準直轄市之改造策略（配套措施） 以下就改制為準直轄市之可能配套措施，說明如下：
一、充實縣之組織職能，而非只在擴編組織規模： （一）由行政院、內政部、人事行政局與縣政府積極協商，究竟有多少業務需要移 撥，如所移撥業務不如台北市等直轄市規模，則人力編制就不宜以台北市為 基準擴編。 （二）且縣組織再造，應思考如何充實公共服務職能，為組織再造設定主要考量基 準，再決定縣政府組織之調整。
二、充實縣之財政資源，而非僅擴增財政支出規模： 升格後如能與鄰近直轄市發展策略性跨域合作夥伴關係，將資源用在最具有建設性 的計畫上，例如：以台北市為核心都市，新北市板橋市為次核心都市，規劃和執行 大台北都會區的建設方案，將可使二自治體產生「發展綜效」。
三、穩定監督鄉（鎮、市）自治法人，而非限縮鄉（鎮、市）組織自主權。 升格「準直轄市」後，其轄下仍有鄉（鎮、市）等地方自治團體，不同於直轄市政 府下之「區」。故應積極維護鄉（鎮、市）之自主權，而非貶低或剝奪權限。
四、發展準直轄市之立法自主權，而非僅擴編準直轄市議會之行政單位： 升格為準直轄市後，仍維持縣議會之規模，但議員所支用之費用、立法助理及議會 行政單位，卻與直轄市議會完全相同。在此組織運作下，縣議會理當強化該縣之立 法自主權，促進府會之建設性功能，呈現地方政府永續發展願景。
五、建構準直轄市之法律地位，而非只凸顯準直轄市組織之無效率： （一）應即延聘專家學者，研議準直轄市法律地位之真諦，形塑該縣建設白皮書，擴 充行政效能與建設能力，並定期檢討、評估。 （二）若只在組織規模上擴張，或只在財政歲出上擴大，卻看不到較好的行政效能， 更不知績效行政為何物，則只是凸顯了升格準直轄市的無效率而已。
六、推動準直轄市之大建設作為，而非為升格準直轄市而人力浪費和資源消耗： 應把握升格機會，將建設格局放大，對於面臨低迷的經濟蕭條，或可產生振衰起敝 的引導作用，亦應掌握升格之契機，積極規劃大建設方案，一新市容。
251
區（區公所） 壹、法制地位 一、原則 （一） 「區」為行政區域，不具法人地位，是直轄市政府、市政府之派出機關。 （二）每一區公所是獨立的服務區域，其財源僅得向市政府請求編列預算，無 自治財源之收入，亦無獨立之財政收支職權。 二、例外（山地原住民區） 103 年 1 月新增【地制法§83-2】，新增「直轄市山地原住民區」，依規定： 一、直轄市之區由山地鄉改制者，稱直轄市山地原住民區（以下簡稱山地原住民區）， 為地方自治團體，設「區民代表會」及「區公所」，分別為山地原住民區之立法 機關及行政機關，依本法辦理「自治事項」，並執行上級政府「委辦事項」。 二、山地原住民區之自治，除法律另有規定外，準用本法關於鄉（鎮、市）之規定； 其與直轄市之關係，準用本法關於縣與鄉（鎮、市）關係之規定。
252
區長 壹、原則 一、直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政， 並指揮監督所屬人員。【地制法§58】 二、區長之任用： （一）原則： 「區長」係市長依「公務人員任用法」，對具薦任第九職等或簡任第十職等 資格之人員，加以任命之直屬機關首長。未具「政務人員」身份，卻具有「公 務人員」身份之保障。 （二）例外：直轄市之區由鄉（鎮、市）改制，其區長之進用 1.進用方式： 直轄市之區由鄉（鎮、市）改制者，改制日前一日仍在職之鄉（鎮、市）長， 由直轄市長以「機要人員方式」進用為區長；其任期自改制日起，為期四年。 【地制法§58 第二項前段】
2.進用限制： 【1】【地制法§58 第二項後段】： 有下列情事之一者，不得進用： （一）涉嫌犯第七十八條第一項第一款（內亂、外患、貪污、組織犯罪）及 第二款（法定刑為死刑、無期徒刑、5 年以上刑期）所列之罪，經起訴。 （二）涉嫌犯總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法、農會法或 漁會法之賄選罪，經起訴。 （三）已連任二屆。 （四）依法代理。
【2】【地制法§58 第四項】： 直轄市之區由山地鄉改制者，其區長以山地原住民為限。
253
三、職責 區政是由區長以「首長制」之治理型態加以管理。其職責主要有二： （一）主管長官之職責： 1.組織管理權： 指承市長之命，民政局局長之指導監督，綜理區政。 2.人事行政權： 指以行政首長身份指揮監督。 3.團體監督權： 依人民團體法或其他法律規定，所許可成立之人民團體，均由區長行使團 體監督之權。 （二）兼管長官之職責（即行政指導權）： 區長對該轄區內之行政機關，以及國民中小學，對於協助推行地方自治，或 執行上級交辦事項，具有行政指導之職權。
貳、例外：（山地原住民區） 【地制法§83-2】： 一、直轄市之區由山地鄉改制者，稱直轄市山地原住民區（以下簡稱山地原住民區）， 為地方自治團體，設「區民代表會」及「區公所」，分別為山地原住民區之立法機 關及行政機關，依本法辦理「自治事項」，並執行上級政府「委辦事項」。 二、山地原住民區之自治，除法律另有規定外，準用本法關於鄉（鎮、市）之規定；其 與直轄市之關係，準用本法關於縣與鄉（鎮、市）關係之規定。
254
參、組織（以台北市為例） 一、副區長： 依【台北市各區公所組織規程§2 第二項】規定，人口達 20 萬之區，得置副區長一 人。
二、內部單位： 區公所內部單位可區分為二類： 1.業務單位： 民政、社會、經建、兵役、健保…等五課。 2.幕僚單位： （1）秘書、會計、人事、政風…四室。 （2）區長之幕僚長係主任秘書，在未設有副區長之區，區長因故不能視事，由主 任秘書代理。
三、區務會議： 區公所設「區務會議」，可與區市會報合併舉行。
255
區政諮詢委員 鄉（鎮、市）改制為區，由直轄市長聘任「區政諮詢委員」：【地制法§58-1】
一、聘任方式： 鄉（鎮、市）改制為區者，改制日前一日仍在職之鄉（鎮、市）民代表，除依 法停止職權者外，由「直轄市長」聘任為「區政諮詢委員」 ；其任期自改制日起，
為期四年，期滿不再聘任。 二、職權： （一）關於區政業務之諮詢事項。 （二）關於區政之興革建議事項。 （三）關於區行政區劃之諮詢事項。 （四）其他依法令賦予之事項。
三、職權行使方式： （一）區長應定期邀集區政諮詢委員召開會議。 （二）區政諮詢委員為無給職，開會時得支出席費及交通費★31。
四、解聘事由： 區政諮詢委員有下列情事之一者，應予解聘： （一）依刑事訴訟程序被羈押或通緝。 （二）有第七十九條第一項（應解除職務情形）各款所列情事。 【地制法§79 第一項】： （一）經法院判決「當選無效確定」 ，或經法院判決「選舉無效確定」 ，致影響其當 選資格者。 1 內亂、○ 2 外患或○ 3 貪污罪，經判刑確定者。 （二）犯○ （三）犯組織犯罪防制條例之罪，經判處有期徒刑以上之刑確定者。 （四）犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上刑之判決確定，而未受緩刑之宣告或未 執行易科罰金者。 （五）受保安處分或感訓處分之裁判確定者。但因緩刑而付保護管束者，不在此限。 （六）戶籍遷出各該行政區域四個月以上者。 （七）褫奪公權尚未復權者。 （八）受監護或輔助宣告尚未撤銷者。 （九）有本法所定應予解除職權或職務之情事者。 （十）依其他法律應予解除職權或職務者。
31
較鄉（鎮、市）民代表少了「研究費」及「膳食費」。 256
鄉（鎮、市） 鄉（鎮、市）公所與區公所之比較 比較項目 法制地位
鄉（鎮、市）公所
區公所 非公法人：
為公法人： 是地方自治團體之行政機關。
僅為市之行政區劃，是市政府之 派出機關。
1.置鄉（鎮、市）長一人，由居 1.置區長一人，承市長之命，受
組織
民選舉產生，為地方行政機關
民政局長之指揮監督，綜理區
首長。
政，並指揮監督所屬員工。
2.置鄉（鎮、市）民代表會，為 2.無代表會之設置（山地原住民 地方立法機關。 是政務人員：
首長產生方式
區例外）。 是公務人員：
鄉（鎮、市）長，由鄉（鎮、市）區長是由市長依法任命，係依 民依法選舉產生，任期四年，得 「公務人員任用法」任命之公務 連選連任一次。
人員。
依「財劃法」與「地方制度法」 之規定，有自治財源之收入（臨
財政權限
時稅課），有獨立之財政收支職 權，得自行編列預算，決定支出 之權。
257
並無獨立財政權，其財源係向市 政府請求編列。
鄉（鎮、市）自治廢止之問題 壹、我國鄉（鎮、市）之問題 長久以來，我國之鄉（鎮、市）存在以下之問題：
一、法定職權相較不足： 鄉（鎮、市）依【釋字 467 號】解釋，鄉（鎮、市）與直轄市縣（市）同為地方自 治之公法人，得享有地方自治團體之相關權限，例如：自治立法權、自治行政權、 自治組織權。但依【地方制度法】之規定，鄉（鎮、市）之上開職權與直轄市、縣 （市）所得享有之程度，仍有很大差別而顯得不足。
二、人力資源閒置： 鄉（鎮、市）之人力使用，除民政課、建設課業務較繁重外，其他單位業務量並不 多，服務績效頗受質疑。
三、府會關係對立不佳： 鄉（鎮、市）長與鄉（鎮、市）民代表會代表相處不睦、導致府會衝突與對立，在 我國經常可見，並以此表示出鄉（鎮、市）自治效果之不彰。
四、居民關心程度低： 鄉（鎮、市）派系對立、不理性、非民主之表現，常使得居民政治參與的意願低落， 甚至有嚴重的政治疏離感，則欲結合地方人力與資源也就更加困難。
五、未竭力於地方資源開發： 除少數鄉（鎮、市）長積極規劃該區域之整體開發，其他大多數鄉（鎮、市）多坐 視不管，或是被動等待上級政府之補助，以致於地方資源之開發成效並不顯著。
貳、主張廢止鄉（鎮、市）自治之理由 有論者主張，應廢止鄉（鎮、市）地方自治團體之地位，改其制為行政體，鄉（鎮、 市）長改為官派。其主要理由如下：
一、改制與憲法並不抵觸： 憲法明文規定之地方自治團體，僅省、直轄市、縣、市，並未涉及鄉（鎮、市）亦 是為地方自治團體，則若修改其法制地位並未牴觸憲法，修正難度亦較低。
258
二、鄉（鎮、市）與區之地位相近： 區為直轄市政府之分支機構，乃行政體，區長為任命產生，亦無妨直轄市之地方自 治實行，則鄉（鎮、市）自可改制為縣政府之分支機構。
三、影響縣為自治單位之觀念： 鄉（鎮、市）為自治體，縣亦為自治體，則容易混淆、分不清何者為地方自治團體 之基層單位。
四、可節省財力： 若改制為縣政府之分支機構，則可不必設置代表會，不必選舉，既可杜絕紛爭，又 可節省財力集中於地方事務。
參、主張維持鄉（鎮、市）自治之理由 一、貫徹地方自治之本旨： 無鄉（鎮、市）之自治，地方組織基礎脆弱，自治將有名無實。若將鄉（鎮、市） 改為行政體、改為官治，則與地方基層自治之目的相去甚遠。
二、便於行使直接民權，加強民主政治： 鄉（鎮、市）之區域大小適中，宜於人民進行選舉、罷免、創制、複決等直接民權 之行使，易於實現直接民主。地方自治乃為基層民主政治之具體實現，亦為強化民 主政治之重要方式。
三、符合自治之演進趨勢： 各國自治制度之演進，恆由官治而演進為民治，地方基層之鄉（鎮、市）實施自治， 與自治之演進趨勢相合。
259
肆、綜論 一、就自治之本旨、沿革及趨勢，鄉（鎮、市）仍以自治體為宜： 惟應就現有之缺點，予以改進，使鄉（鎮、市）真正發揮地方自治團體之功能。
二、或可暫時停止鄉（鎮、市）級自治： 改為官派，以避免黑道、派系持續惡化地方。待自治時機成熟後，再恢復鄉（鎮、 市）之自治。
260
村（里）
32
壹、組織 一、村（里）長： （一）置村（里）長一人，由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 （二）受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村里公務及交辦事項。
二、村（里）幹事： 由鄉（鎮、市）長依法任用之，協助村（里）長辦理村（里）公務，執行鄉（鎮、 市）公所交辦事項。
三、鄰長： 村（里）內置鄰長，為無給職，由村（里）長遴報鄉（鎮、市）公所聘任之，受村 （里）長指揮，辦理該鄰事務。
四、村（里）民大會： （一）並非地方之立法機關，為表達民意，宣導政令，發揚倫理道德，促進維護地 方自治建設的基層人民會議。 （二）由村（里）長擔任主席，每年召開一次，每戶至少應有成年村（里）民一人 代表出席。
貳、法制地位 【最高行政法院 95 年判字第 299 號判決】： 里僅為鎮、縣轄市及區以內之編組，並未具備自治團體之要素。里之組織設村里辦公處， 置里長、里幹事，並無自主之組織權，亦無自主之財政權，而里所處理之事務，應受鄉 鎮縣轄市長之指揮監督。依行政程序法第二條第二項之規定，里並非具有單獨法定地位 之組織，自非行政機關。
32
村、里、鄰，均係「任務編組」，非地方自治團體，亦非最基層之地方自治單位。 261
參、功能 一、村（里）民與政府之聯絡橋樑、 二、反映民意、宣導政令、 三、民權訓練的場所、 四、促進與維護地方自治建設。
肆、村（里）長之產生、保障 一、產生【地制法§59】 一、村 (里) 置村 (里) 長一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村 (里) 公 務及交辦事項。由村 (里) 民依法選舉之，任期四年，連選得連任。 二、村 (里) 長選舉，經二次受理候選人登記，無人申請登記時，得由鄉 (鎮、市、 區) 公所就該村 (里) 具村 (里) 長候選人資格之村 (里) 民遴聘之，其任期以本 屆任期為限。 三、依第一項選出之村 (里) 長，應於上屆任期屆滿之日就職。
二、保障【地制法§61 第三項】 村 (里) 長，為無給職，由鄉 (鎮、市、區) 公所編列村 (里) 長事務補助費，其補 助項目及標準，以「法律」定之。
262
「村（里）長」與地方「民選首長」之差異 比較項目
村（里）長
地方民選首長
依【地制法§59】，村（里）長由 依【地制法§55～57】，民選首長
產生方式
村（里）民依法選舉產生，任期 亦由民選方式產生，任期四年， 四年，連選得連任。
僅得連選連任一次。
受鄉（鎮、市、區）公所之指揮 綜理地方自治團體政務，具有
職權行使
受懲戒處分
待遇
監督，辦理村（里）公務及交辦 「行政領導權」及「行政決策 事項。
權」。
不受懲戒處分。
若違法失職，準用懲戒處分。
為無給職：
為有法定俸給之職務：
由鄉（鎮、市）公所編列事務補 退職應發給退職金，因公死亡、 助費。不適用「公務人員服務 病故應發給撫卹金。適用「公務 法」。
人員服務法」。 為地方自治團體之法定代理
編制上地位
僅是地方自治團體內部編組之 人，為法定編制人員，有俸給並 民選人員，為榮譽職。
適用「公務人員服務法」之地方 行政首長。
263
村（里）長選舉之問題 壹、弊病 一、黑道勢力介入選舉 地方黑道常以參政方式漂白，造成地方民意代表素質低落，社會治安連帶惡化，加 速地方自治之腐敗。
二、金錢介入選舉 選舉期間常見候選人以賄選方式買票，選風惡質。買票當選者，當選後必然尋求個 人之政治利益，圖謀私利，棄公益於不顧。
三、地方派系對峙 派系是因私利而結合的地方團體，選舉時派系之候選人，常以固樁、買票、暴力脅 迫等不正當手段以追求勝選。
貳、改進之道 一、限制黑道或刑事犯罪者之參政資格 應修改選罷法，將曾犯組織犯罪條例之罪者，規定於一定年限內不得參選，以防止 黑道滲入地方政治，敗壞地方自治。
二、嚴謹選舉制度，加強查察賄選。 三、修改地方選舉提名制度 各政黨應以「菁英化」提名政策，提名優秀人才參與地方政治。
四、加強地方居民民主理念 培養人民基本民主意識，使地方公民對民主、自治有更多認識、更多參與權，以抑 制惡質之選風及地方派系介入。
264
社區發展 壹、意義 「社區發展」是指將特定區域定為社區，動員社區內人民自動、自發，配合政府 之獎勵輔導，改善人民之生活環境，增進人民福利，並使各社區相互連結，以社 區的建設來進一步推動國家全面的建設。
貳、特性 一、使居民自動自發的加入與參與： 是經訓練與教育，是一項工作過程，不是強迫性的。
二、在誘導、啟發、教育人民，運用自己的能力，重建本身生活環境。 三、推動主力來自「社區的居民」 、 「政府」、「學者專家」。 四、社區發展計畫係地方性的： 自始即與村、鎮、城、市相關連。
五、最終目的在建立一個民主自治的「社區組織」。
參、與「地方自治」之關係 一、管轄關係 社區恆在自治區域劃分小地域而成，因而每一自治區域內得成立若干社區，而有對 社區之管轄關係。
二、指導監督關係 社區既在自治區域內，自治機關即有指導監督之權。
三、相輔相成關係 地方自治可以促成社區發展，社區發展亦可加強自治之功能。
265
「社區發展協會」與「地方自治團體」之異同 比較項目
社區發展協會
地方自治團體
構成份子
均為地方區域內之人民。
目的
均以自動、自發、自助精神，改善共同生活。
法律依據
係依「人民團體法」而設立。 憲法或法律所明定。
法人資格
僅是私法人。
行政權力
無強制能力，成員參與多為自 有法定職權，具行政上的強制 願、自主性質。 能力。
區域廣狹
僅在自治區域內，以無數小地 大多以國家行政區為區域。 域為其社區。
權利義務
無公法上之義務。
組織層級
社區間各自獨立，居平等、平 有上下層級組織，並與其上下 行地位。 層級組織有隸屬關係。
相同
相異
266
為公法人。
成員為公民，具選罷權利及公 法上之義務。
「社區」與「村里」之比較 從制度面觀之，兩者屬於不同特性與類型的組織： 「社區」與「村里」之比較 社區
法令依據 參與條件
社區發展工作綱要、 人民團體法
村里 地方制度法
民眾自願發起並參與，或由主 非自願參與，設籍於村里即為 管機關推動成立
村里民。 1.應召開「村里民大會」、「基
設置：
層建設座談會」、
1.會員（會員代表）大會、
組織型態
2.設置：
2.理事會（理事長）、
（1）村里辦公室、
3.監事會（常務監事）、
（2）村里長（民選）、
4.總幹事
（3）村里幹事（公務人員）、 （4）鄰長
1.社區發展（社會福利與社會工
工作項目
作）、 2.社區總體營造（文化建設）
受鄉（鎮、市、區）長之指揮 監督，辦理村里公務
1.會費收入、 2.社區生產收益、
經費來源
3.政府補助、
由鄉（鎮、市、區）公所編列 預算，改為村里長事務補助費
4.捐助收入、 5.社區辦理活動收入、
及其相關經費。
6.基金及其孳息 1.內政部「合作及人民團體司」 主管監督機
關
（目前為籌備處） 2.各級地方政府、
1.內政部民政司、
2.各級地方政府 3.接受計畫補助之機關（例如： 文化部、客委會）
267
「社區」與「村里」之合作類型 壹、合作類型 「社區」與「村里」二者不論在轄區範圍、參與成員、辦理地方公共事務等特性上均極 為接近，如此便可能形成功能重疊，再加上法令並未禁止村里長不得同時兼任社區發展 協會總幹事，於是實務上「村里組織」與「社區發展協會」間便會形成下列四種組合：
一、二合一型： 村里長即社區理事長。優點為增加行政上的便利性，缺點則是社區與村里的資源易 受壟斷。
二、分工合作型： 村里長與社區理事長由不同人員擔任，但是彼此配合良好。優點為社區與村里間關 係融洽，缺點則是二者亦可能發展成「利益均分」式的結合，從而與二合一型同樣 造成資源壟斷。
三、各自為政型： 村里長與社區理事長各司其職，互不干擾。優點是社區與村里各自運用本身資源， 不會利益掛勾，缺點則是在有限區域內隔出兩套組織，容易形成資源浪費。
四、衝突對立型： 村里長與社區理事長因利益或個人理念不同，處於競爭或衝突的對立狀態。優點為 村里與社區可相互制衡，缺點是易使地方事務處於動盪而不穩定，增加地方事務處 理的困難。
268
「社區」與「村里」之合作類型 合作型態 二合一型
優點
村里長即 社區理事 增加行政 上的便利 社區與村 里的 資源 長
性
村里長與 社區理事 分工合作型
缺點
易受壟斷 二者亦可 能發 展成
長 由 不 同 人 員 擔 社區與村 里間關係 「利益均分」式的結 任，但是彼此配合良 融洽
合，從而與二合一型
好
同樣造成資源壟斷
村里長與 社區理事 社區與村 里各自運 在有限區 域內 隔出 各自為政型 長各司其職，互不干 用本身資源，不會利 兩套組織，容易形成 擾
