................................... 266 憲法變遷 ................................................................................................. 267 憲法解釋 ................................................................................................ 268 憲法修改有無界限？ ............................................................................. 270 憲政主義（≒立憲主義）Constitutionalism ........................................... 272 「憲法」與「憲政」之關係 ................................................................. 274 憲政 ........................................................................................................ 274 有限政府 ................................................................................................ 275 憲政民主（Constitutional Democracy）................................................ 275 憲政獨裁（Constitutional dictatorship）............................................... 276 民主政府在非常時期會透過何種方式加以因應？ ......................... 277 人權 ......................................................................................................... 278 人權的演進階段 .................................................................................... 278 《公民與政治權利國際公約》與《經濟、社會與文化權利國際公約》（兩公約） .................................................................................................... 280 當代（20 世紀）人權的發展 ................................................................ 282 人權的內容 ............................................................................................ 283 憲法中常見的人權類型（我國憲法中的人權體系） .......................... 285 言論自由 ........................................................................................... 289 民主國家對「言論自由」之限制..................................................... 291 8

現代世界各國對於人身自由的保障制度 ......................................... 292 當代世界人權的困境 ............................................................................. 293 人權是否有「普世價值」？ ................................................................. 294

第九章民主與民主化.............................................. 296 民主政治 ................................................................................................. 296 主權在民（Popular Sovereignty） ......................................................... 298 政治平等 ................................................................................................ 299 民主政治的特質 .................................................................................... 300 民主政治成功的要件 ............................................................................. 301 民主政治的實踐途徑 ............................................................................. 303 民主政治的類型 .................................................................................... 305 自由民主與社會民主 ........................................................................ 305 直接民主與間接民主 ........................................................................ 306 民粹政治（Populism） ................................................................ 308 多數決民主與共識型民主 ................................................................ 310 古典式民主、保護式民主、發展式民主、人民民主 ..................... 312 民主理論 ................................................................................................. 313 古典民主理論 ........................................................................................ 314 修正民主理論 ........................................................................................ 316 多元政體（Polyarchy）..................................................................... 318 參與式民主（Participatory Democracy） .............................................. 320 公民參與 ........................................................................................... 321 公民參與的主要機制 .................................................................. 322 審議式民主（Deliberative Democracy） ............................................... 325 審議式民主的基本原則 .................................................................... 327 審議式民主與當代民主的差異 ........................................................ 329 商議式民主之商議技術 .................................................................... 330 共識會議（Consensus Conference） .......................................... 330 商議式民調（Deliberative Polling，Deliberative Opinion Polls） 332 全國性或地方性論壇 .................................................................. 333 公民陪審團（Citizen Jury） ........................................................ 334 政治轉型（政體轉型）........................................................................... 335 民主轉型（可思考與「民主化」合併） .............................................. 336 民主化 .................................................................................................... 337 9

第三波民主化（the third wave of democratization） ...................... 340 民主鞏固（Democratic Consolidation） ................................................ 341 民主鞏固的檢驗標準 ........................................................................ 343 從「民主鞏固」觀點看「第三波民主化」的問題 ......................... 344 台灣民主化的解釋................................................................................. 345

第十章獨裁政治 ...................................................... 346 獨裁政治 ................................................................................................. 346 極權獨裁 ................................................................................................ 348 威權獨裁 ................................................................................................ 350 「極權獨裁」與「威權獨裁」之差異.................................................. 351 「極權政黨」與「威權政黨」之差異.................................................. 352

第十一章政治社會 .................................................. 355 政治文化 ................................................................................................. 355 政治文化的類型 .................................................................................... 358 政治次文化（次級政治文化）（Political Subculture） ..................... 359 「政治次文化」是否威脅到國家生存，或造成國家分裂？ .......... 360 台灣現階段政治文化的缺失 ................................................................. 361 公民文化（Civic Culture） ................................................................... 361 Fragmental political culture 分裂的政治文化 ....................................... 362 文化霸權 ................................................................................................ 362 政治社會化 ............................................................................................. 363 政治社會化的類型................................................................................. 365 政治社會化的途徑 ...................................................................... 366 「政治文化」與「政治社會化」的關連 .............................................. 368 Directed political socialization 管制的政治社會化 ................................ 368 政治學習 ................................................................................................ 369 公民社會（市民社會）（Civil Society） .................................................. 370 「公民社會」與「民主政治」的關係.................................................. 372 「公民社會」與「國家」的關係 ......................................................... 373 我國之公民社會 .................................................................................... 374 10

政治參與 ................................................................................................. 375 政治參與的類型（模式） ..................................................................... 378 政治暴力（非法的政治參與） ............................................................. 379 群眾運動 ................................................................................................ 381 Civil Disobedience 公民不服從.............................................................. 383

第十二章意識型態 .................................................. 384 意識型態 ................................................................................................. 384 自由主義（Liberalism） ........................................................................ 386 自由主義的衍生思想 ............................................................................. 388 新右派（新古典自由主義） ............................................................ 388 新自由主義（現代自由主義） ........................................................ 389 「古典自由主義」與「現代自由主義」之區別 .................................. 390 新右派理論 ............................................................................................. 391 傅利曼和芝加哥學派 ............................................................................. 392 海耶克和奧地利學派 ............................................................................. 393 公共選擇學派（the public choice school） ........................................... 395 供給面學派（the supply-side school） ................................................. 395 保守主義 ................................................................................................. 396 社會主義 ................................................................................................. 398 社會主義的發展趨勢 ............................................................................. 399 共產主義 ................................................................................................. 401 馬克思主義 ............................................................................................. 402 Class 階級 .............................................................................................. 403 The Middle Class 中產階級.................................................................... 403 法西斯主義（Fascism） .......................................................................... 404 女性主義（Feminism）........................................................................... 406 重商主義（Mercantilism） ..................................................................... 406 11

環境主義（Ecologism） .......................................................................... 406 現代主義（Modernism）........................................................................ 406 意識形態的終結？ .................................................................................. 407

第十三章民意、民意調查與政治傳播................ 408 民意 ......................................................................................................... 408 民意參與政治的理論 ............................................................................. 411 民意的類型 ............................................................................................ 412 民意的表達方式（探求民意的方式）.................................................. 413 媒體對民意的影響................................................................................. 415 民意調查 ................................................................................................. 416 民調調查的類型 .................................................................................... 419 出口民調（Exit Poll） ....................................................................... 419 基點民調（Benchmark Survey） ...................................................... 419 模擬對決民調（Trial and Heat Survey）........................................... 419 滾動樣本民調（Rolling sample Survey） ......................................... 419 壓迫式民調（Push Polls） ................................................................ 419 商議式民調（Deliberative Polling，Deliberative Opinion Polls） ..... 420 政治溝通（政治傳播） ......................................................................... 421 政治溝通的方式（型態） ..................................................................... 424 媒體對政治（政策）的影響 ................................................................... 426 政治溝通（政治傳播）的理論（媒體對政治【公共政策】的影響理論 ............................................................................................................ 429 皮下注射理論（hypodermic needle model）................................. 429 媒介效果有限論（limited effects model） ..................................... 429 二階段溝通理論（two-step flow of political communication） ..... 429 議題設定理論（Agenda-setting Hypothesis） ................................ 430 沈默螺旋理論（Spiral of Silence） ................................................... 430 「投射效果」理論 ............................................................................ 431 結構性偏見理論（structural bias）................................................ 431

第十四章國際政治 .................................................. 432 12

國際政治理論學派 .................................................................................. 432 理想主義（idealism） ........................................................................... 432 現實主義（Realism） ............................................................................ 433 多元主義 ................................................................................................ 433 馬克思主義 ............................................................................................ 434 國際組織 ................................................................................................. 435 歐洲整合 ................................................................................................. 436 全球化（Globalization） ......................................................................... 438 全球化的起因 ........................................................................................ 439 全球化之意義 ........................................................................................ 441 全球化主要學派 .................................................................................... 442 新馬克斯主義派（或新左派）（New-Marxists and New-Left） ....... 442 新自由派（New-Liberals） ............................................................... 443 超全球化學派（極端全球化學派）（Hyper Globalist Thesis） ........ 443 轉型學派（the Transformation list Thesis） ..................................... 444 懷疑全球化學派（the Skeptical Thesis） ......................................... 445 不同政策途徑下的全球化描述 ............................................................. 446 全球化的影響 ........................................................................................ 447 對主權國家（民族國家）的影響..................................................... 448 「分權」趨勢.................................................................................... 451 未來全球化之人文觀點 ......................................................................... 452 The Core-Periphery Model 核心邊陲模式 ............................................. 454 Global Governance 全球治理 ................................................................ 454 Hollow-out state 空洞化國家 ................................................................ 455 全球化與公平正義議題 ......................................................................... 456 重要政治學者：John Rawls 羅爾斯 ....................................................... 457

第一章

政治學研究

政治1 壹、前言政治，源自拉丁文城邦(polis)，就字面意義言指涉城邦中之公共事務。實際上政治是一種非常複雜的現象，至今尚欠缺一個精密且共同認定的定義，為了盡可能描述政治，學者分別以國家、政府、權力、系統、衝突、決策過程、公領域等各種途徑加以闡述，歸納起來可分成以下數類：

貳、意義一、政治為規範性目的的實現（一）政治的目的在實現某些道德標準(如公平正義)，或共同規範(如公共利益)，歷史上許多政治思想家均從此規範性角度來探討政治，像柏拉圖(Plato)、亞里斯多德(Aristotle)等即認為，政治在實現人類美好之生活。（二）此論者以為，此種意涵可鼓舞社會追求道德標準的實踐，激起社會大眾從關心私利到關心共善。（三）然批評者則指出，實際政治中執政者往往宣示偉大且抽象的道德目標以遂行其私利。

二、政治即政府（一）學者 J. Garner（加納）認為，政治就是政府的活動。換言之，政治就是國家活動的現象。（二）此界說之缺點在於： 1.無法解釋國際關係2。 2.無法解釋反統治行為。 3.忽略了「人」才是政治中最主要的主體。

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Poliics 一字，源於希臘字「Polis」，其字面上的意義是「城邦」。在國際政治領域中，主張「權力平衡」(Balance of Power)者，屬於「現實主義論」。 14

三、政治即權力（權力現象）（一）學者 H. D. Lasswell (拉斯威爾）在《權力與社會》一書中認為，「權力」是政治最基本的概念，政治即政治行動者權力互動的現象，因此其特別注重「誰得到什麼、何時得到、如何得到」。而政治過程即是權力的形成、分配、運用。（二）強調權力是政治研究的核心：此一界說彈性大、範圍廣，政治學家可以名正言順地研究工會、公司、立法或行政機關之事務。（三）優點：使政治學從政府制度、公法條文的形式主義中解放，擴充了研究領域。（四）缺點： 1.範圍失之過大：甚至是一般日常生活的人際關係也都存在著權力關係，因此不易與其他學科劃分界線，亦容易將一切權力互動關係泛政治化。 2.權力只是手段，不是目的：政治不應只關心權力鬥爭問題，政治學者不應本末倒置。

四、政治即權威性的價值分配（一）學者 D. Easton （伊斯頓）認為「政治就是社會價值的權威性分配」。（二）此界說有以下優點： 1.研究範圍不限於政府本身：對政府以外之利益團體、政黨、民意…等現象，亦加以重視。 2.範圍的界定適中：認為只有與社會價值的權威性分配有關的事務，才是政治學研究的範圍。

五、政治即政策制訂的過程（一）學者 A. Ranney（倫尼）認為，政治就是政府制訂政策的過程：現代政府制訂的政策都稱為公共政策，簡單地說就是政府的作為或不作為。政府的政策之所以具有權威性，主要是它具有「合法性」、「普遍性」、「強制性」等三項顯著特徵。（二）政府政策具有權威性，並且具有三項特徵： 1.合法性：政策是根據憲法及法律，經過法定程序而制定，具有法律的效力。 2.普遍性：政策是可以要求社會全體成員遵守規範。 3.強制性：對於不遵守或違反規範者，可以動用強制力量加以懲罰。（三）在此定義下，政治學研究的焦點主要包括：決策者、政策目標、政策制訂過程及其影響因素（例如：政黨、利益團體、輿論、乃至於國際因素）：這個定義頗富伸縮性，亦具有明確性，一個人或團體的活動與政府政策的制訂、執行有直接、間接關係，那就是「政治」，亦是政治學者研究的對象。

六、政治為衝突的管理（一）安斯圖茲(Amstutz)指出，政治是在處理兩種關於衝突的事務，一類是稀有資源和職位，例如競選、財源分配等；第二類則是法令規章之衝突與發展，像是憲法之修定以及政府運作規則之建立。（二）政治的特徵就是衝突，且多半是團體衝突：參與衝突的團體包括類別團體(category group) 、利益團體(interest group)，以及政治利益團體。（三）學者指出團體衝突有以下特徵： 1.複雜性：社會可依據不同的特徵(種族、年齡、收入等)劃分許多不同的類別團體，並形成若干利益團體，因此社會越多元，政治衝突越複雜。 2.敵對性：沒有一項公共政策能得到社會所有成員一致的支持，換言之，有贊成者就有反對者。 16

3.成員重疊性：社會成員可同時參與不同團體，並扮演不同角色。 4.不完全動員：基於成員重疊性，沒有一個團體能完全動員其所屬成員支持或反對某項政策。（四）政治系統除了競爭性需求與利益外，尚須有「整合」的力量：只有衝突的社會將是個不適合生存的狀態，因此政治系統除了競爭性需求與利益外，尚須有「整合」的力量，而「政府」便是整合性機制。

參、特質在 D. Easton 對政治的定義中：「政治是社會價值的權威性分配。」即指出了政治的基本特質：

一、社群性：政治牽涉到的是人與人互動所構成的社會。

二、目的性：政治是為了追求社會安定、民生福利等良善價值，因此具有明顯的目的性。

三、權威性：為了達成一定目的，政治更有一種權威性，以利其分配社會價值與追求目標。

肆、功能一、維護秩序。（功能性定義）英國學者 Hobbes（霍布斯)認為政治之所以存在是為了在競爭激烈和自私的人類社會中維持秩序。

二、透過集體合作，追求美好生活。（是手段而非目的） Aristotle（亞里斯多德)指出，政治是人們基於合作的本能，組織起來實現美好生活。

三、決定資源配置。（決定誰得到什麼）融合 H. D. Lasswell 與 D. Easton 之觀點，則政治是一種決定「誰得到什麼」(who gets what)的價值權威性分配方式。

政治學發展過程 1880 年，近代意義之「政治學」始出現於美國哥倫比亞大學，故以 1880 年為界限可作出以下概分：

壹、1880 年前的政治學一、希臘羅馬時代至中古世紀偏向法學、宗教及哲學，代表人物有蘇格拉底(Socrates)、柏拉圖(Plato)、亞里斯多德(Aristotle)及聖奧古斯丁(St. Augustine)等。

二、文藝復興到十九世紀中葉本階段重視「民族主義之興起」與「君權神授之觀念」，爾後受到自由主義影響，開始強調君王及國家權力之限制，代表人物有馬基維里 (Machiavalli)、霍布斯 (Hobbes)、Bodin（布丹）(Bodin)、洛克(Locke)、盧梭(Rousseau)等，成為近代政治學之濫觴。

貳、1880 年後的政治學開始有系統的探討政治現象，並脫離倫理、宗教學之影響，成為獨立的學科：

一、傳統主義時期(1900-1940) 國家概念的研究取向(orientation)，政治學的探討範疇限於正式制度之中，包括國家、政府、憲法、法律。

二、行為主義時期(1940-1970) 權力概念的研究取向，從理想主義(idealism)走向現實主義(realism)，強調價值中立、科際整合、量化及以小團體或個人為分析單元。

三、後行為主義(1945-1980) 政策概念的研究取向，是針對價值中立之修正而來，因此強調分析公共政策之制定與過程，以發展政策科學。

研究主題與範圍壹、主要可歸為四類：一、以制度(Institution)為中心（一）國家機關與正規的政治結構為其研究的主題：沿襲 19 世紀德國「國家學3」之傳統，傳統政治學者著重政府體制與政治制度，其重視公法(尤其憲法)與政府組織的研究。（二）將政治學視為「國家」的科學：晚近隨著非正規的政治制度漸獲得重視，如政黨、利益團體等，才漸能脫離國家學的狹隘範疇。（三）範圍：主權、政府各部門的結構、政府各部門之關係與權限、公民權利義務…等。（四）缺點：與憲法學、行政法學、政治哲學的界線並不明確。

二、以權力(Power)為中心（一）H.D. Lasswell (拉斯威爾）： 1.曾指出：「權力是政治學中最基本的概念，政治的過程乃是權力的形成、分配與運用。」則凡有支配現象存在，即是政治現象。故「政治」即是對勢力及既有勢力者之研究。 2.其使得政治學從公法條文的形式主義中解放，而擴充了研究的範圍。（二）道爾（R.A.Dahl）：「能使某人或某團體去做其不願意做的事的能力，即是權力」。（三）認為「政治學」是研究政治權力建構、維持、分配的科學。（四）範圍：權力運用、權力分立、權力分配。

德國的「國家學」於二十世紀初成為顯學，並成為現代政治學的起源。 19

（五）缺點： 1.忽略了權力並非目的，而是手段。 2.範圍失之過大：甚至是一般日常生活的人際關係也都存在著權力關係，因此不易與其他學科劃分界線，亦容易將一切權力互動關係泛政治化。

三、以社會中價值之產生與分配為中心（一）社會中的價值(例如：財富、地位、權力)往往僧多粥少，遂形成嚴重的分配問題，而政治權威就是為了解決這類問題。（二）認為「政治」是政治權威處理財富、地位、權力、尊敬等價值之政治過程。（三）造成不少學者重視政策研究，並促成了「政策科學」之興起。甚至有學者把政治學侷限於政策制定過程的探索。

四、以「公共衝突」為中心（以「政治」為中心）（一）其界定之「政治」，是指「在公共事務的爭議上，行為者之間，彼此因追求慾望的相互抵觸，而產生之對抗」。（二）因此，其經常涉及下列活動：談判、爭論、討論、說服、壓制….等。

貳、綜合言之（重要！）此四項範圍並不矛盾，反而含有一共同的核心，即：

一、政治學者應研究人類社會價值之分配過程。二、而這一過程往往是「政治」的，涉及談判、爭論、討論、說服、壓制…等作為。三、此過程亦可視為公共政策決策的過程。而在此決策過程中，「權力」是主要的決定因素。四、而政治權力主要就是在正式與非正式的政治制度中行使的。

研究取向壹、以政治議題的表現層次一、實證取向是針對實然面所做的政治研究，其目的在追求事實發現真相，瞭解事物本身為何 (what it is)，概念上包含邏輯證明的實證主義(postivicism)及感官認知的經驗主義 (empiricism)。

二、規範取向是針對應然面所做的政治研究，其目的在認定政治現象是否符合該價值依據(what it ought to be)，如：公平正義。

貳、以政治學研究重心之轉移自從政治學成為一獨立學科後，政治學研究可分為三個發展時期：

一、國家取向（十九世紀末 ~ 第一次世界大戰）（一）以「國家概念」作為主要的研究取向。（二）探討對象：國家的起源、性質、政府的結構與類型。（三）研究方法：歷史研究法、法律研究法、制度研究法。（四）代表人物：威爾遜（W. Wilson）、拉斯基（Laski）。

二、權力取向（第一次世界大戰～第二次世界大戰之間）（一）以「權力概念」作為主要的研究取向。（二）探討對象： 1、權力的形成、分配、執行。 2、權力的心理基礎與社會基礎。（三）研究方法：心理學研究法、社會學研究法。（四）代表人物：H. D. Lasswell (拉斯威爾）、摩根索（H. Mongenthau）。

三、政策取向（第二次世界大戰之後）（一）以「政策概念」作為主要的研究取向。（二）探討對象： 1.政府制定政策、執行政策的過程。 2.政策的性質與目的。（三）研究方法：行為研究法、決策研究法。（四）代表人物：D. Easton (伊斯頓）、林布隆（C. Lindblom）。

（五）優點： 1.「權威性政策」的涵意較確定，可為政治學劃定適當的研究範圍。 2.「權威性政策制定」是屬於人的行為，比之「國家」或「權力」，較具可觀察及可實證性，容易從事經驗研究。 3.以「權威性政策」作為研究定向，可使政治學中的傳統分科得到整合作用，可使政治學變成更具嚴謹系統的學科。

與其他學科的關係（與其他學科科際整合的重要性）一、歷史學：（一）歷史學與傳統政治學使用的研究方法大同小異，主要都是文件的分析。（二）歷史學者的興趣之一是「政治事件與政治制度的演變」，傳統政治學也注意這類題材。（三）今日政治學者研究一國的政治，仍不免把其歷史事實當作分析素材。

二、法學：（一）傳統政治學研究的重心是依「公法設置與運作的政治制度」，而公法主要即是憲法、行政法。（二）傳統政治學者與公法學者分析目的可能不一，但其運用的概念、探討的途徑、分析的方法、使用的語言都是一樣的。

三、倫理學：傳統政治學不摒除研究者主觀價值，其研究往往反映了當代之倫理觀，倫理學於是進入政治學的領域。

四、經濟學：（一）現代政治學者中，有許多人致力於建立演繹的政治理論，例如 A.Downs（當斯）的名著《民主政治的經濟理論》，其建構的方是就是經濟學。（二）經濟學對政治學的「理性決策理論」，影響最大：許多人相信未來政治學若要發展為嚴謹的學科，必須藉助經濟學建構理論的方式。

五、綜合言之：（一）為了使知識更深入，學術的分工有其必要。但是只有分工而無合作或整合，勢必出現劃地為牢的弊病：對事件的瞭解亦僅能一知半解、以偏蓋全，產生「見樹不見林」的現象。（二）因此，唯有透過科際整合，才能對政治現象獲得真正、完整的瞭解：例如投票行為，除了靠政治學的知識，還需要心理學、社會學、經濟學、統計學等素養或協助才行。

政治學之研究途徑一、「研究途徑」是一個方法論上的選擇問題，其意義在於指出一個研究取材的大方向，認為依此方向取材可獲致較佳成果。二、而政治學界研究途徑的爭執，主要是「制度研究途徑」與「行為研究途徑」之間的更迭。

制度研究途徑壹、意義一、「制度研究途徑」是以各種「政治建制」為研究對象，以瞭解政治現象的一種方法。。二、在今天「制度研究途徑」幾乎成了傳統研究途徑的代名詞。。

貳、主張（特徵）從今日角度觀之，「制度研究途徑」具有如下特徵：

一、政治學為一人文學科：具有公法學(憲法、行政法)、政治哲學、倫理學、史學等特質，其研究方法沿襲了史學與法學的研究傳統，也受神學、哲學與倫理學的影響。

二、研究步驟的安排並不嚴格：一般來說，僅按研究主題設定幾個重要問題，研究過程亦即解答這些問題之過程，未必構成一個「理論」。

三、對研究資料的取捨常僅憑一己主觀思維之判斷：雖然在研究中含有經驗研究的成分，但主要還是文件分析，且其對資料的取捨常僅憑一己之判斷，而落入個人主觀取捨之嫌。

四、事實與價值判斷不易區分，甚或認為不應加以區分：其認為「客觀」並不存在，頂多只有「交互主觀性」。

參、功能使政治學逐漸獨立於法學、歷史學、哲學之外，而成為一獨立之學科。

肆、優點一、指導作用：正確描繪了現代國家的制度型態，並指導其運作。

二、比較作用：其對政府體制類型的建構，提供了比較與整理的基礎。

三、傳承作用：隱含的價值反映出西方文明的基本內涵。

四、鼓舞作用：鼓舞了非西方社會的政治發展。

伍、限制一、對國家政治結構以外的政治關注不足。二、較少對個人政治行為進行研究。三、西方的經驗能否使非西方社會受益，頗難斷言。四、對政治價值的討論流於主觀或空泛。

行為研究途徑（行為主義）（另參照「行為主義時期」）壹、意義一、「行為研究途徑」為晚近政治學者，利用行為科學的理論與方法來研究政治現象的方式，亦有人稱為「行為主義」(Behavioralism)。二、其認為要瞭解政治現象，必須從人們在實際政治中的行為著手，而這些政治行為是可以用科學方法去觀察、分析、試驗而獲得可靠結論。三、二次戰後出現了許多迥異於西方政體的新興國家政治制度，而這些制度根本無法藉由傳統制度研究去理解，使人感到傳統制度研究的侷限性，進而促成了「行為研究途徑」的興起。

貳、主張一、所遵循的信念大致可歸類為四項：（一）以個人在政治情境中所發生的行為，為政治分析的基本單位。（二）強調科際整合：政治學應藉助統一的標準與方法，與其他行為科學整合。（三）精確的觀察、量化。（四）建構有系統的經驗政治理論。

二、另依 D. Easton (伊斯頓）的論述，行為主義尚有十大信念：（一）規則性（二）經驗性（三）量化（四）對方法論的重視（五）系統化（六）嚴格區分「價值」與「事實」（七）價值中立（八）科際整合（九）知識有累積性（十）科學進步的歷程是漸進的 26

參、功能為政治學提供了更大的「科學性」。

肆、優點一、促進研究方法的進步：對研究方法的強調，提升了政治學界對方法與相關問題的瞭解，也使研究者對方法有一定的要求。

二、使政治學討論的範圍得以擴大：引進社會科學其他學科的概念與理論，使政治學討論的範圍得以擴大，理論化的能力獲得提高。

三、實證研究的成果擴充了對人類政治行為更深更廣的認識。

伍、限制一、過度技術取向而使研究成果有限：由於人與社會的現象頗為複雜，故對那些以尋求因果通則為目的，或過度技術取向的研究，其成績有限。

二、使政治學過度技術化，而與群體生活漸行漸遠。三、對價值的忽視有欠合理：進而導致「後行為主義」之崛起與修正。

新制度主義壹、意義一、「新制度主義」是政治學研究上一項新興且重要的研究主義。二、所謂「新」，乃是相對於「制度主義」而言，其對制度主義的缺點做出了修正，不僅只對明文化、正式化的制度作研究，且進一步理解政治制度背後「非正式機制」的運作，以理解、觀察制度對行為者的影響。

貳、興起背景、原因一、針對「制度研究途徑」與「行為研究途徑」的限制，政治學者隨後提出「新制度論」 (neo-institutional approach) 及「後行為主義」 (post-behavioralism) 以為補充。二、其對「制度主義」與「行為主義」的針砭如下：（一）制度主義：只觀察靜態、正式的組織、典章與程序，無法掌握其他動態因素。（二）行為主義：只強調非法律、非正式的社會、經濟、文化等變項，過度走向方法論的「個體主義」。（三）前者有「見林不見樹」的缺點，後者有「見樹不見林」的缺點，二者皆有不足之處。

三、其他興起原因：（一）制度研究在歐洲未曾停頓： 1950 到 1970 在美國是行為主義盛行的年代，然而在歐洲，許多政治學者卻依舊致力於國家、政府、法律、憲法等制度面的研究。（二）社會運動的影響：由於 1960 年代世界呈現混亂失序，因此「法律與秩序」成為受到關注的議題。（三）第三波民主化：從 1974 年起，世界許多國家都經歷了民主化的挑戰，這種現象到了 1989 年東歐的民主化浪潮更增熾烈，由於民主轉型是種制度變遷，自然導致學者開始研究制度。 28

四、1980 年代初期，在 Scacpol《把國家找回來》(Bring the State Back In)一書的號召下，又重新開始重視制度的研究，遂使「新制度主義」興起。五、二次戰後出現了許多迥異於西方政體的新興國家政治制度，而這些制度根本無法藉由傳統制度研究去理解，使人感到傳統制度研究的侷限性。

參、基本假設新制度論重拾對制度的研究，並對行為主義進行若干批評，主要假設如下：

一、制度影響行為，重點在研究「制度」與「行為者」間的複雜交互影響：而非簡單的「制度決定論」。

二、強調正式與非正式制度的影響：行為者在採取行動時，除了受到正式組織與規則的制約，同時也受到人際網絡、人際關係脈絡等非正式制度的影響。

三、對行為主義的批評：（一）行為主義假定行為者外在行為即反應內心偏好，但新制度論則指出行為者的偏好經常在制度影響下表現出不同的外在行為，例如投票者之矛盾。（二）此外，行為主義認為個體偏好的集合就是社會偏好，然而新制度論卻主張制度會重塑個體對偏好的界定，例如公共財之問題。

肆、研究方法：中階理論以中層的制度環境，來解釋個人的行為與總體社會的特性，以避免「個體主義者」與「整體主義者」的缺失。

伍、優點一、新制度論研究的議題極廣：舉凡人類行為與制度相互作用的關係，均不脫其研究範疇，並且能夠從事跨國家的研究。

二、新制度論同時兼顧實然面(行為主義)，以及應然面(後行為主義)的價值：使得研究者在從事制度設計時更能作充分的考慮。

陸、缺點一、未碰觸制度的根源性問題。二、研究途徑甚多，迄今尚未能加以整合。三、研究範圍與社會學、行政管理學有所重疊。

新制度主義主要學派理性抉擇制度主義（Rational choice institutionalism）一、假設：假定行為者具有完全理性與既存的偏好。重點在研究行為者，如何在制度規則與自身偏好中，依個人理性選擇最佳策略，以達成目標。二、採取的是「算計途徑」、「工具性邏輯」：認為個人會在其既定的偏好排序，再根據不同的制度環境，一貫不變地以「個人利益極大化」為目標，進行策略性的互動。三、研究方法：主要是進行「演繹邏輯」的推論適於分析在某特定制度下，各個行為者會採取的具體策略抉擇。

社會學制度主義（Sociological institutionalism）一、所指稱「制度」包含：正式有形規則、符號系統、認知圖像等。二、採取「文化途徑」：強調制度不僅會影響行為者在既定偏好下的策略行動，更會影響行為者的偏好形成與自我認知。

三、換言之，認為個體行為者的行為，不只有其目的性、工具性，還會受到個人特有之世界觀的限制。四、實則模糊了「制度」和「文化｣界線。

歷史制度主義（Historical institutionalism）一、意義認為以「歸納法」從歷史脈絡中掌握特定時點，針對「有影響力的行為者」以及「制度環境的內外限制」加以研究，以求深刻瞭解、解釋「制度的形成、維持與變遷」，著重對制度的長期發展觀察。

二、特點（一）具折衷主義的色彩：揉和了「理性抉擇制度主義」的「算計途徑」，與「社會學制度主義」的「文化途徑」。一方面認為行為者會在既存制度下進行策略行動，另方面亦認為行為者的理性有限，制度會影響行為者的偏好形成。（二）強調「路徑依賴」：認為「制度變遷的過程」可視為一次路徑選擇的過程。

行為者在上一個時間點所做的路徑選擇，將會限制他在下一個時間點的選擇。亦即遙遠事件所形成的因果鏈，會對現今的事件造成影響，一個事件現今的狀態也會影響它未來的演變方向。

「傳統制度研究」與「新制度論」的比較比較項目

傳統制度研究

新制度論在研究制度與行為者之相互影

所追求的知識目的

在澄清制度的議題。

響關係，以期更能掌握人類一般的政治生活

研究途徑及方法

靜態的研究途徑。

兼採靜態及動態的研究方法。 1.採「中階理論」，以中層的制度

研究層次與範圍

研究對象以國家為主，忽略了正

環境來解釋個人的行為與總

式政治結構以外之團體或行為

體社會的特性。

者。

2.研究範圍更為擴大，並涵括了超國家及次國家的領域。採取多元理論途徑，涵蓋經濟、組織理論和組織行為等議題。像

關聯學科

不脫法學、哲學和歷史學。

是研究國家與社會關係的「統合主義」4、個人理性選擇行為的「公共選擇」5均為其範疇。

形式政治理論（Formal Political Theory）一、邇來的政治學理論發展中，最引人注目的就是所謂「形式政治理論」(formal political theory) ，它以不同的名稱出現，像是政治經濟學、公共選擇理論等。二、此研究途徑大量擷取經濟學理論來建構模式，其基礎通常指涉人們理性且自利的行為：代表人物有 A. Downs（當斯）、歐爾森(Olsen)和尼斯坎南(Niskanen)等。三、該研究途徑在美國有深厚的基礎，特別與維吉尼亞學派(Virginia School)有關。

4 5

此為社會制度論的研究取向。此為理性抉擇研究取向。 33

政治經濟學壹、意涵（特徵）由於政治經濟學並非一固定學科，因此不易做嚴謹、周延之定義，惟政治經濟學具有以下重要特徵可作為釐清：

一、內容同時涵蓋「規範層面」與「經驗層面」：政治經濟學者常關心某些價值問題，例如：國家與市場之適當角色為何？並經常對現存之政經安排作批判性分析。同時也透過許多經驗研究來檢驗「規範性理論」與假設。

二、研究以政策為取向，但並非僅是「政策分析」的一支：政治經濟學趨向於探討公共政策之目的與手段，而非個別政策領域之特定決策。其研究強調的是：權力因素如何影響經濟政策的制訂與執行，或是經濟政策所導致之「社會價值重分配」如何回過頭影響權力。

