公共政策 總論251-500

需求評量（Need Assessment） 詳見＜第三章：需求評量＞

政策目的 壹、意義 「政策目的」是指一項政策的預期結果，所進行可測量的表達。

貳、特性 一、可測量性： 指政策目的本身可以用量化或其他更具體的方式加以表達。例如， 「提高國民所得」 此一政策目標，必須擬訂更具體的政策目標：6 年內平均每位國民所得能夠達到 12,000 元的水準。

二、有限的人口： 政策目的所規範的群體應有地理上或其他可觀察的界限，例如，前述提高國民所得 之實例，台灣地區就是可觀察的群體界限。

三、變遷的幅度： 如以國民生產毛額之政策目的而論，目前如果是 9,000 美元，希望能達到 12,000 美 元，其中的變化數量為 3,000 美元，這是 6 年內必須努力達成的變遷幅度。

四、時間的期限： 此期間可能是短程的、中程的或長程的。

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政策規劃的主要活動 G. Starling (史達林）認為在規劃政策方案時，會涉及以下幾項主要活動： 一、設計若干替選方案 規劃人員應不受限制的廣泛設計、找尋各種替選方案，包括：對現行方案的繼續實 施、修正、或予以放棄，主要是重新檢視方案的有效性。

二、初步篩選替選方案 就每個方案可能發生的後果、優缺點、價值等，加以初步的分析，淘汰若干較差的 方案，使替選方案減少到可管理的範圍內。

三、估量投入的資源及結果 對於方案所需投入的成本及結果均應加以估量，包含：效能、附帶效果、分配考慮 等。

四、評量替選方案的優先順序 一旦所有替選方案的可能後果都分別評量確定後，應把它們排出優先順序，排序所 使用的評價標準包括：成本效能、成本效益分析等。

五、確定限制因素的影響狀況 政策或方案必須在合法的架構內運作，因此需對實際上可能的法律、財務、政治等 影響因素，加以深入分析。

六、重新評量替選方案的優先順序 替選方案的優先順序排列總是暫時性的，隨時會因某些因素或價值觀的改變而調整 順序，因此排序的根據與價值觀必須清晰的向決策者展現，以作為調整優先順序的 參考。

七、檢查評量的完整性 分析過程中除應盡量考慮各項相關因素外，在完成規劃工作後，對於所涉及的問題 及優先順序，仍應仔細檢查以求完全確實。

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政策規劃的分析架構 壹、奎德的架構 一、包含十個步驟，其認為這些步驟基本上是循環過程。 二、有兩大特色： （一）包含之分析項目相當細緻。 （二）項目彼此是相互循環之過程。 三、不過，吾人認為奎德的架構並沒有將分析之理念明確地表達出來。

貳、派頓與沙溫克的架構 一、包含六個步驟： （一）創議。 （二）估算。 （三）選擇。 （四）執行。 （五）評估。 （六）終止。 二、此一架構最大特色在於「政策終止」觀念之提出。不過，各步驟之劃分界線不夠清 楚，每一階段之分析內涵亦不易掌握。

參、W. Dunn （唐恩）的架構 一、最足以反映政策科學之政策規劃架構乃是 W. Dunn (唐恩）之政策分析過程。 其認為構成政策規劃架構有二大要素： （一）政策相關資訊 指政策規劃時希望產生的知識與資訊，包括：政策問題、政策行動、政策結 果、政策績效、政策未來五部分。 （二）政策分析方法 指進行政策分析、期望產生相關資訊時，所可能運用之方法，包括：問題建 構、推薦、追蹤、評估、預測。

二、綜合前述二種要素，政策規劃過程即是「期望透過政策分析方法，以產生政 策相關資訊的過程」： 期望以問題建構法澄清政策問題的性質，推薦法建議正確的政策行動，追蹤法觀察政 策方向及結果，評估法評斷政策績效，最後則以預測法推估政策未來的發展方向。

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政策規劃的困境與限制 壹、困境 一、分析過程中的價值選擇 規劃可說是一種分析的過程，且規劃必須將價值的因素考量在內，則價值所依賴的 意識型態和信仰系統顯然應受到更多的重視。而理性規劃與分析最易受到的批評， 即是價值因素的忽略。

二、菁英主義與民主參與的兩難 傳統上，規劃總是由政府內部的菁英主導，尤其當規劃過程需引用複雜的技術、規 劃者必須具備專業知識始可勝任時，一般大眾往往被排除在政策規劃之外。此種將 大眾排除的作法，與民主的理念互不相容，因此，近幾年紛紛發展出一些民眾參與 的規劃模式以突破此一困境。

三、規劃及預測的不確定性 所欲規劃的事務通常十分複雜，且並非靜態的，而是一動態過程，正因為未來充滿 不確定性，因此未來取向的政策規劃，其可行性常易受到質疑。

四、集體利益與個別利益的拿捏 以個人主義的觀點來看，個人本身需求的滿足勝於一切，然若以公共財的觀點而言， 許多個人所需的財貨和服務，卻必須以集體的方式提供，才能獲得保障。因此爭論 即是，集體利益與個別利益之間的拿捏。

五、化約主義與協力主義 規劃過程中常將事務區分為許多的「部分」，為的是要瞭解各部門之間的關係，規 劃者不應忽視整體的觀點，規劃亦必須以整體性的角度看待之。

貳、限制因素 Kanplan（卡普蘭）提出幾項規劃的限制因素： 一、無法規劃的情況 並不是所有的決定都是經過規劃的，或者都可以規劃的，一般而言，在無法規劃的 政策領域中，只能依據舊有的經驗作決策。

二、無法預測的情況 有些結果是無法預測的，致所規劃的計畫無法確切針對問題加以解決。

三、無法控制的情況 規劃本身就帶有控制的意味，但事實證明有許多的情況根本是無法預測和控制的。

四、目標的不恰當性 規劃者所追求的目標有時會形成執行上的一些阻礙，例如：對私有權的尊重是規劃 者所應關注的，但規劃者也必須瞭解私有權過度擴張的不恰當，不應為了尊重私有 權而任憑政策問題持續惡化。 254

Scenario Writing 腳本撰寫法 一、腳本撰寫法可以作為規劃未來的一種模式： 一般政府機關常會面臨各種影響目標的不確定因素，方法之一就是可利用建構腳本撰寫 法，深入預測描述可能面對的各種情況，從而設計可能解決問題的方案。

二、是一種理性的預測工具： 政策分析家必須同時具有正、反兩面的思考能力與邏輯推論，透過正向的演繹，描述備 選方案在正常情形下可能產生的情境。同時，對於假設的情境作逆向的推論，一旦在最 壞的狀況下，原本被看好的方案得不到既定的成果時，必須有立即因應的對策，盡量將 決策者所偏好的方案置身於最佳的政治舞台。 三、「腳本撰寫法」是對於未來可能發生的事件，就其可能發展順序、發生影響的因素 等，像撰寫戲劇腳本的方式，予以次第敘述預測。涉及使用想像力去預測某一未來 情境，決策人員可利用此方法去規劃處理未來可能發生事件。

四、腳本撰寫法有兩種方式，一種為受到限制的「作業分析法」，另一種為無拘 無束的「自由式法」，其方式通常如下： （一）研究某一情勢的事實狀況。 （二）選取事件可能發生的事項。 （三）想像事件發生後，其產生結果的影響程度與順序。

Strategic Planning 策略規劃 一、面對漸增的環境不確定性及模糊性， 「策略規劃」提供行政機關檢視本身角色定位、 偵測內外部環境的重要因素，以協助行政人員建立全面策略性思考架構。 二、與一般政策規劃的差異在於，其所處理的議題具有稀少性、重大性、前導性： 重視問題的確認與解決、內外環境的評估，涉及組織本質改造、計畫也較有彈性。 三、成功進行策略規劃之決定因素有： （一）健全的財務 （二）適當的組織的規模 （三）適當的組織領導者任期 （四）工作上是否與企業組織有密切關係 （五）是否直接提供服務給民眾 （六）鄰近機關是否已採用策略規劃

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政策規劃的原則 壹、定義 一、「政策原則」（政策規劃原則）是指政策的一般性原則，是政策的基本方針、 標準： 例如：解決問題的方法是革新主義、漸進主義還是廣博理性主義，處理風險的態度 是積極主義還是消極主義…..等等★3。

二、亦有學者認為， 「政策原則」的意涵亦近似於「政策策略」 （Policy Strategy） 。

貳、不同政策情境下的政策規劃原則 可依不同的政策情境概分為以下三大類政策規劃原則：

一、一般性原則：Kanplan（卡普蘭）觀點 二、改善決策品質為前提的規劃原則 三、逆境下的規劃原則

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尋找更適合的定義。 256

一般性原則：Kanplan（卡普蘭）觀點 Kanplan (卡普蘭）曾提出一般狀況下的七項政策規劃原則： （※口：一般、人民、普遍、劣勢、持續、緊急、公正 →一般人民普遍劣勢，需要持續緊急的公正。） 一、公 正 無私 應以無私無偏之態度，對當事人、利害關係人、社會大眾等，均予以通盤慎重之考 慮。

二、一 般 個人受益 無論是採行何種方案來解決問題，最終之受益者都必須落在一般人身上。

三、劣 勢 者利益最大 應考慮使社會上居於劣勢之弱勢團體及個人，能夠得到最大照顧，與 John Raws 的正義原則相符。

四、普 遍 分配 應考慮盡量使受益者擴大，盡量使利益普及於一般人，而非僅限少數人。

五、持 續 進行 應考慮事務之延續性，從過去、現在及未來之角度研究方案之可行性。

六、人 民 自主 應考慮該政策問題是否可交由民間處理，如果民間有意願且有能力，基本上應由民 間來處理。

七、緊 急 處理 應考慮各項公共問題之輕重緩急後，對於較緊急之問題，即刻加以解決。

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改善決策品質的規劃原則 壹、改善決策品質之方略 朱志宏教授認為，要改善決策品質，則其「政策規劃」應重視環境及政治因素對於政 策規劃的影響，政策規劃人員應有跨數十年的前瞻性洞識，以全方位的視野掌握環境 變動，規劃出能因應未來發展需求的政策方案。

貳、具體原則 因此，如果要改善決策過程及提昇決策品質，政策規劃應考慮下列四項原則：

（※口：前瞻、開放、策略、權變） （一）應具開放性 由於政治系統是一開放性系統，各種政策議題相當容易受到其他議題的影響而具 有多面性，因此規劃時應當以全方位的視野去瞭解該議題與其他議題的關係，避 免造成「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的狹隘觀點。

（二）應具前瞻性 （一）前瞻性的政策規劃，應該是「垂直式」的、跳躍式的規劃，是由遠而近的， 政策規劃者應向後跳躍十五至二十年，預先設想彼時的情境及目標，然後 回溯現狀，做政策的長遠性規劃工作。 （二）分析人員及決策者都應該給自己一大片空間及時間，以充分發揮創意。

（三）應具策略性 政策規劃者應就變動不居的環境，隨時掌握各種變動的契機，做大範圍及全方 位的戰略設計，擬定各種「贏的策略」，使人民的需求得到滿足。

（四）應具權變性 由於環境不斷改變，因此政策規劃也應隨時間、環境的變化作適當調整，給予政 策方案彈性調整的空間，而不應拘泥於安定性。

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逆境下的規劃原則 壹、逆境的意涵 「逆境」是一種環境情境，在此情境下，任何政府機關、社團、人民努力與成就， 只有微小的正相關，很大的努力，只得到小小的成就，不努力，就逐漸萎縮、枯 萎、逐漸沉淪。

貳、六項原則 有六項原則是國家於逆境時所應當採用的：

（※口：臨、構、勇、避、強、出→鄰近水溝永遠避免強硬出門） 一、必要的社會結構 改造： （一）指對於社會上主要機構和運作過程要有重大結構性變化，必須在中央政府的 指導下進行。 （二）對社會改造的必要性，源自於以下兩個方面： 1.僵化的社會結構，使調整不可能經由自發的過程實現。 2.對於生活方式與追求目標等方面，都需要調整與變革。

二、達成臨 界質量： 政府處理逆境，亦要達到其必要的「臨界質量」，其特徵為： （一）政府處理逆境，必須動員極大的力量，方能達到其「臨界質量」，才能成功處理 逆境： 動員力量的範圍與強度有其門檻，其門檻通常取決於逆境的規模、複雜程度。 （二）而臨界質量為「政策工具」的效果值，未達到此效果值，不能成功地處理 逆境： 達到「臨界質量」與否，其結果得失差距極為懸殊， 「成則為王，敗則為寇」， 所以政府必須全面動員力量以達到「臨界質量」，一點都不能手軟。 （三）達到「臨界質量」的手段與過程，必須要有其正當性： 不可以蠻橫霸道的方式進行，否則必將遭受人民唾棄。

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三、勇 於冒險的選擇： （一）政府遭逢危急存亡之秋時，必須採取激烈改革的政策，否則會有滅亡的危機。 （二）基本要素有五： 1.緊急。 2.必須冒險。 3.找到進行冒險的適當時機。 4.有充分的準備。 5.選擇最容易成功的冒險行動。

四、規避 風險之準備： 逆境之下，政府會面臨不確定狀態，界定什麼是適當的風險標準便成為很重要的探 討課題。逆境之下，應坦然明確準備承擔風險，合理評估在逆勢下所能接受的風險 度，進而採取相應的政策方式。

五、產出 價值優先： （一）民主國家政策制定受兩種不同的價值支配，一種是產出方面，政策對現實的 影響方面的實益，屬於「工具理性」，另一種則屬於制定和執行政策的形式 方面，有公眾參與、自由競爭、公平性、透明化、多數決等形式，屬於「實 質理性」。 （二）在政策制定過程中，對於「形式價值」與「產出價值」之間的取捨程度相當困難， 何種價值列為優先是主觀的問題，一般來說，在平常時期， 「形式價值」可得到較重 的權數。如果面臨嚴峻的逆境時，就應優先滿足政策的「產出價值」。

六、強 迫應變之積極行動： 即處理逆境的政策需具有積極行動，面對各種僵化的體制和機構，遇到各種抵制和 反抗時，需在上層的控制與指導下，強制為之。克服惰性，消除抵制，必須將政 策的強制性看做是面對逆境所必要的一項原則。處理逆境的政府中樞決策系統必須 享有發號施令的權威，以制定和執行強硬政策。

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原則

內涵

特徵

必要的社會結 改造現在僵化的社 構改造 會結構

達成臨界質量

成功實例

商鞅變法，台灣的土地 改革。

必須積蓄、強化改革 非達到臨界質量，改革 的力量，達到必要的 不會成功。 門檻。

必須搶時間，以異於 勇 於 冒 險 的 選 正統的方式，激烈地 擇 冒危險選擇最易成 功的途徑進行。 必須預測危險之到 規避風險之準 來，有所準備，努力 備 化解危機。

產出價值優先

現實考慮，為求生存 發展。

趙武靈王胡服騎射。

強迫應變之積 積極主動，勉強自 極行動 己，強制大家。

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我國政策規劃的運作實務 主要缺失 我國政策規劃最主要角色者仍是行政機關，因此檢討我國政策規劃過程之缺失，當以行 政機關之相關活動為主，大約有下列幾項值得檢討：

一、各行政機關之本位主義，規劃時常缺乏溝通協調。 二、缺乏整體性與前瞻性之眼光。 三、規劃政策時常缺乏系統性與連慣性。 四、缺乏足夠之政策分析人員及規劃人員： 行政規劃人員缺乏從事政策規劃所需之知識與能力。

五、各種諮詢委員會未發揮功能，無法收到集思廣益之效。 六、常有閉門造車之嫌： 未邀請機關以外之人員或團體參加，常有閉門造車之嫌，以致政策方案難獲各 方充分支持。

七、常未能充分考慮標的人口之需求，以致政策無法獲得支持。 八、誤以為每個問題只有一個理想解決方案存在，缺乏適當之替選方案。 九、可行性研究不夠詳盡周延，影響政策之執行程度。 十、規劃過程之公開或保密，未能依政策性質作最佳判斷。 十一、決策者未能充分尊重政策分析人員之專業知識，而隨意更動替選方案之優 先 順序 。

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改進方向 從宏觀角度建議我國政策規劃應朝如下方向努力：

一、加強與民眾意見溝通協調 應確實掌握民眾的意向，除盡量考慮標的人口的需求，更須在規劃期間視需要舉辦 公聽會、民意調查，邀請專家、學者、當事人代表等參加規劃小組，以增加計畫的 可行性。

二、策訂國家建設總目標 必須先策訂國家建設的總目標，使各機關充分瞭解國家未來發展的藍圖，據以進行 各機關功能性的規劃作業。

三、加強政府各部門橫向間的協調聯繫 各業務主管部會在制定各自的中長程計畫時，應當具有國家整體的觀念，不可囿於 本位主義、各自為政，應主動和相關機關聯繫，進行必要的溝通和協調。同時對於 涉及許多部會的共同性問題，應賦予其一機關專責協調的工作。

四、建立環境預測資料庫 環境因素涵蓋範圍極廣，各機關作規劃時，有必要設法建立完整的環境預測資料庫， 除將常引用的資料加以整合及更新外，對於未被重視的領域應予加強，以提供更完 整的資訊。

五、加強規劃能力，積極培育規劃人才 政府各機關政策規劃人才，在數量及品質方面均有待加強，除在大專院校增開政策 規劃理論與實務課程外，應加強現有計畫人員的在職訓練，例如：舉辦講習會、觀 摩會等。

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政策設計（Policy Design） 壹、意義 一、「政策設計」是指政策分析人員有系統的探討政策問題，並組合解決問題的 政策要素，使其彼此間具有邏輯一致關係的過程： 它是彈性的、動態的、變化的及參與的過程。 二、 史耐德與英格蘭認為，政策設計可被視為一種「過程」或「產品」： 政策設計是為了產生預期的政策後果，有意圖地安排政策要素之過程，是依 據政策結構邏輯，透過標的團體之運作而使政策發生效果的活動。

貳、特性 一、是多元參與、隨時進行修正調整的： 非僵硬、由上而下的控制。

二、是由許多人互動及許多理念交織而成的。 三、通常包括目標、目的、達成目的的方法。 四、主要是政策分析人員的工作： 但他們在進行設計時，必須諮詢其他相關人員的意見。

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政策設計的原則（6C 原則） 依照學者 G. Starling (史達林）的看法，其認為政策設計有「六 C 原則」： （※口：協調、一致、集中、挑戰、明晰、變遷 →協調一致以集中挑戰，以明晰變遷） 一、集中性（concentration） 係將較少的資源集中於策略性的政策目標上，以獲取較大的政策效果。

二、明晰性（clarity） 指政策內容之目標應清楚簡單，執行步驟也應明確，才能得到他人的瞭解與支持。

三、變遷性（changeability） 政策應有足夠的彈性以因應環境的改變。

四、挑戰性（challenge） 政策目標的設計應稍高於政府機關現有的能力和資源，但又不脫離現實。

五、協調性（coordination） 從系統整體性觀點，為達成政策目標而相互協調。

六、一致性（consistency） 政策目標與行動，政策與外部政策間均應保持互不衝突的原則。

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政策設計的類型 依史耐德與英格蘭之看法，政策設計的類型有以下五種： 一、學習過去經驗的設計 類似於「漸進主義」，決策者學習過去的經驗，只作小幅度的增刪。

二、權威型的設計 典型的「威爾森式行政人員」被期望是價值中立的，其假設當權威者宣示命令時， 所有人員皆須順服，違反者將處以懲罰。若政策無法達到目標時，則設計者應加重 其處罰的程度，而非改變政策的策略，因此典型的權威型政策設計的可行性是值得 商榷的。

三、能力建構的設計 其假設只要政府給予所需的資源與機會，則行政人員與標的團體自然會採取一致的 順服行動。而資源的提供包括：教育訓練、工具提供、技術協助、資金援助等。

四、可見誘因的設計 （一）本類型認為，提供機關與標的團體可見的報酬，可以促成政策的順服。正面 報酬的激勵，包括：稅賦免除、補助等，而負面的報酬則如懲治規定等。 （二）此類型的設計建立在個人會因自我利益而行動的假定之上。誘因設計亦非完 美無缺，依賴正面和負面誘因不一定能達到政策效果，因為許多的機關和個 人並不全然因為誘因而行動。此外，當機關沒有執行政策的專門技能時，再 多的利益也無法達成所欲的目標。

五、符號督促的設計 （一）主要是透過改變個人的認知、態度與價值的方式，促成所欲的政策行為。例 如：喚起個人的正義感。 （二）符號督促的設計也有其限制，因為社會的價值是多元的，此類型的設計有時 可能造成價值的雙重衝突，反而造成不同利益團體間的紛爭與衝突。

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政策設計的結構邏輯 壹、意義 一、史耐德與英格蘭認為，政策設計可被視為一種「過程」或「產品」，政策設 計是為了產生預期的政策後果，有意圖地安排政策要素之過程，是依據政策 結構邏輯，透過標的團體之運作而使政策發生效果的活動。 二、惟不論是何種說法，政策設計必須以標的團體的需求為基本的結構邏輯，進 行政策方案的設計，才能發生實質的解決問題效果。 三、一般而言，政策設計的結構邏輯可以用簡單的數學公式加以表達如下：

貳、四項政策設計的要素 一、結果（O）： 所謂的「結果」有二種，一是指設計政策方案時，所預期發生的政策效果，另一指 政策本身實際所發生的效果。預期結果為（O1），實際結果為（O2），就政策設計 者來說，當然希望二者的差距越小越好，甚至是沒有任何差距的。

二、標的團體（T） ： 標的團體（T1、T2）是公共政策或法令規章，期望改變其行為的個人或團體。

三、執行機構（A）： 是指負責執行政策方案的政府相關單位（A1、A2、A3）。

四、法令（S） ： 是指政策方案所必須依據的法令基礎，任何公共政策的設計，必須具有堅強的法令 基礎。

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參、三項政策設計的連鎖 一、工具（t） 是指促使政府官員或標的團體遵從政策行動的工具，是將政策目標轉化為具體政策 行動的機制作用。例如，為了確保公共安全，其中所擬定的政策工具包括：公共服 務業執照的核發採取更嚴格的標準、不定期檢查消防措施，甚至對於不合法的業者 採取吊銷執照的規定。

二、規則（r） 是指政策制定者、執行者、標的團體必須遵行的遊戲規則。政策涉及到公共利益， 如果沒有明確的遊戲規則，那麼公共政策很可能淪為黑箱作業，成為競逐私人利益 的場所。規則通常是議會所通過的法律，也可能是行政命令。

三、假定（a） （一）是指對於政策因果關係的陳述，這種陳述通常包含了技術的、行為的、規範 性的假定。 （二）技術假定： 指政策應該運用何種科學技術，才能使政策發生效果的陳述。例如：環境品 質監測系統的興建，是為解決石化工業環境糾紛的「技術假定」。 （三）行為假定： 指政策應該敦促標的團體採取何種行為，才能使政策發生效果的陳述。例如： 石油化學工廠只要做好敦親睦鄰的工作，則民眾抗爭環境污染的情形就減 少。 （四）規範假定： 指政策應該運用何種法律規範，才能使政策發生效果的陳述。例如：為了解 決環境糾紛與抗爭事件，行政院環保署制定公害糾紛處理法，以作為調解公 害糾紛的法律依據。

肆、總結 根據以上理念，可以將整個政策設計的結構邏輯繪圖，當設計一項公共政策時， 自然必須注意這幾種要素，以及要素之間的連鎖關係。

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政策方案（替選方案）（Policy Programs） 壹、意義 一、 「政策方案」 （Policy Programs）是指一組規劃設計過的行動，可能為政策制 定體系所採納而用以達成特定的政策目標。 二、「政策方案」是解決問題的具體策略，其設計一方面必須認知既有方案，另 方面必須發明新的方案，為政策規劃、分析過程中最需要發揮創意的重要階 段。 三、 「政策方案」又可稱為「替選方案」 （Alternative） ，是指一組負向相關的不連 續行動，即當採行某一項行動後，即不可能再採行另一項行動，彼此是互斥 的。

貳、特性 一般而言，具有下列特性：

一、具相互排斥性： 採取一個政策方案便無法採取另一政策方案，因此，方案之間是相互排斥的。

二、可依強度劃分為不同的層次： 例如：每一種稅率水準都可以視為一種政策方案。

三、對問題的改善有所幫助： 最好的方案是能夠結合所有方案的優點，但由於資源有限，事實上無法融合每一方 案的優點，故需就其中某些方案進行整合。

四、方案的設計必須與政策目標相結合。 五、方案的範圍可以從最激進的行動到不採取任何行動： 除了研擬改變現狀的行動方案以外，不能忽略現狀或無行動方案之分析。

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政策方案（備選方案）的來源 一、目前已存在的建議方案 是指維持現狀的方案，或是過去曾經加以分析而放在檯面上的既定方案。可能是政 策制定者過去分析的結果，也可能是利益團體或政策企業家向政策制定者所提出的 建議方案。

二、 「學理型」的解決方案 學術界已提供許多解決公共問題的理論型方案，例如：威瑪與范寧就從市場機制角 度提出若干政策解決方案類型，如：市場自由化、運用賦稅與補助手段、建立市場 規則、透過非市場機制供應財貨、提供保險等。

三、修正後的「學理型」解決方案 學理型的備選方案未必適用於任何一項公共問題，因此，必須加以修正，以確定該 方案能夠適用於特定的政策問題系絡。

四、漸進主義型的備選方案 對於許多政策制定者來說，維持現狀的安定非常重要，故寧願採取非常小的修正幅 度。

五、創意型的備選方案 可能來自於學理文獻的啟發，也可能是出自於自己的創意想像。

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政策方案的原則 一、不要期望找到「完美」的政策方案 政策分析所處理的問題太過複雜，包含多元目標與多元利益，根本無法產生能夠「畢 其功於一役」的完美方案。

二、不要將「稻草人方案」 （Straw Man）納入 「稻草人方案」是指不實際或經不起辯護的錯誤方案，這些方案通常都具有政治、 行政、預算上的問題，以致於無法執行。

三、不要先設定「偏好」的方案 除非已經盡可能評估所有的方案，千萬不要先行設定「偏好」的方案。

四、方案必須與政策資源或管轄權相符合 政策資源包括人力、預算、設備等，備選方案當然必須考慮是否有充分的資源可以 因應。其次，管轄權範圍涉及規劃與執行方案的權限，是中央或地方？這些都必須 注意。

五、避免指示事先儲備的方案 很多政策制定者喜歡事前儲備某些特定偏好的方案，以致於影響往後政策分析過程 的進行。

六、排除被他人支配的所有方案 有些備選方案可能為某特定利益團體所支配或控制，容易淪為既定利益或特定團體 的維護者，易受抨擊。

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Edge of Chaos 混沌之緣 一、學者考夫曼指出，危機管理系統代表著由「災難的混沌」轉移到恢復秩序： 而認真負責的危機管理系統會在「混沌」與「秩序」兩端的「連續體」上趨中移動。

二、在連續體中央有一個考夫曼稱之為「混沌之緣」的狹窄區域： 在此區域內有充分架構足以獲得資訊、交換資訊，也有足夠的彈性去適應變遷的環 境。

三、也就是在「混沌之緣」下，組織或系統最足以發展出最適合環境的創造性反 應。

Policy Primeval Soup 政策原湯 一、政策替選方案的產生，如同生物學上物競天擇，是一種篩選的過程： 而不同理念與其他不同理念在相互激盪下結合與再結合，吾人稱之為「政策原湯」， 以凸顯出政策起源的不確定性。 二、儘管如此，理念在篩選的過程卻是有跡可尋的，蓋篩選標準例如：技術可行性、政 策社群價值的相容性等。

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政策方案的預測 壹、「政策方案預測」的意義 一、W. Dunn (唐恩）認為， 「預測乃是以政策問題本質的資訊為基礎，對社會未 來狀況製造事實資訊的一種方法」。 二、政策方案的預測有助於我們掌握政策未來的發展方向，有助於決策制定者避免掉公 共政策不可預期的、負面的後果。

貳、種類 W. Dunn (唐恩）將預測分為三類： （※口：推、估、猜） 一、推 測 以過去和現在之趨勢，推定社會的未來狀態，以經驗性的資料為基礎。

二、估 測 以明確的理論假設、估計社會的未來狀態，是以科學的理論為基礎。

三、猜 測 以主觀的判斷為基礎，猜想社會的未來狀態。這種判斷可能來自於政策制定者本身 的直覺和靈感，也可能一種情緒性驗證。

參、預測情境 一般而言，預測的情境有三種：

一、確定情況。 二、風險情況。 三、不確定情況。

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肆、對象 柯普林認為，政策方案預測至少涉及四種對象： 一、現行政策的結果 估量如果政府不採行新政策而繼續現行的作法，則社會可能會發生何種改變。

二、新政策的結果 應用於估量如果採行新政策，社會可能會發生何種改變。

三、新政策的內容 可應用於估量新的公共政策內容的改變情況。

四、政策利害關係者的行為 應用於估量政策利害關係者對新政策的可能支持或反感情況。

伍、預測的方法（技術） 一、趨勢外推法 是基於歸納的邏輯，以過去事實的趨勢去推斷未來。

二、理論假設法 係基於演繹的邏輯，以一套經過系統化建構並可實際驗證的法則，去估測未來可能 發展的方向。

三、主觀判斷法 基於洞察力所獲得的知識，而對未來作出預測。主要是基於回溯的邏輯，先對未來 作某種主張，然後再倒回去尋找必須的資訊和假定，以支持其主張。

274

政策方案預測的資訊來源 政策分析家在預測政策替選方案及後果時，必須有足夠之資訊以為依據，而資訊之主要 獲取來源有以下數項：

（ ※口 ：倫 、類 、分、 權、 洞、 動、 理、平 →人 類只 要分 權，就 可以 洞洞 理 平 ） 一、權 威 向專家學者尋求替選方案或其他資訊。

二、洞 察力 對某一特殊問題具有深入瞭解者，其直覺、判斷、看法、知識等，可能成為政策分 析家尋求方案資訊之重要來源。

三、分 析方法 利用分析方法獲得資訊以作為政策預測來源，例如：透過「德菲法」或「素描法」， 較符合「理性」決策之要求。

四、科學理論 即自然科學與社會科學研究所作之解釋。

五、動 機 政策利害關係人信念、看法、價值、需要等，也可能是資訊之來源。

六、平 行案例 例如：其他國家、省市、鄉鎮等所產生之政策問題，其處理經驗也可能是資訊之重 要來源。

七、類 比性 政策間之某些關係基本上是相似的，故不同類型之政策問題，其相似之處也可能是 一項資訊來源。

八、倫 理系統 例如：哲學家與其他社會思想家所提倡之「社會正義」理論，常可作為許多政策方 案之資訊來源。

275

政策方案預測的限制 預測往往受到若干因素的限制而不夠精確，以致影響決策的品質，其主要限制如下：

一、政策目標未明確清晰界定 如無清楚目標，將致預測失去明白依據，而使方向偏差，結果錯誤，甚而可能造成 「以正確預測方法達到錯誤目的」的第三類型錯誤。

二、預測者未具充分知識與技巧 並非每位預測者都具有充分的條件。

三、所蒐集的資料不夠充分或有誤 例如：資料提供者常由於某種原因，隱瞞事實的真相，勢必影響預測品質。

四、預測時受到時間與經費的限制，因陋就簡 五、使用不適當的預測方法 預測方法需視問題本質、目的、資料等因素而定，而決策者的意圖及支持亦甚為重 要，常常由於未充分瞭解管理階層的情境，而造成不良的預測結果。

六、人類行為不易預測 人類行為乃是最難以捉摸的，故對其行為作預測只能是近似的、而非絕對精準的。

七、預測者無法掌握變動不居的外在環境

276

政策方案之可行性分析 從事政策方案規劃時，必須從事可行性研究，可行性分析的周詳與否關係該方案能否被 接受，也關係該方案未來能否順利執行。必須顧及以下數點：

（※口：行、法、政、經、技、時、環→刑法是很正經的，要計時還） 一、政治可行性 指政策方案在政治方面受到之支持程度如何，尚應考慮是否與社會上盛行之價值觀 念相違背。

二、經濟可行性 指執行政策方案時所需的資源面可行程度（主要是經濟面），包含：預算、專業性 人力、物材、相關資訊等。

三、行政可行性 指行政機關之能力是否足以承擔政策方案之執行工作，分析變數有： （一）執行機關層次之高低。 （二）內部結構情況。 （三）管理人員。 （四）執行人員之素質情況。 （五）管理技術。 （六）外部聯繫情況。

四、法律可行性 指政策方案在執行時能否克服法規方面之障礙，是否需制定新法或修改舊法。

五、技術可行性 指執行機關或人員有無足夠之技術知識與能力以執行政策方案，需考慮專業知識之 程度如何？發展水準如何？認知差距如何？

六、時間可行性 指從時間幅度考慮政策方案執行之可能性，包括：執行所需之時間、產生預期後果 所需之時間。

七、環境可行性 指政策方案能否克服「環境保護」規定之限制。涉及兩個層面，一為自然生態保育 問題，一為公害防制問題。

277

政策方案之「政治可行性」分析途徑 壹、政策問題階段（對「參與者」之分析） 一、梅爾斯勒的觀點 （一）梅爾斯勒為了解決此一問題，而提出一份政治分析的清單，作為評量政治可 行性所需要資訊的指導性原則。 （二）他建議，政治問題的分析應該顯示出，政策過程所有參與者的信念、動機、 所掌握的資源、影響政策制定的地點等等，藉由這份清單協助政策分析家思 考，在決策過程所可能遭遇的「政治要素」 ，並進一步克服可能造成的阻礙。

二、卡帕林與歐賴力的觀點：PRINCE

（一）卡帕林與歐賴力提出一個分析政治問題的系統性方法，稱之為 PRINCE：

P 代表偵測，IN 代表互動，C 代表計算，E 代表執行。 （二）這個方法要求對政策參與者所持態度的強度、相對影響力的大小、重要性 程度等等面向，做出數字的估計： 它是藉由建構一個表格，來顯示政策參與者對於政策問題所持的態度、參與 者所擁有的權力、政策議題對參與者的重要性、參與者彼此之間潛在的互動： （三）此方法牽涉到嚴謹的研究設計與資料蒐集，同時各變數的操作化隅側量並沒 有一個客觀的判準，因此執行上並不簡單。但是，即使政策分析家不做到精 細的估計，至少 PRINCE 可以思考政治因素在政策過程中的情形與程度。

貳、備選方案的階段（對「備選方案」之分析） 一、建立方案評估標準 （一）一般來說，政治可行性分析是一門藝術運用勝於科學計算的學問，各備選方 案是否能被順利接納的問題，通常可藉由建立政治評量的標準而得到答案。 政策分析家在建立政治評量標準時，應該特別著重於備選方案整體性的評估， 藉以精確地檢視備選方案的政治可行程度。 （二）一般來說的標準有： 1.接受性、2.適當性、3.回應性、4.合法性、5.公平性。

二、選擇備選方案： 利用上述五項政治評量標準，評價各備選方案優缺點的同時，必須再一次地利用梅 爾斯勒的政治資源清單，藉由表格化的方式，來比較各個政策備選方案間的差異與 限制。

278

三、預測政策執行階段（對「執行過程」之分析） ： （一）為了進一步瞭解政策備選方案在未來執行時可能面臨的問題，建議利用「腳 本撰寫法」，對於各備選方案在未來可能發生的情境，依照其發展順序來加 以描述。這涉及使用想像力的運用，也是表達政治可行性分析結果的一種實 用方法。 （二） 「腳本撰寫法」是一種理性的預測工具，政策分析家必須同時具有正、反兩 面的思考能力與邏輯推論，透過正向的演繹，描述備選方案在正常情形下可 能產生的情境。同時，對於假設的情境作逆向的推論，一旦在最壞的狀況下， 原本被看好的方案得不到既定的成果時，必須有立即因應的對策，盡量將決 策者所偏好的方案置身於最佳的政治舞台。

279

PRINCE 政治可行性分析方法 一、卡帕林與歐賴力提出一個分析政治問題的系統性方法，稱之為 PRINCE： P 代表偵測，IN 代表互動，C 代表計算，E 代表執行。 二、這個方法要求對政策參與者所持態度的強度、相對影響力的大小、重要性程 度等等面向，做出數字的估計： 它是藉由建構一個表格，來顯示政策參與者對於政策問題所持的態度、參與者所擁有的 權力、政策議題對參與者的重要性、參與者彼此之間潛在的互動。

三、PRINCE 可以思考政治因素在政策過程中的情形與程度： 此方法牽涉到嚴謹的研究設計與資料蒐集，同時各變數的操作化隅側量並沒有一個 客觀的判準，因此執行上並不簡單。但是，即使政策分析家不做到精細的估計，至少 PRINCE 可以思考政治因素在政策過程中的情形與程度。

Environmental Feasibility 環境可行性 一、「環境可行性」是指在從事政策方案設計時，必須考慮該方案能否通過「環 境影響評估」，克服「環境保護」規定所受的限制。 二、一般而言，環境保護涉及兩個層面，一為自然生態保育問題，另一為避免製 造公害問題： 是以政策方案如欲順利的被接納和執行，必須注意不能違反環境保護的各項相關規 定。同時，還應注意「鄰避情節」（NIMBY）。