益掛勾
村里長與 社區理事 衝突對立型
資源浪費 易使地方 事務 處於
長因利益 或個人理 村里與社 區可相互 動盪而不穩定，增加 念不同，處於競爭或 制衡
地方事務 處理 的困
衝突的對立狀態
難
貳、評述： 一、不論何種型態，都可能導致資源分散、甚至互相衝突： 由上述四種情形可知，不論是處於何種組合型態，村里與社區並存除了組織與成員 高度重疊外，亦可能因為不同立場、業務重點而形成有限資源的分散，甚至相互衝 突。則不論是村里組織佔優勢，或是社區發展協會贏得民眾支持，恐怕都是「雙輸」 的結果。
二、如何界定社區與村里的關係，是自治落實過程的重要課題： 基於此，如何界定社區與村里的關係，確保不會產生上述負面影響，將是未來地方 政府與自治落實過程的重要課題。
269
當前台灣社區工作所面臨的挑戰 一、社區組織健全度不足，未能培養社區領袖，也未重視社區權力結構議題： 即社區事務常由少數積極人士推動，而非多數成員共同參與，且社區發展協會常會 與基層地方民間團體（如：水利會、農會等）產生權利糾葛，從而影響各項工作的 推動。
二、社區機構缺乏整合，亦欠缺推動社區工作的專業人力： 由於民眾對社區觀念尚屬模糊，因此常只重視硬體建設或辦理大型活動，忽略社會 福利為社區工作的主體，也不重視專業人力的待遇及投資。
三、社區居民參與不足： 我國社區發展模式偏重「由上而下」的方式，政府側重於宣導式的推行政令，而未 能深切體認「參與」與「溝通」的重要性，使社區活動型態多停留於「自利型」 、 「受 惠型」 、 「消費型」及「自我成長型」之層次，與今日社會需要的「利他型」 、 「互助 型」、「公益型」社區定位，尚有落差。
四、社區自主性受壓抑： 我國社區發展工作常由中央政府主導，故社區本身反而未能提出自主性的發展策略， 也未能培養互助關懷的社區意識。
貳、綜評 一、社區在參與地方公共事務的過程中，尚存在許多不確定因素： 這些因素更因為社區屬於人民團體而更難處理，只要社區不違反法律，各級政府並 不能循內部指揮監督管道，懲處有關人員，來強制其配合改進。
二、應考慮健全社區本身體質，使其能長期參與地方公共事務： 今日各級政府普遍投入大量資源於社區，並對其報以熱切期待的同時，應考慮不 同規模、特性之社區，賦予其不同角色與功能，而不宜採行同一標準，使其能長 期參與地方公共事務。
270
合併、改制、升格 為何許多縣市欲升格為直轄市？ 我國現制下地方自治團體，依【地方制度法§14】規定，為直轄市、縣（市）、鄉（鎮、 市）、直轄市山地原住民區，共二級四種，但直轄市與縣（市）間實際地位之落差，具 體事項約有：
一、直轄市與縣（市）間之資源分配極為不均 （一）現狀下「統籌分配稅款」與「補助款」不足及分配不均之問題，均反應在直 轄市與縣（市）之間的資源配置上。長久下來導致直轄市與縣（市）之資源 懸殊，亟待進一步法制化，促使其更公平、合理。 （二）以中央統籌分配稅款目前分配比率，直轄市佔 61%，縣（市）佔 24%，鄉（鎮、 市）佔 9%，顯失均衡。
二、直轄市行政機關組織權較完整 依「地方行政機關組織準則」之規定，直轄市之組織自主權所受到之保障遠優於縣 （市） 。主要反映在以下事項： （一）一級機關局處數量。 （二）行政機關之層級。 （三） 政府員額總數。
三、直轄市人事權較完整 （一）直轄市人事權之自由程度，遠逸於縣（市），且職務列等亦屬較優。 （二）依【地制法§55】 ，直轄市市長得任命副市長二人（14 職等） ，秘書長一人，其 餘一級機關首長（除主計、人事、警察、政風外） ，亦均由市長依法任免（13 職等），人事任命權顯較縣(市)首長完整。 （三）縣市長人事任命權，除主計、人事、警察、稅捐、政風，其餘一級單位及機 關首長之總數二分之一以政務職進用，其餘依法任免，其任命權限較直轄市 長權限小。
四、直轄市財政權較自主 目前我國地方財源的自主性普遍過低，各地方財政患寡又患不均，地方財政自主權 本就低落。其中，縣（市）之地方自主財源比例，較之直轄市又更低，某些縣（市） 甚至無法達成收支平衡。
五、如此相較起來，縣（市）政府「人少、錢少、權少」的情形，可謂相當明顯。
271
縣（市）改制為直轄市後之變動 現行之縣（市）改制為直轄市後，於人事組織、自治事項、監督機關、財政預算、公共 造產等項目均有所變動而不同，茲分述如下：
一、組織編制 （一）局處總數 直轄市之局、處、委員會合計不得逾三十二，局、所屬機關、內部編制均有 所不同。 （二）轄下為「區」 改制後鄉（鎮、市）則改制為區，區為直轄市之行政區域，不再是地方自治 團體之公法人。
二、人事任用權 （一）副市長： 置副市長二人，人口在二百五十萬以上之直轄市，得增置直轄市一人，職 務均比照簡任第十四職等，由市長任命，並報請行政院備查。 （二）一級單位主管或所屬一級機關首長： 除主計、人事、警察、政風之主管或首長依專屬人事管理法律任免外，職務 比照簡任第十三職等，均由市長任免之，為政務職。
三、地方議會規模 議會之會期，將變更為不得逾 70 日，直轄市議員人數不得逾 62 人，另議員之助理 人數、費用支給，均將適用直轄市議員之規定。
四、地方自治事項內容及監督機關 （一）新增調解業務： 縣未有調解業務之自治事項，改制後依【地方制度法§18】之規定，具有調 解之業務。 （二）自治監督機關改為行政院： 縣（市）辦理自治事項之監督機關為「內政部」或「中央各該主管機關」， 而直轄市之監督機關則為「行政院」 ，故改制後之監督機關應為「行政院」 。。
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（三）改制後不得辦理公共造產： 縣（市）依法得自行辦理公共造產，而直轄市依現行法制，未有辦理公共造 產之相關規定。
五、地方財政 （一）稅收之分配比例： （二）統籌分配款之分配方式： 依【財政收支劃分法】，在普通統籌分配稅款，直轄市分配方式是依前年營 利事業、財政能力及人口、土地面積等因素，研訂分配公式。
273
縣（市）改制為直轄市之相關規定 壹、修正目的 一、我國於民國 98 年修正地方制度法第 7 條，增訂【§7-Ⅰ】 、 【§7-Ⅱ】 、 【§87-Ⅰ】 、 【§87Ⅱ】、【§87-Ⅲ】，增訂改制直轄市之程序及相關規定。 二、本次修正確立改制直轄市之法源依據，以及改制直轄市的法定程序。
貳、改制為直轄市之相關規定 依據【地方制度法§7-1】的規定，改制為直轄市之主要規定如下：
一、類型 （一）縣（市）直接改制為直轄市： 縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政 院核定改制。（例如：新北市、桃園市）。 （二）縣（市）與其他直轄市合併改制為直轄市： 相關直轄市、縣（市）政府共同擬訂改制計畫，經各該直轄市議會、縣（市） 議會同意後，由內政部報請行政院核定改制。 （例如：基隆市與新北市合併）。 （三）縣（市）與其他縣（市）合併改制為直轄市： 相關之縣（市）政府共同擬訂改制計畫，經各該縣（市）議會同意後，由內 政部報請行政院核定改制。（例如：竹苗合併升格）。
二、程序 （一）行政院收到內政部陳報之「改制計畫」，應於六個月內決定： 行政院得依全國國土合理的規劃、區域均衡發展的需要、國土資源的分配等， 決定是否准予改制。 （二）改制之前提： 當符合【地制法§4】有關直轄市之構成要件，包括：人口聚居達 125 萬人以 上，在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區。
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三、改制計畫 依【地方制度法§7-2】，改制計畫應載明之事項主要包括： （一）改制後名稱、 （二）歷史沿革、 （三）改制前、後行政區域範圍、人口及面積、 （四）改制後對地方政治、財政、經濟、文化、都會發展、交通之影響分析、 （五）改制後直轄市議會及直轄市政府所在地、 （六）原直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）相關機關、學校，改制後組織變更、業 務調整、人員移撥、財產移轉及自治法規處理之規劃。 （七）其他有關改制之事項。
四、其他改制配套規定：【地制法§87-1～§87-3】 （一） 【地制法§87-1】：改制日及改制選舉 一、縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直 轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市） 民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不辦理 改選。 二、改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後改制計畫 所定之行政區域為選舉區，於改制日十日前完成選舉投票。 三、前項直轄市議員選舉，得在其行政區域內劃分選舉區；其由原住民選出者， 以其行政區域內之原住民為選舉區；直轄市議員選舉區之劃分，應於改制 日六個月前公告，不受公職人員選舉罷免法第三十七條第一項但書 （選舉 區有變更應於是項公職任滿一年前公布）規定之限制。 四、改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長，應於改制日就職。 （二） 【地制法§87-2】：各該自治法規之廢止與繼續適用 縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市） 及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之；其有繼續適用之必 要者，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用二年。 （三） 【地制法§87-3】：財產、預算、人員移撥 一、縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、 縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、 「原有資產」 、 「負債」 及「其他權利義務」，由改制後之直轄市概括承受。
275
二、縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市之財政收支劃 分調整日期，由行政院以命令定之。 三、縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市時，其他直轄 市、縣（市）所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前 ★33。 四、在第二項財政收支劃分未調整前，改制後之直轄市相關機關（構）、學校 各項預算執行，仍以改制前原直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）原列預算 繼續執行。 五、改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、 縣（市）之規定。 六、依第一項改制而移撥人員屬各項公務人員考試及格之現職公務人員者，移 撥至原分發任用之主管機關及其所屬機關、學校或原得分發之機關、原請 辦考試機關及其所屬機關、學校以外之機關、學校服務時，得不受公務人 員考試法、公務人員任用法及各項公務人員考試規則有關限制轉調規定之 限制★34。 七、前項人員日後之轉調，仍應以原考試及格人員得分發之機關、原請辦考試 機關或移撥機關之主管機關及其所屬機關有關職務為限。 八、各項公務人員考試法規定有限制轉調年限者，俟轉調年限屆滿後，得再轉 調其他機關。 九、依專門職業及技術人員轉任公務人員條例轉任，於限制轉調期間內移撥之 人員，得不受該條例限制轉調機關規定之限制。但須於原轉任機關、移撥 機關及所屬機關合計任職滿三年後，始得調任其他機關任職。
33 34
即避免合併改制後吸走別人的經費。 例如：以地方特考考上「基宜區」 ，但因基隆市與新北市合併改制，移撥至新北市泰山區服務，得不受 限制轉調之規定。 276
參、修法後地方升格實務 一、於 99 年 12 月 25 日將： （一）台北縣改制為直轄市（新北市）、 （二）合併台中縣與台中市改制為直轄市（台中市）、 （三）合併台南縣與台南市改制為直轄市（台南市）、 （四）合併高雄縣與高雄市改制直轄市（高雄市）。 二、又於 103 年 12 月 25 日，將桃園縣改制為桃園市。 三、遂成今日｢六都 16 縣｣之體制。
277
各級地方行政機關總比較表 直轄市
小項
大項
機關數目
鄉（鎮、市）
1.一級單位及所屬一級機關不 得 超 過 32 所 屬 一 級 機 關 不 得 超 過 7 個，所屬二級 個。 2.一級單位下設科、組、室，最多不得超 機關得依業務性質，於各鄉（鎮、市）分 內部單位不得超過13課、室。 別設立。 過9個。
2
機關分層 組織
縣（市）
2
1
內部單位
所屬機關
一級
處、科、組、室、 中心
局、處、委員會
處
局
二級
科 、 組 、 室 、 課 、 處、大隊、所、 股、科、室 中心
科
隊、所
意義
是為最高行政首長，執行「一般行政監督權」及「行政決策權」。屬「公職人員」，亦具「政務身份」。可行使之公權力極 具綜合性和權威性，但相對所需承擔之政治責任亦頗為廣泛。
課、室
隊、所、館
分層
縣（市）政府置縣（市）長一人，對外代 鄉（鎮、市） 公所置鄉 (鎮、市) 長一人 直轄市政府置市長一人，對外代表該市， 表該縣（市），綜理縣（市）政，縣長並 ，對外代表該鄉 (鎮、市) ，綜理鄉 (鎮、 主要規定 綜理市政。由市民依法選舉之，任期四年 指導監督所轄鄉（鎮、市）自治。 縣（ 市) 政。由鄉 (鎮、市) 民依法選舉之，任 市）長均由縣（市）民依法選舉之，任期 期 四 年 ， 連 選 得 連任 一次 。【 地制 法§ ，連選得連任一次。【地制法§55】 四年，連選得連任一次。【地制法§56】 57】 1.綜理市務。
主要職權 2.指揮監督自治事項及所屬機關員工。 1.人事行政權(任免權、考核權、監督權） 2.行政指揮權、決策權、監督權。（例如：
人員
逕行彈劾薦任九職等以下人員，依考績法懲處處
市長
分。）
較左列多出： 3.預(決)算案編列權。 1.指導監督所轄鄉（鎮、市）自治。 4.法規案提案權、覆議權。 5.報請行政院協商爭議權。（例如：直轄市
同直轄市長
與縣（市）權限爭議、預算案未如期完成審議之爭 議。）
細部職權 6.其他依法律所賦予之職權。 1.依法行政義務。 2.向議會提出報告義務。（例如：議會定 期會之施政報告、預算案編制報告。） 3.接受議員質詢義務。 同左 4.執行議會決議義務。 5.履行政見義務。 6.其他依法律應履行之義務。
同左
人數
2人。 （人口250萬以上得增置1人）
任命
由市長任命，報請「行政院」「備查」。
由縣（市）長任命，報請「內政部」「備 由市長以機要人員方式進用，或以簡任第 查」。 十職等任用。
職等
比照簡任第14職等
比照簡任第13職等
副市長
1人 （人口125萬以上得增置1人）
機要人員或簡任第10職等 以機要人員方式進用之副市長，於市長卸 任、辭職、去職、死亡時，隨同離職。
離職條件 市長卸任、辭職、去職、死亡時，隨同離職。
秘書長
人數
1
任命
由市長依「公務人員任用法」任免。
專屬人事 管 理 法 律 主計、人事、政風、警察 一級主管 任免 其他
區長
人口30萬以上之縣轄市，得置副市長1人
主計、人事、政風、警察、稅捐
主計、人事、政風
除上4項，其餘職務均比照簡任第13職等 除上5項，其餘職務2分之1得列政務職。 均由鄉 (鎮、市) 長依法任免之。 ，由市長任免之。 比照簡任第十二職等。 20 萬 人 以上 之區 ，得 置副 區長 1人 ，依 【公務人員任用法】任免之。
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地方「行政機關」 、 「內部單位」設立、調整原則 一、原則：【地方行政機關組織準則§6】 地方行政機關及其內部單位，應依職能類同、業務均衡、權責分明、管理經濟、整 體配合及規模適中之原則設立或調整。其業務性質相同或相近者，應劃由同一機關 或單位掌理。
二、限制：【地方行政機關組織準則§7】 地方行政機關之設立，具有下列各款情形之一者，不得為之： （一）業務與現有機關職掌重疊者。 （二）業務可由現有機關調整辦理者。 （三）業務性質由民間辦理較為適宜者。
三、地方行政機關應予調整與裁撤之情形：【地方行政機關組織準則§8】 地方行政機關具有下列各款情形之一者，應予調整或裁撤： （一）階段性任務已完成或政策已改變者。 （二）業務或功能明顯萎縮或重疊者。 （三）管轄區域調整或裁併者。 （四）職掌以委託或委任方式辦理較符經濟效益者。 （五）經專案評估績效不佳應予裁併者。 （六）業務調整或移撥至其他機關或單位者。
四、地方行政機關內部單位之設立： 【地方行政機關組織準則§9】 地方行政機關之內部單位，得依其組織與職能運作之需要，分設如下： （一）業務單位： 指執行本機關目的之組織。 （二）輔助單位： 指負責秘書、總務、人事、主計、法制、研考、資訊、政風、公共關係等工 作，以配合遂行本機關目的或提供服務之組織。
279
第十章 地方自治財政 地方財政 壹、意義 一、 「地方財政」乃地方政府為執行其職務，對於所需經濟財貨之取得、使用、管
理等各種行為之總稱。 二、主要內容包括有： （一）取得：
指地方的各種經費收入，例如：地方稅收、規費、公共造產。 （二）使用：
指地方的各種經費支出，例如：行政支出、民政支出。 （三）管理：
指地方經費的處理程序，例如：預算、決算。
貳、特性（地方公共財特性） 一、地區性 地方政府常須依地方天然環境與人文條件，來調度財源，以期使民眾受益。同樣的， 地方政府不當的財務運作，也會對當地民眾形成重大影響。
二、外溢性 地方財政所提供的公共財，常會產生「外溢」效果，即影響常會超越其轄區範圍， 而對周遭地區民眾產生正面或負面影響。例如：補貼公車票價，除了將造福轄區民 眾外，也將使周邊地區搭乘公車民眾，共同受惠。
三、利益遞減性 地方公共財常具有不可移動性與區域性，使得享受該公共財之利益程度，會隨距離 的增加而減少。例如：興建森林公園對周邊民眾固然是一項福利，但是對於居住距 離較遠者，就無法實質獲益。
280
四、規模性 指地方公共財的受益空間，常有一定限度。若超過該限度，則不僅使用者不能獲益， 反而可能產生反效果。
五、國家影響性 指國家整體財政狀況，會對其形成巨大影響。以我國為例，地方財政長期仰賴中央 政府補助的情形下，包括國家財政政策調整、收支項目變動，乃至於國庫的豐盈與 否，都會實際影響地方財政。
參、特性（一般答案） 一、偏重「量益原則」 。 二、「量出為入」為體，「量入為出」為用。 三、財政收入彈性小，籌款方式少。 四、效果多為顯而易見，例如：公共設施、社會福利。 五、財政權限較小： 發行公債之用途、數額，亦較國家公債有更嚴格的限制。
六、規模較小。
281
世界各國財政類型 依照學者希克士的分析，各國的地方財政型態，因政治組織之不同，而主要可區分為三 種：
一、聯邦制 各邦具有廣泛的權限，因而亦有充分課稅權。然而由於聯邦與地方都有課稅權，因 而有重複課稅的現象，而加重了人民的負擔。實際上，聯邦政府對課稅決定權仍佔 優勢。
二、單一制 （一） 地方政府多缺乏獨立性或自主性，實際上受制於中央政府派駐於地方的機關， 因而在稅收用途方面不能作有效的支配。例如：法國、義大利。 （二）主要係由中央住在地方政府的機關，對於地方當局的決定與預算，得行使否 決權。
三、折衷制 國家的最高權限雖握於中央政府，但其中央與地方之權限並未有嚴密的劃分，地方 政府仍享有相當程度的自治權。例如：英國便經常透過國會法案的手續，擴大其權 限範圍。