三、嘗試在歷史脈絡中瞭解現在：對政治經濟學者而言，歷史提供了一個重要的層面，使研究得以免於偏狹主義、見樹不見林。

四、結合了結構與行為的分析層次：政治經濟學者相信，經濟與政治活動並非由兩個不同的社會體系所支配，而是由一個共同制度，來分配獎懲與合法化特定的社會行為。

五、重視國際政治與經濟之互動：政治經濟學者認知到世界市場體系與結構，而當今全球社會的發展正趨向高度互賴的世界經濟體系。

貳、興起背景一、1970 年代，當經濟停滯、通貨膨脹、失業問題再度於民主工業國家出現後，經濟問題與經濟政策才開始受到政治學者的注意，政治經濟學即使在此一背景下崛起，獲得政治學者與經濟學者的重視。

二、其興起的主要觀念在於：（一）政治經濟學者企圖跳脫對特定研究領域的限制：因此，政治經濟學實屬科際整合下的產物。

（二）以整體研究方法來探究政治、社會與經濟現象。其認為，若將政治、社會與經濟現象分別孤立，將無法充分理解各領域中的問題，唯有將特定問題置於整體政治、經濟、社會與意識型態的架構中，方有助於完整理解問題之本質。（三）企圖瞭解政治對經濟之影響、或經濟對政治之影響，是政治經濟學興起的重要動因：學者 C.E.Lindblom（林布隆)認為國家機關與市場關係的思考，刺激了政治經濟學此一新領域的誕生。

當代政治學的演進（發展脈絡）一、19 世紀以前，對政治的研究主要是哲學的探討。自 19 世紀中葉以後，政治研究才逐漸脫離哲學、倫理學、法學，而成為獨立的學科。二、二十世紀後政治變遷的內容有：（1）民族國家普遍形成（2）民主、極權兩政治型態的發展（3）政治體系在社會體系的地位越來越高（4）政治參與的擴大與平等化（5）結構分化的增加（6）行政機關權力擴大（7）政治能力提高（8）福利政策普遍推行

三、概要來說，政治學的發展，不同時期有不同的定向：（一）十九世紀末~第一次世界大戰：國家概念。（二）一九四０年代：權力概念。（三）一九五０年代：政策。（四）一九六０年代：行為。（五）一九八０年代：新國家主義

四、而當代政治學之發展，可以美國之政治學演變，作為觀察重心。概述傳統政治學時期（傳統制度研究）當代政治學的演進（發展脈絡）

行為主義時期後行為主義時期新國家主義

新制度論

傳統政治學時期壹、研究重心一、重視國家制度的特性、憲法制度的問題、三權分立之問題。二、關心的價值：民主憲政、人權、政府行政。三、乃承襲德國國家學所強調之國家存在與主權。

貳、研究方法一、重視事實資料之蒐集，偏重於法規文件之分析，主要以「歷史」與「法律」研究途徑從事研究。二、屬於非主觀思維之思考方式，但其資料蒐集缺乏系統性理論指引。故 D. Easton (伊斯頓）（D. Easton）將此時期的研究方法，斥為「粗糙的實證主義」。

參、研究途徑一、法律研究途徑二、歷史研究途徑（一）意義藉歷史事件之發展，推究因果關係。並以歷史資料和方法，敘述政治制度的建立和發展，藉過去推測未來。（二）行為論對其之批評 1.資料：欠客觀、可靠。 2.說明與解釋：論斷基準不明，常出現「同因不同果」情況。 3.預測常陷入「歷史循環論」或「歷史決定論」，常以結果求證於歷史資料。

三、神學與哲學研究途徑

肆、優異點一、對現代國家制度的形成具指導作用：尤其對非西方及落後地區之政治發展6，提供指導作用。

二、反映西方文明基本內涵。三、提供現代國家政治經驗比較基礎。

伍、研究限制一、將「價值」與「事實」混為一談行為主義政治學者，認為政治科學應只討論「實然」問題，而不討論「應然」問題。且其政治價值之討論，流於主觀與空泛。

二、研究途徑上之缺失（一）法律途徑：法律的規定與現實情況，經常存在某種程度的差距，甚至徒具虛文，因此只透過法制的探討，常無法掌握真實情況。（二）歷史途徑：史料是由人的主觀記載而成的，常流於主觀。也有論者認為歷史事件是獨一無二的，均有其特殊時空背景，而難以得出通則，因此歷史探討的價值不大。（三）神學&哲學研究途徑： 1.所使用概念缺乏經驗性。 2.「事實」與「價值」之判斷相混。

三、研究重心僅著重正式的機構組織國家正式結構以外的政治，諸如：政黨、利益團體…等，受到注意的程度頗低。

四、侷限於西方國家的政治經驗傳統政治學討論的制度或政府類型，很少關乎非西方社會。因此，非西方社會能否從此類制度分析而直接受益，很難斷言。

五、缺乏對人的政治行為之研究。

政治發展常見的研究途徑有：（1）制度研究途徑

（2）經濟研究途徑

（3）結構功能研究途徑

（4）領導研究途徑

（5）社會過程研究途徑

（6）政治文化研究途徑

（7）比較歷史研究途徑 38

行為主義時期（行為主義，Behavioralism）

壹、背景一、知識論的成就：自然科學採取嚴謹的方法來蒐集資料與分析，導致知識論的成就，此對政治學產生深遠的影響，因此有學者主張政治分析必須離開「普通」常識轉移到「科學」知識；採用「專門技術」來取代「單純描述」的方法。

二、行為主義之革命，約在 1950 年代開始，至 1960 年代達到顛峰。三、整體而言，行為主義政治學象徵著「政治學科學化」的努力：認為政治學研究應符合科學的要求。

貳、基本假設一、從人們的實際政治行為著手，以瞭解政治現象，並以科學方法加以觀察、分析、試驗，而獲致結論。二、其認為政治學應經由個人行為知識之逐漸累積，乃擴充至集體表現之研究：例如：組織、團體、社區、國家。

參、重要主張與主要反對（特色）一、要求解釋、預測、控制 → 反對單純描述認為政治學是為社會科學，除了描述外，還要能解釋、預測。

二、要求建立通則 → 反對巨型理論認為政治學應建立通則，並致力於發展有系統的政治知識。行為主義是經驗取向的，企圖對事實做有系統的瞭解，因此主張建立一般性理論模式，放諸四海皆準。

三、要求價值中立與方法論的個體主義 →反對事實與倫理道德糾纏即認為「事實」與「價值」應二分。亦認為社會科學觀察的基礎，應落實到社會的構成單位--「個人」之上。

四、要求統計、量化研究 →反對法制研究途徑主張應揚棄傳統的研究途徑，認為政治學研究應多運用統計、電腦，進行計量分析。認為對於研究對象、發現事實，應做數量化的精確說明。

五、強調科際整合。

肆、基本信念依 D. Easton 的論述，行為主義有十大信念：（※口：經、規、系、嚴、整、進、價、方、量、累→金龜係嚴整進價方量累）

一、規則性：追求的知識是經驗現象的規則。

二、經驗性：主張知識必須建立在經驗基礎上。

三、量化：經驗現象應透過量化的方式，以達到客觀描述。

四、對方法論的重視五、系統化：建構理論時，應考慮如何與既有的理論建立關連，而非只建立一些孤立、零碎的命題或通則。

六、嚴格區分「價值」與「事實」：進行研究時，應將「價值」與「事實」、「規範性」與「描述性」、「應然」與「實然」… 等問題，加以釐清。

七、價值中立：為確立研究的客觀性與可靠性，研究者不應將其個人價值或偏見，帶入研究過程中。

八、科際整合：政治學是行為科學的一環，其理論的發展應和經濟學、社會學、心理學等，整合成一個知識系統。

九、知識有累積性：應如同磚塊般一塊一塊堆積，累積成系統性的知識體系。

十、科學進步的歷程是漸進的。

陸、研究途徑一、系統（體系）研究途徑（一）此一模型由 D. Easton 所提出。（二）認為體系的穩定與持續，有賴於是否維持均衡狀態。（三）政治體系是個追求目標的體系，能改變自己，有創造性的調適能力。

二、心理研究途徑（一）根據心理觀點，選擇問題及材料，來研究人類的社會生活。（二）例如：政治人格分析、選民投票動機研究、民族性探討等。

三、權力研究途徑（一）以權力概念作為主要的研究取向。（二）探討對象： 1.權力的形成、分配、執行。 2.權力的心理基礎與社會基礎。（三）研究方法：心理學研究法、社會學研究法。

柒、缺失一、人類的政治行為複雜無比，不可能只用客觀的科學方法去分析：仍必須經由主觀的體驗和觀察去瞭解。

二、政治現象多數牽涉到價值問題：避免作價值判斷，乃逃避了對許多重大政治問題的研究。

三、許多重大政治問題十分複雜，很難加以度量：因之許多行為研究學者乃避難趨易，專找容易作數量分析的問題來分析。

四、鑽求科學方法反而使研究鑽牛角尖、支離破碎：而鑽求於所謂科學方法，每每容易使政治問題研究陷於支離破碎、甚而鑽牛角尖，破壞了問題的結構。

後行為主義時期（後行為主義，Post-Behaviovalism）壹、意義一、「後行為主義」是行為主義本身的一個內在反省運動：於 1970 年代開始，在政治學界成為新的學術浪潮與典範。二、其將行為主義在一九六０年代所強調的量化、系統化等原則，進行某種程度的修正，以避免行為主義過份「價值中立」，而使政治學與社會脫節。

貳、背景 1960 年代美國捲入越戰、黑人民權、貧富不均、自然環境等問題，使得年輕人和弱勢團體開始形成一股對主流意識形態的反動力量。其造成二方面影響：

一、政策科學：政治學者開始思考過去行為主義太過強調政治科學的方法論，而忽視了對重大公共問題的關懷，因而主張發展「政策科學」。而學者 H. D. Lasswell 於 1971 年出版之《政策科學的前瞻》一書，亦引領了「政策科學研究」的正式崛起。

二、後行為主義：政治學者的量化、系統化研究，無法有效地去因應此種社會變動。因此促使政治學者對「行為主義」進行一些修正。但這些修正，都不推翻 D. Easton 所提出的十個信念，因此又可稱之為「後行為主義」。

參、對行為主義之主要修正（後行為主義之主要主張）一、修正價值中立的研究態度：強調政治學研究要以解決社會問題為己任（一）行為科學過分注重「價值中立」因而導致與日俱增的政治社會危機，為了矯正這種偏差，故須進行「後行為主義革命」。（二）人類受文化、教育、現狀及現存社會結構的影響，價值中立既不容易也不必要，政治學應當努力成為可應用的科學。後行為主義不否定行為科學的研究方法，但主張修正其研究態度，強調政治學研究要以解決社會問題為己任。

二、提倡知識的應用：（一）反對知識份子躲在學術象牙塔中，而要入世批判社會，並利用知識進行社會改造。（二）故政治學者在選擇研究問題時，應考慮其時代關連性，才能解決重要的時下問題。且與「時代、社會有所關連」，和價值中立的要求，有時並不完全衝突。 44

政治學是否為一門科學？壹、反對政治學是為科學之理由一、人有自由意志，政治學的探測活動，就可能使人類行為發生改變，因此也難以達成「預測」此一科學目標：政治學研究對象是人，人有自由意志，任何一個特定點都可以自由選擇行動方向，因此沒有確定的因果關係。且政治學的探測活動，就可能使人類行為發生改變，因此也難以達成「預測」此一科學目標。

二、政治現象的複雜性很高，變項太多：不容易找出規則或通則來預測與解釋所有政治現象，因此與其說它是一種科學，不如說它是一種藝術。

三、大部分的政治現象都帶有「價值」在內，與其他學科僅處理「事實」不同：事實與價值通常無法全然劃分，不可否認的，吾人在分析政治時通常會受到某些政治偏袒(bias)的影響。因此政治學是一門規範性的學科，不可能成為純粹的科學。

四、政治現象無法實驗，亦無法真正量化，使之科學化有相當困難：政治學必須限定在特定的時空加以研究，無法類似自然科學進行「涵蓋定律」的研究，亦無法創造單純的實驗室環境做重複測試與實驗。

貳、贊成政治學是為科學之理由一、科學應是指「有系統地加以研究、描述而產生的知識」：則政治學者致力於經驗研究，將可使政治學逐步邁向科學。

二、政治學可透過四項科學方法加以科學化：科學方法有四項基本特徵，分別是「經驗的」、「可檢證的」、「可建立通則」以及「累積的」。這種取向被「馬克思主義論者」及「實證主義論者」發揚光大，並成為 1950 年代行為主義革命的核心，從而使吾人得以接近政治世界中的客觀知識。

參、評論一、事實上，「政治學是否為一門科學」是定義上的問題：（一）假如科學是指「一種基於實證的方法加以探查，且以系統性方式組織起來的知識」，則政治學可被稱為是門科學。（二）假如科學是指「限於能夠完成實驗，且其他人在相同條件下也能重複實驗，並達到可預測性要求的知識」，則政治學要被認為是門科學，有其困難。

二、政治科學可遵循科學方法的四項重點，以發現事實、建構通則和理論：縱然其所提出的概念不像自然科學般精確，但經由不斷努力也可以發展出趨近於事實的理論。

三、科學研究可協助決策者對政治問題（規範性議題）做出正確判斷：有關政治價值選擇的規範性議題，科學研究雖然不能提供解答，然而透過科學分析，亦能協助決策者做出正確的判斷。

政治學研究「價值中立」之問題壹、政治學追求「價值中立」之意義「價值中立」是行為主義學者所抱持的研究信念之一，然而價值中立又可分成二部分：「價值中立之可能性」與「價值中立之必要性」來探討。

貳、價值中立之可能性一、「價值中立」和「不中立」，並非全黑全白的兩極，而是程度的問題。二、有的研究題材要做到價值中立的可能性很高，例如：行為學派之投票行為、政治態度…等，但有些題材要做到高度的價值中立便不太容易，例如：民主與獨裁政權的比較，自由、平等、公正問題之探討…等。

參、價值中立之必要性（政治學研究「價值中立」的正反兩種觀點）一、人文學者主張，不應強調價值中立：（一）「事實」與「價值」難以嚴格劃分。（二）「價值中立」無法維護民主精神與價值。（三）政治學目的是在提供決策者治國的建議，及改進政治所需的知識，則必然涉入實際事務的價值判斷。

二、行為學派學者主張，應強調價值中立：（一）「價值的陳述」與「事實的陳述」應該分開，以免影響到研究的信度與效度。（二）為避免研究受到成見、偏見的扭曲，在研究時應「暫停其價值判斷」。

肆、評論一、事實上，在從事政治研究時，不同的階段有不同的價值中立要求：易言之，政治學研究的「價值中立」有其階段性，可概要分成四大階段：（一）選擇題目：研究者必然會受到價值、利益、好奇心的影響，則此階段「不必」要求價值中立。

（二）蒐集資料包括研究設計與調查過程，應極力避免受到價值的影響，為免損害到研究的效度與信度，此階段「必須」價值中立。（三）處理資料應繼續極力避免主觀價值的干擾，據實分析，此階段需「力求」價值中立。（四）做成結論可運用所得的研究，支持或反對某種價值，故此階段已「無法」價值中立，方易為決策者採用研究成果。

二、綜合言之，政治研究的首尾兩個階段可以不用「價值中立」，但是資料的蒐集和處理則必須遵守「價值中立」的要求，否則就不能算是科學化的研究。

「國家概念」在政治科學中的動向國家概念之復興（新國家論）壹、歷程一、1960 年代末期當時即有學者表示否定「國家概念」並不恰當，因為國家概念涵括之地域性、組織化、乃至於權威地位，皆非系統概念所能充分表達。

二、1970 年代（一）美國社會科學重心轉移至近代「民族國家」建立之歷史經驗後，系統概念的主導地位乃漸趨低落。（二）歐洲的政治學一直未被系統論侵襲，是以當學者為求對系統論進行補救時，歐洲的政治哲學與政治經濟學便成為注目的焦點。

三、1980 年代（一）在 Scacpol《把國家找回來》一書的號召下，又開始重新重視「國家研究」。（二）學者紛紛以國家概念重新解釋政治學既有之研究，近年從國家概念為出發的實證研究更如雨後春筍、成績斐然。

貳、興起的背景（原因）：國家為人類社會具體存在的政治事實一、「國家」的歷史發展與演變，構成了人類經驗的重要部分：而系統論欠缺此歷史層面的意涵。國家的組織表現、統治角色、乃至權威基礎，構成了實存的政治經驗。

二、20 世紀後期，很多問題需從「國家結構」或「國家社會互動角度」，方能指出要點所在： 20 世紀後期，政府角色與機構利益的議題日益凸顯，而系統論的政治觀主要是反映「社會」觀點，但很多問題需從「國家結構」或「國家社會互動角度」，方能指出要點所在。

參、主要意涵一、從 1980 年代以來，逐漸興起「把國家找回來」之聲浪：學者們發現無論是公共政策的制訂或執行，國家機關的成員常比民間社會的其他成員更積極主動。機關裡的非民選官員由於不必直接面對選舉，所以不一定要遷就社會上的利益團體或階級勢力。

二、民間社會力量的分分合合，經常給予國家機關許多的自主餘地：在民間社會裡，屬於同一階級的個人或團體，其利益不見得一致，不同階級的人，亦可能因共同理念或利益而結合。

三、因此，1970 年代以後形成了以「國家」為中心的研究途徑，將國家視為一個整體，關切國家的自主性與職能。

「傳統國家論」與「新國家主義」之差異（新、舊國家論之比較）當前政治學對國家的專注，與早期對國家的討論有關，但有以下顯著差異：

比較項目

傳統國家論

新國家主義包括國家之符號與機構作用、

議題領域

限於國家的構成、主權性質、

政府組織、國體政體之分類。

國家機關演變與特徵、政府制度

之設計與選擇、國家與社會之互動、國家在世界系統中的地位。不以國家體制為唯一焦點，常從

分析架構

主要從國家本身的體制來說明歷史脈絡、環境條件等方面著與分析政治現象。

眼，每以「國家－社會」之連

動關係為其探討主軸。 1.層次與方法不拘一格。

方法與理論淵源

是法律與價值取向的，與公法、政治哲學關係密切。

2.與結構主義、歷史社會學、政治經濟學等有著一定程度的關連，同時也不排斥其他有適用可能之社會科學概念。主要在回答：國家怎麼建立、形

主要在回答：國家權力為何、國成國家之結構特徵、國家權力與回答問題

家如何統治、國家權力限度何政府制度在社會經濟方面之

影響，所回答之問題更見廣度與

在。

深度。

比較政治學之研究途徑：「以社會為中心」或「以國家為中心」壹、以「社會」為中心之研究途徑：認為國家機關的性質是由民間社會來決定的，「多元論」者和「新馬克思主義」論者都屬於此種研究途徑：一、多元論者：（一）1950～1960 年代，美國政治學界正值「多元論」當道，學者大多把國家機關視為一個中性的組織。（二）其認為在決策過程中，國家機關不能扮演主動、積極的行動者，也沒有特定的偏好，只是消極被動的反映社會情勢的演化，而作為一個中性的利益彙整轉化工具。

二、新馬克思主義論者：（一）工具論者：認為國家機關在資本主義社會中，就是資產階級的統治工具。（二）結構論者：認為國家機關並不直接反映資產階級的利益，而是扮演資本主義生產方式的護衛者。（三）階級抗爭論者：認為資本主義下國家機關乃是階級抗爭之比武台，反映了社會各個階級力量的強弱分合。

貳、以「國家」為中心之研究途徑：一、從 1980 年代以來，逐漸興起「把國家找回來」之聲浪：學者們發現無論是公共政策的制訂或執行，國家機關的成員常比民間社會的其他成員更積極主動。機關裡的非民選官員由於不必直接面對選舉，所以不一定要遷就社會上的利益團體或階級勢力。

三、因此，1970 年代以後形成了以「國家」為中心的研究途徑，將國家視為一個整體，關切國家的自主性與職能。

相關重要概念 Power 權力一、「權力」是一種不對等的互動關係，亦是一種控制他人行為的能力。二、通常指國家、某團體、某個人，可以實際的力量來影響他國、他團體、他人行為的一種強制性方式。實際的力量例如：軍力、人口、財富…等。三、學者 H.D.Lasswell（H. D. Lasswell (拉斯威爾））在《權力與社會》一書中認為，政治就是人際間的權力關係。他曾指出：「權力是政治學中最基本的概念。政治過程乃是權力的形成、分配、運用。」

四、R.A.Dahl（道爾）：「能使某人或某團體去做其不願意做的事的能力，即是權力」。

Authority 權威一、「權力」是一種不對等的互動關係，亦是一種控制他人行為的能力。道爾（R.A.Dahl）：「能使某人或某團體去做其不願意做的事的能力，即是權力」。

二、「權威」則是獲有正當性的權力。三、韋柏認為，正當性基礎上分為三種類型：（一）傳統型：因為傳統的延續和基礎而自然擁有的正當性，例如：中華民國傳承滿清的正統固有正當性。（二）魅力型：此不僅指政治人物的個人魅力，尚包括政治人物的意識型態及對公共政策的倡議，一個政體的領導人若具有高的政治魅力，自然就會增加該政體的正當性。（三）合法型：此即合法性（Legality），政府若依憲法或法律制度產生就具備合法性，由於來自依法而治的民主原則，因此在本質上比較穩固。

四、權威含括了權力，卻不僅僅是權力：例如：軍事潛力、軍事威望、法律威信、政府的法定程序…等，都是權威之表現。 54

正當性壹、前言一、亞里斯多德（Aristotle）從道德的層面主張某些政體是好的，而某些政體是壞的：此種古典正當性(legitimacy)的意義欠缺明確表達的語言。

二、盧梭在《社會契約論》中乃建構出「全意志」：盧梭（Rousseau）在《社會契約論》中乃建構出「全意志」作為正當性的具體描述。盧梭這種從形上學轉向實徵論的解釋，為爾後韋柏（M. Weber）的正當性理論提供了新的方向

貳、意涵一、韋柏認為，政治系統必須建立在正當性基礎上，否則將會因失衡而崩潰。其將正當性分為三種類型：（一）傳統型：因為傳統的延續和基礎而自然擁有的正當性，例如中華民國傳承滿清的正統固有正當性。例如，古代王位傳嫡。（二）魅力型：此不僅指政治人物的個人魅力，尚包括政治人物的意識形態及對公共政策的倡議，一個政體的領導人若具有高的政治魅力，自然就會增加該政體的正當性。（三）合法型：此即合法性(legality)，政府若依憲法或法律制度產生就具備合法性，由於來自依法而治的民主原則，因此在本質上比較穩固。

二、對民主政治的執政者而言，上述的三方面正當性基礎都應該加以考慮，不能單方倚重某一正當性：否則都會對政治系統造成威脅，產生「正當性危機」。

參、正當性危機（Legitimacy Crisis）所謂「正當性危機」，主要有以下二種角度：一、新左派觀點：（一）Habermas（哈伯瑪斯)於《正當性危機》中指出原因，他認為資本主義社會的政府有兩大矛盾，一是順應人民要求管制資本家而產生的經濟危機；另一則是抗拒社會壓力而導致的體系崩潰。（二）新馬克思主義者認為，在階級不平等的社會中政治系統要維持正當性非常困難。

二、新右派觀點政府超載(overload)所導致的不可治理性，相當程度的反映了福利國家的財政危機，因而主張縮小政府預算及規模以避免民間資源被排擠，造成經濟成長停滯。

第二章系統理論

政治學理論

壹、代表學者：D. Easton （伊斯頓）貳、理論緣起「系統」是生物學的概念，是指個體彼此相互依存而視為一個整體，D. Easton (伊斯頓）將此觀念結合「操縱學」與「結構功能論」、「一般系統運動」而提出「政治系統論」。

參、理論要點一、將「系統」與「環境」分開：其認為所有具政治性質的，都是政治系統的構成成分，而不具政治性質的，就是所謂「環境」。

二、論述政治系統與環境的關係：環境會不斷的影響政治系統，而使政治過程形成一種「輸入轉換輸出反饋」的循環過程。

在國家角色的討論上，「組織論」強調官僚系統，「系統論」則強調國家的中立性。 57

肆、要素政治系統論架構中，主要的要素：

一、輸入項8 （一）政治系統中，環境的變易，常以輸入項來表示。（二）政治系統的輸入項，包含二個主要項目： 1.需求：（1）指「慾望」與「偏好」表達，當這些慾望與偏好以某種方式表達出來時（例如：民意），權威者就必須加以注意並採取行動。（2）但「需求」的表達仍受到若干限制，例如：【1】結構因素的限制：例如：利益團體、政黨、大眾傳播媒介、意見領袖..等。結構必須把分散而混沌的需求加以整合，並以明確的方式表達給權威者，政治系統才能有效的對環境做出反應。【2】數量與種類的限制：文化因素會限制需求的數量與種類，同時，也總會有若干需求被認為與政治根本無關。 2.支持9：（1）支持對象：【1】權威者。【2】體制。【3】政治社會。（2）類型：「擴散支持」與「特殊支持」【1】擴散支持（diffuse support）：藉著「社會化」培養成員的愛國心，對憲法與領導者建立起信任與忠貞。D. Easton 認為，任何政治系統若缺乏此類支持，恐不易生存。【2】特殊支持：指「成員察覺其需求已經獲得滿足」而產生之支持感。

8 9

「規則建立」不屬於政治系統之輸入功能，係屬於輸出功能。「陳情」不屬於「支持」的系統輸入項之一。 58

二、輸出項（一）指系統對需求的反應。（二）主要輸出項目： 1.決策。 2.行動。 3.規則建立。（三）權威者通常採取三種方式滿足需求： 1.例行的轉換。 2.改變環境。 3.修改政治系統。

三、轉換（系統的持續生存）：（一）指「自我維持」，需具有廣大的自我調節能力，包含能改變環境或自我改善，以應付來自系統本身或環境的「緊張」。（二）政治系統之生存，有賴於系統為社會價值做分配之能力，以及政治社會中成員高度的服從，倘若「緊張」超出正常運作範圍，政治系統將面臨崩潰。（三）黑箱(black box)：「轉換」為政治系統的決策過程，由於不易被理解，故被稱為黑箱 (black box)。（四）超載（overlord）：當需求的數量太多、種類太雜、強度太大，都將會為系統帶來緊張，使系統感到窮於應付。且沒有任何系統的處理能力是無限的，其處理能力端視各個系統之結構與文化而各有差異。

四、反饋（feedback）指回饋給權威者有關「系統情況」與「環境資訊」，通常決策者可依反饋所提供之資訊修正以前的決策。

伍、綜合論之 D. Easton (伊斯頓）認為，政治系統的能量，主要來自二類環境因素：「支持」與「需要」，而所謂「轉換」(conversion)係指「一個政治系統的決策，從輸入變成輸出的中介經過過程」。「輸出」(output)則指政府所產生的政策與執行結果。「反饋」則指政治實施對環境產生影響後，又影響政治體系的輸入。

對「系統理論」的評析壹、優點一、提供一個分析複雜政治世界的架構：且此架構具有高度的彈性。

二、強調分析政治必須以整體（系統觀點）為出發點：而能夠超越傳統制度研究的限制。

三、可將不同領域或層次的政治現象、議題連結起來：經由系統與「環境」、系統與「次級環境」等概念，可將不同領域或層次的現象、議題連結起來。

四、可應用於現代政治，亦可含括先民或其他型態的政治生活：政治系統論乃從「操縱學」與「一般系統論」汲取若干概念(如：輸入、輸出、均衡、系統維持)，有助於瞭解與說明政治現象，不但可以應用於現代政治，亦可含括先民或其他型態的政治生活，因此頗受到比較政治學者的重視。

五、反饋概念的應用：藉由反饋的概念可以說明系統如何運作以及如何維持存續。

貳、缺點（政治系統論之限制）「系統持續」的概念套用到實際政治世界，易面臨到的限制有如下數項：

一、過份專注於穩定，有明顯的保守主義傾向： H. Spiro（史畢洛）曾批評「政治系統論」過分專注於穩定，有明顯的保守主義傾向，將穩定、系統持續視為至高價值，而在革命、動盪等議題的適應程度與解釋能力不足。

二、「政治系統」在現實世界中，界線並不明確亦非單獨存在：系統的決策（轉換過程）也難以清楚分析。

三、政治系統論所看到的「政治」，並非人類經驗中實存政治的全部表現：政治系統論所看到的政治，是環境與系統相互影響進而尋求均衡的過程，但在人類經驗中，這卻非實存政治的全部表現。

四、未能掌握「內環境」與「外環境」性質上的差異：忽略了「內環境」可經國家權威直接支配，而「外環境」則否。 61

五、忽略國家自主性：系統論強調國家的中立性，此觀點受到新國家論學者非常嚴厲的批判。

六、概念過於抽象：系統論引進界限的概念，是生物學上的隱喻，實際上它並非世界單獨存在的事物。

七、未明確說明轉換過程：系統論將轉換視為黑箱，未加以詳細說明，惟轉換項的內容可能才是政治運作的核心。

「國家論」與「系統論」之關連比較壹、前言：「國家」與「政治系統」之關連一、傳統政治學將「國家」視為研究焦點，議題含括：主權、政府制度等。二、行為革命興起後，使政治學面臨了「典範轉移」，其探討重心為「政治行為」，「制度」則被存而不論，或以政治文化等其他概念取代。三、晚近，國家概念與制度研究則有再起之趨勢，「把國家找回來」(bring the State back in)的呼聲，很大程度是基於對「社會為中心」的「行為科學」的反省。

貳、二者之相同一、政治學早先研究的議題（例如：政府、國家），一向就有類似機器或有機體的說法。二、「國家與社會的關連」與「系統與環境間的價值交換活動」，二者間有其相當程度之雷同。三、D. Easton (伊斯頓）所稱之「轉換」，基本上就是傳統政治過程的另一種概念表達：傳統政治學政治過程的討論，集中在國家意志的形成；系統論將政治視為一個互動體系，從反映環境到滿足環境的這些活動，D. Easton (伊斯頓）稱之為「轉換」，但基本上就是政治過程的另一種概念表達。

四、「國家」與「政治系統」並非不能並容：例如，行為主義時期亦有「福利國家」(the wealth state)之概念。有國家論者亦提出「國家政治系統」之概念，認為從社會到國家是「利益」(interest)，從國家到社會則是「權力」(power)。「國家政治系統」亦將「國家」一詞納入，兼顧了政治學研究之實然面與規範面。

參、二者之差異（※口：他、對、焦、知、方→他對焦知道方法）一、知識目的：「系統論」是要求得實證知識及有關政治系統化之理論；「國家論」則在說明政治秩序的應然基礎、組織結構與價值目標。

二、方法上：「系統論」採取實證取向，強調精確與量化；傳統「國家論」是法律與哲學取向，著重推理與演繹。

三、研究焦點：「系統論」集中於政治，但認為一切其他與政治有關之事務，均可能構成研究對象；傳統「國家論」把法律規定、政府組織、憲法及憲政視為最主要的研究領域。

四、對研究對象之界定：「系統論」將政治系統視為社會系統之次級系統；八０年代前後的國家研究途徑則將國家界定為：政府、官僚體制、行政組織，把國家與統治階級等量齊觀。

五、與其他學科之關連：「系統論」的理論與社會科學的許多學科有關，且牽連到自然科學的方法與概念；「國家論」雖然包括法學、歷史與哲學，但因對國家特別關切，因此研究自成格局。

肆、二者應用於政治學研究之得失一、政治系統論：（一）強調對實然面之研究，對傳統政治學「過度描述主義」、「法制途徑」、「與倫理之糾纏」予以揚棄。努力建立一般性理論，使政治學成為一門科學。（二）政治系統是一種「以社會為中心」的概念，且不把制度視為研究對象，故有其缺失，忽略了對政治生活之核心關懷，且因遷就研究方法而忽略了與時代有關連的重要議題。

二、國家論：（一）晚進學者重新對「國家」予以注意。國家研究途徑之核心議題有二：「國家自主性」與「國家能力」。（二）其所見之政治並不在於政治行為者得到什麼利益，而是「統治」與「控制」的問題，即國家如何維持特定的秩序。 64

三、綜合言之：「政治系統」應用於政治學研究時，有得亦有失，晚進的「國家」概念則方興未艾，它能將政治學的實證理論與規範理論兼容並包，值得吾人重視。

政治體系（政治系統）（Political system）一、「政治體系」是指與政治有關的行動者，所形成的關係網絡。凡是涉及「社會價值的權威性分配」，都屬於「政治體系」的一份子：因此，不只是政府，其他如政黨、利益團體、大眾傳媒、企業、群眾，都是「政治體系」中重要的構成部分。

二、其概念能將「系統」與「環境」分開：其認為所有具政治性質的，都是政治系統的構成成分，而不具政治性質的，就是所謂「環境」。因而能將「系統」與「環境」分開。

三、而政治系統與環境的關係：是環境會不斷的影響政治系統，而使政治過程形成一種「輸入轉換輸出反饋」的循環過程。

四、D. Easton (伊斯頓）認為，政治系統的能量，主要來自二類環境因素：「支持」與「需要」，而所謂「轉換」(conversion)是指「一個政治系統的決策，從輸入變成輸出的中介經過過程」。「輸出」(output)則指政府所產生的政策與執行結果。「反饋」則指政治實施對環境產生影響後，又影響政治體系的輸入。