280

Administrative Operability 行政運作力 一、為政策方案可行性評估標準之一，意思與「行政可行性」相同，是從行政運作層面 評估政策方案被順利接受和執行的可能性。 二、主要探討以下問題：既有的行政制度有無推動方案的能力？執行方案時尚須依賴哪 些團體與個人？執行機關的主要限制為何？ 三、評估行政運作力的特殊標準有四： （一）職權：執行機關與人員有明確的職權可從事必要的變革。 （二）機關承諾：執行機關與人員必須獲得上級機關首長的支持與承諾。 （三）能力：執行人員的能力與經費足以支持方案的執行。 （四）組織支持：執行機關在軟硬體設備方面，足以協助方案的執行。

281

政策方案（政策對策）之篩選標準 重要性在於協助評比各項方案的優劣， E.E. Bardach (巴達克）認為篩選政策備 選方案的標準有二大類： （※口：效、效、公、目、價、資、技、治、法、風→笑笑公墓價，資濟治發瘋）

壹、評價性標準 常用的評價性標準，例如：

一、效 率或效 能： 「效能（effectiveness）」與「效率（efficiency）」內涵並不相同，效能是達成 目標的程度或達成所欲結果的程度，重點在「質」的達成，而效率是在經濟理性的 考量下，產 出與成 本 間的比值， 比值越 大 者邊際效益 越大，「 成本效益分析 （cost-effectiveness analysis）」與「成本利益分析（cost-benefit analysis）」， 是兩種常用來評估效能及效率的方法。

二、公 平正義： 能確實輔助匱乏團體，執行成本或負面外部效果最少，就是好的政策。

三、政策目 標正確性： 備選方案是否能夠正確達成政策目標？或者根本無法實現？

四、社會價 值接受性（符合社會制度或社會價值） ： 備選方案是否為社會大眾所接納？民意機關是否贊成制定此一政策？能夠符合社 會多數人所珍惜的社會制度與主流社會價值的政策，就是好的方案。

貳、實際性標準 重點在於方案是否可行，因此涉及的標準包含：

一、降低合法 性風險： 不能違反憲法及其他現行法令。

二、降低政治 風險和成本： 在政治上可被利害關係人接受或至少不被排斥。

三、降低執行風 險以及增加執行成功的機會： 因此方案的設計應周延、詳實，並留有改善餘地。

四、政策資 源充分性： 實踐備選方案所需要的預算、設備、人力是否充足？是否需要爭取上級或其他機關 的補助或協助？

五、執行技 術可獲性： 執行備選方案所需要的技術水準或科技知識，是否足夠？是否需要從國外移植所欠 缺的科技技術？ 282

參、一般標準 通常依下列九項標準來篩選方案：

一、資源可能性： 即成本是否在可見的資源限制之內？

二、技術可能性： 是否有足夠的知識、技術可執行該方案？

三、價值可接受性： 是否合乎決策者的偏好與社會的價值系統？

四、充分性： 方案達成目的的充分性如何？

五、可行性： 在政治、法律、經濟、行政、技術、環境、時間上的可行性如何？

六、整體性： 解決整體問題的程度如何？

七、普遍性： 是否可使所有執行者及標的人口均瞭解？

八、連貫性： 與解決問題之以前作法是否相互連貫？

九、時效性： 是否可及時解決該問題？

283

政策方案的問題類型 TypeⅠProblems 第一類型問題（成本相等的分析） 一、是政策評估或政策方案推薦所涉及的四種問題類型之一。 二、第一類型問題涉及「固定成本」與「變動效能」的分析比較，即在固定成本內， 求取能夠獲致最高效果的方案。此類型問題的分析稱為「成本相等的分析」。

TypeⅡProblems 第二類型問題（效能相等的分析） 一、是政策評估或政策方案推薦所涉及的四種問題類型之一。 二、涉及「固定效能」與「變動成本」的分析比較，當預期效能固定時，求取能夠 使用最少成本的方案。此類問題的分析稱為「效能相等的分析」。

Type Ⅲ Problems 第三類型問題（成本變動效能變動分析） 一、是政策評估或政策方案推薦所涉及的四種問題類型之一。 二、涉及「變動成本」與「變動效能」的分析比較。即選擇一項最佳的預算，而使 機關目標達到最大化的方案，稱為「成本變動效能變動分析」。因成本與效能均可隨意 變動，此類問題中，最充分的政策就是能使成本與效能比率最佳化的政策。

Type Ⅳ Problems 第四類型問題（成本相等效能相等分析） 一、是政策評估或政策方案推薦所涉及的四種問題類型之一。 二、涉及「固定成本」與「固定效能」 ，非常難以處理，被稱為「成本相等效能相 等分析」。分析人員不僅受到成本不得超過某一限額的限制，且受到方案必須滿足某預 定效能的限制。 三、例如：台北市的貧困救濟工作，每年必須達到二萬人次，但是全年的經費預算只有 四千萬元，如何選擇一個能夠同時滿足此二條件的方案，誠屬不易。所以在許多情 況下，處理此類型問題的選擇方案，常常是「不作為」。

284

政策的類型（政策型態、政策領域） 分配性政策（非零和） 管制性政策（零和） 羅威＆沙力斯堡

重分配性政策（零和） 自我管制政策（非零和） 實質性政策、程序性政策

安德森

分配性政策、管制性政策、重分配性政策、自我管制性政策 物質性政策、象徵性政策

政策類型

集體財政策、私有財政策 自由性政策、保守性政策 分配性政策 再分配性政策 瑞普利＆法蘭克林 保護性管制政策 競爭性管制政策

自由派政策 當代政府意識型態 保守派政策

285

公共政策之類型，或可稱為政策型態（policy types） ，亦有學者將之稱為「政策 領域(policy arenas)」，學界對其主要分類如下：

Lowi＆Salisbury：分配、管制、重分配、自我管制 學者羅威（T. Lowi）將政策類型區分為：分配性政策、管制性政策、重分配性政策。而 沙力斯堡(R. Salisbury)增列了「自我管制性政策」，茲就四項政策分述如下：

（※口：分、管、自、重）

壹、分配性政策（Distributive policy） 一、指政府機關將利益或成本分配給不同標的人口享受或承擔的政策。 二、基本上屬於「非零和(non-zero sum)」政策： （一）因為政府制定此類政策時將不致使某一方獲益而使他方失去利益。相反的， 各方皆可獲得利益，故較易被接受，例如：各項社會福利政策。 （二）此種政策在立法上不致有問題，唯一構成爭執的可能是政策的幅度或對特定 分配的大小與多寡。

貳、管制性政策（Regulatory policy） 一、指政府設定原則與規範，以指導標的人口從事行為的政策。 二、政府常建立一般的普遍性原則，來指導機關的活動或處理各種不同團體的利益， 特別是同一團體中有許多各種不同利益存在時。

三、屬於「零和（zero-sum）」政策： 常使一方獲利而另一方失去利益，因此易受抗拒。另方面，團體的行為承受了拘束， 也間接影響了未來選擇利益的方向。例如：財稅政策、外匯管制政策。

286

參、重分配性政策（Redistributive policy） 一、指政府將特定標的團體之利益(或成本)，移轉給另一標的團體來享用(或負擔) 的政策。 二、屬於「零和（zero-sum）」政策： 通常涉及不同標的人口間之財富、收入、財產、權力之轉移，易受抗拒，因為某一 方獲得之利益是導致他方利益之損失的政策例如：綜合所得稅之累進稅率。

三、政府在執行政策時會仔細考慮各團體彼此之間是否維持了平衡： 假如不平衡，政府應調整使其維持平衡。因之，爭執也就在利益轉移的過程是否合 法或其範圍大小。

肆、自我管制政策（Self-regulatory policy） 一、指政府對特定團體僅設定原則性規範，而任其自行決定活動方式之政策。 二、屬於「非零和(non-zero sum game) 」政策： 執行上阻力較小，例如：美國之教育政策及環保政策。

三、是利益團體自主決定影響自己利益的政策計畫： 此類政策對某一團體加諸限制或拘束，但其所受限制僅在增加利益的方式而不在 減少利益。此種型態的政策不影響其它團體的利益。

287

J. E. Anderson（安得森）的觀點 一、實質性政策與程序性政策 （一）「實質性政策」涉及政府將要進行的實質性工作，例如：建造高速公路、採 購飛機戰艦等。 （二）「程序性政策」涉及如何做某件事，或如何採取行動，例如：處理業務的程 序如何。

二、分配性政策、管制性政策、重分配性政策、自我管制性政策 大致與羅威與沙力斯堡之論述相類似。

三、物質性政策與象徵性政策 （一） 「物質性政策」指提供（或不提供）具體資源、實質權力予標的人口的政策。 （二） 「象徵性政策」涉及抽象、象徵性事務需求，例如：和平、愛國、社會正義。

四、 「涉及集體財的政策」與「涉及私有財的政策」 （一）「涉及集體財的政策」指提供每個人均可享受、不可分割的公共財政策，例 如：國防、治安。 （二）「涉及私有財的政策」指提供給特定受惠者享用，且可在市場上獲得財貨之 政策，例如：政府興建國民住宅。

五、自由性政策與保守性政策 （一）「自由性政策」一般傾向保護消費者及弱勢族群利益。 （二）「保守性政策」較傾向促進企業經營者的利益。

288

Ripley＆Franklin：分配、再分配、保護性管制、 競爭性管制 依瑞普利(Ripley)＆法蘭克林(Franklin)的觀點，政策類型主要有以下四項：

壹、分配性政策（Distributive policy） 一、指政府為了整體的社會利益，透過將有形的利益傳送給人民，藉以達到政策目標。 例如：十二年國民義務教育、全民健康保險等。 二、此一政策目的在於將社會整體利益或成本做最適當的分配。

貳、再分配性政策（Re-distributive policy） 屬於分配性政策的一種。為了避免弱勢團體先天上的不公平，或避免後天不公平所造成 的競爭劣勢，乃針對特定團體、族群重新調整社會價值與資源，以求社會公平。例如： 原住民教育優先政策、兒童及少年福利法。

參、保護性管制政策（Protective regulatory policy） 一、指政府為了社會的公共利益，限定某些私人的活動，以保護社會大眾的政策： 易言之，為達到保護公眾之目的，政府透過某些標準的設定，來增進或減少某類行 為。

二、此種政策先天上政府與被規制者之間即處於對立關係： 例如：在住宅區不得興建工廠、我國政府頒訂之槍砲彈藥刀械管制條例。

肆、競爭性管制政策（competitive regulatory policy） 一、指政府為使社會整體資源充分發揮，或基於某些管制性目的，乃從競爭團體 中擇優賦予特定團體特殊的運作權力，並排除其它團體之運作： 二、通常對社會的影響力極為深遠： 例如：高鐵所採取的 BOT 政策，得標公司於興建完工的 35 年營運期間內，政府管 制其他公司不得另建第二條高鐵以保護該得標公司的權益。

289

分配型政策 （非零和） 政策的類型

再分配型政策 （重分配性政策） （零和） 自我管制政策 (非零和）

管制型政策

保護性管制政策 (零和）

競爭性管制政策 (零和） 圖表 15 政策的類型（總結）

290

自由派政策與保守派政策 從執政政府所支持的意識型態而言，通常有保守派政策（conservative policies） 與自由派政策（liberal policies） ：

壹、保守派政策 一、信奉「小政府」 ： 最好的政府是干預最少的政府，傾向於地方自治，主張自由市場經濟，國家管制力 量應該完全退出市場以外，讓市場那一雙看不見的手，自行發揮供需平衡的調節機 能。

二、接受傳統社會價值： 在社會道德規範上，它們接受傳統社會價值，如：反對墮胎、反對社福支出、反對 加稅、反對同性戀結婚、反對共產主義等。

貳、自由派政策 一、信奉「大政府」 ： 最好的政府是提供服務較多的政府，傾向於中央集權，主張國家計畫經濟，國家力 量應適時地管制自由市場，以免市場失靈，達到公平正義的目標。

二、對當代社會所產生的種種現象大都保持容忍態度： 在社會道德規範上，對當代社會所產生的種種現象大都保持容忍態度，因而支持墮 胎與同性戀婚姻合法化，主張增加社福支出，贊成富人加稅，尊重意識型態等。

參、評論 一、兩者的區別： 主要在於「對政府規模大小」 、 「市場型態」 、 「傳統社會價值的接受度」三項。 二、但上述分類並不完全適用台灣： 台灣各政黨對於墮胎、同性戀、宗教、加稅、社福支出等政策或意識型態立場，均 保有相當的尊重與寬容。因此以自由派或保守派分析台灣政黨的政策主張並無太大 意義。

291

賽局與非賽局政策 從「賽局理論」 （Game Theory）的觀點而言，公共政策可視為一場「參賽者相 互競爭」的對抗行為： 賽局理論（或稱「博弈理論」）係以數學概念分析具有競爭性或對抗性的行為，其中 最典型的是「零和賽局」 （zero-sum game）以及「非零和賽局」 （non-zero-sum game）：

壹、零和賽局政策 一、「零和賽局政策」是指參與賽局的各方，在嚴格競爭環境下，一方的利得必然意味 著另一方的損失，導致各方的收益和損失相加總和永遠為「零」。 二、是一種「你輸我贏」的賽局，參賽雙方不可能合作。

貳、非零和賽局政策 一、「非零和賽局政策」是指參與賽局的各方，並不產生絕對互斥的零和行為，某一方 的收益未必造成他方的損失，收益或損失的總和不是零。 二、賽局雙方可能同時存在雙贏的局面，進而產生合作的可能。

292

我國實務政策類型之分析 壹、「管制政策」最多，但「自我管制政策」逐漸增加中 一、各國政府均積極推動「解除管制」運動： 以台灣社會的現狀而言，「管制政策」的數量最為龐大，但管制政策的實施必增加 管制人力和經費，造成政府極為龐大的財政負擔，故各國政府均積極推動「解除管 制」運動，例如：實施民營化、市場化、自由化等。基此自我管制政策的數量政逐 漸增加當中。

二、管制影響評估（Regulatory Impact Assessment） ： （一）「管制影響評估」是指政府機關在制訂任何一項管制性法規之前，必須先透過 嚴謹的管制影響評估程序，評鑑是否非要制訂該法規不可？管制的成本效益為何？ （二）若制訂管制法規的成本大於效益，或管制計畫未必一定要由政府來負責執行， 則可委由市場、第三部門來處理，如此將可大量減少管制法規的數量。許多 OECD 國家均積極推動「管制影響評估」。

三、實務上，目前許多政策領域鼓勵實施「自主式管理」 ： 只要被管制者有把握、有能力自己管理自己，則政府可以不採取任何管制行動，節 省政府的經費或人力。典型案例例如：大學系所評鑑即可自行設定標準行客觀審視， 未必要透過具有「準官方」性質的財團法人高等教育評鑑中心基金會實施統一性的 評鑑方式。

貳、「分配性政策」很多，而「重分配政策」應審慎適用 一、我國之「分配性政策」往往基於政治選票考量： 台灣社會中，「分配性政策」的數目也不少，特別是這幾年的政壇，藍綠政黨競爭 激烈，許多中央或地方政府重大公共建設的預算配置，往往都是基於選票的分配性 考量，很少針對實際的需要而規劃。

二、「重分配政策」涉及財產重分配的活動，是政治性極高的公共政策： 除非是社會主義國家，一般民主資本主義國家都盡可能避免，以免引起社會不安定。 惟我國近年來貧富差距急速加大，政府亦應思考適時慎用「重分配政策」以維社會 公平。

政策類型相關名詞 Sunrise 日出政策 「日出政策」意指政策計畫的生效，是以某特定要件為前提，例如：特定時間、特定事 件等，在該特定前提下，政策法令方隨之產生效力。 293

Sunshine 陽光政策（Sunset Laws 陽光法案） 一、「陽光政策」意指在政策制定的過程當中，應本著公開化、透明化的原則， 進行政策的規劃與執行，同時應將政策評估報告公諸於民，勿使政策過程流 於「黑箱」（black box）作業。 二、是促使政府機關向民眾公開的一種通稱： 基本假定是：在一個民主社會，人民有權利知道有關公共政策方面的決定，究竟是 如何達成的。其基本出發點是：人民有知的權利，但卻有批評此舉可能妨礙了決策 官員以秘密方式處理政務的作法。

三、目的在防止或減少政府機關人員違法、濫權、自肥等情形發生： 目前一般人所理解的陽光法案，包括：政治獻金法、公職人員財產申報法、遊說法、 利益衝突迴避法、資訊自由法、行政程序法等，

四、就美國的情形而言： 陽光法案要求聯邦政府機關，基本上所有的會議，除有妨害國家安全之虞外，都 要對一般民眾公開。不過，內閣所屬辦公室所舉行的內部會議，則不在公開之列。

294

Sunset clause 日落條款 一、「日落條款」是指政策的制訂與執行應有一終止期限，期限將屆之際，行政 部門與立法部門應進行政策的效果評估，以決定是否終結。若執行具有成效， 則重新立法延長期限，相對的，若政策並未獲致所欲的目標，期限一到，政 策自動失效。 二、於政府財政日漸緊縮之際，主要在督促行政及立法部門定期檢討各類政策的執行情 況，檢討資源的分配是否合理。 三、「日落條款」打破過去組織以及政策一旦運作即永遠不死的神話，使政府有限資源 得以有機會重新合理分配。

Sunset Legislation 日落立法 一、也稱為「日落法案」（sunset laws），指由立法機關定期檢視某特定政策或 特定政府機關的運作狀況，以決定該政策或機關是否持續存在，或宣告終結 的一種機制。 二、一般作法是，由立法機關為某一機構或法律，設定檢討的時間表，而這些機構、法 律屆時除非由重新立法的方式核准繼續運作，否則就自動失效終止。 三、因為有了屆時終止的壓力，日落立法被認為是消除政府機關不必要支出，迫使立法 機關對行政機關進行真正監督的有效手段。

Seismic Policy 地震性政策 一、為公共政策的類型之一，內容為重大天然災害的預防、處理及善後的工作。 二、學者 L. Comfort（康福）指出，當災變發生時，可因應此一混亂、富壓力情 況的，是在短時間內所建構的一種創造性、自主式的回應體系，而非該地區 官僚系統既有的權威與實務模式。此回應體系的所有相關作為與不作為，即 被稱為「地震性政策」。 三、我國發生 921 大地震後，即體認到此類地震性改革的重要性。

295

Pareto Criterion 巴瑞多標準 一、義大利的經濟及社會學家巴瑞多（V. Pareto）認為，社會上最佳的所得分配， 乃是有些人獲益，但沒有人受到損失的分配方式。 二、引伸至公共政策制定可解釋成：凡是某一個政策至少對一個人以上有利，但 無人因此受害時，就是一項可以考慮接受的政策。

296

政策工具 壹、意義 一、史耐德與英格蘭指出，政策工具為有目的之行動藍圖。

二、根據 C. K. Leman 的說法，政策工具是指政府達成政策目標的方法，其與計 畫不同在於它較具一般性，不是對目標、資源及組織做特定應用。 三、綜合言之，所謂「政策工具」乃指將「實質政策目標」轉化為「具體政策行 動」之機制作用，主要用途即在於以政策工具改變標的團體之行為，使其行 為能夠符合政策目標。

貳、相近概念 政策工具（Policy instruments）≒治理工具（governing instruments）≒政府工 具（tools of government）。

參、特性 一、是政策規劃與政策執行之間的連結： 政策方案必須透過有效的政策工具來確實執行，才能達成規劃時的理想狀態。

二、是一項經過系統思考的行為： 是有目的之行動，事前的縝密思考與精確設計是非常必要的。

三、是公共政策的重心： 沒有政策工具，就無法落實政策方案。

四、應加強標的團體之參與： 標的團體之意見、觀點、與態度，常成為政策工具能否順利推動的關鍵因素。民主 先進國家，政策工具通常會鼓勵民眾參與，俾能吸納標的團體之意見。因此，政策 參與為政策工具推展成功的必要條件。

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肆、概要類型 一般而言，政策工具粗分為「誘導性」與「規制性」兩大類，工具的使用是基於環境、 標的團體的特性等因素，取一工具之優而補前工具之缺，即相互補充以合宜的組合而有 助於執行。

一、誘導性政策工具 （一）是利用誘因提供的方式，例如：合約、租稅減免、補助金等，刺激標的團體 去做政府屬意的政策目標。 （二）基本前提有： 1.金錢誘因要足夠。 2.標的團體提供的服務不能有太大的差異，否則監督成本將增加。

二、規制性政策工具 （一）指利用「規則」或「命令」來促使企業、非營利組織，甚至政府機關達到政 策目標所要求的行為。 （二）在缺乏其他工具的情況下，對決策者而言，命令的下達通常是最可行的政策 選項，價廉又可明確傳送決策者的期望。 （三）基本前提有： 1.有規則以及罰則的約束，否則標的團體的行動將無法達成預期，而顯得雜 亂無章。 2.政府要有強制力量制裁不遵守者。 3.政府要適時、監督標的團體，否則無法適切地懲處違反者。

陸、政策工具研究必須回答的關鍵問題 一、政策工具的實施清單究竟有哪些？ 政策工具的類型為何？

二、政策工具的清單間，關連性為何？ 有無任何設計標準？

三、政策工具如何進行選擇？ 使用某種工具的理由為何？

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政策工具的選擇 壹、經濟選擇途徑 一、主要有二種不同途徑： （一）福利經濟學的選擇標準： 傾向於採用強制性或混合性的工具，國家機關為了大眾福利應該積極干預市 場失靈的狀況，當進行工具選擇時，通常會以專業技術標準考慮工具效果。 （二）新古典經濟學的選擇標準： 認為強制性或混合性工具僅適用於純粹的公共財，國家機關應採用不干預市 場的自願性工具，以健全市場機制，因為破壞市場機制就無法得到最佳效果 的方案。

二、從經濟選擇途徑而言，經濟的意識型態已經越來越不重要： 左派與右派、資本與社會主義、自由與保守主義等，已非選擇政策工具的唯一標準。 無論是何種意識型態，國家政策制定者選擇政策工具大都以是否能夠產生「明顯 的經濟效益」為選擇標準。

貳、政治選擇途徑 一、此觀點認為，政策工具的選擇不是專業技術或經濟理論的思考問題，而是「信 任與政治事務」的問題： 純粹的經濟與技術標準來選擇政策工具已經是越來越不可能了，當代政府已經無 法採取強制性的工具，而呈現出採取非強制性或消極性的工具傾向。

二、Linder（林德）＆Peters（皮德斯）提出一個企圖整合政治與經濟因素的選 擇標準： 但基本上仍以政治選擇為主軸思考，包括： （一）政策工具的特性： 如資源密集的程度、標的的正確性、政治風險度，都會影響政策工具的選擇。 （二）政策風格與政治文化： 每一個國家都有不同的國家風格、政治文化與社會衝突的特性，這些亦將影 響政策工具的選擇。 （三）組織文化： 設計政策工具的行政組織文化，亦將會影響政策工具的選擇。 （四）問題情境系絡： 行動者的時機與行動範圍，都將對工具的選擇產生影響。

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三、在民主選舉國家，以政治可行性作為選擇政策工具的標準是很常見的： 例如，全球金融大海嘯與歐元主權債信危機期間，貧富不均成為共同關心的課題， 歐洲國家課徵富人稅、美國的肥咖條款（FATCA） ，都是針對企業界的大老闆而設計 的政策工具。

參、整合途徑 一、認為政策工具的抉擇，可以從「國家能力」 、 「政策次級體系」兩個指標來加 以觀察： （一）國家能力的高低程度： 指政府機關影響社會行動者（民間社會或標的團體）之能力。 （二）政策次級體系的複雜性程度： 指政府機關執行政策必須面對社會行動者的複雜性程度。

二、國家能力有高有低，政策次級體系也有高有低，二者交叉的結果形成四個象 限： （一）高度國家能力，高度複雜的政策次級系統：市場工具 政府對於社會具有高度的管制能力，可以用市場的工具自由開放，任其競爭， 希望透過市場中看不見的雙手汰弱留強，這種工具通常係指「市場工具」而 言，乃是經濟學者所提倡的政策工具。 （二）高度國家能力，低度複雜的政策次級系統：管制工具 當政府機關對於社會行動者的管制能力甚高，而政策次級體系的行動者又為 數不多時，政府機關乾脆強力規範，不妨採取「管制」工具，例如：行政 院通訊傳播委員會對於有線電視業者，無故斷線的商業行為，採取積極的「重 罰」與「管制」措施。 （三）低度國家能力，高度複雜的政策次級體系：自願性工具 事實上政府無能力加以管理，只有透過自願性工具，如社區組織或家庭，以 社會民間的力量推動政策的執行。例如，過去所推動的「社區總體營造」， 希望社區民眾能自主形成以文化為主體的社區，政府過度的介入反而容易失 去地方特色。 （四）低度國家能力，低度複雜的政策次級體系：混合型工具 應視情況而定，採取混合型的工具。

肆、結論：必須注意標的團體之政策參與程度 一、僅有少數大眾參與之政策規劃，問題網絡相當單純： 政策工具可趨向單純化，甚至僅運用一種工具即可發生效果。

二、但多數大眾參與之政策規劃，大家的意見不一致，政策工具之選擇即趨於複 雜，必須運用多元工具才能發生效果： 例如：老人福利政策。 300

政策工具理論的功能（評論） 壹、優點 一、可以補足政策執行理論與實務的差距： 透過政策工具理論，可以補足差距，使得政策目標得以實現。

二、使得決策品質得以提升： 政策工具可以扮演標的團體與政策制定者、執行者之間政策對話的啟蒙功能。

三、可以進行執行手段之間的比較與安排： 俾能深入瞭解政策執行過程的問題。

四、可瞭解政策的相關變項： 使得政策因果關係的詮釋更為周延。

貳、缺點 一、目前工具類型學理論基礎似嫌薄弱： 政策工具的發展最有成就的部分是「類型學」的建構，但目前尚無法找到比較權 威性的分類，不是重複分類，就是欠缺窮盡性。

二、政策工具研究成果狹隘，只能算是單面理論，無法凸顯政策的複雜特徵： 目前政策工具研究重點是偏重於工具類型、應用、功能、選擇等狹隘的課題，這 樣的單面研究成果根本不足以詮釋政策問題的複雜性。

三、容易流於機械式的思考途徑： 以手段與目標關係作為選擇政策工具的標準，容易流於機械式的思考途徑，政策 工具的選擇非常強調要選出那些最具效果的手段以實踐政策。

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政策工具的類型 史耐德與英格蘭之分類 一、權威。 二、誘因。 三、能力建立。 四、象徵勉勵。 五、學習。

麥當勞與愛莫爾之分類 一、命令。 二、誘導。 三、能力建立。 四、系統改變。

林德與彼德斯之分類 一、命令條款。 二、財政補助。 三、管制規定。 四、徵稅。 五、勸誡。 六、權威。 七、契約。

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權威 誘因 能力建立 史耐德與英格蘭之 分類

象徵激勵 學習 命令

政策工具的 類型

麥當勞與愛莫爾之 分類

誘導 能力建立 系統改變 命令條款 財政補助

林德與彼德斯之分 類

管制規定 徵稅 勸誡 權威 契約

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威瑪與范寧之分類 兩人在《政策分析：概念與實務》一書中所述，政府機關可使用的政策工具可歸 納為以下五類： 一、市場自由化、便利化、模擬化 包括：解除管制、行為合法化、民營化、由政府分配既有財貨、經由拍賣方式提供 財貨。

二、利用補貼與租稅方式改變誘因 包括：供給面租稅、補貼；需求面租稅、補貼。

三、設定規則 包括：基本架構規定、設立管制規章、直接與間接提供市場資訊等。

四、經由非市場機制提供財貨 直接由政府機關供給或由獨立機關、公有公司供給。

五、提供保險與保障 例如：房屋拆遷補助、殘障者之補助等。

市場自由化、便利化、模擬化 威瑪與范寧之分類

利用補貼與租稅方式改變誘因 設定規則 經由非市場機制提供財貨 提供保險與保障

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安德森之分類 安德森認為，不論何種類型的公共政策，在執行時均涉及以各種方法、手段要求 標的人口順服政策，他把這些方法稱為「控制的技術」，也就是我們所說的政策 工具。主要有如下數項： （※口：非、非、指、租、一、制、服、市、貸、契、查、照→菲菲只租一制服 是帶去查照） 一、非 強制性行動 是依賴當事人自願性的合作或接受，例如：由官方設定當事人自願順服的標準、採 取教育與示範方案等，雖然社會及經濟方面的壓力常是迫使他們就範的一種要素，

二、檢 查 對某些事情、行為、產品進行檢查，以決定其是否符合官方所定的標準可以是長期 性的，也可以是定期性的，檢查的作用乃在獲得被管制者的合作，是最常用的政策 工具之一。

三、核發執照 指政府核發相關執照以核准當事人可以從事某一特定、原被禁止的行為。

四、貸 款、補貼、給予利益 經濟方面的政策常經由「協助」的方式，給予貸款、從事補助而得以順利執行，例 如：補貼農民、對中小企業給予貸款等。不過此些方案可能含有明白的管制性特質。

五、訂立契 約 許多政府的計畫係透過與私人企業訂立契約的方式而執行。在美國，國防、原子能、 太空等方面，此類例子極多。因政府契約而衍生的給予承攬權或拒絕契約權，就含 有明顯的管制意義。

六、一 般支出 政府可利用採購物品的方式而促進國內或地方工業的發展，或活絡經濟活動。

七、市 場與專利性活動 政府機關可藉進入市場採購、銷售、提供貨品而產生管制的實質效果，例如：田納 西河域管理區藉出售電力而使市場上的電價無法抬高。

八、租 稅 徵稅偶而會被做為實現管制目的的一種手段，例如：美國對汽油提高聯邦稅，即具 有減少汽油消耗量而達到節約能源的效果。

九、指 示權 藉由「裁決」程序的實施，許多機關擁有發佈命令或經由指示而約束私人企業的權 力。例如：NCC 國家通訊委員會對各傳播媒體之裁決。 305

十、提供服 務 許多公共政策，尤其是分配性的政策，常涉及各種服務的提供，例如：資訊、勸告、 法律諮商、醫療服務、心理診療服務等。

十一、非 正式程序 在解決涉及私人權益的問題時，常使用非正式程序的方式，例如：大部分綜合所得 稅的糾紛，係由國稅局與當事人透過諮商與信函聯繫獲得解決。

十二、制 裁 包含懲罰與獎勵，乃是行政機關藉以鼓勵或迫使標的人口順服政策的主要方法。例 如：拒絕給予補助、起訴、處以罰金、吊銷執照。 非強制性行動 檢查 核發執照 安德森之分類 （控制的技術）

貸款、補貼、給予利益 訂立契約 一般支出 市場與專利性活動 租稅 指示權 提供服務 非正式程序 制裁

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歐海爾（O’Hare）的分類 公共政策學者 O’Hare 論述政府碰到問題時，可以採行的八種方法，可說是對政策工具 類別一個相當簡潔、完整、有系統的分類。茲以垃圾處理問題為例，將此八種政策工具 分析如下：

（※口：強、禁、補、稅、購、產、呼、告→強勁補稅夠慘呼告） 一、產 製： 由政府設機關、置人員、編預算，組成清潔隊收垃圾，興建垃圾焚化廠來處理垃圾。

二、購 買： 委託民間蒐集，並交由民間掩埋場、焚化業者處理。部分例子顯示，由企業經營往 往比政府自己處理更有效率。

三、禁 止： 政府可透過立法禁止保麗龍製品的產銷，以減少這一類棘手的垃圾。

四、強 制： （一）許多政府會透過立法規範，強制特定垃圾的回收。 （二） 「強制」是指使標的人口有所為， 「禁止」是使標的人口有所不為，然而，這 兩項概念在區分上不甚明顯，故有人統整以「管制」稱之。

五、課稅 ： 政府可透過課稅來改變民眾製造垃圾的行為，基於「使用者付費」之原則對垃圾收 費。

六、補 貼： 政府可以透過貼之途徑，來誘導居民接受。例如，給予社區公共建設經費之專款補 助與回饋金。

七、告 知： 政府可透過學校教育、政令宣導，改變民眾毫無節制製造垃圾的心態與行為。

八、呼 籲： 政府可透過有影響力、有號召力人士，在適當時機呼籲，進行道德勸說，不亂倒垃 圾，養成垃圾分類的好習慣。

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政策工具類型之總結 壹、較有共識的四類政策工具 基本上，比較有共識的政策工具大概有四類：

一、管制類工具 二、財務類工具 三、溝通類工具 四、組織類工具

貳、依「國家機關涉入程度」作劃分 對於政策工具類型的定位，可採取「政策工具光譜」的分類方法，依據國家機關涉入的 程度劃分為三大類：

一、自願性工具： 指國家機關幾乎不介入，完全由民間社會在自願下配合政策的工具類型，通常包 括： （一）家庭與社區： 是非常重要、最具成效、成本最低的自願性工具。 （二）自願性組織： 是政府與企業部門之外的「第三部門」，力量至為驚人。 （三）市場： 近年來世界各國紛紛採用市場機制工具以推動政府再造，例如：民營化、自 由化等都是其中重要的工具。

二、強制性工具： 指國家機關採取由上而下的統治途徑，強制性或單方面的對標的團體採取直接的 管制或干預行動，通常包括： （一）管制： 常涉及管制法令，一旦政府公佈之後，標的團體就必須遵守，通常包括「經 濟管制」、「社會管制」。 （二）公營企業： 指國家資本比例佔 50%以上的企業，國家機關對於該企業擁有管理權。國 家機關常利用對該企業的管理權而對其他事項產生直接、間接的影響權 力。

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（三）直接提供： 國家機關直接由預算支付提供服務，例如：國防、警政、教育。

三、混合性工具： 指國家機關的涉入程度不一，有的涉入較深，有的涉入較淺，通常包括： （一）資訊與勸誡： 政府散發資訊給民眾，至於民眾接不接受則完全看自己而定，如：政府經 常呼籲民眾小心駕駛。 （二）補助： 政府對願意實施某項政策者提供財務上的補助或獎勵措施，例如：對於依 環保署規定願意改騎電動機車者，可以享受半價優待。 （三）財產權的銷售： 將某些可移轉的財產權進行買賣，例如：環保當局將污染排放權拍賣給廠 商。 （四）徵稅與使用者付費： 對符合某種資格的國民或使用某種公共設施的國民收取費用，例如：菸酒 稅。 管制類工具 大致

財務類工具 溝通類工具

總結 組織類工具 自願性工具 依國家機關涉入程度

強制性工具 混合性工具

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政策倫理 壹、意義 一、「公共政策倫理」是指公共政策制訂者、執行者、評估者，推動一項公共政 策時，必須接受的倫理行為規範，如：效率、效果、公平等標準，至於誠實、 正義、連結等道德標準，亦經常與倫理標準連結在一起，實難以嚴格區分。 二、一個民主政府固然要建立「效能型政府」 ，但更要建立「公義型政府」： 公共政策倫理的核心價值即在於「公平正義的價值觀」。因此，作為公共政策制訂 與執行者，由於掌握國家機器與政策資源，對於民眾權益與國家方向的影響甚為深遠， 故需要培養特殊的倫理規範，以建立倫理導向的公共政策。

貳、對昔日公共政策研究之批評（昔日公共政策研究之錯誤觀念） ： 一、當前主流公共政策研究中，過份強調「成本效益分析」 ，而傾向「功利主義」 或「後果主義」途徑： 當前主流公共政策研究中，僅強調效率與效果的標準，要求找到最有效率、最具效 果的政策方案，以解決社會問題。換言之，主流政策研究以政策方案解決問題的「後 果」來評定方案的價值，在方法上以「成本效益分析」為計算基礎，這種途徑可稱 之為「功利主義者」或「後果主義者途徑」 （Consequentialist Approach）。

二、學者 Linder（林德）亦曾批評效率取向的政策分析，有下列三項問題： （一）「柏瑞圖效率」無法適用於具有多元價值的民主多元社會、 （二）如何將道德訴求的價值予以貨幣化、量化？ （三）公共政策價值間的權衡困難： 例如，效率與公平、效果與正義之間，是很難進行交易的。

參、應導正之正確觀念 一、公共政策理論應以好或壞、正義或不正義、責任或敷衍等道德性字眼，定位 公共政策內涵： 而非以有沒有效率、能不能發揮效益等經濟性字眼加以定位。

二、當前主流的公共政策研究中，公平正義被排除於政策分析的領域之外： 在當前主流的公共政策研究中，「道德性的倫理主張」被視為與講求效率效能的成 本效益分析是相互衝突的。換言之，公平正義因而被排除於政策分析的領域之外， 其實這是相當致命的錯誤。

三、有效率的政策不一定是正義的政策： 因此，公共政策的價值一定要是多元的，將效率、效果、公平、正義、公道等均融 合其中，唯有融合多元價值的主張，才是符合今天多元民主社會的需要。