282
地方財政與國家財政之差異 比較項目 原則上
地方財政 偏重「量益原則」 。
「量出為入」為體，「量入為 徵收上
出」為用： 財政收入彈性小，籌款方式少。
效果上
共設施、社會福利。 途、數額，亦較國家公債有更嚴 格的限制。
財政規模上
以「量能課徵」為原則。
量出為入： 財政收入彈性大，籌款方法多。
效果多為顯而易見 ，例如：公 關係全國人民利益，其效果多屬 財政權限較小 ，發行公債之用
財政權限上
國家財政
規模較小。
無形，例如：國防、外交。 法律所賦予之各項 財政權限較
大。
規模較大。
283
地方財政健全條件（獨立方式） 一、應有法定收入 地方政府皆有其固定職務，既有固定職務，自應有固定之收入以資因應。故中央政 府乃參照地方政府之實際需要，選定若干財源，以法律規定為其合法之收入。例如： 我國之地價稅。
二、應有自行決定其支出之權限 凡依法由地方政府辦理之事務，地方政府得按照實際需要，預計其數額，編列預算， 決定其支出。
三、財政收支應求平衡 收支平衡，乃為行政組織財務獨立之基本條件。
四、總預算應自行編制 若地方政府收支總預算不由其自行編制，支出不能切合事實需要，收入不能顧及人 民負擔，則地方財政又怎能談得上獨立？
五、應有自設之公庫 地方政府既有法定收入，又能自行決定支出，預算復自行編制，則必存有若干現金 財物。此類現金財物之出納保管，應自設公庫以獨立處理。
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地方財政之管理 壹、意義 「地方財政管理」是指在國家財政法律的基礎規範下，有效能且有效率的規劃、 執行各項收入與支出，並妥善管理本身財務狀況。
貳、主要事項 一、收入與支出 二、與其他政府間的財政關係 三、地方政府本身財務管理
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地方財政調節方法 1
【地制法§66】： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應分配之國稅、直轄市及縣 (市) 地方稅源劃分 稅，依「財政收支劃分法」規定辦理。 【地制法§67 第一項】：
2 法定收入、支出 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 之收入及支出，應依「本法」 及「財政收支劃分法」規定辦理。 【地制法§67 第二項】： 地方稅之範圍及課徵，依「地方稅法通則」之規定。 3
地方稅之課徵 【地制法§67 第三項】： 地方政府規費之範圍及課徵原則，依「規費法」之規定；其 未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。
4
公債、借款
【地制法§68】： 一、直轄市、縣 (市) 預算收支之差短，得以○ 1 發行公債、○ 2 借款或○ 3 移用以前年度歲計賸餘彌平；鄉 (鎮、市) 預算 收支之差短，得以○ 1 借款或○ 2 移用以前年度歲計賸餘彌 平。 二、前項直轄市、縣 (市) 公債及借款之未償餘額比例，鄉 (鎮、市) 借款之未償餘額比例，依「公共債務法」之規 定。 【財劃法§30】：中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助 地方政府。
5
補助款
【地制法§69】：各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較 差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得 協助金。
【地制法§69】： 6
協助金
各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應 酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得「協助金」。
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7
【地制法§70】： 一、中央費用與地方費用之區分，應明定由○ 1 中央全額負擔、 ○ 2 中央與地方自治團體分擔以及○ 3 地方自治團體全額負 擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方 中央與地方費 自治團體。
用之負擔區分
二、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 辦理其「自治事項」 ，應 就其自有財源優先編列預算支應之。 三、第一項費用之區分標準，應於相關「法律」定之。
8
9
公共造產
【地制法§73】： 縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應致力於公共造產；其獎助及管理辦 法，由「內政部」定之。
設置公庫
【地制法§74】： 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 應設置公庫，其代理機關由 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所擬定，經各該 直轄市議會、縣 (市)議會、鄉 (鎮、市) 民代表會同意後設 置之。
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地方財政支出 壹、意義 「地方財政支出」是指地方政府為滿足轄區內人民之需要，從事各種公共活動， 所需之一切經費之償付。
貳、支出之種類 一、以經費支付之時期為區分 （一）經常費： 每年持續發生之常規支出。 （二）臨時費： 為因應臨時特別需要而生之支付。
二、以支出所換取之標的為區分 （一）物品費： 用以交換財貨之經費。 （二）用人費： 用以交換勞務之經費。 （三）一般實例，「物品費」與「用人費」不得相互流用。
三、以支出目的為區分 （一）經濟服務支出： 支出之目的在於增進人民福利、改善人民經濟環境。 （二）社會服務支出： 支出之目的，在於增進人民知識、促進人民健康、改變社會狀態。 （三）一般政務支出： 支出之目的，在於維持政治組織與社會安寧。
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四、以支出性質為區分 依我國現行財劃法上之分類，可分為：政權行使支出、行政支出、民政支出、財務 支出、教育科學文化支出、經濟建設支出、交通支出、民防支出、衛生支出….等。
五、以積極建設性質為區分 （一）積極性支出： 目的在改善地方社會實際環境，增進居民精神物質生活幸福。 （二）消極性支出： 目的在維持地方機關內必要程度之人事、辦公、消耗等開支。
六、以支出義務為區分 （一）必要支出： 地方自治團體依法令規定，辦理某些事務而支出之經費。 （二）自由支出： 乃為地方自治團體施行隨意的、職分的所用之經費。
參、限制（優先支應項目）： 【財劃法§37-1】 一、地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出： （一）地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用。 1 一般經常性支出、○ 2 公共設施管理維護及○ 3 依法律規定必須負擔之經 （二）○ 費。 （三）地方基本設施或小型建設經費。 （四）其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費。 二、地方政府依前項規定辦理後，其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌 分配稅款予以優先挹注。
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地方與中央支出之劃分 壹、劃分原則 一、依事務的效果而定 事務之利害影響及全國者，屬於國家，由中央政府負責。如事務之利害僅影響某一 地，屬於地方，由各該地方政府辦理。
二、依經營之便利而定 凡事業有全國一致之需要，以中央經營較為便利者，屬於國家，例如：郵政、電信。 凡事務需因地制宜，以由地方政府經營為宜者，屬於地方，例如：自來水、煤氣。
三、依處理的能力而定 事務需要高深知識技能或龐大經費，非地方能力所能勝任者，由中央政府負責。反 之，不需高深知識技能或所需經費較少、較容易為之者，歸於地方。
貳、我國法制上之劃分原則 一、憲法：【憲§111】均權制度 我國各級政府事權的劃分，採均權制度。 「凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央； 有因地制宜之性質者，劃歸地方；不偏中央集權或地方分權。」
二、財政收支劃分法：【財劃法§37】 一、各級政府之支出劃分如下： （一）由中央立法並執行者，歸中央。 （二）由直轄市立法並執行者，歸直轄市。 （三）由縣 (市) 立法並執行者，歸縣 (市) 。 （四）由鄉 (鎮、市) 立法並執行者，歸鄉 (鎮、市) 。 二、前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另有 規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自 行負擔。 三、由中央或直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 二以上同級或不同級政府共同辦
理者，其經費應由中央或各該直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 按比例分擔之。 四、各級地方政府未依第二項及前項規定負擔應負擔之經費 時，其上級政府得 扣減其補助款。
290
【釋§550 號】：健保法責成地方政府補助保費之規定違憲？ 解釋文之要旨如下： 一、地方政府有健保推行義務： 依【憲§155】 、 【憲§157】 、 【憲增§10】意旨，國家推行全民健康保險之義務，係兼 指中央與地方而言。
二、要求地方政府經費負擔係屬合理： （一）全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔。而地方自治團體補助之保 險費，係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費 外，地方政府予以補助。 （二）全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不 許。
三、「地方財政自主權」及「地方協利義務」之界線： 地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項， 固有法律保留原則之適用。但於不侵害其「自主權核心領域」之限度內，基於國
家整體施政之需要，地方負有協力義務。 四、保險費之比例屬「立法裁量」事項： 全民健康保險法所定之補助各類被保險人保險費之比例，屬於立法裁量事項，除顯 有不當者外，不生牴觸憲法之問題。
五、經費分攤之程序參與要求： （一）法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法關於保險費 補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。 （二）行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能 造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。 （三）立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見 之機會。
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六、所謂「地方財政核心領域之侵害」： （一）所謂「核心領域之侵害」 ，指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，
致地方自治團體之制度保障虛有化。諸如中央代替地方編製預算，或將與 地方政府職掌全然無關之外交、國防等事務之經費支出，規定由地方負擔等 情形而言。 （二）至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物 之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域。
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地方財政收入 壹、意義 一、地方政府為推行政務、興辦事業，而有各種支出，於是有收入之必須。故「收 入」為地方政府達到支出之手段。 二、「地方財政收入」是指地方政府為供給其公務上之各種需要，或本於公法行 強制賦課而獲得種種收入之行為。
貳、類型（性質） 主要分為二類：
一、公經濟收入 本於國家所賦予之強制權而獲得者，亦稱「公法上之收入」或「公權收入」。例 如：各種賦稅。
二、私經濟收入 以私法人之資格，對於其他經濟主體，依據經濟原則，交換所得之收入。亦稱「私 法上之收入」或「私權收入。例如：財產收入、事業收入。
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中央與地方財政收入劃分現制 壹、依據 現制下，我國中央與地方財政劃分法律為「財政收支劃分法」，依該法規定，稅收之劃 分區分為：國稅、直轄市稅、縣（市）稅。【地制法§66】
貳、一般方式 一、主要方式如下： （一）課稅範圍大、數量多，劃歸中央： 例如：貨物稅。 （二）納稅人負擔能力為比例加以課稅者，劃歸中央： 例如：所得稅。 （三）因中央課徵較為便利者，劃歸中央： 例如：關稅。 （四）範圍小、數量少者，劃歸地方： 例如：契稅、房屋稅、娛樂稅等。
二、綜評 我國現制之中央與地方財政劃分，可謂「範圍數量說」 、 「利益及能力說」 、 「徵收便利說」 三種理論「三說並容」 。
參、我國財政收支劃分方式 以「稅源分立法」為主，「稅收分成法」為輔： 如縣（市）稅當中，以房屋稅、契稅、地價稅、娛樂稅、土增稅…等為其獨立稅， 是「稅源分立法」之表現；但同時縣又可自國稅、遺產稅、營業稅、貨物稅...等中， 分得一定之收入，又是為「稅收分成法」之表現。
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中央與地方財政收入劃分理論 主要理論有三：
一、範圍數量說 （一）以稅收之範圍及數量，為劃分的標準。 （二）收入範圍大、數量多者，劃歸中央，例如：關稅、貨物稅。收入範圍小、數 量少者，劃歸地方，例如：房屋稅、娛樂稅。
二、利益及能力說 （一）以納稅人負擔之能力，及利益所及之範圍，為劃分標準。 （二）凡以納稅人負擔能力為比例而課徵之稅，劃歸中央，例如：所得稅；凡賦 稅用途，其利益僅及於地方人民者，劃歸地方，例如：土地稅。
三、徵收便利說 （一）以賦稅之徵收便利與否，為劃分標準。 （二）凡稅之便於中央徵收者，劃歸中央，例如：關稅；便於地方徵收者，劃歸地 方，例如：房屋稅。
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地方稅源劃分之方式 目前世界各國劃分之方式，主要如下：
一、附加法 以地方稅源，徵以附加稅歸於中央。或以中央稅源，徵以附加稅歸於地方。
二、稅源分立法 各級政府對於各項賦稅，自行徵收。
三、稅收分成法 將該稅徵收所得，依法律規定之成數，分給他級政府。
四、統收分解法 將各級政府徵稅權力大一統，徵收行政予以統一，收得後再按規定分解給各級政 府。
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我國法制上地方財政收入 層級
國稅
財劃法
地方制度法
【財劃法§8】： 1.所得稅。 2.遺產及贈與稅。 3.關稅。 4.營業稅。 5.貨物稅。 6.菸酒稅。 7.證券交易稅。 8.期貨交易稅。 9.礦區稅。
【財劃法§12】： 1.土地稅：地價稅、田賦、土地增 值稅。 直轄市【地制法§63】、 2.房屋稅。 縣（市）【地制法§64】 直轄市 3.使用牌照稅。 鄉（鎮、市）【地制法§65】： 縣（市） 4.契稅。 1.稅課。 5.印花稅。 2.工程受益費。 6.娛樂稅。 3.罰款及賠償。 35 7.特別稅課 。 4.規費。 5.信託管理收入。 6.財產收入。 7.營業盈餘及事業收入。 【財劃法§12 第二項】： 8.補助。 36 1.地價稅 、 9.捐獻及贈與。 37 2.田賦 、 10.自治稅捐。 38 鄉（鎮、市） 3.土地增值稅 、 11.其他收入。 39 4.房屋稅 、 5.契稅40、 6.娛樂稅41。
35
36 37 38 39 40 41
特別稅課：指適應地方自治之需要，經議會立法課徵之稅。但不得以已徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課 徵對象。 地價稅：縣應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入 30%給該鄉 (鎮、市)，20%由縣統籌分配所屬鄉（鎮、市）。 田賦：縣應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入全部給該鄉 (鎮、市)。 土地增值稅：在縣（市）徵起之收入 20%，應繳由中央統籌分配各縣市。 房屋稅：應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入 40%給該鄉 (鎮、市) ，20%由縣統籌分配所屬鄉 (鎮、市) 。 契稅：應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入 80%給該鄉 (鎮、市) ，20%由縣統籌分配所屬鄉 (鎮、市)。 娛樂稅：縣應以在鄉 (鎮、市) 徵起之收入全部給該鄉(鎮、市) 。 297
我國國稅、地方稅稅源 國稅 （※口：關、菸、貨、證、期、營、礦、所、遺、贈→關閹貨證其銀礦所遺贈）
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直轄市、縣（市）稅
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地方稅（地方稅法通則） 壹、課徵依據 一、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所課徵「地方稅」 ，依本通則之 規定；本通則未規定者，依「稅捐稽徵法」及其他有關法律之規定。 【地稅 通則§1】 二、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得視自治財政需要，依前條規 定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。【地稅通則§3 第一項前段】
貳、種類 一、依【地稅通則§2】： 本通則所稱地方稅，指下列各稅： （一）財政收支劃分法所稱直轄市及縣 (市) 稅、臨時稅課。 （二）地方制度法所稱直轄市及縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 （三）地方制度法所稱鄉 (鎮、市) 臨時稅課。 直轄市＆縣（市）稅 財劃法 臨時稅課（期限最多 2 年） 地方稅
特別稅課 直轄市＆縣（市）稅
附加稅課
期限最多 4 年
臨時稅課（期限最多 2 年）
地制法 鄉（鎮、市）