結構功能理論

壹、代表學者＆理論要點一、T. Parsons（帕森斯）（一）最具代表性的即 T. Parsons（帕森斯）所建構的 AGIL 模式。（二）早期的社會學研究中，其研究成果有時無法運用於落後國家或新興國家，基於此現象，派森思遂提倡「功能分述」。（三）派森思認為，不論何種社會都必然履行四大功能，才能生存下去： 1.適應(adaptation) 組織為求生存，必須要有適應環境變遷的功能。 2.整合(integration) 組織中因需求各不相同，因而需整合各種不同的意見。 3.模式維持(pattern maintenance) 維持組織之生存。 4.目標達成(goal attainment) 須完成組織之目標，係組織生存的重要功能。

二、G. Almond（艾爾蒙）（一）政治學領域中，倡導結構功能論最力之學者為 G. Almond(艾爾蒙），其指出任何政治系統均具有下列特徵： 1.均有政治結構。 2.政治系統中均有若干相同的功能被履行。 3.結構與功能間密切相關，以致於每個系統各有其特色。 4.每一政治系統中，每一種結構與功能間的關係，都受其文化影響。（二）G. Almond(艾爾蒙）在《開發中地區之政治》一書中，認為政治系統必須完成七項功能： 1.政治社會化與人才甄補。 2.利益的匯集。 3.利益的表達。 4.政治溝通。 5.規則的制定。 6.規則的執行。 7.規則的裁決。

（三）G. Almond(艾爾蒙）與 G. B. Powell（鮑威爾），又進一步將政治系統的功能分成三個層次： 1.系統功能建立政治系統本身所需履行的功能。 2.過程功能政治系統在政治過程中，所需履行的功能。 3.政策功能（能力功能）政治系統的政策輸出，所需履行的功能。

貳、評析一、對政治分析有啟發性貢獻使分析者留意社會與政治現象間，相互關連的複雜性，並注意到，政治現象的環境是為整個社會系統。

二、提供了研究架構「結構功能論」提供了研究架構，使得學者可按這些架構探討其感興趣的問題，並試驗此等架構。

參、批評一、方法論上：（一）犯了類比的謬誤：政治社會現象並不全然等同於有機體的現象。（二）主要概念缺乏運作性定義，過於模糊而難以界定：例如：維持、生存、整合…等概念，在生物學中有非常明確的定義，但在社會科學中卻非如此。（三）其基本假設無法客觀的實證試驗：「結構功能論」假定系統之自我調節，會發展出應付任何挑戰的特質，以滿足不同的功能需要，維持自身存在。但漢普爾認為，這推論具有「目的論」的色彩，混淆了「目的」與「功能」。

（四）必須區分正功能與負功能某一項活動的影響對系統而言不全然是積極面的，亦有可能不利於系統的穩定和持續。例如開發中國家的派系政治及貪腐卻有維持穩定的功能。（五）必須區分顯性功能與隱性功能功能與目的並不相同，某些功能是蓄意造成的，某些則是無心插柳。

二、價值取向上：（一）基本上是保守取向的：偏向反對社會或政治系統的變遷。（二）富有「種族中心」主義的色彩： G. Almond(艾爾蒙）的實證基礎是西方的政治制度，因此難免有此嫌疑。（三）未能說明其所列舉之功能，是一切政治系統所必須且充足充分的。

解釋民主現象的理論菁英理論壹、代表學者一、V. Pareto（帕銳圖）：提出「治理菁英」論點。二、G. Mosca（莫斯卡）：著有《統治階級》一書。

貳、理論要點（基本假設）一、社會是由「菁英」、「非菁英」兩個階級所構成：一為少數的統治者，即菁英，他們壟斷權力，為社會做價值的分配工作；另一則為多數的被統治者，受菁英的指揮與控制。

二、菁英非由中下階層所產生，而是來自社會的中上階層：統治菁英並不能代表大多數的民意，且菁英非由中下階層所產生，而是來自社會的中上階層。

三、「菁英理論」的觀點中，社會權力的結構是相當穩固，不輕易變動：菁英的態度是保守的，傾向於維持社會的現狀，即使非要改變，也是漸進式而非激烈的改變。

四、公共政策並非反映一般民眾需求，而是反映統治菁英的偏好、價值觀：換言之，公共政策是從菁英「由上而下」影響社會大眾，「民意」對菁英的影響，遠不及菁英對民意的影響。

參、類型一、古典菁英理論（一）又被稱為「規範菁英理論」，Mosca 和 Pareto 等人研究菁英的循環，他們將菁英分為「在位的菁英」與「即將崛起的菁英」，前者本質保守，將竭盡所能維持地位優勢，後者則重視創新，革命推翻舊的菁英，惟當其成為在位菁英後，又回復為保守傾向。

二、修正菁英理論又稱「實徵的菁英理論」，代表人物為 Lasswell、R.Dahl 和 Mills（彌爾斯)，主張應縮小菁英與民主的距離，因此鼓勵民眾參與政治以控制菁英。

肆、評析一、菁英雖為決策的主要動力，但不是唯一的重要力量：菁英理論雖然認為其理論適用於各種體制的國家，但是在民主基本精神下，菁英雖為決策的主要動力，但不是唯一的力量，菁英的公共行為仍須受到非菁英的監督與審核。

二、當代民主政體之政府決策權，已難由少數人壟斷：隨著當代社會教育的普及，大眾傳播媒體的發達，皆使得政府決策不易黑箱作業，不易為少數人壟斷。

三、菁英主義學者亦作出修正，提高對非菁英份子的重視：學者 H. D. Lasswell (拉斯威爾）即對傳統菁英理論提出修正，雖然仍堅持「菁英」不論是在民主或非民主政治制度下都是存在的，但已相當程度肯定了非菁英份子在民主政治中的重要性。

伍、相關研究一、寡頭鐵律（The Iron Law Of Oligarchy）： R.Michels（米契爾斯）：從組織研究途徑研究菁英，其《政黨》一書提出「寡頭鐵律」，認為無論民主與否，所有組織必然趨向由少數菁英統治。

二、權力菁英： C. W. Mills（密爾斯）在《權力菁英》一書中提出美國權力結構的解釋，認為美國被「軍方─國防工業─總統身邊的政治人物」，這三大團體形成的優勢團體網絡所支配。

Iron law of Oligarchy 寡頭鐵律壹、起源與意涵一、「寡頭鐵律」是指「任何人的組織（尤其是政黨），都是寡頭控制的，其所標榜的組織內民主，都是粉飾而已」。二、是瑞士學者 R. Michels（密契爾斯）在研究德國的社民黨後，於《政黨論》一書所提出所提出的結論：他認為一切人類組織，都難免具有寡頭傾向，無論組織一開始多麼民主化，最後必

會走向獨裁。三、寡頭控制組織，在密契爾斯的眼中不僅無可避免，而且順理成章。

貳、原因（寡頭存在的理由）一、代表、專家被選出，寡頭自然形成：在龐大組織當中，為實際需要，必須有代表，為技術需要，必須有專家，這些人一旦被選出，寡頭自然形成。一般成員對組織的事務都不太熱心，勢必把管理組織的責任交付給積極份子，積極份子專注於組織的事務，成為專業人員，在組織中因而有重大發言權與決定權。

二、組織欲應付環境，需要少數領袖：規模大的政黨不容易藉由直接民主的方式處理黨內部事務，必須強調紀律、團結與迅捷行動。

三、一般會員與群眾在心理上需要被人領導：否則將會感到茫然，加上可能的政治冷漠與無能，如不加以領導，組織必成有名無實。

四、政黨決策的獨裁化優勢：當政黨決策越獨裁，政黨的選舉結果通常越好，反之，則越差。

參、寡頭地位的維持方式一、依賴「一般倫理原則」。二、成員的個人品質：例如：忠貞、敬業。

三、必面對內鬨與抗拒日益腐敗或負責感喪失的「自然傾向」。四、自群眾中吸收新人物與新觀念。

肆、政黨的因應方式一、審慎運用黨紀由於黨紀制裁有時不能不用，但又不能使用過份，除了少數重要性甚大的議題，黨的立場必須維護，在其他課題上，即使不支持黨的立場，只要理由充分，也可避免黨紀的制裁。

二、採用適當的政黨提名制度（一）將參與者極大化，甚至允許所有選民皆有機會參與政黨挑選候選人的過程，例如美國，有部分州使用「開放式初選」或「跨黨式初選」，即屬之。（二）適當方式如下： 1.黨內初選：可讓所有已繳黨費的正式黨員，參與黨內公職候選人的提名過程，美國有 23 個州舉辦「封閉式初選」。 2.選區幹部投票：以選區委員會組織或黨代表大會來選拔、決定該選區的政黨提名人選，這種方式乃是民主國家中最常見，例如：英國的工黨與保守黨。 3.黨中央決定：由全國性的黨部，參酌選區黨部與區域黨部的建議推薦名單，而決定人選，是民主國家中次常見到的方式。

團體理論壹、代表學者一、班特萊（A. Bentlry）：著有《政府的過程》一書。二、杜魯門（D. Truman）：著有《The Government Process》一書。

貳、理論要點一、基本假設：（一）政治現象應以「團體的活動與互動」作為觀察的焦點：個人在現代政治活動中是舉無輕重的，團體理論假定團體比個人在政治過程中更具影響力，其理論要點包括決策多元、團體為分析單元、社會多元、團體消長關係決策結果等。（二）政治即是團體間的利益衝突與競爭：在社會資源有限的情況下，各團體為了生存與增進自身的利益，必然會發生利益衝突與利益競爭，團體間的衝突也必然影響政府公共政策的制定。

二、對公共政策的看法：公共政策乃是該特定時間點上，團體互動過程所達成的均衡該均衡取決於各團體的相對影響力（例如：成員人數多寡、財富多寡、組織能力強弱、團體的凝聚力、領導能力的高低）。一旦利益團體的影響力發生變化，勢力均衡點便會跟著改變，政策亦將隨之改變。

三、對政府角色的看法：在團體彼此間互動與競逐的過程中，政府的工作主要為下列三項：（一）建立團體間競爭的規則。（二）扮演團體間競爭之仲裁者與協調者。（三）針對團體間競逐的結果，制定公共政策並加以執行。

四、利益團體的互動並不會過度危害公共利益：其理由有三：（一）潛在團體的存在，能夠避免政策走向極端。（二）多元社會中，重疊的會員身份可以避免一個團體的訴求，與整體社會的現存價值背離太遠。（三）團體間亦有相互制衡的現象：任何單一團體的影響力會受到其他團體影響力之抵銷。

參、評析一、團體論者採用了動態性的研究，充分反映了多元民主社會中，政治過程的特質。二、然而，團體論者忽略了政治社會中，許多成員根本不歸屬於任何團體。三、另方面，許多政策的起點不是團體，而是領導者或意識型態。四、當社會發生重大危機時，團體理論亦無法解釋當時政府與政治過程中的許多活動。五、所以團體論的涵蓋範圍有限，忽略了少數菁英的重要性，以及國家整體的功能，僅能解釋若干西方民主國家社會中，政治活動的一部份現象。

階級理論壹、起源與代表人物階級論的起源可追溯自柏拉圖（Plato）和亞里斯多德（Aristotle），但近代最重要的理論家首推馬克思(Karl Marx)。

貳、主要主張（特徵）從馬克思其學說觀察，「階級說」有以下特徵：

一、歷史觀的演進方式，人類社會是階級社會馬克思以生產工具之歸屬作區分，人類歷史是從原始共產、亞細亞模式(官僚)、奴隸社會(自由人)、封建社會(貴族)、資本主義(資產階級)、社會主義(無產階級)而至高級共產社會(無階級)。人類在原始共產以後、無產階級專政以前都是階級社會，其中必然存在剝削與被剝削的關係，是以引發階級鬥爭。

二、資產階級透過政權維繫階級利益在階級社會中，底層建築(經濟)決定上層建築(政治、社會)，申言之，資產階級因掌控生產工具而握有權力，再以其權力不斷維護階級利益。

三、無產階級的資產化即使無產階級成為官僚，仍會被資產階級吞併成為其一部分。

四、暴力革命手段由於資產階級透過文化霸權與武力宰制社會，因此無產階級無法以民主手段來爭取權力，最終只能訴諸於暴力革命達成無產階級專政。

參、批評階級論產生了以下幾點質疑：

一、階級論與事實不符：階級是否為人類歷史發展的主體？那如何解釋國家與族群的對抗？

二、階級論不夠客觀：經濟因素並不一定能決定上層結構的變動。

三、階級必然鬥爭似過於武斷：階級之間在面臨國家、族群衝突時也會合作。

博弈理論（賽局理論）（Game Theory）壹、起源與意涵一、此派理論源自「統計學」，政治學界於 1928 年由 J. Von Neumann（紐曼）所倡用：一直到 1947 年由他和 O. Mongenstern 著《博弈理論與經濟行為》一書，才廣受重視及應用。

二、「博弈理論」是研究「決策者」面對一個或一個以上對手，而必須對某件事做決定，且其與對手的決定產生緊密連動關係時，如何理性作出決定的一套理論。三、本質上是一種抽象的推理方式：其假定所有參與者都是理性的，說明如果人們完全理性且在競爭情況下，將如何作決定。

參、主要論點一、在理性狀況下，人皆能對面臨之事務做理性的選擇：認為在兩方或多方尋求不同目的而產生利益衝突時，各方皆能依理性預測他方之可能行動，進而作出合理之估計，再由決策者依據合理估計而訂定因應策略。二、博弈理論應用統計學中機率之原理，加以說明決策時的詭譎性，頗適用於國際政治舞台：（一）一般國際問題的糾紛爭端，即可利用此項理論予以解釋。最著名的例子是冷戰時期（1960 年代）美國與蘇聯兩大強國之間的「古巴飛彈危機」博弈，而我國 2008 年藍、綠兩黨爭執的「入聯」、「返聯」公投亦為典型的「囚徒賽局」。（二）亦可適用於決定戰爭或和平、要不要使用核子武器、國際外交折衝、行政部門與立法部門衝突的決策情境等。

三、「零和賽局」與「非零和賽局」的思維方式：（一）若在雙方對立情況下，雙方總和為零，一方之獲得即為另一方之失去，稱之為「零和賽局」(two-person zero-sum game)。（二）若在多方對立情況下，每一方並非絕對的衝突，而是衝突與合作相互進行，則反而會產生代替性資源的效果，此稱為多方之「非零和賽局」 (non-zero-sum game)。 78

四、係從「大中取小原則」（Minimax principle）演變而來，適用於一個人無法作「最佳」選擇，其選擇的最佳後果是端賴對手如何作決定的情況：（一）當決策者面臨博弈決策情境時，在正常情況下，他會選擇一個使他遭受最少損失的方案。根據此理論，參與博弈者的最有利行為，是在計算對方可能行動對自己的影響後，所採取的對應行動。（二）理想的「博弈」情況是，決策者彼此互依，每個人必須調整自己的行為，不僅反映本身的需求與能力，亦預期對手會採取何種行動。

肆、缺點此派論者過份強調決策者之理性，而忽略了決策者本身或外在的非理性因素之影響。

Prisoner’s Dilemma 囚犯困境 (囚徒困境) 壹、意義一、「囚犯困境」是「博弈理論」、「賽局理論」中的一種基礎觀念：該賽局顯示出，個別理性行為者（囚徒）的理性行為，有可能會導出對各自最不利的結果。二、其原因在於，各理性行為者間未能合作或彼此信任。如果該賽局經過反覆多次實施，則囚徒有可能學習到透過「合作」，來增進各自的利益。

貳、囚犯困境在「公共財」之應用一、「囚犯困境」賽局，經常可以用來說明公共財的問題。二、M. Olson（奧森）之觀點：（一）M. Olson (奧森）在其《集體行動的邏輯》一書中，借用公共財的概念，來說明何種團體較易組成，何種團體不易組成。

（二）M. Olson (奧森）指出，群體的利益，經常是一種公共財：也就是說，只要身為群體的一份子，無論他是否貢獻心力，他都得以享受該利益。例如：國防、社會福利。

（三）每一位個別成員的貢獻都微小得不足以影響公共財的成敗：因此，對每一個個別成員而言，最理性的行為就是自己不貢獻任何勞力或財力，而坐享其成。但沒有人對公共財貢獻一己之力，公共財因此無法被創造出來，結果是群體皆蒙不利。

（四）正由於團體成員的這種理性思考，使得許多團體不容易組織起來：而大團體中成員的搭便車心態更為普遍，因此大團體的組成尤其不易。

（五）故而，在正常的情況下，集體行動的組織者成員眾多、議題廣泛，組織動員能力反而不如成員有限、議題單一的組織：此時通常需透過強制力或選擇性誘因，才能使團體的成員採取一致的行動。 80

（六）M. Olson (奧森）的論點與「囚犯困境」的觀察相符：由於個人都只為自己的利益考量，結果大家都陷入較差的結局，對大家都有利的公共財於是便無法被創造。

溝通理論壹、代表學者：K. Deutsch（杜意契）貳、緣起其立論源自於「操縱學」與「大眾傳播學」。

參、理論要點一、認為政治系統是一個藉溝通網而自我駕馭的系統。二、政治系統的穩定與均衡，有賴於該系統能達成目標。三、視決策為政治活動的中心，溝通為決策的樞紐：政府決策必須依賴健全的溝通，獲得正確的資訊，改進自己的行為並增進自己追求目標的能力。

四、追求目標的過程是多重的、變動的：故政治系統的環境也是變動的。

肆、優點此觀點重視外在環境的反饋過程，能充分說明決策的依據，也符合民主的精神。

伍、缺點此派論者忽略了在每一溝通網路中的決策點，常因其主觀意識或人為疏失，未能提供「完整」、「正確」的訊息而可能導致誤判。

菁英理論（菁英決策理論模型）壹、意涵「菁英理論」認為，公共政策乃是由少數菁英份子所制定，絕大多數的社會大眾並未能參與制定過程，政策所反應的是統治菁英之偏好與價值。菁英藉由他們所佔據的重要職位而決定了政策，且菁英間通常對於政策的穩定性及持續性具有共識。

貳、基本假設一、社會成員的基本區別：社會成員可分為二，一為有權勢者，亦即菁英，人數少卻是社會上的統治者。另一為無權無勢者，一般民眾在權力關係上，即是被統治者。

二、少數菁英為整個社會作價值分配：（一）菁英藉著控制財富、資訊、專業知識，因而擁有優越的資源去決定政策。（二）就經濟收入、教育程度及社會地位而言，菁英顯然優於一般民眾，大多數來自社會、經濟的中上階層。（三）菁英是現行體制下的受益者，傾向於維持社會現狀，態度相當保守，即使改變也是漸進的，而非冒進、全面性的改變。

三、一般民眾很少能直接影響菁英或政策：一般民眾對政策制定幾乎不具任何影響力。沈默的大眾很少能直接影響菁英，換言之，菁英影響大眾多於大眾影響菁英。

四、公共政策所反映的是菁英秉持的信念、價值、偏好：而並非反映一般民眾的需求。雖然菁英間會因競選官職而引起公共政策的改變，但這類競爭並不會挑戰菁英間基本的價值觀及其他資源的分配方式。

參、負面評價一、菁英不見得就能夠制定良好、正確的政策。二、菁英這個字眼欠缺操作性概念：到底誰是菁英並不是一直都很明確。

三、菁英份子間很難對政策議題取得一致的共識：對不同的政策議題會有不同的偏好，同樣會產生競爭。 83

多元主義壹、意涵「多元主義」認為政治權力是高度分化的，權力分布於不同行動者、不同政策領域、不同時間點，因此公共政策不是任何單一團體或個人所能夠支配或決定的。

貳、基本假設：一、利益團體最足以表現多元社會的特徵：其認為公共政策是團體間鬥爭的均衡結果。

二、沒有任何單一團體可以在某單一議題領域中，支配決策制定。三、公共政策反映了這些競爭團體間的議價或妥協力量：領導者之間存在著相當的競爭，因此，公共政策反映了這些競爭團體間的議價或妥協力量。

四、不區別菁英與群眾：領導是流動、高度移動性的，財富只是眾多資產中的一種。而權力關係不必然是持續性的。

團體理論壹、意義一、「團體理論」認為，利益團體是一群人基於相近的態度或利益而形成的組織體，個人的政治偏好必須透過團體來實現，而利益團體間的互動與鬥爭，則是政治生活的中心。二、公共政策基本上是支配性團體的利益反映，政府只扮演利益團體間的仲裁者，其責任在設定利益團體的競賽規則，維持公平競爭的環境。發生衝突時，政府以協調者的角色為雙方取得公共政策的均衡點。

貳、團體影響公共政策的途徑主要接近活動集中在以下幾方面：

一、參與選舉活動：壓力團體在選舉活動中，積極為自己支持的候選人進行競選活動，設法爭取代表自己利益的候選人當選，以保障自己團體利益。

二、影響立法過程：壓力團體可以設法遊說民意代表，促使國會通過符合其團體利益的法案，或阻撓和反對不符合其利益的議案。

三、影響行政機關：壓力團體常宣示反對某特定行政部門所制訂、不利於該團體的公共政策，可能組織起來進行示威遊行與抗議，以迫使行政部門更改其既定決策。

四、影響法院：在美國社會中，壓力團體雖無法對法官審判過程產生影響，但卻可能力圖杯葛總統對於法官的任命，或者透過提出司法訴訟途徑，以反制某法官的不利判決。

五、影響大眾傳播媒體：大眾傳播媒體號稱當代社會中的「第四權」，影響社會民心甚大，壓力團體可以透過報刊、電視、廣播等大眾傳播工具來宣揚其理念，影響社會輿論。

公民參與理論壹、意涵「公民參與理論」認為，公共政策是經由「多數原則」（majority rule）所制定的，而多數原則的最佳表現方式就是選舉。此理論對公民的品質及參與政治的意願，寄以極高期望。對執政當局抱持健康的批判態度，認為民眾對政治具有高度興趣且能充分參與。

貳、基本假設其理論基本假設如下：

一、公民有能力參與政策制定：公民對政策制定擁有基本資訊，並有途徑接近決策中心（例如：立法機關），以一人一票的理性方式投票選出理想政策。

二、公民能夠以「公善」(common good)觀點為行動的依據：公民可在不同替選方案、不同候選人間進行選擇，並能夠以「公善」(common good) 觀點為行動的依據。

參、限制從政策實務來看，「公民參與理論」的假定可能是有殘缺的，例如：常見公民對政治不感興趣、投票率不高、參與不踴躍等情形。

公共選擇理論壹、起源與意義一、奠基之父是 1986 年獲得諾貝爾經濟學獎的學者 J. Buchanan（布坎南）。二、公共選擇理論可以簡單被界定為「經濟學在政治學中的應用」：其研究的是政治學的主題，但所使用的卻是經濟學的方法。例如：國家理論、選擇規則、選民行為、黨派政治、官僚體制等，

三、把政策視為「自利個人」所做的集體決定：從經濟學「經濟人」的假定著手，把政治舞台看成是一個交易市場，政治產品（公共利益）的需求者是廣大的選民，供給者則是政治人物、官僚和黨派，大家的活動都是遵循著共同的原則：效用最大化，選擇能夠帶來預期利益最大者。換言之，公共利益的實現只是手段而非目的。

貳、重要假定一、其對人性的假定是：一般人是自私、理性、效用最大化的。二、把政策視為「自利個人」所做的集體決定：從經濟學「經濟人」的假定著手，把政治舞台看成是一個交易市場，政治產品（公共利益）的需求者是廣大的選民，供給者則是政治人物、官僚和黨派，大家的活動都是遵循著共同的原則：效用最大化，選擇能夠帶來預期利益最大者。換言之，公共利益的實現只是手段而非目的。

三、不論政治的活動是多麼複雜，各行為者的行為都是遵循著共同的原則：效用最大化選民在投票前總是會在候選人名單中，選擇能夠為他帶來預期利益最大者。政治人物或官員在作決定時，總是會對最能滿足自己利益的議案投以支持。

參、評論一、「公共選擇理論」已被列入「新制度經濟學」（New Institutional Economics）的範疇，成為現代經濟制度分析的支柱之一：主要是因為公共選擇理論對不同制度下的非市場決策問題，具有深入的研究。尤其是「公共選擇理論」注重探索不同民主制度下的公共選擇結果上的差異。

二、總的來說，公共選擇理論有助於解釋為何政府必須履行市場機制無法處理的功能。 87

用腳投票一、新公共選擇理論學者 C. Tiebout 認為，如果一個國家存在著許多地方政府，而人民可以在其中自由的流動，則人民對地方政府官員所提供的服務，以及所採取的地方租稅制度，就有能力加以控制。二、這種控制的方法並不是藉由地方選舉的投票，公民們可以「用腳投票」，亦即可以隨時遷移到最能滿足他們對服務和稅收偏好的地方去，例如：社會福利最好的地方。三、藉由此種方式，應當可以促進各地方政府的相互競爭。

對公共選擇理論的批評一、以自利動機詮釋所有的政治行為，是過度的簡化，並與實際現象不符：事實上，許多政治活動只是基於象徵性的、表面性的理由。

二、因過度簡化政治與決策制定行為，故其理論不具預測性：該途徑曾預測國家機關干預社會經濟體系的趨勢，並且斷言「大政府」的不可避免，但到了後冷戰時代，削減政府預算「小政府」反而成為世界潮流。

三、假定選民得以比較各黨所提出的方案何者較有利：但在許多實施「多黨制」的歐洲國家，選民的選擇非常困難，根本難以自利角度進行方案的比較與衡量。

四、對於不從事選舉活動的非民主國家，不具詮釋力：公共選擇途徑僅能應用在實施民主選舉的國家，而具有說服力。

五、官僚機構太大或太小之判斷標準不明：公共選擇途徑根本無法知悉機構的成本與利益，如何能認定機構過於龐大，需要以加強市場機制來抑制官僚機構的擴張？

六、忽略「制度」對於決策者偏好的影響：雖然部分公共選擇學者將「制度」因素納入考慮，但似乎仍未肯定制度的長期影響性，而為新制度論者的主要批評點。

七、難謂價值中立：公共選擇學派強調其途徑是實證的、價值中立的，但從其概念中可以發現，其主張市場自由化，因而被人稱為是「新保守主義」或「新自由主義」。 88

制度主義（模式）一、公共政策是政府制度的產物，故制度主義者重視政府機構的法制面與正式組織，認為只有政府政策才可施行於社會的所有成員，故政府的結構對於政策結果必然有相當的影響力。二、主要限制是：不太重視行為與環境的互動，是一種形式主義與靜態的研究途徑，是「過時」的傳統模型。三、不過，公共政策幾乎都出自政府機構，處處受制於政治制度的影響，可見制度主義模型仍有其存在價值，只不過必須加以修正與檢討而已。

新制度主義 New Institutionalism 一、「新制度主義」是對行為主義的一種回應。其認為行為主義者視「機構」僅為個人的集合，忽略它對社會系統的意義，因此無法詮釋社會科學的真相。二、新制度主義企圖以新的觀點去解釋制度性的安排，是如何的影響、塑造、調和社會的抉擇。三、認為組織常透過強制、模仿、規範等機制，謀求符合環境的規範，因此強調符號、儀式、典禮等文化因素，而排斥理性主義。

統合主義 Corporatism 一、「統合主義」是一種利益表達系統：此系統中是由各個具有強制性、規範性、非競爭性、功能分化的少數類別團體所組成。此些構成部分被國家所認可特許，並予以保障，故可享有利益的獨佔性代表。但相對的，必須受政府相關機關的監督及約束。二、一般而言，統合主義透過聯盟或聯合性組織的設計與操控，而整合衝突的階級利益。三、在政府主導下，以社會合力關係的精神，協調全國主要的利益代表組織，制定具有高度社會共識的公共政策。四、統合主義相當重視國家自主性，認為國家會透過中央集權的官僚體系，設法整合社會上各個階級的利益。例如：經由管制性政策或誘因性政策的制定，促進國家的總體發展。

依賴理論 Dependency Theory 一、「依賴理論」是對於「發展理論」的一種反擊理論：於 1970 年代由第三世界（主要是拉丁美洲國家）學者所提出，結合民族本位、左派、反實證主義的觀點，對第二次世界大戰後新興國家的政治、經濟、社會發展狀況，提出他們的看法。

二、以往的發展理論學者，主要係從實證主義觀點：列舉社會變遷發展的指標，對開發中國家與已開發國家進行評估比較，進而指出開發中國家在哪些指標上落後，並建議學習、急起直追。

三、「依賴理論」則主張重新檢討過去的發展理論，加以必要的修正：依賴理論學者認為，「發展論者」的主張，無疑是在灌輸開發中國家，一切以歐美等已開發國家為榜樣，處處學習它們，處處依賴它們，乃主張重新檢討思考過去的發展理論，加以必要的修正，重視開發中國家本身的歷史文化因素、國家與人民的真正需要，應設法拒絕外資、擺脫對已開發國家的依賴。

第三章

國家論（國體與政體論）

國家（State）國家之起源（國家存在的理論）（≒國家的本質）主要有以下數種學說，依據發展之順序排列如下10：

壹、神權說：源自「君權神授」的觀念，國家是神創造的，國王乃代行神的職權統治人民，代表人物為莫非爾，著有《君父論》。

貳、武力說（一）出現於十九世紀末德國。（二）國家是團體間武力兼併的結果，國家最大的特徵在於能夠使用武力，而武力的作用就是在確保民族的優越，因此國家的權力至高無上，可以不受任何拘束。

參、唯心論（一）認為國家的形成實是從人類內心要求而產生。因為人本是政治的動物，既想追求至善，又有合群的天性，非結合成國家否則需求不會得到滿足。因此國家之形成實為人類內心要求所產生，人們組織起來實現美好生活。（二）唯心論的特點是將國家視為最高的正義，神聖不可侵犯，因此，它是一種主觀的國家主義絕對論。（三）19 世紀德國的「唯心學派」可為其代表，力倡國家為最高的政治，是一種人人能過的合理生活。（四）政治學者柏拉圖、亞里斯多德、黑格爾，大體上都持此看法。

沒有「行為說」。 91

肆、唯物論（一）與唯心論學說相反，認為國家乃統治者的工具，其存在為的是壓制被統治者，國家既以統治與被統治關係為主要精神，而統治與被統治關係又由征服方式產生，故國家恆代表征服者的利益。（二）政治學者馬克思為此說最極端之代表。

伍、契約論（社會契約說）（一）認為國家是人類所創造，用來滿足大家需要的一種器械，從人為理性動物的前提來推論，人類決不願作繭自縛以各種組織來限制自己，故國家實為保護人人安全及利益，所存在的必要之惡。（二）因此，國家是人類理性所產生的，人民透過簽訂契約限制國家權力，保護人民權利。（三）惟不同學者對契約論尚有不同觀點，例如：霍布斯(Hobbes)認為，人民簽訂契約將自然權利交付給主權者而組成國家。洛克(Locke)則認為，人民不因簽訂契約而失去權利，相反的，國家還必須保障人民權利。

陸、職能論（一）近代學者拉斯基所創導之學說，此說不承認國家與政府有什麼嚴格的區別，認為政府之所以獲得人民的服從，實因其有卓越的服務成績。（二）主張國家是由眾多社會團體所組成，社會成員皆對其所屬團體效忠，而政府僅為多元團體其一。（三）故國家與其他社會團體實立於公開競爭的地位。國家的服務如得人民讚美，即可獲得多數人民的順服；反之，人民寧忠於社團而不效忠於國家了。

柒、有機體論（一）認為國家有生理機能，為一有機生命的整體，人民為整體中的細胞，脫離整體即無法生存。（二）代表學者為史賓塞(Spencer)，政治學者亞里斯多德、黑格爾均有此看法。

捌、演進論（一）認為國家是應人類的需要而產生，但人類的需要可能因時代而不同，且人類的需要又是理性與慾望、環境與意志交互影響的結果。因此，在人類不同需要下，國家的性質就會大異其趣。（二）則國家既是如此變化而進步，若僅以一種學說來概括國家的性質，恐有顧此失彼之嫌。（三）是比較新的理論，對國家性質的認定已經比較接近客觀事實。

社會契約論（Social-Contract theory）壹、意義一、「社會契約論」是一種個人所做出的自願性協議。透過此協議方式，始有組織的社會或國家產生。是一種理論上的構思，很少是為一種歷史上的行動，常被用來陳述「政府價值」以及「政治義務」的基礎。

二、曾被霍布斯、洛克、盧梭等思想家所引用，現代政治理論家羅爾斯（J. Rawls）亦曾修正社會契約論。

貳、理論要點一、假設無國家的情境(即「自然狀態」)是毫無限制的自由，亦意味著生活將是孤獨的、困苦的、險惡的、野蠻的、匱乏的。(此是為「霍布斯」的觀點)。二、因此，個人為了擺脫自然狀態，就相互訂定契約，承認一個主權者的存在，以確保秩序與穩定。三、社會契約論強迫公民敬重和服從國家，最終的目的是在換取政治統治體系的穩定和安全。

國家壹、意義一、「國家」是指在某一特定領土內人民為共同目的而結合，進而由國家機關所構成的建制，所組成具有強制力的政治團體。

二、具有下列特性：（一）擁有單獨而自成一格的法律秩序。（二）權力的強制與集中。（三）有明確具體的政府形式。（四）參與此一政治制度的標準，並不單憑血緣關係。（五）具有政治、法律上的意義。