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社會公平的五種型態（社會公平與公共政策倫理） 壹、美國公共行政的發展的三根支柱： 一、第一根支柱是效率： 期望以最經濟手段獲致最佳的成果。

二、第二根支柱是效果： 期望以最少的成本創造最大的效果。

三、第三根支柱是社會公平： （一）期望每個人的尊嚴都能受到尊重。 （二）之所以將社會公平納入於政策過程中，主要是因為社會公平扮演「社會黏 著劑」的功能，可以將公民、政府、國家緊緊的結合在一起。

貳、社會公平的五種型態 公共政策研究者必須將這五種社會公平的價值，納入於政策制訂過程中，方才是 符合民主政府制訂公共政策的價值標準： （※口：機、集、分、個、世→積極分個是） 一、單純的個 人間公平： 是指一對一的個人公平關係。例如：一人一票、票票等值。

二、分 部化的公平： 是指同一類別下的公平關係，如：農夫與企業老闆有不同的賦稅標準與薪資水準， 這就是基於職業部門分工所造成實務上的公平。

三、集 團性的公平： 是指團體或次級團體所要求的公平，例如：黑人要求與白人擁有公平的參政權，婦 女要求與男性在就業市場的就職公平權。

四、機 會的公平： 如果兩個人都有相同的機會能夠謀得某項職位，就是前瞻性的機會公平。例如：過 去公務員考試的錄取是按省分而決定名額，本省籍的錄取分數往往高於其他省分， 後來依憲法規定，刪除這種錄取機會不平等的公務員考試，目前已是機會完全公平 的國家考試。

五、世 代間的公平： 是指目前這一代與未來年輕世代之間的公平。例如：有關勞工、軍公教退休保險的 給付問題，就是世代間公平問題。以舉債方式平衡國家預算，對於下一代而言也是 不公平的表現。 311

對過去「公共意涵」的檢討（公共利益與公共政策倫理） 壹、過去對「公共意涵」的觀點 一、公共是利益團體的多元主義觀點： （一）是從利益團體觀點出發，認為公共利益就是多元利益團體間相互競爭的結 果。 （二）這種觀點所代表的利益，往往是特定少數專業團體的私人利益，並不足以代 表公共利益。同時這種觀點也忽略了那些無法組成強而有力的利益團體之民 眾利益，例如：病人。

二、公共是理性選擇者的公共選擇觀點： （一）是奠基於自利動機的假設，認為公共利益是公共行動者在市場競爭下理性選 擇的自利結果，政客、官僚、政黨與選民在市場機制運作下，均設法追尋自 我利益，人人交相利的結果就是公共利益。 （二）這個觀點受到許多的批評，特別是自利動機的假設，完全否定以追求公共利 益為目標的慈善家，此外，亦刻意忽略少數弱勢團體的意見。

三、公共是民意代表的立法過程觀點： （一）多數民主國家都是實施代議政治，民意代表組成民意機構代表人民行使公共 利益，故凡經過立法程序的議案就代表公共利益。 （二）但我們經常看到民意代表「自肥」的議案，例如：提高薪資或相關福利。基 於此，民意代表主導的立法過程亦往往無法代表真正的公共利益，僅是個別 民代或政黨的偏好或主張。

四、公共是顧客的服務提供觀點： （一）目前最流行的論點，是將私部門對待顧客的隱喻，運用到公部門內，政府機 關將民眾當成是購買公共財貨或公共勞務，且有給付能力的顧客，凡符合「顧 客至上」精神的公共服務，就是代表公共利益。 （二）該觀點最受質疑之處，就是將民眾當成是商業行為中的顧客，頗不符合民主 將人民當成是主人的觀念。試問，政府機關面為貧病無依的老人，照顧他是 否需要以「具備給付能力的顧客」為前提？

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貳、綜評：公共行政或公共政策失去「公共的意涵」是最大的悲 哀 公共部門並不等於政府部門，它還包括準政府行動者，例如：社區居民、公益團體、 民間協會、宗教團體等，政府固然是公共的最重要層面，但顯然不應以此為限，應 該擴大公共的真實意涵。

參、「公共」應是公民的觀點 一、最能代表公共利益的觀點應是「公民觀點」，公共利益的內涵需要多數具備 「公民精神」的「公民」，具體實踐之。 二、何謂「公民精神」（Citizenship）？ 傅德瑞克森指出必須具備下列要件： （※口：仁、品、集、憲→人品極限） （一）立基於憲法的基礎上： 以「合憲與否」作為判定公共利益的標準。憲法是國家的根本大法，故憲法 所揭示的原則，都應該作為公共政策倫理的基礎。 （二）是品 德崇高的公民： 應具有四項特質：瞭解立國重要文件、肯定政體價值、負起個人的道德責任、 有公民情操。 （三）對集 體與非集體公民的回應： 集體性的公民例如利益團體，已經有表達利益的管道與機制，公共政策制訂 者很容易聆聽清楚，但更艱鉅的挑戰工作是對「非集體性的群眾」，其意見 與利益應如何回應？則有其難度。 （四）仁 道與愛心： 公共政策制訂者必須對公民、社區、社會、國家具備愛心。

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弱勢團體與公共政策倫理 壹、弱勢團體（Minority Group）之意義 「弱勢團體」是指在社會資源的分配與競爭上，處於不利、邊緣地位的人群集體， 例如：殘障人士、原住民、外勞、乏人照顧的老少貧病者。

貳、公共政策倫理的核心價值：公平正義的價值觀 所謂「仁政」 、 「王道」 「愛民如子」等都強調，公共政策制訂者應該重視人道的關懷與 人性的尊嚴，效率與效果不能視為制訂政策的唯一依據。基於此，重視弱勢團體在公 共政策中的角色，是非常重要的觀念。

參、舉例 一、例如，政府研擬原住民學生參加升學得以「考試加分」的優惠措施，惟有人基於考 試公平性的理由而大加反對，將弱勢團體看成一般的公共利益，視為多元競逐的行 動者之一。其實，原住民的利益是特殊利益，必須從特殊角度加以考量，若以一般 人所謂的考試標準一致性，根本不符合實質公平與正義原則。 二、美國政府對於少數族群都有明確的弱勢族群優惠政策，其意義就是在保障弱勢團體 的權益。

肆、綜評：弱勢團體應是公共政策制訂的核心價值 我國憲法已明文規定要保障社會中的弱勢、邊疆等少數民族，因此，政策制訂者必須打 從內心深處去認同，肯定弱勢團體的重要角色，如此台灣才是一個多元價值的民主社 會。

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第六章 政策決策（政策制定） 政策方案的決定 政策方案的決策技術 決策時所面臨之環境約可分為三種：確定性情境、風險情境、不確定性情境。茲 就三種不同情境下之決策技術加以說明如下：

壹、確定情境之決策技術 一、償付矩陣法 （一）將各種替選方案之確定後果列表比較，選擇獲利最高之方案。 （二）因為丁案所獲的利潤最高，所以選擇「保證借款給別人賺取利息」的投資方 案。

二、線性規劃法 （一）應用數學方法，研究如何在有限資源下做最適當之調配，使組織獲致最佳利 益或最少損失。 （二）其數學式即 Profit=?X+?Y，求解最大之 Profit。

三、成本利益分析法 （一）是一種以成本利益為基礎，協助決策者在數個替選方案中作出選擇的方法， 強調尋求最低的「投入」或最高的「產出」。 （二）又可區分為： 1.單一方案評估。 2.多方案評估比較。

（三）比較原則如下： 1.將現有方案先列出，按成本最少之方案依序排列。 2.檢查成本欄，剔除超出成本限制的方案。 3.依序將各方案，與現行方案比較，如益本比大於 1，即接受該方案，否則 維持原方案。 4.將數個益本比大於 1 的方案繼續比較。 5.排出各方案之優先順序。 315

貳、風險情境之決策技術 「風險情境」係指方案實施後有很多種可能情況，決策者並不確切知道究竟哪一種情況 會發生，此時適用下列三種決策技術：

（※口：決策樹、最可能發生、平均期望值） 一、決策樹法 （一）指利用「樹狀圖」之方式，表明各替選方案的風險性及可能結果，計算每一 方案可能結果之「數學期望值」，以選擇最佳方案。 （二）涉及主觀的判斷及客觀的資料。

二、最可能發生情況決策法 當未來可能有數種不同自然情境發生時，以發生機率最高者作為選擇之依據。

三、平均期望值決策法 將各替選方案在各種可能情境下之可能後果（利潤），乘以機率並相加後，選擇平 均期望值最大之方案。

參、不確定情境決策技術 「不確定情境」係決策者對每一個方案發生機率無法確定亦無法計算，因此依據個人之 價值觀念、效用看法而採取不同的決策技術。列舉數種如下：

（※口：悲觀、樂觀、博弈、遺憾、主觀→不確定情境就是一種悲觀樂觀的博弈， 是否遺憾是主觀感受決定） 一、悲觀原則： （一）亦為「保守原則」、「成本大中取小原則」、「利潤小中取大原則」。 （二）此原則的假設是，決策者態度悲觀保守，預料在選定某一方案並付諸實施後， 對方案最不利之情境會發生，因此預先作最壞之打算。

二、樂觀原則： （一）又稱「進取原則」、「成本小中取小原則」、「利潤大中取大原則」。 （二）原則的假設是決策者抱持樂觀進取的態度，認為在選定某一方案後，對該方 案最有利的自然情境最可能發生。

三、遺憾最少原則： （一）決策者希望選擇一個令他覺得遺憾最少的方案，作法是將每一方案可能造成 之最大遺憾列出，然後選擇遺憾最少的方案。 （二）例如：在三種自然情境下，A 方案可能的最大遺憾是 5，B 方案為 2，C 方案 為 6，D 方案為 4，因此選擇 B 方案。

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（三）另一種計算方法是將各方案在三種情境下的遺憾加總，然後選擇遺憾最少的 方案。 （四）例如：A 方案的遺憾總數為 7，B 方案為 3，C 方案為 8，D 方案亦為 8，所 以選擇 B 方案。

四、主觀機率原則： （一）為 18 世紀法國數學家拉普拉斯（Laplace）所提倡。 （二）他認為對於「相互排斥事件」應列出一張完全列舉清單，如果不能指出任一 事件較其他事件的發生有更多可能性時，則每件事發生的機率，應視為相等， 並依此而計算每一方案的可能後果，然後選擇獲利最多或成本最少的方案。

方案

情境

S1

S2

S3

A

10

12

16

B

14

14

14

C

9

13

15

D

15

10

12

（三）以此題為例： A=（10+12+16）÷3=12 又 2/3 B=（14+14+14）÷3=14 C=（9+13+15）÷3=12 又 2/3 D=（15+10+12）÷3=12 又 1/3 因 B 方案的利潤 14 為最高，故選擇 B 方案。

五、博弈理論： （一）博弈理論（game theory）是指導決策者面對一個或一個以上的競爭對手時， 如何作合理決定的理論。 （二）根據此項理論，參與博弈者的最有利行為乃是計算對方之最可能行動對自己 的影響，而採取對應行動。本質上是一種抽象的推理方式，假設所有參與者 都是理性的。 （三）其功能在說明如果人們是完全理性的，則在競爭情況下，將如何作出最適決 定。國際政治問題的糾紛爭論常可利用博弈理論予以解釋。

317

Decision Tree 決策樹法 一、「決策樹法」是指政策分析人員利用「樹狀圖」的方法，表明各項替選方案 的風險性及其可能結果，計算每一方案可能發生的「數學期望值」 ，加以相互 比較後，選擇預期利潤最高或預期損失最低的方案。 二、基本上是計量的方法，但仍須利用主觀的判斷及客觀的資料： 此種決策技術可以協助個人與機關組織解決許多方案的選擇問題，特別是在具有風 險的決策情境下。

三、主要步驟如下： （一）繪製一張樹狀圖，盡量列出各替選方案及所有可能發生的情況。 （二）列出不同替選方案可能獲得的利潤、成本、價值。 （三）預期每一種情況發生的機率。 （四）計算每一替選方案的數學期望值，將不同情況預期獲利額乘以機率後加總即 得。 （五）選擇期望值最高的方案。 （六）如有兩個或兩個以上方案期望值相當接近時，可以暫時不作決定，俟蒐集更 多資訊於情勢明朗後，才作決定。

318

多屬性效用模型 壹、意義 一、 「多屬性效用模型」 （Multi-Attribute Utility Model，MAU Model）之理論，可 將之應用於各項方案選擇、人事選擇、都市環境評估、技術及績效標準選擇、 公車路線選擇、消費選擇行為、產品選擇行為等多樣問題。 二、上述問題的共同特色是，同時有多個方案被考量，亦有多個評比這些方案的 準則： 而這多方案、多準則構成多項屬性，是此模型得名的由來。

三、多屬性效用模型的函數形式：

貳、步驟 「多屬性效用模型」的主要步驟有以下五項：

一、定義方案及利害關係人： （一）在假設的案例中，弭平健保財政赤字的方案歸納有：1.調高健保費率、2.增 加部分負擔、3.調高健保費率並增加部分負擔、4.減少健保給付。 （二）而主要的利害關係人或利益團體則包含：1.衛福部與健保署、2.立法委員、 3.醫事團體、4.病友團體、5.社會福利團體、6.一般大眾。

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二、依據每個利害關係人的考量，評估每個方案（給予效用分數）： 假設限制效用分述範圍介於 1～10 之間，越大越優者分數越高，越小越劣者分數 越低，假設給予的效用分數如表所示：

三、指定每個利害關係人或團體的相對權數，並將權數標準化： （一）此一步驟乃考量各個利害關係人的重要性或影響力，較重要或較具有影響 力的利害關係人給予較高權數，反之則給予較低權數。假設此案例權數是 介於 1～10 之間，則如下表所示：

（二）得到上述每個利害關係人的標準化權數之後，將所有權數相加，總和為 45， 再將權數標準化（=原始權數/全數加總）後，則可得知每個利害關係人的 相對重要性，如下表所示：

四、效用分數與權數相乘，並加總各方案的分數： 再橫向加總每一方案的分數，即可得知各方案的分數，如下表所示。

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五、執行敏感度分析並建議方案： 效用分數與權數的給予，往往涉及政策規劃人員的主觀判斷，宜多徵詢不同利害 關係人與利益團體的意見，不斷嘗試上述各步驟，以求得較合適的效用分數與權 數，此一過程即為「敏感度分析」，如下表所示。

參、優異點 一、在遇上多方案與多元利害關係人的問題時，可提供政治可行性分析的依據： 多屬性效用模型優點是，可評估每項方案獲得的分數，以供政策規劃者或決策參 考。

二、鑑於過去的經驗，修正未來決策的方向： 多屬性效用模型是在於未來方案或準則修改時，提供評估的詳實內容，也就是之前 所作的判斷與資料，可作為任何人想推理其內容時的依據。

三、結合了客觀資料與主觀判斷： 「客觀資料」是指方案與各利害關係人的指定，而「主觀判斷」是指個人給予的效 用分數與準則權數。結合客觀資料與主觀判斷可提供決策時的理性基礎。 321

肆、評議 結合「客觀資料」與「主觀判斷」的優勢，以作為政治可行性分析的基礎，乃是此一模 型的貢獻之處。

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組織的決策 壹、代表學者 一、以組織為分析單位，討論決策問題，以美國組織理論家 R. L. Daft 的分析最為 有名。 二、Daft 先說明決策者所面臨的四種不同情境，然後再分析決策者在這四種不同 情境中，使用哪一種決策模型最為適當，頗具啟發，茲介紹如下。

貳、組織的決策情境 組織的決策情境，可從兩個項指標而加以界定： 一、目標的偏好： 是指管理者對於所追求的目標的同意程度，從完全一致到完全不一致兩個極端之間。 當組織目標越清晰，績效標準也越清晰，此時問題的認定就比較容易。

二、因果關係的信念： （一）這說明了現有知識如何達成組織目標的因果關係的信念程度，從完全一致到 完全不一致兩個極端之間，此在決策「解決問題」的階段甚為重要。 （二）當因果關係越瞭解，也就越能確定並計算出適當的解決方案，否則無法以理 性的方法解決，決策情境陷於不確定，這時直觀與判斷，就成為重要的決策 標準。 目標的偏好 一致

一致 因果關係的 信念 不一致

不一致

問題認定：低度不確定 問題解決：低度不確定 管理者：理性途徑/計算方法 組織：系統分析模型

問題認定：高度不確定 問題解決：低度不確定 管理者：交易/形成聯盟 組織：卡內基模型

問題認定：低度不確定 問題解決：高度不確定 管理者：判斷/直觀 組織：漸進的決策模型

問題認定：高度不確定 問題解決：高度不確定 管理者：靈感/模仿聯盟 組織：垃圾桶模型

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參、對應四種決策情境的決策模型 以上四種不同的決策情境，管理者和組織各有其相應或相配合的決策模型（Dicision Models）：

一、系統分析模型（一致 × 一致） （一）因目標清楚，達成目標的手段的因果關係也很清楚，管理者可使用理性、分 析、計算的方法來解決，整個組織也可使用系統分析模型。 （二）系統分析模型善於運用數學的、統計的技術來解決急迫的、大規模的問題， 因其所涉及的變數甚多，非個別的決策者的理性能力所能承擔。這一類的方 法例如：線性規劃、作業研究…等等。 （三）系統分析只能及於有形的、可量化的因素，對於無形的因素：如消費者的嗜 好、產品的美觀…等，都是質化的因素，無法從事量的分析，決策時應予注 意，使量化的分析與質化的判斷相互配合，彼此補充，方見效果。 （四）例如：國家解決財政赤字問題時，目標明確為減少赤字，方法亦高度明確（例 如：增稅或調整稅率結構），則此時組織決策較適用「系統分析模型」。

二、卡內基模型（The Carnegie Model）（不一致 × 一致） （一）決策情境的目標偏好不一致，雖然「目標－手段」之間的因果關係有很明確 的信念，此時管理者就必須採取談判協議的方式，或建立聯盟的方式，讓各 種意見盡量呈現，以取得最後的妥協，確立適當的目標共識與績效標準。 （二） 「卡內基模型」指出，許多管理者參與組織決策，最後的決定，則以這些管理 者的政治聯盟為基礎，包括各直線的作業部門、幕僚專家，甚至組織外的團 體：如有力的顧客、銀行家或公會代表等。 （三）然而，政治聯盟的方法有三個限制： 1.只能作出成員間滿意的決定，無法作到「極大或最適化」的決定。 2.只注意直接問題和短期有效的解決辦法。 3.討論與交易在問題認定的階段甚為重要，因為績效表現是否滿意是共同知覺， 而非任何一個管理者單獨的知覺。 （四）例如：國家匯率政策問題，各行為者目標可能不一致，但決定匯率高低的方 式卻是高度確定的，則此時管理者可能與電子出口業、貿易業協議、結盟， 以制定決策。

三、漸進的決策模型（一致 × 不一致） （一）由於管理者的目標偏好一致，只是「手段－目標」之間的因果關係並不明確， 此時管理者將運用過去的經驗或直觀的判斷，以試誤的過程，最後經由多次 的嘗試，終於獲得充足的經驗，以滿意的方式解決的問題，組織採行漸進的 決策模型。

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（二）此一模型不重視政治的與社會的各種因素，因而於採取特定的活動，以達成 組織的決定。 （三）例如：國家解決「居住正義」的問題，目標很明確是人人有房住，甚至住者 有其屋，但作法確有高度不確定性，究竟「國宅政策」 、 「社會住宅」 、 「公共 住宅」或是「抑制房價」何者最為有效？則組織此時決策將傾向「漸進決策 模型」。

四、垃圾桶模型（不一致 × 不一致） （一）此一決策情境，面臨高度不確定的目標分歧，解決問題的因果關係也不清楚， 此時管理者將以靈感啟發的創新理念，而非邏輯的方式來解決問題。 （二）當組織面臨目標分歧，因果關係不明時，最適合的模型即「垃圾桶模型」， 在「問題認定」與「問題解決」兩階段，以直觀和創造力兩種思維方法最為 重要，且解決問題可能優先於問題的認定，管理者此時要鼓勵廣泛討論問 題。 （三） 「垃圾桶模型」又稱為「組織化的失序」 ，此一模型解決問題不靠邏輯的理性 方法一步一步解決，反之，「問題」與「解決辦法」可能各自獨立。 （四）例如：能源問題，擁核與反核朝野各黨目標各異，而各種發電方式亦各有外 部成本而高度不確定性，則此時組織決策將傾向「垃圾桶模式」。

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「理性決策模式」與「卡內基決策模式」的差異 比較項目

理性決策模式

資訊取得

所有資訊都是可獲得的

決策成本

決策是不需成本的

價值觀 方案 方案的產生

解決方案的性質

決策不受價值觀的拘束 產生所有可能的方案

卡內基決策模式 只能獲得有限的資訊 決策需要昂貴的成本，例如：管 理成本、資訊成本 決策會受決策制定者的偏好，與 價值觀所影響 產生有限範圍的方案

解決方案是藉由全體一致同意 解決方案是藉由組織中結盟間 所選出

的互相妥協、協商及調解所選出

選出的解決方案對組織而言是 選出的解決方案對組織而言是

最佳的方案

滿意的方案

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Groupthink 團體盲思 壹、意義 「團體盲思」是指某團體因具有高度的凝聚力，強調團結一致性的重要，因此壓 抑了個人獨立思考及判斷的能力，放棄批判及提出不同意見的機會，最後使團體 產生錯誤或不當的決策的組織病象。

貳、主要類型（特徵） 一、第一類型：團體自我高估 自認為無懈可擊的幻想，自認為具有優越性的信念。

二、第二類型：封閉心理 團體內部自我合理化，排除所有不欲選案，視其他團體為愚笨、不道德之刻板印象。

三、第三類型：確保一致性的壓力 強行要求團體成員意見一致性，對團體成員意見全然一致有所幻想，對異議者施予 壓力、懲罰，具有自我防衛心態。

參、徵兆 I. L. Janis（詹尼士）曾指出，當一個團體出現以下幾個徵候時，就可能發生團體盲 思的現象：

一、團體充滿無懈可擊的幻想。 二、對不愉快及不確定之資料予以合理化。 三、堅信團體本身的道德信念。 四、具有競爭對手衰弱、愚笨可惡的刻板印象。 五、對抱持不同意見者施以壓力，迫其順從團體意思。 六、成員將自己疑慮及反對意見的重要性予以極小化。 七、成員具有全體一致的幻想，認為彼此意見相去不遠。 八、不願聽取別人對團體的批評。

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肆、防治作法 一、鼓勵成員提出不同意見。 二、領導者應避免事先宣示個人偏好或立場。 三、針對同一問題，設立個別獨立的研究小組，以進行多元評估、分析。 四、邀請團體外部的專家參與討論。 五、指派特定人擔任「吹毛求疵」的角色。

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政策決策 影響決策的標準（因素） 行政官員及民意代表在作決策時，常受到下述六項標準的影響：

一、價值觀 決策者可能受到下面五種價值觀（偏好）的影響： （一）機關組織的價值觀。 （二）專業的價值觀。 （三）個人的價值觀。 （四）政策的價值觀。 （五）意識型態的價值觀。

二、政黨歸屬 民意代表或行政官員，與其所屬政黨之政治主張、立場通常會保持一致，但政黨的 實際影響力仍須視個別政策論題的本質而定。

三、選區利益 四、民意 對於重大的、廣泛的政策走向，乃至於日常性的計畫實施作法，均有重要影響。

五、服從重要人士的意見 決策者有時會服從（或順從）其他人對政策方案的判斷而做決定，例如：許多行政 官員會順從民意代表的建議。

六、決策規則 許多決策可能採「援引前例」的方式辦理。

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理性決策之障礙 壹、「理性」的意義 一、 「理性」 （rationality） ，其核心在於應用最佳的手段，達成某一既定的目標。 二、換言之，一個「理性的人」應具備下列幾項條件： （一）當面對許多方案時，他會根據自己的偏好，對各種方案予以優先順序化排 列。 （二）從所有可能的方案中，選擇偏好等第最高者。

貳、理性決策在公共政策上的應用 一、理性決策模型主張，為了選擇一個理性的政策，政府的決策者必須具備下列 條件： （一）知道所有的社會價值偏好及其比重。 （二）知道所有可能採行的政策方案。 （三）知道每一政策方案可能產生的後果。 （四）選擇最經濟、有效的政策方案。

二、惟理性模式的缺失亦可綜合如下： （一）假設前提的問題： 1.事實上，倘若社會中根本沒有一個共同接受的價值作為追求的終極目標，則 決策的第一步驟就永遠無法完成，決策者將永遠都在尋求飄忽不定的價 值。 2.且決策機關的資源並非取之不盡，用之不竭，無法窮盡所有的可能解決方 案。 （二）政策目標運作化的問題： Y. Dror (卓爾）認為這幾乎不可能： 1.首先，最終目標的決定，大抵決定於政策制定者的價值與信仰，然而直到目 前，科學仍無法對價值觀念和信仰加以確切掌握。

2.其次，政策制定者為了要獲得不同利益團體的支持，寧可要一個抽象、籠統、 不具體的目標。且在對具體問題作決定時，擬定一個短程而實際的運作目 標，比擬定一個長程涵蓋一切價值的目標容易得多。

330

3.另一難題是，必須正確地將所有的政策目標按其重要性，排列出優先順序， 甚至加以組合。直到目前，還沒有任何工具可將許多政策目標齊一量化表 示，而求出彼此的交換律。 （三）資料蒐集的問題： 理性模型特別需要完整的資料作為分析基礎，但是，政策制定者之人力與時 間都很有限，再說，資料蒐集的方法與技術至今尚未臻完備，政策制定者為 了預測未來，充其量只能就現有的資料加以斷章取義。 （四）政策制定者個人的問題： 1.行政機關內部人員對目標與政策的看法常是不一致的，行政人員都有他們 獨特的價值觀念與態度，而這可能影響到他們對組織目標及對政策的認 知。 2.因此，有些學者指出，利益的妥協和調和，才是行政機關決策制定的主要 特徵，而目標及政策規劃常是一種學習與交易的過程，在此過程中，不同 的利益可以得到妥協調和。

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決策制定過程中「理性思考的限制」與「社會互動」 壹、決策制定過程中理性思考的限制 有以下數項：

一、政策目標運作化及量化的問題 （一）社會上價值、信仰等成分常無法加以量化，當目標發生衝突時，即無法量化 排定優先性，不得不訴諸政治力量的相對優劣。 （二）且多元開放社會中，外環境的變遷常無法預測，也使得政策目標不易明確、 可操作化。

二、資料收集的問題 包含：成本問題、能力問題、環境問題….等。環境問題是因環境的不確定性，導致 所收集的資訊真實性及時效性必須存疑。

三、政策制定機構與人員的問題 不同的人有不同的價值與利益觀點，因此相當不易產生對政策制定的共識，且組織 結構不健全亦是一大問題。

貳、社會互動（social interaction）的意義 「社會互動」是指「透過大眾諮商與不斷的意見交換溝通，形成政策規劃目標及 共識，以解決公共問題的方式」： 方式主要有：說服、交換、權威、威脅。

參、社會互動可補足理性思考的不足 「社會互動」能補足「理性思考」不足，原因在於利益的調合： 理性思考因有前述的缺點，因此無法滿足多數人的利益需求，透過社會互動、諮商與相 互主觀的瞭解，能使決策過程的精緻程度增加，有助於政策完整執行。

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不良的政策決策 決策急轉彎 壹、意義 一、「決策急轉彎」的現象，意指朝令夕改的決策方式，政令改變快速，使得遵 守法令者蒙受損失或不利，尤其當政府在利益壓力之下朝令夕改，則建立公 信力及公權力將極為困難。 二、但另一方面，在明知決策有問題仍堅持不能朝令夕改，也有不妥。因此，發 現問題而及時改正，不能不謂「政策急轉彎」有其正面功能。 三、開發中國家的「決策急轉彎」現象較為頻繁： 原因在於開發中國家人治色彩濃厚，決策者權威性強，決策時常固執己見及決策 者個人直覺，而開發中國家意見反應管道有限，人民的政策參與不足，往往是到 了政策執行階段，才進行政策內容的實質修改，亦形成政策的朝令夕改。

貳、原因 「決策急轉彎」一定程度反映了思慮不週或環境臨時發生改變的情況，其造成原因包 括：

一、權威固執己見造成決策盲點： 權威或專家往往固執於己見，不許旁人侵犯其決策權，因此亦形成一定決策盲點。

二、直覺決策： 以直覺這種非理性、缺乏依據的決策方式進行決策，甚易形成決策瑕疵。

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Policy Derailment 政策脫軌 一、「政策脫軌」是指一項政策若未能取得社會團體的行動配合與支持，政策內 容將難以貫徹落實： 由此觀之，未能將國家機關與社會團體相連結，則決策過程將難免產生政策脫軌的 現象，所制定出來政策不能發揮應有的政策效能。

二、因此，國家機關在執行政策之前，必須作好各項準備工作，以防範政策脫軌 情形的發生： 由於問題常常隨著情境而變化，所以國家機關必須具備因應環境變遷的能力，提出 有效的解決策略。

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政策方案的主要決策途徑 「決策途徑」的意義（概述） 一、從「理性」的觀點來看，大致上可把政策方案的決策途徑分成七種： 依理性程度由低而高排列依序為： 「政治性決策途徑」 （理性程度最低）→「漸進決策途徑」→「垃圾桶決策途徑」→ 「滿意決策途徑」→「混合掃瞄決策途徑」→「規範最佳決策途徑」→「理性廣博 決策途徑」。

（※口：政、漸、桶、滿、掃、規、博） 二、所謂「理性的程度」： 是指在資料蒐集、問題分析、方案設計等項目的運作過程中，所能達到的充分及客 觀程度。

混合掃瞄途徑

政治性途徑

低度理性

漸進途徑

垃圾桶決策 途徑

理性程度

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規範最佳決策 模式

滿意途徑

理性廣博途徑

高度理性

圖表 16 主要決策途徑整理圖

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政治決策途徑 一、提倡者常為一般政治人物： 因為他們在權力、財富、地位方面具有絕對的影響力，政策方向主導力甚強，所以 根本不依理性、客觀、科學的方式作決策，而依其自身的政治目的作決策。

二、亦是強勢政黨所常採行的途徑，容易出現政治分贓的情形： 例如：滾木立法、肉桶立法等。

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漸進決策途徑（Incremental Decision-Making Approach） 壹、提倡者：C. Lindblom （林布隆） 著名經濟學者 C. Lindblom (林布隆）對傳統理性決策模型甚表不滿，因而提出一 個解決的方法，最初的名稱為「漸進主義」。

貳、意義 一、「漸進決策途徑」是指決策者在作決策時，著重從現有的政策去找尋漸進的 代替性政策，而不做大幅度的政策變動，新政策只是對過去政策作某些漸進 修正而已。 二、此模式主張，政策制定應該是「保守的」 ，其兩個基本假定是： 「尊重前人的 決定」和「懷疑人類改變未來的能力」。 三、此模式認為，一種和以往政策越不同的方案，就越難預測其後果，也就越難獲得一 般人對這項政策的支持，其政治可行性就越低。

參、理論要點 一、不求全盤改變： 只尋求與現在政策稍有不同替選方案。

二、不考慮所有可能達成目的的方案： 僅考慮少數可代替的方案。

三、對問題不斷重新界定： 並持續尋找解決方案，並非問題一經決定即不再變動。

四、強調無最正確或最佳的方案，只有較符合實際需要的方案： 即大家都同意的方案，就是一個好的方案。

五、目標與手段應同時考慮： 必要時，可修改目標以迎合手段。

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肆、特點 C. Lindblom (林布隆）認為，漸進模式有下列特點：

一、政治與規劃中心分離： 兩者之間除了分離，尚具有層級性，規劃的決策中心必須從政治決策中心獲得指 示。

二、缺乏價值共識： 只能達到有限的價值共識，其實為各種利益團體的角力、衝突以及妥協的結果。

三、缺乏一般性目標： 決策者往往以選區利益為優先考量，對整體利益缺乏一致性的價值共識，亦無法建 立一般性的目標或目的。

四、特定的目標是修訂的、機會主義的或不明確的： 規劃的特定性目標，通常以修正的形式表現，規劃所需的資金及資源，也以模糊的 形式呈現。

五、功能理性： 強調只做手段的選擇，因此具有功能理性。

伍、批評 一、只著重短程目標： 從過去政策作有限的修正調整，忽視社會創新的需求。

二、無法適用於重大與基本的決策： 例如：宣戰案、緊急災難案。在實際決策上，基本決定的情形十分常見。

三、無法應付全新型態之問題： 快速經濟成長下所產生的問題往往是全新而以往未曾見過的，例如：人口增加、公 共設施增加、科學技術進步等因素帶來的各種問題。

四、容易忽略公共利益： 既有政策常代表有利團體或優勢的個人利益，並非代表公共或全民利益。

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漸進決策途徑的產生原因 壹、基本原因 一、民主政治即為漸進的政治： 漸進政治下，政黨與政治領袖對於基本國策的看法是一致的。競爭的政黨，在爭 取選票時僅對每一項政策提出漸進的修改。

二、政策制定乃透過一系列概算的過程而進行的： 某項政策之成為解決某個問題的方法，乃是經由不斷地試驗與修正的過程。

貳、技術上原因 一、決策者並無足夠的時間、智慧、經費，用以調查所有政策方案，獲悉每一項 政策方案的未來後果： 而對於全新或不同政策的後果無法獲知之下，決策者較易傾向固守已知的計畫。

二、沈澱成本： 且現行計畫所衍生的「沈澱成本」 （Sunk Cost） ，排除了任何根本上的政策變革。

三、漸進主義在政策制定過程中，較易達成協議： 是政治上的權宜之計。

參、人性的原因 人是現實主義者： 人性的本質傾向漸進的修正，並不常追求唯一的最佳途徑。

肆、社會價值的原因 現代社會缺乏一致的社會目標與價值： 而政府為維持社會的穩定，通常希望保持現行的計畫，較不願意從事全面性的政策變 革。

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政策制定常採用漸進主義模型的原因 一、全新的政策難以評估施行結果： 一個新而完全不同的政策，施行的結果將會如何，常無法全然確定，因此，政策制 定者比較願意繼續推行現行政策，而不願意冒險試行新的政策。

二、沈澱成本的考量： 放棄既定政策而尋求嶄新政策，往往需要付上極大的沈澱成本及代價。

三、劇烈的政策變動容易造成劇烈的抗爭： 採行一項新的政策，可能造成嚴重的經濟、組織、行政上的變動，牽涉到的利益得 失也很大，必然會引起強烈的爭議。而舊有政策既行之有年，利益得失就不會產生 很大變化，爭議自然就會減少，因此就降低衝突、維持社會穩定而言，漸進模型的 價值的確高於理性模型。

四、不追求「最好的方法」 ，而追求「可行的方法」 ： 人類很少去尋求「一個最好的方法」 ，往往在找一個可行的方法著手，只有當既有、 熟悉的方法確實都無法採行時，他們才會去嘗試新的方法。

五、漸進模型和近代社會科學的基本概念相接近： 其二者均認為社會是一種複雜而平衡的系統，這種偏好使他們傾向漸進主義，而不 至於提出政策創新的建議。

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Sunk Costs 沈澱成本 一、 「沈澱成本」是指在制定政策方案時，考慮了先前已投入而無法回復的時間、 金錢、設備、與其資源的支出，而限制了替選方案的優先順序選擇。 二、由於考慮沈澱成本，政府對許多問題的處理，往往採取比較保守或延續的態 度來制定各種政策。

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「綜合理性模式」與「漸進決策模式」比較表 比較項目 目標與行動 目的與手段 所謂「好的政策」 分析方式

綜合理性模式 明確區分，目標是政策方案分析 的前提。 先確定目標，再找手段。 「好的政策」是由達成目標的最 佳手段產生。

二者不區分，相互混淆。 目的、手段間的分析並不適宜且 有限。 「好的政策」是由同意來產生。 有限的，忽略重要的後果、可行

廣博的、周全的。

方案、價值標準等。

與理論之關係理論 太依賴理論 知識現狀與能力的基

漸進決策模式

減少對理論的依賴

充實、樂觀

不充實、悲觀

解決的基礎

真理（客觀）

意願（主觀）

解決的標準

正確的（先驗的）

同意的（經驗的）

決定的作成方式

發現

選擇

決策觀點

單元

多元

和諧一致

分歧衝突

解決問題的途徑

知識思考、決定的

社會互動、議價的

解決問題的過程

同心協力

相互牽制

周全、全體

各為己謀、局部

對錯誤的態度

規避

修改

接受與否的依據

結果

程序

本假設

需求

思考的範圍

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間斷均衡理論 壹、起源 一、 「間斷均衡理論」最初是由古生物學家古爾德所提： 其認為生物進化符合自然無躍進式突變的模式，後來由英國經濟學家馬歇爾引入到 經濟學的均衡分析當中。

二、直到 20 世紀 90 年代初期，由 F. R. Baumgartner & B. D.Jones 把「間斷均 衡理論」運用到預算決策的研究中： 他們仔細研究那些漸進主義理論無法解釋的突變，力圖涵蓋所有的預算變動，包括 頻繁的小變動和偶然的大變動。他們的研究發現，有限的、易變的注意力是導致預 算變化穩定和突變的基本原因。