臨時稅課（期限最多 2 年）
二、課徵年限： 特別稅課及附加稅課之課徵年限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿仍需繼 續課徵者，應依本通則之規定重行辦理。【地稅通則§3 第二項】
三、課徵限制： 特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象；臨時稅課應指明 課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。 【地稅通則§3 第三項】 300
參、地方稅不得開徵之項目：【地稅通則§3 第一項後段】 對下列事項不得開徵： （一）轄區外之交易。 （二）流通至轄區外之天然資源或礦產品等。 （三）經營範圍跨越轄區之公用事業42。 （四）損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。
肆、其他重要規定 一、稅率調整：【地稅通則§4】 直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，充裕財源，除印花稅、土地增值稅外， 得就其地方稅原規定稅率 (額) 上限，於百分之三十範圍內，予以調高，訂定徵收 率 (額) 。但原規定稅率為累進稅率者，各級距稅率應同時調高，級距數目不得變 更。
二、得有附加稅之徵收：【地稅通則§5】 直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，充裕財源，除關稅、貨物稅及加值型 營業稅外，得就現有國稅中附加徵收。但其徵收率不得超過原規定稅率百分之三 十。
三、應擬具地方稅自治條例：【地稅通則§6】 一、直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所開徵地方稅，應擬具地方稅自 治條例，經直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會完成三讀立法 程序後公布實施。 1 自治監督機關、○ 2 財政部及○ 3 行政院 二、地方稅自治條例公布前，應報請各該○ 主計處備查。
四、各稅之受償：【地稅通則§7】 各稅之受償，依下列規定： （一）地方稅優先於國稅。 （二）鄉 (鎮、市) 稅優先於縣 (市) 稅。
42
是指該公用事業，跨越二個以上地方自治團體之轄區範圍。 301
規費（規費法） 壹、種類 主要可區分為「行政規費」與「使用規費」：
一、行政規費 （一）各機關、學校為特定對象之權益，辦理下列事項，應徵收「行政規費」。 （二）主要項目： 1.審查、審定、檢查、稽查、稽核、查核、認證、公證、查驗、試驗、化驗、 測試、測量、指定、檢疫、丈量、鑑價、加封、押運、審議、評鑑、特許、 許可。 2.登記、權力註冊、設定。 3.身份證、證明、證明書、證書、權狀、執照、證照、護照、簽證、牌照、 戶口名簿、門牌、許可證、特許證、登記證、使用證…之核發。 4.考試、考驗、甄選、甄試、測驗。 5.為公共利益而對其特定行為或活動，所為之管制或許可。
二、使用規費 （一）各機關、學校交付或提供特定對象使用下列項目，應徵收「使用規費」。 （二）主要項目： 1.公有道路、設施、設備、場所。 2.標誌、謄本、影本、公報、書刊。 3.資料之抄錄、郵寄、傳輸、檔案之閱覽。
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貳、收費基準 業務主管機關，應依下列原則，訂定或調整收費基準，並送該級民意機關 「備查」後 公告之：
一、行政規費 依直接材料、人工、其他成本，並審酌間接費用而定之。
二、使用規費 依興建、購置、營運、維護、改良、管理、其他相關成本，並考量市場因素定之。
參、收費基準應考量之因素 規費之收費基準，業務主管機關應考量下列情形，定期檢討： 一、辦理費用或成本變動趨勢。 二、消費者物價指數變動情形。 三、其他影響因素。
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財政管制 壹、意義 「財政管制」是中央對於地方政府支用財源的方式，訂有相關規定而進行之管 制。
貳、主要管制項目 一、課稅限制： 【財劃法§18】： 一、各級政府對他級或同級政府之稅課，不得重徵或附加。但直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，籌措所需財源，依地方稅法通則規定附加徵收者，不在 此限。 二、各級地方政府不得對入境貨物課入境稅或通過稅。
二、國外發行公債或借款之限制： 各級地方政府在國外發行公債或借款，應先經中央政府之核准。 【財劃法§34 第三 項】
三、支出費用劃分限制（原則） ： （一） 【財劃法§37】： 一、各級政府之支出劃分如下： （一）由中央立法並執行者，歸中央。 （二）由直轄市立法並執行者，歸直轄市。 （三）由縣 (市) 立法並執行者，歸縣 (市) 。 （四）由鄉 (鎮、市) 立法並執行者，歸鄉 (鎮、市) 。 二、前項第一款及第三款如需交由下級政府執行者，其經費之負擔，除法律另 有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團 體自行負擔。 三、由中央或直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 二以上同級或不同級政府共同辦 理者，其經費應由中央或各該直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 按比例分擔 之。 304
（二）然而實際運作上，中央握有訂法、修法的權利，常藉由訂定、修改法律的方 式，變相增加地方的財政負擔，即所謂「中央請客、地方付錢」。
四、要求妥善規劃自治財源： 【地制法§72】與【財劃法§38-1】 ，均規定自治團體應妥善規劃「因施政變動」所產生的 財源增減現象。
305
中央對地方的財源調控途徑
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統籌分配稅款 壹、意義 一、 「統籌分配款」是中央或上級政府，對於各地方政府間財源多寡不一的情形， 藉由稅收的調整，調和各地方財政差異的財政調控手段。 二、換言之， 「統籌分配款」就是中央或上級政府，對地方財源的「重分配作為」。
貳、目的（理由） 一、配合國家整體運作需求，或是提供民眾一致服務標準。 二、調和各地方的收支差異： 針對各地方政府間，財源多寡不一的情形，由中央或上級政府對某些稅收進行調整， 以調和各地方的收支差異。
參、中央統籌分配稅款的來源 90%歸於國家
所得稅 10%納入中央統籌分配款
遺產稅、 贈與稅
直轄市起徵： 50%歸國家，50%歸直轄市 縣（市）起徵： 20%歸國家，80%歸直轄市 60%歸於國家
營業稅 40%納入中央統籌分配款 90%歸於國家
國 稅
貨物稅 10%納入中央統籌分配款 80%歸於國家
菸酒稅
18%直轄市、縣（市）、 2%福建省二縣
關稅 證交稅
期交稅
礦區稅
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中央統籌分配款
肆、優點 一、可充裕地方財源，提高地方自主財源比例： 若以稅收所得彈性較大之國稅為統籌稅目，則可充裕地方財源，提高地方自主財源 比例，符合地方自治精神。
二、統籌分配若未限制用途，可增加地方財政支出之自主性： 使地方支出政策中立，不受上級政府所扭曲干預。
三、平衡區域經濟發展： 校正地方政府財源之不均。
伍、缺點 一、統籌分配稅目之稅基與稅收較廣大，易受景氣影響而波動： 致使地方財源不具穩定性。
二、統籌分配之計算標準甚為複雜： 其計算標準常因資料之改變而變化，所費人力成本貴重。
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統籌分配稅款類型 依據【財政收支劃分法§16-1】的規定，統籌分配稅款分為二類：「中央統籌」及「縣統 籌」，茲將各類統籌分配稅款的分配原則說明如下：
壹、中央統籌分配款 又分為「特別統籌」與「普通統籌」二類：
一、特別統籌分配款 1.指中央統籌款中，直接分配直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之款項。 2.佔總分配稅款 6%。 3.專供支應地方政府緊急、重大事項之所需經費。由行政院依實際情形分配 之。 4.支用方式上，須經「主管機關」報請「行政院」核定後，並依實際情形分配地方 政府，同時納入預算。
二、普通統籌分配款 1.指中央統籌款總數，扣除「特別統籌分配款」後的其餘款項。 2.佔總分配稅款 94%。 3.以一定比例分配地方自治團體。「普通統籌分配稅款」的基本分配原則， 就在透明化的計算公式。 4.其分配基準主要如下，並依各該因素研訂分配公式：
縣（市）
直轄市
鄉（鎮、市）
1.前年度營利事業營業額、 1.轄區內營利事業營業額、 1.正式編制人員人事費、 2.財政能力、
2.基準財政需要額、
3.轄區內人口及土地面積。 3.基準財政收入額之不足部 分。
309
2.基本建設需求情形。
三、實務作法： （一）就真正之公平分配而言，由於需考量之因素太多，因此【財劃法§16-1】規定， 中央分配地方之款項，除依上述規定外， 「應由財政部洽商中央主計機關及受 分配之地方政府後」擬定，報請行政院核定，藉此保障地方參與，並保留彈 性。 （二）不過財政收支劃分法亦規定，福建省金門縣、連江縣由於財政情形特殊，故 分配時應予特別考量。
貳、縣統籌分配款 一、應本「調劑財政盈虛原則」，由「縣政府」訂定分配辦法。 二、其中依公式分配之款項，不可低於可供分配總額之 90%。
310
參、中央統籌分配稅款理解圖
特別統籌分配稅款：6% 支應受分配地方政府緊急 及其他重大事項所需經 費，由行政院依實際情形 分配之。
直轄市 1.前年度營利事業營業額、
中央統籌分配稅款 【財劃法§16-1】
2.財政能力、 3.轄區內人口及土地面積。
縣（市） 普通統籌分配稅款：94%
1.轄區內營利事業營業額、 2.基準財政需要額、 3.基準財政收入額之不足部分。
鄉（鎮、市） 1.正式編制人員人事費、 2.基本建設需求情形。
311
研訂公式 分配之
補助款 壹、定義 一、「補助款」是為防止各地方落差情形過大，而影響民眾生活品質，中央或上 級政府乃針對特定事務補助地方，使其運作能維持一定水準。而地方若想要 順利獲得補助款，就要配合補助單位的政策目標，並接受其指示。 二、依據【地方制度法§69】、【財政收支劃分法§30、§31】規定，補助或協助收 入，可說是各級政府間為謀求均衡發展所採行的財政調節手段。
貳、法制規定 一、 【地制法§69 第一項】 ： 各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力 較優之地方政府，得取得協助金。 二、 【財劃法§30】： 一、中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助地方政府。但以下列事項為限： （一）計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。 （二）跨越直轄市、縣 (市) 或二以上縣 (市) 之建設計畫。 （三）具有示範性作用之重大建設計畫。 （四）因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。 二、前項各款補助之辦法，由行政院另定之。
三、 【財劃法§31】： 縣為謀鄉 (鎮、市) 間之經濟平衡發展，對於鄉 (鎮、市) 得酌予補助；其補助辦法， 由縣政府另定之。
參、績效考核 中央對於直轄市、縣（市）政府運用補助金之執行效能 、年度預算編製或執行情形、 相關開源節流績效等，應進行考核，考核結果則可輔以相關獎懲措施。
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肆、綜評 一、依【財劃法§30】之意旨，今後政府間補助，似以「專案補助」為主： 另方面， 「補助辦法由行政院另定之」 ，則其公平分配與法制化，短期內似乎有困難。
二、補助金可作為上級政府參與地方事務、甚至控制地方政府的制度化途徑： 即當地方政府配合上級規定運用補助金時，便可得到獎勵，反之則受處罰。
三、為提高補助款之運用效益，應對其執行之績效追蹤考核： 並得視地方實際執行績效，作為是否再繼續補助、或增減相關補助計畫之重要依 據。
四、補助金制度成為常態，地方也必將更依賴上級或中央： 果若如此，則「地方自治」將更難以落實。
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補助款類型 依【中央對直轄市、縣（市）政府補助辦法】，主要分為「一般性補助」及「指定用途 計畫型補助」二大類：
一、一般性補助： 是針對地方自治團體基本財政收支差短及「基本建設經費」 （如：興建辦公大 樓等），由於本類涉及縣市政府基本運作，故中央應優先予以補助。 二、專案補助（指定用途計畫型補助）【財劃法§30】： 顧名思義，即「針對特定施政計畫所給予之補助」，包括： （一）計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。 （二）跨越直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計畫。 （三）具有示範性作用之重大建設計畫。 （四）因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。
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補助及運用原則 一、中央對直轄市、縣（市）係採不同補助原則 （一）直轄市： 直轄市之計畫型補助，係針對計畫內容分別給予不同比例之經費。 （二）縣（市）： 先依縣（市）本身財政能力區分為三級，再依據計畫內容，對不同等級縣（市） 給予不同比例之補助。
二、外溢原則 指受益對象普及全國者，由中央補助；反之，若受益對象僅限於地方，則由地方 自行負擔。
三、行動原則 事務推動需全國一致者，由中央補助；為因地制宜者，由地方負擔。
四、技術原則 推動事務需高度技術或規模龐大，由中央補助；為因地制宜者，由地方負擔。
五、跨越原則 跨越地方轄區之公共工程，應由中央補助；反之則由地方負擔。
315
「補助款」與「統籌分配稅款」之比較 「補助款」與「統籌分配稅款」之比較 補助款 相同點
相異點
統籌分配稅款
1.均應按公式或一定比例進行、 2.均要納入預算，並依預算執行程序支用、 3.中央或上級政府的財政調控手段。
法源依據
地方制度法、財劃法
財劃法
政策屬性
分配性政策
重分配性政策
固定稅源
無固定稅源，由國庫酌予補助。 有固定稅源。
立法監督
動支須經立法院議決
監督密度
1.補助款既為中央對地方的蘿蔔 與棍子，則原則上中央可作「專 1.為地方的應得權利，要如何支用， 款專用」的指定用途。 自應給地方決定空間，原則上中央 2.受中央或上級補助項目，中央 不應對地方設限。 或上級有權進行績效考核與獎 2.依一般審計程序辦理。 懲。
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動支無須經立法院議決
一般型補助款
普通統籌分配稅款
基本財政收支差短與定額設算 1.直轄市： 之教育、社會福利及基本設施等 前 年 度 營 利 事 業 營 業 額 、 財 政 能 補助經費。 力、轄區內人口數、轄區內土地面 積。 2.縣（市）： 「基準財政需要額」減「基準財政 收入額」之不足部分，轄區內營利 事業營業額。 3.鄉（鎮、市）： 正式編制人員人事費、基本建設 需求情形。 給予標準 （考量因素） 相異
專案補助款 （計畫型）
特別統籌分配稅款
支應地方緊急及重大事項，由行政 依【財劃法§30】之標準： 院依實際情形分配。 1.效益涵蓋面廣，且具整體性之 計畫項目。 2.跨越直轄市、縣（市）或二個 以上縣（市）之建設計畫。 3.具有示範性作用之重大建設計 畫。 4.因應中央重大政策或建設，需 由地方政府配合之事項。 5.尚包括屬興建重大交通建設計 畫或因應緊急事件（如 921 震 災），而編列於中央特別預算項 下之補助款。 產生影響
相互關係
易造成「垂直府際政治衝突」 （中 易造成「水平府際利益衝突」（地 央與地方）。 方與地方）。
具有互斥效果，統籌分配稅款分配越多，補助款將越少。
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協助金 壹、意義（目的） 一、「協助金」是對於享有豐裕財力的地方政府，中央可要求其支付一定費用， 以與其他政府共同承擔，特定的公共事務責任。 二、各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財 力較優之地方政府，得取得協助金。 【地制法§69 第一項】
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地方財政困境 主要困境與成因 壹、主要困境 一、不足 指中央掌握優勢財源與支配劃分權，致使地方可用財源受限。
二、不均 指各地方由於地理條件、發展程度各不相同，以致於財源多寡與財政狀況，也有高 度差異。
貳、形成原因 一、整體因素 指大環境對地方財政的不利因素。主要約有下列數項： （一）中央對地方政府財源的取得與運用，採取主導與管制態度： 致使地方自主空間相對受限。 （二）各地方自然資源、經濟發展條件不一： 致使形成財源分佈先天上的限制。 （三）地方財政收入太少： 地方稅課之數量、金額甚不穩定，且稅制改革常以地方稅做為對象，例如： 屠宰稅已廢除、田賦停徵，更使地方財政收入之不足。 （四）地方主要稅收來源劃分欠合理： 我國財政收支劃分法中各級政府稅收之分配，是採「各稅共分」 ，而其中地 方政府所分比例偏低。 （五）行政機關對民意代表、利益團體，作政治性的讓步，造成應收的稅未收： 其不僅影響既有的收入支出均衡，甚至形成以債養債的情形。 （六）國家整體財源長期處於緊縮狀態： 整體經濟成長趨緩，國民租稅負擔率亦持續下降。 319
（七）地方支出過於繁重，統籌分配款不足以支應地方財政調度需求： 起因在於地方基層建設需求日益殷切，財政支出逐年擴大，加上人事經費支 出，負擔相當沈重。
二、個別因素 指各地方政府處理財政問題時，所面臨的挑戰與困境。主要約有以下數項： （一）地方「人事費」或「經常性支出」比重過高： 以致排擠其他施政項目。 （二）地方自籌財源意願不高，過於仰賴上級政府之補助： 長期以來均只重視向中央爭取經費，但卻不努力改善本身財政結構，或是引 進民間資源參與地方公共事務，地方因為收入不足，支出過鉅，而不得不仰 賴上級政府補助。 （三）地方民選首長只重視短期建設成果，而不重視長期投資： 致使影響財政收支的效率與功能。 （四）地方政府未有效運用財源補助，發揮改善地方經濟之效益： 地方政府只求盡量爭取財源補助，但對於妥善運用、發揮效能效率方面，卻 相對不甚重視。
參、後續效應 一、地方落入長期財政失衡的惡性循環狀態： 當中央缺乏足夠財力挹注地方，而地方又無力改善現狀，可能使某些地方政府長 期處於財政失衡狀態。若此情形持續不改善，將形成「惡性循環」 。亦即條件不佳 地區裡，能力較強的民眾，可能選擇遷移至其他較富裕的地區；留下來的民眾因 為能力不足，更需要地方政府運用財力施予援手，則將形成「貧者越貧、富者越 富」的惡性循環。
二、中央與地方關係更為緊張，地方自治將更難落實： 當地方財政能力不足，中央政府自然必須採行干預、調節措施。然而若干預成為 常態，則地方財政將逐漸轉化為國家財政的延伸，此意味著與「落實地方自治」 的目標更加遙遠。 320