貳、目標（功能）一、五項主要目標學者 C. Merriam（梅菱）指出，國家的目標主要有五項11：（一）安全：人類組織國家最大的需要，在獲得集體安全，免於恐懼。（二）秩序：秩序是伴隨安全而來的目的。人類為免於恐懼，需要求各守本分，國家對內需維持社會的和平秩序，進而因內部秩序穩固而增強對抗外侮之群力。（三）公道：國家尚須進行政治經濟資源的分配，依分配的正義建立合理的公道社會。（四）自由：人民如無自由，則公道只是少數人強詞奪理的武斷標準。（五）福利：人民如缺乏福利，生活窘迫必會鋌而走險，危害社會秩序與安全。因此近代國家必須以提高國民福利為目的。

「經濟」，不屬於國家的目的之一。 95

二、文化目標惟除了上述五項目的外，國家尚應具有「文化」之目的。蓋文化包括教育、科學、藝術，為一切進步的原動力，所以保存固有文化、發揚新的優異文化，亦成為國家應達到的目的。

三、目標衝突與調和之道（一）國家目的之追求是多元的，而各種目的之實現則難免發生衝突，例如安全與秩序勢必與自由有所牴觸，這就形成國家功能之失調，因此，國家如何兼顧彼此價值之均衡亦為現代政府之重要特質。（二）學者建議國家功能之失調可循以下面向獲得紓解： 1.目標價值平等：國家目的應視為一整體的價值體系，各種功能目的均不得偏廢。 2.實踐層次有輕重緩急：國家受限於資源有限，以及目的間結構性衝突，實難兼顧所有目的價值，是以在實踐上述價值時，應有輕重緩急之分。 3.不可以任意單一價值取代所有價值：最重要的概念在於，國家不可以其認定之特定價值來取代所有價值。（三）綜合言之，五項目標，唯有憑藉民主程序，並經過政府各機關交相影響後，方能不致有所偏私，也不致發生相互矛盾的現象。

文化福利自由公道秩序安全

國家的目的

參、要素一、人民：（一）「人民」是指所有國民，國家基本上因人民而存在。（二）人民對國家享有「權利」與「義務」。「權利」一般包括：平等權、自由權、受益權、參政權，「義務」一般包括：納稅、服兵役、受教育、守法…等。（三）一般而言有三種方法可以取得「國籍」：出生、婚姻、歸化。

二、領土：（一）「領土」即國家擁有排他管轄權的全部領域，包括領地、領海、領空，。（二）國家是以領土為基礎的政治組織，國家有此基礎，人民才有生存之根據地，主權才有行使之空間。（三）領土應是國家管轄權的範圍，原則上國家只能在其領域內行使管轄權，即所謂「領土主權」。（四）而關於領土主要有三種觀點：「統治客體說」、「統治主體說」、「統治空間說」： 1.統治客體說：認為國家行使統治權對象有二，一是為人民，一是為領土。領土之於國家，猶如個人之於所有物，得自由使用收益處分，並排除他人之干涉。 2.統治主體說：領土為國家構成要素，其認為國家與領土的關係猶如人與身體的關係，身體存在，人的生命亦存在，領土消滅，國家的生命亦消滅，所以國家得要求別國勿侵犯其領土。 3.統治空間說：領土為國家行使統治權的空間。認為國家必須劃定一個空間以作為行使統治權的範圍，即領土是決定國家權力行使的場所，也決定人民隸屬與服從關係。

三、政府：（一）國家是抽象的概念，需由「政府」為其代理人，是為國家的決策執行體。（二）政府的功能主要有三： 1.利益表達：即經由有效管道察覺人民真正的需求。 2.利益整合：多元化的現代社會，每個人、每個團體的慾望不一，政府的重要工作就是找出適當的整合、解決之道。 3.利益執行：政府需察覺人民的需求，且謀求解決之道，然後制訂公共政策去付諸執行。

四、主權(詳見本章「主權」部分) （一）傳統主權說認為主權具有以下特性：最高性、永久性、普遍性、不可分性、排他性、不可讓渡性。（二）而一般主權的分類則有：法律主權、政治主權、合法主權、事實主權、對內主權、對外主權等。（三）而主權學說的演變是：君王主權說→人民主權說→國家主權說→法律主權說 →團體主權說→主權否定說。

肆、現代國家的特徵根據學者唐利維(Dunleavy)的看法，現代國家具有以下特徵：

一、相對自主國家與社會的關係是相對自主而非絕對自主。

二、合法壟斷武力國家擁有最高主權可以合法壟斷武力，誠如 A. Ranney 所言，國家為合法壟斷生死權力之團體。

三、永久統治國家與政府的最大不同在於，政府會因政權輪替而變更，國家則有持續性。

四、官僚組織現代國家的特色，即在於其必然存在一官僚組織，是為國家政策之執行機器。

五、汲取及重分配功能國家可以汲取社會資源進行所得重分配。 98

當代國家的角色（當代國家類型） A. Heywood（海伍德）將當代「國家的角色」，由消極到積極區分為：

（※口：小、發、社、集、極→小發射急急）一、小而美式國家是古典自由主義的理想型國家，目標在確保個人享有最大程度的自由。

二、發展式國家國家介入經濟生活以促進經濟發展，介入方式是與主要經濟團體建構夥伴關係，並經常訴諸於「保守主義」及「民族主義」，例如經濟奇蹟的亞洲四小龍。

三、社會民主國家以民主方式進行社會主義的所得重分配，此類國家特別重視社會福利，例如北歐的瑞典、丹麥。

四、集體主義式國家將全部的經濟生活納入國家的控制，採行中央指導的統制經濟，例如俄共。

五、極權主義式國家國家無所不管，其影響力滲透到社會各層面，例如納粹德國。

國家在當前世界中的挑戰壹、全球化的挑戰一、「全球化」，是由於跨國界的工業生產、文化擴散、資訊科技發達，使得經濟、政治、文化都產生了世界一體的現象。二、其使得國家機關對於資金的國際流動，幾乎失去拘束能力：一方面國際合作會形成國家間的區域整合，另方面在國家內形成「全球在地化」效應，二者都逐漸取代了國家過去所壟斷的外交、經濟權力。傳統主權的「最高性」與「無限制性」，於是受到挑戰。

三、且「全球化」時代下，後進國家更要面對「邊陲化」的問題：所謂「邊陲化」（marginalized），即在全球化知識不平等日趨惡化的情況下，後進國家隨時可能成為世界資本主義的「邊陲地區」，被徹底的邊緣化而無法翻身。

貳、政治發展的挑戰後進國家在政治發展過程中，往往遭遇到五項危機：一、認同。二、正當性。三、命令貫徹。四、參與。五、分配。

參、第三波民主化逆流的挑戰一、20 世紀 90 年代之後，很多跡象顯示侵蝕第三波民主化成果的逆流，正在匯集。世界上民主國家的比例不進反退。二、在這股逆流中，明顯因為下列原因而無法達成「民主鞏固」：（一）行政部門的擅權。（二）民主治理能力的不彰。（三）缺乏實質民主精神的培養。（四）族群對立的激化。

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國家自主性壹、「國家自主性」（state autonomy）之意義一、「國家自主性」是指國家機關能依其本身意願與能力，並且因組織之生態平衡及本身需求而有所主張，來制定其政策或國家目標，而不只是反應民間社會中，社會階級與團體的利益。二、韋伯（Weber）認為國家自主性必須透過政府(機器)來表達。

三、「系統論」及「新國家論」對國家自主性存在差異看法：（一）系統論：從系統論的觀點來看，國家僅為中立的回應環境之需求，故國家為中立的而無自主性存在。（二）新國家論：代表把國家帶回來(bring the state back in)的思潮，認為國家也會因應本身需求而有所主張。

貳、國家自主性理論的限制雖然國家自主性論說明了政治現象的部分事實，然而其也面臨了不少限制：

一、過度的劃分國家與社會。二、自主性的概念相當模糊：即使諾林格(Nordlinger)區分了強勢國家與弱勢國家、卡森斯坦(Katzenstein)也提到國家對外和對內的自主性互動，但卻沒有一個衡量標準。

三、該論只探討國家對社會的影響，忽略了國家社會相互滲透的關係。

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「國家自主性」、「國家能力」與「國家結構類型」壹、「國家自主性」（state autonomy）之意義「國家自主性」是指國家機關能依其本身意願與能力，來制定其政策或國家目標，而不只是反應民間社會中，社會階級與團體的利益。

貳、「國家能力」（state capacity）之意義「國家能力」是指國家機關吸取資源、實現目標、貫徹政策的能力。

參、「國家結構」之類型一、M. Mann 將「國家自主性」分為強與弱，「國家能力」分為高與低，則可區分四種「國家結構類型」，分別是：（一）封建國家國家自主性弱，國家能力低。（二）傳統帝國國家自主性強，國家能力低。（三）官僚國家（當代民主國家較接近此類）國家自主性弱，國家能力高。（四）威權國家國家自主性強，國家能力高。

二、一般而言，當代民主國家的「國家自主性」較弱，而威權國家的「國家自主性」較強。三、例外：（一）C. Johnsons 以日本為研究對象，提出「發展性國家」(developmental state) 的概念，指出日本的國家機關是帶領日本經濟發展的領航者，且有非常強的「國家自主性」，但是日本卻是民主的國家結構。（二）1960~1970 年代的拉丁美洲國家，發展出「官僚威權體制」，雖然屬於威權的國家結構，但是這些國家的統治菁英卻非常依賴國際資本主義，其「國家自主性」並不強。

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四、綜言之，「國家自主性」與「國家結構」所歸類之「國家結構類型」，僅為一項原則，不同國家往往有其特殊的環境脈絡，有時無法一概而論。

國家能力高

官僚國家

威權國家

（當代民主國家）

拉丁美洲官僚威權體制國家

發展性國家

國家自主性弱

國家自主性高

封建國家

傳統帝國

國家能力低

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主權（Sovereignty）壹、起源一、是政治學者 Bodin（布丹）(Budin)在 16 世紀末《國家論》一書中所提出，而「主權理論」對「民族國家」的奠基具有強大作用，它一方面為削弱地方勢力、增強中央大權提供理論基礎，另方面也削弱外來勢力對民族國家的限制。二、16、17 世紀興起民族國家復興運動，國君對內與封建領主(Lord)衝突，對外則和羅馬教皇與神聖羅馬帝國抗衡，基於維護自身「對內最高，對外自主」之地位，乃開始鼓吹「主權理論」。

貳、意義一、「主權」是指一個國家的最高統治權力，是國家所擁有的至高無上、決策與執行政策的權威。

二、現代國家主權來自於國民，需經國民的同意方可由國家予以發動。故當代主權最好由憲法、國際法加以確認，才是真正的「法律主權」與「合法主權」。三、如今，主權理論對國家的作用，主要可從二方面來說明：（一）排他性的管轄權：在一國國境內，代表國家主權者，有權主張對其管轄下的領土與人民行使排他性的管轄權。（二）主權是不容侵犯的：每一個國家都聲稱主權是不容侵犯的，且按國際法各獨立國的地位是平等的，其內政不容外國干預。

參、特質一、傳統的主權說認為，主權具有以下特性：（一）永久性： 1.主權隨國家之存在而存在，不隨政府更迭而消失，只要國家存在，主權便持續而不中斷。 2.此一特性說明了「國家」與「政府」的區別，主權屬於國家而不屬於政府，元首易人或政體改變均不影響主權的永久性。

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（二）最高性：一國境內，沒有比主權更高的權力。這個「最高」實含有最終、最後的意義。也就是說，國家之內最高最終的裁決權即是主權。（三）普遍性(包容性)：主權適用於領土內的每一個角落，效力及於領土範圍內的一切人、事、物。（四）獨佔性(排他性)：一國之內，只容許一個最高的權力，不能有兩個以上同等的權力並存。（五）不可分割性：國家是統一體，一國唯一之主權不容分割，若可分割便形同對國家的分裂。（六）不可讓與性： 1.一國主權不受外國侵犯，亦不可讓渡給其他國家。 2.且國家領土的割讓並不是主權的移讓，只是主權行使範圍的縮小，並不影響主權的同一性。（七）不可限制性(絕對性)

二、當代全球化對主權傳統特性的挑戰：然而，當代區域整合或全球化趨勢卻挑戰了上述特性。人權問題、環境生態保育問題、國際和平問題等，都被認為國際有權對任何違反共識之國家表達關切，且不視為對主權的一種冒犯。如此則主權的傳統特性(例如：最高性、不可侵犯性)便不啻受到挑戰。

肆、作用一、團結全國民心主權之存在可以團結全國民心。

二、象徵國家統一主權代表國家唯一意志，並促使國家統一的象徵得以展現。

三、決定國體政體主權之歸屬決定一國之國體和政體。

四、制定基本大法憲法為國家主權意志的法典化。 105

五、裁決各項紛爭國家主權是為政治紛爭中最後裁決的手段。

六、決定重要權力主權之歸屬決定何者享有決定國家事務的最終權力。

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「主權」是否應加以限制？一、傳統主權理論（一）主張「主權是不受限制的」。（二）因為主權若受限制，則這個主權就不是該國內最高的權力，也就不能謂之獨立不受影響。

二、近代主權理論（一）主張「主權自我限制理論」。（二）法治國思想發生後，人們對於至高無上的主權觀念產生反感，認為國家是一道德的團體，故應有道德的自制力，履行道德的責任。（三）此種「主權自限說」，雖然突破以往主權萬能的絕對觀，但若國家不願履行道德責任，不願自我設限，仍然無法約束國家恣意的行為（例如：北韓）。（四）因此，國家主權除了受道德責任的自制之外，尚須擔負法律上的責任。由內在的「道德自制力」與外在的「法律強制力」，同時加以限制主權的行使，才能確保國際社會的和平。

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主權的類型壹、「法律主權」與「政治主權」一、法律主權：指由法律形式來界定國家最高意志的特定權力，最高造法機構為國會。

二、政治主權：指政治層次足以實際決定國家最高意志的權力所在，掌控者為人民或團體。

貳、「虛名主權」與「實際主權」一、主權的運作必須有政治實力作為後盾，當主權者無足夠力量表現其主體性，有名無實，即「虛名主權」。而當主權是由非名義上之所有者所掌握，有實無名，即「實際主權」。二、此情形常見於前東歐許多「民主」、「人民共和國」，其人民僅為名義上之主權者，但有名無實，實際主權均為黨國所掌控。

參、「合法主權」與「事實主權」一、合法主權：指依憲法或國際法而享有法定行使主權之統治體。

二、事實主權：指以實力或武力而握有實際統治權力者。

三、當國家遭遇緊急危難(如革命、叛亂)時，主權之合法性與事實性極有可能分離：在穩定的社會，國家行使之主權兼有合法性與事實性。但是當國家遭遇緊急危難(如革命、叛亂)時，主權之合法性與事實性極有可能分離，而有「合法主權」與「事實主權」之區別。四、例如，革命團體具有一定領土後，國際上常視原有被承認政府為「合法主權」，而將該革命團體視為「事實主權」。

肆、「對內主權」與「對外主權」一、對內主權：指一國領土之內所具有的「最高管轄權」。

二、對外主權：指對外「平等」、「獨立」，不受他國控制之權。 108

「主權」學說的演進（「主權歸屬」問題的爭論）主權的歸屬問題，各個時代主張不一，其在歷史上的演進脈絡如下：

壹、一元主權論一、君主主權說（一）法人 Bodin（布丹）（Bodin）首先提出，英人 Hobbes 則倡議主權屬於君主，此學說與主權理論的興起有關。（二）極力主張君主統治，認為主權最終擁有者是國君。（三）後來霍布斯(T. Hobbes)在其著作《利維坦》中更以巨靈來比擬國王，認為人類在自然狀態下訂定契約將主權交付給君主，而君主則不受契約約束。（四）此說盛行於 15~16 世紀，助長了君主專制的發展。

二、人民主權說（國民主權說）（一）盧梭(J . Rousseau) 等人依據自然法與契約論觀點，主張主權歸屬於全體國民，國民的公意即為國家主權之所在，而不能被君主侵佔。（二）盧梭（Rousseau）認為主權屬於人民的全意志(general will)，因此，其贊成直接民主，反對代議政治。（三）此說乃伴隨著 17、18 世紀之民權思想而來。

三、國家主權說（一）指主權屬於國家整體，而不屬於國民個人。換言之，國家為法人，有人格意志，可以為權利義務的主體。（二）提倡者為德人 Jellinek，然該論卻被批評為，當國家至高無上的概念與神秘且強烈的謎思(myth)結合，將導致如二戰時德國之不幸經驗。

四、法律主權說（一）英國法學家奧斯丁（Ｊ.Ａustin）認為，命令受法律拘束，因此法律至高無上足以代表主權，故又稱「議會主權說」或「惡法亦法論」。（二）其認為主權者是一個特定的個人或團體，並假定社會中有一特定優越的個人或團體而對這社會擁有主權。（三）此說無異於「強權即公理」，與民主精神相差太遠。 109

貳、多元主權論一、團體主權說（一）20 世紀拉斯基等學者認為，國家中縱有主權，這個主權也必須由多方面來運用。因此其認為，「主權」其實是由各種多元且競爭的團體在掌握。（二）該論主張國家是各自享有主權之多元團體所組成，代表人物為社會學家狄驥 (Duguit)與拉斯基(Laski)。

二、主權否定說受到 20 世紀晚期國際體系互動頻繁的影響，使國家主權的最高、不可分割等特質受到挑戰，因此學者根據事實推論出「主權」是一種虛妄的概念，已逐漸被多元化諮商、妥協後共識、甚至是超強霸權所取代了。

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民族壹、起源有兩種說法：

一、原生論：（一）認為民族的形成是基於共同的文化、天生的血統語言，而自然形成的。（二）代表學者為史密斯(A. Smith)。

二、建構論：（一）認為民族的概念是為了維繫某政治系統，而以教育、大眾傳播等管道創造的集體認同，是一「想像的共同體」。（二）代表學者為安德生(B. Anderson)。

貳、意義「民族」是一群具有共同語言、共同文字、執著於共同生活習慣、宗教習俗的人群集體，他們具有對自己民族團體強烈認同的一種心理狀態及意識行動。

參、構成要素一、客觀要素：血統、生活方式、語言、宗教、風俗習慣。

二、主觀要素：民族意識即民族意識。指民族的構成份子在主觀上感覺自己民族與別的民族不同，而與自己民族有「利害與共」的情感。

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民族主義壹、意義一、「民族」是一群具有共同語言、共同文字、執著於共同生活習慣、宗教習俗的人群集體，他們具有對自己民族團體強烈認同的一種心理狀態及意識行動。二、進一步而言，「民族主義」的要素可歸納為「民族性格」與「民族意識」：（一）民族性格：客觀指社群所共有的語言、文字、血統、宗教、風俗習慣等，為客觀的層面。（二）民族意識：主觀是愛護及效忠民族的情緒，為主觀的層面。三、是故「民族主義」包括兩項概念：民族性與愛國心「民族性」是指歸屬於某一民族的認同感，「愛國心」是指愛護國家、效忠國家的情緒。

貳、對民族主義的新定義一、Heywood 的見解：「新民族主義」有兩類，其一為民族是文化的共同體，民族乃文化因素的集體記憶所形塑；另一則為左派看法，其認為民族是政治上想像的共同體，霍布斯邦 (Hobsbawn)就指出，民族乃統治者透過政治社會化由上而下所形塑。

二、自由民族主義（liberal nationalism）：（一）Heywood 個人則提出自由民族主義(liberal nationalism)的新觀點，企圖調和「自由主義」及「民族主義」間的關係。（二）他指出自由主義的核心在「限權」，民族主義的核心在「社群」，兩者本質上並不衝突，假若強調兩者，除了有助於保障人性尊嚴與限制國家權力外，更能夠藉由國家與人民的結合創造道德上的共善(common good)。

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參、基本主張一般而言，「民族主義」有著以下的基本主張：

一、每個民族都有其獨特的民族性：全世界分成不同民族，每個民族都有其獨特的民族性

二、民族是人類最重要的集體歸屬：一個人對民族的忠誠應該高於對其他任何團體。

三、民族必須具備政治上的獨立自主與充分自治：這是為了確保民族得到良好的延續與發展。

四、統治者必須是自己人：政治獨立或自治的具體表徵就是不接受異族統治。

五、認為自己的民族是優秀的：至少在某個意義上認為自己的民族是世界上最優秀的民族。

肆、類型一、自由主義式民族主義民族為真實的有機體，非人類所創造，因此所有民族均平等，且有自主自覺的權利，該民族主義服膺於民族自覺原則(national self-determination)，目的在建立單一民族國家。

二、保守主義式民族主義其認為民族主義就是在捍衛過去歷史的價值與制度，該模式反對移民與超國家組織，因此，過於保守容易激化種族主義與排外情緒。

三、擴張式民族主義強調侵略性與擴張性，最後興起帝國主義的思想，此民族主義想像他民族為敵人，並藉此凝聚自身認同。

四、反殖民主義式民族主義被亞非國家引介，用以對抗帝國主義的侵略，其要求政治獨立，並切斷對歐美國家的附庸關係。

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肆、缺點一、形成國家內部的分離在民族主義勃興的過程中，大帝國內部均發生多起的民族獨立革命運動，例如：巴爾幹半島諸小國的獨立。

二、成為帝國主義者利用的工具如帝俄及德意志帝國時代，鼓吹大斯拉夫主義及大日耳曼主義，以鼓勵民族擴張他們的勢力圈。

三、造成國內政治不安如美國種族間的歧視，導致黑人與白人之不合作，尤其是美國南北戰爭時代，為了維護黑人權利而造成國內政治之不安最為明顯。

四、產生排外主義有許多國家為防止少數民族問題發生，乃嚴格排斥某些國家的移民。例如：早年澳洲的排華政策。

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民族國家（Nation-state）壹、意義「民族國家」是指由一個民族所組成的國家。

貳、起源與意涵一、16、17 世紀，西洋各國慢慢形成堅定的民族主義與國家觀念，由於歐洲國家多由一個民族所組成，所以「國家」與「民族」的分野也就不甚清楚。二、其實「國家」與「民族」這兩個概念並不完全一致，有的國家在其主權範圍內有兩個以上的民族；有的民族則散居於不同的國家之中（如：吉普賽人）。三、19 世紀民族國家及民族主義過於發達的結果，成為「帝國主義」，在世界其他地區建立殖民地。四、近代政治最重要的特徵之一，就是「民族國家」的興起，民族國家的出現亦包括了「政府權力向上集中」。

「民族」與「國家」之比較比較項目

民族

構成要素

是民族性格及民族意識所構成。

形成方式

是藉融合而形成。

存在目的

是以傳承文化為目的。

本質

國家是由人民、主權、領土、政府所組成。是透過武力所形成。存在有其特定目的，像是安全、秩序、公道、自由、福利。

是基於主觀之心理意識而存在。是基於客觀之法律而存在。

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族群政治壹、意義一、「族群」(ethnic)是指擁有相同特徵，如種族、語言、宗教、膚色等因素構成的社會人群集體，其成員享有共同意識，認為自己族群較其他族群優越。二、就民族國家而言，族群意識經常造成對政治分離的壓力，甚至投下憲政體制變動不安的重要變數。

貳、起源一、「族群政治」可以美國黑人民族主義為先驅：其渴望改變經濟與社會的邊緣化，乃至種族壓迫的窘境，因此藉由「想像共同體之建構」強調自己族群的認同。

二、族群認同是以「核心邊陲論」為支柱：實務政治中主要族群為核心，「次要族群」為邊陲，次要族群須推動族群政治以取得政權，而成敗關鍵在於次文化的基礎上。申言之，他們必須展現其獨特的語言、膚色等客觀特徵，並在主觀上建構起強烈的族群意識。

參、「族群政治」與「民族主義」雖然興起時間不同，但兩者之間不僅具有異曲同工之妙，亦具有相同範圍的影響結果。進一步來說，「民族主義」是現代工業化社會提供文化凝聚的泉源，而「族群意識」則可當作新興後現代社會一項必要的整合力量。

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國體

緊密程度最高

緊密程度最低

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壹、意義「國體」是指國家的型態，即國家在政治權力組成與權力分配的體制。

貳、類型(區分方式) 一、依國家元首產生方式區分（一）君主國 1.指指元首由世襲的君主擔任的國家。 2.一般又可分為「君主專制」與「君主立憲」二種。前者君主為名義上、實質上之政治領袖，後者之君主往往僅為虛位元首，例如：英國女王。（二）共和國指國家元首由公民普選或國會選舉產生的，例如：美國總統。

二、依中央與地方政治權力分配方式區分（一）單一國 1.意義：指未與其他主權國相聯合的國家，本身的構成即為單一體。世界上大多數國家都是單一國。 2.原則上，這種國家政治權力結構通常是中央集權式的，中央政府擁有主要的決策權，地方政府的權力來自中央的授權。 3.實際上，各單一國家的地方政府權限不盡相同，如：法國之行政權幾乎集中於中央，地方權限不大；而英國的地方政府則有相當大的決策權限。（二）複合國 1.意義：兩個以上的主權國或半主權國，願結合而組成一聯盟的國家。 2.一般而言，依結合的緊密程度可分為五種類型：（1）聯邦國(federal state)：是複合國中組織最為嚴密的一種。雖由多數分子組成，但既有共同統一的政府，又可直接以法律制約人民。其有中央政府依照聯邦憲法進行全體事務的統治，而各邦也有組織自主權和獨立的法律，並透過司法審查制確保此種兩層級政府組成。例如：美國、加拿大。

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（2）事合國：【1】也是由二個以上的主權分子國根據共同的憲法所組成的聯合組織。【2】其組織嚴密程度不及「聯邦」卻又超過「邦聯」，對內事務均由分子政府自理。例如：奧匈聯合王國。（3）邦聯(confederation of state)：【1】邦聯也是聯合許多分子邦所組成，但其團結程度遠不及聯邦。【2】邦聯大抵有一個「邦聯會議」作為共同的政府，邦聯會議的議員為各分子邦委派的代表，無異於國際會議中的外交使節。【3】邦聯的決議只能通告各分子政府，由各分子政府執行。例如： 1777 年～1788 年美國所採行之邦聯制度。（4）國協(commonwealth)：【1】是由各國透過協定而形成的組織。實際政治中，「國協」會比「邦聯」更為常見，例如：大英國協。【2】國協內各國都有完整的主權，其拘束力可說較邦聯更低。（5）身合國：【1】是極偶然的現象，或因兩國為繼承法的關係，而迎奉同一個君主，或是一個國家選舉他國國君為君主。【2】可說沒有什麼聯合組織，分子均有自己的政府、法律、獨立主權，因之這種聯合關係也極不可靠，是複合國中最鬆散的結合情況。例如：英國與漢諾威的聯合。

119

聯邦（Federal State）壹、意義一、「聯邦」是一種複合國的體制，是兩個以上之分子國或邦共同組成聯盟的國家型態，而當代的聯邦國常將國家之政治權力，以成文憲法分配中央政府及各邦政府。二、中央的權力可及於人民及各邦。例如：美國聯邦政府。三、各邦有「自主組織權」、「參政權」：傳統單一國之次級構成單元則無此兩項權利。

貳、重要特性如以美國作為聯邦國的典型，則其有三項特點：

一、重大的權力劃歸聯邦（如：國防、外交、宣戰、幣制等）：其他次要權力由各州保留。

二、聯邦法律及條約為國家最高法律：各州法律與之牴觸者無效。

三、聯邦最高法院的裁判效力及於全國：各州政府、法院、人民均有遵守之義務。

參、特徵一、二級政府制度：中央政府和地方政府均由直接選舉產生，在二級政府間存在著立法、行政權力、稅收的正式分配；成文憲法亦對這種分配做出了規定，不得由任一方獨自做出單方面的修改。

二、一個最後的仲裁機關：通常由聯邦最高法院對這二級政府所發生的爭論作出裁決。一套中央機構(包括二院制立法機關)，其目的是使地方少數民族和多數群體的利益在中央決策中能得到兼顧。

三、由憲法保障聯邦與地方政府間的分權：將統一性與地區多樣性同等納入政治體制中。

120

四、聯邦與地方的關係獨立又依存、競爭又合作：被認為是中央集權與邦聯之間的一種折衷形式，能把「處理共同問題的中央權力」與「保留地方自治權力」二項目結合起來。故聯邦制的權力散佈於各個獨立而又相互作用的政治中心，構成了聯邦制度的中央與地方關係特色。

肆、聯邦國「中央與地方政府權力分配」的二種類型一、美國：未規定的權力保留給各邦(州)政府聯邦政府的權力限於憲法上所明確規定之重大權力(包括：國防、外交、宣戰、媾和、締約、移民、幣制、關稅、國際貿易等)，凡未規定的權力保留給各州政府。

二、加拿大：未規定的權力保留給聯邦政府各省（邦）政府權力限於憲法上明確指出者，凡未指出的權力悉保留給聯邦政府。

「單一國」與「聯邦」之比較比較項目地方自主組織權之有無

單一國不允許地方制定根本組織法，即便地方自治團體擁有相當大的權限。

地方團體可以推派或選出代表

地方參政權之有無

參與國家統治權行使，但卻不能以地方團體為名義。

121

聯邦承認地方團體有權制定根本組織法。

地方團體可以用自己名義參與國家統治權行使。

邦聯（Confederation of State）壹、意義一、「邦聯」是若干分子國為促進或完成某些特殊目的（如：保障領土安全、維持各國間和平），而成立的一種聯合組織體，視為「複合國」的體制之一，但其團結程度遠不及聯邦。二、邦聯大抵有一個「邦聯會議」作為共同的政府，邦聯會議的議員為各分子國委派的代表，無異於國際會議中的外交使節。

貳、特性（「聯邦」與「邦聯」之不同）一、是依條約而結合，而非憲法。二、邦聯對各分子國人民不得直接命令或指揮：邦聯條約若要修訂，需經分子國全體同意。

三、邦聯只有議事機構，沒有行政、司法機構，且所有決議均缺乏強制執行的權力：因此，事實上「邦聯」只不過是幾個國家鬆散的聯結。

四、分子國仍保留其原有主權與政治組織權。五、邦聯當局若有違法行為，分子國可以宣告該行為無效，並得自由退出邦聯。

參、評議一、邦聯實為一種矛盾心理的產物：人們一方面希望有某種程度的合作以解決若干問題，另方面又擔心這種合作太過份可能使「中央」政府權力過大而壓迫人民。

二、邦聯的制度實際上是一種無效的制度：因為中央政府必然因權力太小、權力基礎太薄弱而無法達成其成立之目的。

122

「聯邦」與「邦聯」之比較比較項目

聯邦

修憲程序或決策

僅須相對多數或絕對多數即可。

中央政府組織型態各邦加入或退出

有行政、立法機關。加入或退出須透過修憲。

邦聯為保障各分子國權益需要全體共識決。只有議事機關。加入或退出無須透過修憲，十分容易。

權力深度

行使的深度可直接到達人民。

只能透過邦到達人民。

聯合基礎

憲法。

條約。

中央與地方權力關係是由上而下的權力關係。

123

是由下而上的權力關係。

國協（Commonwealth）一、「國協」是由各國透過協定而形成的組織。實際政治中，「國協」比「邦聯」更為常見，例如：大英國協。二、其成員國在其中各自獨立，互不干涉，唯共享一「國協」名稱，以便一致對外。三、國協內各國都有完整的主權，是一種緊密程度、拘束力均較邦聯更為鬆散的複合國類型。四、主要目的在於確保其成員之最大利益，避免分散後造成利益之損失。例如：蘇聯解體後，其各國仍組成國協，為的就是確保原蘇聯時代之安全及利益不致流失。五、各成員國之往來以公使進行交涉，亦以條約來約束彼此。惟國協組織之協議對各成員國並無一定拘束力，故其組織常難以持續。

「聯邦」、「邦聯」、「國協」三者之差異一、三者最大不同點在於各分子邦（國）之間的聯合程度。其聯合之緊密程度，是「聯邦」大於「邦聯」大於「國協」。二、「聯邦」有共同政府約束其人民；「邦聯」有一共同議會限制其分子國之行為，「國協」則只有一論壇會議做為彼此達成共識之場所，並不具有強制拘束力。

124

政體（體制）（Regime）壹、意義一、「政體」是指國家統治的型態：即政治體系中不同組成份子，互動時所依循的「遊戲規則」。最常見是以「政治權利的行使是否向人民負責」作為區分的標準，而將政體區分為「民主政體」與「獨裁政體」。二、政體是較「政府」更為廣義的概念：政府(government)是進行統治的正式、制度化機構，是一套法律規範與人員的綜合體，而政體(regimes)則是個較為廣義的概念，它不僅涵蓋政府機器和國家制度，並且還包括與社會互動的方式。於是，即使政府更迭不斷，政體卻依然運行不墬，或許只有透過軍事革命或內亂才會發生變化。

貳、要素主要要素有12：一、憲法與法規。二、遊戲規則。三、典章制度。

不包含：政治分工方式。 125

當代政體類型依照 Heywood（海伍德）之歸類，當代政體主要有以下五種：

壹、西方多元政體（Polyarchy)13 一、多元政體相當程度等同於當代西方民主政體，其綜合了兩項特徵：（一）容忍反對黨的存在：反對黨至少足以防止政府專斷的傾向，並可透過競爭性政黨制度的運作，使公民自由權的保障加以落實。（二）提供參與政治的機會：政治參與應確保高度的公民回應性，此處最關鍵的要素是舉行定期且競爭性的選舉。