三、其次，Gersick 指出「間斷均衡模式」廣泛地應用在許多社會及自然科學領 域： 此模型認為演進過程中，長期小規模的漸進改變，將被短期的不連續性躍進式變革 中斷。

四、近年來，組織變革研究者提出了「組織長期演進的間斷均衡模型」： 這個模型指出，組織演進係由一段較長時間的「漸進改變時期」，以及一段短時間 的「不連續性改變（變革）時期」交叉出現所構成。促成這種「組織不連續」的原因， 是因為出現績效危機，或是因為技術、競爭、法律規範發生巨大的變化。

貳、理論內涵 一、提出者：B. D. Jones（布來恩.鐘斯） 美國 B. D. Jones（布來恩.鐘斯）教授指出，美國的政策漸進過程中也存在一 些激進、革命性的政策變動： 由於美國的三權分立和兩黨制的民主制度設計，使得公共政策不大可能發生大的革 命性變化，而應該是漸進的變化，最後得到的政策演變趨勢應該是一個正態分布圖。 但實際上並不完全是這樣，在政策漸進演進過程中也存在著一些激進、革命的政策 變動。

二、B. D. Jones 和 F. R. Baumgartner 從有限理性理論出發，提出了一種新的理 論架構：間斷均衡架構（Punctuated-Equilibrium Framework）： 他們借用進化生物學「間斷性均衡」的概念，來描述美國的政治政策過程。

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三、他們認為，在大多數情況下，美國的政策過程呈現出一種穩定、漸進主義的 總趨勢，但偶而會出現重大變遷，原因在於人們對公共問題的注意力是有限 的： 其實所有問題一直都存在，只是在不同的時間人們會把有限的注意力分配到不同 的問題上。當來自各方面的注意力開始增大，並逐漸增大到一定程度的時候，以 前政策的「均勢」就會被打破，這時政策就會發生革命性的變化。

四、「間斷均衡模型」是建立在有限理性和美國政治制度之上，它的理論內涵與 觀察到的美國政策制定變遷是高度一致的： 它既能夠解釋穩定和漸進時期，也能夠解釋發生劇烈變革和大規模變化的時期。

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垃 圾 桶 決 策 途 徑 （ Garbage Can Model of Decision Making） 壹、提倡者： M. Cohen（柯漢） 、J. March（馬屈） 、J. Olsen（歐爾森）

貳、意涵 一、美國學者 J. G. March 及 C. D. Olson 兩人在《組織模糊與選擇》一文中提出 「垃圾桶決策模式」 。 二、機關組織如同一個由「問題」、「解決問題的方案」、「參與者」、「選擇機會」 四者混合而成的垃圾桶： 其認為機關組織的決策，通常並非經過理性思考計算之後的結果，實際上機關組織 如同一個由「問題」 、 「解決問題的方案」 、 「參與者」 、 「選擇機會」四者混合而成的 垃圾桶，這個機關組織最後所產生的決策如何，端視問題是否正好碰到解決方案， 或決策者是否有機會同時發現問題與解決方案而定。

三、決策的形成只是機會所造成的： 因此，其認為組織決策並無次序性，各決策要素間並無一致的邏輯演繹關係，決策 的形成只是機會所造成的。

參、特質：將組織視為「組織化的無政府狀態」 此模式有以下特質：

一、對偏好的疑問： 組織是一種理念的鬆散集合體，每個人常是在缺乏明確目標的狀態下行動，故實際 上，「透過行動來發現偏好」的情形多於「以偏好為基礎而採取行動」。

二、不明確的技術： 組織成員並不十分瞭解整個組織的運作過程，至於如何使其工作和組織整體的運作 相契合，則只有片段和不完整的認知，是一種從失誤中學習、經驗中學習的行為模 式。

三、流動式的參與： 組織成員在決策過程中進進出出，因此組織的界限並不固定，誰受邀參與決策或決 策者投入的程度，均會造成不同的結果。

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四、抉擇機會： （一）具有上述三種特質的組織，在運作中會有四種「流」 （streams）出現：問 題、解決方案、參與者、抉擇機會： 當抉擇機會在組織中出現時，持有資源的不同參與者便會涉入其中做出決策。

（二）換言之，抉擇機會如同一個垃圾桶： 不同參與者會丟入不同的問題和不同的解決方案，最後產生一個「混合物」。問 題可否被解決，完全視這四個「流」如何匯合而定，所以其結果難以預期。

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Kingdon 的修正模型：政策窗（Policy Windows） 一、學者 Kingdon 以垃圾桶模式為基礎，發展其決策模式，其包括三種與垃圾桶 模式相似的特質：問題、政策、政治 （一）問題認知： 需要瞭解為何有些問題，容易受到注意而成為政策議程。

（二）政策方案的形成和重塑： 在選擇過程中，有些理念受到認真考慮，有些則否。

（三）政治： 包括國家氣氛、民意變動、選舉結果、意識型態轉移、壓力團體的活動等。

二、所謂「政策窗」： （一）在重要時機，此三種「流」會結合在一起，即「問題被認知」 、 「解決方案可被 取得」、「政治氣候營造出改變的契機」，此一時機即為「政策窗」（policy window） 的開啟。 （二）一旦行動者未能把握時機推動政策變遷，在時機消逝後（政策窗關閉）， 便需等待下一次開啟之機會。然其一旦開啟，問題與建議案便會蜂擁而至。 倘若參與者願意投注相當資源，便可善用「問題流」 、 「政策流」 、 「政治流」 三者匯流導致政策窗開啟的契機闖關。

三、「政策窗的開啟」係提供倡導者推動偏好的解決方案，或鎖定公共焦點於特 定議題之良機： 原則上，政府內外的倡導者，手邊皆備妥了若干建議案與問題，試圖等待政策窗的 開啟。不過窗子的開啟與否，卻和問題或政治流有關。此外，窗子開啟的時機又有 可預測與不可預測之別。

Policy Stream 政策流 一、學者 J. W. Kingdon 所創的專有名詞，與「政策原湯」 （policy primeval soup） 之意涵近似。 二、蓋政策替選方案的產生，是一種篩選的過程，因此，「政策流」是指政策建 議案的發展，乃依據其自身的誘因與篩選標準而定。除政策流之外，Kingdon 尚提出「問題流」 （problem stream）與「政治流」 （political stream） ，皆 有其自我發展之路徑。

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混合掃瞄決策途徑（Mixed-Scanning Approach） 壹、提倡者：社會學家 A. Etzioni（艾賽尼） 一、社會學家 A. Etzioni（艾賽尼）於 1967 年發表《混合掃瞄：決策的第三種途 徑》一文，將「理性廣博決策途徑」與「漸進決策途徑」予以綜合運用，而 成為第三種的混合掃瞄決策途徑。 二、而後又再發表《再訪混合掃瞄途徑》一文，對該途徑予以操作化。

貳、定義 「混合掃瞄決策途徑」是指當決策者面臨決策情境時，首先採取理性途徑的架構， 先立下基本的決策方向，然後以漸進方式制定詳細的執行辦法。至於如何衡量、 劃分詳盡與簡略的層次，則需視時間、金錢、人力、物力等資源而定。

參、理論要點 一、決策者首先採取理性途徑的架構，然後以漸進方法制訂執行辦法： 當決策者面臨決策情勢時，首先採取理性途徑的架構，以高層次或基本政策制訂程 序，先立下基本的決策方向，然後以漸進方法制訂詳細的執行辦法。

二、其將政策的制訂分成兩個層次處理：「基本決定」與「漸進決定」 每一層次具有不同的資訊程度與涵蓋的範圍。

肆、決策步驟 一、決策者先設法區分基本決定與漸進決定。 二、依照其對目標的看法，尋找主要的替選方案，然後作成基本決定。 三、按照基本決定的內容再作成漸進決定，以使政策實際可行。

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伍、評述 一、綜合理性途徑與漸進途徑的優點： 可避免極端偏頗的現象。

二、此途徑顧及決策者能力的高低： 能力高者可從事較廣博的檢視層次，檢視越詳盡，則決策品質越高。

三、 惟截至目 前為止，尚 缺乏充分 的實證資料 說明如何 具體的採取 混合掃瞄 途 徑： 且究竟應混合使用至何種程度才算合理，尚無定論。

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滿意決策途徑（Satisfying Decision-Making Approach） 壹、提倡者：Herbert A. Simon（賽蒙） 一、Herbert A. Simon（賽蒙）反對古典經濟學家所主張「經濟人」的觀點， 認為人是「行政人（administrative man） 」，只追求「滿意的」與「足夠好 的」決策。 二、認為人只是「意圖理性」 ，嘗試達到理性，但因受到個人能力及環境的限制， 使他無法達到理性的境界，而實為「有限理性」（bounded rationality）。 三、其成名作為 1947 年的《行政行為：行政組織決策過程研究》一書，曾獲 1978 年諾貝爾經濟學獎。

貳、意涵（基本概念） 一、「滿意決策途徑」的基本概念是，決策制定不可能出現最佳方案，應求其大 多數人的滿意即可。 二、該模型的創始人賽蒙（Simon）認為，組織的核心任務是決策制訂，但「廣 博理性決策模型」所強調的完全理性是不切實際的，現實生活中的「行政人」 僅具限制理性，「行政人」充其量僅能選擇令人滿意、或符合利害關係人期 望的方案而已，並不能作成最佳方案的選擇。

參、主要假設 一、決策者對行動後果欠缺充分完整的知識： 故作決策時，無法找出所有可能的替選方案，只好簡化尋找過程，選擇第一個可被 接受的方案。

二、決策者無法找出所有可能的替選方案，只是選擇一個可被接受的方案： 即使決策者具有若干替選方案，也難以準確排列出其優先順序。

三、賽蒙將決策分為「計畫型」 、 「非計畫型」二種型態： （一）計畫型決策： 是例行性、重複性的標準作業程序決策類型，只要透過一般的量化管理技術 即可解決，例如：機率理論、線性規劃等。

（二）非計畫型決策： 是新興、非例行性、沒有標準作業程序可以處理的決策類型，必須透過啟發 性的問題解決工具，例如：抽象化、類比法、觀察法加以解決。

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四、賽蒙主張之「新管理決策科學」 賽蒙認為，公共組織應該建立一個「包含三個層級的新管理決策科學」。其三個層 級分別為： （一）底層： 是負責生產、分配等基本工作流程的階層。 （二）中層： 專門處理例行性的計畫型決策階層。 （三）上層： 專門處理非計畫型決策，負責設計整體系統、因應難以預測的組織問題。 （四）上述三個階層，層級越高，適用「滿意決策模型」的程度就越高，層級越低， 適用「滿意決策模型」的程度就越低，但無論如何絕不可能完全適用「廣博理性模型」。

肆、具體作法 一、決策者依現實情況建立一個簡單的模式： 此模式主要係根據過去的經驗，並參酌目前及未來的各種情況而建立，在此模式下， 決策者只尋求滿意的決策。

二、決策者的反應是「例常性的」 ： 大部分情況下，決策者的反應是「例常性的」，即依照過去的辦法解決問題，而不 是檢查所有可能的替選方案，也不繼續尋求最佳方案，只選擇第一個令他滿意的方 案而做出決策。

三、在制定滿意決策前，先設定替選方案的評比標準，即「滿意標準」： 此標準依據主要客觀的環境及實際需要而定，通常由機關組織的各種因素來加以界 定，個人的影響力相當有限。

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伍、優點 一、以更務實的態度面對人類在心理、組織、決策情境上的限制： 「滿意決策模型」基本上是「廣博理性決策模型」的修正，以更務實的態度面對人 類在心理、組織、決策情境上的限制，因此，多年來賽蒙的「滿意決策途徑」一直 是公共政策學者必然引用的觀點。

二、 「行政人」的假設而非「經濟人」的假設符合實際情況，也使決策較易達成。

陸、缺點 一、過於遷就現實，欠缺理想，是對於既得利益者的妥協。 二、「滿意決策模型」之出發點是管理科學的角度，無法看出政治與制度因素對 於決策制定的影響： 而學者 C. Lindblom (林布隆）的「漸進主義模型」可說是從「政治」的角度，觀察 有限理性決策制定的代表性學者。

三、主要困難在如何設定「滿意標準」？及其主要依據為何？

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人類理性的限制 根據賽蒙的看法，人類的理性具有下列限制：

（※口：組、成、多、心、情） 一、心理限制： 決策者不僅欠缺有關決策的所有知識，也欠缺澄清價值與目標的知識。

二、多元價值的限制： 社會中的價值偏好太過多元而複雜，根本無法加以排列評比，因而出現所謂的「不 可能定律」（Impossibility Theorem），無法出現足以代表全體社會福利的函數。

三、組織限制： 例如：高度的專業化，造成分工細密，無法觀察整體組織的問題癥結；其次，容易 出現各部門的「本位主義」；最後，資訊流程複雜，造成錯誤與過時資訊充斥，無 法得到正確快速的訊息。

四、成本限制： 決策制訂所需要的資源，例如：時間、精力、金錢都相當有限，無法像廣博理性決 策者如此樂觀。

五、情境限制： 決策者常受到過去慣例的影響，或受制於當前權勢者、或既得利益者之左右，或必 須考慮年輕世代的想法，而這些都構成情境限制。

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Herbert A. Simon（賽蒙） 壹、主要貢獻 1947 年以《行政行為》一書： 奠定了行政學研究領域的崇高地位，並因此獲得了 1978 年的諾貝爾經濟學獎。

貳、主要觀點 一、傳統行政學的研究不夠科學: 他們雖然試圖建立「行政原則」 ，但那些原則只不過是一些「行政諺語」(Administrative Proverbs)罷了。

二、區分「事實因素」與「價值因素」： 由此來區分「行政」與「政策」。

三、建立科學原則，必先發展概念工具： 此概念工具即「行政行為」。

四、重視以心理學、社會學、經濟學的發現，去研究行政行為。 五、認為社會決策的理性過程，至少需要面對三種可能的限制： 注意力的限制、多元價值的限制、未來不確定性的限制。

參、主要理論 一、 「組織平衡理論」(Organization Equilibrium Theory)： 繼承「巴納德」的動態平衡觀念而提出。

二、 「決策理論」(Decision Making Theory)： （一）賽蒙認為，所謂的「行政行為」，就是組織之中決策制定的整個過程。 （二）而就一個行政組織而言，決策活動包括下列三項： 1.情報活動、2.設計活動、3.抉擇活動。

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理性廣博決策途徑 壹、理論要點 一、經濟人的假設： 提倡者為古典經濟學家，假設人類為「經濟人」（economic man），即人是追求最大經濟 利益者，追求最佳的決策，而假設決策者能夠依據充分完整的資訊，對問題的解決方案 做周詳理性的考慮，進而制定最佳的決定。

二、該問題的目標或價值均可確定，有關的事實與資訊亦均可蒐集得到。 三、決策者可找到所有解決問題的替選方案。 四、替選方案可依其價值、優劣、重要性，而排出優先順序。 五、決策者必定選擇經理性審酌、列為最優先的替選方案。

貳、缺點（限制） 一、受到知識、能力、時間、資源及其他環境因素的限制，無法找出所有可能的 解決方案，亦難將所有的解決方案依其優劣排出優先順序。 二、決策者常難以將需要解決的問題加以孤立考慮。 三、實務上社會價值常難以確定： 社會上無經常一致的價值存在，故對價值很難有一致的看法。

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規範最佳決策模式 壹、提出者：Y. Dror（卓爾） 貳、意義 根據其主要之四項假設，再重新調整「理性決策模型」與「漸進決策模型」的缺 點，就是所謂「規範最佳決策模型」。

參、主要假設 Y. Dror (卓爾）乃基於四項假設： 一、最佳決策是一種增加理性內容的努力。 二、這種增加理性的過程，在複雜問題上扮演重要角色。 三、這種增加理性的過程，可經由許多手段增強： 諸如：個案討論、無限制地自由討論、敏感性訓練等。

四、現代國家中，實際決策傾向於蕭規曹隨、漸進變遷。

肆、特性 其具有下列特性：

一、認清價值、目的。 二、致力於新方案的研究。 三、預先估計各種方案與決策的期望，作成最少風險的策略。 四、首先依據「漸進決策模型」檢討現行政策，然後再根據可用的知識與直覺， 建立一條捷徑，指出主要的期望值。 五、理論、經驗、理性、額外理性均是本模型所依賴甚深的： 至於其如何綜合，完全取決於可行性與問題的本質而定。

六、為改進決策品質，有必要進行各種具體安排： 例如：自經驗中有系統的學習、創造性的培養、學識進修的鼓勵等。

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G. T .Allison（艾里森）的三種決策模型 壹、前言 1962 年古巴飛彈危機發生於美蘇冷戰時期，當時蘇聯在古巴部屬飛彈並將彈頭瞄準華 府，引起美國高度震撼，在世界和平歷史上，是人類從未如此接近核戰邊緣的危機時刻， 當時美國總統甘迺迪到底如何作成明智抉擇？在艾里森出版的《決策本質：解釋古巴 危機決策》一書中，提出三個決策模式加以解釋。 學者 G. T .Allison（艾里森）檢視 1962 年古巴飛彈危機之三個模式，艾里森認為分析 國際危機管理，可以藉由「理性抉擇模型」 、 「組織過程模型」 、 「政府政治模型」加以瞭 解：

（※口：政府政治、理性抉擇、組織過程→政、理、組）

貳、理 性抉擇模型 一、主張國際危機管理中，政府的行動就是按國家策略目標，整體極大化的方案 選擇結果。 二、國家或政府被視為單一的理性決策者，針對國家所面對之危機問題做出反 應： 因此所謂「理性決策行動」，是根據國家安全及國家利益考量之總目標，在不同選 擇方案中，針對結果價值極大化原則做出行動抉擇。

三、主要推論是在任何政府危機行動之背後，必定可以歸納出所欲達成的目標。 四、理性模型的一般假設是替代效應： 即方案的成本增加，則減少此方案行動的可能性，反之方案成本降低，則提高行動 被選擇的機會。

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參、組 織過程模型 一、主張政府決策主要是組織功能的例行產出： 不完全是依據理性之抉擇。

二、基本推論認為，解釋政府組織於 T 時刻決策行為的最好依據，是 T-1 時刻的 例行表現： 而要預測政府危機管理於 T+1 時刻的可能決定，則需參考 T 時的組織產出。

三、其假設政府的決策不會因為特殊情況，而變得較有彈性或具有遠見： 相反的，無論是決策內容及執行手段均是「有限彈性」及「漸進變遷」。

肆、政 府政治模型 一、在解釋國際危機管理時，應著眼於政府內不同的賽局參與者： 這些不同的參與者不只考慮單一的危機事件，而是針對不同的國家、組織、個人目 標，對全面問題同時予以考量。

二、因此，這些利害關係者為影響危機管理的走向，必須做政治較勁： 因此決策不是選擇的結果，而是不同利益妥協、衝突、談判的產物。

三、強調國際危機管理，是由影響政府決策最大的參與者所決定： 這些最大的參與者包括：政府部門、利益團體、國會、媒體等，而這些參與者又受 到其所持的立場與利益所決定，不同參與者也由於參與管道不同，會造成最後決策 結果的差異。

四、基本假設是政府危機管理的企圖，並不代表政府最後的行動： 且不同參與者的立場，會由於其所處位置不同而有所改變，亦即所謂「邁爾士定 律」。

伍、上述模型對政策科學發展之影響 一、「理性模式」是最傳統的決策模型主張，它啟發吾人在無資源限制下，應如 何從事一最佳決策之抉擇。 二、「組織行為模式」說明組織結構、組織文化對決策之深刻影響，啟發吾人於 決策時必須慎重思考組織文化與組織效率對決策產生之重大影響。 三、「政府政治模式」從制度論出發，說明決策與政府之權力設計、運作方式有 關，同 時對往後之「賽局理論」具有明顯的先導啟發作用。

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對政策決定提出核心貢獻之學者 壹、H. Simon(賽蒙) 一、在《行政行為》一書中提出「有限理性」概念，反駁新古典經濟學廣博理性 之假定，主張現實情境中的決策者，為僅具有有限理性的行政人。行政人的 時間、精力、能力均有所限制，僅能追求主觀上的「滿意決策」，而非客觀 上之最佳決策。 二、行政人具有三項特質： （一）注意力無法全然集中、 （二）對未來具不確定性、 （三）具多元、衝突之價值。

貳、E.Ostrom 一、在著作《Governing the Common》一書中，探究公有資源之管理方式： 公有資源具有擁擠性，當使用人數超過特定數量水準時，將衍生出對立性。例如： 公共牧地、公海漁場等。

二、E. Ostrom 主張，以使用者或成員之相互信賴感及共享理念為基礎，使其自 行管理公有資源為最佳策略。

參、J. B. Quinn 一、主張「智慧」與「創新」是當代組織的優勢來源： 在《知識管理與創新》一書中指出，知識的類別可區分為：認知型知識、高深技巧、 系統理解、動機性創造力、統合與專業直覺。

二、當組織及決策者擁有充足知識，方有可能從事正確決策，進而使組織獲取競 爭優勢。

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肆、M. Cohen, J March, J. Olsen 一、提出「垃圾桶決策模式」： 指出組織決策是在「組織化的無政府狀態」下被做成。 二、主要要項有三： （一）有問題的偏好： 決策者的偏好不穩定，將隨著時空環境轉變而產生變化。 （二）不明確的技術： 決策者無法確知決策內容未來將會導致何種結果，僅能藉由嘗試錯誤方式摸 索。 （三）流動的參與狀態： 參與者不固定，隨時有新的決策者加入及退出。

伍、Irving Janis（詹尼士） 一、提出「團體盲思」： 「團體盲思」是指某團體因具有高度的凝聚力，強調團結一致性的重要，因此壓 抑了個人獨立思考及判斷的能力，放棄批判及提出不同意見的機會，最後使團體產 生錯誤或不當的決策的組織病象。 二、團體盲思的主要類型（特徵） （一）第一類型：團體自我高估 自認為無懈可擊的幻想，自認為具有優越性的信念。 （二）第二類型：封閉心理 團體內部自我合理化，排除所有不欲選案，視其他團體為愚笨、不道德之刻 板印象。 （三）第三類型：確保一致性的壓力 強行要求團體成員意見一致性，對團體成員意見全然一致有所幻想，對異議 者施予壓力、懲罰，具有自我防衛心態。

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本章相關專有名詞 Laplace Principle 拉普列斯原則 一、為不確定情境下的一項決策技術： 是由 18 世紀的法國數學家拉普列斯（Laplace）所提。 二、其認為對於「相互排斥事件」的一張完全列舉清單中，如不能指出其中任一 事件較其他事件的發生可能性大時，則每件事發生的機率應視為相等，並依 此計算每一方案的可能後果，然後選擇獲利最多或最少的方案。

Decision Making Theory 作決理論 一、 「作決理論」是指獲得決議、結論或解決方案的一套思想過程： 涉及從數個不同方案中從事選擇，所關心的是這些選擇如何作成。

二、 「作決理論」與「決策制定理論」不同： 前者是採取廣泛的途徑處理某一特定領域的論題，後者則是對於某一行動方案作成 最後的結論。 三、作決理論的模式相當多，較為大家所知曉的例如： （一）理性模式 （二）官僚政治模式 （三）漸進模式 （四）混合掃瞄模式 （五）滿意模式

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Policy Reversal 政策翻轉 一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）（J. M. Kickert）所提出。 二、基於種種理由，傳統的公共政策制定模式相當保守，多半強調漸進主義，因此趨向 於政策慣性，而不易達成政治終結。 三、然而，近年來許多國家的研究證據建議，公共政策專家應注意外在衝擊、新觀念、 新科技與政治權力的運用，所引起的政策變革過程（例如：太陽花學運中即運用了 fb、懶人包、智慧行動裝置等新科技、新觀念），此些劇烈變動往往造成新政策與 舊有政策大相逕庭，而形成「政策翻轉」。

Decision Points 作決點（≒決策點） 一、也稱為「決策點」 ，是一項由 J. Pressman 及 A. Wildavsky 於 1973 年發展 出來的概念。「作決點」這個概念點出了執行公共政策所面臨的一些重要問 題。 二、例如：每一個作決點都必須加以確定及討論，所有相關的決策者都必須徵詢 他們的意見，以獲得預期的協議或共識的結果。各作決點如果發生衝突的情 況，將會嚴重影響政策的運作過程。

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第七章 政策合法化 政策合法化 壹、合法性之意義 一、就統治者來說，所謂合法性其實就是統治之正當性： 「合法性」對於任何一個政治系統，都是極為重要的。

二、合法性涉及權威、同意、義務、支持等問題： 簡單的說，合法性就是一個政治系統內大多數成員對該系統所表現之支持程度。

貳、「政策合法化」之意義 一、「政策合法化」是指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有 權核准之機關，加以審議核准，完成立法程序，以便付諸執行之動態過程。 二、政策合法化之活動通常在兩類機關運作，一為民意機關，一為行政機關。

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政策合法化的策略

圖表 17 政策合法化策略

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一項政策方案在制定過程中，通常會透過各種策略的運用，設法獲得相關參與者的支持， 以使方案取得合法執行的地位。參與者常用的合法化策略可歸納為三大類：

壹、包容性策略 一、諮商 （一）政策運作過程中，各相關部門的參與者（尤其高階政治人物）在事情變得棘 手之前，總是會設法進行諮商，以求得彼此能夠接受的共識，避免陷入僵局， 難以善後。 （二）在分裂政府的情況下，諮商策略更有其必要性與重要性，諮商不僅在各行為 者之間極為重要，在相關機關與團體之間也有其必要性。

二、建立聯盟 （一）在一個民主多元的社會，大部分的政策方案除非花費相當多心力及時間去建 立聯盟關係，爭取、建立支持該政策的多數聯盟，否則必難以獲得接納。 （二）因此，在政策運作過程中，立場一致或利害相同的參與者常結合起來，建立 聯盟關係，以支持或反對某一特殊議案。

三、妥協 （一）指在政策運作過程中，各立場者（包括各黨派及團體）為不致產生「全輸全 贏」的不良後果，彼此進行協商、議價，達成「雖不滿意但可以接受」的折 衷方案。 （二）就國內外政治生態觀之，很少有重大法案是可以不經過取捨交易而能獲得通 過的。

四、議價協商 五、提供資訊增進瞭解 行政機關可適時提供相關資訊，以增進民代對法案之認識，並進而支持。

六、加強聯繫維持情誼 平時多與國會議員接觸，進行各項公關，例如：我國各行政機關幾乎皆設有「國會 聯絡人」即是。

七、積極列席各項相關會議 列席立法機關之各審查會、公聽會等，一則為政策辯護，二則為接受民代詢問，澄 清疑義。

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貳、排除性策略 一、繞道： （一）當政策方案在合法化階段面臨重大障礙時，可以採取繞道而行的方式，以避 免或延緩一場激烈的鬥爭。 （二）此種策略可以使方案在反對者予以封殺前，取得暫時性的妥協。

二、保持秘密： （一）指政策方案本身具敏感性或尚不宜公開時，對相關人員及媒體保持秘密，以 增加方案的可能性。 （二）從世界各國的情況來看，此項策略在立法部門已漸漸難以施展，因為立法改 革的結果，均已要求民意機關的委員會所舉行的公聽會必須是公開的。 （三）行政部門因為「陽光法案」通過後，也要求行政部門必須舉行公開的會議。

三、欺騙： 以欺騙方式設法使政策方案為他人相信或接納的一種策略。行為者採取各種欺騙的 手段，從說出率直的謊言到隱瞞相關的資訊均有之。

四、試探性的發佈消息 在法案正式向立法機關提出前，先將內容向社會透露，以觀察社會各界之反應。

參、說服性策略 一、雄辯： （一）為了爭取支持，方案辯護者往往會誇張方案的重要性及可行性。 （二）就短期而言，此項作法確實可以引起他人的興趣而動員足夠的支持者。 （三）就長期而言，可能會變成一項致命傷，因為誇張方案重要性的結果，固然強 化了支持力量，但同時也強化了反對力量。

二、政策分析： （一）即運用嚴格的實證研究結果，提供政策分析相關資訊，以說服他人或機關接 納政策方案，使方案取得合法化的一種策略。 （二）固然具有相當大的說服力，但是就民意代表而言，他是否願充分利用這些資 訊，可能要依據論題本質，與政策分析人員間的互動情況而定。

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三、抗議： （一）指參與者利用各種抗議的手段，迫使對手接納其政策主張的一種策略應用。 （二）當某些議題「價值的爭論」重於「事實的爭論」，「政治角力」重於「證據呈 現」時，抗議策略往往是一項非常有效的方法。

四、爭取社會資源協助 行政機關可透過支持其立場之大眾、傳媒、學者專家等，對民代施壓，促其採取支 持立場。

五、發揮黨政協調功能 可以透過政黨力量，居中協調，對黨籍民代曉以大義或祭以黨紀，要求其採取支持 之立場。

六、提供選民利益 國會議員為競選連任，往往對選民利益特別重視，行政機關可據此以為交換。

七、恩惠任用（吸納策略） 總統或行政首長為獲立法人員之支持，或堵住其反對之口，而延攬其進入行政體系 擔任要職。

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Cooptation 吸納策略 一、政策制定過程中，為使決策制定能夠順利進行，可以將反對力量的意見領袖 納入決策諮詢團體中，成為制度中一員： 例如：總統或行政首長為獲立法人員之支持，或堵住其反對之口，而延攬其進入行 政體系擔任要職。

二、吸納策略有下述效果： （一）減少決策阻力。 （二）增加決策考慮面向，可使決策的考量更為周詳，提高決策品質。 （三）體現決策者民主氣度與度量。

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政策合法化過程 政策合法化過程「政治可行性」之評量 壹、評量的要素 在政策合法化過程中，政策分析人員最重要的工作就是設法採取各種策略，促使 政策或方案被決策者接受，而取得合法執行地位。因此，依 Weimer（威瑪）與 Vining（范寧）之看法，此階段政治可行性的評量應包含下列要素： 一、確認相關參與者 一般來說，參與者可粗分為兩類，一部份為對論題具有實質興趣者，另一部份為在 決策場合持官方立場者。政策分析人員必須就所有可能的參與者予以確認，以明瞭 參與人數的多寡、性質如何。

二、瞭解參與者的動機與信念 欲瞭解有組織之團體的動機與信念較為容易，欲瞭解站在官方立場之參與者的相關 動機和信念，則較為困難，因為這些人包括民選官員、政務官、事務官，他們的動 機、所關心的事項、價值觀等均極不相同。

三、評量參與者的政治資源 每一位參與者均有多寡不同的政治資源，包括：議程設定權、財力、專業知識、動 員群眾能力等。政策分析人員必須縝密評量每位參與者的資源多寡程度。

四、選擇適當的政治舞台 應設法將方案移至較有利的政治舞台去進行政策合法化，較能獲得預期的結果。

貳、要素的應用 以上政治可行性的組成要素該如何應用？學者 G. Starling (史達林）認為「整合的 政治分析技術」 （integrated political analysis technique，INPAT）是一項非常有用 的途徑。 一、選擇合法化過程的「參與者」。 二、清查政治資源。 三、約略計算整體支持度： （一）即每位參與者在「對問題所持立場」 、 「與問題相關程度」及「政治力量」 三者的估計分數，予以相乘後得出整體支持度。 （二）假設發現支持度不夠高，可設法就每項狀況加以努力改變，以增加支持的分 數。 （三）如果發現某人立場鮮明，難以說服他支持，則可採「吸納策略」 （cooptation）， 將該反對者納入規劃委員會或決策組織內，以減弱政治上的反對力量。 370

議價協商（bargaining） 壹、意義 議價協商（bargaining）也稱為「討價還價」，通常是指兩個或兩個以上擁有權 力者，設法調整個人的目標，以形成一個為各方可共同接受的行動方案。

貳、容易產生議價協商之情形 E. Dahl（達爾）與 C. Lindblom (林布隆）合著之《政治、經濟與福利》一書中指 出，有四種條件使得在政策合法化時，容易產生協商交易之行為： 一、社會的多元主義 由於各利益團體、各地區及特定對象等因素的影響，使各領導人間對某項政策可能 未盡同意，但又期望獲得相互獲利的可能，因而發生了協商交易的行為。換言之， 協商交易行為在「必須」 、 「可能」 、 「有利」的情況下才會發生，且協商交易行為可 能在各種相關團體、各種層級的有關人員間發生。

二、緊密的互依關係 由於利益團體、機關、各類組織彼此間的利害息息相關，所以彼此必須願意經由協 商交易的方式，以保護自己並獲取利益。

三、起初不同意但以後有同意可能的情形 不同的利益團體如果均採取強硬立場，絕不妥協讓步，則無進行協商的可能。

四、憲法因素 就美國情況而言，由於憲法、法院判決、政治傳統對政府結構所作的限制，增加了 協商交易行為的可能性，例如：兩院制的國會、制衡原理、民選官吏及民意代表任 期重疊性、政黨政治、司法審核制、國會委員會主席權力巨大…等，均造成協商交 易的必要性及可能性。

貳、要件 在民主國家政策合法化過程中，透過「議價協商機制」 ，以建立多數聯盟是很有必要的。 欲讓此種機制發揮效果，必須注意以下要件：

一、政策提案本身必須摒棄黨派之私： 應完全以民眾整體利益為考量。

二、多數黨必須具有尊重少數的雅量： 少數黨則應有服從多數的精神。

三、絕對不可以發生肢體暴力： 以計算人頭代替打破人頭的方式，進行議案的討論。 371

四、合法化過程應該要全盤公開： 政府應該開設免費的電視頻道，讓民眾自由觀賞，在眾目睽睽之下，監督立委的施 政，俾形成立法委員的壓力。

五、建立監督立法委員的聯盟： 將其問政成果與立場予以公開化，接受選民的批判與陳情。

參、議價協商的結果 在政策合法化過程的議價協商，其結果主要有以下幾種情形：

一、政策被廣泛的接受 一般而言，政策必須受到政治活躍份子廣泛的接受，才能行得通，因此，必須透過 討價還價的方式，使這些政治上的少數，即使不同意政策，但至少能得到他們的默 許。

二、政策藉不理性方式得到同意 （一）為了獲得參與者廣泛接受，可能會經由「滾木法」而產生「不理性同意」的 情況。 （二）滾木法，其方式為同意其他領袖之提案，以換取他們對你的提案的支持，簡 言之，是一種能令對政策法案具有控制權的領導默許法案的手段。 （三）採取滾木法的結果，則所有領導提出的特殊政策方案可能都會被接受，但全 部合起來看，這些政策方案是彼此不相關且不適當的。

三、政策被有組織者所控制 團體的利益，促使團體提供資源給他們的領導人物，讓他們有辦法壓過參加協商的 對手。這種情形可以解釋利益團體在政策制定過程中，為何總是積極主動及佔上風 的理由。

四、民選公職人員無法控制行政機關 由於議價方式的不可避免，導致民選公職人員，包括：行政首長及民意代表，無法 對行政機關行使統一的控制權，對政策推動之後果亦無法充分掌握。

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政策合法化過程中的行政機關 行政機關內之政策合法化 行政機關在政策合法化過程中，應注重的重點有三：

壹、政策分析人員應有的作為 政策分析人員如果希望他們所推介之政策方案能夠獲得接受，在從事方案規劃及推介過 程中，應注意下述之作為：

一、在規劃方案時盡量與決策者合作，探詢其意向。 二、充分考慮政治可行性，適度修正方案內容。 三、預估可能之阻礙，事先籌謀對策。 四、政策分析人員應以個人之專業知識及聲望，贏得決策者之信任。 五、政策分析人員應具備溝通、協調及說服之技巧，以強化決策者接納方案之可 能性。

貳、對決策者之瞭解 各級政府之主管，理論上均具有政策合法化之權力，政策分析人員在向其推介政策方案 時，除了上述本身應有之作為外，必須對決策者有相當瞭解，才能收效。對決策者應瞭 解之主要面向有：

一、要瞭解決策者之工作特性： （一）經驗上： 決策者通常認為他們從過去之工作經驗，已經知道成敗之理由。 （二）責任上： 例如：決策者常相信其所做之決定，對其所屬機關、政府之未來利益，有某 種程度之影響力。 （三）視野上： 例如：決策者常因受所屬機關之影響，因而顯示進取或保守的心態。

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二、要瞭解動機上的特性 A. Downs（當斯）將決策者分為以下五類： （一）攀爬者、 （二）保守者、 （三）狂熱者、 （四）倡導者、 （五）政治家。

參、對決策團體之瞭解 政策分析人員首先必須對決策團體成員之參與程度、扮演角色之差異，進行分析研究， 而大致上可分成五種團體決策之方式：

一、權威型、 二、少數決、 三、多數決、 四、全體通過、 五、一致贊同。

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行政機關的外部支持 一般而言，行政機關的政治支持，主要來自以下三方面：