財政困境之改善思維 壹、財政運作透明化、公式化 一、所謂的「透明化」、「公式化」，主要包括下列原則： （一）中央對地方各項統籌款與補助款，均應依公式辦理： 並公開各項作業資訊。 （二）地方各項財政收入及財務管理措施，均應制定作業標準： 並隨時對外界公布。 （三）地方財政應定期檢討並對外公佈： 包括地方各項財政支出項目、歷年變動情形。 二、「透明化」與「公式化」不僅有利於審計機關進行監察，更讓地方財況能讓各界具 體瞭解，並公開評價，消弭各種不必要的抗爭或不理性的期望。 三、因此，「透明化」與「公式化」的觀點，就是一方面建立各界對地方財政狀況的共 識，另方面則是建立地方財政的運作制度。
貳、重視財政收支與管理績效 欲發揮績效的具體作法，主要有下列途徑：
一、所有收入、支出、財務管理項目，均要設定數量化的績效目標： 並定期考核其執行成效。
二、所有施政項目，都要進行「成本效益」或「成本效能」分析。 三、績效表現評比的落實化： 施政優先次序的決定，以及資源的配置方式，都要納入績效表現的評比。人員考核 與獎懲，也要以其個人或團體的績效表現，為評量基礎。
321
財政困境之具體改善途徑 一、合理調整地方稅收比例： 修改財政收支劃分法等法規，對各地方政府之財稅分配，做更合理的配置與規劃， 使地方有充分通常之財力，從事地方自治事業。
二、允許開辦「地方建設捐」或「自治捐」： 賦予地方為舉辦某自治事項，得自行徵收「建設捐」或「自治捐」，以加速地方建 設。
三、鼓勵鄰近地方合作，舉辦地方公用事業： 例如：公共市場、垃圾處理場、停車場…等。
四、積極推行公共造產： 公共造產為地方自治事業，亦是開闢地方財的有效措施，如能因地制宜，有計畫的 推廣公共造產，對地方收入將大有助益。惟造產事業常涉及基金、技術、土地等問 題，須由上級政府大力協助。
五、支出移轉： 地方經常性、固定性之支出，應由中央或上級政府以支出移轉的方法解決，以協助 地方之財政困難。
322
地方財政之健全策略 一、統籌分配款法制化： 中央統籌分配稅款中，普通統籌分配款最受地方政府關切，將統籌分配款之分配法 律化、公式化、透明化，將有助於消解其分配爭議。
二、稅制變革合理化： 地方財政收入不足，稅目減少，宜商討稅制之大幅改造。
三、公共造產獨佔化： 公共造產係特殊經濟制度，內政部應通盤檢討，賦予法律地位，以符合經濟制度法 律化之潮流。
四、財源分劃公式化： 將中央與地方財政之相關問題「法制化」、「公式化」，則財政爭議勢必減少。
五、補助機制自治化： 補助機制應持續發展，以建立真正之財政補助制度。
六、收支平衡動態化： 政府角色扮演穩當，將有助於經濟之回復。
323
地方政府公債（公共債務法） 壹、公債（公共債務）之意義 一、 【公共債務法§4】： 本法所稱公共債務，指中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）為應公共事 務支出所負擔之下列債務，包括： （一）中央公債、國庫券、國內外借款及保證債務。 （二）直轄市、縣（市）公債、庫券及國內外借款。 （三）鄉（鎮、市）國內外借款。 二、 「公債」是各級政府借債的統稱，實際包括了「國債」與「地方債」二者： 中央政府的債務稱為「中央債」 ，又稱為「國債」 ，地方政府的債務稱為「地方債」。
貳、「地方公債」之意義 一、 「地方公債」是地方政府在經常性財政收支不足的情況下，為滿足地方經濟
的需要，按照法律規定所發行的債券。進一步而言，是「地方政府為籌措財 政資金，憑其信譽，按照一定程序，向投資者承諾在一定期間，支付利息和 到期償還本金的一種格式化的債權債務憑證」。 二、其主要作用在於： （一）為地方政府緩解財政困難、 （二）是促進民間參與投資公共建設的手段。 三、「地方公債」是地方政府缺乏自有財源，又得不到上級補助時，最後一個取得收入 的途徑，也就是「發行公債」或「借款」。
參、「借款」之意義：【公共債務法§4】 「借款」是指「各級政府以契約形式，向國內外所借入之長期、短期、透支、展 期款項」 。
324
肆、其他相關重要名詞 一、舉債額度：【公共債務法§4】 「舉債額度」是指「彌補歲入歲出差短之舉債，及債務基金舉新還舊以外之 新增債務」 。依據【公共債務法】 ，中央政府之債務，不包括中央銀行為調節、 穩定金融所負擔之債務。 二、舉債上限：【公共債務法§5】 （一）三項主要上限： 1.公共債務未償餘額預算數占國民生產毛額平均數之比例上限： （1）中央及各地方政府在其總預算、特種基金預算內，所舉借之一年以 上公共債務為償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三 年度國民生產毛額平均數之 48%。 （2）自償性公共債務之排除： 【1】公共債務未償餘額預算數，不包括中央及各地方政府舉借之自 償性公共債務。但自償性財源喪失時，所舉借之債務應計入。 【2】「自償性公共債務」是指以未來營運所得資金，或經指撥特定 財源作為償債財源之債務。 2.未償餘額預算數占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率上限： 縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數， 占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過 45%及 25%。 3.年度舉債額度之上限： （1）中央及各地方政府總預算及特別預算每年度舉債額度，不得超過各該 政府總預算及特別預算歲出總額之 15%。 （2）調節庫款收支所舉借之未滿一年公共債務： 中央及各地方政府「為調節庫款收支所舉借之未滿一年公共債務」， 其未償還之餘額，各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額 15%及 30%。
325
（二）超過債限者，回復前不得再行舉借： 中央及各地方政府所舉借之公共債務，如有超過所規定之債限者，於回復符合 債限前，不得再行舉借。
326
伍、公債法理解圖
327
陸、各級政府公共債務法規定比較表 中央 主管機關
財政部
直轄市
縣（市）
鄉（鎮、市）
直轄市政府
縣（市）政府
鄉（鎮、市）公所
國庫券
直轄市公債
縣（市）公債
鄉（鎮、市）國內
國內外借款
國內外借款
國內外借款
外借款
中央公債 債務類型
保證債務 監督機關
行政院
縣政府
派員查核
中央主管機關報請行政院同意
縣政府
中央主管機關報請行政院
縣政府
限制或停止 其舉債機關 總預算及特 別預算每年 度舉債額度 每年度舉債 額度
328
公債法 102 年之修正 壹、修正重點 行政院以「強化債務管理及監督」 、 「充分揭露債務資訊」及「提升債務基金運作效
能」等三項修法原則，通盤檢討公共債務法，落實財政紀律。其修正重點如下： 一、因應行政區劃變革，賦予直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）合宜自治能量： 為使直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）於債務瀕臨債限時，能本於財政自我負責精 神，即時採取改正措施，其超過一年公共債務未償餘額之預算數，達債限 90%時， 即應提出債務改善計畫及時程表，送監督機關備查，進行債務改善管理。
二、提升債務透明度，強化債務管制效果： 公共債務之主管機關，應於各該政府總預算充分揭露公共債務資訊，另財政部應彙 編各級政府公共債務資訊，於政府公報或政府網站公開。
三、適度降低公共債務未償餘額： 縣（市）及鄉（鎮、市）應編列還本款項，又強制還本以舉債支應者，應計入年度 舉債。而為加速還本，各級政府得視歲入執行狀況，於當年度預算原編列債務之償 還數外，增加還本數額。
貳、修法評述 一、地方舉債空間大幅放寬，有助於調整地方政府債限： 修訂後，地方舉債空間大幅放寬，中央債限則維持不變，不僅有助於調整地方政府 債限，落實債務管理監督與提升債務透明度，更能強化債務管制的效果。
二、地方政府仍應強化「財政努力」及落實「財政紀律」： 但是，地方舉債空間大幅放寬，這些多出來錢未必能徹底解決地方政府財政惡化的 問題，重要的還是使地方政府強化「財政努力」及落實「財政紀律」。
329
參、展望 一、面對經濟景氣循環週期，應有新的舉債思維： 後金融海嘯時代，中央與地方政府，無須以每年度達成預算平衡為目標，但也不應 無限制地舉債，年年赤字。
二、政府債務的存、流量，應隨經濟景氣做動態調整： 經濟蕭條時，政府應思考如何善用舉債經費使經濟復甦，當經濟景氣繁榮時，政府 則應努力還款，降低政府債務餘額。如此可以根據經濟狀況調節財政狀況，也可以 根據財政狀況回頭調節經濟政策。
330
地方經濟事業 經營範圍跨越轄區的公共事業 壹、公共事業之意義 一、「公共事業」是指中央或地方政府，對民生日常需求成立私法人公司，而以 之辦理、經營公共服務事項，亦即一般所稱之「公營事業」。 二、例如： （一）中央：台灣電力公司、台灣鐵路局、自來水公司。 （二）地方：瓦斯公司、客運公司、捷運公司。
貳、地方稅法通則所謂「經營範圍跨越轄區之公用事業」 一、「經營範圍跨越轄區之公用事業」是指該公用事業，跨越二個以上地方自治 團體之轄區範圍。 二、此種跨越轄區之公用事業，實不宜由某一地方自治團體課徵特別稅課、附加稅課、 臨時稅課：理由在於，如課徵地方稅，很可能發生重複課稅的現象。不但違反租稅 公平原則，且對該公用事業的經營可能造成阻礙。
331
公共造產 壹、定義 根據【公共造產獎助及管理辦法§2】之規定，所謂「公共造產」 ，是指「縣（市） 、
鄉（鎮、市）依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之事業」。
貳、主要規範 公共造產經營的具體規範主要有下：
一、須經各該立法機關議決，並報上級主管機關「備查」： 地方行政機關辦理公共造產，可採「自行經營」、「委託經營」或「合作開發經營」 等模式，惟須經各該立法機關議決並報內政部備查；鄉（鎮、市）公所則應報縣政 府備查，並副知內政部。
二、得設置「公共造產委員會」： 為辦理公共造產業務之協調、諮詢，得設「公共造產委員會」，置召集人一人，由 地方行政機關首長擔任，置委員 8～12 人，由召集人就各該相關單位主管、地方公 正人士、學者專家聘（派）兼任之，任期四年，為無給職。
三、得設置「公共造產基金」： 內政部得設置「公共造產基金」及「鄉鎮創業自立基金」，以補助或獎助地方政府 辦理公共造產。
四、得視辦理績效核發獎勵金： 地方興辦公共造產，分別由內政部、縣政府辦理考核，若具有績效者，則由內政部 發給獎勵金。
五、辦理情形應彙整報內政部「備查」： 各地方辦理公共造產情形，應於年度結束後由縣（市）彙整，並報內政部備查。
332
參、中央對公共造產之實質影響（限制） 公共造產雖然是地方創造財源的彈性選擇，但是落實過程中，中央（內政部）仍具有下 列實質影響力：
一、程序上的限制： 辦理公共造產的合法化程序、設立經營組織，都要遵守內政部制定的規範，地方不 得任意決定。
二、財務上的誘因： 內政部所設立的「公共造產基金」，是一個巨大誘因，地方若欲獲得財源補助或獎 勵，勢必要遵守內政部訂定的各項規定，甚至配合相關之政策取向。
肆、評議（公共造產實務） 一、目前縣（市）、鄉（鎮、市）辦理公共造產，主要為繁榮地方經濟： 根據審計部「地方決算審核結果綜合報告」，目前縣（市）與鄉（鎮、市）辦理公 共造產主要歸類於「非營業基金」項，主要性質為發展地方建設，促進地方繁榮， 並藉以創造財富等。
二、公共造產計畫內容五花八門，確實發揮了「因地制宜」 、 「開發地方特色」的 效果： 包括：公墓、納骨塔、停車場、風景遊樂區….等。
三、各公共造產項目間的盈虧差距頗大： 從收支平衡的角度而言，各公共造產項目間的盈虧差距頗大，其主要原因如下： （一）易受社會景氣起伏影響，故收支情形不易準確預期。 （二）民眾喜好快速變動，營運項目不一定能完全符合需求。 （三）營運常受法規與議會監督等因素干擾，無法像一般企業彈性調整。
四、公共造產獎助辦法所規範的範圍，僅限於縣（市）及鄉（鎮、市） ，直轄市 則排除在外： 此種情形固然可能與直轄市資源較豐富，或是在政府體系地位上，直轄市不適合接 受內政部的督導與補助，然而如此卻也可能減低直轄市努力開拓財源、或是彈性經 營地方公共事業的誘因。
五、綜上分析，公共造產在上級監督控管，及本身欠缺良好經營條件下，仍僅能 擔任輔助性的財源籌措管道。 333
地方文化產業化 壹、推動目的 自經濟全球化之後，台灣地方傳統文化即面臨文化衝擊與流逝的危機，因此行政院明確 提出「文化創意」列入國家發展計畫中，期待未來以跨部門的方式，發展「地方文
化產業」。
貳、意義 地方文化產業化係以「文化」為焦點，推動地方特色產業、傳統節慶做為地方文 化設施，珍視地方產業所寓含的文化意義。故地方政府宜採取誘導方式，激發地 方自行組織並發展計畫，配合經費稽核與控管，達成地方文化產業化之目標。
參、困境（限制） 地方文化產業的發展，主要是仰賴地方文化資源與地方成員機制之間良好的互動，惟「地 方文化產業化」卻面臨如下問題：
一、地方人口老化 二、地方參與不足 三、主導與合作關係欠缺經驗： 常由中央或地方政府主導，未能提出自主性的發展策略。
四、缺乏整合，亦欠缺推動地方文化產業之專業人力
肆、解決辦法 主要有以下數項：
一、加強地方文化產業資源的開發與整合、 二、舉辦文化產業之傳承及研習、 三、辦理地方文化產業的人才培育計畫、 四、辦理地方文化產業輔導計畫。
334
第十一章 地方選舉與罷免 選舉 選舉權 壹、意義 「選舉權」是指人民依據法律，憑一己之意思，以書面或其他方法，選舉各種公 職人員之職能。
貳、性質（來源） 一、權利說 認為選舉是人民的一種權利，是自然的或天賦的，國家或政府不應任意剝奪或限制 人民的選舉權。人民有了選舉權，才能將自己的意思表現於政治之上。
二、義務說（職務說） 認為選舉不是人民的權利，而是人民的一種義務（職務），所以國家自然得對選舉 人的資格予以限制，並強制選舉人履行其職務而為強制投票之規定。
三、權利兼義務說 認為選舉是一種權利，亦是為一種義務。人民具有法定資格者，均得要求將其姓名 登記於選舉人名冊上。選舉時，又得主張自己是選舉人而行使投票權。而因為選舉 是一種職務，所以國家又得禁止選舉人放棄權利，而強迫其投票。
參、我國規定 一、【憲§17】：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」 二、【憲§130】：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權…」 三、因此，我國現制下各種選舉，皆無強迫投票之規定，可見我國法制上係認為，選
舉為人民的一種權利。
335
取得選舉權之條件
壹、積極條件（具備才具選舉權） 一、國籍 須為中華民國國民，擁有中華民國國籍者。
二、年齡 依【憲法】與【選罷法】規定，選舉人需為年滿二十歲以上之公民。
三、居住期間 人民需在選舉區內居住一定期間以上，才有選舉權。我國現行規定需居住滿四個月 以上。
貳、消極條件（具備則不具選舉權） 一、褫奪公權尚未復權者 依【刑法§36】規定，褫奪公權者，被剝奪下列資格： （一）為公務員之資格。 （二）為公職候選人之資格。 （三）行使選舉、罷免、創制、複決四權之資格。
二、受禁治產宣告尚未撤銷者 【選罷法§14】規定，受禁治產之宣告尚未撤銷者，不能取得公民資格。 336
被選舉權之條件
壹、積極條件（具備才具被選舉權） 一、國籍 （一）需本國人民始可以當選，這與惟本國人民才可以行使選舉權之規定是相同 的。 （二）對於取得國籍者，被選舉權的限制往往較選舉權更為嚴格。例如： 【選罷法§ 24】規定，「回復中華民國國籍滿三年，或因歸化取得中華民國國籍滿十年 者，得登記為候選人。」但選舉權之取得，即無此項規定。
二、年齡 （一）人民須達一定年齡，才有被選舉權。大多數國家被選舉年齡，都較選舉年齡 為高。 （二）我國之「被選舉年齡」不僅較「選舉年齡」大，地方行政首長的「被選舉年 齡」又較同級民意代表之「被選舉年齡」大。
337
我國「被選舉年齡」之規定 直轄市長 縣（市）長
鄉（鎮、市）長
30 歲
26 歲
縣（市）議員
鄉（鎮、市） 民代表
村（里）長
23 歲
三、居住期間 （一） 【選罷法§15】： 一、有選舉權人在各該選舉區繼續居住四個月以上者，為公職人員選舉各該 選舉區之選舉人。 二、前項之居住期間，在其行政區域劃分選舉區者，仍以行政區域為範圍計 算之。但於選舉公告發布後，遷入各該選舉區者，無選舉投票權。
（二）由此可知，要為「被選舉人」必須以是為「選舉人」為基礎。
四、特殊條件 例如【選罷法§16】規定，原住民公職人員選舉，除需具備前述各項條件外，尚須 為原住民才有選舉權。
貳、消極條件（具備則不具被選舉權） 一、道德上原因 （一）指在品德上有所欠缺者。 （二） 【選罷法§26】： 有下列情事之一者，不得登記為候選人： （一）動員戡亂時期終止後，曾犯內亂、外患罪，經依刑法判刑確定。 （二）曾犯貪污罪，經判刑確定。 （三）曾犯刑法第一百四十二條（以強暴脅迫方式妨礙他人投票）、第一百四十四 條（買票）之罪，經判刑確定。 （四）犯前三款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未 畢。但受緩刑宣告者，不在此限。 （五）受保安處分或感訓處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢。 （六）受破產宣告確定，尚未復權。 （七）依法停止任用或受休職處分，尚未期滿。 （八）褫奪公權，尚未復權。 （九）受監護或輔助宣告，尚未撤銷。 338
二、能力上原因 （一） 【選罷法§26】規定，受監護或輔助宣告尚未撤銷者，不得申請登記為候選 人。 （二）受監護或輔助宣告，乃心神喪失或精神耗弱者，是身心不健康的人，這種人 連自己事務都不能處理，當然無法為大眾服務。 三、職務（身份）上原因 （一）指某類人員因其身份關係，或擔任某種職務，而禁止其當選公職人員。 （二） 【選罷法§27】： 下列人員不得登記為候選人： 1.具軍人身份 （1）現役軍人。 （2）服替代役之現役役男。 （3）軍事學校學生。 2.辦理選務工作人員 （1）各級選舉委員會之委員、監察人員、職員。 （2）鄉 (鎮、市、區) 公所辦理選舉事務人員及投票所、開票所工作人員。 3.依其他法律規定不得登記為候選人者。 4.被罷免人 【選罷法§92】：罷免案通過者，被罷免人自解除職務之日起，四年內不得 為同一公職人員候選人；其於罷免案宣告成立後辭職者亦同。
339
選舉區 「大選舉區制」與「小選舉區制」 壹、大選舉區制 （≒複數選舉區制） 一、意義 「大選舉區制」是指一個選舉區內，能選出二名以上議員者。例如：我國縣 （市）議員選舉，每一選舉區所選議員名額在二人以上，即採用大選舉區制。 二、優點 （一）容易羅致人才。 （二）賄賂威脅不易發生。 （三）較能注意整體利益。 （四）較能尊重少數。
三、缺點 （一）選舉費用過於龐大。 （二）選民對候選人較難瞭解。 （三）選務較難。 （四）容易促成小黨林立。
貳、小選舉區制 （≒單一選舉區制） 一、意義 「小選舉區制」是指每一選舉區，只能選出一名議員。例如：我國區域立法 委員選舉。 二、優點 （一）選舉費用較省。 （二）選民對候選人較容易瞭解。 （三）抑制小黨林立。 （四）選務較為容易。
340
三、缺點 （一）選舉容易受金錢、派系干涉。 （二）少數利益容易被忽略。 （三）易囿於地區利益。
參、「大選舉區」與「小選舉區」之比較 差異事項
大選舉區
小選舉區
選舉經費及選舉複雜程度
經費龐大、選務複雜
經費較少、選務簡單
選民對候選人之瞭解 小黨林立情況
較差
較好
有
無
人才多寡
多
少
受地方派系、賄賂之影響程度 少數利益之重視 整體利益之重視
不易受影響