二、多元政體不僅以「代議民主」和「資本主義經濟」為特徵，而且在文化與意識形態上，普遍接受自由主義式個人主義(liberal individualism)的內涵。三、然而，西方多元政體並非都是一樣的，李帕特(Lijphart)便區分了「多數決民主」與「共識型民主」。當然，從另外的層面來看，每一個民主政體以及事實上任何類型的政體都是特殊的。

貳、後共產主義政體此政體發生於東歐民主革命促使共產政權瓦解時期，這些國家正逐步轉型為類似西方的多元政體，然其往往無法一下子便放棄共產主義的傳統，因而引發以下問題：

一、必須處理共產主義遺留下的政治文化後果尤其是極權主義的餘毒，使得公民文化所強調的參與、妥協無從發展。

二、經濟轉型的問題從計畫經濟轉型為自由放任經濟，往往造成高失業率及通貨膨脹。

三、國家權力積弱不振政府無力面對國內的分離勢力，導致族群與民族主義對立的死灰復燃。像捷克與斯洛伐克的分裂、塞爾維亞與克羅埃西亞間衝突導致波士尼亞的內戰等。

詳參「多元政體」主題。 126

參、東亞政體二十世紀末東亞國家大舉西化，受到「儒家群體主義」文化的影響，與西方個人主義兩者價值上迥然各異，因而東亞政體具有下列特徵：

一、相較於政治目標，經濟目標較受青睞：其係以促進經濟成長為重點，而非如西方以保障公民權利的角度來擴大個人自由。

二、支持強勢政府的期望：政府指導私人團體和公共團體決策方向，並為國家發展規劃藍圖。

三、重視群體和社會團結：這是基於儒家強調忠誠、紀律和義務。

肆、回教政體一、政治的伊斯蘭主義旨在建立神學士政體(Theocracy)：進一步言之，它以「可蘭經」指導個人和國家正確的道德、政治和經濟行為。

二、回教政體亦有明顯相對的形式，從「基本教義派」到「多元主義」兩種極端都有：前者如阿富汗、伊朗；後者則如馬來西亞馬哈地(Mahathir)所領導的「全國巫人統一聯盟」。

伍、軍事政體「軍事政體」主要是運用軍事力量及有系統的鎮壓來保持統治權力，其可分為以下三種型態：

一、軍事執政團：權力掌控在軍事委員會內的寡頭手中。

二、個人專制統治：統治者藉由個人英雄崇拜建立統治權威。

三、軍隊所支持之政權統治：該政權實為幕前之傀儡，軍事將領躲在幕後進行操控。

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「政府」、「政治體系」、「政體」三者之間的關係一、政府：是「政治體系」中的重要構成部分，是實體的、是由法律組織起來的，是進行統治的正式、制度化機構，是一套法律規範和執行人員的綜合體。

二、政體：是整個「政治體系」所呈現的活動樣態，亦是「政治體系」中不同組成份子，互動時所依循的「遊戲規則」。

三、政治體系：是抽象的、概念上的。

四、三者之關係：在探討「政治體系」所呈現的樣態（即「政體」）時，「政府」行使權力的方式，往往成為界定類型的觀察焦點。

128

我國政府體制運作上的問題壹、問題我國自解嚴後經過七次修憲，其中 97 年憲改雖然將政府體制修改成雙首長制，綜合而論產生如下運作上的問題：

一、行政權力的歸屬問題即行政院長與行政團隊的人事、政府的主要政策方向，究竟是由總統主導，亦或立法院的多數黨來決定。

二、行政權於總統、行政院長間之分配問題依據憲法，總統之權限在國防、外交和大陸政策，至於其他事務則由行政院長負責，然而弔詭的是總統又可基於國家安全透過國安會指揮行政系統，如此一來，當行政院與總統意見不一致時，就會引起憲政爭議。

三、行政院長分向總統、立法院雙向負責的問題（一）現行體制行政院長有雙向負責的問題，一方面行政院長乃總統所直接任命，另一方面行政院長又必須對立法院負責，這種情形尤其在分立政府下特別嚴重。（二）雙向負責問題進一步還牽涉到行政院內閣總辭的時機。「總辭」基本上代表了行政院究竟係向「總統」或「國會」負責，但由於政府體制的定位不清，連帶使得行政院長與內閣總辭的時點產生困擾，也產生了行政院總辭時機的選擇問題。

四、欠缺行政立法僵局解決機制當分立政府出現時，總統不能主動解散立法院，立法院雖有倒閣權，卻又經常在人為的因素下不去行使，甚至選擇個別法案進行破壞，導致行政與立法陷入長期政黨惡鬥。

貳、建議改革方向我國在經歷七次修憲後，目前的政府體制既非總統制亦非內閣制，而是一種接近雙首長制的混合制度，在不做大幅度憲政變革的前提下，未來除了維持現制以外，更應認真就某些部分進行修正，茲說明如下：

一、總統主持行政院會部長會議若由總統主持將使政治責任容易釐清，亦得以解決行政權隸屬劃分不明確的問題。

129

二、總統享有主動解散國會的權力賦予總統主動解散國會的權力將有助於化解行政及立法僵局。不過，此種權力的行使也要有所限制，像是國會經改選後一年內不得再解散等規定，以避免政治不穩定。

三、將總統選舉由相對多數決改為絕對多數決如此能夠避免少數總統，使得總統權力和民主正當性相符。

四、公民投票法制化當行政與立法僵持不下時，一定程度內可以透過公民投票的機制獲得解決。

130

政治發展壹、意義「政治發展」專指亞、非、拉丁美洲等開發中國家政治演變的情形，其指涉廣泛之現代化(包含：政治、經濟、社會)，不盡然皆是民主化，因此其被視為朝向現代工業社會之過程。

貳、新興國家追求政治發展之目標（聯想：蔣經國時代）一、確立政治權威新興國家的政治權威不全然是法制，也非全然的個人崇拜，而是混合在兩者之間。

二、發展現代經濟新興國家所建立之經濟制度混同於國家與私人之間，即部分的統制經濟和部分的自由經濟。

三、追求社會公道新興國家急欲擺脫過去殖民時期遭受的不公平待遇。

四、建立國家社群意識新興國家往往希望能將社會凝聚成一個共同體，發揮強烈的社群意識。

五、政治參與的要求可能是個人自發的參政活動，但更多是透過政治菁英所動員的。

131

相關重要概念國家（國族）（Nation）一、「國族」是指一群人民，它們認為自己已經形成一個單獨、排它的群體，期望終將成為一個獨立的國家。二、換言之，Nation 指的是「具有共同民族意識」的一群人，有時亦被稱之為「國族」。具有心理、文化、社會上的意義。

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國家機關（the State）壹、意義「國家機關」是指在一特定領土上，獨佔合法性暴力（正當性暴力）的公共性組織建制。

貳、特徵一、是一組公共性的「組織建制」。二、必然對應一特定領土範圍。三、國家機關的作為，是依據「正當性」來行使。四、具有支配力或強制力。五、是為公共利益而存在的，具有公共性。

參、「系統論」對國家機關之看法一、系統論者並不重視國家機關的角色，他們多半將國家機關視為一「中性組織」。二、其認為，國家機關只是消極、被動的反映社會情勢變化，扮演的是中立仲裁的角色，國家的決策只是反映社會各種利益競爭的結果。

肆、「國家論」對國家機關之看法一、認為國家機關有其本身的能力與自主性。無論是公共政策的制定或執行，國家機關的成員往往比民間社會的其他成員，更為積極主動。二、換言之，國家機關被視為一主動、積極、重要的行為者，「國家能力」與「國家自主性」成為國家論者關切的核心議題。

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政府（the Government）一、「政府」是指進行統治的正式、制度化機構，是一套法律規範與人員的綜合體。主要功能在制定法律(立法)、執行法律(行政)、解釋法律(司法)。二、政府有權制定集體的政策，並有能力貫徹之。而某些情況下，狹義的「政府」僅指行政部門。

「國家」與「政府」的差異比較項目

國家機關

政府

「國家機關」的概念比「政府」概念上

寬廣。是一個涵蓋所有公共領域、包含所有社群成員的包容性

僅是國家機關的一部份。

組織。

透過「政府」達成各項目的，實際在制定、執行國家政策時，主客體關係

故「政府」是國家機關得以運用「政府」可說是「國家機關」

的腦子與代表人。

的工具。

「國家機關」較「政府」有更持續性、永久性

大的穩定性。是具有持續性、永是暫時性、不斷更替的。久性的整體。

行使的是「非個人化」的權職責

威，國家機關內部的大部分人員，通常被期望是政治中立的。

代表利益

代表著社會的永久利益（公共利益）。

其內部人員是隨著選舉、意識

型態的更迭來去。代表著特定時刻內，握有權力

者眼中的公共利益、黨派利益。

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第四章

政府體制（含比較政府）

政府體制分類表原則：行政、立法多數屬同一政黨總統制例外：分立政府（分裂政府）

原則：單一政黨內閣內閣制

聯合內閣例外

政府體制少數政府

總理總統制原則：半總統制總統議會制雙首長制分立政府例外少數政府

委員會制

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總統制壹、意義「總統制」是一種政府體制，指由民選總統同時兼任「國家元首」與「行政首長」二種職權，並直接向選民負責，而非由國會決定其去留之政府體制。

貳、特徵一、權力分立：（separation of power）（一）行政權與立法權的關係是分離的：掌握行政權的總統與掌握立法權的國會，各為人民選舉產生，並各自直接向人民負責，彼此間無隸屬關係。（二）身為行政首長之總統任期固定，國會無法迫使總統去職：相對的，總統亦無解散國會的權力。（三）行政官員與國會議員二者不得兼任：行政部門若欲提案，唯有透過同黨國會議員方能進行。

二、相互制衡：（check and balance）行政權與立法權之間彼此相互制衡。國會有立法權、預算審查權、調查權來牽制行政權，而總統則有否決權來牽制國會。

三、總統既是國家元首，亦為行政首長：總統身為行政首長，統領整個行政部門，行政部門各首長皆承總統之意志行事，對總統負責。

參、總統制運作順暢之條件（以美國為例）一、鬆散、柔軟、對立不嚴重的兩黨體系（一）此種政黨體系的特色，使得美國即使面臨「分裂政府」的局面，總統與國會之間仍然有溝通妥協的可能。因此「分裂政府」在美國，一般尚不至於造成太嚴重的僵局。（二）但近年來亦形成民主黨與共和黨水火不容、在野黨始終杯葛執政黨的情形，致使執政陷入困難。

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二、強勢的立法機關美國國會是一非常強勢的機關，一方面是因為憲法賦予國會諸多制衡總統之權力，另方面是因為國會的幕僚機構非常完整、龐大，使得國會具有相當的政策分析與法案評估能力。而此二項能力，使得立法部門能有效達成制衡行政部門的目的。

三、獨立且受尊重的司法體系當政治爭議一旦構成具體的訴訟，司法部門具有足夠的威信來解決爭端。此一特色，從二千年美國總統大選結果原本難產，聯邦最高法院最後扮演彌平爭議的角色，即可略知。

肆、優點一、行政立法相互制衡，較能保障人民的自由權利。二、政治責任歸屬較明確：選民定期改選總統，選舉結果可直接反應選民對總統施政好壞的判斷。相較於內閣制在非選舉期間亦經常更迭，導致選民於選舉時難辨各黨之政治責任。

三、選民對執政者的辨識度較高：選民投票時與未來的執政者能夠發生直接聯繫。相較於內閣制，其內閣組成常常是政黨協商的結果，選民在選舉時很難確定未來究竟是何黨組閣、誰是閣員。

四、總統與國會議員各有法定固定任期，政局較安定。

伍、缺點一、行政與立法之雙元民主正當性，形成難解僵局：總統與國會皆由人民選舉產生，究竟何者代表真正之「民意」不無爭議，且各自有固定任期，二者若發生僵局則難有解決僵局之機制。

二、總統任期固定導致體制僵化：不能因應政治、社會情勢變化而縮短或延長其任期，缺乏彈性。同時亦導致政治過程常被總統任期硬性切割，導致只講求短期（任期內）施政效益，例如：四年總統任期內即需拿出成效，而缺乏長遠政策規劃。

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三、形成贏者全拿、零和式的政治競爭風格：總統大選中，勝選者包辦所有政府權力，落選者則一無所有。故總統選舉常不可避免的會升高緊張情勢。

四、民選總統容易有權力幻覺：易造成民粹式的威權領袖，容易自我膨脹。五、總統本身角色的衝突：總統一方面是政黨領袖，一方面又是國家元首，又是行政首長，角色間彼此衝突，常無法兼顧。容易形成「以黨領政」為社會所詬病，或「以政領黨」而使政黨本身失去主體性。

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分立政府（分裂政府）（Divided Government）壹、定義一、「分立政府」是指在行政、立法分立的政府體制中，行政與立法部門分屬不同政黨控制的情形。例如在總統制下，行政與立法部門互不相屬，亦同為人民選舉產生，一旦總統（行政部門）與國會多數分屬不同政黨，即造成「分裂政府」。二、除總統制外，雙首長制之下，擁有若干行政權的總統與擁有立法權的國會，都各自具有民主正當性，因此當總統與國會多數分屬不同政黨時，亦可稱之為「分立政府」。

貳、產生原因一、選民的分裂投票（結構性原因）（一）行政與立法分立的憲政架構中，一旦選民大規模的進行「分裂投票」

(split-ticket vote)，分立政府便會形成。（二）會造成選民進行「分裂投票」的原因，主要有二： 1.平衡理論（≒蓄意說）（1）指選民希望造成分立而制衡的政府，蓄意地支持不同黨的行政首長與民意代表，以避免任何政黨過度掌握權力。（2）可以說，平衡理論觀點下之「分裂投票」，乃是民眾基於對憲政主義的認知所致。 2.矛盾理論（≒非蓄意說）（1）認為「分裂投票」，只是因為選民在不同的公職選舉有不同的判準，而非蓄意造成的結果。則選民會分裂投票是因為選民的矛盾心態。（2）例如：美國共和黨的候選人，通常較符合選民對總統角色的期待，而民主黨的候選人，則較能滿足選民對國會議員角色的期待，因此使得共和黨、民主黨分別在總統、國會選舉中佔有優勢，也因此造成了「分裂投票」。

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二、選民政黨認同衰退。三、國會議員的在位優勢。四、行政首長與議員選舉，採取不同的選舉制度。五、行政首長與議員選舉，在時間上的落差。

參、影響一、政策制定的延宕、僵局、缺乏效率。二、政策責任的歸屬難以釐清。三、財政赤字竄升。

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Veto power 否決權一、為美國總統所專有之職權。二、總統若不接受國會通過的法案，可在國會送達法案 10 日內，將其否決(即將法案退回國會覆議)。此時國會兩院（參議院、眾議院）皆須以 2/3 之多數，始能維持原法案。三、另有「口袋否決」之形式：指國會通過法案時，若距離國會休會日不超過 10 天，總統可將法案置之不理、不予公布，則法案將自動失效，效果形同否決。

我國不適合改制為「總統制」之原因壹、總統制運作順暢之條件（以美國為例）一、鬆散、柔軟、對立不嚴重的兩黨體系二、強勢的立法機關三、獨立且受尊重的司法體系

貳、我國情況就我國之環境脈絡而言，上述三項條件幾乎都不存在。

一、政黨體系我國各主要政黨仍具相當程度的剛性特質，不利於溝通妥協。

二、立法機關我國立法院之職權、能力，現狀下無法有效制衡行政部門。

三、司法機關我國司法部門之獨立性，向來受到質疑，以致無法有效解決政治部門的爭端。

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我國之「覆議制度」壹、新版(現版)覆議制度【憲增§3-II】：一、行政院對於立法院決議之【1】法律案、【2】預算案、【3】條約案，如認為窒礙難行時，得經總統之核可，於決議案送達行政院

10 日內，移請立法院覆議。二、如為休會期間，立法院應於 7 日內自行集會，並於開議 15 日內作成決議。逾期未議決者，原決議失效。三、覆議時，如經全體立法委員 1/2 以上決議維持原案，則行政院院長應即接受該決議。

未作成決議：原決議失效（形同「口袋否決」）行政院

總統

窒礙難行

核可

送達行政院 10 日內移請

立法院覆議

開會期間

休會期間

142

15 日內 7 日內自行集會

議決

未達 1/2：原案退回 1/2 維持原決議：行政院應即接受

「舊版（修憲前）」＆「新版（修憲後）」差異重要修正取消「重要政策」之覆議：

評析「重要政策覆議」之取消有其必要：

立法院對行政院之重要政策不贊同時，不 1.民主政治下，行政機關的政策皆須先編成得再以決議移請行政院變更。法律，而重要政策亦皆需要預算，才有實行可能。因此，原覆議制度中之「重要政策」，實已包括在法律案與預算案之中，並無重複規定之必要。 2.且「公民投票法」制定後，依【公投法§ 16】，立法院具有「重要政策票決」之發動權，則形成另一形式－透過人民複決之方式，來對行政院重要政策的覆議。

新設「逾期未議決覆議案，原決議自動「覆議時限」之設置有其必要：失效」：覆議案之發生乃是行政院與立法院對於法藉以防止立法院對行政院之覆議案，故意案的立場出現重大歧見所致。將覆議案的拖延不決。處理加上時限規定，能抑制各種議事杯葛，使國家重要政策得以早日確定。

覆議門檻之修正：

「覆議門檻」修正之效果：

立法院推翻覆議案的門檻，由全體立法委舊憲法原本覆議門檻 2/3 之規定，使得行政院只要員之 2/3，改為全體立法委員之 1/2。得到立法院 1/3 少數立委的支持，便可片面達成覆議。亦即，1/3 少數的委員，可推翻原 1/2 多數委員所同意之原案，其效果較近似於美國總統制而有違行政院向立法院「負責」之權力設計。

覆議結果之修正：

「覆議結果」修正之意涵：

面對立法院推翻覆議案之結果，行政院院覆議結果刪除行政院長辭職的規定。一方面是想避長由原本的「接受該決議或辭職」，改為「接免行政院長辭職所造成的政治動盪，另方面卻又似受該決議」。乎隱含免牽涉行政院長去留、行政院「制衡」立法院的意味。

貳、綜評總而言之，仍是「內閣制」與「總統制」思維相互混合的矛盾產物：一、我國覆議制度之修正，一方面將覆議門檻降低，似乎從總統制的「否決權」精神改為傾向內閣制的「負責精神」，可另方面又刪除行政院長的辭職規定，有從內閣制「負責精神」轉為傾向總統制「制衡」的意味。二、結果翻來覆去，明顯仍然是內閣制與總統制思維相互混合的矛盾產物。

144

內閣制壹、意義「內閣制」是一種政府體制，其「國家元首」與「行政首長」職務分立，由國會中多數黨籌組內閣，並由多數黨領袖擔任內閣（行政）首長，而內閣必須向國會負責之政府體制。

貳、特徵一、權力融合：（fusion power）行政與立法的關係是合一的，表現在以下方面：（一）行政權係產生於立法權：內閣首長係由國會決定，並非由人民直接選舉產生。（二）內閣首長與閣員均由國會議員兼任：具國會議員身份，自然對國會有提案權。

二、行政對立法負責：即內閣需對國會負責，表現在以下方面：（一）內閣官員需到國會接受質詢。（二）國會可行使倒閣權(不信任投票)，迫使內閣總辭下台。內閣亦可提請解散國會，迫使國會重新改選，訴諸民意。（三）國會可使內閣首長與閣員之任期不固定，內閣是否續任端視國會是否繼續支持。

三、國家元首與行政首長由不同的人擔任：（一）通常區分為虛位之國家元首，與實權之內閣首長。（二）虛位國家元首發佈法令時，需由內閣首長或相關閣員「副署」，以明確權責，其責任係由副署者承擔。

四、政策決定係透過內閣成員共同開會決定，非內閣首長所能獨斷。

參、優點一、一元（單元）民主正當性：僅國會有民主正當性，一旦內閣與國會發生衝突，可透過倒閣與解散國會的機制來加以解決，而不致產生僵局。

二、內閣任期可長可短，具有彈性：內閣是否持續在位，端看是否受到國會的持續支持。例如，新加坡總理李光耀帶領之「人民行動黨」，連續執政共長達 31 年之久。

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三、有聯合內閣的可能，不致產生「贏者全拿」的結果：（一）輸掉國會選舉的政黨，有可能以聯合內閣方式入閣，抑或是在國會中擔任質詢監督之角色，組成「影子內閣」，隨時有取而代之的可能。（二）以英國為例，國家第二大黨的領袖被正式任命為支薪的官職，稱之為「影子內閣」。

四、強調集體決策：首相(或總理)僅是內閣成員與國會議員之一，不致產生過多的權力幻覺。

五、國家元首可扮演調和鼎鼐的角色：國家元首與行政首長分由不同的人擔任，一旦發生爭議，國家元首可以較高之政治地位，進行調和。

肆、缺點一、行政立法合一，較有濫權的可能：不若總統制下，行政與立法得彼此相互制衡，較能限制某一機關濫權，侵害人民權利。

二、政治責任歸屬不明確：內閣制在非選舉期間常有內閣更迭之情形，以致選民在選舉時很難辨明政治責任的歸屬。

三、選民對執政者的辨識度較低：內閣組成常常是政黨協商的結果，選民在選舉時很難確定未來究竟是何黨組閣、誰是閣員。

四、政治較不穩定：內閣可能隨時被國會倒閣，尤其是「離心式多黨制」的聯合內閣時，內閣的穩定度與政局的穩定度，均較不足。

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不信任投票（Vote of no-confidence）壹、意義一、「不信任投票」是內閣制國家國會控制內閣最重要的武器：內閣制的基本原則是「國會至上」，政府（內閣）需對國會負責。進一步闡釋此原則，乃要求「政府的持續在位，必須建立在國會信任與支持的基礎上」。二、而為了貫徹此一原則，必須要透過一些制度來加以確保。「不信任投票」即是確保此一原則的核心制度設計。三、一旦國會以「多數」通過「不信任投票」，即構成「倒閣」：此時內閣便必須辭職，而有些國家內閣在此時亦可選擇解散國會，重新改選，由民意進行裁決。

貳、方法主要有以下數種：

一、議會通過一個單純的不信任決議。二、內閣之重要法案遭到議會否決。三、議會雖通過內閣所提法案，但予以重大修正，致使內閣不願接受。四、議會作成「譴責決議」（vote of censure），要求閣揆或閣員下台：譴責事項往往有：因閣揆或閣員個人之操守不佳、個別部會政策規劃不當、政策執行監督不週…等事項。

五、議會被動地否決內閣所提出的信任案。

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建設性不信任投票（constructive no confidence）一、「德國基本法」規定，若國會要使內閣總理去職，對政府提出不信任案前，必須同時先選出繼任之總理人選，否則原政府不必辭職，以有效降低內閣容易倒台的情形。二、主要目的在於，害怕小黨林立、倒閣不斷，造成政局動盪不安。

總統制與內閣制之比較總統制與內閣制之差異比較表差異項目行政權與立法權關係

總統制

分立相互制衡：

行政與立法之互動機制

行政首長產生方式

內閣制

合一行政向立法負責：

1.行政權：否決權。 1.行政：解散國會權。 2.立法權：同意權、預算 2.立法：倒閣權(不信任投權、調查權。票)。人民普選

國會決定無一定任期，視國會是否繼續支持。

行政首長任期

固定任期。

國家元首角色

1. 實權元首。 1.虛位元首。 2. 國家元首與行政首長 2.國家元首與行政首長分合一。離。

行政指揮系統

獨任制、首長制

合議制

議員與閣員關係

閣員不得兼任國會議員

閣員為國會議員之兼任

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聯合內閣（聯合政府）壹、意義一、內閣制下，政府的組成方式端視哪一政黨能夠獲得國會多數的席次，通常獲得國會過半數席次的政黨，即獲得組閣權。二、假若沒有政黨可以掌握國會過半數席次，則透過政黨之間的協商，以政黨合作的方式，尋求掌握國會過半數席次。如此數個政黨聯合組成之內閣政府，即所謂「聯合內閣」（聯合政府）。

貳、五種組成方式聯合內閣之組成，主要有五種方式：

一、「最小獲勝」聯合內閣理論（minimal winning coalitions）（一）基本假設：政黨的目的都在極大化其權力。而內閣制下，最大的權力意指盡可能掌握最多的內閣職位。此理論傾向於盡可能以最少數目的政黨來組成內閣。（二）則在「聯合內閣」情況下，組閣政黨將排除不必要的政黨，因為這些不必要的政黨會降低其在內閣職位上的獲得。（三）同時，賴克（W.H. Ricker）用規模原則來預測，組閣政黨不會聯合不足以構成議會多數的任何政黨。（四）「最小獲勝的內閣」也可稱為「最小的多數」，或是「勉勉強強過半的內閣」。

二、「最小數目政黨」聯合內閣理論（一）基礎建立在「最小獲勝聯合內閣」之上。「最小獲勝聯合內閣」傾向於盡可能以最少數目的政黨來組成內閣。（二）萊勒森（M. Leiserson）進一步認為，在其他條件不變下，較少政黨籌組的內閣，其磋商與協議比較容易達成，聯合內閣也比較容易結合在一起。

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三、「最小限度」聯合內閣理論（minimum size coalition）（一）與「最小獲勝聯合內閣」相同，假設政黨的目的在於權力的極大化。（二）則政黨如果想要排除不必要的政治夥伴於內閣之外，極大化其在內閣權力上的享有，則這些政黨會選擇建立最接近國內過半數席位的內閣。

四、「最小範圍」聯合內閣理論（剛好可以過半就好）主要假設：由類似政策偏好的政黨所組成的聯合內閣，比政策偏好差異大的政黨所組成的聯合合閣，容易形成與維持。

五、「最近關連獲勝」聯合內閣理論（一）愛克斯羅德（R. Axlrod）預測，聯合內閣將在政黨具有「相關連性」的情況下形成。也就是說，聯合內閣的組成政黨，在政策尺度上是相近的，同時剔除沒有必要的政黨伙伴。（二）此理論假設，政黨將嘗試聯合與其政策主張最接近的政黨，以及容納其他見解相近的政黨，直到一個多數的聯合內閣形成為止。

參、各組成理論之評估一、五項聯合內閣理論是建立在相異的假設上，於是經常預測出不同的結果。二、而針對五項聯合內閣理論測試的結果發現，「最近關連獲勝」聯合內閣理論是最佳指標，「最小範圍」聯合內閣理論似乎也是個良好的指標，其他三項理論則表現得不盡理想。三、因此，普遍的結論是，建立在政黨政策偏好（意識型態）的聯合內閣理論，其解釋力與預測力最強。

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Minority Government 少數政府壹、意義「少數政府」是指在行政向立法負責的政府體制中（內閣制、雙首長制），政府(內閣) 沒有掌握國會多數，卻仍然能存在的情形。

貳、產生原因一、憲政制度設計較強調行政權之穩定。二、不同政黨間存在合作可能性。

參、影響一、一般認為，少數政府容易造成政治不穩定。二、但北歐國家14(例如丹麥、挪威)，亦不乏少數政府卻政治穩定之例子。

北歐國家多屬「內閣制」國家。 151

雙首長制（半總統制，Semi-Presidential）壹、意義依 J. Blondel 之定義，「雙首長制」是指「兩個人實際、持續、有效地共同治理政務的政府體制」。當代民主國家之雙首長制，常以法國為代表。

貳、要件依 M. Duverger（杜瓦杰）之界定，半總統制需符合以下三項要件：

一、總統由民選產生。二、總統有相當權力。三、有一內閣向國會負責。

參、類型 M. Shugart & J. Carey 將半總統制再區分為二種類型：

一、總理總統制 (premier-presidential system) 要件如下：（一）總統由民選產生。（二）總統享有相當的權力。（三）存在一掌理行政事務的內閣對國會負責。

二、總統議會制 (president-parliamentary system) 要件如下：（一）總統由民選產生。（二）總統有權任免總理及內閣成員。（三）內閣必須向國會負責。（四）總統有權解散國會，或(並)擁有立法權。

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參、雙首長制（半總統制）之特有機制：換軌（Alternation）一、以法國為例，雙首長制下，有總統和內閣兩個職位共同執掌行政部門：是以，雙首長制的決策中心，會隨著總統與國會多數的一致、不一致，而有所謂「換軌」的現象。

二、若總統與國會多數屬同一個政黨（政黨聯盟）：此時由國會多數黨組閣，而總統握有行政大權。內閣雖名義上對國會負責，但實質上亦是向總統負責。

三、若總統與國會多數屬不同政黨（政黨聯盟）：則在內閣向國會負責之精神下，總統會任命國會多數黨的領袖來組閣，此時行政權便會轉向與總統不同政黨的內閣。

肆、雙首長制下之「少數政府」、「分立政府」與「共治」一、「少數政府」與「分立政府」的現象都可能會出現：雙首長制的政府體制中，由於兼具「行政立法分立」與「行政立法合一」的精神，因此「少數政府」與「分立政府」的現象都可能會出現。

二、另外也會產生「共治」(cohabitation)的現象：例如，法國分別於 1986 年、1993 年、1997 年出現了三次的「左右共治」經驗。

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委員制壹、意義世界上政府體制採行「委員制」最久，成效也最優良的國家即為「瑞士」，但由於只適合小國寡民，是以目前實行委員制的國家亦僅餘瑞士。

貳、特徵一、國會至上：（一）沒有所謂三權分立的精神，一切權力集中於國會，議會除掌握立法大權外，也決定行政與司法等政策原則。（二）「行政委員會」作為國會的執行機關，委員均由國會兩院聯席會議選出，且行政委員會對國會所決定之政策，唯有服從執行，無權拒絕或要求覆議。

二、合議的行政委員會（以瑞士為例）：（一）委員選任：行政委員由國會選任，但議員與行政委員不得兼任。（二）總統選任： 1.行政委員中有二人兼任總統及副總統，由聯邦議會選任之，任期一年，不得連任。 2.總統並無特殊權力，僅為國家名義上元首，及主持行政委員會會議，每一委員皆可輪流擔任。（三）執掌：行政部門的工作，均由行政委員會主持。委員會設委員七人，分掌七部，任期四年。（四）議事方式：採合議制，任何重要政策均必須經合議決定。

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三、行政委員會隸屬於國會：（一）憲法規定執行委員會隸屬議會，有執行責任卻無決策權，故無覆議或不信任投票制度，惟實際運作中，執行委員會受議會信託，能左右議會之決定。（二）反應在實務上，國會不能以不信任投票要求行政委員去職，行政委員亦不得解散國會。

四、直接民主：瑞士善於透過直接民主（例如公民投票），以制衡可能之議會專制。

參、優點一、合議制能促使政策良善合議制除了可以避免首長獨裁，其政策之形成亦較能經過審慎的考慮。

二、不易出現政治僵局執行委員會僅負執行責任，不可能與立法產生對抗。

三、權力分享委員制係以聯合內閣為之，可以滿足分歧化的社會結構需求。

肆、缺點一、政治責任不易釐清執行委員會的委員係由多黨人士所組成，且委員地位平等，實在很難劃分個別責任歸屬。

二、決策過程緩慢合議制總是不如首長制在決策上來得有效率。

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Ombudsman 監察使一、創始於 1809 年瑞典。瑞典憲法規定，為保障國家之法律得到確實之貫徹實施，得設置獨立之監察使。二、其人選由議會選舉任命，直接向議會負責，其職責係以獨立代表之身分，監督所有行政官員和法官對法律的遵守情況。並受理公民申訴案件，對有關行政機關行使監察權。三、此制主要是基於國會行使彈劾權的流弊，用以「強化監督、替代彈劾」。一般的彈劾權行使往往有以下弊病：（一）國會中多數黨如果屬於執政黨，則即使執政者違法失職，亦不便提出彈劾：相反的，若由少數的反對黨提出，亦難獲得國會多數通過，於是彈劾制度便失去了作用。（二）彈劾案的過程複雜而冗長：彈劾案的提出、討論、通過、審訊、判決等過程，既複雜又冗長，且由人數眾多的國會行使，十分缺乏效率。四、1919 年芬蘭也採行此監察制度，第二次世界大戰結束後，此制漸普及於世界，目前全世界已有超過一百個國家及地區，採行獨立監察制度。

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第五章

國會、立法權及立法過程

立法機關立法權之意義壹、意涵一、狹義角度而言，立法權是指制定法律的權力。二、廣義角度而言，立法權是指立法機關所擁有的職權。一般而言，各國立法機關的職權主要有以下四種：（一）制定法律權：為了防止行政權的專斷，法律必須由代表國民的立法機關制定，以保障人民權利。（二）財政權：對於行政機關財政與預算的同意權，已是各國立法機關的重要職權之一，亦即「為人民看緊荷包」。（三）監督權：立法機關對行政機關監督權的行使，有三種方式：質詢、彈劾、不信任投票。（四）同意權：包括人事同意權、外交同意權。

貳、功能一、制定法律政府行為常涉及人民之權利義務，應以法律形式經由立法機關把關，以有效保障人民之權益。

二、修改憲法某些國家之立法部門，有權參與憲法修改。例如：我國【憲法增修條文§12】即規定：憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。