一、爭取民意的支持 民意是民主社會最終且唯一的最高合法主權，因此行政機關在政策制定過程應竭盡 所能，爭取民意的支持。在爭取民意支持時可考慮採取以下的作法： （一）掌握關鍵性的大眾 所謂關鍵性的大眾是指，與該行政機關有明顯利益關係的大眾，行政機關可 提供他們利益或行使管制性的權力。 （二）組織服務對象 行政機關可設法和外界的有組織團體（例如：各類公會和工會）保持密切聯 繫，設法建立外圍的支持團體，而得到大眾的支持。 （三）勿成為被擄獲的機關 應注意行政機關原欲獲得外界團體的支持，結果反而使該團體在許多重大事 項上具有否決權，而使行政機關成為該團體要脅的對象，成為「被擄獲的機 關」。 （四）協助成立公益團體 行政機關可協助成立各種公益性團體，強化其地位、權力及續存，並進而獲 取其穩定的支持。

二、爭取立法部門的支持 自立法部門得到政治支持力量的方式有三： （一）法律授權： 即由法律授予行政機關管制權、人事權及對社會大眾提供服務之權。 （二）撥款： 立法部門透過撥款法案的運用，可給予行政機關相當的運作權力。 （三）拉攏重要決策權人士： 行政機關還可藉拉攏立法部門之委員會主席、維繫與民意代表情誼等方式， 增強本身的政治支持力量。

三、爭取行政部門的支持 行政機關欲強化本身的支持力量，也必須維繫好與其他機關的關係，尤其是對資源 具有控制或影響力的單位，例如：主計單位、人事單位、研考單位等，與上級機關、 平行機關維持良好關係，也是強化支持力量的重要策略。

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政策合法化過程中的立法機關 立法機關的角色（特徵） 壹、委員會至上的國會 一、國會為處理行政機關所提出的各式各樣的法案，必須設立各種「委員會」或 「小組委員會」 ： 國會的合法化過程，通常都必須經過三讀程序，在三讀會程序中，國會為處理行政 機關所提出的各式各樣的法案，必須設立各種「委員會」或「小組委員會」。

二、委員會由於是議員依據其專業與興趣而組成的專業性組織： 故其所作成的決定，其他委員會大都予以尊重，不敢任意推翻。

三、而各種委員會當中，特別注意的是「程序委員會」與「預算撥款委員會」之 影響力： （一）前者負責議事規則的議訂，後者則決定預算範圍與額度的撥付，都是攸關法 案能否成功合法化的關鍵。 （二）在台灣的立法院中，藍綠立委對於程序委員會的爭取不遺餘力，以其足以決 定哪項法案要排入議程，影響施政績效甚大。 （三）美國國會中的撥款委員會，由於主管的聯邦政府預算計畫書非常繁複，非長久 在該委員會運作，不容易瞭解箇中精要，不肖的國會議員經常藉此挾帶對其選區帶來好 處的附加條款，稱為「肉桶立法」 （Pork Barrel Legislation） 。 （四）台灣立法院與地方議會經常發生不少自肥的條款（例如：給自己加薪、補貼 各種費用、小型工程款等），都是「假立法之名，行自肥之實」的肉桶立法 行為。

四、由於國會委員會之權力甚大，故有人稱美國國會是一個「委員會至上」的國 會。

貳、多數聯盟（Majority Coalition） 立法機關在進行法案審議的政策合法化過程中，相當多元及動態，行政機關應掌握主客 觀環境因素，積極建立「多數聯盟」，使其法案能在立法機關順利地合法化。

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參、議價協商機制（Bargaining） E. Dahl（達爾）與 C. Lindblom (林布隆）合著之《政治、經濟與福利》一書中指 出，有四種條件使得在政策合法化時，容易產生協商交易之行為： 一、社會的多元主義 二、緊密的互依關係 三、起初不同意但以後有同意可能的情形 四、憲法因素

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立法機關內的政策合法化（行政機關可努力的方向） 行政機關將政策方案提送立法機關審議時，至少應從以下三方面努力： 一、瞭解參與者之立場、 二、設法建立支持的多數、 三、採取適當之合法化策略

壹、瞭解參與者之立場 一般而言，參與者在立場上可概分為三類：

一、支持者（促進者）、 二、無所謂者（中立者）、 三、反對者（抗拒者）。

貳、設法建立支持的多數 政策方案在立法機關審議過程中，隨時需要「支持之多數」對方案作正面的辯護。因此 主其事者應深諳爭取多數民意代表支持該方案之方法，以下舉三例說明之：

一、說服的手段

（一）說服的實施，也就是「政策論證」 （Policy argument）的應用，亦即說服 人員可採取以下的論證方式，以說服別人，爭取大多數人支持該政策方案。例如：權威 的、統計的、解釋的、實用的、價值批判的。 （二）為使他人相信並支持某項理念或政策，說服人員常必須提供各種誘因，以爭 取他人的合作。

二、議價協商的手段 （一）議價協商（bargaining）也稱為「討價還價」，通常是指兩個或兩個以上擁 有權力者，設法調整個人的目標，以形成一個為各方可共同接受的行動方 案。 （二）從公共政策的角度來看，協商是政策參與者針對政策所涉及的各項變項，例 如：議題選擇、方案決定、執行方法的取捨等，彼此進行討價還價、磋商討 論。 （三）如果彼此能夠犧牲某部分，以換取他方某部分的讓步，則最後就可以達成大 家都能接受的協議。

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三、遊說的手段 （一）在政策合法化過程中，遊說（lobbying）活動不但司空見慣，而且幾乎不可或缺。 事實上，它的確是一項促使政策方案合法化的有力手段。 （二）「遊說」是指有組織的利益團體或個人，對立法人員或行政人員，採取各種方式 直接施壓，以影響法案通過或不通過的一種策略。廣義來說，遊說對象也不限於 立法人員，其他行政部門、司法部門，也可能都是遊說的對象，任何利害關係者 均可能組合起來從事遊說工作，且在政策運作的各個階段，均可能發生遊說的行 為。 （三）而遊說活動一般可分成以下三類： 1.直接遊說： 受到政策影響的標的人口或利害關係人，直接向具有決策權者進行遊說的活 動。 2.半直接遊說： 指遊說人員向能夠「影響」決策者的人進行遊說的活動，例如：核可權在市 長，而遊說者發現對市長最具影響力者是其夫人，因此對其夫人展開遊說，以 收其效果。 3.間接遊說： 也稱為「基層遊說」或「草根遊說」 （grass-root lobbying），是經由影響選 民進而影響政府政策的一種遊說手段。其具體作法是在各大眾傳播媒體刊登廣 告，發表談話，向新聞界發佈消息、評論，爭取大眾同情及支持，形成輿論壓 力，進而影響行政機關的決策。

參、採取適當之合法化方法 參與者常用的合法化策略可歸納為三大類：包容性策略、排除性策略、說服性策略，其 中應優先使用「包容性策略」及「說服性策略」，可使用的具體手段包括：諮商、建立 聯盟、妥協、政策分析、政策論據….等。

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本章相關專有名詞 Logrolling 滾木法 詳參《政治學繼社會科學總論》。

Pork Barrel Legislation 肉桶立法 詳參《政治學繼社會科學總論》。

Majority Coalition 多數聯盟 一、是政策合法化過程中常出現的一種策略運用： 即原本黨派、立場、利害關係均不同的各類人員，因對某一政策立場一致，則聯合起來 進行共同的訴求，在合法化場合形成具有決定性多數。

二、常以政策議題的性質為考慮根據，且以立法機關內最為常見。

Procrastination Strategy 遲滯策略 在政策運作過程中，與行政機關政策立場不一致的利益團體或當事人，於立法機關進行 合法化過程時，透過立法人員「修正政策方案內容，延遲立法的速度」，以便從事討價 還價，爭取有利的政策主張。

Embarrassment Strategy 困窘策略 指政策制定過程中，與行政機關利益或立場不一致的利益團體或當事人，利用各種方式， 揭露行政機關不良設計的政策內涵，引起社會各界的注意及批評，形成輿論壓力，以迫 使行政機關修正、改變或取消該項政策。

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Rent-seeking 競租 一、就公共政策領域，所謂「租」（Rent），係指提供資源所獲得的報酬： 而民選行政首長及民意代表所追求的「租」，就是謀求連任或當選。政治人物乃透過政 府或公共機關得到「經濟租」 ，而政治人物謀求連任的活動及行為，就是所謂的「競租」。

二、當代民主政體的實際運作上，因為廣大民眾很難有效監督政府，於是就會有 心人士運用各種方式以影響政策過程，企圖從中牟利，便產生「競租」的狀 況。

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我國之政策合法化 我國政策合法化過程中的參與者 一、最重要的參與者莫過於「行政官員」與「利益團體」 ： 合法化過程中包含很多的參與者，除了國會議員之外，總統、行政官員、利益團體、 政黨、選民團體、遊說者等，都可能涉入合法化過程，然而最重要的參與者莫過於 行政官員與利益團體。

二、台灣的合法化過程中，參與者類型相當多元，只不過利益團體的力量並沒有 想像中的大，也難以形成鐵三角的共生體： 美國政策合法化過程中，由國會特定委員會、特定行政部門、特定利益團體所構 成的利益共同體，稱為「鐵三角理論」（Theory of Iron Triangle），這個鐵三角經常 破壞美國社會的公共利益。這種以私益為導向的共生體，對美國民主制度造成影 響，進入以利益團體為主的政策合法化過程。

三、在台灣的合法化過程中，進入政黨政治的民主轉型時代後，行政機關必須仰 賴黨團扮演的協商角色，才能順利推動法案： 傳統上行政機關絕對是主角，一個擁有多數黨立法委員支持的行政院長，幾乎決定 了政策方案的合法化。但實務上政黨力量不可忽視，特別是自從國會有了藍綠兩大 陣營後，可以明顯發現「黨團」才是最關鍵的幕後操盤手。

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我國政策合法化的缺失與改進 一、立法機關缺乏政策分析與行政規劃人才： （一）很多立法人員並未具備充分政策分析知識及能力，亦缺乏足夠之助理人員作 各類必要之分析與檢視，因此難以對行政機關所提之政策方案進行再分析及 制衡，乃形成行政機關獨大的情況。 （二）各級民意機關應適量招募、進用政策分析專業人才，從事必要之幕僚業務， 充分發揮立法助理制度之功能。以我國為例，現在雖然每位立法委員配置六 名助理，但少數的立委將助理費配至自己親屬，變相地為自己加薪，也削弱 了政策分析能力。

二、常著重於經費之刪減，而忽略政策方案之內容： （一）立法人員審議方案時，常著重於經費之刪減，而忽略政策方案之內容、需求 及與經費配合等問題。 （二）應改以政策方案的內容、方法、政策工具的類型作為審核的重點。

三、立法機關各委員會的召集委員權力頗為巨大： （一）常直接影響政策方案合法化的時效及結果。 （二）應善用各種政策合法化策略，設法建立支持該政策的大多數，設法拉攏重要 的決策者，以避免合法化過程為某些人所獨斷、阻礙。

四、受特殊利益團體或標的人口遊說之影響： （一）未能客觀理性審議政策方案。 （二）應確實履行遊說法規，以有效規範利益團體之遊說行為。立法人員亦應避免 遷就特殊利益團體之需求，而犧牲大多數人之利益。

五、尚未普遍建立「聽證會」制度： （一）致審議政策方案時利害關係者無法充分表達其意見。 （二）各級民意機關皆應建立聽證會制度，擴大政策合法化之參與面。

六、政策方案未經正反雙方充分辯論即過早合法化： （一）致政策在付諸實施時，常遭遇阻撓。 （二）大眾傳媒應負起匯集民意、反映民意之功能，在合法化階段，代表利害關係 者表達其意見。

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七、行政機關在常未能「建立支持的大多數」： （一）致使規劃周詳的政策方案難以獲得合法化。 （二）行政機關應善用策略，在政策合法化階段建立支持的大多數。

八、政黨對某些政策方案扮演過份積極之角色： （一）常流於主觀或情緒化，或以政治利益的衝突作為政策制定的依據，無法提升 政策的品質，也影響了立法人員之審議方向。 （二）立法人員在審議政策方案時，應避免政治立場不同與意氣用事，而做出不理 性之反應。

九、政策合法化過程過為冗長，耽誤時效： （一）以我國為例，我國的法案在立法機關的審議，往往必須歷經數年的冗長時間， 耗費了龐大成本又耽誤時效。 （二）行政機關應把握政策方案提出合法化之有利時機（例如： 「政策窗」開啟時）， 盡量縮短政策合法化之時間，以因應社會變遷、問題叢生之需求。

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第八章 政策執行

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政策執行重要概念聯結圖

圖表 18 政策執行重要概念聯結圖 386

政策執行（policy implementation） 壹、意義 「政策執行」是指，「政策方案在經過合法化後，確定專責機關，配置資源，採 取對應行動，使政策方案付諸實行，以達成預定目標之動態過程」。

貳、特性 一、包含多元行動者，而非單一或少數行動者。 二、是動態的過程，而非靜態現象。 三、涉及多元、含糊的政策目標。 四、涉及多元政府組織之互動關係，必須在府際關係網絡上運作。 五、涉及政府本身所無法控制的外在因素。 六、執行之成敗取決於執行者是否具備「執行意願」及「執行能力」。

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影響政策執行的因素（依政策運作過程的時間序列） 依政策運作過程的時間序列，可將影響政策執行成敗的主要因素區分為以下：

一、政策問題的特質 政策執行的成敗，與欲解決的社會問題特質密切有關。通常涉及以下幾項面向： （一）標的人口行為的分殊程度： 分殊的程度越高，則越難建構清楚明確的統一管制標準，執行的成效將大打 折扣。 （二）標的人口的數目多寡。 （三）標的人口行為需要調適的程度： 如果需要大幅度改變標的人口的行為，則政策遭受抗拒的可能性較大。

二、政策規劃的合理程度： 規劃時，民意代表或當事人代表如無機會參與，就常會在執行時採取抗拒的態度。

三、政策合法化的周延程度： 政策方案取得合法地位的方式有二，一為透過行政系統，另一為透過立法機關。就 前者而言，過程不會有太大的問題，至於後者就應特別注意黨派協商、利益調和， 盡量避免強渡關山或全輸全贏的局面。

四、執行人員對政策目標之共識程度： 如果執行人員對政策目標、內涵、執行方式都有明確瞭解，則對政策目標將有較大 認同感，配合程度亦越高。反之，就會影響政策執行。

五、執行機關之特性： 執行機關特性是影響政策執行成敗之最重要因素，其中「組織能力」對執行是相 當重要的，所謂「組織能力」是指政府匯集組織結構、執行人員、財務資源等因 素，使同心協力將政策資訊轉化成真正成果之能力，也因此「組織能力」將直接 影響政策執行的成效。

六、機關組織間之溝通與執行活動： 由於政策執行往往涉及許多機關間的互動及配合，包括上下層級、平行機關間， 故彼此如何溝通政策內容及執行方法，乃直接影響政策執行。

七、政策執行的監督情況： 一般監督可分為行政、立法、司法、政治監督四種，而行政裁量權的監督，則可 分為限定範圍、規制行使、節制運用三種方式。

八、標的人口順服政策的程度： 許多情形下，公共政策之制定是為了影響、管制、改變標的人口之行為，因而十分 需要標的人口順服政策，也因此標的人口的順服程度直接影響了政策執行。

九、政治、經濟及社會環境因素： 執行機關所面對之政治、經濟、社會環境狀況，當然也會直接影響執行機關所採取 之行動。 388

政策執行力研究 一、 「政策執行力」是指在政策付諸執行前（或政策執行中） ，對該政策未來的運 作狀況預先予以研究分析，以瞭解政策方案在執行階段能否順利推動，可能 遭遇哪些困難，又如何才能順利推動方案。 二、因此，執行力的研究，就是深究到底哪些重要變數影響了政策執行的成敗： 這樣的研究可以協助瞭解哪些因素會產生怎樣的政策結果，對非預期的不良結果， 也可思考該如何加以因應。

政策執行力模式 愛德華觀點 壹、理論要點 學者 G. C. Edwards Ⅲ（愛德華）認為四項主要變數之互動，影響了政策的執行 狀況。

貳、四項變數 一、溝通 有效溝通為政策執行之首要條件，執行命令如果越清晰傳達，則政策執行所受阻力 將越小，也就越能收到預期之執行效果。

二、資源 大致而言，政策執行涉及之資源包含四項：人員、資訊、設備、權威。

三、執行者意向 由於政策執行人員通常具有自由裁量權，因此他們對政策所抱持之態度影響甚鉅。

四、機關結構 執行機關在結構及運作上有兩項特性，會影響政策執行之成敗： （一）標準作業程序： 如果機關訂有標準作業程序，將有利於政策執行。 （二）執行權責分散程度： 政策執行的權責如果分散由不同機關負責，必然因為事權不專而導致執行成 效不彰，權責分散化有兩項缺失，一是造成政策協調困難，一是造成政策資 源浪費。

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米特與洪恩的執行模式 D. S. Van Meter（米特）與 C. E. Van Hom（洪恩）認為，在政策執行過程中有六 大主要變數會影響政策執行績效： 一、標準與目標 標準可以說是政策目標的具體表示，是衡量政策目標達成程度之準則。

二、資源 政策資源包括所有應用於執行活動的人力、經費、設備及物材等。

三、組織間的溝通與執行活動 （一）政策如欲有效執行，有賴執行機關與人員透過各種溝通方式與管道，確實明 白政策目標、考核標準、執行技術與程序等。 （二）至於執行機關之執行活動，可以配合採取以下措施：規範、獎酬誘因、.制裁。

四、執行機關之特性 包括下列數點： （一）人員之數目、能力與素質。 （二）內部單位之決策過程。 （三）政治資源如何。 （四）活力如何。

五、社會經濟與政治環境 六、執行者意向 可從三方面加以觀察： （一）對政策之認知。 （二）對政策之反應方向，支持、中立或反對。 （三）對政策之反應強度，強烈或微弱。

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史密斯的執行模式 壹、理論要點 T. B. Smith（史密斯）的執行模式認為，政策執行事實上是在理想化政策的推 動過程中，處置緊張、壓力與限制的一種互動過程： 學者史密斯認為公共政策是政府有目的之行動，它一方面嘗試建立新的機構或處理型態， 另方面則可能在既存的機構下改變現行的處理型態，自然容易發生對抗行動。

貳、要素 一、主要有四項要素： （一）理想化政策。 （二）標的團體： 就政策執行而言，必須設法處置該團體的需求，方不致遭遇抗議與挑戰。 （三）執行組織： 通嘗試政府機構中實際負責執行的單位。 （四）環境因素： 指影響政策執行或受政策執行影響的環境因素，包括：政治、經濟、社會、 文化等因素。

二、過去政策分析家普遍著重「理想化政策」這一要素，然而真正的政策執行過 程仍是在「理想化政策」之外，由「標的團體」、「執行組織」、「環境因素」 三者之間所形成的循環過程： 這一點是史密斯執行模式的重大貢獻。

三、故當前公共政策研究非常強調環境因素的重要性： 只有在環境的刺激下，此種循環作用方能運作不息。

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中村與小木的執行模式 壹、理論要點 一、中村（R. T. Nakamura）與小木（F. Smallwood）強調，要研究政策執行必 須就「要素」與各部分之「關聯」加以研究，方能瞭解政策過中執行的意義。 二、兩氏將政策過程以「系統」的概念加以審視，強調要瞭解執行的效果，實應 就此系統內各要素及關聯情形加以掌握，此即所稱「環境」 ，兩氏稱之為「功 能環境」： 三、 「制定者」與「執行者」間權力移動的關聯： （一）本模式最關切的課題是三種政策環境，在功能上彼此具有關聯作用： 與傳統政策執行理論不同的是，此模式不只是一種官僚系統上下隸屬的關係， 而且政策制定者與執行者之間互有權力移轉的關聯。 （二）根據兩氏的觀察，政策制定與政策執行之間權力移轉有下列五種途徑： 五種途徑雖然獨立存在，但不互相排斥，而且在同一時期可能重疊並存： 【一】「古典」技術官僚式： 1.決策者提出明確的目標，執行者支持此目標。 2.有明確的命令層級系統。 3.執行者擁有技術能力實現目標。 4.此一途徑，執行者的權力非常有限，一切權力皆由制定者掌握。 【二】指導委任式： 決策者仍是政策目標的提出者，執行者也是目標的實現者，唯不同的是 執行者在實現目標的手段上較有選擇權，此等權力是由決策者授予的。 【三】議價式： 1.決策者與執行者之間並沒有政策目標的共識，雖然決策者有提出政策 目標的權力，但執行者並不必然同意決策者對目標的設定。 2.執行者取得與政策制定者共同商訂目標的地位，且達成目標的手段也 與決策者共同擬定。 3.權力的大小，完全取決於決策者與執行者雙方之間權力資源的基礎而 定，當某一方的權力資源充裕時，就較具有決定權。

【四】選擇實驗式： 1.決策者居於形式上的決策地位，僅宣示抽象的政策目標，而對目標的 具體內涵不加界定，決策者或由於己身不具備知識，或由於政治的不 穩定，或不願負起實際的政治責任。 2.在此情況下，決策者授予執行者較大的決定權，俾便對政策目標與執 行方式有較大的決定力量，執行者本身就必須具有充分的能力。 392

3.此模式下，權力的移轉有極大的危險性，但在不穩定的情況中，此一 型態也最具有革新性。 【五】官僚企業型： 1.執行者不但具有能力形成自己贊同的政策目標，且有相當力量去說服 決策者採取此目標。 2.執行者有企業化的訓練與知識而足以控制政策過程。

貳、特質 以「功能環境」來觀察政策執行行為，主要具有兩項有用的特質：

一、避免將政策執行視為「單方向的」的現象： 即所謂上下之間的「官僚階級行為」。

二、環境的概念具有伸縮性與調適性： 環境的概念可將影響政策過程的角色都包容進去，不僅限於政府機構，因之環境 的概念具有伸縮性與調適性。

關聯

政策評估

政策形成

關聯

關聯

政策執行

參、「政策形成環境」對政策執行的影響 制定者不執行政策，而是對執行者下達指示，因而在政策形成過程中，制定者應有能力 預知在執行過程中失敗的危險性，特別是政治方面以及技術方面所遭受的嚴重限制。

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肆、「政策執行環境」對政策執行影響 政策制定之後，政治上的壓力在政策執行環境中極具影響力，可從三方面分析，它們是：

一、具有政策影響力的人物。 二、組織結構與官僚系統的規範。 三、資訊溝通系統與服從關係。

伍、「政策評估環境」對政策執行的影響 政策的評估過程可以使執行人員對他們的作為負起責任來，尤其當執行者的前途取決於 執行計畫的成敗時，特別需要評估，可見評估過程對政策執行的重要性。

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沙巴提爾的「執行過程概念架構」 壹、「執行過程概念架構」之意義 一、P. Sabatier（沙巴提爾）與 D. Mazmanian（梅茲梅尼恩）兩人提出一項「執 行過程概念架構」，主要是作為分析「管制性政策」執行過程的概念工具。 二、兩人認為， 「執行」就是實現某項基本政策決定： 此項決定應已確認欲解決的問題，指出欲達成的目的，以及各種方法「建構」執行 的過程。

三、他們將政策執行過程視為「依變項」 ，而將影響因素視為「自變項」： 故三大類影響因素會影響政策執行過程的五階段活動，而執行過程的每一階段活動 又會依序影響下一階段活動的進行。

四、此架構對影響政策執行成敗的重要變數均已觸及，可謂相當周延。

貳、執行過程五大階段 其認為執行過程大致包括下列五個階段：

一、執行機關的政策產出（決定）。 二、標的團體對政策產出的順服。 三、政策產出的實際影響。 四、政策產出的期望影響。 五、主要的法令修正。

參、影響執行的因素 他們認為，影響執行的因素可分成三大類：

一、問題的可處理性。 二、法令建構有利執行過程的能力。 三、其他影響法定目的之各種政治變數。

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郭錦等人的「政策執行溝通模式」 壹、概述 一、郭錦、包緬、李斯特、歐圖等人提出了「政府間政策執行溝通模式」，簡稱 「溝通模式」，認為執行會因政策、執行者、執行機關、環境特性的不同而 有差異。 二、「溝通模式」在探討影響成敗因素時，重視政策的溝通工作，強調內外環境 因素對政策執行的影響，可謂考慮周詳。

貳、主要因素 模式中三大變項的主要因素如下：

一、聯邦層級的誘因與限制 （一）政策訊息的內容： 是否提供充分資源？政策屬於何種類型？ （二）政策訊息的形式： 清晰度？一致性？重要性？ （三）執行者對聯邦首長的認知： 1.聯邦首長對該政策是否具有合法管轄權？ 2.傳達政策訊息的聯邦官員是否具有公信力？

二、州與地方層級的誘因與限制： 州與地方層級民選人員的個人利益與動機如何？負責推動政策之州政府機關與民 選人員的能力如何？

三、州的組織能力與生態能力： （一）州的組織能力： 1.州執行機關的組織結構如何？ 2.執行機關本身的目標是否與政策方案的目標一致？ 3.州執行機關的人力狀況如何？ 4.財力資源如何？ （二）州的生態能力： 州執行機關的經濟能力、政治能力、情勢能力如何？

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政策執行力（政策執行產出）的衡量指標 一、就政策執行單位而言，其主要的衡量應該是：究竟其政策產出程度如何？概 念上可以「政策執行力」稱之。 二、學者史耐德提供五個指標來衡量政策執行的成果（政策執行力）： （一）執行作為投入度 主要在分析政策所規範的各項要素是否均已推動，例如：執行組織建制、資 源籌措、執行人力安排等，是政策執行力產生與否的最基本需求。 （二）理論的完整性 1. 主要在分析執行作為和政策精神的配合性，瞭解執行單位所推動的作業措 施是否與政策主要概念一致。 2.透過這個指標之分析，可以協助執行單位將有限的資源用於與達成政策效 果最相關的事項上，避免做很多沒有效益的事務。 （三）執行效果的普及度 1.普及度指標在衡量執行產出的數量與分佈狀況，用以確保執行措施的廣泛 性。主要用意是衡量政策預期服務或管制目標的實際達成度。 2.普及度著眼於使資源運用效率極大化，但同時也應該盡量縮小目標範圍， 減少無須接受服務或管制的對象。 （四）執行作為的深度化 著重的是瞭解「做到什麼程度？」根據這項指標，就可避免凡事皆輕觸所造 成的績效假象。 （五）執行作為的副作用 1.上述四項執行力指標均係觀察政策產生的正面影響力，副作用指標則提供 反向的思考，用以瞭解執行作為是否對於其他成員或團體產生負面效用？ 2.這樣的思考可以減少執行單位過於本位主義的執行作為。

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政策執行的困難 「徒法不足以自行」，政策方案在實際執行時，會受到許多因素的影響，而使執行工作 遭遇相當大的困難，這些因素包括：

一、創新性而非漸進性的政策方案 創新性的政策方案若缺乏事前完整的規劃及配套措施，很容易導致執行的雜亂而 失敗。

二、執行機關未準備妥當即貿然實施 或因計畫不週、事前溝通協調不足，或因下級機關仍採取抗拒態度，而導致缺乏 執行力。

三、利害關係者的反對與干預 利害關係之利益團體、反對黨、個人及組織，都會企圖改變政策內容及執行方法， 而這些都將使得執行遭遇抗拒，而未能依原定程序、方法來加以實施。

四、執行所涉及的機關太多、太複雜 政策涉及的範圍越大，涉及的機關越多，各機關因為各自需求，而整合協調不良、 執行失敗的機會也就越大。

五、政策涉及的標的人口太多 人太多，目標及意見就容易不一致，則確立政策目標及執行方法就會成為困難，致 使原訂的政策無法落實。

六、執行所需成本過高 除了有預算的提撥、人力時間的投入外，無形的社會外部成本、排擠效應後的影響 等，都應列入執行成本中加以計算。例如：高鐵興建直接成本即達四千億，則執行 階段財政收入的來源、回收可能與償本問題，都將使參與者猶疑，而使政策執行容 易失敗。

七、鄰避情節（NIMBY）的影響 「鄰避情節（NIMBY）」是 Not In My Back Yard 的縮寫，它是一種「不要建在我家 後院」的心理情結與政策訴求，其意義與「露露情結」（LULU）相近。

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從集體行動邏輯說明政策執行過程之問題 壹、「執行博弈」之起源與意義 一、學者 Eugene E. Bardach (巴達克）曾以賽局隱喻（metaphor of games）探 討政策執行的現象。 二、學者 E. Bardach (巴達克）在其名著《執行博弈》一書中認為，執行是「一 個集合的過程，而控制就是在不確定情況下的討價還價、勸服和耍技巧的博 弈行動」 ： 每位參與者在執行過程中將基於本身的價值和資源多寡，運用策略和技巧來進 行博弈行為。 三、換言之，執行人員扮演著操縱執行賽局的角色。

貳、政策執行過程可能出現的問題 一、E. Bardach (巴達克）認為，每一個博弈行動，參與者為其利害關係所採取 的作為，必然會對執行過程產生負面影響。 二、負面效果主要分為四種： （※理解：若遇解析「政策執行之困境」 ，可從此觀點四項負面效果去析論）。 （一）資源的分散： 指公帑的浪費和官僚工作懶散或不力。

（二）目標的偏差： 參與者常對不明確的政策目標討價還價，以求一己之利。

（三）行政的窘境： 下級機關常會對上級機關採取反控制行為，以致在執行過程有形式主義或拖 延之病態行政行為。

（四）能力的浪費： 由於某些責任過於沈重，乃使參與者採取逃避現實之態度，以致個人或組織 不能集中力量於建設性的解決辦法。

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Authority Fragmentation 權責分散化 一、指政策或計畫的規劃、執行、評估等運作過程，分由不同的機關組織負責， 因而形成權責分散、事權不統一、責任不明情況，使政策無法順利的運作： 俗話說：「三個和尚抬水沒水喝」，可以說是權責分散化的最佳寫照。

二、以美國情況為例，由於社會福利計畫相當龐大，以致分由十幾個部門執行， 結果弊病叢生，問題極多，執行績效不佳。

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政策執行與行政機關（官僚體系） 壹、愛德華三世的觀點 愛德 華三世認 為，官僚體 系在結構 及運作上有 兩種特性 ，會影響政 策執行的 成 敗： 一、標準作業程序 （一）行政機關為處理繁雜的日常事務，會發展出一套例行化的業務處理慣例、程 序，此稱為「標準作業程序」 （SOP） ，SOP 有助於節省時間、提高效率，也較 能獲致公平服務的要求。 （二）惟其不利影響例如： 1.限制執行人員的能力： 使執行行為缺乏變化與彈性，不易適應環境變動。 2.造成目標錯置： 造成執行人員以 SOP 作為執行政策的唯一依據與行為目標。 3.以 SOP 為藉口抵制變遷。

二、執行權責分散化 （一）政策執行的權責如果交由不同機關負責，將可能會因事權不專而導致執行成 效不彰。例如：美國聯邦政府的一百多個社會福利計畫，因分由十多個機構 執行而成效不彰。 （二）權責分散的原因在於： 1.國會常創設若干機構以執行特別計畫，但其實在處理共同的問題。 2.行政機關常為了鞏固管轄權，不斷擴充業務以致與其他機關發生權責上的 重疊。 3.利益團體支持權責的分散，因易其於周旋於各行政機關進行遊說。 4.政策的本質造成權責分散，例如：交通政策往往涉及環境影響評估、都市 計畫更新、經濟發展計畫等，即其政策本質上執行權責必分散於各機關。 （三）政策執行如果事權不專，易發生如下困難： 1.政策協調困難。 2.重複配置的浪費現象，亦無法產生規模經濟的效果。

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貳、米特與洪恩的觀點 一、米特與洪恩兩人認為，執行機關所具有的特性，將會直接影響執行人員的執 行意願，乃至政策執行的成敗。這些特性包括：機關層次的高低、規模的大 小、編制的狀況、組織結構、權責分配、人員特性等。 二、具體來說，機關特性因素涉及下列情況： （一）機關人員的數目、能力及職責。 （二）機關內部單位的決策過程。 （三）機關的政治資源（民意機關及政治、行政首長的支持程度）。 （四）機關的活力、組織文化及氣候。 （五）組織的溝通開放程度。 （六）執行機關與「政策制定」、「政策管制」機關間的正式與非正式關係。

參、郭錦等人的觀點 其認為官僚體系的三項因素對政策執行具有影響力： 一、組織結構 （一）行政機關間有三種結構方式以共同執行政策： 1.單一專責機構。 2.政府機構與非政府機構共同執行。 3.數個政府機關共同執行，但由其中一個機構作為主導機關以引領共同的行 動。 （二）若政策涉及範圍較小，以單一專責機構執行事權為宜，若政策涉及的範圍及 影響甚大，宜採用較複雜的執行體系。

二、專業執行人力 執行人力在數目及素質上越佳，越有助於執行政策。

三、財力資源 經費越充裕，政策執行成功的機會越大。

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增進執行機關（執行人員）之策略 （執 行機關及 執行人員會 呈現哪些 行為？又對 政府的公 權力及公信 力造成什 麼 影響？有哪些執行策略可用以提振公權力及公信力？）

執行機關（人員）常見的行為 執行機關（人員）容易呈現以下的行為：

一、表面的政策執行現象 由於機關的惰性，使每個機關常固守既定行為模式，而使得政策內容無法落實。

二、朝令夕改 當代法令改變快速，尤其當政府在外界壓力下朝令夕改，則公信力將極難建立。

三、一曝十寒 政策的倡議、規劃或執行常都只有五分鐘熱度，使人民對政府產生不信任心裡，而 政府機關的選擇性執行亦將導致人民投機僥倖的心態，而不利於政策執行。

四、畢其功於一役的規劃方式 行政機關每欲同時處理許多大事，卻忽略了公共事務有輕重緩急及優先順序，在資 源有限情況下，勢將產生資源排擠效果，影響其他政策議題的處理。

五、 「未聞樓梯響、但見人下來」的行事作風 或喜循主管政治偏好規劃政策，或怕引起麻煩，往往在未有議題產生或未納入利害 關係人意見的情況下，便頒佈政策法令，這種欠缺回應性的政策指令，常可能造成 政策執行虎頭蛇尾的情況。

六、多頭馬車 公共事務的處理往往涉及許多機關的協力，若每一機關都以本位主義心態任事，將 使得執行步調不一，形成多頭馬車之勢，使標的團體及執行人員無所適從。

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偏差執行行為對公權力的影響 壹、「公權力」 （Public Power）之意義 一、「公權力」是指「政府為推動政務目標、維持社會的穩定，而由憲法、法令 賦予的權力或強制力量，以利政務推動及民眾順從」。 二、受尊重的公權力是一種執行政策手段： 為正當、合法的政策而執行公權力，可以收到指揮裕如、易於協調政策執行資源的 效果，也易使民眾順服相關政策規範。 三、欲提振公權力，有下述方式可資運用： （一）提升政府政策規劃與執行能力。 （二）加強人民政策參與的觀念。 （三）加強溝通，增加上級與下級、政府與民眾對話的機會與管道。 （四）加強環境變化的掌控能力，以便解決問題於初萌之際。 （五）建立機關間互賴的觀念，建立合理的任務安排及執行架構，以求彼此間的合 作。

貳、對公權力的影響 上述所舉的偏差執行行為，易對公權力及公信力產生嚴重的不利影響，例如：

一、人民對政權產生懷疑： 不再信任政府。

二、讓社會問題繼續惡化： 公權力及公信力不足，則政府憚於外界壓力不敢執行政策，違法亂紀之強勢者乃 產生僥倖心理，逍遙法外。

參、提振公權力的方法 欲提振公權力及公信力，有下述方式可資運用：

一、提振政府政策規劃與執行能力 於規劃及執行政策時，應善用政策分析工具並廣徵利害關係人意見，減少觀念的盲 點。

二、提昇人民的政策參與 人民的參與有助於減少強制力的使用，可降低政府介入的成本。

三、加強溝通 增加上級與下級、政府與民眾對話的機會與管道。

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四、加強環境變化的掌控能力 以便解決問題於初萌之際。

五、不以金錢作為問題解決的處方 以免人民食髓知味

六、應建立機關間互賴的觀念 合理的安排任務以及執行架構，以求彼此間的合作。

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基層行政人員（基層行政官僚）Street-level Bureaucrats 壹、基層官員的意義 一、基層官員是指在提供服務過程中，直接與標的團體互動，是負責執行政策並 與服務對象直接接觸的人員，並且享有相當行政裁量權的第一線官員而言： 例如：警察、教師、社工、地政人員、戶政人員、鄉鎮公所服務人員。

二、他們是政策的實際執行者，因此執行意願、態度、作法等，直接影響了執行 的績效： 欲提高基層行政人員對政策執行的順服度，除了應有良好的獎勵與懲罰機制外， 最好在政策方案正式執行前，透過有效的溝通，使彼此能充分瞭解政策方案的內 涵與執行方法等。 三、根據 Lipsky（李普斯基）的觀察，幾乎所有的公共事務都需要基層官員來執行，他 們所做的任何決定、所建立的標準作業程序、對抗不確定性的工作設計，都能很有 效地影響公共政策的執行成果。