容易受影響
較重視
易被忽視
重視
不甚重視
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我國選舉區制度（選舉區劃分方式） 一、立法委員選舉區之劃分：【選罷法§35】 一、立法委員選舉，其選舉區依下列規定： （一）直轄市、縣（市）選出者，應選名額一人之縣（市） ，以其行政區域
為選舉區；應選名額二人以上之直轄市、縣（市） ，按應選名額在 其行政區域內劃分同額之選舉區。 （二）全國不分區及僑居國外國民選出者，以全國為選舉區。 （三）平地原住民及山地原住民選出者，以平地原住民、山地原住民為選 舉區。 二、前項第一款直轄市、縣（市）選舉區應選出名額之計算所依據之人口數，應扣 除原住民人口數。 三、第一項第一款直轄市、縣（市）選出之立法委員，其名額分配及選舉區以第七 屆立法委員為準，除本法或其他法律另有規定外，自該屆立法委員選舉區變更 公告之日起，每十年重新檢討一次，如有變更之必要，應依第三十七條第三項 至第五項規定辦理。
二、地方公職人員選舉區之劃分：【選罷法§36】 一、地方公職人員選舉，其選舉區依下列規定： （一）直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表選舉， 以其行政區域為選舉區，並得在其行政區域內劃分選舉區；其由原住民選 出者，以其行政區域內之原住民為選舉區，並得按平地原住民、山地原住民 或在其行政區域內劃分選舉區。 （二）直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長選舉，
各依其行政區域為選舉區。 二、前項第一款直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表按行政區域劃分之 選舉區，其應選名額之計算所依據之人口數，應扣除原住民人口數。
342
競選活動之限制 我國對於候選人之競選活動，茲依照【公職人員選舉罷免法】之相關規定，分別說明之：
壹、競選活動期間的限制：【選罷法§40】 一、公職人員選舉，候選人競選活動期間依下列規定： （一）直轄市長為十五日。 （二）立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原 住民區長為十日。 （三）鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表、村（里）長為五日。 二、前項期間，以投票日前一日向前推算；其每日競選活動時間，自上午七時起至下午 十時止。
貳、競選經費之限制： 一、【選罷法§41】：競選經費上限之規定 一、各種公職人員競選經費最高金額，除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外， 應由選舉委員會於發布選舉公告之日同時公告。 二、前項競選經費最高金額，依下列規定計算： （一）立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表、原住民區民 代表選舉為以各該選舉區之應選名額除選舉區人口總數百分之七十，乘以基 本金額新臺幣三十元所得數額，加上一固定金額之和43。 （二）直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長選舉為 以各該選舉區人口總數百分之七十，乘以基本金額新臺幣二十元所得數額， 加上一固定金額之和44。 三、前項所定固定金額，分別定為立法委員、直轄市議員新臺幣一千萬元、縣（市）議 員新臺幣六百萬元、鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表新臺幣二百萬元、直轄 市長新臺幣五千萬元、縣（市）長新臺幣三千萬元、鄉（鎮、市）長、原住民區長 新臺幣六百萬元、村（里）長新臺幣二十萬元。 四、競選經費最高金額計算有未滿新臺幣一千元之尾數時，其尾數以新臺幣一千元計算 之。 五、第二項所稱選舉區人口總數，係指投票之月前第六個月之末日該選舉區戶籍統計之 人口總數。 43 44
計算公式＝各該選舉區應選名額/選舉區人口總數 70% x 30(元) + 固定金額。 計算公式=各選舉區人口總數 70% x20(元) ＋ 固定金額。 343
二、【選罷法§42】：支出得列綜所稅扣除額 一、候選人競選經費之支出，於前條規定候選人競選經費最高金額內， 【1】減除政治獻 金及依第四十三條規定之【2】政府補貼競選經費之餘額，得於申報綜合所得稅時 作為投票日年度列舉扣除額。 二、前項所稱競選經費之支出，指自選舉公告發布之日起，至投票日後三十日內，以競 選活動為目的，所支出之費用。
三、【選罷法§43】：對候選人及政黨競選經費之補貼 一、候選人除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，當選人在一人，得票數達各 該選舉區當選票數三分之一以上者，當選人在二人以上，得票數達各該選舉區當選 票數二分之一以上者，應補貼其競選費用，每票補貼新臺幣三十元。但其最高額， 不得超過各該選舉區候選人競選經費最高金額。 二、前項當選票數，當選人在二人以上者，以最低當選票數為準；其最低當選票數之當 選人，以婦女保障名額當選，應以前一名當選人之得票數為最低當選票數。 三、第一項對候選人競選費用之補貼，應於當選人名單公告日後三十日內，由選舉委員 會核算補貼金額，並通知候選人於三個月內掣據，向選舉委員會領取。 四、前項競選費用之補貼，依第一百三十條第二項規定（罰鍰）應逕予扣除者，應先予 以扣除，有餘額時，發給其餘額。 五、領取競選費用補貼之候選人犯第九十七條、第九十九條第一項、第一百零一條第一 項、第一百零二條第一項第一款之罪經判刑確定者或因第一百二十條第一項第三款 之情事經法院判決當選無效確定者，選舉委員會應於收到法院確定判決書後，以書 面通知其於三十日內繳回已領取及依前項先予扣除之競選費用補貼金額，屆期不繳 回者，依法移送強制執行。 六、國家應每年對政黨撥給競選費用補助金，其撥款標準以最近一次立法委員選舉為依 據。全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉政黨得票率達百分之五以上者，應補 貼該政黨競選費用，每年每票補貼新臺幣五十元，按會計年度由中央選舉委員會核 算補貼金額，並通知政黨於一個月內掣據，向中央選舉委員會領取，至該屆立法委 員任期屆滿為止。 七、候選人未於規定期限內領取競選費用補貼者，選舉委員會應催告其於三個月內具領； 屆期未領者，視為放棄領取。 八、第一項、第六項所需補貼費用，依第十三條規定編列預算。 344
參、競選辦事處之限制：【選罷法§44】 一、候選人於競選活動期間，得在其選舉區內設立競選辦事處；其設立競選辦事處二所 以上者，除主辦事處以候選人為負責人外，其餘各辦事處，應由候選人指定專人負 責，並應將各辦事處地址、負責人姓名，向受理登記之選舉委員會登記。 二、候選人競選辦事處，不得設於機關（構）、學校、依法設立之人民團體、經常定為 投票所、開票所之處所、其他公共場所。但政黨之各級黨部辦公處，不在此限。
肆、公辦政見會之限制：【選罷法§46】 一、公職人員選舉，除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，選舉委員會應於競 選活動期間內舉辦「公辦政見發表會」，候選人應親自到場發表政見。但經選舉區 內候選人全體同意不辦理者，應予免辦；鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表及 村（里）長選舉，得視實際情形辦理或免辦。 二、前項公辦政見發表會，得透過電視或其他大眾傳播媒體辦理。 三、前二項公辦政見發表會中候選人發表政見時間，每場每人以不少於十五分鐘為原則； 其舉辦之場數、時間、程序等事項之辦法，由中央選舉委員會定之。
伍、選舉公報之限制：【選罷法§47】 一、選舉委員會應彙集下列（個人參選基本）資料及選舉投票等有關規定，編印選舉公報， 並得錄製有聲選舉公報： （一）區域、原住民立法委員、地方公職人員選舉，各候選人之號次、相片、姓名、 出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見。 （二）全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉，各政黨之號次、名稱、政見及其 登記候選人之姓名、出生年月日、性別、出生地、學歷及經歷。有政黨標章 者，其標章。 二、前項第一款、第二款學歷，其為大學以上者，以經中央教育行政機關立案或認可之 學校取得學位者為限。候選人並應於登記時檢附證明文件；未檢附證明文件者，不 予刊登該學歷。 三、第一項政見內容以六百字為限，同項第一款學歷、經歷合計以一百五十字為限，同 項第二款學歷、經歷合計以七十五字為限。 345
四、第一項候選人及政黨之資料，應於申請登記時，一併繳送選舉委員會。 五、第一項之政見內容，有違反第五十五條（競選言論之限制）規定者，選舉委員會應通 知限期自行修改；屆期不修改或修改後仍有未符規定者，對未符規定部分，不予刊 登選舉公報。 六、候選人個人及政黨資料，由候選人及政黨自行負責。其為選舉委員會職務上所已知 或經查明不實者，不予刊登選舉公報。推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人，應刊 登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，刊登無。 七、第一項第二款之政黨標章，以經中央主管機關備案者為限；未經備案者不予刊登。 八、選舉公報應於投票日二日前送達選舉區內各戶，並分別張貼適當地點。 九、選舉委員會得視實際需要，選定公職人員選舉種類，透過電視或其他大眾傳播媒體， 辦理選舉及政黨選舉活動；其舉辦之次數、時間、程序等事項之辦法，由中央選舉 委員會定之。
陸、競選宣傳之限制： 一、【選罷法§48】： 全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉，中央選舉委員會應以「公費」，在全國性無 線電視頻道，供登記之政黨從事競選宣傳，每次時間不得少於一小時，受指定之電視台 不得拒絕；其舉辦之次數、時間、程序等事項之辦法，由中央選舉委員會定之。
二、【選罷法§49】： 一、廣播電視事業得有償提供時段，供推薦或登記候選人之政黨、候選人從事競選宣傳， 並應為公正、公平之對待。 二、公共廣播電視台、非營利之廣播電台、無線電視或有線電視台，不得播送競選宣傳 廣告。 三、廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導，或邀請候選人參加節目，應為公正、 公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。 四、廣播電視事業有違反前三項規定之情事者，「任何人」得於播出後一個月內，檢具 錄影帶、錄音帶等具體事證，向選舉委員會舉發。
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七、競選宣傳品之限制： 一、【選罷法§51】： 報紙、雜誌所刊登之競選廣告，應於該廣告中載明刊登者之姓名；其為法人或團體 者，並應載明法人或團體之名稱及其代表人姓名。
二、【選罷法§52】： 一、候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，應親自簽名；政黨於競選活動期間， 得為其所推薦之候選人，印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，並應載明政黨名稱。 宣傳品之張貼，以候選人競選辦事處、政黨辦公處及宣傳車輛為限。 二、政黨及任何人不得於道路、橋樑、公園、機關（構）、學校、其他公共設施及其用 地，懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等競選廣告物。但經直轄市、縣（市）政 府公告，供候選人或推薦候選人之政黨使用之地點，不在此限。 三、前項直轄市、縣（市）政府公告之地點，應公平合理提供各政黨或候選人使用；其 使用管理規則，由直轄市、縣（市）政府定之。 四、競選廣告物之懸掛或豎立，不得妨礙公共安全或交通秩序，並應於投票日後七日內 自行清除；違反者，依有關法令規定處理。 五、違反第一項或第二項規定，所張貼之競選宣傳品，或懸掛、豎立之競選廣告物，並 通知直轄市、縣（市）政府相關主管機關（單位）依規定處理。
捌、選舉民意調查資料發佈之限制：【選罷法§53】 一、政黨及任何人，自選舉公告發布之日起至投票日十日前，所為有關候選人或選舉民 意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及 樣本數、經費來源及誤差值。 二、政黨及任何人，於投票日前十日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關 候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論、引述。
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玖、競選言論之限制：【選罷法§55】 候選人或為其助選之人之競選言論，不得有下列情事： （一）煽惑他人犯內亂罪或外患罪。 （二）煽惑他人以暴動破壞社會秩序。 （三）觸犯其他刑事法律規定之罪。
拾、其他競選活動之限制：【選罷法§56】 政黨及任何人，不得有下列情事： （一）於競選活動期間之每日上午七時前或下午十時後，從事公開競選或助選活動。但 不妨礙居民生活或社會安寧之活動，不在此限。 （二）於投票日從事競選或助選活動。 （三）妨害其他政黨或候選人競選活動。 1 外國人民、○ 2 大陸地區人民或○ 3 香港、澳門居民為第四十五條各款（協助 （四）邀請○ 候選人宣傳）之行為。
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選舉訴訟 壹、法制規定 一、 【憲§132】：「選舉訴訟，由法院審判之。」 對於選舉糾紛，法官可以超然立場裁判，不如議會受到多數黨控制，顯然較為公平， 也容易得到國民信任。
貳、種類 一、選舉無效之訴 （一）「選舉無效之訴」是因主辦選舉事務機關，辦理選舉時違反選舉法規， 影響當選與落選之結果，經提起告訴，由法院判決確定其選舉不發生 效力。 （二）選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，○ 1 檢察官、 ○ 2 候選人、○ 3 被罷免人或○ 4 罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票 結果公告之日起十五日內，以「各該選舉委員會」為被告，向「管轄法 院」提起選舉或罷免無效之訴。【公職人員選罷法§118 第一項】
二、當選無效之訴 （一）「當選無效之訴」是指因當選人資格不實、競選時違反選舉法規、當選 票數不實…等因素，足以影響選舉結果者，經提起告訴，被法院判決確 定當選人之當選不發生效力。 （二）當選人有下列情事之一者，○ 1 選舉委員會、○ 2 檢察官或○ 3 同一選舉區 之候選人得以「當選人」為被告，自公告當選人名單之日起三十日內， 向該「管轄法院」提起當選無效之訴： 1.當選票數不實，足認有影響選舉結果之虞。 2.對於候選人、有投票權人或選務人員，以強暴、脅迫或其他非法之 方法，妨害他人競選、自由行使投票權或執行職務。 3.有第九十七條、第九十九條第一項、第一百零一條第一項、第一百 零二條第一項第一款、刑法第一百四十六條第一項、第二項之行為。 【公職人員選罷法§120 第一項】 349
參、「選舉無效」與「當選無效」之區別 比較項目
選舉無效
當選無效 當選人有以下之情形：
理由
主辦選舉機關（選舉委員會）違 1.當選票數不實。 反選舉法規。
2.違反選舉法規。 3.妨害投票之行為。
原告 被告
1.選舉委員會。
1.檢察官。
2.檢察官。
2.候選人。
3.候選人。
各級選舉委員會。 「選舉無效」判決確定後，得就
效果
該投票所或選區，重行辦理選 舉或投票。
350
當選人。 「當選無效」判決確定後，應重
行辦理選舉。
罷免 壹、原則：【選罷法§75】 一、公職人員之罷免，得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案。但就職未 滿一年者，不得罷免。 二、全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉之當選人，不適用罷免之規定。
貳、提議 一、【選罷法§76】 一、罷免案以被罷免人原選舉區選舉人為提議人，由提議人之領銜人三人，填具罷 免提議書一份，檢附罷免理由書正、副本各一份，提議人名冊二份，向選舉委 員會提出。 二、前項「提議人人數」應為原選舉區選舉人總數百分之二以上，其計算數值尾數 如為小數者，該小數即以整數一計算。 三、第一項提議人名冊，應依規定格式逐欄詳實填寫，並填具提議人國民身分證統 一編號及戶籍地址分村（里）裝訂成冊。罷免理由書以不超過五千字為限。 四、罷免案，一案不得為二人以上之提議。但有二個以上罷免案時，得同時投票。 五、罷免案表件不合前二項規定者，選舉委員會應不予受理。
二、提議人之限制：【選罷法§77】 一、現役軍人、服替代役之現役役男、公務人員，不得為罷免案提議人。 二、前項所稱公務人員，為公務員服務法第二十四條45規定之公務員。
三、提議撤回：【選罷法§78】 罷免案於未徵求連署前，經提議人總數三分之二以上同意，得以書面向選舉委員會 「撤回」之。
45
【公務員服務法§24】：本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。 351
參、連署 一、連署期間：【選罷法§80】 一、前條第二項所定徵求連署之期間如下： （一）立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）長之罷免為六十日。 （二）縣（市）議員、鄉（鎮、市）長、原住民區長之罷免為四十日。 （三）鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表、村（里）長之罷免為二十日。 二、前項期間之計算，自領得連署人名冊格式之次日起算。 三、罷免案提議人之領銜人，應將連署人名冊二份，於第一項規定期間內向選舉委 員會提出，逾期不予受理。 四、前項連署人名冊，應依規定格式逐欄詳實填寫，並填具連署人國民身分證統一 編號及戶籍地址，分村（里）裝訂成冊，連署人名冊未依規定格式提出者，選 舉委員會應不予受理。
二、連署門檻： （一） 【選罷法§81】： 一、罷免案之「連署人」，以【1】被「罷免人原選舉區選舉人」為連署人， 【2】其人數應為「原選舉區選舉人總數」百分之十以上。 二、前項罷免案連署人人數，其計算數值尾數如為小數者，該小數即以整數 一計算。 三、同一罷免案之提議人不得為連署人。提議人及連署人之人數應分別計 算。
（二）【選罷法§82】： 第七十六條及前條所稱選舉人總數，以被罷免人當選時原選舉區之選舉人總 數為準；所稱選舉人，其年齡及居住期間之計算，以罷免案提出日為準。
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肆、先行程序 一、被罷免人之答辯書：【選罷法§84】 一、罷免案宣告成立後，應將罷免理由書副本送交被罷免人，於十日內提出答辯書。 二、前項答辯書內容，以不超過一萬字為限。