三、決定政府產生與去留內閣制國家之內閣，一般是由國會多數所決定，且國會可透過不信任投票迫使內閣總辭。

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四、控制預算是民主國家立法部門最基本權力之一，除替人民看緊荷包外，其亦藉由預算控制以達到監督政府行政之目的。

五、監督行政指監督行政機關政策之執行。

六、執行彈劾與調查功能例如：美國參議院有權彈劾聯邦政府的任何官員。

七、傳達訊息國會的辯論對於選民的政治社會化，具有十分重要的地位。

八、象徵功能民主國家議會是由人民選出，地位由人民控制，法律亦由民意代表組成的議會通過，此皆象徵著主權在民。

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立法機關的類型壹、一院制（unicameral system）一、意義指將國家層級之立法權，只歸屬於一個機關行使，而不分院行使。

二、優點法案無須徵求兩院一致的意見，可避免立法工作曠日廢時。

三、缺點（一）易流於一院專制：因缺乏另一院的制衡。（二）立法可能草率：針對法案缺乏完善的考慮。（三）未能充分反映民意：代表性不足，難以調和社會中不同組成份子的利益。

貳、二院制（bicameral system）一、意義指將國家層級之立法權，分為兩個獨立的機構，各別行使其職權。

二、優點（一）避免單一國會專制：實施兩院制，上院可牽制下院之專擅，以保障民權。（二）周延立法：兩院因代表性不同，對法案的意見亦不見得一致，因此增加較多周密的討論，可避免一院制下的草率立法情形。（三）可代表不同利益：兩院之選舉方式、改選時間、席次與組成方式均不盡相同，因此上下議員代表性也不同，自可反應不同的社會利益。

三、缺點（一）易形成政治僵局：上下院意見不一致時，幾乎不可避免政治僵局的出現。（二）立法效率緩慢：兩院相互牽制，使立法機關容易陷於僵局，拖延了立法的時間。 159

英、美兩院制的差異比較項目功能性立法周延性相同

美國

英國

皆是行使立法、預算審查、調查、彈劾等職權，議員皆可利用上述權力來監督行政機關。對於立法權之行使須雙重確認（Double check），使立法過程較嚴謹有保障。

代表利益充分兩院個別代表不同的利益，因此兩方之國會具有足夠的利益代表性，反性政治人才甄補功能

映社會上的多元利益。英美兩國國會皆可謂國家領袖的培育搖籃。被稱為「轉換型立法機關」：被稱為「論壇性立法機關」：

主要角色

指國會具有將法案展換為正式法律指國會是社會各種勢力相互影響的的能力。

兩院權力大小組成人數

場所，重心在意見的交流與辯論。

美國聯邦參眾兩院權力大小相當，英國平民院權力較貴族院大，是不為對等的兩院制。

對等的兩院制。

美國聯邦參議院共 100 名議員，眾英國貴族院共 500 多名議員，平民議院共 435 名議員。

院 650 名議員。

聯邦參眾兩院議員，皆採「單一英國貴族院議員主要是國王冊

任期及選舉制度相異代表性

選區相對多數決制」選出。封的社會賢達人士，為終身職，參院任期六年，每兩年改選平民院議員採「單一選區相三分之一，眾院任期兩年，對多數制」，法定任期五年，每兩年全面改選。可能被提前解散。美國參院係代表各州的利益，

眾院代表選區選民利益。美國國會兩院權力幾乎重

權力內容

疊，但參院另有人事同意權與條約批准權，眾院則在預算、財稅等法案具有較強權限。

與行政、司法的互動

委員會地位

英國貴族院係代表貴族階級的利益，平民院則代表選區選

民的利益。英國貴族院只有對法案具有延擱權，平民院幾乎網羅了所有

權力。

美國的憲政體制強調三權分力且制英國強調國會至上原則，行政由衡，故國會與行政、司法兩權的互國會產生，司法部門亦無違憲審查

動較對等。權。美國奉行「委員會中心主英國奉行「院會中心主義」：義」：法案送至委員會審查，可直接修正，委員會掌握了法案的生殺大權。 160

委員會在立法過程中並沒有扮演關鍵角色。

立法過程壹、立法程序主要可分為五大階段

一、提案內閣制國家，提案權授予國會議員或行政部門，總統制國家提案權則專屬於國會議員。

二、審查法案提出經一讀後，一般即交付「委員會」審查。委員會可修改法案的內容，甚至決定法案是否送交院會討論。

三、討論任何法案經委員會審查並提出審查報告後，應於院會適當時間中提付討論，即所謂的三讀會。

四、表決法案經三讀後，就要以表決為決議。經決議通過，法律制定之程序即告完成。

五、公布法案完成立法程序，尚須經國家元首之公佈手續，才發生法律效力。

貳、立法過程中的政治運作主要有以下六項：

一、執政黨主導一般法案大多係執政黨主導通過的，其主導方法有變更議程、控制議程等。

二、利益團體施壓利益團體會透過許多活動，例如：發傳單、座談會、遊行、罷工….等，來對議員施壓，以影響法案。

三、大眾傳播媒體影響政府有時會運用大眾傳播媒體來製造民意，加速法案的順利進行，壓力團體也會運用媒體加強宣傳，以取得民眾的同情與支持。

四、朝野合作多黨政治的國家，執政黨在國會無法單獨主控立法程序，必須透過談判、協商，與在野黨或少數黨合作，以便立法過程順利進行。

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五、議事杯葛執政當局不欲與小黨合作時，此時反對黨就會透過各種方式，來阻擾法案的進行，例如：冗長發言、肢體衝突等。

六、群眾抗爭當政黨或利益團體認為，沒有其他更佳的方法來接近決策單位或決策者，則會藉由大規模的群眾運動，來影響立法的過程。

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委員會壹、設置原因一、便於分工立法機關法案數量甚多，種類繁雜，為有效處理法案，議員必須分工，以減輕院會的負擔。

二、對法案作專業性的審查各種專門性、技術性的法案，有賴委員會作專業的審查。

三、便於監督行政部門政府行政部門人員充足、資源豐富、匯聚專家，國會議員若要有效監督行政機關，其本身亦應具備專業知識，而委員會乃是國會儲備專業知識的理想場所。

四、培養政治領袖先進民主國家的政治領袖往往是由議會產生，而委員會則是歷練、培育政治領袖的重要場所之一。

貳、在立法過程中的角色一、專業立法者委員會人數較少，專業程度較高，有較充裕的時間，對技術性、專門性的議案嚴加審核。

二、周延立法的把關者委員會審查階段，常舉辦聽證會，邀請學者專家與可能受法案影響的個人或團體列席，以達集思廣益之效。

三、爭議法案緩衝者可能引起爭議的法案，交由委員會從長計議，往往可使各方情緒獲得舒緩，以期對議案為最合理的處理。

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立法權之沒落近代立法權沒落的原因，主要有：

一、行政權的擴張近代行政權擴張的原因主要如下：（一）社會經濟環境變遷複雜，需要政府干預資本主義15與工業社會發展後，產業界大規模的合併形成「托拉斯」現象，威脅到小商人與消費者的權益，人民因此要求政府加強管制工商業，也間接造成行政權擴張而立法權的沒落。（二）對自由放任思想的反省，「凱因斯主義」興起：資本主義興起後，高唱自由放任的經濟政策，然而到了十九世紀末已逐漸證明不合時代要求，於是有越來越多人期待國家扮演積極角色，介入經濟生活，以追求社會正義。此一形勢同樣強化了行政權而削弱了立法權。（三）委任立法、行政裁量權之廣泛使用。

二、立法權的結構性弱勢立法機關是人數眾多的合議制機關，不論在組成上、行事規則上，皆不如行政機關迅速、有力。

三、合議制缺乏效率立法機關議事過程重視程序正義與利益的代表性，因而導致議事過程冗長，比不上行政機關有效率。

四、利益團體興起羅威（Lowi）在《自由主義的終結》(the end of liberalism)一書中指出，利益政治已使自由主義的政治無以為繼，少數團體所掌控之優勢，甚至連立法決策也無法抗衡。

五、有紀律政黨的崛起某些國家議會中，黨紀強的政黨逐漸崛起，以及利益團體權力的增加，都相對地使立法機關、乃至於代表選民的代議士自我作主的空間減少，也導致了權力的下降。

列寧認為，「資本主義」發展的最高階段是「帝國主義」，而非「壟斷性資本主義」。 164

我國歷次「國會調查權」修正草案比較

代議制度

壹、意義「代議制度」是指民主政治下，不由人民直接制定法律，而由人民選舉代議士，代人民制定法律，行使政權之政治制度。

貳、代議的類型一、反映說（一）此說認為民主國家的議會，只應忠實反映社會的民意，猶如一面良好的鏡子。代議士應將自己的功能侷限於「反映」民意，否則代議機關就會淪為一群寡頭的集合，民主將蕩然無存。（二）此觀點下，議員係選區選民的委託人，議員在議會中所為之言論及表決，均需遵守原選舉人之整體意見，否則原選舉人得罷免之。（三）反映說又可分為兩種： 1.極端派：認為不僅代議士的言論與行動要反映民意，且代議士的構成也要能反映社會的社經結構。 2.溫和派：（代表說）只要代議士的政治主張與立法提案上忠實反映民意即可。

二、獨立判斷說（一）此說認為個別選區選民的目標與偏見，不應該凌駕於全民共同理智的公益之上，因此代議士在履行職務時，可根據自己的理智進行獨立的判斷。（二）如此並不會把民主政治變成寡頭政治，因為民意代表能否在任的最後決定權，仍然掌握在選民手中。（三）由於現代政府事務都很複雜，需要全心投入的全職人員才能處理，且民意變幻莫測、莫衷一是，民意代表不僅是反映民意的工具，更應該運用自己的判斷力。

三、國家機關說（一）認為選民和議會同為國家的機關，各有一定的職務。其認為兩者的職權均來自於憲法，既沒有委託關係，也沒有代表關係。此種立法機關和選民之間的法律關係，稱之為「國家機關說」。（二）此觀點是為立法機關與選民之關係的第三種觀點，主張者多為德國學者，

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參、代議士的角色：一、一般而言，代議士的角色共有四種：（一）選區的代表代議士由選區居民選舉產生，在執行職務時，必然會考慮選區選民的利益，以選區選民的意見為依歸。（二）從政黨員代議士對所屬政黨負有責任，要致力於實現黨的政綱與政見。（三）利益團體的代言人許多代議士的當選是基於利益團體在人力、財力上的支持，因此代議士也會顧及支持他的利益團體的利益與立場。（四）理念的信徒代議士亦有他自己的政治理想與意識型態，因此也會根據自己固有的信念來做決定。

二、學者 J. Walhle（魏爾克）針對美國州議員研究，指出自認的三種代議士的類型：（一）自認為是「代表」。（二）自認為是「受託者」。（三）自認為是「政客」。

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Pork-barrel Legislation 肉桶立法一、「肉桶立法」是指美國國會議員在審查法案時，基於總統沒有款項否決(item-veto power)，遂各自在審查的法案中，夾帶對自己選區或利益團體有利的條文。則原本的法案猶如是個「桶子」(barrel)，議員夾帶的利益法條則猶如各自丟到桶子裡的「豬肉」(pork)，故稱為「肉桶立法」。二、是一項立法機關的立法陋習，與「滾木立法」基本上都是浪費公帑的作法：廣義延伸指立法機關決議撥款補助若干地方建設計畫時，但實際上這些計畫往往是不需要的，只因為各地選出的民意代表，為了下一次的選舉而討好選民，基於獲

取選票的考慮，乃各自提出有利獲取選票的議案，附加在大型的共同計畫中，以「包裹」的方式，在各地區民意代表的相互支持下，獲得通過（就像一大桶的豬肉，大家彼此瓜分掉）。

Log-rolling Legislation 滾木立法一、「滾木立法」是立法機關的一種陋規，指國會議員在不損及自身利益與選區利益的情況下，相互幫忙，使各自關心的法案都順利通過，以此來互換利益。則法案猶如一根「圓木」(log)，國會議員彼此協力將圓木往前推，故稱為「滾木立法」。二、然而立法人員互相交換支持，最後均同蒙其利，卻使整體公共利益受到損害。故此種行為常被批評為圖利自己、討好選民、浪費公帑。

Filibuster 阻攔立法（≒冗長發言）「阻攔立法」是指美國參議院在審查法案時，向來有不限制辯論時間的傳統，則參議員得以冗長的發言來阻擾議事的進行，拖延其反對法案的通過。

Principal-Agent Theory 委託-代理理論一、「委託-代理關係」之認定：其假定當一個或一個以上的「委託人」（principal）雇用其他「代理人」（agent），授權其制定攸關利益的決策權責時，便發生了「委託－代理關係」。二、主要在討論「代理成本」的問題：其對人性的假定與公共選擇理論大致相同，認為人乃是理性而極端自利的個體，會致力於極大化自身的利益。故當「委託代理契約關係」成立之後，該理論假定代理人的自利行為將連帶使授權人利益極大化。 169

司法審查制度（司法審查權）壹、意義一、「司法審查權」（Judicial Review）是指法院有宣告其他政治人物及機構的政治行為（包括：行政措施、正式通過的法律）是非法或違憲而無效的權力。換言之，「司法審查」是法院在大多數政府行為合憲性的議題上，扮演最終權威角色的簡稱。二、進一步而言，「司法審查制度」是司法機關基於權力分立原則，而秉持著司法權依法獨立審判之精神，針對行政、立法部門所為之法律、命令、行政規則、行政行為… 等進行審查，並得針對其違憲、違法者，「宣告失效」或「拒絕適用」的一種司法監督制衡制度。

貳、源由是依據美國最高法院 1803 年 Marbury v.s madison 的判決而來：一、1800 年，總統亞當斯在卸任前大舉任命法官，至傑佛遜總統上台後，麥迪遜 (J.madison)擔任國務卿，扣留前任國務卿未及發出的任命狀。二、1789 年美國國會通過之司法法案，其規定最高法院可頒佈執行令，強制官吏履行一切應進的職責。於是，馬柏利(W.marbury)依據司法條例，要求最高法院命令國務卿麥迪遜應發出任命狀。三、經聯邦最高法院(時任院長馬歇爾(J.Marshall))審理，認定司法條例之規定牴觸憲法，故認定最高法院無權依據司法條例要求麥迪遜發出任命狀。

參、原則一、司法被動主義即對於法律或命令是否違憲，基本上採取不告不理的態度。

二、不做行政或立法部門之諮詢者在法律、命令、政治糾紛尚未成為審判問題前，法院不應預先表示意見。

三、並未撤銷該法令法院只是在訴訟案件中拒絕適用其認為違憲的法令，但並未撤銷該法令。

170

肆、類型一、具體司法審查指普通法院體系，在審理訴訟案件的過程中，即可判斷法令是否違憲，若認定違憲則可拒絕適用。

二、抽象司法審查（一）指由特定機關（例如我國之大法官會議）就法令是否違憲，做出統一性的判斷。（二）一般又可分為:： 1.事前審查。 2.事後審查。

伍、各國的司法審查機關一、由立法機關審查。二、由普通法院體系審查。三、特設司法機關審查。

171

我國大法官與美國司法審查制度之差異比較項目

我國

美國

大法官會議隸屬於司法院，專審理機關

司憲法解釋與統一解釋法律與由各級法院於訴訟進行時，得審命令，各級法院並無此權限。【大查法令是否與憲法精神違背。法官審理案件法§2】

法官組成

大法官會議由 15 位大法官組成，任期八年。

各級法院法官皆為終身職。

不一定要在訴訟中才能夠聲請大法官釋憲，中央或地方機聲請審查條件

關基於職權，於適用法令時發生疑義，亦可聲請釋憲。詳見【大

各級法院只有在訴訟中才有機

會從事司法審查。

法官審理案件法】。大法官宣告法令違憲的效力是各級法院法官宣告違憲的效力

審查效力

絕對的，即大法官可直接宣告僅及於該個案，而非廢止該法

法令因違憲而失效。

172

令。

比較兩民主國家的政治體制時，有哪些重要面向？壹、國會的結構、功能、決策重心一、結構大致上可區分為「一院制」或「二院制」。

二、功能可區分為「論壇型」立法機關，以及「轉換型」立法機關。

三、決策重心主要區分為「院會中心主義」，以及「委員會中心主義」。

貳、司法審查制度就審查機關的不同，可區分為

一、集中式司法審查(如：德、法、我國)。二、分散式司法審查（如：美、日）。

參、選舉制度可主要區分為「單一選區制」、「比例代表制」、「混合制」。其中，「混合制」又可區分為「聯立制」與「並立制」二種。

173

肆、政黨體系一、G. Satori 對於世界各國的政黨體系，做了細緻的分類，可成為研究者對各國政黨體系比較時的依據。二、G. Satori 的分類主要有：極權一黨制：（totalitarian one-party system）指意識型態最強烈，動員能力最強，政黨內不容許次級團體存在的單一政黨體系。一黨制（ one-party system）

威權一黨制（authoritarian one-party system）指意識型態與動員能力較極權一黨制稍弱的單一政黨體系，政黨內雖容許次級團體存在，但次級團體並無自主性。實用主義一黨制（ pragmatic one-party system）指意識型態與動員能力最弱的單一政黨體系，政黨內有次級團體，且次級團體具有自主性。

薩托里之政黨體系分類

非競爭性政黨體系

一黨獨霸制（hegemonic-party system）：屬於非民主政體下的政黨體系。

一黨優勢制（predominant-party system）

兩黨制（tow party system）

有限多黨制（溫和多黨制）：特徵：【1】政黨數目約 3-5 個。【2】政黨間意識型態差距較小。【3】作用模式為向心競爭。多黨制

極端多黨制（極化多黨制）

原子化多黨制（粉碎化多黨制）

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競爭性政黨體系

伍、中央與地方關係主要可區分為「單一國」與「聯邦國」二大類。

陸、國家機關與利益團體的關係主要可分為「多元主義」與「統合主義」二大類。

國會的結構國家機關與利益團體關係

中央與地方關係

政治體制

司法審查制度

選舉

制度政黨體系

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政務官與事務官政務官與事務官之區分，可謂因應「政黨政治」而生。

壹、政務官（政務人員）一、意義：（一）「政務官」是指經任命，隨政黨更迭或政策更改而進退之公務員，是決定國家方針，而負有政治責任之官員。其可能是民選的，也可能是民選高級官員所任命的。（二）通常沒有固定任期，一旦失去政治上的信任，就得辭職，同時必須對其政策之成敗負政治責任。

（三）我國【政務人員退職撫卹條例§2】規定之政務人員包括： 1.由總統任命之人員及特任、特派人員、 2.由總統提名，經立法院同意任命之人員、 3.行政院院長提請總統任命之人員、 4.依法律規定，中央或地方政府比照簡任第十二職等以上職務之人員。

二、任務：（一）制訂或決定決策：政務官必須負責實現其所屬政黨之政綱或競選政見，因此其必須制訂政策，並說服國會及社會各界支持其政策。政務官同時亦依據事務官所提供之資料，針對政策方案做出選擇，決定採用何種方案。

（二）監督政策的執行：政策制定後，政務官必須針對政策之執行過程予以監督，以確保政策未被扭曲、執行無誤，並有足夠的效率與效果。

（三）維持公共關係：政務官應代表各該部會，與議會、乃至於社會各界維持良好的關係，是為政務官極重要的職責。其溝通能力、公共形象不僅影響機關預算是否通過，亦涉及政策的有效執行。

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貳、事務官（常務人員）16 一、意義（一）「事務官」是指依照既定政策方針，實際執行且需負行政責任的永業性公務員。

（二）是依某種法定方式(通常是考試)而進入公務體系服務，取才的依據是「才能」而非政治因素，因此其標準往往也較為客觀。

二、任務（一）協助政務官制訂政策：高級事務官員通常富有行政實務經驗，或對某專業事項深具瞭解，因此由他們提供政務官資料與意見，以利政務官進行判斷與決策。

（二）執行政策：執行政策即狹義的行政，無疑是事務官員的主要任務。大體而言，高級事務官負責解釋政策、制定計畫與監督下屬；中級事務官則協調各單位間之活動，並負責與上級之聯繫；低級事務官則負責行政細節事務的執行。

（三）協助政務官公共關係之進行。

近代「專業公務人員制」，或「官僚制」的核心原則為：功績制（個人才能制）。 177

「政務官」與「事務官」之比較比較項目角色與功能

任用資格

承擔責任

政務官制定政策，參與、決定政策。

事務官執行政策

多有一定的任用資格限制，例以其才能與黨籍為任用要件，不如：考試任用資格，並經銓敘合以學歷、考試為資格要件。格。維持行政中立，無政治責任問題，但須對行政事務之執行，

承擔政治責任

承擔行政責任。

懲戒種類

僅有「撤職」與「申誡」二種

有撤職、休職、降職、減俸、記過、申誡

通常需經考試取得任用資格，職職位無保障，隨政黨輪替或其他職位去留位受法律保障，不受政黨輪替或政治因素而決定去留。政治因素影響職位。

人事制度之適用

考績

無年度考績之適用

有年度考績之適用

退休制度

無退休制度之適用，但有政務人有身分上之保障權，有退休制度員退職酬勞金給予。加以保障。

職等

為特任、特派，或比照簡任 14、分簡任、薦任、委任，共 14 職 13、12 職等。等。

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政務官與事務官之政策倫理標準從公共政策倫理角度而言，政務官與事務官的屬性不同，導致其面對公共政策時所必須採行的政策倫理標準亦有所不同：

壹、政務官：爭取民意支持，重視政治性的倫理標準必須經常面對民意與國會，對於民意取向與政治團體的意見非常重視。簡言之，政務官的目標是隨著民意潮流走，其倫理標準是政治性的—爭取選票，換取高度的民眾支持度，因此，經常以政治性的倫理標準作為制訂政策的依循。

貳、事務官：依法行政的專業準則事務官是秉承政務官的意圖與指示，進行政策規劃與執行，強調依法行政的專業準則。基於此，在政務官眼中，事務官難免會顯得以法律保護自我的傾向，流於僵化的刻板印象。

參、二者之倫理衝突一、政務官負責政治標準，事務官負責專業標準，兩者的決策觀是不同的。二、以發放福利津貼為例，事務官往往認為必須依據專業標準發放，要依法行政，要有計算公式，要設定排富門檻，要考慮財政負擔等。但政務官其考量標準則是人民最大，沒有民眾支持的政策就沒有執政權，故往往對津貼的發放標準較為寬鬆。

肆、二者之融合一、政務官的政治標準與事務官的專業標準有調和之趨勢：台灣隨著民主機制運作趨於成熟，政務官與事務官是否應有如此鮮明劃分，越來越受到質疑。

二、政務官與事務觀必須要彼此「跨域學習」：政務官要多瞭解行政法規、標準作業程序與幕僚作業方法，事務官則需加強對於政治敏感性與媒體關係的訓練。

三、最重要的是在公共政策中建立溝通平台：針對重大個案，無論是政務官或事務官都要持著就事論事的態度，研擬出讓人民有感的最適方案，才是政府的共同責任。

179

第六章

選舉與投票行為

選舉制度壹、自由選舉之原則一、普通原則。二、平等原則。三、直接原則。四、無記名原則。例如：我國【憲§129】規定：本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。

貳、總統的選舉制度主要可分為三類：

一、間接選舉：指非由人民直接選舉，而由人民選舉之代表（例如：國會議員）推選之。

二、直接選舉：一般又可區分為：（一）相對多數制。（二）絕對多數制。

三、選舉人團選舉：美國

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美國總統選舉制度壹、選舉方式美國總統四年一任，得連選連任一次。係先由各州公民選出選舉人，再由選舉人組成「選舉人團」（electoral college）選舉總統，候選人必須得到選舉人團過半的選票，才能當選。

貳、主要選舉程序一、選舉人團之組成（一）每州選舉人的數目 = 該州參議員席次數 + 該州眾議員席次數。（二）全國總統選舉人團 (538)

全國眾議員席次 (435) + 全國參議員席次 (100) + 哥倫比亞特區席次 (3)

（三）各總統候選人在各州提出一張選舉人團的代表名單，由公民直選：採「贏者全拿」原則，也就是獲得該州最高票之候選人，所提出之選舉人名單，全部當選。（四）被選出的選舉人，原則上不能依自己的意志來選舉總統，而必須投給獲得該州最高票的候選人。

二、當選門檻（一）總統候選人必須得到全國選舉人團過半數之選票，才能當選：亦即至少 270 張選舉人票(270/538)。（二）若無候選人過半，則 1.由眾議院就前三名之總統候選人選舉之：該選舉需有眾議院總額 2/3 出席，出席總數 1/2 以上同意，方能當選。 2.由參議院就前兩名副總統候選人選舉之：該選舉之當選門檻，與眾議院選舉總統之門檻相同。 3.無候選人過半之情形，曾於美國歷史上發生過二次，分別於 1800 年與 1824 年。然而今日美國的兩黨政治已相當穩定，未來出現這種情形的可能性並不高。

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參、選舉方式評估有可能產生「少數總統」（Minority President）：一、即當選人雖獲得 270 張以上的選舉人票，但其所獲得的公民選票卻非最高：這種情形在候選人具有明顯的區域優勢時，較有可能發生。

二、此情形在美國歷史上共發生過四次，分別是 1824 年、1876 年、1888 年、 2000 年：在 2000 年的總統大選中，共和黨小布希所獲得的公民選票，其實還比民主黨的高爾少了將近五十萬票。

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Open Primary 開放式初選美國的初選提名制度，係由「州政府」來舉辦。而選民不需公開宣示其政黨傾向，就可以參加某黨的初選，但不可同時參加二個政黨的初選，此方式稱之為「開放式初選」(open primary)。而只有登記為某黨黨員，才能在初選中投票者，稱為「排他性初選」（closed primary）。

Minority president 少數總統（一）美國總統係先由各州公民選出選舉人，再由選舉人組成「選舉人團」（electoral college）選舉總統。候選人必須得到選舉人團過半的選票，才能當選。（二）此種選舉制度下，有可能產生「少數總統」。即當選人雖獲得 270 張以上的選舉人票，但其所獲得的公民選票卻非最高。這種情形在候選人具有明顯的區域優勢時，較有可能發生。（三）此情形在美國歷史上共發生過四次，例如：在 2000 年的總統大選中，共和黨小布希所獲得的公民選票，其實還比民主黨的高爾少了將近五十萬票。

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國會議員的選舉制度圖表 1 國會議員選舉制度總表

多數決制（單一選區制）（選人不選黨）

壹、相對多數制一、採行國家：英國、美國。二、方式：將全國劃分成數個單一席次的選區，每位選民只能圈選一位候選人。而候選人之中，以得票最高者當選，通常僅需獲得相對多數的選票，而不一定要過半。

三、制度影響：（一）主要影響： 1.比例性低，贏者全拿。 2.依照「杜瓦杰法則」（Duverger’s Law），容易形成「兩黨政治」的情形。（二）優點： 1.簡單明瞭，民眾容易理解。 2.可避免第二輪投票的社會成本。 3.代議士將較在意選區利益，而與選區有緊密聯繫。 4.容易形成兩黨政治，防止極端主義，也容易形成穩定、有效率的政府。（三）缺點： 1.可能造成選票未過半的「少數當選者」。在行使職權時，容易引起疑慮。例如： 2000 年總統大選陳水扁之得票率僅 39%。 2.落選者的選票即無意義，因此容易「浪費」太多選票。 3.小黨的支持率容易被低估（無論採行何種選舉制度，小黨所獲「席次比例」通常比「得票比例」為「低」，這是學者雷伊所提出的觀點）。

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貳、絕對多數制一、採行國家：法國。二、方式：（一）選區當選名額為一名，且選民僅能圈選一位候選人，在第一輪投票中，候選人必須獲得半數以上的選票始能當選。否則即以前二名候選人，進行第二輪選舉，以決定當選人。（二）在法國，第一輪投票中獲得 12.5%以上的候選人才有資格參加第二輪的選舉，而第二輪投票中則以最高票者當選。

三、制度影響（一）主要影響 1.促成政黨間的協商。 2.易形成兩大政黨聯盟。（二）優點 1.可使當選者擁有過半的民意基礎，有利於威望建立、職權行使，亦有利於強有力的穩定政府。 2.可產生「多數人均可接受的次佳選擇」，不同於「相對多數決」可能產生「多 17 數人厭惡」的當選人。 3.可降低候選人走偏鋒，或是靠地域、靠族群而當選。 4.選民可在第一輪投票時，根據心中的偏好投票，而擴大了選民的選擇性。 5.第二輪投票制度的設計，使得候選人必須擴大政見的涵蓋範圍，也促成了政黨間的協商。（三）缺點 1.選舉的社會成本與選務成本較龐大。 2.憲政主義尚未成熟的國家，過半民意的當選者容易產生權力幻覺，易走向民粹政治。

3.第二輪投票扭曲了選民原本的偏好，也迫使參選人的政見、原則必須被修正、扭曲。 4.造成對「第三大黨」的不公平。

例如：2000 年陳水扁得票僅 39%，而連戰、宋楚瑜之支持率總合達 60%。 186

參、選擇投票法（亦為絕對多數制之一種）一、採行國家：澳大利亞二、方式：（一）是為一種「偏好投票」。在單一席次的選區當中，選民投票時，可依據偏好排列候選人的順序，而有第一、二、三、四…選擇票。（二）記票時，先計算第一選擇票，若有候選人過半即告當選。（三）若無人獲得過半以上的第一選擇票，則剔除最後一名的候選人，將其選票依第二偏好，重新分配給其他候選人。（四）若有候選人過半即告當選。否則就依前述程序繼續進行，直到有候選人得票過半為止。

三、制度影響（一）優點 1.選民的選票可依偏好次序，不斷發揮功能，「浪費」較少的選票。 2.不必如「二輪投票制」，在第二輪投票時扭曲選民之偏好，以及候選人的政見。（二）缺點 1.比例性較差，不利小黨：因為通常會先剔除的都是小黨候選人的第一選擇票。 2.當選人產生方式不甚明確：當選人最後出現之程序較曲折，且記票方式較為複雜，容易出現計票爭議。 3.可能選出眾人最沒有意見，但也普遍不甚欣賞的候選人。

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比例代表制（選黨不選人）

壹、政黨名單比例代表制（List Proportional Representation）一、採行國家：多數歐陸國家。（以色列、比利時、盧森堡、瑞士）

二、方式：（一）將全國視為一大選區，政黨各自提出一份排有順序的候選人名單，選民不能改變名單上的順序，投票之對象即為政黨名單。（二）「政黨名單比例代表制」的特特徵是：選民投票給政黨，而不是候選人。也就是選民投票是針對政黨，而非候選人。（三）各各政黨再依得票比例，獲得相當比例之席次數。而名單上之候選人，則依排列順序，依次獲得當選席位。（四）通通常設有「政黨門檻」的限制，以排除極端少數的小黨。（五）又可分為「開放式政黨名單」與「封閉式政黨名單」，二者之差異即在於選民可否對政黨名單上之候選人進行偏好排序。

三、制度影響（一）主要影響： 1.具比例代表性，小黨有出頭機會。 2.有形成多黨制之傾向。（二）優點 1. 具有較高的比例性，對所有的政黨較為公平：選區越大，應選名額越多，「政黨的得票率」與「所獲得之席次比例」就越接近。 2.鼓勵選民認同其國家，而非選區。（三）缺點 1.容易形成小黨林立，進而導致弱勢、不穩定的政府。 2.代議士將與選區疏於聯繫。 3.政黨變成大權在握，不適任者亦無法以罷免使之去職。

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貳、單記可讓渡投票制（single transferable vote）一、採行國家：愛爾蘭二、方式：（一）採取多席次的選區，即一選區內有二名以上當選人。（二）各黨可提名與當選額同數量的候選人。而投票時，選民可依據偏好排列候選人的順序，而有第一、二、三、四…選擇票。（三）計票時，根據選民的第一偏好來計算選票。國家會先確定一選舉商數，凡候選人所得之第一選擇票超過此當選商數，即告當選。（四）若應選席位未全部選出，則剔除最後一名候選人，按其選票上之第二偏好，重新分配給其他候選人。依此方式，直到有候選人超過當選商數，選出足夠席位為止。（五）當選人多於選舉商數的票，亦根據這些選票上的第二選擇，依公式分給其他候選人。

三、制度影響（一）主要影響：具比例代表性「單記可讓渡投票制」所呈現的比例代表性，不完全以政黨為單位，甚至可以包含各類的社會團體。（二）優點 1.具有高度的比例性。 2.同黨候選人間亦有競爭，可打破政黨的藩籬。（三）缺點 1.黨內競爭可能引起分裂。 2.議員有可能因為非為選區中之唯一管道，而逃避選區責任。

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參、單記不可讓渡投票制（single non-transferable vote）（有限投票制）一、採行國家：前日本眾議院、前我國立法委員、我國現制下直轄市、縣（市）議員選舉。

二、方式：（一）每個選區通常有複數的當選名額，但選民只能投一票，且不得轉讓。並以相對多數為原則，依候選人之得票高低順序排列，依序當選，至選區應選名額額滿為止。（二）可視為一種「準比例代表制」，有一定的比例性。

三、制度影響：（一）主要影響 1.各選區中候選人只要獲得一部份的選票，就可以當選。 2.極端強調候選人特質。（二）優點 1.小黨可集中力量，支持少數候選人，以便有機會進入議會。 2.擴大選民的選擇性，並激發候選人各自提出個人特色。（三）缺點 1.同一選區內，黨內候選人仍有競爭，容易產生分裂與派系。 2.黨內競爭有時比黨際競爭更激烈。 3.選區內有多位代議士，容易推諉選區責任。