貳、特性 依上述定義，基層官員的特點在於：

一、必須直接與標的團體互動： 只有直接面對民眾的官員才能稱之為基層官員，如：戶政人員、地政人員、社工人 員、警察、老師等。

二、享有相當的行政裁量權： 基層官員每天面對不同的顧客，顧客的需求不一，如何拿捏都是行政裁量權的問題。 例如：警察取締違規者、戶政人員為民眾申辦證件，都需要相當的自主空間。

參、基層官員的矛盾性格 李普斯基認為，政策目標本身不夠清晰，欠缺充分資源實現目標，基層官員經常是不得 不如此，因此，常出現相當矛盾的性格。主要矛盾如下：

一、有強烈的偏好與承諾感： 希望成為一位有用的社會角色。但這種理想，往往因為大量的個案工作及顧客的不 可預測性，澆熄了服務的熱忱。

二、經常發展出偏愛主義、刻板印象與例行化： 服務訓練通常都規定必須一視同仁，不能提供個人化的特權服務，但基層官員經常 發展出偏愛主義、刻板印象與例行化，以致於選擇性的服務特有對象。

三、離職率通常很高，對自我的期許甚低： 基層官員必須對於工作習慣中的妥協加以合理化，以反應工作員的成熟，以及對於 實際與政治現實的理解。 407

肆、基層官員的工作特徵 一、顧客需求的修正行為： 面對日益膨脹的民眾需求，而機關設備與人手又有限，以致於造成供不應求的現象， 因而必須透過各種手段，修正顧客的需求，包括：拒絕提供資訊、中止服務提供等。

二、工作概念的修正行為： 最明顯的是修正是工作目標，使其更能發揮工作長才，其次，為了縮短預期與實際 之間的差距，以保守的心態調整工作態度，最後，他們經常不鼓勵創新，反而姑息 虛偽。

三、顧客概念的修正行為： 基層官員將顧客加以分類，雖然這樣的分類可能與組織目標有所不同，但卻能順利 因應民眾需求。例如：他們以自己的標準選擇去作那些最可能成功照顧的民眾，而 忽略可能最需要照顧的民眾。

伍、基層官員的對抗策略 基層官員為了對抗他們所經驗到的壓力，通常採取若干有意識的、潛意識的對抗策略， 主要策略如下：

一、選擇性執法： （一）是選定若干有利於自己顧客、計畫與解決方案。 （二）格理斯漢法則（Gresham’s Law） ： 馬曲與賽門提出「格理斯漢法則」 ，認為定型的計畫活動必然優先於非定型的計畫活動。 基層官員傾向於對容易處理、定型化的計畫給予較高的優先順序，以犧牲那些複雜、非 定型化、花費時間的計畫。

二、抹奶油的策略： 指基層官員通常選擇那些自以為最可能成功，但卻不一定是最需要的個案進行處 理。

三、對顧客的支配化： 將顧客轉介到其他機關，或者將顧客的認知與計畫目標降級。

四、不提供所要求的資訊： 要求民眾等候、讓民眾根本無法接近，對民眾施以各種心理成本。

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政策執行的組織模式 壹、前言 學者 Elmore（愛莫爾）在 1978 年提出了政策執行的組織模式，認為政策執行之 成效端賴組織功能之良劣： 如無健全之組織，則政策執行必然成為空中樓閣、不切實際。因此愛莫爾特別強調組織 理論在政策執行中所扮演的角色。

貳、執行機關「結構與運作之特性」對政策執行之影響 一般來說，執行機關之結構運作特性，對政策執行的影響主要在二方面： 一、機關的組織規範 慣用的決策技術、行政程序、獎懲辦法的合理程度、組織氣候等，均會影響政策的 執行。

二、組織溝通制度 政策的執行往往涉及許多相關機關的互動與配合，包括：上下層級、平行機關或不 相隸屬的機關，其間對政策方案內容、績效及評估標準、政策目標具體執行細節及 程序等，應有一定的溝通協調，通常協調頻率高者執行成效越佳。

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政策執行組織模式的類型 一、系統管理模式 （一）強調組織可以藉層級節制之控制體系，使組織之運作趨向理性以追求價值之擴大 化。 （二）有以下四項基本命題： 1.組織依層級節制原則設立。 2.目的在追求理性價值之極大化，其行為以目標為導向。 3.組織所作決定在使內部各單位間能獲得最佳之職責分配。 4.組織之執行過程隨時因環境需求而做調整。

二、官僚過程模式 （一）此模式強調：在官僚組織環境中，政策執行重點在於執行者自由裁量之運用，與 例行化的處理事務原則。 （二）有以下四項基本命題： 1.組織的兩項基本屬性為「自由裁量」與「標準作業程序」。 2.兩項屬性意味著組織的權力係分散於專業化的各個單位。 3.政策執行活動在確定自由裁量權之所在，以及何種例規應加以改變。 4.組織所做之決定包括：自由裁量權運用之控制，例規必要之改變。

三、組織發展模式 （一）此模式認為，欲使政策有效執行，必須使執行者對政策目標建立承諾感及共識。 （二）有以下四項基本命題： 1.組織應滿足成員之社會需要及心理需要。 2.組織結構應擴大成員參與及承諾權，減少層級節制。 3.有效決策及有效工作團隊，源自建立共識與成員間之良好人際關係。 4.執行過程在使決策者與執行者對政策獲得共識及調適。

四、衝突與議價模式 （一）政策執行並非只循由上而下之決策指令就可成功，必須視參與者之互動狀況而 定。 （二）有以下四項基本命題： 1.組織乃是各種利益和權力資源爭取之衝突領域。 2.組織內部之權力分配狀態從未穩定不變。 3.組織所做決定只是參與者間相互調整行為，以維持商議關係而已。 4.政策執行成功與否是相對的，需視參與者在議價過程中，其目標獲得維護 的程度而言。

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政策執行失敗 政策執行失敗的原因（我國政策執行之主要缺失） 壹、政策失敗的嚴重性（政策失敗與貪污之比較） 有名諺云：「失敗的政策更甚於貪污」，原因在於： 一、使問題更為惡化 政策執行失敗往往使待解決的問題未獲解決，甚至有些業務半途而廢，產生更為嚴 重的問題。相對來說，貪污僅個人或少數人的行為，於政策業務影響較小。

二、虛耗巨大政策資源 政策執行失敗，虛耗掉有限的資源，甚而耽誤其他業務計畫的執行。

三、有損政府公信力 政策執行失敗，使人民對政府能力喪失信心，未來執行其他政策時，不易獲得標的 人口的順服。

貳、主要原因（※我國政策執行之主要缺失） 政策執行主要推動者為行政機關，以我國為例，行政機關政策執行活動的主要缺失如 下：

一、常有本位主義 本位主義如果太濃厚，就會各行其道，因而影響政策執行力。

二、執行機關重疊 政策執行常涉及許多機關，因而在多頭馬車、事權不專情況下，無法順利執行政策。

三、決策者決策方式不當 不論中央或地方層級常出現所謂「強人政治」 ，未經詳細研究分析即驟然付諸實施。

四、立法從嚴執法從寬之錯誤 導致許多方案虎頭蛇尾，無法貫徹執行。

五、利益團體及民意代表的介入 常使政策執行工作屢遭阻撓，而大打折扣或發生偏差。

六、執行人員不當行為 執行人員或因未參與規劃工作，或因不瞭解方案，往往對執行工作陽奉陰違、敷衍 了事。

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七、未能建立公平合理之執行原則 政策執行常以個案及例外方式處理，導致不平怨氣到處充斥，政策執行遂阻力重 重。

八、府際關係不順暢 府際關係包括：上下級政府間的關係、平行政府間的關係，常因「爭權」 、 「爭錢」、 「本位主義」等因素作梗，未能同心協力執行政策。

參、缺失改進 一、提高標的人口對政策執行之順服度 應採取各種適當之獎酬措施。

二、加強執行機關間之溝通、協調與整合 執行機關間充分之意見溝通、行動協調、觀念整合是不可或缺之要件。

三、發揮機關特性及專長 四、提高執行人員之意願及士氣 執行人員士氣之高低乃是政策能否執行成功之關鍵。

五、加強政策執行之監督工作 政策方案是按照預定進度執行，是否發生偏差行為，均需透過監督系統隨時予以有 效監督，才能充分掌握並督促改進。

六、妥善運用領導及管理技術 主其事者應採取適當之領導技巧，糾合眾力共赴事功，其次亦有賴執行機關採取目 標管理等技術，來從事管理工作。

七、改善政策執行之系絡 透過各種政治社會化機能，使民意代表、利益團體、一般民眾、標的人口對政策執 行具有正確認識，化各種執行阻力為助力。

八、增刪修訂政策執行之法令規章 宜採由下而上的政策推動方式，並作必要的增刪修訂以利政策推動。

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Administrative Failure 行政失靈 指政府機關為服務或管制民眾，乃設置官署，分科辦事，但是因為行政組織與運 作具有弊端（例如：法規嚴苛、繁文縟節、行事僵硬、過份集權、本位主義）， 以致無法達成預期目標，而導致了行政發生失靈現象。

Policy Failure 政策失靈 壹、意義 一、「政策失靈」是指公共問題發生，而政府機關制定、執行相關政策以解決該 問題後，發現問題不但為未得解決，反而變得更為嚴重： 或是原來的問題未獲解決外，更產生許多新的問題需要政府機關另擬政策設法解決， 此即為「政策失靈」。

二、政策失靈的原因很多，例如：政策規劃過程不當、目標與目的界定不明、執 行 能 力 不 足 、 政 策 環 境 發 生 變 化 等 。 基 本 上 政 策 失 靈 與 政 策 困 窘 （ policy predicament）的意義相近，均強調政策無法解決原本要解決的問題。

貳、原因 一、政策問題特性。 二、政策運作過程參與者的問題。 三、政策規劃過程及內容不當。 四、目標與目的界定不明。 五、執行能力不足。 六、政策環境發生變化。

413

Policy Predicament 政策困境（政策困窘） 一、基本上「政策失靈」與「政策困境」意義相近： 均強調在許多情況下，政策無法解決原本要解決的問題。主要是指政策制定者，面 對當代許多複雜的社會問題，或因問題過多且彼此牽制，而顯現出無力感、無能解 決問題的現象。 二、美國學者 G. Edwards（愛德華三世）在 1978 年《政策困窘》一書中提出此 觀念： （一）其指出，公共政策的制定是為了解決各種問題，為人民帶來期望的福祉，但 是實際上並不盡然，政策常常會產生不願意看到的困境。 （二）而一般人民所付出的代價，常遠超過所獲得的利益。人民除了必須直接負擔 稅捐之外，還得承受來自於政策失敗所產生的失望、挫折及損失。 （三）例如：我國的政策措施常常造成「穀貴傷民、穀賤傷農」，就是政策困窘的 一個例證。

三、官僚體系執行政策時，相當容易產生政策窘境的問題，原因如下： （一）漸進式的預算規劃： 政府預算只增不刪，並不斷提出各種更新計畫，許多官僚體系的義務負擔沈 重，對於新計畫缺乏額外的處理能力。 （二）社會問題及人民需求不斷增加： 社會問題及人民的需求呈現多樣化，但政府的人力、預算、執行組織相對有 限，無法滿足全部需求。 （三）執行權責過於分散化： 各單位易因所處立場及利益不同，造成協調上的問題，使主政者產生嚴重無 力感。

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有效的政策執行 政策能否確實執行之先決條件 （※口：政策、標的、結構、資源、溝通、態度） 一、標 的團體之特性（E. Bardach （巴達克）與 Sabatier 的觀點）： （一）同質性： 標的團體之同質性高則執行成功機會大，反之標的團體之分殊性大則在信仰 系統差異甚大的情況下，勢必將使執行工作過分割裂以滿足各異質性團體的 需求，也使得執行工作困難重重。 （二）數量： 政策涉入者數量之多寡也關係到政策能否順利執行，涉入者越多則整合越困 難，亦將耗費越多的政策資源，政策也就難以執行。 （三）價值觀的一致性： 政策價值觀與標的團體價值觀如果不一致，將使政策受標的團體排斥，並在 執行過程中衝突迭起。

二、政 策本身之因素（E. Bardach (巴達克）與 Sabatier 的觀點）： （一）政策制定過程的合理性： 政策規劃是否為大家所接受，合法化過程是否有充分的參與，若有，則接受 程度高，成功執行之機會越大。 （二）政策本身的理論基礎： 若理論基礎、論據堅強，則政策成功執行之機會越大。 （三）政策目標的清楚明確： 如果明確，可直接凝聚共識，降低執行人員判斷與裁量時的混淆。

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三、執行結 構 的問題（E. Bardach (巴達克）與 Sabatier 的觀點）： 執行機關的問題主要可分為二項： （一）整合協調機制： 許多公共政策需要許多機關共同推動，因此機關間的意見溝通與作為整合， 乃成為決定政策成敗的因素。 （二）專業分工與專業知識： 基於業務分工，在執行機關擁有專業知識、能力及技術的條件下，政策的執 行自然較為方便。 （三）高度結構整合性： 同一政策往往需要其他機關協力進行，因此機關之間應有整合性的協調機制 使各機關有充足的協調，以增加達成共識的可能性。也因此機關在結構上要 有高度之整合性，各執行機關要能互相妥協、合作無間，若機關組織結構非 常分化，易造成政策執行之混亂局面。

四、溝 通 ： 公共政策的決策是一批人，而執行者則常是另外一批人，由於後者並未參與決策制 定過程，故對決策程序所知有限。因此，決策者與執行者之間必須有良好之溝通， 務使執行者對原政策目標、決策者的政策意圖、方案內容的細節均有相當瞭解，方 能確保政策能依照決策者的意圖確實執行。

五、資 源 ： （一）政策有效執行之要件，總體來說，包括：人力是否充足專業、是否編有足夠 經費、物資供應是否足夠適當、資訊是否來源多元、權威或公權力是否受到 充分尊重…等。 （二）充裕的政策資源： 執行過程所能動用之資源如果充裕，將可使執行機關及人員充滿執行信心， 有助於執行。

六、執行者的態度 ： 政策的執行需要執行者秉持主動性與毅力，以大公無私、以法斷公的心態才有利於 政策的執行，否則，若其對政策抱持模稜兩可、事不關己的態度，則該政策就不可 能獲致圓滿成果。

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政策執行結構 壹、執行結構模式重點 一、「執行結構」為政策執行的核心： 所謂「執行結構」包含許多組織群體，是指潛在或實際地介入計畫或政策的官方或 非官方結構。

二、以計畫理性為取向： 傳統的政策執行理論係以「組織理性」為基礎，組織的任務是如何以整體性的策略 完成計畫。「執行結構」是一個基於完成計畫目標而自我組成的系統，透過自我參 考過程，形成執行公共計畫的結構體。

三、包含多元的目標與動機： 執行結構中的行動者，參與動機是多元的，有的基於公利益，有的基於私利益，各 有不同。

四、威權關係並非以階層命令體系為主體： 執行結構的威權關係，是以專業地位、協調能力、潛在或實際的權力、資源控制為 焦點。而傳統的階層命令體系並無法發揮功效。

五、地方自主性： 每一個地方組織或行動者皆有其自主權，因此，並不存在全國性計畫的執行結構， 而僅存在地方化的執行結構組合體。

六、執行結構包含許多的次級結構： 該次級結構是由執行結構的次級團體所構成，有些發展到相當程度，成為相當凝聚 的定型組織，形成網絡關係，有些結構尚未發展，僅以臨時編組的形式出現。

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確保政策執行的方法 從各種影響執行的因素來看，可發現要保證政策的執行，可從下述各方面著手：

一、執行者參與政策規劃過程。 二、舉辦公聽會，鼓勵標的團體參與以反應意見。 三、統一事權，合理化執行結構。 四、增加互動溝通頻率。 五、配備充分的人力、物力及經費預算。 六、強化執行考核體系，循名責實。

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完美的政策執行條件 B. Hogwood（哈格伍德）與 L. Gunn（甘恩）提出十項要件： （ ※口 ：外 、時 、源、 理、 因、 目、 依、行 、溝 、權 →外 食原理 櫻木 一行 夠 全 ） 一、沒有無法克服的外在限制 二、充分的時間與足夠的資源 三、整合所有必要的資源 例如：人力的配置、經費的提供、時間的充裕、健全的組織系統。

四、以有效的理論為基礎 政策制定者對公共問題的認定，是否符合多元利害關係人的期望，是否應用了正確 的理論來解決該問題，是否確實反應了社會民意走向。

五、直接而清晰的因果關係 六、低度的依賴關係 若政策執行機關擁有好幾個「頂頭上司」，凡事需要徵詢不同機關的意見才能付諸 施行，顯然則政策執行不易成功。

七、充分共識與完全理解的政策目標 八、陳述清楚的正確行動序列 政策執行涉及一系列的任務組合，陳述不清，就容易造成執行失敗。

九、完美的溝通與協調 所有參與者都必須在相同的資訊基礎上，進行溝通與協調，以充分瞭解彼此立場。

十、有效的權力與服從關係 政策執行者必須擁有實質的權力，而標的團體也打從內心服從，這樣的權力與服從 關係是完美執行的關鍵因素。

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政策有效執行的指標（要件） 從「政策內容」與「政策系絡」的觀點 可將影響政策執行的變數概劃分兩類： 「政策內容」與「政策系絡」 。若以「政策 完整無誤地被執行」及「標的團體行為改變」作為政策執行的指標，則「政策內 容」 、「政策系絡」與有效執行間的關係可簡述如下：

壹、政策內容方面： 一、政策的明晰性： 政策目標及其內容本身應清晰簡明，且達成步驟直接，使得參與者易於理解、支 持，使行政機關及標的團體都有明確的依據。

二、理論完整性與技術可行性： 完整性及可行性越高，越有可能達成。

三、標的團體需對政策目標做出調適的程度： 標的團體需調適的程度越小，團體數目、散佈與行為的多樣性越低，越有助於政 策的有效執行。

四、誘因式的政策工具： 政策內容若採取誘因式的政策工具，在符合民眾參與利益的情況下，可以提升政 策順服。

貳、政策系絡方面： 一、機關間的溝通協調機制與結構設計： 設計越合理，越有助於提升執行機關能力。

二、標的團體及執行人員參與政策規劃： 如參與政策規劃及執行過程，將能反映民意，提供政策資訊，大幅提高政策合理 程度，執行人員亦將有意願完整無誤地執行政策，標的團體亦願遵守政策的規範。

Synergy 綜效 一、指組合若干部分的行動，使其所獲得的結果大於各單獨行動所獲得結果之總 和。 二、藉以描述一個結構性的組織體，必較其組成部分更為強化的特性，可說是「團 結力量大」，亦可說是「一加一大於二」。

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政策監測 壹、意義 「政策監測」 （Policy monitoring）是「製造公共政策因果關係資訊的政策分析過 程」，可讓政策分析家描述政策實施情況與其結果間之關係，故也是描述及解釋 公共政策執行情況之代名詞。

貳、功能 （※口：審計、解釋、順服、會計） 一、順服功能 可獲知政策執行過程中相關之行政官員、承辦人員、專責機關、標的人口等，是否 遵守所訂定之標準、程序。

二、審計功能 可獲知政策所提供之資源及服務，是否真正到達被服務者手中。

三、會計功能 可獲知公共政策的執行，在政治、經濟、社會、文化上，產生了何種改變，改變的 幅度如何。

四、解釋功能 可解釋為什麼某一公共問題以不同方案執行後，會產生不同之結果。

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政策監測的主要途徑 一、社會系統會計途徑 監測某一段時間社會情況改變的一種途徑，主要分析要素為「社會指標」 ，即利用 各種社會指標衡量社會改變之情況。

二、社會實驗途徑 藉著觀察小規模之政策行動情況，而考慮是否要採取更大規模之政策行動，主要方 法為實驗組與控制組之實驗方式，即從事政策執行之實驗。

三、社會審計途徑 藉由監測投入、轉換過程、產出、影響等變數彼此間之關係，而瞭解政策結果是否 因不充分政策所造成，或是對標的人口提供資源及服務有所偏差。

四、社會研究累積途徑 是一種對過去執行政策之結果，加以系統化整理與評價之途徑，資訊來源有二：政 策規劃與政策執行之個案研究，另一為政策行動與結果關係之研究報告。

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政策順服 壹、意義 一、「順服」（Compliance）是指受命者之行為和態度，與擁有權力者之命令互 相一致的狀態： 此種順服關係可以發生在人類的各種互動行為中，例如：父母與子女間、人民與政 府機關之間。

二、就公共政策執行而言，「順服」是指在政策執行過程中，各種參與者配合政 策指示及政策意圖的程度： 政策執行機關可以採取各種正面或負面的作法，以增加政策參與者的順服度。

三、具體而言，「政策順服」是指「與政策執行有關的標的團體或個人，願意正 面接受政策指令，配合推動政策，以達到政策目標」。

貳、順服政策之原因 一、政治社會化之成功 政策之規劃與執行，如能透過教育及宣導方式對標的人口說明，當有助於政策之執 行。

二、合理的政策合法化過程 一般而言，標的人口對於政府機關依正當法律程序所制定之政策，具有較高之順服 度。

三、衡量成本利益 標的人口順服與不順服政策，皆各有其損失代價及利益收獲，在經過衡量後，順服 之利益要比不順服之利益為大時，標的人口應將會選擇順服。

四、經過理性考慮 理性思考後，很可能在顧全大局之意識下，將政策目標內化成個人目標，而順服政 策之執行。

五、基於私利 例如：提供獎酬誘因通常是執行機關促使標的人口順服政策之主要手段之一。

六、避免遭受處分 一般情況下，標的人口為免受罰，大多會順服政策執行。

七、情勢已改變 有時會因為時間推移，情勢變遷而使一項最初引起爭議之政策，標的人口逐漸習以 為常，視為理所當然乃順服政策。 423

參、標的人口不順服政策的原因 一、政策內容與社會價值觀念衝突： 政策內容如與當時社會上所盛行的價值觀念衝突的話，標的人口可能會予以抵制、 抗拒、陽奉陰違。例如，中共所推行的「一胎化政策」，就因與中國傳統「多子多 孫」的觀念不一致，故不易貫徹。

二、受同輩團體社會化或壓力： 個人行為常受同輩團體成員極大的影響，如周遭朋友大多抗拒政策的執行，則該標 的人口也就不易順服政策。

三、受大眾傳播媒體影響： 大眾傳播媒體很容易導引標的人口，對政策執行採取不順服的態度。

四、貪圖一時方便： 有些標的人口會因僥倖心理，以致違反規定，採取抗拒政策執行的行為，例如：騎 乘機車強制戴安全帽的規定。

五、因個人選擇性認知： 某些法律或政策在某些人的認知中，可能比較不具拘束力，便採取不順服的態度。

六、政策內涵混淆不清： 政策方案或法律本身的內涵，如果相當模糊不清，或其細節規定得頗為繁雜，或要 求標的人口改變的行為幅度過大時，均可能引起標的人口的抗拒。

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如何提高順服度 壹、政策制定階段 一、廣徵民意，辦理民意調查： 尤其是標的人口之看法與需求。

二、建立政府與民眾充分溝通之管道。 三、運用大眾傳播媒體形塑有利形象。 四、政策分析家與決策者應確實運用其專業知識、經驗去規劃政策。 五、採取「吸納策略」： 將標的人口之反對意見領袖納入政策規劃中，以減少未來執行時之阻力。

貳、政策執行階段 一、採取教育與說服之策略： 推廣政策之合理性、合法性。

二、採取宣導之策略： 說明政策本身帶有積極價值，而激起標的人口順服政策之意願。

三、執行機關應展現貫徹政策之決心與信心。 四、採取積極激勵措施： 給予適當之物質或精神獎勵誘因。

五、採取消極懲罰措施： 對於不順服政策者，給予適當之制裁。

六、執行機關應與標的人口溝通： 適時調整政策方案之執行作法，解決執行時所引發之問題。

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Target Population 標的人口 一、 「標的人口」是指問題直接處理的對象，或政策方案直接實施的對象： 包括：個人、家庭、機關、組織、社區或其他單位。是問題解決或方案實施的客體，所 以他們的想法及需要等，應慎重的考慮，以提高他們對政策執行的順服度。

二、例如：政府機關補助年收入 30 萬元以下者，則標的人口就已在此項政策中 明白界定。

Specific Support 特殊支持、Diffuse Support 普遍支持 一、美國政治學者 D. Easton（伊斯頓） ，在《政治分析架構》一書中，將人民對 於政府與特定政策的支持分成兩類，一類為特殊支持（Specific support）， 另一類為普遍支持（Diffuse Support）。 二、特定支持（Specific support）： （一）是指一般人民或特定標的人口，對於政府機關的某項政策，因為對他們有利，因 而表現出支持或友善的態度傾向。 （二）在絕大多數的情況下，人民支持特定政策是因為它們可以產生正面的、有 利於自己的結果。

三、普遍支持（Diffuse Support）： （一）普遍支持是指人民對於政府的政策，可能對他們有利，也可能不利，但是他們仍 然採取支持、容忍。 （二）人們所以願意普遍支持，是他們認為政府的「合法性」沒有問題，他們對政府具 有信心。 （三）因此，政府如欲獲得人民的普遍支持，最好是灌輸他們接受並服從權威，使 他們確信遵守政府所制定的規則是對的。

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政策順服」與「政策不順服」、「自力救濟」關係圖

圖表 19 政策順服、自力救濟、鄰避情結關係圖

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自力救濟 壹、意義 一、法律觀點： 「自力救濟」本為法律名詞，意味人民在緊急情況，來不及以正當法律程序維護本 身權利時，法律賦予受侵害者以自力方式救濟，保護或實現自己的權益，例如： 「正 當防衛」、「緊急避難」、「現行犯之逮捕」等。

二、政治學及公共政策觀點： 政治學及公共政策對此之援引有不同涵意，「自力救濟」是一種群體行為： 是指「一群有組織的個人或團體，覺得期望的權益、目標與目前情形存在顯著差距， 而採法制外集體訴求的方式，向政府提出縮短差距要求的群體行為」 。具體方式例如： 示威、遊行、攻佔政府機關、暴動等。

三、狹義觀點 指個別之自力救濟，包含以下二種形式： （一）合法個別自力救濟 依我國民法之「緊急避難」 、 「自助行為」等情況，法律賦予行為當事人以自 力救濟方式來保護或實現自己的權益。此外，個人尚可依請願法、訴願法、 行政訴訟法等行政救濟程序爭取本身之權益。 （二）非法個別自力救濟 指個人以非法手段侵害他人權益，而爭取獲維護自己權益之行為。

四、廣義觀點 指集體之自力救濟行為，亦可分為合法、非法二種形式： （一）合法集體自力救濟 一群人依請願法、人民集會遊行法等規定，以集體型態出現，從事權益之訴 求。 （二）非法集體自力救濟（一般觀點） 一般所指涉之「自力救濟」係「非法集體自力救濟」， 即一群人不依法定 程序而實施聚眾，產生暴力脅迫或妨害社會秩序之行為。例如：近期台 灣社會流行之「路過」式聚眾行為。

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貳、正面意義 非法的集體自力救濟行為的確可能造成社會動亂，然而亦有其正面功能，包含：

一、是民眾社會參與之具體表現 二、可促進社會各階層意見之表達及健全發展

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自力救濟的原因 產生自力救濟事件的原因主要有以下數項：

一、政府規劃政策時對民眾權益的忽略 因行政機關在規劃政策時以閉門造車的心態，未能博採眾議，聽取利害當事人的意 見。亦可能是行政機關基於系統性偏見的心理，採取「扼阻發生」的議題處理策略， 而忽略民眾權益與需求。

二、政策規劃與執行能力不足 行政機關以本位主義心態規劃及執行政策，各單位彼此推諉，或行政機關缺乏執行 公權力的決心，於執行時向特權低頭，而使多數人利益受到忽略。

三、溝通管道不足，或為優勢利益團體壟斷 規劃政策時未辦理公聽會與利害關係人進行溝通，亦忽略大眾傳播媒體的報導，若 再加上優勢利益團體壟斷政策參與管道，將甚可能導致弱勢利益團體進行激烈抗 爭。

四、利害關係人為擴大議題注意，快速吸引大眾矚目。 五、對正當法律程序不瞭解或不具信心 利害關係人不清楚正當的陳情程序，或對行政機關陳情處理緩慢而缺乏信心，會使 得利害關係人為求立竿見影而採取自力救濟的方式。

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自力救濟對政治系統之影響 自力救濟固然有其正面功能，然若此類活動過多，對社會、國家終非良善。一般來說， 自力救濟在以下幾方面造成不良影響：

一、打擊政府威信 嚴格而言，自力救濟是向公權力、法律、公共秩序挑戰的行為。

二、延緩經濟發展 經濟發展係以安定之社會環境為基本條件，而自力救濟常會造成社會動亂，使國內 外企業家不敢投資經營，結果導致國家經濟發展遲滯不前。

三、影響社會安定 若社會上自力救濟事件頻仍，必定影響警力配置方式，造成警力不足而減低對社會 安全之保障。

四、破壞團結和諧 自力救濟活動儘管號稱和平理性，但臨場仍有許多不易控制之變數，難免增加社會 團體間、民眾與政府間之對立。

五、浪費社會資源 自力救濟事件，不但耗損政府人力與警力，參與自力救濟事件的人員及團體所付出 之人力、物力、財力亦相當可觀，有時亦波及工商業者甚至造成人員傷亡。

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減少自力救濟的方法 一、政策應正確反應情勢 （一）瞭解與掌握民眾訴求，提升對問題及環境的掌控能力，以便解決問題於初萌 之際。 （二）主要方法有： 1.建立科學民意調查系統，正確掌握民眾需求及其優先順序。 2.建立民眾諮詢制度，廣泛蒐集與政策問題有關之民意。 3.確實推動「政策過程評估」與「影響評估」。

二、加強人民政策參與的觀念，給予標的人口適當機會參與政策制定 （一）標的人口，尤其是權益受損者，在整個政策運作過程中應給予適當之參與機 會，以充分瞭解其需求。 （二）可設立「監督委員會」，邀請標的人口之代表參與方案執行的監督工作。 （三）政策方案執行時，應建立多重申訴管道。

三、提升政策規劃與執行能力，慎選政策方案 （一）可由政策分析家，利用科學的方法妥善設計與評估政策方案，並進行充分的 可能性分析，客觀評估比較優劣，以期方案能切實可行。 （二）從事方案選擇時，決策者應將個人偏見及不理性因素降至最低，以避免將來 政策執行時受到阻撓。

四、政策過程應適當互動 政策過程應加強互動之努力重點如下： （一）行政機關應體察標的人口心理認知。 （二）落實遊說、程序法規，使政策運作過程之所有參與者，在互動時有較明確之 依據。 （三）建立司法威信，健全訴願制度，使當事人權益能經由合法程序獲致保障。

五、政策方案內容應更周延 （一）應多設身處地為利害關係人考慮得失，避免「全贏」或「全輸」之政策制定。 （二）加強方案之評估工作，落實考核制度，減少標的人口對政策運作過程之不滿。

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六、進行充分的公共關係與政策宣導，加強溝通 應主動利用各種大眾傳播媒體、政策文宣等方式，增加上級與下級、政府與民眾對 話的機會，進行適當的政策法令說明，以免其它團體以臆測方式誤導民眾。

七、組織諮詢委員會 聘請專家學者以及意見領袖，定期、不定期地反應輿情，提供政策方案的設計構想。

八、建立機關間合理的任務安排及執行架構 建立機關間互賴的觀念，以求彼此間的穩健合作。

Consensual Imperative 共識的要件 一、「共識的要件」強調，在政策執行過程中，應當使利害關係人能夠得到最大 同意： 其認為在政策方案參與者之間取得共識，乃是所有政策執行活動的目標。政策如欲順利 推動，就必須設法使各有堅持的參與者，能夠對政策執行事項達到某種程度的協議。

二、是在政策執行過程中可能引起衝突的三項要件之一： 是由美國公共政策學者 M. Rein 與 F. Rabinowitz 所提出，是在政策執行過程中可 能引起衝突的三項要件之一，另外兩項要件是「法定的要件」與「理性官僚的要件」。

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NIMBY（Not In My Back Yard）鄰避情結 壹、意義 一、是 Not In My Back Yard 的簡寫，是一種「不要建在我家後院」的心理情結 與政策訴求。凡是對當事人可能造成傷害的任何公共設施或私人建設，當事 人均拒絕建在其家園附近。 二、是全面拒絕有害生存權與環境權設施的態度： 不論是垃圾掩埋場、垃圾焚化廠、火力發電廠、核能發電廠、核廢料儲存場、水庫 等，均在利害關係人拒絕之列。

三、強調以「環境」作為是否興建設施的標準： 鄰避態度及行為基本上是環境主義意識抬頭及環保人士主張的結果。

四、是情緒性、價值判斷的： 就公共政策運作而言，這是一項相當負面的影響因素，非常棘手，也難以處理。

五、就公共政策運作而言，鄰避情結是一項相當負面的影響因素： 非常棘手，也非常難以處理。已成為世界各國在公共政策方面揮之不去的夢魘。如 何加強與利害關係人的溝通、對話、減低鄰避情結的阻擾，乃是政策分析人員、決 策者、政策執行人員應特別努力的課題。

貳、特性 一、負面外部效果由少部分人負擔 鄰避設施所產生的效益通常為全民或社會大部分人所共享，但負面外部效果卻要由 設施附近的民眾所承擔。

二、設施通常具危險性或不良影響 鄰避設施如果不幸發生意外，可能造成相當嚴重的後果。例如：日本福島核電廠輻 射外洩問題。

三、通常涉及高度專業知識 鄰避設施的興建，通常涉及高度專業知識與技術的評估，一般民眾較不易瞭解。

四、反對程度與距離遠近成正比 一般而言，與設施距離越遠的利害關係人，接受程度越高。

五、通常可經由回饋降低抗拒 常可經由溝通協商及政策工具（例如：給予回饋金或補償金）而降低利害關係人對 鄰避設施的抗拒，甚而願意接受。 434

參、反對鄰避設施的原因 一、民眾恐懼心理 民眾恐懼鄰避設施可能對人體健康及生命財產造成嚴重的危害。

二、質疑公平性問題 當事人經常質疑為何設施要設置在他們家園的附近，而不設置他處。

三、環保意識抬頭 擔心鄰避設施會帶來環境污染或破壞，而影響生活環境。

四、對政府失去信心 當事人對政府過去的承諾不具信心，認為不如採取自力救濟的作法比較有效。

五、想爭取更多權益 透過反對鄰避設施的抗爭，可增加協商的籌碼，獲得更多實質權益。

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化解鄰避情結的策略 一、運用「政府管制策略」，解決鄰避情結中之違法行為： 政府機關對於經過合法化之決定，採取依法行政態度，若有違法情事發生，則一律 以行政處罰或送交法院處理。

二、重用「社區參與策略」，解決鄰避情結的決策獨裁問題： 決策獨裁，不尊重少數，乃是民眾採取自力救濟的主要原因之一，故公共設施選址 過程必須加強民眾參與，讓決策過程更民主。

三、運用「市場導向策略」，選擇自願性社區興建鄰避設施，或對非自願性社區 提供補償誘因： 惟無論是自願性或強制性社區，都應該成立由社區民眾代表、廠商、社會公正人士， 所組成的的「三邊委員會」，共同進行合作性的污染監督。

四、運用「政策對談策略」 ，解決鄰避設施的各種爭議： 建立一個自由討論的政策論壇，讓社區民眾、業界代表、民意代表、政府官員能夠 透過論壇，公開辯論，使社會各界知悉與評論其各自論點。政策論壇的建立，是對 鄰避情結問題以「自由發言機制」，有助於解決泛政治化的問題癥結。

五、運用「風險溝通策略」： 具體步驟為： （一）認定利害關係團體： 發展一個公平開放的對話平台。 （二）接受民眾對於風險認知是有差異的事實： 尊重彼此的不同看法。 （三）應特別關注社區居民個人與地方團體的感受與意見。 （四）執行社區調查： 追蹤風險認知趨勢，評估風險溝通效果。

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減少反對鄰避設施的作法 一、瞭解民眾反對的主要原因 民眾可能基於不同原因而反對鄰避設施，包括：經濟、社會、心理等因素，必須仔 細分析探究民眾反對的真正原因，才能對症下藥。

二、透過政策工具提高民眾的接受 可使用不同的政策工具，例如：風險減輕方案、補償回饋與利潤分享方案、民眾參 與方案….等，以提高當事人對鄰避設施的接受度。

三、健全相關配套措施 以爭取當事人的好感及支持。

四、謹慎化解當事人的不滿情緒 應以坦承友善的態度，與當事人進行理性的溝通，減緩他們對鄰避設施的反對情 緒。

五、加強鄰避設施的管理 對設施進行有效的監督，增加設施管理的透明度（例如：定期開放廠區供附近居民 參觀、瞭解工作流程），以杜絕居民的疑慮。

六、落實回饋金的運用 政府或企業主應將回饋金作最有效的運用，使居民受惠而減少不必要的抗爭。

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政策執行理論 執行理論總檢視圖

圖表 20 政策執行理論總檢視圖

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第一代政策執行研究：由上而下模式 壹、理論背景 受到古典行政模式的 影響甚深，前提為「行政是機械的」，可以從兩個角度加以 認識： 一、行政組織的結構為集權的，強調官僚組織為嚴密的組合體系，上下級之間形 成指揮命令的階層系統。 二、政治階層負責政策制定，行政階層則是執行政策，強調行政是分立、中立、 專業的非政治性活動。