二、罷免公告：【選罷法§85】 選舉委員會應於被罷免人提出答辯書期間屆滿後五日內，就下列事項公告之： （一）罷免投票日期及投票起、止時間。 （二）罷免理由書。 （三） 答辯書。但被罷免人未於規定期間內提出答辯書者，不予公告。答辯書內 容，超過前條第二項規定字數者，其超過部分，亦同。
伍、罷免投票 一、投票舉辦之限制：【選罷法§87】 一、罷免案之投票，應於罷免案宣告成立後二十日起至六十日內為之，該期間內有 其他各類選舉時，應同時舉行投票。但被罷免人同時為候選人時，應於罷免案 宣告成立後六十日內單獨舉行罷免投票。 二、被罷免人於投票日前死亡、去職或辭職者，選舉委員會應即公告停止該項罷免。
二、罷免門檻：【選罷法§90】 1 有效同意票數多於不同意票數，且○ 2 同意票數達原選舉區 一、罷免案投票結果，○ 選舉人總數四分之一以上，即為通過。 1 「不同意票數」多於「同意票數」或○ 2 同意票數不足前項 二、有效罷免票數中，○ 規定數額者，均為否決。
陸、投票結果 一、罷免投票結果公告：【選罷法§91】 一、罷免案經投票後，選舉委員會應於投票完畢七日內公告罷免投票結果。罷免案 通過者，被罷免人應自公告之日起，解除職務。 二、前項罷免案通過後，依規定應辦理補選者，應自罷免投票結果公告之日起三個 月內，完成補選投票。但經提起罷免訴訟者，在訴訟程序終結前，不予補選。 353
二、罷免投票結果之處理：【選罷法§92】 一、罷免案通過者，被罷免人自解除職務之日起，四年內不得為同一公職人員候選 人；其於罷免案進行程序中辭職者，亦同。 二、罷免案否決者，在該被罷免人之任期內，不得對其再為罷免案之提議。
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第十二章 地方自治監督：對事 地方自治監督 壹、定義及意涵 一、 「地方自治監督」是國家對自治團體公法人之公權力行為，為使地方自治團 體符合法規範而給予持續注意及一定拘束。是藉由監督平衡國家所失去的權 力，以避免「地方分權」及「自治高權」可能違法的風險。 二、地方政府雖然有相當的自治權，但仍不能超出國家統治權之外： 地方政府雖然有相當的自治權，但自治權乃為國家法律所賦予，或為國家所承認。 所以，地方政府仍不能超出國家統治權之外。因此，地方政府雖具有獨立法人之地 位，卻不能不受國家的監督。
三、有「積極」、「消極」兩方面的意義： （一）消極意義 含有視察、考核、監視、糾正…等性質，目的在防範地方政府怠忽本身職務， 或濫用自治權力，以維護地方人民的合法權益。 （二）積極意義 含有督促、指導、扶助…等性質，目的在促使地方政府善用其自治權，努力 地方建設事業，進而促進整體國家的繁榮與強盛。
四、包含上級地方自治團體對下級地方自治團體的自治監督： 地方自治監督關係，不僅存在於國家與地方自治團體之間，亦包含上級地方自治團 體對下級地方自治團體的自治監督。
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貳、功能 地方自治監督在制度設計上有如下功能：
一、預防地方自治團體違法行為或排除違法狀態： 以維護地方人民合法權益。
二、保護國家整體利益： 使地方自治團體協助實現國家整體秩序，並確保貫徹國家利益、政令之推行。
三、提供地方自治團體必要之協助： 地方自治團體執行法定任務時，自治監督機關予以指導，強化其決策能力，以利推 行其自治事業。
四、保護地方自治團體不受其他國家機關、第三人、其他地方自治機關的侵害： 以保障地方自治團體之利益。
參、綜論 一、性質上仍屬於單向的、上對下的權利行使： 不論自治監督設計如何周詳，其性質基本上仍屬於單向的、上對下的權利行使。對 於地方政府而言，其似乎僅居於被動、受命執行的立場。
二、從長期角度而言，會使地方更被動、更依賴上級： 因此，若中央只強調行使監督權，短期內固然有助於解決特定問題，但若從長期角 度而言，會使地方更被動、更依賴上級或中央政府。
三、應從地方政府運作特性與需求，要求地方自行承擔當責任： 綜上分析，自治監督時，除應著眼上下級政府間關係之外，也應從地方政府運作特 性與需求，要求地方自行承擔適當責任。唯有如此，才能使地方在整個監督過程中， 扮演更主動而積極的角色。
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地方自治監督原則 壹、意涵 「地方自治監督原則」是指監督機關行使自治監督權力的過程中，所應遵循的法 律基本原則。
貳、目的 一、程序上 要求自治監督權之行使，符合各項法定程序或法定要件。
二、實質上 期望自治監督權，確實能夠發揮作用，但是又不會破壞原有的地方制度。
參、主要原則（※口：補充、法定、公益、比例、親善、便宜） 地方自治監督之立場，主要是基於國家一體的概念，國家在行使監督權時，除必須遵守 相關法律之外，仍須注意下列原則：
一、補充原則 （一）指無法用其他方式來解決地方自治團體所形成的違法狀態時，才藉由
自治監督方式來輔助與矯正。即監督機關係地方自治團體不改正其違法措 施時，始由監督機關介入，加以監督。 （二）二大內涵： 1.國家必須出於保護公共利益之考量。 2.必須已窮盡地方自治團體之內部解決途徑。
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二、比例原則 （一）是指監督機關採行自治監督時，所採行手段與目的間，應合乎比例。 亦即自治監督機關監督手段的選擇，必須受到比例原則之拘束。 （二）廣義之比例原則包括「適當性」、 「必要性」 、 「衡量性」三個次原則， 而「衡量性」原則又稱為「狹義之比例原則」： 1.適當性： 監督措施應適合監督目的之達成，應採取有助於預防違法行為或排除違法 狀態之方法為之。 2.必要性： 監督措施不能超越實現目的之必要程度，監督機關有數種適當之監督手段 可供選擇時，應選擇對地方自治團體影響最輕微之手段。 3.衡量性： 監督之手段應按目的加以衡判，質言之，自治監督手段所造成之損害，應 輕於達成監督目的所獲致之利益，始具有合法性。 （三）比例原則之作用在於目的與方法（手段）之間的合理關連： 監督措施必須通過比例原則之檢驗，否則就無法免於合法性之質疑。
三、公益原則 （一）指行政行為除遵守個別法律外，亦需顧及公益原則。就地方自治監督 而言，為監督機關基於公共利益之要求始有介入之必要。 （二）監督機關發動監督權，係以違法的地方行政行為為前提，而違法行為主要係 違反公法上之規定，例如：【地方制度法§76】規定，直轄市、縣（市）、鄉 （鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作。 （三）監督機關為公共利益，應以適當之方法，於自治監督與維護地方自治權限之 均衡考量下，行使自治監督措施，矯正違法行政行為。
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四、親善夥伴原則（睦鄰原則） （一）係自德國基本法發展而來，即要求國家在從事任何行為時，必須秉持「睦
鄰」之理念，國家在作成許可與否之決定時，必須以友善的態度考量地 方之利益。 （二）進一步而言，監督機關與被監督機關間，既有的法定權限，不因行使自治監 督而改變： 自治團體運作時不得以施行自治的理由，違反國家法律或其他政府權限。同 樣的，中央政府也不應以自治監督為藉口，去侵犯自治團體的法定地位與權 限。 （三）尤其我國地方自治之法治化時日甚短，為強化地方自治制度之保障，國家在 從事任何自治監督行為時，必須充分理解地方之處境，尊重地方自治團體之 權限。
五、便宜原則（權變原則） （一）考慮國家與自治團體間的和睦關係，故國家在面對自治團體違法狀態時，應 視個別案件的不同性質，以及自治團體違法輕重等因素，來決定是否採行自 治監督權利，以及採行的程度。如此國家與地方，較不會因為行使自治監督 權，而打破原有的均衡關係。 （二）具體而言，「便宜原則」是指「行政機關在執行法律時，對於法律效果之產 生，得依合法性之裁量，以決定是否針對具體的個案行使其監督權」。主張 便宜原則者認為，國家監督義務之目的並非對任何違法行為毫無漏洞且
自動地加以譴責，且一律機械式地加以追究，而是在個案中詳細考量 後，判斷排除違法行為具有多少公共利益。 惟此處之裁量並非係指盲目 或恣意的任意，而必須基於實質利益的要求，考慮採取何種監督措施。 （三）蓋監督機關若能以建議達成協議，避免使用干預手段，甚至說服其自願履行， 則更屬上策： 例如， 【地方制度法§76】規定之「得代行處理」 ，監督機關並非無裁量餘地， 一律加以代行處理，監督機關所投入之人力物力勢必高漲。
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六、法定原則 （一） 「法定原則」認為，監督機關面對地方自治團體的違法行為時，有實施
監督之義務。對人民而言，國家應擔任地方自治團體之法律忠誠保證 人，當法秩序無法藉由地方自治團體的內部監督予以維持時，則自治 監督必須挺身而出、捍衛秩序。若自治監督機關採坐視不管態度，無異在 法治國內開了一個「合法掩護非法」的天窗。 （二）「法定原則」係法治國依法行政之必然結果，地方自治監督機關負有排除行 政機關違法行為的基本義務： 就平等原則而言，自治監督機關均應同等看待，不得作選擇性之執法，或怠 於行使監督之義務。但就便宜主義而言，監督機關對何種事項應予監督？何 時以何種方式實施監督？並非毫無斟酌判斷之餘地。
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地方自治監督之各種監督手段 一、撤銷 指對自治團體之違法、不當之行政處分、命令，使其溯及既往失其效力。
二、變更 為行政法學上之形成處分，對既有已成立之法律加以變更。
三、廢止 （一）指合法之行政處分，因法令修改、不合公益、政策改變，而終止其效力。 （二） 「變更｣與「廢止」之監督手段，較代行處理更為激烈，侵害地方自治
本質更為嚴重。實有嚴格限制其行使之必要。
四、停止執行 指上級監督機關，有客觀上不適合執行之原因，暫時延緩執行，俟以後適當時機再 予恢復。
五、命令作為義務 對於地方自治團體，應作為而不作為，致嚴重危害公益，地方自治監督機關得先向 其命令，於一定期限內作為。
六、代行處理 指上級機關基於行政監督之權限，對於下設機關應作為而不作為的事項，其適於代 執行者，由上級機關代行處理。
361
地方自治監督之法制上規定 壹、原則 依【地制法§75】中央對地方之監督方式如下：
一、行政院對省之監督【地制法§75 第一項】 省政府辦理第八條事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各該主管 機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
二、行政院對直轄市政府之監督【地制法§75 第二項、第三項】 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規 二、直轄市政府辦理「自治事項」違背○
者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令或○ 4 逾越權限 三、直轄市政府辦理「委辦事項」違背○
者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
三、行政院對縣（市）政府之監督【地制法§75 第四項、第五項】 1 憲法、○ 2 法律或○ 3 基於法律授權之法規 四、縣 (市) 政府辦理「自治事項」違背○
者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令或○ 4 逾越權 五、縣 (市) 政府辦理「委辦事項」違背○
限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
四、縣政府及委辦機關，對鄉（鎮、市）公所之監督【地制法§75 第六項、第七項】 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法規或縣規 六、鄉 (鎮、市) 公所辦理「自治事項」違背○ 章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 1 憲法、○ 2 法律、○ 3 中央法令、○ 4 縣 七、鄉 (鎮、市) 公所辦理「委辦事項」違背○ 5 縣自治規則或○ 6 逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或 規章、○ 停止其執行。
362
貳、例外 一、違憲、違法自治事項的司法解釋【地制法§75 第八項】 八、第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規 章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變 更、廢止或停止其執行★46。 二、故「委辦事項」有違憲、違法之情形時，由上級監督機關或委辦機關，逕行糾正， 而不得申請司法解釋。
46
參照【大法官釋字§527 號】。 363
參、【地制法§75】表格化整理 地方政府
事項
層級
違反事項
程序
1.憲法
省政府
中央各該主管機關
辦理【地制法 2.法律
↓
§8】之事項 3.中央法令
行政院
4.逾越權限者
自治事項
監督手段
1.憲法
中央各該主管機關
2.法律
↓
3.法律法規者
行政院
直轄市 政府
1.憲法
委辦事項
★中央各該主管機關
2.法律
↓
3.中央法令
行政院
4.逾越權限者
自治事項
1.憲法
中央各該主管機關
2.法律
↓
3.法律法規者
縣（市） 政府
行政院
1.憲法
委辦事項
2.法律
委辦機關
3.中央法令 4.逾越權限者 1.憲法
自治事項
2.法律
縣政府
3.中央法規 4.縣規章者
鄉（鎮、市） 1.憲法
公所
2.法律
委辦事項
3.中央法令
委辦機關
4.縣規章 5.縣自治規則 6.逾越權限者
364
1. 撤銷 2. 變更 3. 廢止 4. 停止其執行
地方自治監督之配套措施 一、法律所規定之自治監督，應符合「構成要件明確性」的要求： 即行使監督權之理由，應是具體而明確的。
二、監督機關應預先設定、並公布審查基準，並設定處理期間或期限： 各項監督權之行使，監督機關應預先設定、並公布審查基準。而對於監督事項之辦 理時程，監督機關應設定處理期間或期限。
三、監督機關在作成不利處分前，有必要進行行政調查： 甚至提供自治團體陳述意見的機會。
四、嚴格限制不利益處分之運用： 監督機關未有明確法律依據所為之建議或指示，自治團體不予接受時，監督機關不 得施以不利益處分。
五、事先讓地方自治團體有陳述意見機會： 對於可能影響自治團體權益的國家施政，應事先讓地方自治團體有陳述意見機會。 例如【大法官釋字§550】中闡釋，法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全 民健康保險法關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。 行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不 合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。
365
地方自治監督類型 壹、主要類型 主要監督類型共有五種：
一、立法監督 （一）指上級立法機關以立法權，規定下級政府之體制，使其組織及職權行 使不逾越上級立法之範圍。 （二）例如【地制法§30】規定地方自治法規與上位階法規牴觸無效之情形， 【地制 法§43】規定地方議決事項不得牴觸法律或與中央法規，牴觸者無效。
二、行政監督 （一）指上級行政機關，對於下級地方政府之業務進行，用行政程序與懲戒 權限予以督促或考核。 （二）例如： （1）【地制法§75】： 上級機關對下級機關之自治事項、委辦事項違背憲法、法律、中央法令、 逾越權限者，中央各該主管機關得予以撤銷、變更、廢止、停止其執行。 （2）【地制法§76】： 上級機關對下級機關之應作為而不作為事項，得代行處理。 （3）【地制法§78、§79、§82】： 上級政府對於下級機關之人員，予以停職、解職、派員代理。 （4）【地制法§84】： 各級地方行政首長，其行為有違法、廢弛職務、其他失職情形者，準用 政務人員之懲戒規定。
366
三、司法監督 （一）指司法機關以解釋權、訴訟權，對各級地方政府所行使之監督。 （二）例如： 1.【地制法§30 第五項】： 自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或 該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。 2.【地制法§75 第八項】： 自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司 法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 3.自治行政機關之違法處分，人民經提起訴願後而提起行政訴訟者，由行政 法院以判決予以變更或撤銷。
四、考試監督 （一）指各級地方政府人事，要受考試院管制，亦即考試院對各級地方政府， 有人事監督權。 （二） 【地制法§54、§62】： 地方議會與行政機關之組織規程、準則、組織自治條例…等，其有關考銓業務 事項，不得牴觸中央考銓法規。且於各權責機關核定後，應函送考試院備查。
五、監察監督 （一）指各級地方政府的公務人員，監察院對其有糾舉、彈劾權。【憲§97】 規定，監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職、違法情事，得提出糾 舉或彈劾案。如涉及刑事，應移送法院辦理。 （二）又監察院設有審計部，掌全國財務審計之權，可見監察院對於各級地方政府， 尚有財政監督權。
貳、綜論：司法、考試、監察皆由中央直接行使 上述五種監察權，皆係國家對地方政府之監督。但上級地方政府對下級地方政府之監
督，只有「立法」與「行政」二種，「司法」、「考試」、「監察」三權，皆由中央直接 行使。 367
地方自治監督之行政監督 主要可分為「對事項之監督」及「對民選公職人員之監督」二類：
壹、對事項之監督 主要方式有：
一、對下級政府之自治事項、委辦事項之監督：【地制法§75】 對違法、越權之自治事項、委辦事項，上級政府以撤銷、變更、廢止、停止其執行… 等方式，對其進行監督、糾正。
二、對下級政府之代行處理：【地制法§76】 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致「嚴重危害公益」或「妨 礙地方政務正常運作」 ，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、 縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得 逕予代行處理。
三、權限爭議之解決：【地制法§77】 （一）直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時： 由「行政院」解決之。 （二）縣（市）間，事權發生爭議時： 由「內政部」解決之。 （三）鄉（鎮、市）間，事權發生爭議時： 由「縣政府」解決之。
貳、對民選公職人員之監督 主要方式有：
一、停止職務： 【地制法§78】 指各級地方行政首長，有涉嫌犯罪之情形，分別由其上級主管機關，停止其職務。
二、解除職務： 【地制法§79】 指各級地方行政首長、議員、代表，具有法定原因，由其上級監督機關解除職務。
368