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混合制（單一選區兩票制）（選人又選黨）壹、意義一、指將「單一選區相對多數制」與「政黨名單比例代表制」加以混合的選舉制度。二、又可依「比例代表席次」之分配方式，而區分為「聯立制」與「並立制」兩種。

貳、聯立制（≒個人化的比例代表制）一、採行國家：德國、義大利、紐西蘭。二、方式（一）國會席次區分為二：一部份依「單一選區制」選舉產生，另部分席次則以政黨名單選舉產生。（二）投票時，選民可投兩票：第一票投給單一選區候選人，第二票投給政黨代表。（三）各黨在國會中的席次比例，以第二票（政黨票）之得票率為準：即依第二票分配各黨在國會中之總席次。（四）而當選席次的分配上，首先各黨在單一選區之當選人，為當然當選：即各黨可獲得之總席次數，先扣除單一選區中所獲得的席次，剩餘之席次，再由各黨的政黨名單候選人，依序補足差額。

三、制度影響（重要精神）（一）政黨間席次比例而言，第二票遠比第一票重要：以德國為例，聯邦議會（下議院）的總席次，係以各政黨在全國所獲得的第二票比例，來進行分配。（二）相當具有比例代表性。（三）易造成選民「分裂投票」：即使選民產生「一票投人、一票投黨」的觀念。

四、優點（一）非常具有比例性，有利小黨生存。（二）具綜合的特性，可兼顧選區代表性，以及政黨的比例性。（三）仍有維持單一政黨組成政府的可能。（四）允許選民進行分裂投票。 191

五、缺點（一）會造成政黨體系多元化，容易形成多黨制，甚至造成小黨林立，不利政治穩定。（二）將產生二種類型之代議士（選區議員與政黨名單議員），代議士的功能、角色將有衝突。（三）政黨將變得更為集權、更有權力。

參、並立制一、採行國家：日本、俄羅斯、我國。

二、方式（一）國會席次區分為二：一部份依「單一選區制」選舉產生，另部分席次則以政黨名單選舉產生。（二）投票時，選民可投兩票：第一票投給單一選區候選人，第二票投給政黨代表。（三）兩票分開計算，互不影響：總席次即明確區別「單一選區」與「政黨名單」當選席次各為多少。（四）則各政黨之席次數，應加總「單一選區之當選人」以及「政黨名單之當選人」：二者人數合計，即為該黨之總席次數。

三、制度影響（一）主要影響：原則上對大黨有利，對小黨不利對大黨的有利程度，取決於「單一選區應選總席次」佔「議會總席次」的比例，所佔比例越高，對大黨越有利。（二）優點 1.有利於形成兩黨體系。 2.具綜合的特性，可兼顧選區代表性，以及政黨的比例性。 3.允許選民進行分裂投票，一票投人，一票投黨。（三）缺點 1.對於少數團體和社會中的少數勢力較無保障。 2.對大黨有利，對小黨不利。大黨在單一選區佔有很大優勢，並因不受第二票影響，其優勢將可直接反映到總席次上。 3.將產生兩種類型的代議士，使得代議士之角色、功能有所衝突。 192

德國聯邦眾議院選舉制度（聯立制）一、總體來說，德國的混合制（聯立制），基本上仍比較趨近於「比例代表制」之精神。二、德國聯邦眾議院席次共 598 名，共分為 299 個單一選區與 16 個比例代表制選區：單一選區部分 299 席，比例代表制部分 299 席。

三、選民投票時可投兩票：一票決定單一選區之當選人，另一票投給各政黨名單並決定各黨之總議席分配。

四、計票時，以各黨所獲第二票為基礎，計算該政黨在總席次中之應得比例，再將比例換算為實際席次數：因此就政黨間總席次而言，第二票遠比第一票重要。

五、而各黨之實際席次數，應先減去單一選區中之當選者：剩下的席位再由政黨名單候選人充任之。

六、政黨門檻：為避免小黨林立，德國規定各黨必須在全國範圍獲得 5%以上的選票，或贏得三個以上單一選區席次，才有資格分配國會議席。

七、超額席次：若某黨在單一選區當選人數即已超過所能分配之席次數，則該黨便不能再分配政黨名單席次。至於那些超過的席次，政黨仍可保留，因此有時會出現「超額席次」，而更動國會總席次數。

193

日本眾議院選舉制度（並立制）一、日本眾議院席次共 480 席，全國共分成 300 個單一選區，及 11 個比例代表制選區：其中單一選區 300 席，比例代表制 180 席。

二、選民投票時可投兩票：一票決定單一選區之當選人，另一票投給政黨名單。

三、單一選區得票與比例代表制得票分開計算，不相影響。四、單一選區中採相對多數決，獲得票數最高者即告當選。比例代表制部分，各政黨依其政黨票得票比例，分配席次。五、政黨門檻：政黨必須在最近一次的選舉中，至少當選 5 席單一選區或取得 2%的政黨有效票，才具備參加比例代表選舉的資格。

194

各類選舉制度的影響評估可從三方面分析：

一、對政黨體系的影響（一）單一選區相對多數制兩黨制。（二）比例代表制多黨制。（三）兩段投票法多黨聯盟。

二、代表性的問題單一選區最不具比例代表性。

三、政治穩定度（一）單一選區相對多數制兩黨制較有利於政治穩定。（二）比例代表制多黨制較不利於政治穩定。

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我國國會選舉制度之變革（以 94 年第七次修憲前後之比較）壹、概述我國在民國 94 年第七次修憲，將立法委員之選舉制度，由舊式的 SNTV（複數選區單騎不可讓渡投票制），改為「單一選區相對多數決」與「政黨名單比例代表制」之混合制。計票上並採取日本式的並立制，席次分配為單一選區 79 席，政黨名單 34 席，兩者約莫呈七三之比。

貳、修憲前之選舉特色（弊病）可謂負面影響多於正面，大致論述如下：

一、多黨性中選區和半比例代表制都有利於小黨候選人當選，故易形成小黨林立。

二、黨紀低落，以候選人為中心選舉大多是派系主導，對於地方派系黨中央常無力約束。尤其「候選人為中心」的選戰型態，更使政黨競爭模糊化。

三、賄選中選區易於賄選，候選人只需要掌控少數選票即可，故形成賄選風氣盛行。

四、同室操戈同黨候選人常在相同選區、相同政治板塊中爭取支持，造成同室操戈。

五、唯一性繼日、韓改制之後，台灣成為世界唯一採行單記不可讓渡制的國家。

六、民意代表性不足中選區易造成黑金政治，或使候選人易走偏峰，鼓勵極端主義發展。

七、派系化形成地方派系，例如高雄縣的紅派、白派與黑派，其派系之分合常成為決定選舉結果之重要因素。

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參、修憲後之影響茲就「單一選區多數決之影響」、「席次減半之影響」及「立委任期延長四年之影響」分析如下：

一、單一選區相對多數決的影響（一）學界通說主張選制改革後，台灣將邁入兩黨政治，此係根據杜瓦傑鐵律單一選區相對多數決必導致兩黨制。（二）此外，由於小黨政治影響力降低，使得單一政黨易形成國會多數，並有助於政府組成問題之解決，對總統而言，籌謀國會多數支持之困難度已降低。（三）建議可採行「單一選區兩票制之聯立制」，主要原因在於：如此「多數黨」的涵意才不致於混淆，小黨在區域選舉中所「浪費」的選票，才可真正藉由第二票的政黨得票得到適當的平衡與補償，並降低單一選區制度下，小黨被封殺的「比例性偏差」問題。

二、席次減半之影響茲就學者觀察說明，席次減半有如下諸多效應：（一）小黨候選人更難勝出：單一選區制復加上席次減少，將對小黨候選人之當選雪上加霜。（二）委員的政治影響力提升：區域立委的人口代表性大為提升，在若干縣市可能只有一席立委的情況下，無疑將使委員的政治影響力大為提升，此外，由於總席次大幅減少，將導致國會委員會被少數委員把持的情形。（三）新地方派系的形成：從實務上來看，由於選區範圍縮小使得候選人有利於經營地方勢力，從而使得地方實力人物長期把持席位，這對未來選區劃分及政黨提名策略而言都有重要影響。（四）導致肉桶立法：由於立委的行政區域代表性下降，將使得委員只關注於選區利益，對國家重大公共政策漫不經心，而典型的就是「肉桶立法」增加。

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三、立委任期延長之影響立委任期延長其實是希望，在我國類半總統制的政府體制架構下，降低「分裂政府」和「少數政府」的問題。惟立委任期延長對政治將產生以下影響：（一）分裂投票效力降低同時選舉將強化兩大黨的優勢，使得比例代表制的影響力被壓縮，因此兩大黨以外的候選人通常會為了如何說服選民進行分裂投票而苦惱。（二）衣尾效應(coat-tail effect)上升同黨議員候選人將可藉著總統候選人的光環加持下增加當選機會，準此，同時選舉將強化總統的權威，並有利於選後營造國會多數。（三）同時選舉的難題 1.由於我國憲法有解散國會的機制，一旦經歷倒閣而解散國會，總統及立委的選舉時程就無法配合了。 2.同時選舉當然有利於減少社會成本，並可能形成一致政府，惟此將導致國會選舉失焦，甚至可能形成日後立法權退卻的情形。

Approval Voting 同意投票學者布雷姆斯提倡一種新的選舉制度，選民投票時不限於投一位候選人，而可以將他的選票投給多位他可以接受的候選人，並且不需要將候選人排序。誰擁有最多的同意票誰便當選，此種制度即稱之為「同意投票」。

Gerrymandering 傑利蠑螈一、指不公平的選區劃分情形。也就是利用各種不當的方法，僅憑黨的私利劃分選區，以求選舉結果有利於該黨，而不將地理、人口、交通…等客觀因素納入考慮。二、源自於 1812 年麻州州長傑利(E. Gerry)為了打擊在野黨，乃主導州議會在劃分選區時，劃成奇怪形狀，有如蠑螈。

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投票行為壹、投票取向一般而言，選民投票時主要依循三種取向：

一、政黨認同取向（party identification orientation） 1.是一種感覺或態度，指一個人自己歸屬於某個政黨，而在投票時依據此政黨認同進行投票。 2.政黨認同的概念在一般民主國家中，容易出現繼承、即一代傳一代的現象。

二、議題取向（issue orientation）指競選活動中，政黨或候選人針對各種議題提出主張，選民則根據其所發表的意見，決定投票給誰。

三、候選人取向（candidate orientation）選民在投票時，係以候選人個人的特質作為考量，而不考慮候選人所屬的政黨，亦不考慮候選人對議題的觀點，也不會加強個人的黨派意識。

貳、影響因素而影響投票行為的主要因素有四：

一、社會地位（一）一般而言，社會地位較高者比起社會地位較低者，更熱衷於投票。（二）衡量選民社會地位的指標有： 1.經濟所得。 2.職業地位。 3.教育程度。

二、宗教宗教信仰可能會決定一個人的政黨歸屬，而政黨認同又會影響其投票行為。

三、種族以美國為例，黑人及其他非白人種族的投票率遠低於白人。

四、年齡人隨著年齡的不同，參與政治的程度也有所差異。一般而言，中年人的投票率最高，年輕人的投票率較低，老年人則介於中年人與年輕人之間。

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參、研究途徑對於投票行為主要透過三種研究途徑加以研究、分析：

一、社會學研究途徑（一）強調選民的「社會背景因素」與投票行為間的關係。（二）是利用總體資料來檢視分析，強調以團體取向來分析個人的投票行為。（三）Lazarsfeld 的名言：「社會特徵決定了選民的政治偏好」。

二、社會心理學研究途徑（一）認為個人投票給候選人，是因為個人的心理力量所導致，因此極重視「心理層次」的解釋變項。（二）在三項投票取向當中，最重視「政黨認同」一項。

三、理性抉擇研究途徑（一）採用經濟學的成本效益觀念，分析投票者的決定：認為選民會計算投票所需花費的成本，以及其投票可影響選舉結果的可能性。此一計算會使理性的投票者決定是否投票，又如果投票，應投給哪一政黨或哪一候選人。（二）A. Downs 認為，「如果投票結果比成本更重要，選民將會投票；如果投票結果不如成本重要，則選民將會放棄投票」。

200

配票一、「配票」是指在若干選舉制度下，由於政黨希望所獲得的選票，能夠轉換為更多的席次，而採行的一種策略。二、配票的目的，在於將政黨所掌握的票源，做最有效的運用。政黨會以各種方式設法將票源，平均分配給黨的提名候選人，以獲得可能的最多席次。三、例如：我國立法委員選舉舊制、直轄市、縣（市）議員之選舉規則 SNTV（複數選區單記非讓渡投票制）下，國民黨就長期以「責任區」的方式來進行配票。

Strategic voting 策略性投票一、「策略性投票」是指選民為了希望自己所投的選票能夠效用極大化，而在投票考量上進行策略性的思考，所產生之投票行為。二、主要原因在於，選民往往會意識到，如果把選票投給小黨，或沒有當選機會的候選人，則其選票將形同廢票。因此，選民會改從有機會當選的候選人之中擇一投票：但如此一來，選民所投票的對象即非內心的第一偏好。三、例如：在單一選區相對多數制下，選民會傾向於將選票投給兩大黨中較不討厭的政黨候選人，以防止他最不喜歡的某政黨候選人當選。

201

公民投票（Referendum）壹、意義一、「公民投票」是指一個國家或地區的公民，得以投票之方式表達公民意見，並對於憲法、法律、公共議題，加以承認、批准、否決之投票行為：是指全體國民就國家重要事項進行表決，以發生國際法、憲法效力，法律及政策效果。

二、廣義的公民投票包含「公民投票」(plebiscite)和「公民複決」(referendum) 的概念：後者專指公民就政府制定或人民創制的法案及政策加以同意。

三、為具體展現公民參與的途徑之一： 1970 年代以來，瑞士、美國等西歐國家，多有採公民投票決定重大政策、解決政策爭議。

貳、主要特性一、是提供選民直接影響政策內容的管道：其有別於一般之選舉，一般選舉主要是選拔公職人員的方式，但「公民投票」是提供選民直接影響政策內容的管道。

二、是直接民主的一種設計：起源於瑞士、美國、法國之制度。係對於代議制度缺失的填補，導入直接民主的機制，可彌補代議制度之不足，但無法取代代議制度。

三、其憲法基礎為「人民主權原則」：國家之主體為人民，則國家政策之決定，需具有「形式上合法性」及「實質上正當性」時，乃必須以人民的意志為基礎。

參、範圍公民投票若未做任何規範事很危險的，有時候對於民主制度的運作更是一種傷害，下列議題為主要的公民投票事項：

一、憲法修正案：修改憲法條文的最終同意權由人民決定，這是許多國家經常使用公民投票的形式。 202

二、領土、主權、政府結構的爭議。三、爭議性道德問題：某項公共政策議題極具爭議性，政府部門不方便在這個爭議上清楚表態，例如：是否應該讓墮胎合法化、是否應該興建核電廠。

四、政治性問題：例如：投票年齡是否應該降低、是否應加入某一國際組織？

肆、禁止適用事項（預、租、薪、人、投）一、預算預算提案屬行政權核心權力，預算議決權亦屬於立法機關核心權力。

二、租稅必須嚴守租稅法定主義，須由立法機關嚴謹討論完成。

三、薪俸公務員薪資制定，不得公投。

四、人事人事組織必須經由法律授權方得為之，不得公投。

五、投資對外投資屬高度專業與行政權核心事項，不得公投。

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公民投票的類型壹、第一種觀點一、強制性與選擇性：前者通常是國家對於憲法修正案，強制性地要求一定要舉行公民投票，並且獲得一定多數的同意才能修正；後者則是選擇性的，未必要進行公投程序。

二、拘束性與諮詢性：前者是政府必須接受公投結果，公投本身就具有法律拘束力；後者則是指公投結果僅具參考價值，不一定要遵守。多數公投都是拘束性公投，很少是諮詢性公投，縱使是諮詢性的，通常都無可避免地產生拘束性的效果。

貳、第二種觀點：依「產生法律效果之強弱」可有以下區分：

一、複決：又可分為二種：（一）人民否決： 1.對於已公布生效之法律，認定其無效。 2.此種效果最強烈，例如：法國之檢閱權、抗議權。

（二）公民決定（≒狹義之公民投票） 1.指對於議會尚未公布、發生效力之議案，加以否決之制度。 2.又可分為三種：（1）強制性公民票決對於特定內容或特定事項之法律、憲法，當然需要交由人民票決之意。

（2）選擇性公民投票是否將議案交由公民票決，依人民、政府、議會、州（郡）之請求而決定。

（3）附條件之強制性公民投票議會之議決案，若未達特定之條件，即需交由公民票決。 204

二、創制指公民以投票方式，直接制定法律或政策。

三、政策票決（Policy Vote）係針對特定、具體、具特殊性的重大政策，交由公民票決。

圖表 2 公民投票類型總表

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公民投票的要素（應考量之重要因素）一、成熟的公民意識（一）公民投票是否可以為社會帶來更大的利益，與其是否會成為助長民粹主義的推手，端賴於一個社會是否具備「成熟的公民意識」。

（二）如果公民缺乏自主性、利他精神、判斷能力，對於可能帶來的利弊得失，僅是人云亦云、一知半解。亦有進者，透過各類公民投票的濫用，來阻礙政府推動各種「鄰避政策」，則此時「公民意識」將成為是否善用公民投票的重要因素。

二、政策議題的資訊應忠實呈現（一）欲交付公民投票的政策議題，政府相關單位有責任將各類專業資訊轉化成民眾可以接納的語言，並對各種決策的後果，做出正確評估，使公民投票在一種資訊完全公開透明的前提下進行。

（二）而公共行政人員，應具自主意識和謹守專業主義，以捍衛憲政及公共利益為己任，對於公民必須提供真實的資訊，關懷、教導民眾公共抉擇的利弊得失與代價。

（三）因此，在進行公民投票之前，地方行政人員應要能夠抵抗各種政治勢力的干預，忠實地呈現政策議題的相關資訊，俾利民眾進行抉擇。

三、規則與程序的完備（一）公民投票施行之前，所依據的規則與程序設計，都應該審慎地規劃。

（二）例如：投票前應有時間進行充分的政策辯論；同一議題若遭否決後，其再次提出之條件；提案人與提案門檻…等。

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公民投票之問題公民投票由於下列三項問題，可能使公投結果充滿了被操控、或不符多數民意的可能性：

一、誰握有「決策疆域」的決定權，就可能操控了公投的結果：「決策疆域」是指有權投票選民的界定。以拜耳案為例，當年台中縣長劃定龍井、沙鹿、清水、大甲四個鄉鎮為決策疆域，如果是以台中縣或全國為決策疆域，其所展現的公投結果恐怕會不盡相同。

二、誰掌握「啟動公投權力」，誰就可能操控政策的抉擇：如果掌握啟動公投權力的政治人物，有特定強烈立場時，他當然會在公投結果與其政策主張一致時才會啟動公投，則事實上是握有啟動權的人在做決定，而不是人民。

三、要如何計算「沒有參與公民」的意見？公投若是民眾參與率不高，其結果是否真能代表多數民意？不無疑問。

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公民投票之優缺點壹、優點一、是國民主權的展現，也是尊重人民主權的重要表現。二、能檢視民選政府的運作，確保其施政貼近民意：避免政黨或國會專斷，同時也可抵制特殊利益團體對國會議員的不當影響，以免立法偏差、分配不義。

三、深化民主政治，增進政治的參與，提升公民責任感：有助於產生較多有素養、資訊充足的選民。而在擴大公民參與的層面的同時，也推動公民自治的範圍。

四、得以增強政權或政策的正當性：提供公民表達對某項議題看法的機會，同時也得以增強政權或政策的正當性。

五、是解決重大爭議問題的途徑：可由全體主權者，共同承擔責任與風險。

貳、缺點一、一般大眾極易受到媒體或其他影響力的干擾，可能有民粹政治之疑慮：政治決策交給教育水準不高、政治經驗不豐富的人來定奪，有其高度風險。

二、是在短促時間內對某項議題，做出倉促的民意表達。三、使政治人物閃躲棘手政策及其政治責任：製造政治人物駕馭政治議題的機會，並閃躲棘手政策及其責任。

四、簡單化、扭曲政治議題，易使爭議尖銳化，衍生成為勢力對決，甚至導致社會對立：事實上，公民投票的主要用意是以理性的投票，尋求意見的「最大公約數」，但公投常將政治議題簡化為贊成或反對，反讓社會對立更為嚴重，加深了社會的裂痕。

五、可能造成多數暴力。 208

參、評論一、公民投票是力行直接民主的重要機制。二、合法建立公民投票制度，一則可彌補代議制度之窮，另則能推動以下民主價值：（一）尊重人民主權。（二）抵制特殊利益團體對國會議員的不當影響，以免立法偏差、分配不義。（三）可由全體主權者，共同承擔責任與風險。（四）擴大公民參與的層面，推動公民自治的範圍。

三、地方具備辦理公民投票之優勢（一）地方舉辦公民投票所涉及的範圍較小、成本較低，因此較易施行。（二）地方層次的議題多與民眾的生活直接相關，因此民眾與議題的接近性較強，對政策議題的瞭解程度也較高。

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公民投票（Plebiscite）與公民複決（Referendum）之比較壹、公民投票（Referendum）與自決投票（Plebiscite）的區別一、公民投票（Referendum）：目前許多民主國家所實施的公民投票，主要發生在公共政策的決定上，而不是國家前途上。故正確名詞應該是公民複決（Referendum）與公民創制（Initiative），還加上對於不適任公職人員的罷免（Recall）。

二、自決投票（Plebiscite）：是第一次世界大戰之後，許多殖民國家為了解決主權爭議問題而發展出來的投票方式。因此，這種公民投票應該稱為「民族自決投票」，其投票結果足以決定「國家是否脫離殖民國家的統治，而形成一個獨立國家」。

貳、具體比較項目比較項目

公民投票

公民複決

（Plebiscite）

（Referendum）

投票客體

通常針對獨立、加盟、自決等事公民複決則是建制內對所有事項，超越憲法層次，屬於非建制的投票，不可超越憲法層次。性的投票。

權力來源

來自人民主權。

來自憲法賦予。

與國會關係

是憲法或法律所授權，並不違背與國會無關，甚至否定代議機間接民主意涵，而是對間接民主制。的補充機制。

客觀條件

為超越法律政策層面，涉及認同雖也有利益團體介入，惟較有理及情感，故容易為政客操縱。性討論的空間。

210

公民投票與「創制、複決」之關係一、具有同質性：均為「直接民主」之政治參與形式，均以投票的方式表達人民之意志，進而影響國家或地方之法案、政策的決定。

二、「公民投票」之範圍涵蓋了「創制權」、「複決權」之行使：公民投票行使之功能，較「創制」、「複決」之行使，更具主動性、積極性。

211

我國之「公民投票法」壹、行使範圍&類型：【公投法§2】一、全國性公民投票：（一）法律案之複決（二）立法原則之創制（三）重大政策之創制或複決（政策票決）

二、地方性公民投票：（一）自治條例★18之複決（二）自治條例立法原則之創制（三）地方自治事項重大政策之創制或複決(政策票決)

三、排除事項：預算、租稅、薪俸、人事…等事項，仍不得為公投之事項19。

18 19

專指「自治條例」，不包含「自治規則」、「委辦規則」、「自律規則」。「預算案」具有高度專業性，「租稅案」涉有國家財政及社會公平。 212

貳、公投主要程序一、發動程序（一）全國性公民投票：依發動者主要可區分為三種 1.公民提起之創制&複決：（1）提案人數：應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。【公投法§10】（2）主管機關公告公民投票之結果起二年內，不得就同一事項重行提出。。【公投法§32】（3）連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上。領銜人，於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起六個月內，向主管機關提出；逾期未提出者，視為放棄連署。【公投法§12】

2.立法院提起之重大政策創制＆複決：【公投法§15】 (1)立法院依憲法之規定提出之複決案，經公告半年後，應於十日內交由主管機關辦理公民投票。 (2)立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有提出公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後十日內，交由主管機關辦理公民投票。 (3)立法院之提案經院會否決者，自該否決之日起二年內，不得就該事項重行提出。

3.總統提起之防禦性公投：（1）當國家遭受外力威脅，致使國家主權有改變之虞，總統得經行政院會之決議，就攸關國家安全之事項，提請公民投票。【公投法§16】（2）其中關於「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞」，乃屬不確定法律概念。（3）此類由總統發動之公民投票，不論其名稱為「諮詢性」、「防衛性」、「防禦性」。

（二）地方性公民投票：【公投法§26、§28】（1）公民投票案應分別向直轄市、縣（市）政府提出。 (2)公民投票案相關事項，除本法已有規定外，由直轄市、縣（市）以自治條例定之。 213

（3）直轄市、縣（市）政府對於公民投票提案，是否屬地方自治事項有疑義時，應報請行政院認定。（4）公民投票案提案、連署人數、應附具文件、查核程序及發表會或辯論會之舉辦，由直轄市、縣（市）以自治條例定之。

二、投票結果與處理:【公投法§30】、【公投法§31】（一）公投結果通過者：【公投法§30】公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：（一）、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。（二）、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。（三）、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。（四）、依憲法之複決案，立法院應咨請總統公布。

立法院、直轄市議會或縣（市）議會依第一項第二款制定之法律或自治條例與創制案之立法原則有無牴觸發生疑義時，提案人之領銜人得聲請司法院解釋之。

經創制之立法原則，立法機關不得變更；於法律、自治條例實施後，二年內不得修正或廢止。

經複決廢止之法律、自治條例，立法機關於二年內不得再制定相同之法律。

經創制或複決之重大政策，行政機關於二年內不得變更該創制或複決案內容之施政。

（二）公投結果不通過者：【公投法§31】公民投票案不通過者，主管機關應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並通知提案人之領銜人。

214

參、對我國公投法之評議一、優異（一）可將不合理的法案加以否決，具有正面意義：法律、自治條例之複決，可將立法院、地方議會制訂之不合理法案加以否決，使其失其效力，具有正面意義。

（二）加深住民自治與垂直權力分立：公民投票法對我國地方自治，加深住民自治與垂直權力分立，均有其值得讚許之功能。此種直接民權的公投機制，在民主台灣有逐漸開花結果之趨勢。

二、缺失：公民投票法並無直接創制法律、自治條例之權。三、綜議：公民投票所帶來之政治爭議與社會動盪，均有待累積經驗、修正相關法制：例如，2018 年底的 9 合 1 地方公職人員選舉，結合 10 案全國性公投案共同辦理，導致投票時間內無法完成、衍生相關選舉爭議，顯示出我國之公投法仍有檢討改進之空間。

215

第七章

政黨與利益團體

政黨壹、意義一、「政黨」是一種政治性質的人民團體，也是一種制度化的團體。二、其建立在特定的社會與價值基礎上，經由政治資源與職位的取得，進而影響公共事務之決策。而民主國家之政黨，主要是透過「選舉」取得政治資源與職位。

貳、特徵可從三層面來說明：

一、政黨的政綱或政見，涵括著一定的社會基礎，往往反映了社會上存在的某些期盼或需要：惟其所涵括的是社會的部分，而非全部。

二、對政治持有特定的價值判斷：其活動的主要目標在於透過掌握政治資源、追求權力，以圖影響政治。

三、是由某些次級單位所構成，且組織是制度化的：（一）其組成份子可能是個人，亦可能是較大的單元，例如：工會、派系。（二）政黨本身要有組織規範，使各構成單位歸屬於政黨時，足以維持持續穩定的關係。也因為政黨有穩定的組織結構，因此不是烏合之眾，而不同於「派系」。（三）德國學者「韋伯」曾對「現代政黨」與十八世紀之「貴族朋黨」加以比較區別，發現「嚴密的政黨組織」是二者最主要的區別。亦即，現代政黨與過去政黨最重要的差別即在於「組織化」。

216

參、現代國家政黨地位之演變一、從政治理論而言政黨的存在與作用，是從否定到肯定。

二、從運行層次而言在民主政治中的運作層次，是由政治層次提升到法律層次。

三、從國家與政黨之關係而言國家對政黨的目的與活動，是由放任轉為監督。

217

政黨之功能壹、民主國家一、反應、匯集、塑造民意：然而，近年來政黨有過份官僚化、利益表達不暢的現象，故此項功能漸為「社會運動」與「利益團體」所取代。

二、政治溝通與傳播。三、提名候選人、甄拔政治人才。四、從事競選活動。五、組織與監督政府：（一）政黨對官僚科層之監督，屬於「非結構性的監督」，而非「結構性的監督」。（二）且全球化下國家治理能力減弱，亦削弱了政黨履行政見的能力。

六、政治社會化：政黨經常從事政治社會化的活動，將其意識形態與價值信念傳導給民眾，以塑造民意。

七、辦理社會服務：政黨在市民社會中是一個具有服務性質的組織，它能夠協助政府辦理各種社會服務。

貳、非民主國家一、塑造民意。二、進行政治教育與計畫性之「政治社會化」。三、單獨組織政府。

218

政黨之類型主要可透過七項方式進行分類：

一、依對理念的堅持程度（著重目的）（一）使命型政黨（missionary party）指堅持追求某特定理想或原則，而不屑為選舉犧牲原則的政黨。主張政策皆必須符合其所堅持的理想或原則。（二）掮客型政黨（broker party） 1.指主要目的是爭取多數選民支持，以贏得選舉的政黨。 2.雖然也標榜若干原則，但其原則通常曖昧而空洞，且並不太重視這些原則。

二、依黨員參加的方式（一）直接政黨指黨員以個人身份，直接加入政黨者。一般政黨均屬之。（二）間接政黨指黨員是因其他組織的成員身份，而間接變成黨員者。

三、依黨員與政黨的關係（菁英與支持者之連結關係）（一）幹部黨（骨幹政黨）（cadre party） 1.此類政黨不在乎黨員人數之多寡，平日「有將無兵」，僅有少數積極份子在處理黨務，僅在競選時才有較多的人員形成一競選組織，為黨籍候選人服務。 2.例如：西方早期政黨多為國會議員或社會名流，不需要也不願建立普遍的政黨組織。（二）群眾黨（直接政黨）（列寧式政黨）（mass party） 1.此類政黨致力於向群眾吸收黨員，入黨者皆納入組織，並維持經常性的組織。一方面在必要時動員黨員，另方面給予黨員某種程度的政治教育。 2.黨紀的寬嚴雖不相等，但黨員對組織通常有某些義務。例如：繳納黨費。 3.以「分部制」為基礎，屬權力較為集中、協調力較強的政黨。此亦為杜瓦杰所定義。

219

四、依政黨的起源杜瓦杰(M. Duverger)所做之分類（一）內造政黨 1.指政黨的起源及決策中樞，是在國會之中。 2.在國家權力機構內，因派系或利益關係結合的人，透過議會選舉結合原有之民意基礎而逐漸形成政黨，例如英國的保守黨。（二）外造政黨 1.指政黨的起源及決策中樞，是在國會之外。尤其「建國政黨」多屬此類。 2.在國家權力機構外，透過社會運動號召群眾而組成的政黨，該政黨之所以出現，通常和政治參與管道不足或政府出現正當性危機有關，例如英國的工黨。 3.「有強烈政黨信念」通常為「外造政黨」的特色。

五、以政黨社會基礎的廣狹（一）普涵政黨（catch-all party）指在構成信念、政策政綱上，企圖對社會各種次級利益都給予一定程度肯定的政黨，不刻意認同或排除社會的任何部分。克齊賀曼(Kirchheimer)所稱之普涵型政黨相當程度的降低了意識形態的包袱，以爭取最大可能的選民支持。（二）非普涵政黨（non catch-all party）在構成信念、政策政綱上，特意認同社會某一部份的政黨，為該社群爭取利益為職志，並將其他部分的社會利益排除在外。

六、以政黨的基層組織型態（一）黨團黨（caucus party）指除了黨中央與黨團會議外，幾乎沒有地方黨部的政黨。（二）分支型政黨（branch party）政黨除了黨中央及各級議會黨團外，尚有地方黨部與特種黨部。（三）細胞型/組織型政黨（cell party）政黨除了有黨中央、各級議會黨團、地方黨部、特種黨部外，還設有許多分支與小組，因此動員能力很強。（四）行伍型政黨（militia party）政黨的基層組織，即是民兵式的戰鬥組織。

220

七、以利益表達方式而分乃學者紐曼所做之分類：（一）代表性政黨政黨的主要功能視為在爭取選票，因此這類政黨是在反映民意而非塑造民意。從此角度觀之，代表性政黨將採取無所不包的策略，對實用主義的強調更甚對原則的堅持，又稱為「普涵型政黨」(catch-all party)、「掮客型政黨」(broker’s party)。（二）整合性政黨以整合各項民意為職志，以全民利益代表自居。力求動員、教育和激勵群眾，而不僅是回應選民要求，因此這類政黨是具有意識形態導向的政黨，又被稱為「使命型政黨」(missionary party)，例如歐洲的綠黨(Green Party)。