貳、基本主張 古典行政模式認為，政策制定者居於決定目標與指導行動之優越地位，而執行者 則居於執行目標與實現政策之從屬地位。

參、代表人物 史密斯、米特與洪恩、愛德華三世、沙巴提爾與梅茲梅尼恩。

肆、批評與檢討 一、此模式強調從中央之政策決定開始，容易忽視其他行動者之重要性： 基層官僚也明顯受忽略。

二、公共政策由多元政府機關共同執行時，由上而下模式便無法適用： 當某些公共政策沒有支配性的機關或法令規章，而是由多元的政府機關共同執行 時，由上而下模式便無法適用。

三、此模式低估了基層官僚與標的團體企圖影響政策之實力與潛力： 換言之，此模式忽略了政策的反生產力效果。

四、實務上僅以「法令規章」，欲推動政策執行的結構與行為是不可行的： 因為制定者本身在政策規劃過程中都需要妥協，而可能阻礙了結構化與定型化。

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第二代政策執行研究：由下而上模式 壹、理論背景 從 1970 年代末、1980 年代初開始，許多學者開始批評由上而下之模式： 學者賀恩與波德指出，以韋伯、威爾遜和泰勒理論為基礎之古典行政模式所企圖建構的 組織並不可得，乃建構一個「執行結構」研究途徑，後來許多學者將之稱為「由下而上 模式」。

貳、基本主張 一、強調應給予基層官僚或地方執行機關自主裁量權： 使之能夠因應複雜的政策情境。

二、中央政策決定者應提供一個充分自由的空間： 中央政策決定者，其核心任務並非設定政策執行之架構，而是提供一個充分自由 的空間，使基層官僚能採行適當之權宜措施，以建構一個更適應執行環境的政策 執行過程。

三、政策執行繫於多元的執行結構。 四、以「計畫理性」而非以「組織理性」為基礎。 五、政策執行取決於執行機關間的過程： 而非政策制定者的意圖與雄心。

六、 「互惠」遠比「監督」更為重要： 有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟活動，故「互惠」遠比「監督」更為重 要。

參、代表人物 學 者 Elmore （ 愛 莫 爾 ） 將 這 種 執 行 方 式 稱 為 「 向 後 推 進 之 策 略 」（ Backward mapping），以別於由上而下之「向前推進策略」 （Forward mapping）。

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肆、優缺點 一、優點： （一）可擺脫由上而下模式過份重視政府機關角色之缺點。 （二）以計畫結果為焦點，可發覺政策執行之非預期結果。 （三）可以解釋牽涉多元計畫且沒有主導機關之複雜政策情境。 （四）可同時處理許多行動者之各別策略，不致如「由上而下模式」忽略其他行動 者之重要性。

二、缺點： （一）過份強調邊陲行為者之重要性。 （二）所描繪之執行結構是已然樹立的，對於樹立執行結構之前的行動者及活動則 不予考慮及描述。 （三）欠缺一個明確之理論。

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典範統整 Sabatier 的觀點（由上而下、由下而上） P. A. Sabatier（沙巴提爾）曾指出，當代政策研究有兩種途徑： 「由上而下」與「由 下而上」 。 一、第一波「由上而下」模式（Top-down approach） ： 肯定政策制定者設定明確目標的權威與能力，目的在形成完美的執行。 二 、 第 二 波 「 由 下 而 上 」 模 式 （ Bottom-up approach 、 Bottom-up Policy Implementation） ： （一）認為政策目標是由政策制定者與執行者共同協議達成，目的在找出執行缺失。 （二）強調應賦予基層執行人員更多的自主權及裁量權： 由下而上的執行模式，強調政策的執行應由下層人員，尤其是基層人員負責， 因此應賦予基層執行人員更多的自主權及裁量權，中央決策機關或決策者不 必設定詳細的執行架構，讓基層執行者能夠採取權宜措施，建構適當的執行 過程。 （三）最好在政策制定過程中，提供機會讓基層執行人員表達意見，以增加執行力。 （四）此種模式強調「政策制定」與「政策執行」的互動性，適合「自我管制性政 策」與「分配性政策」的執行： 愛莫爾（R. Elmore）將「由下而上的執行模式」稱為「由後推進策略」，以 別於「由上而下的執行模式」被稱為「向前推進的策略」。

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Elmore 的觀點（向前推進、由後推進） 壹、Forward Mapping 向前推進的策略 一、學者愛莫爾（R. Elmore）所發展出來的一種分析政策執行的策略，也被稱 為「由上而下的執行」（Top-down implementation）。 二、涉及對政策意圖作明確的陳述： 明白界定政策執行過程中，各階層執行人員應當作些什麼，並明確指出何種執行結 果是可以接受的。

三、透過對執行步驟及程序的精確鋪陳，以確定政策如何被執行、目標是否已被 達成： 可協助政策分析人員針對政策執行過程進行分析。

四、其假定是政策執行過程係由決策者理性可加以控制的： 但在實際執行政策過程中，有許多事情是決策者無法控制的。

貳、Backward Mapping 由後推進的策略 一、學者愛莫爾（R. Elmore）所發展出來的一種分析政策執行的策略，愛莫爾 將由下而上的政策執行模式（bottom-up policy implementation） ，稱為「由 後推進的策略」。 二、強調最基層的執行人員由下向上的反映與溝通： 與「向前推進策略」正好相反，此策略強調執行政策時，最基層的執行人員透過 政策制定層級體系，就政策執行作法及相關事項，由下向上的反應與溝通，一直 達到政策制定的最上級為止。

三、主張政策的執行係授權給下級單位，或讓部屬充分的參與： 上級單位或首長僅站在輔導的立場，亦即政策執行的重點是在中下階層的行政人 員。

四、應賦予行政人員較多的裁量權及便宜措施： 使他們能有效因應瞬息萬變的情事發展，而不至於僵化。

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第一代與第二代模式異同之比較 一、最初的焦點 （一）第一代：強調中央政府。 （二）第二代：強調地方執行結構。

二、對主要行動者的認定 （一）第一代：從中央到地方，從公部門到私部門。 （二）第二代：從地方到中央，從私部門到公部門。

三、評估標準 （一）第一代：強調正式目標的完成。 （二）第二代：評估標準較不清楚，以實際計畫為中心。

四、整體焦點 （一）第一代：如何達成政策制定者所預期的政策目標。 （二）第二代：強調政策網絡中多元行動者的策略互動。

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第三代政策執行研究：整合模式（沙巴提爾） 壹、愛莫爾之觀點 愛莫爾（Elmore）認為成功之政策執行，一方面繫於「向前推進策略」之運用，由政策 制定者縝密規劃，另一方面則必須採用「向後推進策略」，廣泛掌握標的團體之誘因結 構，整合之政策執行模式應要能夠同時運用這兩種策略。

貳、沙巴提爾之整合模式（政策變遷之宣導聯盟架構） 一、第三代政策執行整合模式，以沙巴提爾所提出的「政策變遷之宣導聯盟架構」 最具代表性： 依據學者 Sabatier 等人的主張， 「理念」 （Ideas）才是促成政策選擇的主因。 二、主要概念包括：政策次級系統、倡議聯盟、政策掮客 （一）政策次級系統： 類似於政策網絡中的「政治部門」或「政策領域」之概念，一個政策次級 系統中，常同時存在二個以上的倡導聯盟，但對問題的理解、認知、解答 均不同。

（二）倡議聯盟： 是具有相同理念的多元政策倡議者所組成的聯盟，其目的在於推動符合聯 盟成員理念的政策，例如：反核四聯盟、教改聯盟。

（三）政策掮客： 是致力於協調「倡導聯盟」間理念衝突的政策行動者，政策前刻意具有理 念偏好，但有其堅持度。

三、該架構中以「政策變遷」代替「政策執行」一詞： 主要原因在於政策執行過程本身就是改變政策內涵之過程，這種變遷最好由政策次級 體系來詮釋，而非以政府組織之變遷來詮釋。此次級體系包含公私部門之行動者， 例如：政客、政府官員、利益團體領導者、知識份子等。

四、 「政策變遷」受到兩種外在因素之影響：穩定之變項、動態之變項 （一）一組是穩定之變項 包含：問題領域之基本特徵、基本社會文化價值與社會結構、基本憲政結構。 （二）一組是動態的變項 包括：社經條件與技術之變遷、治理聯盟的改變、來自其他次級體系之衝擊等。 （三）以上二類外在因素，都對政策次級系統中的行動者產生影響，從而影響政策 次級系統。

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對三代執行模式途徑之評論 總的來說，只能說每一代研究各自可適用於不同之情境：

一、第一代：由上而下 適用於「管制性政策」與「重分配政策」： 此二種政策型態必須貫徹中央政府之公權力與公信力，才能發揮政策之效果。

二、第二代：由下而上 適用於「自我管制政策」與「分配性政策」。 希望拓展基層官僚之自主權，賦予標的團體自由活動之空間，中央過度以權威介 入公共政策反而適得其反。

三、第三代：整合模式 尚處於發展當中，能否成為整合性之政策執行理論，仍有待更多之經驗研究的驗證 與充實。

四、學者 P. DeLeon（迪里昂）認為，第一代至第三代政策執行並未論及「執行 的核心」，也就是並未論及「政策標的團體」與「政策執行」之交互影響。

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第四代政策執行研究：公民參與 壹、起源 美國教授 P. Deleon（迪里昂）於 1999 年曾發表＜重訪失落的連結：當代執行研 究＞一文： 一、其檢視以往三代執行研究的內涵與缺失，另外提出了若干未來政策執行研究之重點， 並認為此些重點已為「第四代執行研究」打下充分基礎。 二、但其亦認為，第一代至第三代政策執行並未論及「執行的核心」，也就是並未論及 「政策標的團體」與「政策執行」之交互影響。

貳、執行研究的典範轉移 依吳定教授的觀察，政策執行研究的典範每十年轉移一次，1970～1980 為第一代研 究，1980～1990 為第二代研究，1991～2000 為第三代研究，目前已是 2000 年之後， 政策社群從應是建構「第四代執行研究典範」之努力。

參、重要主張：參與型政策分析概念 一、公共政策既然是為了解決公共問題而產生，則必須先體認民眾所欲之價值與 需求： 此並非要求所有公民能夠實際參與每一項公共政策，而是要求政策分析人員能夠在 政策形成過程中，加強公民參與的管道，使人民的偏好能夠轉化為公共政策。

二、易言之，建立政府與民眾的溝通管道，使人民所欲價值能體現在公共政策中， 是政策分析人員的職責。 三、因此，第四代政策執行的重要思維即「公民參與」： 畢竟公共政策從制定到執行，無不是為了解決公共問題，並滿足人民的需要，且 標的團體乃是受政策直接影響，政府豈能等閒視之？且第四代政策執行研究之主 張，與 Denhardt(丹哈特)所提倡之「新公共服務」精神，亦有不謀而合之處。

肆、其他重要主張（研究取向） 基於政策利害關係人的「價值需求」 、 「意見反應」與政策執行有密不可分的關係，則第 四代政策執行研究可能有以下主要方向：

一、基本觀點：政策制訂與執行密切結合運作 即說明自規劃階段即應重視「公民參與」。

二、發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具。 三、權變採取歸納及演繹的途徑，以進行推理。

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四、平衡研究成功與失敗的政策案例： 修正第一代政策執行研究過分悲觀的缺失，認為不論成功或失敗的案例，皆有可 取之處。

五、重視執行結果，但更重視過程。 六、兼顧微觀的由上而下執行，與偏重宏觀的由下而上執行，但偏重後者。 七、強調多元參與的民主： 以獲致政策利害關係人的共識。

八、主要參與者為「政策社群」： 此為「網絡」的概念，可以確定政策過程的參與者，並定義行動者的角色。

九、採取「後邏輯實證論」的觀點： 採取「商議式民主」及「溝通理性」 ，並以「社會對話的方式」 ，達到「政策學習」 之目的。

十、研究工具兼採「質化」與「量化」途徑，但稍偏重質化途徑。

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行政改革相關專有名詞 Policy Contradiction 政策牴觸 一、荷蘭教授 J. M. Kickert（奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產生的 許多公共政策現象之一。 二、指政策與政策間追求的目標彼此衝突： 例如：政府的招商政策招募了許多高科技高耗能的產業，卻可能因此與政府的節能 政策背道而馳。

Policy Dilemma 政策兩難 一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產生 的許多公共政策現象之一。 二、簡言之，即在公共政策不同標的團體的不同意見間的兩難： 行政改革推動者所面臨的政策兩難狀況是：公共政策強調改革若要有效，須獲得 最受改革影響團體的同意。然而，許多直接受到改革影響的團體，彼此間是利益 衝突而立場相左的，因此改革者會受到不同的壓力與反彈，而導致政策兩難的情 況。

三、此時改革者必須針對這些團體的相異觀點，進行協商以動員支持。

Policy Fashion 政策風尚 一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產 生的許多公共政策現象之一。 二、由於「行政改革」被各國視為政策靈藥，故公部門的行政改革已蔚為風尚， 任何政府均不能等閒視之，這種趨勢即被稱為「政策風尚」。 三、此種行政改革風尚一直在世界各國盛行，所使用的名稱包括：行政改革、行政革新、 行政現代化、政府再造等。

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Policy Panacea 政策靈藥 一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產 生的許多公共政策現象之一。 二、主要是指對某些國家而言，公共行政改革被視為一項靈藥般的挽救措施，也 是一種減低國家角色與轉換公、私部門界限的手段： 只要政府施政績效不彰，或民意支持度受到考驗時，往往便會祭出行政改革的政策 靈藥以期度過危機。

三、但過去的經驗顯示，此項政策靈藥其實常常失靈。

Policy Perversity 政策僵化 一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產 生的許多公共政策現象之一。 二、「政策僵化」是指行政改革常會產生許多未意圖的、未預期的、有時不受人 歡迎的結果。

Policy Slippage 政策滑移 一、荷蘭教授 J. M. Kickert (奇克特）認為，政府在行政改革過程中，常會產生 的許多公共政策現象之一。 二、「政策滑移」一方面表現於行政官員在改革企圖心與所擬定計畫間產生的鴻 溝，另方面則表現於計畫方案與其結果間的鴻溝： 亦即改革者不一定能將其改革初衷落實於計畫方案，而計畫方案的內容與其執行結 果也不見得一致。

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Policy Diffusion 政策擴散 一、由學者 J. M. Kickert (奇克特）所提出，為政府在行政改革過程中，常會產 生的公共政策現象之一。 二、「政策擴散」是指在行政改革成為各國風尚的情形下，藉由國際官員所舉辦 的各項活動，公部門、學術界、政策企業家所召開的各種會議，而使行政改 革讓各國政府及人民重視、推動與落實。 三、與「政策行銷」（Policy marketing）有異曲同工之妙。

Head Start Program 啟蒙方案（啟智方案） 六０年代美國詹森總統「大社會計畫」的子計畫之一，即在「抗貧計畫」之外， 希望對於貧窮落後的地區孩童，進行教育的補救。

Oakland Project 奧克蘭專案 一、就公共政策研究而言，「政策執行」是一個較少受到重視的部分，所以有人 以「失落的連結」形容之。 二、1973 年，A. Wildavsky(魏達夫斯基)出版了《執行：華盛頓的偉大期望如何 在奧克蘭破碎》一書： 學者才開始認真研究政策執行的相關議題，而使政策執行成為公共政策研究之焦 點。

三、「奧克蘭專案」的結論指出，即使獲得聯邦政府高度肯定與經費支持的偉大 計劃，因為許多因素的影響，也無法順利的執行而宣告失敗： 奧克蘭專案是一項得到國會大力支持，於 1966 年開始執行的公共工程計畫，預算 高達 2300 萬美元，希望為高失業率的加州奧克蘭市少數族群創造工作機會，可是 執行三年後，竟然僅動支其中的 300 萬美元，大部分的計畫都未順利推動，五年後 也只不過創造了三百多個就業機會而已。他們作結論時指出：

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政策行銷（Policy Marketing） 壹、前言：行銷的意義 「行銷」 （marketing）本來是商業上的名詞，主要任務是發掘顧客的需要，並將 此需要傳達給生產部門，然後設計產品加以滿足需要，與整體組織的生存發展有 密切關係。

貳、「政策行銷」的意義 一、依學者 L.L.Coffman（考夫曼）的見解，其認為公部門的行銷即為「公共服務 之設計、規劃、運送民眾回饋，乃至於改變、再設計、再運送的一種持續循 環的過程」。 二、簡單而言， 「政策行銷」 （Policy Marketing）是指採取有效的方法，促使政 府機關或執行者，對尚在規劃中或已在執行中的公共政策，產生共識的一系 列動態過程，其目的在提高政策執行力及成功機率。 三、進一步而言，政策行銷是政府機關及人員採取有效的行銷策略，使內部執行 人員及外部服務對象，對研議中之公共政策產生共識或共鳴的過程： 其目的在增加政策執行成功的機率，達成為公眾謀福利的目標。

四、現代公共政策確應重視政策行銷，主要理由在於，應適應政府與民眾從「被 治者」的關係轉為「消費者」 ，以及視公共政策為一種「產品」 ，才能獲得選 民認同。 五、在當前時空環境下，政策行銷應當揚棄以往「為政不在多言」 、 「多作少說」的錯誤 觀念，而代之以「多作多說」、「作多少說多少」，以爭取服務對向認同及支持的作 法。

貳、「內部行銷」與「外部行銷」之區別 就「內部行銷」而言，機關首長應採各種方式，讓內部執行人員建立共同「願景」，相 信某項政策的確「值得做」、「必須做」。就「外部行銷」而言，機關行銷團隊應採適當 行銷工具，透過多元參與、溝通對話，爭取服務對象支持並配合政策的推動。

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參、功能 一、加強公共政策的競爭力 當今政策類型多元，各地方政府間常有不同的政策內容使公民多所比較、選擇（例 如：各縣市不同額度之生育補助津貼），有選擇就有所比較，有比較才能使民眾得 到較佳的服務，則此間接加強了公共政策的競爭力。

二、建立良好的公共形象 透過行銷廣告的運用，可以樹立公共部門的良好公共形象，有助於推展公共政策， 爭取民眾支持。

三、促使公共服務的商業化 政府的公共服務可以透過行銷方式予以「商品化」。商品化就是將公共服務予以價 格化，最具體的方式就是「使用者付費」的運用。

四、創造民眾的需求 行銷最主要的功能就是刺激消費者的需求，透過行銷來創造消費需求，以增加政府 財源。例如：美國各州幾乎都有發行「樂透」的福利彩券，以增加收入。

肆、方法 企業界所採用的行銷方法，絕大部分均可適用於政策行銷，主其事者選擇不同組合的行 銷方法以增進行行銷效果，常見且可行的行銷方法如下：

一、舉行說明會、討論會、溝通會 邀請利害關係人參加，相互尊重、信任、各抒己見、共負成敗之責。

二、舉行宣導會、記者招待會、展覽會、園遊會 以吸引人潮，提高政策能見度。

三、製作廣告、手冊、畫報等宣傳品 四、舉辦各種遊戲或競賽 例如：徵文、演講、辯論、繪畫比賽。

五、透過各種傳播媒體廣為採訪、報導 六、舉辦大規模民意調查 使服務對象知悉政府施政

七、舉辦活動 包括：贈獎、街頭行銷、遊行、開放參觀、登山健行、表揚典禮等。 453

八、透過網路行銷 九、刊登廣告看板 包括：火車、公共汽車、捷運車廂、機場等地之廣告看板。

十、邀請高階行政首長等知名人士參加，以增加活動曝光度： 例如：總統、行政院長、縣市首長、民間意見領袖….等。

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政策行銷的原則 在進行政策行銷時應把握以下原則：

（ ※口 ：主 、基 、新、 色、 願、 市、 可、信 、公 、投 →主 機新色 願是 可信 公 投 ） 一、公 開 政策制定過程，應適時公開。

二、設 身處地 以同理心進行行銷，才能夠被接受。

三、誠信 政策內容與相關資訊，必須透明化而據實呈現。

四、可 靠 政策承諾均應設法兌現。

五、主 動積極 應以前瞻及宏觀的眼光，主動積極進行必要的行銷活動。

六、明瞭行銷策略的基 礎 必須就「效率」、「平等」、「自我利益」、「責任」等策略基礎，進行充分的辯論與 瞭解，因為政府一旦實施行銷策略，必然地失去某些價值。

七、決定願意投入行銷的資源 投入成本的多寡幾乎決定了市場規模的大小。

八、決定到底是「買方」或「賣方」角色 政府究竟是打算扮演買方角色（例如：高鐵的招標案），還是賣方的角色（例如： 台鐵的營運），無論何種角色，都會對市場的運作產生影響。

九、思考有無區隔市 場的可能 公共管理者必須瞭解能否區隔市場，特別是那些經營效率很好的私人市場，否則很 容易被企業擊敗。

十、不要害怕創造新 的產品 公共部門最為民眾所詬病的就是缺乏創造力，所以公共服務一旦進入市場，就應該 努力地創造市場的誘因，以吸引顧客購買。

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成功政策行銷的配合條件 一項成功的政策行銷活動，除了應掌握時代脈動、發展趨勢、把握行銷原則、採取適當 行銷策略與方法外，尚須有以下條件配合：

一、須擬訂卓越的行銷策略。 二、須有明確可行的具體行銷活動。 三、機關首長全力支持。 四、機關成員全體參與。 五、需擁有協調、溝通、說服、專業等能力的優秀行銷人員。 六、具有充分政治、經濟、社會、文化等資源條件的配合。

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政策行銷的特質 公共部門希望透過社會行銷，針對非經濟行為進行推銷，其困難度當然遠比企業行銷來 得高。一般而言，政策行銷具有以下特質：

一、消費者的不確定性 公共市場的消費者不容易鎖定，例如：反毒政策的消費者為吸毒者、販毒者與潛在 吸毒者，但也不能排除潛在的民眾。

二、標的團體的態度不明顯 有時候政府部門必須採取強制手段處罰違法的標的團體，不能單靠政策行銷的柔性 手段。

三、生產者與產品的不確定性 公共政策經常是許多部門通力合作的結果，根本無法分割誰是真正的生產者，所銷 售的產品有時是相當抽象或無形的，甚至是一種「概念」，要行銷起來也增加許多 困難。

四、行銷策略與目標之間的因果關係不確定 企業行銷從銷售率的起伏就可以判斷消費者是否接受該項產品，但公共政策的行銷 則不容易確定因果關係，因為影響民眾的因素實在是太多了，不易確定行銷的效 果。

五、必須注意社會可接受程度 民眾在價值觀念上無法接受的行銷，就算花很多的預算，也不會發生效果。

六、所行銷的大多為服務，而非有形產品 政策行銷要促銷的產品多半是抽象的服務或社會行為與觀念，例如：防火觀念、防 災觀念，這種服務乃政府機關的特色。

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政策行銷的核心概念 有學者提出適用於政策行銷的核心概念「6Ps」： （※口：產、地、夥、策、銷、價→產地火車銷假） 一、產 品（product） 指無形的社會觀念或公共政策，而該觀念或政策本身的「說服性」就顯得十分重要。

二、價 格（price） 政策行銷的內容是「公共財」時，通常，政策行銷的價格設定僅反映「成本」，而 不以獲利為目的。但為了避免搭便車（free-rider）的心理，往往對於使用服務的消 費者酌收象徵性的費用，以產生「以價制量」的效果。

三、地 點（place） 例如：要宣導青少年不要夜遊不歸，以台北市而言，西門町顯然是青少年聚集最多 的地方，這就是一個理想的行銷地點。

四、促銷 （promotion） 要用什麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵？以防制青少年犯罪而論，最理想的方 式可能是透過影視歌星來引起青少年的重視。

五、夥 伴（partnership） 政策行銷如果光是靠政府機關的力量絕對是不夠的，必須借用其他部門的人手推動 政策行銷，這種合夥關係越來越重要。

六、政策 （policy） 公共政策往往不是一個機關所能決定，因此，政策的內涵與主管機關都是政策行銷 必須注意的。例如：防制青少年犯罪的宣導活動中，至少就涉及警察、教育、社會 三大部門。

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反對政策行銷的理由（政策行銷的必要性） 壹、主要反對理由 有不少人反對政策行銷，其反對理由不外乎以下數項：

一、政策行銷是沒有必要的 公務員應該不求掌聲，只求做事。

二、接受公共政策的規範是國民應盡的義務 三、政策行銷可能侵害隱私權 政策行銷手段之一是要充分掌握顧客的資訊，因此，相當容易侵犯個人隱私。

四、政策行銷是花俏的欺騙手法 即使政策內容本身於民不利，但可能因為善於包裝與宣傳，結果卻受到消費者的歡 迎，這是不道德的。

五、公共政策大多是抽象的無形服務，無法行銷

貳、政策行銷的必要性 總之，公共政策之所以需要行銷，主要是因為消費者社會的出現、市民主義的抬 頭，使得政府與民眾的關係從「統治與被統治者」的上下隸屬關係，轉變為「生 產者與消費者」的平等互惠關係，要讓民眾接受公共政策，必須將政策當作是一 種「產品」加以行銷，才能得到人民的認同。

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政策行銷的行銷程序 從行銷管理理論來看，行銷程序可以分為下列幾項：

一、市場定位 政府部門所提供的財貨或勞務，究竟在市場中的定位為何？基此就可以訂出適當的 價格。

二、認定標的顧客 必須瞭解政策行銷的顧客群體到底有哪些？其特性為何？

三、進行市場區隔 區隔市場的目的在於保障消費者，避免落入生產者之間的惡性競爭，達到最有效率 的服務。

四、選擇促銷手段與策略 以台灣社會而言，民眾的政治參與感相當低落，多數是被動的，因此，政府部門應 該充分運用既有優勢，利用各種促銷手段讓標的團體進入政府部門的市場。包括： 媒體（報紙或文宣）、動態的電視或廣播。

五、注意公共市場的政治限制 公共市場經常受到幾種限制： （一）法律限制： 「依法行政」是政府施政的基本法則。 （二）政治限制： 政策行銷必須面對政黨政治的問題，行銷策略經常被在野黨挑剔。 （三）資源限制： 政策行銷是花錢的工作，政府的預算、人力與器材都受到種種的限制。

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政策行銷的策略 政策行銷的策略要素 策略是將各種因素綜合考慮後的一項組合性決定，而政策行銷計畫的策略至少要 包括以下 7W： 一、Why（為何行銷） 通常理由有四： （一）改變認知： 例如：改變對愛滋病的傳染途徑及恐懼。 （二）改變行動： 例如：捐血、定期進行健康檢查。 （三）改變行為： 例如：戒煙、戒毒、戒酒。 （四）改變價值： 「價值」是指信念的偏好程度，例如：對各種宗教的信仰、對各種主義的信 奉等。

二、What（行銷什麼東西） 是行銷「服務」、「產品」還是「理念」？

三、Whom（行銷對象為何） 政策行銷的對象分為「機關內部工作人員」與「外部服務對象」。前者稱為「內部 行銷」，即機關首長採取各種方法，為內部工作人員建立共同願景，相信某項行政 措施的確「值得做」 、 「必須做」 、 「只要努力就有希望作成功」﹔後者稱為「外部行 銷」，即機關行銷團隊透過多元參與、溝通對話、宣導說服等作法，爭取外在服務 對象的支持並配合政務推動。

四、Who（由何人行銷） 由專責的行銷單位負責，或是交由機關外的公關公司、民間團體負責，亦或採取公 私部門「協力」的方式進行？

五、When（在何時行銷） 行銷的時機必須慎重考慮，應確定行銷活動的起訖時間及進度表。

六、Where（在何地行銷） 選擇有效的行銷地點，例如：鬧區、車站、機場、大型聚會處等。

七、How（如何行銷） 行銷計畫為何？需要投入多少經費、人力、物力、財力？

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政策行銷的具體策略 一、定位標的群體 例如：老人福利政策的行銷對象為 65 歲以上的老人，一旦將它定位出來，行銷就 容易產生重點，從而發揮「事半功倍」的行銷效果。

二、掌握顧客心理： 加強「顧客需求學」的研究。

三、推動合作行銷 「合作行銷」是指民眾與政府一起來作公共政策的行銷工作，這是美國總統柯林頓 最喜歡採用的行銷方式，例如：民眾的口碑就是最好的宣傳。

四、以事件行銷取代平面行銷 最鼓勵的是結合民間力量，利用某特定事件或運動，舉行公共政策促銷的行動，不 僅容易動員各種媒體的爭相刊載，且行銷的持續性也較長。例如，在天災、地震過 後，適時進行防災準備之政策行銷。

五、重視「媒體公關」、 「學術公關」、 「民代公關」的角色 民主社會中，三種代表言論自由的關鍵力量是：新聞媒體、學術界、民意代表，如 果能掌握這三者，就等於掌握了成功政策行銷的關鍵。

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不同政策階段的政策行銷策略 政策行銷的理論基礎是運用「協商、參與、相互適應」的方式，加強雙方溝通，以瞭解 利害關係人在議程發展過程中的需求、態度與傾向，縮短由政策需求到政策形成之流程。 故行銷策略必須隨著不同議程而採行不同的策略。

一、在系統議程階段： （一）重點在引起社會成員與相關政策網絡成員的廣泛討論，必須藉著「資訊公開化」 、 「溝通協商」等策略，來消弭民眾對政策認知的落差，對爾後「利害關係人的界定」、 「政策問題的認定」，亦有著極大的幫助。 （二）反之，若採取資訊封閉策略，則民眾對政策的認知落差越來越大，反而得不 償失。「核四政策」及「兩岸服務貿易協議」即為實例，值得深思。

二、在制度議程階段： 應著重於動員相關政策網絡成員與民意，去影響民選官員與行政官員。

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置入性行銷 壹、意義 一、「置入性行銷」是一種運用適當媒體，透過置入情境的設計，提升消費者對 品牌或產品的偏好度的行銷方式。 二、主要選擇與民眾生活關係較密切的戲劇、節目及版面，給予適當的資訊。

貳、特色 就政策行銷觀點而言，置入性行銷具有下列特色：

一、有效促進政策的施行，以提升民眾生活品質 例如：推行環保、反毒、酒後不開車、節約用水等。

二、期待觀眾在不經意情形下，累積對政策的正面印象 三、通常透過戲劇、綜藝、談話類節目等，進行軟式宣導 例如：可經由適當設計將政令融入電視節目的人物對話，以宣導預防禽流感、狂犬 病等政策。

參、規範 為避免新聞廣告化與節目廣告化的情形， 「政策類置入性行銷」尚須遵循下列各項規範：

一、以公共利益為考量： 而非以某一黨派或某政治人物之利益為出發點，以符合政黨公平競爭的原則。

二、不得要求播出前審查節目內容： 政府託播「置入性行銷」 ，不得要求播出前審查節目內容，以避免有「檢審」之嫌。

三、置入性行銷也需要有監督機制： 應由社會公正人士成立超然之「政策資訊審查委員會」，觀察與監督所有政令宣導 節目之播出。

四、置入性行銷的媒體通路應力求多元： 除有線及無線電視外，尚包含平面、廣播、網路、臉書、Line 等媒體，使涵蓋範圍 達到最大。

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第九章 政策評估

圖表 21 政策評估的架構及重點 465

政策評估 壹、各種觀點 一、納許米爾斯認為： 政策評估是指「客觀、系統與經驗性地檢視現行公共政策與計畫」。

二、W. Dunn (唐恩）認為： 「 評 估 乃 是一種 政策分析程序 ，藉以 蒐集 某一 政策滿足某政策問題 之 績效資 訊」。 三、吳定教授認為： 政策評估是「政策評估人員利用科學方法，有系統的蒐集相關資訊，評估政策方案之內 容、規劃、執行過程、結果的一系列活動」。

四、學者 C. O. Jones (瓊斯）認為： （一）評估之目的在於當政策開始執行以解決問題時，釐清當初所定下的目標是否 確已達成，或已達成哪些目標。 （二）朱志宏教授進一步發揮 C. O. Jones (瓊斯）的看法，認為評估具有判斷的性 質，評估的對象是政府的計畫，評估的任務是判斷政府計畫的好壞，以決定對其所 欲解決的公共問題是否已發生影響。

五、綜合言之： （一）林水波與張世賢教授認為， 「政策評估是有系統的和客觀的資料蒐集與分析， 對政策投入、產出效能與政策影響進行合理判定的過程，其主要目的在提供 現行政策運作的實況及其成效的資訊，以為政策管理、持續、修正、終結的 基礎，並據以發展更為有效、更經濟的政策」。 （二） 「政策評估過程」是追蹤「政策」與「政策結果」之間的因果關係過程： 評估者為了要掌握政策本身（自變項）可能產生的政策結果（依變項） ，必須經常進 行「政策監測」 （Policy Monitoring），以瞭解政策藥方是否產生預期療效？若未發生 療效，應如何修正？

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貳、基本內涵 基於以上定義，政策評估包括以下內涵：

一、評估對象為足以影響社會發展的公共政策： 私人計畫則不包含在內。

二、評估方法必須採用多元的社會研究方法： 一類為社會指標、迴歸分析、民意調查等量化方法，另一類為專家評斷法等質化方 法。

三、評估者包括官方與非官方： 例如：國會、利益團體、政論家等。

四、評估內容包括「政策產出」與「政策結果」二方面： 其中尤以「政策結果」的評估最為重要。

參、特質 一、以價值為焦點 政策評估是價值取向的，必須質疑政策目標的妥當與適切，以具體說明公共政策對 於社會發展之價值所在。

二、價值與事實的互賴性 政策評估的價值判斷，必須以事實資料為基礎，因此在進行政策評估時，無法避免 事實與價值的互動與互賴。

三、目前與過去取向 政策評估不僅要分析當前政策的發展狀況，亦蒐集過去政策發展的資料，以掌握政 策發展的路線是否按照預期的方向進行。

四、價值的雙重性 政策評估雖以達成內在價值為主，但有時外在價值亦是評估項目之一，例如：汽車 排放廢氣管制政策之評估，除了評估此一管制政策是否達成降低廢氣污染以外，也 要評估此項政策是否有助於提升汽車產品的競爭力（外在價值目標）。

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政策評估的功能 壹、理論方面 一、可提供關於政策績效的資訊 例如：就殘障福利而言，目前我國殘障人口約有二十四萬人，但勞委會職訓局僅訓 練其中的百分之五，由此資訊可以評估殘障就業政策之績效並不理想。

二、可重新檢視政策目標的適切性 當評估政策是否按照預期目標前進時，也必須檢視政策目標的適當性，思考是否需 加以修改。

三、可作為政策問題或政策建議的基礎 若政策評估的結果顯示政策目標完全不符實際，則必須加以修改，重新形成政策問 題，或提出政策建議。

四、修正政策產出與實際政策目標間的落差 五、彌補政策規劃時的不足 評估可提供具有信度與效度的資訊，以作為決策者修正與改善政策的依據。

六、澄清利害關係人的價值主張 藉由評估，有助於重新釐清政策目的以及是否符合政策利害關係人的訴求，重新審 視政策目標的合適性。

七、作為回溯性政策分析工具 在政策規劃與執行階段，難免有所誤差，甚至整個政策環境發生突變，此時決策者 即需借助週而復始的回溯性評估，作為調整政策內容的工具。

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貳、實務方面（政策評估的好處） 一、釐清政策成敗責任的歸屬 成敗的因素甚多，但透過科學、客觀的評估報告，可有效地釐清政策何以成功或失 敗。

二、更新政策資訊，提升政策品質 決策者當根據政策評估以決定政策是否繼續、終止或重組，將有助於提升政策品質 與政府威信。

三、作為強制分配政策資源的依據 客觀、公正的評估結果，是為強制分配資源的有力依據。

四、作為推動類似政策之參考 當出現類似的政策問題情境時，有利於迅速解決。

五、提供決策者、執行人員與民眾有關政策方案的相關資訊 有助於決策者做出明智的抉擇，亦可檢視執行人員執行績效之高低，作為繼續推動 或修正政策的依據，對一般民眾而言，適可滿足民眾「知的權利」。

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政策評估的目的 壹、魏斯的觀點 學者魏斯認為，政策評估之主要目的如下：

一、繼續或停止政策的實施。 二、改善政策的實施與程序。 三、增刪政策執行策略與技術。 四、做為推動類似政策之參考。 五、作為分配政策資源之根據。 六、作為接受或拒絕某一途徑或理論之基礎。 七、作為替選方案優先順序之根據（政策規劃階段之評估）