八、以是否反憲政結構來區分（一）憲政型政黨(constitutional parties) 接受和遵守選舉的競賽規則，該政黨能接受選舉失敗而失勢的結果，也能夠因得到選民支持而掌權。（二）革命型政黨(revolutionary parties) 基本上是反體制與反憲政的，這類政黨的目的在透過顛覆憲政結構以掌握政權，其所運用的策略範圍從武裝叛亂到群眾革命都有。

九、以政黨的意識型態來區分（一）左翼政黨(left wing) 特徵是樂見變革，並以社會革新或整體經濟的脫胎換骨為手段，其吸納的支持對象多是窮人或弱勢團體。（二）右翼政黨(right wing) 一般讚揚現有的社會秩序，視現有秩序乃穩定的泉源，因此其支持對象以富人或中產階級為多。

十、其他個人扈從黨：某一個人利用時機，所產生的單一政見或抗議性的政黨，稱之為「個人扈從黨」。例如：法國第四共和時期的普查德黨（The Projade Party）。

221

政黨類型概要整理表指堅持追求某特定理想或原則，而不屑為選舉犧牲原則的政黨。指主要目的是爭取多數選民支持，以贏得選舉的政黨。

使命型政黨對理念的堅持程度

掮客型政黨直接政黨

黨員參加的方式

黨員與政黨的關係

政黨的起源

政黨社會基礎之廣狹

指黨員以個人身份，直接加入政黨者。

指黨員是因其他組織的成員身份，而間接變成黨員者。此類政黨不在乎黨員人數之多寡，平日「有將無兵」，僅有少數積極份子在處理黨務，僅在競選時幹部黨（骨幹政黨）才有較多的人員形成一競選組織，為黨籍候選人服務。此類政黨致力於向群眾吸收黨員，入黨者皆納入組織，並維持經常性的組織。一方面在必要時動員黨群眾黨員，另方面給予黨員某種程度的政治教育。

間接政黨

內造政黨

指政黨的起源及決策中樞，是在國會之中。

外造政黨

指政黨的起源及決策中樞，是在國會之外。

普涵政黨

指企圖對社會各種次級利益都給予一定程度肯定的政黨，不刻意認同或排除社會的任何部分。特意認同社會某一部份的政黨，以為該社群爭取利益為職志，並將其他部分的社會利益排除在外。指除了黨中央與黨團會議外，幾乎沒有地方黨部的政黨。政黨除了黨中央及各級議會黨團外，尚有地方黨部與特種黨部。政黨除了有黨中央、各級議會黨團、地方黨部、特種黨部外，還設有許多分支與小組，因此動員能力很強。

非普涵政黨黨團黨分支型政黨

政黨的基層組織型態

細胞型/組織型政黨行伍型政黨

政黨的基層組織，即是民兵式的戰鬥組織。

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利益表達的方式

代表性政黨

代表個別社群之利益。

整合性政黨

以整合各項民意為職志，以全民利益代表自居。

憲政型政黨

接受和遵守選舉的競賽規則，該政黨能接受選舉失敗而失勢的結果，也能夠因得到選民支持而掌權。

是否反憲政結構

基本上是反體制與反憲政的，這類政黨的目的在透過顛覆憲政結構以掌握政權，其所運用的策略範圍從武裝叛亂到群眾革命都有。特徵是樂見變革，並以社會革新或整體經濟的脫胎換骨為手段，其吸納的支持對象多是窮人或弱勢團體。一般讚揚現有的社會秩序，視現有秩序乃穩定的泉源，因此其支持對象以富人或中產階級為多。

革命型政黨左翼政黨政黨的意識型態

右翼政黨

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政黨持續壹、意義政黨之持續，意謂政黨在政治系統、與社會結構中表現穩定，並且能夠持續影響公共事務。

貳、政黨得以持續之理由一、社會基礎持續未變支持政黨的政治社群、政治文化未轉變。

二、政黨制本身的維繫作用既存的政黨制能夠使政黨吸納社會需求，產生維繫政黨持續的作用，例如兩黨制大黨能夠吸收小黨的主張，一黨獨大制國家與政黨緊密結合，使小黨不易獲得支持。

三、法政制度及環境對政黨的支持前者如共產黨憲法規定，共產黨為唯一合法政黨，或像是威權體制下花瓶政黨(vast party)獲得政府支持而存續。

224

政黨變遷壹、意義由於政黨是建立在特定社會基礎上，因此，當環境的價值型態發生轉變，亦將導致政黨發生演變。

貳、原因政黨變遷的原因，可就以下幾點加以敘述：

一、社會變遷之激發例如民主價值世俗化後，可能驅使威權政黨走向民主政黨。

二、政黨間的互動政黨彼此競爭、合作導致政黨重組。

三、選舉制度的改變例如將比例代表制改為單一選區多數制，將可能使小黨消滅。

四、外環境之改變例如 90 年代東歐的民主化，就與外環境的改變關係密切，特別是蘇俄對其態度的轉變。

參、類型政黨變遷，主要有「政黨解構」及「政黨重組」二種類型：

一、政黨解構（party dealignment）（一）是指選民對政黨的認同度下降，使得政黨的社會基礎流失，該情況亦稱之為「政黨政治危機」(crisis of party politics)。（二）Heywood（海伍德）指出其原因有以下幾點： 1.黨之寡頭領導使基層黨員缺乏參與感。 2.政黨致力於權力爭鬥，使選民失去信心。 3.單一議題團體興起，取代政黨功能：特別是「後物質主義」興起，民眾不以福利之多寡為投票考量，而以政黨理念為選擇標的，此時政黨若為掮客型政黨，對特定議題就缺乏凝聚力。 4.文官體系之強化，削弱了政黨對政府的控制能力。

225

二、政黨重組（Party Realignment）（一）凱伊（Key）指出，選民對政黨認同改變，因而造成政黨之分合與內部權力變化，而且政黨重組之發生，通常均在一次「關鍵性選舉」之後。（二）其重組有兩種情況： 1.由上而下：政治菁英分裂或合作，使選民在不同政黨菁英中選擇認同。 2.由下而上：因為特殊原因，使得基層選民改變政黨認同，間接促成政黨價值觀轉變。

226

「政黨重組」與「關鍵性選舉」壹、「政黨體系」、「關鍵性選舉」、「政黨重組」之關聯一、「政黨體系」是一個國家的「政黨分化程度」：一旦選舉中出現了「關鍵性選舉」，則意味著「政黨重組」的發生，可能會引發「政黨體系變遷」。二、一旦面臨了重大的社會危機、政策對立、選民投票行為改變時，會出現一次「關鍵性選舉」及「政黨重組」的現象，如此則代表將發生「政黨變遷」，即舊有的「政黨體系」轉變為新的「政黨體系」。

貳、政黨重組之意義「政黨重組」（Party Realignment）是指選民政黨認同的轉變，而造成政黨的競合關係與政黨內部權力的改變。要素包含一次「關鍵性選舉」，此「關鍵性選舉」造成政黨支援的選民結構的改變，選民結構的改變是非常尖銳而且持久的，不是一次偶發的事件而已。又稱「重組性選舉」、「關鍵性重組」。

參、關鍵性選舉的意義「關鍵性選舉」（Critical Election），學者凱伊認為，是指「選舉結果乃呈現出政黨與其支持者間的既有連結關係已經明顯的改變，而此種新的連結關係將會延續到後續的選舉當中。基本上，此種選舉結果將會導致「政黨重組」。

肆、政黨重組之成因一、重大的危機重大的危機給了政黨兼政治資源再分配的機會，危機造成政黨意識型態尖銳化，並拉大政黨間的議題差距，此時選民的選擇亦較有顯著的差異。

二、議題的對立政黨在危機時期所提出的政策選項，呈現出南轅北轍的現象，加大政黨間意識型態的尖銳化和議題差距，而使選民對政黨和支援方向為之重新組合。

三、第三黨的出現選民的政黨忠誠度開始減弱，而使分裂投票和跨黨投票的情形大為提高。

四、較高的投票參與率在社會面臨重大危機時，選民利益涉入較深，呈現較高的投票參與率。

五、政策革新的必要政策的革新也被視為政黨重組後的產物。

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重大的社會危機

關鍵性選舉

政黨重組

圖表 3 政黨重組與關鍵性選舉關係圖

228

政黨體系變遷

政黨政治壹、意義民主政治就是政黨政治，如無政黨，民主將不堪想像。而政黨政治是民主政治的型態，它並非個人直接參與政治活動，而是透過集體的方式以政見來參與民主政治運作。

貳、條件一、代議民主體制政黨政治反對直接民主，因為其強調政黨於政治系統中利益匯集及表達的功能。

二、容忍反對黨存在政黨數必須為複數，且彼此能相互制衡。

三、反對黨須為忠實的反對黨所謂「忠實的反對黨」，係效忠於憲法和國家，但對政府保持理性嚴密的監督。

四、政治菁英支持政黨的政治菁英須對國家忠誠，且不把政黨當作遂行私利的工具。

五、公民文化公民文化將造成政黨間的良性競爭與互動。

參、危機主要是「寡頭鐵律」與「政黨民主」的衝突：

一、寡頭鐵律：為政治學者米歇爾斯於《政黨論》一書所提出，他認為組織無論其一開始多麼民主化，最後必會走向獨裁。寡寡頭控制組織，在密契爾斯的眼中不僅無可避免，而且順理成章。

二、政黨民主的困境：由於「政黨民主」是政黨政治的基礎，是以黨內權力必須平均分配，且決策權力應掌握在基層黨員中，因此調和「寡頭鐵律」與「政黨民主」的衝突，乃成為化解政黨政治危機的契機。

229

政黨的沒落原因在於：

一、投票取向上的改變近年來，依政黨認同投票的選民比例逐漸減少，「議題取向」與「候選人取向」的選民比例漸增。

二、人民選擇以其他團體來改革問題（一）人民不再以政黨為主要抉擇對象，往往以更直接的社會運動、參加利益團體… 等方式，來爭取社會和政治的改革。（二）特別是全球化時代，政府治理能力減弱，常使得政黨無法履行所有的競選承諾，而令若干利益的代表功能被單一議題團體所取代。

三、政黨在選舉中之重要性降低：候選人個人的競選組織與後援會，往往可以取代黨的功能。而選舉專家與公關專家，亦逐漸取代政黨的行銷功能。

四、政黨被視為少數菁英獲取權力的工具：政黨不再成功的吸收黨員及支持，具有明顯的寡頭性質，並與基層黨員漸行漸遠。

五、大眾傳播媒體發達，使候選人能直接與選民接觸。六、「後福特現象」，使舊有議題的吸引力逐漸不足：（一）要言之，後工業社會中，許多選民原先堅持的社會認同與忠誠開始衰退，舊有議題的吸引力逐漸不足，遂使得許多提倡單一議題的利益團體，有取代政黨機制的可能性。（二）而而「後福特主義」(post Fordism)是指，經濟生產方式從大量生產標準化產品走向小量精緻的產品，而知識與資訊成為經濟發展的重要因素，是一種經濟生活型態的改變。

230

派系壹、意義一、「派系」是政治性成員間，經常性、非正式的集會與團體。例如，地方政治上，以某大家族或若干家族為核心的非正規集會。在「利益政治」與「政黨政治」不發達的開發中國家，頗為普遍。二、「派系」可視為政治菁英一種非正式的經常集會，這些政治菁英包括利益團體、政府機關、議會成員，甚至可能是地方上以某一大家族為核心的非正式組織，它的

建立基礎在於菁英間的共同意識和情感。三、像「派系」此種非正規的人群組合，應屬於學者阿蒙所歸類之「非組織的利益團體」。

貳、特徵一、近親的血緣關係。是菁英份子間感情、信念與利益的結合。

二、私領域的關係與利益：三、非正式結構：在現代政治中的地位並不一致，通常難獲得正式地位，往往是非正式層次的運作。

四、傳統社會人情網絡，以情感維繫：是人與人的聚合，可能隨著時空的改變而消失，亦可能人亡政息。派系之生存乃植基於傳統政治文化，因此派系之維持必須透過人情、忠誠關係等發展加以持續。

五、侍從主義：由上而下藉由恩惠換取服從的連結型態。

六、缺乏意識形態：派系的存在大多以私利為出發點，往往缺乏意識形態與共同政見取向。

231

「政黨」與「派系」的差異比較項目

政黨

組成原因

是基於一定的社會期盼與支持。

在政治體系中的地位

是處理政治事務的必要結構，其活動也有正式的規範。

派系是菁英份子間感情、信念與利益的結合。在現代政治中的地位並不一致，通常難獲得正式地位，往往是非正式層次的運作。

直接參與政治活動，推出候選人在正式政黨或組織中運作，透過

影響政治的方法

競選職位，並發動社會資源，尋非正式的管道來影響政治。常見求社會支持贏得選舉，以使其自依附於政黨，在政黨活動中擴充身成為政治事務的決定力量。

其影響力。

是建立在特定的社會基礎、價值是人與人的聚合，可能隨著時空

持續能力

信念上，這些基礎與信念若不消的改變而消失，亦可能人亡政失，則政黨通常也不至於消失。息。

關心議題

政治責任

所關心的議題大多與公共利益有關，且面向多元。必須擔負政治責任。

僅關心派系成員之私利。

無須負擔政治責任。

Clientelism 依侍主義一、「侍從主義」是一種政治社會體制中，不平等權力地位的行動者間，非正式、特殊的互惠關係。是以「恩庇－依隨」來完成政治上的動員與控制。二、其反映出統治菁英或「恩庇者」，有較高的權力地位，「依隨者」透過對恩庇者的效忠與服務，來換取生活所需的資源。雙方各持有對方所需，即在政治、社會、經濟各領域中相互依存。雖然依隨者通常是較弱勢的一方。

232

政黨體系不同政黨體系之成因造成不同政黨體系的原因主要有四：

一、選舉制度（一）依照「杜瓦傑法則」（Duverger hypothesis），選舉制度容易依下列趨勢創造政黨體系： 1.簡單多數決＋一輪投票制 「兩黨制」。不利小黨生存。（單一選區相對多數決） 2.比例代表制 → 穩定多黨制。 3.兩階段投票法  不穩定的多黨聯盟。（二）杜瓦杰以「機械」、「心理」二項因素，說明選制效應： 1.機械：大黨優勢效應。 2.心理：選民行為。

二、社會、文化之分歧程度與分歧型態（一）該社會中，「社會團體」及「文化」的共識程度，究竟是高度共識或是分歧，都將影響政黨體系之形成。（二）一般而言，有兩種主要的社會分歧結構： 1.交錯的分歧結構：指各種社會分歧彼此交錯盤結，較不會有一種分歧面向成為撕裂社會，或形成壁壘分明的敵對陣營。 2.重疊的分歧結構：指各種社會分歧重疊，且各種分歧面向有相互加強的效果，容易在社會上形成二大敵對陣營。（三）社會分歧主要有六個面向： 1.宗教。 2.種族(族群)。 3.階級。 4.地域。 5.部門。 6.價值。

233

三、歷史、經濟社會的發展脈絡歷史發展之脈絡，以及經濟社會發展之脈絡，均可能影響政黨體系之型態。政黨政治的歷史傳統亦能解釋政黨制的形成，而這些支持力量可能持續很久，甚至傳承至後代。例如，英國的兩黨制。

四、中央政體設計使然例如：美國之總統選制，具有「贏者全拿」的特性，遂導致政黨體系配合形成「二黨制」，以利權力之相互競爭。

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杜瓦傑法則（Duverger’s Law）壹、意義法國學者杜瓦杰（Duverger）認為，選舉不僅促進政黨的發展，選舉制度更影響到政黨體系的發展，其提出選舉制影響政黨制的三大因素，稱之為「杜瓦傑法則」 (Duverger’s law)。

貳、主張一、單一選區多數決會導致兩黨制（一）就機制因素而言，該選舉制度設計將造成第三黨代表性不足的情況，亦即所獲席次與其全國得票率不成比例。（二）就選民的心理因素來說，選民將意識到如果其繼續支持沒有希望當選之小黨，他們的選票將形同廢票，因而會表現出「策略性投票」。

二、比例代表制會導致多黨制比例代表制強調選票與席次分配之公平性，因其並非贏者全拿之零和賽局，故小黨仍有生存機會20。

三、兩輪投票制會導致兩聯盟多黨制兩輪投票制容易使政黨在第二輪投票時採取聯合的方式。是以，選舉時經常出現這種不穩定的臨時聯盟，到了選後又各自為政，維持多黨制的面貌，例如法國。

參、評論學者瑞伊(Douglas Rae)根據杜瓦傑鐵律再提出其觀察，他指出無論在何種選舉制度下，大黨的獲得席次必然遠高於其獲票比例21，而在比例代表制中，選區越大政黨的席次與得票率的比例就越接近。

該論點的前提是小黨必須先出線，否則，小黨因特殊社會原因不易出頭，仍會造成兩黨制，例如，比利時。基於此，該論點又被稱為「杜瓦傑假說」(Duverger’s hypothesis) 21 即使是比例代表制，由於當選門檻的限制，因此大黨仍有獲利空間。 235

政黨體系的類型壹、D.W. Rae（雷伊）的分類一、一黨獨大體系有一個政黨議席超過七成以上。

二、兩黨體系 1.兩大黨的議席總和超過九成以上。 2.且無任何一政黨議席超過七成。

三、多黨體系 1.沒有一個政黨議席超過七成。 2.且前兩大黨的議席總和未超過九成。

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貳、依薩托里（G.Sartori）的分類極權一黨制：（totalitarian one-party system）指意識型態最強烈，動員能力最強，政黨內不容許次級團體存在的單一政黨體系。

一黨制（ one-party system）

威權一黨制（authoritarian one-party system）指意識型態與動員能力較極權一黨制稍弱的單一政黨體系，政黨內雖容許次級團體存在，但次級團體並無自主性。

非競爭性政黨體系

實用主義一黨制（ pragmatic one-party system）指意識型態與動員能力最弱的單一政黨體系，政黨內有次級團體，且次級團體具有自主性。薩托里之政黨體系分類

一黨獨霸制（hegemonic-party system）：屬於非民主政體下的政黨體系。

一黨優勢制（predominant-party system）

兩黨制（tow party system）有限多黨制（溫和多黨制）：

多黨制

特徵：【1】政黨數目約 3-5 個。【2】政黨間意識型態差距較小。【3】作用模式為向心競爭。極端多黨制（極化多黨制）特徵：【1】政黨數目 6-8 個，【2】彼此間意識形態的差異極端，甚至有些政黨是採取反體制的立場。例如：義大利、法國和西班牙。原子化多黨制（粉碎化多黨制）

圖表 4 G. Sartori 政黨體系分類表

237

競爭性政黨體系

參、綜合言之政黨體系主要有下列三種：

一黨制

極端一黨制：唯一合法、以黨領政。。獨裁一黨制：以黨領政。。一黨獨大制： 1.小黨不足以撼動執政黨地位。 2.執政黨維持優勢的原因，通常有：（1）行政優勢。（2）政績優勢。（3）建國政黨。（4）社會情況不足以支撐另一足以抗衡之政黨。變體一黨制：使單一執政黨，發揮了多黨的功能，例如：墨西哥。。

一般之政黨體系分類

二黨制： 1.指一國之政黨體系中，存在兩個主要政黨的體制。二黨各自具有掌握國會席次半數的能力，且始終保持一黨在朝、一黨在野的情況。 2.各國兩黨制實際上均不只兩黨存在，卻都不影響大黨的優勢地位。

多黨制：指一國的政黨體系內，並無任一政黨能獲得過半席次。在內閣制國家，則常須以「聯合內閣」方式來組成政府，亦即需由兩個或兩個以上的政黨合作，才能共同組成內閣。

圖表 5 一般政黨體系分類表

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一黨制單一政黨制的形成原因通常有：

一、社經發展程度低。二、國民缺乏國家意識。三、社會秩序呈現混亂。

兩黨制壹、意義一、「兩黨制」是指一國之政黨體系中，存在兩個主要政黨的體制。二黨各自具有掌握國會席次半數的能力，且始終保持一黨在朝、一黨在野的情況。二、各國兩黨制實際上均不只兩黨存在，卻都不影響大黨的優勢地位。

貳、形成原因主要有：

一、早期菁英內部的分化與競爭：像是英國早期貴族所分化的托利(tories)黨與輝格(whigs)黨，爾後托利黨成為保守黨的前身，而輝格黨在轉化為自由黨。

二、社會階層流動快速：不容易產生固定的意識形態，因此重視實用主義，都顯示其政治文化具有高度的吸納能力

三、「單一選區相對多數決」有利於兩黨制的形成：就杜瓦傑定律(Duverger’s Law)而言，單一選區相對多數決有利於兩黨制的形成。

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多黨制壹、意義「多黨制」是指一國的政黨體系內，並無任一政黨能獲得過半席次。在內閣制國家，則常須以「聯合內閣」方式來組成政府，亦即需由兩個或兩個以上的政黨合作，才能共同組成內閣。

貳、形成原因一、歷史的衝突導致社會充滿緊張關係。二、社會多元利益分歧。三、政治文化上重視意識形態。四、選舉制度採比例代表制等。

選舉制度、政黨體系與社會分歧之關連性壹、選舉制度建立之初一、多元分歧的社會：（一）會較支持比例性的選舉制度。（二）因為各種不同的社會勢力，會去避免自己的勢力與利益在政治過程中被排除。

二、同質性較高的社會：（一）較能夠接受比例性低的選舉制度。（二）社會中各種勢力，不擔心因為比例性較低的選舉制度，使自己的勢力與利益，在政治過程中被完全排除。

貳、選舉制度建立之後一、政黨體系形成後，各主要政黨會傾向去維持現有的選制，以致維持住現有的政黨體系。二、其結果是導致政黨體系無法隨時間轉變，反映出當前的社會分歧，而是沿襲之前的社會分歧狀況與政黨體系。則其政黨體系猶如被凍結般。(frozen) 三、例如：有學者指出，歐美民主國家 1960 年代的政黨體系，所反應的並非 60 年代的社會分歧結構，而是 1920 年代的社會分歧結構。

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利益團體（促倡團體）壹、意義一、「利益團體」是指具有某一政治、社會目的而從事政治活動，或是經由政治程序來爭取團體及成員利益的社會團體。二、A. Isaak（伊薩克）指出，利益團體是具有相同利益，並向社會提出訴求的一群人：當這群人訴求的目標為政府時，或要求立法部門制定法律時，就成為「政治性利益團體」。三、民主國家中，利益團體為了爭取利益，勢必會對政府部門施加壓力，因此又稱為「壓力團體」（pressure groups）：但壓力團體一詞似乎不宜用來指涉非民主國家的利益團體，因為非民主國家之利益團體所能施加之壓力甚小，其主要功能是在向政府委婉的表示成員意見。

四、英國學者以「促倡團體」（promotional groups）來稱呼以公益為己任的利益團體。

貳、特徵一、以共同利益為基礎利益團體的組成，乃是基於一個或一些共同的利益。

二、是有組織的利益團體必須是有組織的，其組織起來，使團體目標得到更好的實現，而非僅只是鬆散的民意。

三、向行政、立法部門施壓民主國家中，利益團體為了爭取利益，勢必會對政府部門施加壓力，因此又稱為「壓力團體」。

241

參、成敗因素一、團體的人數人數多的利益團體，其影響力往往大於人數少的團體。

二、成員的社會地位有些團體人數雖然不多，但是由於其成員都具有較高的社會地位，其活動力亦十分龐大。例如：醫師、律師協會。

三、成員的團結程度成員的團結凝聚力大，其影響力往往超越人數眾多、但組織鬆散的團體。

四、領導者的才能與技巧團體領導者的特質、才能，亦會影響團體內部的和諧，及對外生存發展的能力。

五、遊說及其他活動的技術六、團體的立場與基本哲學團體的立場必須符合社會的主流思想，較能獲得社會的支持，影響力亦較容易施展。

肆、影響力來源一、影響選票二、籌募競選經費三、勸服最主要的三項勸服方式為：（一）直接與政府官員接觸，提出利益團體的觀點。（二）在行政部門或立法部門的聽證會上作證。（三）向有關人員提出研究結果或技術性資訊。

四、利益團體領袖被視為決策菁英於政策制定過程中，利益團體領袖常被外界視為「統治菁英」，其與高階政府官員、企業總裁級人物同樣重要。例如：太陽花學運事件中的林飛帆、陳威廷等人，即被視為團體領袖而有同等高度得與政府高階官員直接對話。

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伍、興起原因一、美國：美國利益團體興起主要原因如下：（一）政黨沒落。（二）中產階級參與政治活動的增加。（三）人民對政府機構信任度的降低。（四）通訊技術進步，使利益團體容易發揮影響作用。

二、我國：我國利益團體近年來發展亦相當快速的原因：（一）受到世界各國利益團體蓬勃興起的影響。（二）社會趨向多元化。（三）中產階級興起。（四）經濟發展衍生各類社會問題。

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利益團體的類型壹、公益性與私益性「利益團體」包含公益性團體、私益性團體二種。前者以促進公共利益為目的，後者以促進私人利益為目的，具有固定服務對象。

貳、G. Almond(艾爾蒙）的觀點依照 G. Almond(艾爾蒙）的分類，主要有以下數種：

一、組織的利益團體（associational interest groups）是為了表達特定的利益而組織起來的利益團體。

二、非組織的利益團體（non-associational interest groups）是指非正規的人群組合，是建立在共同意識到的種族、語言、地區、家族、血緣、職業利益…等基礎上，所組成的利益團體。

三、機構的利益團體（institutional interest groups）是政府機關為了爭取國會的支持，必須透過遊說、談判等活動，來與國會建立良好關係，獲取該機關的利益，因而籌組的利益團體。

四、不軌(失序)的利益團體（anomic interest groups）（一）指非以正常程序來爭取團體利益實現的利益團體。（二）此種團體經常採用叛亂、革命、恐怖行動…等暴力手段來破壞既有的社會秩序，以達到其政治目的。

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利益團體的正、負功能壹、正功能一、資訊交換，提出各項替選方案在議題形成及政策規劃時，利益團體常扮演主動促發、提供資訊的功能。利益團體並非單獨達成此項目標，大眾傳播媒體及其他社會運作過程均可助其一臂之力。

二、參與規劃，參與問題解決過程利益團體往往聚集了利害關係人、資訊及意見領袖，因此行政機關為求規劃效率，往往直接邀請利益團體參與規劃並協助提供方案選項。利益團體無法將政治系統中每個觀點整合成共同觀點，但是利益團體的確將各種衝突加以結構化極有助益，而能協助政府處理議程的複雜性。

三、協力執行例如：委託辦理、補助及合辦業務，都可由利益團體協力執行之。

四、爭取團體成員利益組織化的團體容易集中力量採取一致行動，有利於爭取利益。

五、澄清及明示民眾需要利益團體有時可在一般民眾與政府官員間，扮演資訊交換的角色。有助於將不同的觀點、事實資訊及其他觀念帶進政策制訂的過程。

六、監測政府治理在某些人的眼中，利益團體監測政府的治理、揭發弊端，是一項主要的功能。

七、建立聯盟

貳、負功能一、偏狹的特殊利益獲得過多的代表權利益團體雖是民眾的集合，卻是相當小部分的標的團體或利害關係人，此小部分的利益進入政策規劃階段，往往形成人數與力量不平衡的狀況。

二、接近政治的機會不均等掌握經濟力量越大的，優勢利益團體，越容易影響政策導向，較不利於農民、勞工及受薪階級。

三、使行政機關無法公正規劃、執行政策有時利益團體甚至以賄賂方式影響政策的規劃與執行，有違公平正義原則。 245

參、減少利益團體負功能的方法（策略）利益團體影響政策過程雖有上述缺失，但實有其正功能，不能因噎廢食。學者羅威認為有下述方法可減少利益團體在政策運作過程中產生負面影響：

一、有效控制行政運作的過程：行政或立法機關，應明確清楚任務、目標，避免利益團體有過度介入干預的機會。

二、強化政黨功能，避免不當政治獻金之資助在政黨紀律較高的國家，代議士多仰賴政黨提名及經費挹注競選費用，則不需由利益團體以政治獻金資助競選。

三、訂定明確之遊說法規使利益團體或公關公司的遊說行為有一定的規範。

四、鼓勵民眾成立公益性利益團體公益性利益團體越多，越能形成強大的公平正義輿論，以節制偏狹觀點的利益團體。

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利益團體的活動方式壹、主要活動方式（※口：示、黨、不、宣、助、草、遊→是黨不宣助草遊）

一、遊說（lobbying）（一）「遊說」是以各種方式(包括文字與言詞)向立法者與行政人員表達團體意願與利益，以便影響其立法與行政的行為。是民主國家的利益團體最重要、最直接的活動方式。然而總體來說，「遊說」的功能最主要還是在於「強化」作用。（二）依派特森（S.C. Patterson）之分類，遊說人員的類型主要有三： 1.直接接觸進行遊說者。 2.提供資訊者。 3.監控者。（三）遊說對象： 1.立法部門。 2.行政部門（尤其是與該團體相關之部門）。（四）遊說者對議員的遊說方式： 1.利用國會聽證期間，出席陳述意見。 2.與議員私下接觸，表示瞭解。 3.發動團體成員，以書信、電話向議員表示意見。

二、宣傳指設法影響社會輿論，使其目標獲得同情、支持，或至少不反對其目標。其主要目的在於，希望透過宣傳，而影響人民的態度。通常會雇用專門的宣傳人員，來進行宣傳工作。

三、助選（一）利益團體通常並不自己推薦公職候選人，但是利益團體會對特定支持的候選人進行助選，以期望團體的利益可藉由該候選人的當選，予以實現。（二）一般主要作法有： 1.捐款。 2.義務宣傳。 3.動員支持。

四、與政黨合作

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五、草根式壓力（Grass-root Pressure）「草根式壓力」是說客可能會要求議員的好友去跟議員接觸，或動員選區選民寫信、打電話給議員。每位國會議員都熟知利益團體躲在如雪片般的名信片與信函背後，為的是某一項待決的法案。

六、示威活動與罷工七、公民不服從（Civil Disobedience） 1.「公民不服從」是指為了更高的宗教、道德、政治原則，而合理化的違反法律的行為。是明顯而公開的行動，為「堅持某事是必要的」而違法。 2.特徵是堅持避免使用暴力。例如：印度甘地所主張的「不合作運動」，以向英國爭取獨立。

貳、活動的限制一、團體內部之限制團體在組織設計與運行精神上，設法使利益團體內部具有自我糾正的能力，以避免少數人的壟斷，也防止利益團體追求私利。

二、公權力與法規監督政府外在的監督作用，使利益團體活動不會逾越正常軌道。例如：美國之遊說人員必須向主管機關登記，報告收支。

三、政治制度之結構例如：統合主義之決策結構，即有益於吸收社會利益，使其取得制度化的發言地位，而消除社會利益團體間公開抗爭之危險。

四、公民自由與參政權之確保於利益團體作用外，仍應繼續強調個人自由身份影響公共事務之權利。

五、公益之壓力在多種局部利益之上，仍應有更高的共同利益存在，如果社會公益得以發動，則利益團體之局部私益自應有所節制。

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利益團體活動的缺失壹、主要缺失一、造成政治上的不平等利益團體的活動是政治影響力不平等的一項來源，而此種政治不平等性並不符合民主社會的期待。因為任何一個民主制度，利益團體均未能平等的代表所有公民。此外，並非所有利益團體均有同等的機會可參與政策制定過程。

二、共同之社會整體利益屈服於割裂的個別利益利益團體為追求自己狹隘的或割裂的利益，而忽視了共同的社會整體利益，換言之，利益團體的活動強調了「差異性」而非「共同性」。

三、造成太多的否決點常見造成廣大利益與狹隘利益衝突的情況，少數利益團體成員就可以使行政機關無法採取行動。

貳、減少利益團體缺失之方法欲減少利益團體活動的缺失，應致力於下面兩件事：

一、應當成立更多更廣的公益性團體以追求公共利益及全民福祉為職志。

二、應儘速健全遊說法制使利益團體的遊說活動有規範可循，否則容易發生「利益輸送」、「利益掛勾」、「賄賂拉攏」等不法情事。

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利益團體對政治的影響（利益政治）壹、「利益政治」之意義「利益政治」是指利益團體積極活動於政治舞台，而構成政治程序的重要部分，高度影響著政策制定過程的政治型態。

貳、有利影響一、促進周延立法：（一）可提供立法者與行政決策者資訊與民情，以使公共政策更符合民意。（二）促成辯論與討論，培養出資訊充足、素養良好的公民，也因此促進了公共政策的品質。

二、補足「代議制度」之不足：（一）議會「區域代議」之缺失，尚待利益團體之「功能代議」來補足。（二）可藉由利益團體表達出「政黨」所忽略的觀點，並在選舉中影響政府，以強化代議功能。（三）提供政府與人民間的溝通管道，而有助於維持政治的穩定。

三、擴展政治參與的範圍：利益團體提供了「草根行動主義」的政治參與機會，有利於一般大眾更廣泛的參與。

四、制衡政府權力利益團體能在政治過程中，確保充滿活力的市民社會，並進一步保障了人民的自由。

五、是構成多元政治的重要基礎。六、能使「公益」不至於受到過度危害：原因在於：（一）「公益」是各種利益團體競逐妥協之結果。（二）團體與團體的相互競爭、制衡，將使得私利危害公益的情形難以發生。（三）團體成員的會籍重疊，因此具有節制作用，不至於使團體立場過份激化。

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政治學 總論1-250

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