貳、積極目的 一、檢測政策方案的完成程度： 即在檢定政策方案的執行程度，以保證與維持政策的品質與水準，例如：許多學校、 醫院，都必須定期做評鑑與評比。

二、達到資料蒐集的目的： 各機關可將政策成果評估報告作一妥善管理，省卻未來蒐集資料的時間及成本。

三、促成政策方案的選擇： 許多機關的預算往往無法支付所有的執行成本，而必須作一選擇，此時政策評估即 有助於決策的作成，在眾多政策方案中選擇一效益較大、成效較佳者，以合乎政府 機關分配資源之責任要求。

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四、作為政策調整或改進的參考： 政策規劃者及執行者皆須仰賴評估程序以獲取執行成效的資料，俾便瞭解執行結果 是否達到目標與要求，並作為政策改進的參考。

五、累積政策經驗供未來學習： 有些方案的政策效果是可預期的，有些則是始料未及、有意想不到的副作用產生， 而政策評估的優點之一就是，任何案例的成敗經驗皆可供下次及執行時參考。

參、消極目的 政策評估之消極目的，亦為動機不純正之目的，唯有積極目的之評估方具有實質意義， 不至於浪費無謂的人力、時間、經費。常見的政策評估消極目的如下：

一、延遲作成決定 決策者利用評估之進行，作為延長決策時間的藉口。

二、規避責任 行政首長利用評估的結果，掩飾（規避）其作成或不作成某種決策的責任。

三、辯護與合法化已作成之決策： 即行政首長常利用評估研究的結果，為已預先作成的政策進行辯護，並予以合法 化。

四、進行公眾關係 決策者或執行者利用評估結果，作為炫耀工作績效的手段，以開展公眾關係，爭取 更多經費及支持。

五、為符合經費補助的要求 許多行政措施都需要專案補助，因此對於行政方案的績效作一評估，已成為上級政 府決定是否核發經費補助的主要考量標準之一。因此接受經費補助之計畫必須從事 評估工作，以迎合經費提供者所要求之條件。

六、偽證、掩飾或攻擊的需要 有時行政首長會以評估來掩飾政策的失敗或錯誤，甚至以評估來破壞某一政策。

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政策評估的標的（對象） 不論何種評估，評估標的不外乎下列六項：

（※口：溝通、內容、人際、利害、執行、資源→溝通的內容是人際之間的利害， 最後影響到執行的資源） 一、政策內 容 包括「政策目標」與「政策執行方法」 。政策目標與政策執行方法是否明確，是影 響政策執行的首要條件，亦是政策評估的主要項目，因此明確的政策內容有利於 評估之進行。

二、溝 通 系統 有效的政策執行，在組織結構上應有健全的溝通系統，尤其是過程評估，主要目的 即在監測政策執行過程中溝通系統是否健全。

三、利 害 關係人 社會問題是多元且複雜的，如何制定符合多數利害關係人的最大利益政策，與政策 之能否成功執行密切相關，因此也成為政策評估的重點。

四、資 源 分配 所謂資源，包括：人力、經費、設備與資訊等，資源是否充分直接關係到政策執行 之成敗。若皆供應無虞，則成功執行政策之機會自然大增。

五、執 行 人員的心態 「徒法不足以自行」，執行人員是否認真執行，左右著執行成效的高低。如果政策 本身未能得到執行人員的認同，無疑已注定失敗之命運。

六、人 際 互動關係 利害關係人間的互動關係，「單向式互動溝通」效果自然不若「雙向式溝通」易於 縮短期望差距與凝聚共識，而健全的人際互動網路，亦有助於制訂者與執行者對問 題的「洞察於先」與「善處於後」。

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政策評估的利害關係者 壹、政策網絡的觀點 一、決策者 二、方案主辦者 發動並出資進行評估的機關。

三、評估主辦者 發動並出資從事整個評估工作的機關（有時與方案主辦者相同）。

四、標的參與者 參加或接受被評估方案服務之個人，家庭或其他單位。

五、方案管理者 負責監督與協調該執行方案的團體。

六、方案執行者 實際推動該方案的工作人員。

七、評估者 負責設計並從事評估的個人或團體。

八、方案競爭者 與該方案競爭可用資源的機關或團體。

九、系絡性利害關係者 該方案周圍環境所涉及的機關、團體、個人及其他單位。

十、評估社群 閱讀評估報告並提供改進意見的其他評估者。

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方案競爭者

決策者

系絡性利害 關係者

方案主辦者

方案執行者 評估社群

評估主辦者

方案管理者 標的參與者

評估者

貳、實務觀點 參與者可分為「政府機關」與「非政府機關」二類：

一、政府機關： （一）立法機關： 利用預算審查權力、施政質詢權，對各行政機關的業務與政策進行質詢、分 析，要求行政機關改善。 （二）行政機關： 事實上多是各業務機關基於需要，自行評估執行成果後進行修正政策，甚少 與管制考核部門發生聯繫。 （三）主計部門： 在各年度終結後，由主計部門就預算書進行比較，掌握數字的變動，對實際 政策執行成效進行掌握。 （四）監察部門： 以我國監察院為例，分為「審計部」及「監察糾核」二部分，前者只就數字 變動情況進行瞭解，後者以調查權、瞭解政策執行情況，多為發生突然重大 公共議題時的事後調查。

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二、非政府機關： （一）大眾傳播媒體： 利用社論、評論及民意調查等，就公共議題提出分析與建議，能對行政機關 造成政治壓力。

（二）利益團體： 由於政策往往涉及財富分配，因此利益團體對公共事務及政策的執行往往 高度注意，適時提出監督與批評。 （三）學者專家： 尚包含：自由評論者、學術研究機構，其基於本身專業知識，亦時常以個 人或機構的身份，發表政策評論看法。

Spillovers 外溢作用（連帶影響） 也稱為「外溢作用」，當某項政策執行後，可能對某些機關、行政人員或民眾產 生未預料到的正面或負面影響，形成未預期的受益者及受害者。因此評估人員在 進行評估工作時，必須將此類連帶影響計算在內。

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政策評估的實施步驟 壹、確定評估目的與評估者 一、確定評估目的 評估的目的通常為： （一）為設計與規劃新方案： 希望能有助於機關設計與規劃新方案。 （二）調整既有方案： 希望有助於機關調整正在執行中的方案，包括：方法、程序、資源投入等。 （三）為衡量既有方案績效： 主要將作為方案處理及人事管理的參考。

二、確定評估者（內部與外部評估者之比較） 機關在確定評估者之前，應權衡以下要素，依個案性質作適當的選擇： （一）行政長官的信任 行政首長必須對評估人員的專業技能具有信心，機關內部的評估人員常被認 為只懂實務而學術訓練不夠，機關外面的評估人員則不切實際，過於象牙 塔。 （二）客觀性 機關外面的評估者通常認為對資料的解釋較具客觀性，而機關內部的評估者 則被認為較具主觀性與偏見，因此，「偏見問題」應為二者之主要差別。 （三）對方案的瞭解程度 一般認為機關內部的評估者較外部的評估者更瞭解政策方案的內涵及執行 過程，因為他是身歷其境者。 （四）評估者潛在的應用功能 內部評估者願意基於評估結果提供建議，並在機關的相關會議上出面辯護主 張，因此其評估結果被認為較可能被應用。當然，外面的評估者也能以其聲 望及權威，促使機關注意其評估結果並採納其建議。 （五）自主程度 一般認為機關外面的評估者，自主性比內部評估者較強，視野較寬廣，較可 能突破現狀，提供前瞻性的建議。

貳、選擇評估資料的蒐集方法 規劃資料蒐集的步驟有五：

一、選擇蒐集資料的方法。

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二、確定適當的評估工具。 三、設定抽樣的策略。 四、考慮效度與信度問題。 五、規劃資料的分析方法。

參、政策執行結果的比較 是將「方案執行後的實際結果」與「未執行方案可能的結果」加以比較，通常先決定政 策執行結果究竟要採取文字敘述、分析、解釋為主，或是以數字化資料分析與推論為主， 然後再決定採取何種比較的途徑。

肆、處理評估結果 依學者 W. Dunn (唐恩）的看法，有以下四種處理（影響）方式： 一、政策方案調整 發現執行有困難，或是環境已發生變化，或是資源不足等，必須調整方案執行的方 法、技術。

二、政策方案持續 評估後，已初步滿足標的人口的需求，達成基本目的，故可繼續執行。

三、政策方案終止 評估後發現，原先的問題已獲解決，或問題未獲解決反而產生更多問題時，應即 終止該政策方案的執行。

四、政策方案重組 評估後發現，問題未獲解決，乃因當初對問題界定不當、目標不明確、解決方法 未盡妥當等原因導致，因此應重新建構問題，設計新的目標及解決方案，於是造 成「政策循環（policy cycle）」的情況。

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政策評估的困難（限制） 壹、一般觀點 一、政策目標不易釐清 何謂政策目標？很多學者發現，當代民主社會中的目標是很含糊、多元價值取向的， 甚至難以排列評比。

二、政策成功標準的不易界定 政策成敗的評判標準常是相對的，常因不同政策偏好與政治態度而異，故不易找到 共識且公平的標準。

三、政策的副作用影響評估結果 許多公共政策彼此都是交互影響的，評估某項公共政策時，可能會引起他項政策的 反效果，也會影響政策評估的結果。

四、資訊與資料的缺乏 政策評估的最大困難在於資訊與資料的缺乏，資料的深度與廣度都非常重要，深度 方面希望能夠瞭解政策對民眾內心的影響，廣度方面則希望能夠知道對國際層次的 影響。

五、評估方法論的侷限 政策評估方法論目前正處於多元途徑、相互爭輝的時代，有以實驗為主體的量化評 估方法論，也有以自然調查為主體的質化評估方法論，任何單一途徑都無法對政策 評估提供滿意方法。

六、政治敏感性的問題 政策評估對某些人來說是一種威脅，例如：政策的制定者或行政官僚，其擔心政策 失敗的政治與行政責任，也有政策受益者擔心一旦評估結果不佳，將失去該項政策 利益。

七、評估成本的問題 政策評估需要大量的經費，所費不貲，當政府實施赤字預算之時，評估往往成為削 減預算下的犧牲品。

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貳、林水波教授之觀點 一、制度上的障礙： （一）資訊系統運用與設計不夠健全： 行政機關往往限於經費、人力素質以及組織惰性，無法建立健全的資訊管理 系統，或由於機關首長的偏差心態，以不正確的方式組合、詮釋資訊，造成 評估結果的困難。 （二）人員的抵制： 評估的進行往往需要其他人員的協助，尤其若有實驗設計，實驗人員的刻意 安排，恐將使工作人員自身工作完全曝光而不利，因此常不願配合評估工作， 而拒絕評估人員接近資料。 （三）評估欠缺影響力： 評估結果完成後，一般行政機關往往束之高閣，並不真正瞭解可對政策內容 有何修正功能。

二、技術上的障礙： （一）政策目標不易確定： 為使利益涵蓋面極大化，政策目標往往因而顯得含糊不清，也使得評估工作 缺乏具體準據。 （二）影響範圍過於廣泛，不易評估效果： 開放多元的社會中，各次級團體、因素相互影響與制約，使得政策效果散佈 於各個層面，無法確知也無法確認政策與社會變化間的因果關係是否真實。 （三）所需成本往往過高： 行政機關往往不願意，亦無能力進行成本昂貴的評估工作。 （四）道德勇氣的障礙： 主要是行政首長常不願接受負面的政策評估結果，因此對評估報告或要求修 改，或輕忽不予重視。

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評估受重視的要素（W. Dunn 的觀點） W. Dunn (唐恩）認為評估是否受到青睞與重視，主要取決於下列五項因素： （ ※口 ：資 訊、 研究、 政治 、問 題、 利害→ 資訊 人員 研究 政治問 題， 真是 利 害 ） 一、資 訊 的特色 （一）評估若能附上詳細的「評估報告說明」，通常較容易受到決策者的採納。當 「評估報告說明」能反應決策者的需求、價值和假設時，也較容易受到重視。 （二）決策者對於客觀、精確、可以類化到其他事務上的評估資訊，較為偏好，被 採用的機會相對增加許多。

二、研 究 的形式 （一）當研究過程越嚴謹、越精確，評估報告越容易受到決策者的採用。通常認為 只要採用社會實驗、隨機抽樣等量化的研究方法，就合乎精確的研究要求。 （二）然而，決策者所面臨的政策問題往往必須仰賴主觀的判斷，而非僅用客觀的 量化方法即能克竟其功。

三、問 題 的結構 結構良好的問題對於目標、方案及政策結果有相當一致的共識，結構不良的問題則 恰好相反，對於目標、方案及政策結果都不確定，故兩種問題類型所使用的分析方 法也不相同，評估的成效亦不相同。

四、政 治 與官僚的結構 不同的政治與官僚結構對於評估結果，有不同的應用。大多數的機關組織傾向接受 舊有的評估結果，對較具創新性的評估結果通常會採取保守態度。

五、利 害 關係人的互動 利害關係人的互動範圍與頻率，會影響評估資訊的產生、轉換與應用。分析者必須 在不同標的團體與利害關係人間，進行理性的論證與辯論，以提高政策評估資訊獲 得決策者應用的機會。

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強化評估研究之道 壹、一般觀點 一、瞭解決策者的「認知型態」 通常決策者所重視的是分析結果，只需作口頭上的簡報即可，無須採鉅細靡遺的呈 現方式。

二、必須考慮時效 評估研究的進行必須以配合實際需要為前提，當問題迫在眉睫時，仍須以問題之解 決為優先。

三、必須重視利害關係人之意見。 四、綱舉目張，掌握重點 評估者必須告知決策者或使用者，本評估的優、缺點為何？可能受到的批評與反 應為何？如此的評估較容易引起決策者的興趣和應用。

貳、制度面 一、應設法健全管理資訊系統的設計： 例如：強化電腦網路連線，使行政機關能與各公私立機構進行資訊交換，滿足政 策評估作業材料之所需。

二、強化人員心理建設： 鼓勵行政人員樂於提供政策執行結果訊息。

三、應設計相關法規： 以追蹤修正政策執行的進度。

參、技術面 一、盡量予以設定明確目標： 在各項執行作業辦法、須知、程序等，應盡量予以設定明確目標，以利執行及評 估工作的進行。

二、道德勇氣上，行政首長要豁然大肚，評估人員要直言不諱： 在道德勇氣上，行政首長方面應期許自己具有豁然大肚胸襟，並力行察納雅言， 在評估人員方面，應有「面對權貴、直言不諱」的勇氣，進可收功，退可收名。

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政策評估類型

圖表 22 政策評估類型總表 482

依階段：預評估、過程評估、結果評估 壹、預評估（pre-evaluation） 一、是指「對政策方案在規劃階段時，進行的可行性、優缺點、優先順序評估， 以瞭解該政策方案的『預期影響』及『預期效益』，以利在執行之前適當修 正該方案之內容，或是作為未來全面評估的基礎」。 二、又包括三項評估工作： （一）規劃評估： 行政機關或人員在規劃政策時，對各替選方案之可行性、成本、利益、影響 等進行評估。目的在減少政策目標和實際情境之差距，以利目標之達成。 （二）可評估性評估（Evaluative Assessment） ： 1.指政策在執行一段相當時間後，對其執行現況及初步結果加以評估，它涉 及一個政策是否可被評估？是否應該被評估？值不值得被評估？除作為 修正政策執行之參考外，尚可建立未來全面性評估的基礎。 2.是一套規劃評估的程序，指政策在執行一段相當時間後，對其執行現況及 初步結果加以評估，以探究執行狀況是否符合政策的原先設計。其評估結 果除作為修正政策執行的參考外，並可建立未來全面性評估的基礎。 3.「可評估性評估」至少應包含以下這些項目： （1）一份政策方案說明。 （2）訪問與方案有關的人員。 （3）前往現場瞭解方案的執行狀況。 （4）設計一個評估方案的模式。 （5）確認評估結果的使用者。 （6）對評估計畫的實施達成協議。 （三）修正方案評估： 即對修正方案進行評估。為增加正在執行中政策之效率或效能，而對該政策 推出「修正方案」，而修正方案是否有明顯之效果？是否有再修正之必要？ 均有予以評估之必要。

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貳、過程評估（Process evaluation） 一、「過程評估」是指對整個政策過程所進行的評估，包括：對政策問題認定的 過程、政策方案規劃的過程、政策方案執行的過程。 二、藉此類評估，可瞭解是否正確的界定問題，相關的單位及人員是否均參與了政策規 劃，主要因素是否均列入考慮，各執行機關、人員、經費是否配合無間。

參、結果評估（outcomes evaluation） 一、「政策結果」（Policy outcomes）」包括「政策產出」（policy output）」與 「政策影響」（Policy Impact）二類。 二、 「結果評估」是「對於政策方案的執行結果加以評估」 。政策方案的執行結果 包含二部分：「產出」及「影響」，因而結果評估又可分為二類：

三、產出評估： 乃泛指執行機關所做的事情，所採取的行動。涉及對標的人口從事多少次的服務、 給予多少數額的金錢補助、生產多少物品…等。

四、影響評估（Policy Impact） ： （一）是指「政策輸出」對個人、團體、社會、自然環境、政治系統所造成的變遷。一 般而言，「影響評估」比「產出評估」來得重要。 （二）故具體而言， 「影響評估」是指政策執行後，對於標的人口產生何種有形無形的、 預期或非預期的影響，例如：提高聲望、增加安全感、提高生活水準等。 （三）「政策影響」是指「政策對於標的人口或標的事項，在行為、態度等方面所 造成的改變」 。例如：接受政策機關救濟的貧戶，其實質生活究竟改善了多少？ （四）學者 T. Dye（戴伊）認為，政策影響包含以下數項： 1.對標的情勢或標的團體的影響。 2.對標的情勢或團體以外的連帶影響。 3.對未來與目前狀況的影響。 4.投入該政策的直接成本影響。 5.投入該政策的間接成本（包括失去採行其他政策機會）影響。

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依功能：規劃評估、執行評估、結果評估、廣博性評估 （※口：規劃、執行、結果、廣博） 一、規劃評估 著重「概念化」與「設計功能」的評估。

二、執行評估 （一）側重在發揮「監督與責任督促功能」之評估。 （二）是有系統地評定： 1.政策的運作及各種介入的行為，是否按照事先的設計內容。 2.政策執行作為是否確實地達到特定標的團體或實施區域。

三、結果評估 是強調「方案效用」之評估。

四、廣博性評估 是含括「規劃評估」、「執行評估」、「結果評估」三項功能之綜合性評估。

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依目標與假設基礎：虛擬評估、正式評估、決策理論評估 是學者 W. Dunn (唐恩）所做出之歸類：

壹、虛擬評估（pseudo-evaluation）： 一、「虛擬評估」是應用描述性的方法，以產生有效且可信資訊的評估。其假設 評估的價值是沒有爭議的，一般人對於評估結果的看法應是一致的。 二、虛擬評估也稱為「假性評估」： 是一種運用描述性方法，製造有關政策結果資訊的途徑，評估時並不去懷疑此些目標對 個人、團體或社會的價值究竟如何。主要假定是，價值的衡量標準是不驗自明的，是沒 有爭議的。 三、常使用的分析方法，包括：準實驗設計、問卷、隨機抽樣等，形式則包含社會實驗 （social experimentation）與社會監測（social auditing）等。利用此些方法 去解釋政策結果與變化情形。

貳、正式評估（formal evaluation）： 一、與虛擬評估一樣，使用「描述性方法」產生有效與可信的政策結果資訊。與 虛擬評估不同的是， 「正式評估」是依「決策者正式宣佈的目標」 ，作為評估 研究的基礎。 二、正式評估的方法，與虛擬評估幾近相同： 包括：社會實驗、社會監測等，主要的形式則包含：「總體評估」與「形成評估」 二種。「總體評估」適用於結構良好的政策問題，而「形成評估」係針對政策作持 續的監測。

三、若以「政策輸入」與「政策過程」的間接和直接控制程度作為分類標準的話， 尚可將正式評估細分為： （一）發展評估（developmental evaluation）: 是一種逐漸發展、修正的評估，可協助規劃人員瞭解政策方案形成初期的缺 點，常被應用於教育方面的評估研究。 （二）回溯過程評估（retrospective process evaluation）： 是對已執行一段時間的政策進行監測與評估，關心的是政策執行究竟有哪些 瓶頸和困難。 （三）實驗評估（experimental evaluation）： 透過對政策輸入及過程的直接控制，以監測政策的產出。它控制大部分的因 素，以觀察某特定因素對政策產出所造成的影響，以確知該特定因素是否可 以左右政策效果。 486

（四）回溯結果評估（retrospective outcome evaluation）： 不以直接控制的方式去監測政策產出，只以統計的方式將各因素所造成的結 果加以區分。較常見的兩種「回溯結果評估」為： 1.橫斷面研究（cross-sectional studies）： 評估同一時間內，不同政策方案所造成的不同結果。 2.縱斷面研究（longitudinal studies）： 評估不同時間內，同一政策方案所造成的效果。

依「目標與假設基礎」對政策評估類型之劃分 政策過程或結果

政策行 動之控 制

直接控制

間接控制

過程

結果

發展評估 （developmental evaluation）

實驗評估 （experimental evaluation）

回溯過程評估

回溯結果評估

（retrospective process evaluation）

（retrospective outcome evaluation）

487

參、決策理論評估（Decision-theoretic evaluation）： 一、傳統的評估研究往往只重視一方的價值，但事實上必須以多元的價值觀點評 估政策的成效，才具有代表性。「決策理論評估」即是一種多元利害關係人 觀點的政策評估，旨在凸顯利害關係人的顯性和隱性目標，而後根據多元目 標再加以評估。 二、多元價值的評估特性，恰足以彌補「正式評估」及「虛擬評估」的一些不足 之處，例如： （一）解決評估資訊不被使用的問題： 決策理論評估已針對多元利害關係人之目標予以評估，故評估結果之資訊被 決策者所採納與應用之機率也較高。 （二）解決「目標模糊」問題： 利用不同的評估標準，如：效能、效率、適當性、公平性，可減少目標的 模糊性問題。 （三）解決「目的的衝突」問題： 多元團體擁有不同且彼此競爭的目的，因此政策評估不能僅考量單方面的目 的，必須作多方的衡量，而決策理論評估正可以提供此方面的協助。

三、「決策理論評估」即是將「政策結果的資訊」與「多元利害關係人」作一連 結： 一般而言，包含兩種形式： （一）評估型評估： 主要在考量政策方案是否可以被評估，方案若要具有可評估性，則應具備三 項條件： 1.要有明確的政策方案。 2.必須具有清晰的目標。 3.有一致的假定以連結政策行動。 （二）多元屬性效用分析： 1.是透過利害關係人對政策產出的價值與發生機率之主觀判斷，予以整合計 算，求出較佳之決策選擇。 2.其將衝突的目標與價值列入考慮，較合乎實際的決策情境，也較合乎決策 者的實際需求，故頗受歡迎，使用率亦較高。 3.另參考「政策決策-多屬性效用模型」主題。

488

肆、綜評 一、在 W. Dunn (唐恩）看來，政策評估除了是種客觀的事實分析外，亦是種價 值的判斷： 而 W. Dunn (唐恩）的分類亦顯示政策評估是在確認政策利害關係者的理念意識與價 值理想後，所作的審慎判斷。否則，徒有技術的分析，將淪為評估者的個人判斷或 偏見罷了。

二、惟價值判斷的基礎，在民主社會中就不得不重視多元的價值。

489

其他重要評估類型 經濟效率分析評估 一、在資源有限的情形下，一項政策的持續或終結、擴大或縮減，有賴於政策間 相互比較：支出成本是否造成充分的利益？是否較經濟有效？凡此均是經濟 效率分析的內涵。 二、主要方法有二：

（一）成本利益分析（cost-benefit analysis）： 主要在提供經濟效率的鑑定，決定資源分配的指引。此法需要估計政策的 利益，以及政策執行所花費的成本（包括：直接與間接的），然後加以比較。 （二）成本效能分析（cost-effectiveness analysis）： 此法亟需量化政策的成本與效能，但不必要以金錢價值來表示政策獲致的效能。

490

成本利益分析 壹、意涵（基本概念） 一、依 Weimer & Vining（威瑪和范寧）之界定： 「成本利益分析」是指系統地估計政策是否具有「效率」的技術，包括下列幾項分析技 術： （一）認定相關的政策成本、 （二）將這些政策衝擊予以貨幣化、 （三）將時間與風險予以折現化、 （四）在不同的政策方案中選擇「利益最大、成本最小」的最有效率方案。

二、成本利益分析中，另外必須考慮的因素為「時間偏好」： 因為公共政策很多都是長期投資的政策，其效果可能數年之後才會出現，例如：目 前的 100 元，數年後可能僅值當前貨幣的 70%，因此許多政策行動必須要考慮時間 因素對於成本或利益的影響，其考慮的方法為「折現法」 （Discounting Method）， 設法將未來可能實現的成本與利益之現值予以估算之方法。

貳、運用步驟 成本利益分析的程序為：

一、認定擬分析的計畫。 二、計畫對於社會的正負面影響，均應加以確定。 三、將影響的價值予以貨幣化： 其中正面影響視為利益，負面影響視為成本。

四、計算淨利益： 即將總體利益減去總體成本。

五、選擇最佳的方案（「利益成本標準」的問題） ： （一）成本利益分析中，最關鍵的莫過於基本法則的建立，也就是「利益成本標準」 的問題。 （二）利益成本標準有二種，一為淨利益最大標準，二為「益本比」的比例越高， 方案越有效率。

參、主要限制 一、無形成本與無形利益： 任何政策行動必然產生無形成本與無形利益，前者如空氣污染等成本，後者如國家 的認同感與社會的參與感，這些成本與利益接無法量化。因此，有學者指稱「成本 利益分析」最大的困難在於，無法價值化與折現的技術困難。 491

二、立足點問題： 政策制定者計算成本與利益之時，通常僅願意站在於己有利的立足點，事實上，立 足點的偏誤容易錯估政策的利益與成本。

三、分配權數的問題： 各個團體對於利益或成本的感受強度亦不相同，因此，在計算成本與利益時，應該 注意政策的分配權數，是否某些弱勢團體應該賦予更多的權數？

四、實際利益與處罰利益： 政策的實施可能引起其他活動的改變，這種改變使他們失去了原有利益，當我們計 算利益時，應該將此種「第三方因而必須受處罰」的利益加以扣除。例如，興建鐵 路計畫固然造就了鐵路沿線商業的繁榮，但使得離鐵路較遠地區的商業活動消逝， 這種處罰利益應列入考慮。

五、使公平、平等的標準，變成無意義： 成本利益分析完全強調經濟效率，間接使得公平、平等等無形標準，變得無意義及 無法適用。

六、某些重要的財貨、勞務，難以用市場價格表示： 政策分析人員被迫使用「影子價格方法」，但此種主觀的判斷可能只是分析人員武 斷的表示。

492

Cost-Benefit Ratio 本益比 一、 「本益比」是成本利益分析法中的一項計算方式，與「益本比」(Benefit-Cost ratio)的意思一樣： 即將所有因該方案執行後所獲得的所有利益，除以某一方案所投入的所有成本，其比率 若大於一，表示該方案是賺錢的，因此是可以考慮接受的方案。反之，如果比率小於一， 則表示該方案將是虧本的，所以不值得採納。

二、在從事成本與利益比較時，通常是以市場上的貨幣價格來計算的： 惟同時應將所有有形的、無形的、預期的、未預期的成本和利益，均計算在內。

493

Cost benefit analysis 成本效益分析 壹、意涵 一、 「成本效益分析」 （Cost Benefit Analysis）是指方案的成本與結果間的關係， 通 常 以 貨幣 為計 價 單位 ， 可 以對 所有 成 本與 利 益 進行 量化 ， 藉以 對 政 策選擇 進 行 比 較與 倡議 。 是一 種 協 助決 策者 以 成本 效 益 為基 礎， 而 從替 選 方 案中作 選擇的系統性方法。其強調在一定條件下，尋求最低的「投入」及最高的「產 出」。 二、「成本效益分析」的結果通常以「本益比」（即利益除以成本）及「本益差」 （即利益減去成本）加以表示： 「成本」是指任何投進某一方案的資源，包括：人力、物力、財力、時間等，而「利 益」是指任何由方案的運作所產生的、可用市場上價值衡量的產品、服務、金錢等。

三、就政府事務而言，「成本效益分析」是將企業的投資理論應用在政府事務的 處理，按照投資報酬率的高低，將替選方案排定優先順序，而選擇價值最大 的方案。

貳、步驟 採取「成本效益分析」評估政策方案，可採用以下步驟：

一、確定目的、 二、確認替選方案、 三、蒐集、分析、解釋資訊、 四、詳列標的人口、 五、確認成本與利益的類別、 六、折算成本與利益、 七、預估風險性與不確定性、 八、說明政策推薦的準則、 九、推薦方案。

494

參、限制 一、不利於較宏觀的問題： 例如，對全球經濟或總體社會福利進行分析。

二、僅限於對既定方案、轄區、標的團體的成本與效益進行估計： 此乃相較於「成本利益分析」而言。

成本效益分析步驟理解圖 （以花蓮經濟發展建設政策為例） 具體內容

主要步驟 確認目的

確認替選方案

蒐集、分析、解釋資訊 詳列標的人口

確認成本與利益的類別

折算成本與利益

預估風險性與不確定性 說明政策推薦的準則 推薦方案

實質發展花蓮地區民生經濟，增加花蓮地區居民收入。 方案 A：山海觀光產業。 方案 B：水泥石化開採業。 方案 C：IC 產業。 花蓮地區居民教育水平統計、年收入統計、觀光產業每年 實際收益統計、水泥石化業每年實際收益統計…等。 實際居住於花蓮地區之居民 方案 A：國內外觀光宣傳預算/國內外觀光購物收益 方案 B：劃定水泥石化開發之規劃成本/水泥石化開採出口 後之收益 方案 C：IC 產業園區之規劃、招商成本/IC 產業造就地方居 民就業及收入增加 方案 A：國內外觀光宣傳預算＜國內外觀光購物收益 方案 B：劃定水泥石化開發之規劃成本＜水泥石化開採出 口後之收益 方案 C：IC 產業園區之規劃、招商成本＞IC 產業造就地方 居民就業及收入增加 方案 A：風險低、不確定性低 方案 B：風險高、不確定性高 方案 C：風險低、不確定性低 以最少的資源，創造最大的收益 方案 A：山海觀光產業。

495

「成本利益分析」與「成本效益分析」的區別 一、與「成本利益分析」相反，成本效益分析是運用兩種以上不同的價值單位來 進行測量、比較： 在成本效益分析中，成本是以貨幣性單位進行測量，但是效益卻是以財貨、服務、 其他有價效果為測量單位。在缺乏共同價值單位的情況下，成本效益分析無法確保 淨效益或淨利益的測量。

二、然而，得出一項「成本/效益」或是「效益/成本」的比率卻是可能的： 例如：成本與健保服務單位數量的比率。

Discounting 折現 一、是指將「未來的貨幣價值」減成「現在價值」的一種過程： 進行折現時必須使用「貼現率」，也就是按照每一特殊個案而決定適當的利率。

二、對於折現率的選擇，可以從下三方面加以考慮： （一）私部門所使用的利率。 （二）國家的經濟預估成長率。 （三）政府所定的利率。

496

Prognosticative Evaluation 推測評估 一、政策執行評估在進行時，由於經費、人力、時間的限制，大抵均以樣本作為 評估對象，因此有必要藉「推測評估」將研究結果推論至整體。 二、此時，關係到內在效度以及外在效度： （一）內在效度： 是政策本身所觀察到的成果。 （二）外在效度： 指政策成果推及或類化到檢定以外團體的程度。

Environmental Impact Assessment 環境影響評估 一、簡稱 EIA，即擬定經濟開發建設計畫前，應由主管機關本身或委託學者專家、 專 業 社 團機 構， 對 該開 發 的 環境 （包 括 ：空 氣 、 水、 土地 、 動植 物 、 甚至文 化遺產等社會、文化環境）可能造成的影響（包括污染及破壞等） ，就其程度 及 範 圍 ，綜 合的 調 查、 預 測 、估 計， 研 究該 項 開 發計 畫的 功 能、 整 體 環境品 質如何，以作為決策的依據之一。 二、綜言之，環境影響評估涉及兩大層面，一為自然生態保育問題，另一為公害 防治問題： 環境影響評估的積極目的在預防環境遭受破壞或污染，消弭各種可能造成的公害現 象。

三、我國在 1994 年通過「環境影響評估法」： 作為政府機關與私人企業開始投資開發計畫前，應先辦理環境影響評估的法源依 據。

Formative Evaluation 形成性評估 一、「形成性評估」是指以「改善政策方案執行情況為目的」所進行的評估，與 「總結性評估」是相對的。 二、是一種應用於方案發展階段的評估類型： 評估人員藉著對方案規劃者與執行者提供必要的資訊，幫助他們確定方案的組成要 素。

三、簡言之，「形成性評估」的主要目的在回饋重要的資料，以協助規劃人員及 執行人員，在方案執行階段中作必要的決定，以增進方案的執行績效。 497

Summative Evaluation 總結性評估 「總結性評估」是指對方案是否有效，及是否應繼續實施作基本決定所進行的評 估，與「形成性評估」是相對的。是在對政策方案或計畫執行結束後作總結時， 所進行的一種分析。

Connoisseurship Evaluation 鑑識評估 一、 「鑑識評估」是由 E. W. Eisner（艾斯納爾）所提出，主要應用在教育評估領 域中。 二、艾斯納爾認為，在教育領域，必須透過「鑑識」此一視覺性的藝術，才有可 能如實地掌握教育實務的複雜性： 在傳統實證科學典範下，並未將教育實務視為重點，而流於制式的、例行的、客觀 的量化評鑑。

三、故「鑑識評估」是主觀的價值判斷，而非數學統計性的測量。

498

Program Evaluation 方案評估 壹、發展沿革 一、1930 年代，社會科學專家開始使用嚴謹的研究方法，去評估一些領域的社會方案。 二、1975 年，「社區心理衛生中心修正案」更特別要求各中心應評估服務方案的需求與 實施成效。從此，「方案評估」就開始成為社區心理衛生中心的重要工作之一。 三、1980 年代及 1990 年代，「方案評估」已包含服務提供的「成本效果分析」。

貳、意義 「方案評估」是指運用系統性、質性研究、定量研究等方法，以判斷政策方案或 其他服務之成效。

參、在決策過程中的效用 一、幫助行政管理決策、 二、改善目前實施中的方案、 三、展現專業上的課責、 四、提升方案在效益方面的支持與證明、 五、累積相關理論基礎。

肆、類型 一、獨立評估（Independent Evaluation）： 評估者獨力扮演發展評估計畫、進行評估過程、發表評估結果等主要角色。

二、參與或合作評估（Participatory or Collaborative Evaluation）： 評估者與利害關係人代表共同組成評估團隊，共同合作進行評估計畫，評估者在團 隊中只是領導與諮詢者。

三、授能評估（Empowerment Evaluation）： 利害關係人與評估者之間的互動架構，與「參與或合作評估」模式相同，但本模式 強調利害關係人的主動、倡導、自我決定性。

499

各類評估定義總表

預評估

過程評估

結果評估

規劃評估 執行評估 結果評估 廣博性評估 虛擬評估

是指「對政策方案在規劃階段時，進行的可行性、優缺點、優先順序評 估，以瞭解該政策方案的『預期影響』及『預期效益』 ，以利在執行之前 適當修正該方案之內容，或是作為未來全面評估的基礎」。 行政機關或人員在規劃政策時，對各替選方案之可行 規劃評估 性、成本、利益、影響等進行評估。目的在減少政策 目標和實際情境之差距，以利目標之達成。 指政策在執行一段相當時間後，對其執行現況及初步 結果加以評估，它涉及一個政策是否可被評估？是否 可評估性評估 應該被評估？值不值得被評估？除作為修正政策執 行之參考外，尚可建立未來全面性評估的基礎。 即對修正方案進行評估。為增加正在執行中政策之效 率或效能，而對該政策推出「修正方案」，而修正方 修正方案評估 案是否有明顯之效果？是否有再修正之必要？均有 予以評估之必要。 「過程評估」是指對整個政策過程所進行的評估，包括：對政策問題認 定的過程、政策方案規劃的過程、政策方案執行的過程。 「結果評估」是「對於政策方案的執行結果加以評估」 。政策方案的執行 結果包含二部分：「產出」及「影響」，因而結果評估又可分為二類。 涉及對標的人口從事多少次的服務、給予多少數額的 產出評估 金錢補助、生產多少物品…等。 「影響評估」是指政策執行後，對於標的人口產生何 影響評估 種有形無形的、預期或非預期的影響，例如：提高聲 望、增加安全感、提高生活水準等。 著重「概念化」與「設計功能」的評估。 側重在發揮「監督與責任督促功能」之評估。是有系統地評定： 1.政策的運作及各種介入的行為，是否按照事先的設計內容。 2.政策執行作為是否確實地達到特定標的團體或實施區域。 是強調「方案效用」之評估。 是含括「規劃評估」 、 「執行評估」 、 「結果評估」三項功能之綜合性評估。 「虛擬評估」是應用描述性的方法，以產生有效且可信資訊的評估。其 假設評估的價值是沒有爭議的，一般人對於評估結果的看法應是一致的。

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