三、派員代理：【地制法§82】 （一）指各級地方行政首長，因辭職、去職、死亡者，由上級監督機關派員代理。 （二）各級地方行政首長之派員代理， 1.直轄市長 由「行政院」派員代理。 2.縣（市）長 由「內政部」派員代理。 3.鄉（鎮、市）長 由「縣政府」派員代理。 4.村（里）長 由「鄉（鎮、市）公所」派員代理。
四、懲戒處分： 【地制法§84】 各級地方行政首長，均適用「公務員服務法」，其行為有違法、廢弛職務、其他失職情 事者，準用政務人員之懲戒規定。
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行政監督具體方式（監督權之行使方式） 壹、指揮命命權：【地制法§2】 一、指上級政府以命令指示調度一切，下級地方政府對於這種命令，負有必須服從義
務。 二、是監督權中最常使用的一種，尤其「執行上級政府委辦事項」時，接受上級政府的 指揮命令，是應遵守之義務。
貳、核定備查權：【地制法§2】 一、核定： （一）是上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，做 成決定。 （二）核定之事項，須經上級政府完成法定之效力，地方政府並不得自行決定。
二、備查： 備查之事務，係地方政府得全權處理之業務，由地方政府依法完成法定之效力，陳 報上級政府或主管機關知悉。
參、解決爭議權： 一、指下級地方政府發生爭執衝突，或發生重大障礙時，由上級政府運用職權，給以合 理有效解決的一種權限。其適用於下級地方政府與同級，或對等團體、機關，發生 爭執衝突，相持不下時。 二、例如：【地制法§24-3】、【地制法§77】均有相關規定。
370
肆、矯正處分權： 一、指上級政府，對於下級政府之行為，認為違法失職，或經令飭改正但仍不遵辦者， 給予行政處分，以資有效匡正的一種監督權限。 二、主要方式有四： （一）撤銷、變更、廢止、停止其執行： 對下級機關之違法及逾越權限之撤銷、變更、廢止、停止其執行【地制法§ 75】。 （二）代行處理： 對下級機關之代行處理（代執行）【地制法§§76】。 （三）停職及解除職務： 對下級機關人員之停職及解除職務【地制法§78、§79、§80】。 （四）代議決： 代下級政府議決總預算【地制法§40 第五項】。
伍、依法獎懲權：【地制法§84】 一、指上級政府，對下級地方政府所屬官員，基於考核的結果，有功者獎，有過者
懲，信賞必罰的一種監督權。 二、上級政府還可以利用補助款之核給，對下級地方政府行使監督權，例如： 【地制法§ 69】、【地制法§71】均有相關規定。
陸、監視檢舉權 乃上級政府，為瞭解下級地方政府執行職務之實際情況，派遣官吏，到各該下級地方政 府，就地執行監察，調閱書類帳簿，令其提出必要報告之監督方式。
371
事前監督（核定） 壹、意義 一、「事前監督」是指上級政府或主管機關，為期下級政府能適法行使權限，於 下級政府權限行使之前，應先經上級機關或主管機關之同意，始能取得合法 之效力。例如：核准、認可、審核。 二、是為保障國家整體之利益，上級機關對下級機關，通常均採預防或抑制性之 監督措施，以矯正下級官署之行政措施。故又可稱為「預防監督」。
貳、使用時機 主要是「地方制度或地方政府組織產生變動」 ，或「可能改變原有政府關係與人民權益」 時，作為上級政府「把關」、「複查」的工具。
參、地方制度法上之相關重要規定 一、各級行政區名稱之變更。【地制法§6】 二、自治事項，涉及中央及地方自治團體之權限者。【地制法§22】 三、自治條例，如有規定罰則時。【地制法§26】 四、委辦規則之發布。【地制法§29】 五、地方立法機關組織準則之訂定。【地制法§54】 六、地方行政機關組織準則之訂定。【地制法§62】 七、地方民意代表、民選行政首長，任期屆滿、出缺應改選、補選、因特殊事故延期
辦理改選或補選。【地制法§83】
372
事後監督（備查） 壹、意義 一、「事後監督」是指下級政府行使權限後，應向上級政府提出報告，俾使上級 知悉瞭解，上級並保留事後審查之權力，以糾正其不正之結果所為之監督 方式。例如：備案、備查、查照。 二、 「備查權」可視為是上級對下級的「資訊監督」 ，性質上類似於地方向上級提 供運作有關的資訊，以隨時掌握下級運作動態。
貳、地方制度法上之相關重要規定 一、自治條例，未有罰則規定者之發布。【地制法§26】 二、自治規則之發布【地制法§27】 （一）屬法律授權訂定者： 應函報各該法律所定之中央主管機關備查。 （二）屬依法定職權，或自治條例授權訂定者： 分別函送上級政府及各該地方立法機關備查。 三、自律規則之發布。【地制法§31】 四、各級地方議會、代表會之組織準則，有關考銓業務事項。【地制法§54】 五、各級地方政府組織條例，經各該地方議會通過者之發布： 依【地制法§62】，應分別報行政院、內政部、縣政府備查。 六、各級地方自治團體其所屬機關、學校之組織準則、規程、組織自治條例，有關考
銓業務事項。【地制法§62】 七、任命地方政府副首長。【地制法§55、§56】
373
「自治事項」之監督 壹、依據 一、 【地制法§75 第二項】 ： 直轄市政府辦理「自治事項」違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各 該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
二、 【地制法§75 第四項】 ： 縣 (市) 政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該 主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
三、 【地制法§75 第六項】 ： 鄉 (鎮、市) 公所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府 予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
貳、性質：合法性監督 一、督促地方自治團體履行其公法上之任務，並審查其公權力行為之合法性。 二、只在地方自治團體違法作為、不作為時，監督機關始進行干預。至於是否合乎目的， 監督機關無權干涉。
參、監督對象 一、違法 違反憲法、法律、法規命令、縣規章…等。
二、裁量瑕疵 裁量逾越、氾濫、怠惰。
肆、監督手段 一、撤銷、 二、變更、 三、廢止、 四、停止執行、 五、命令作為義務、 六、代行處理。 374
「委辦事項」之監督（≒ 專業監督） 壹、依據 一、 【地制法§75 第三項】 ： 直轄市政府辦理「委辦事項」違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各 該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
二、 【地制法§75 第五項】 ： 縣 (市) 政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由委辦機關 予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
三、 【地制法§75 第七項】 ： 鄉 (鎮、市) 公所辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令、縣規章、縣自治規則 或逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
貳、性質：合目的性監督 ＋ 合法性監督 一、針對委辦事項，委辦機關得為各種專業上之指示，在執行之際，亦得進行「妥當與 否」之適當監督。即委辦機關（上級機關）之監督，不僅及於行為之合法性，也及 於合目的性。 二、惟上級監督機關仍須嚴格遵守比例原則之限制。
參、監督對象 一、違反憲法、法律、法規命令、行政規則、縣規章、縣自治規則者。 二、逾越權限者。
肆、監督手段 一、撤銷、 二、變更、 三、廢止、 四、停止執行、 五、命令作為義務、 六、代行處理。
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代行處理 壹、意義 一、「代行處理」是指上級機關，基於行政監督之權限，對於下級機關應作為而 不作為之事項，其適於代執行者，由上級機關代行處理。 二、 【地制法§76】： 一、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 依法應作為而不作為，致「嚴重危害公益」 或「妨礙地方政務正常運作」 ，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央 各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得 代行處
理。但情況急迫時，得逕予代行處理。 二、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 對前項處分如認為窒礙難行時，應於期限屆滿 前提出「申訴」 。行政院、中央各該主管機關、縣政府得審酌事實變更或撤銷 原處分。 三、行政院、中央各該主管機關、縣政府決定代行處理前，應函知被代行處理之機 關及該自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後，該事項即轉移至代
行處理機關，直至代行處理完竣。 四、代行處理所支出之費用，應由被代行處理之機關負擔，各該地方機關如拒絕支 付該項費用，上級政府得自以後年度之補助款中扣減抵充之。 五、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 對於代行處理之處分，如認為有違法時，依「行 政救濟程序」辦理之。
貳、申訴 一、地方自治團體對於上級之代行處理處分，認為窒礙難行時，應於期限屆滿前提出申 訴。 二、各該上級主管機關，得審酌事實，變更、撤銷原處分。
參、代行處理之程序 上級主管機關決定代行處理前，應函知「被代行處理之機關」及「該自治團體相關機關」， 經通知代行處理後，該事項即轉移至代行處理機關，直至代行處理完竣。 376
肆、效果 一、代行處理之費用 （一）應由被代行處理之機關負擔。 （二）各該地方機關如拒絕支付該項費用，上級政府得自以後年度之「補助款」中， 扣減抵充之。
二、對代行處理處分之救濟 地方自治團體對於代行處理之處分，如認為有違法時，依行政救濟程序辦理之。
377
我國「代行處理」之意涵 實則包含「作為命令」及「代行處理」二項意涵：
壹、作為命令 一、意義 對於地方自治團體，應作為而不作為，致嚴重危害公益，而適於代行處理之 行為，地方自治監督機關得先行向其命令，於一定期限內作為。 二、要件 「作為命令」之發布，需符合下列要件： （一）地方自治團體應作為而不作為，致嚴重危害公益，或妨害地方政務之正常 運作者。 （二）適於代行處理者。 （三）發布命令為上級監督機關： 即分別為「行政院」、「中央各該主管機關」、「縣政府」。 （四）需限定在一定期間內為之。
三、救濟 （一）地方自治團體如認為命令作為之處分，窒礙難行，得於期限屆滿前，提出申 訴。 （二）地方自治團體提出申訴時，上級監督機關，得審酌事實，變更或撤銷原命令 作為之處分。
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貳、代行處理 一、意義 指地方自治團體經上級監督機關限期命令後，仍逾期不為，或情況急迫時， 監督機關得代行處理。 二、要件 （一）應函知被代行處理之機關： 上級監督機關，應函知被代行處理之機關。 （二）通知後即權限移轉： 通知代行處理後，該事項即移轉至代行處理之機關，直至代行處理完竣。 （三）代行處理之費用，應由被代行處理之機關負擔。
三、救濟 地方自治團體如認為「代行處理」違法，主要救濟手段是提起： （一）訴願、 （二）行政訴訟、 （三）提請大法官會議解釋。
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我國「代行處理」與德國「糾正令」 、 「代執行」之比較 壹、與德國法上之「糾正令」比較 一、地制法上之「作為命令」，與德國法上之「糾正令」，二者有相似之處。 二、然德國之「糾正令」，目的在提供地方自治團體自我審查之機會，並尊重地方自治 團體之體制。屬於一種緩和之監督機制。 三、相較之下，我國之「作為命令」 ，所謂「逾越期限而不作為」 、 「情況急迫」 ，均係不 確定法律概念，實易使監督機關便宜行事，而侵害自治團體之自治權限。
貳、與德國法上之「代執行」比較 一、德國之「代執行」 ，必須地方自治團體未遵守監督機關之「糾正令」 ，並逾糾正令所 定期限而不改正者，監督機關始得採以「代執行」之監督手段。 二、而我國之「代行處理」，監督機關於「情況急迫」即得逕予代行處理，且該事項之 權限即轉移至代行處理機關。此一設計，相較之下恐有侵害自治權限之虞。
380
地方自治團體對抗違法監督之救濟途徑 地方自治團體，如認為監督機關所實施之監督有違法情形，主要可循「行政訴訟」及「司 法院大法官解釋」二項途徑救濟。茲就此二項途徑說明如下：
得聲請行政訴訟之情形 又可依監督之事項，區分為「自治事項」及「委辦事項」而有不同之提起爭訟標準：
壹、對「自治事項」所採取之監督措施 一、若該措施具有法效性之意思表示，且非行政機關相互間之意見交換，或上級機關對 下級機關之職務上命令，則該措施具有行政處分性質。 二、受處分之地方自治團體，自得由該團體之行政首長，代表該地方自治團體，依【訴 願法§1】、【行政訴訟法§4】，提起行政救濟，請求撤銷。 三、 【釋字§553】解釋認為，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、 法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，地方自治團體對其處分不服者， 自應循行政爭訟程序解決之。
貳、對「委辦事項」所採取之監督措施 一、因在委辦事項範圍內，原則上監督機關對於委辦事項之監督措施，尤其是專業上之 指示，則非行政處分，不得提起行政救濟。 二、然若監督機關逾越法律界限施加指示或監督，則地方自治團體，亦非不能以權利受 損為由提起行政訴訟，故監督機關原則上仍應為合法性、妥當性、合目的性之監督。
381
得聲請司法院大法官解釋之情形 依據【釋字§527】，針對中央與各級地方自治團體間之監督關係，及其爭議得否聲請大 法官會議解釋，曾有明確之揭示。地方自治團體於下列四種情形時，得提請司法院大法 官解釋：
壹、主管機關依【地制法§30】、【地制法§43】予以函告無效時， 地方自治團體應視函告無效者為自治條例或自治規則，分別 由地方立法機關或地方行政機關代表聲請解釋： 地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑 自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本 院解釋憲法或統一解釋法令。
貳、主管機關認為違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未 予撤銷、變更、廢止、停止執行前，主管機關亦得提起聲請 解釋： 有監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第七十五條對地方自治 團體行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所）辦理該條第二項、第 四項及第六項之自治事項，認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未依 各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依同條第八項規定聲請本 院解釋。
參、主管機關之處分行為，地方自治團體認為已涉及自治法規違 反上位階法規範而生之效力問題，但主管機關未函告無效， 地方自治團體無從依【地制法§30 第五項】聲請解釋時： 自治團體之行政機關亦得依同法第七十五條第八項47逕向本院聲請解釋。
47
【地制法§75-8】 ：自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋 之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。 382
肆、地方自治團體基於公法人地位，而合於「大法官審理案件法」 之要件，於窮盡行政訴訟程序後，進而提請解釋： 其因處分行為而構成司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款48之疑義或爭 議時，則另得直接聲請解釋憲法。如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或 法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴 訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官 審理案件法第五條第一項第二款之要件，亦非不得聲請本院解釋。
48
【大法官審理案件法§5-1-1】 ：有左列情形之一者，得聲請解釋憲法：中央或地方機關，於其行使職權， 適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭 議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。 383
不得聲請大法官解釋之事項 依【釋§527 號】，其不得聲請之事項主要有：
一、地方行政機關對同級立法機關議決事項，發生執行之爭議時： 應依【地制法§38、39】(覆議制度)等相關規定處理，尚不得逕向司法院聲請解 釋。
二、原通過「決議事項」或「自治法規」之地方立法機關，本身不通過決議案， 又同時認該決議有牴觸上位階法規，而聲請解釋： 亦即「地方立法機關違憲疑義諮詢之禁止」。
三、純為中央與地方自治團體間，或上下級地方自治團體間之權限爭議： （一）應循【地制法§77】規定解決之，不得逕向本院聲請解釋★49。 （二） 【地制法§77】 ：中央與直轄市、縣 (市) 間，權限遇有爭議時，由立法院院會 議決之。縣與鄉 (鎮、市) 間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各 該主管機關解決之。
49
「權限爭議」 ，比較像是在爭「事項歸誰管」 ，是在討論「事情算誰的」 ；「牴觸」、 「違背」之疑義，是 法規適用、事項認定上的爭議，比較像是在討論「這事情該算是什麼」？「該如何認定」？ 384
權限爭議 壹、意義 一、「權限爭議」是指二個以上行政機關，均主張依據法規而有管轄權，或均主 張不具管轄權限，而發生權限之爭議。 二、 【地制法§77】 ： 一、中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之； 縣與鄉（鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主 管機關解決之。 二、直轄市間、直轄市與縣（市）間，事權發生爭議時，由行政院解決之； 縣（市）間，事權發生爭議時，由中央各該主管機關解決之★50；鄉（鎮、 市）間，事權發生爭議時，由縣政府解決之。
貳、地方制度法上之規定 【地制法§77】主要有二項意涵：
一、機關、地方自治團體間權限爭議之解決 解決權限爭議，係上級監督機關基於一般監督之權限，其用以： （一）解決機關間之管轄爭議，或 （二）同級地方自治團體之權限衝突。
二、同級地方自治團體間事權爭議之解決 （一）規定同級地方自治團體間，有關事權發生爭議時之解決方法。基本上，係上 級機關依法律授權，而單方所為之行政處分。 （二）但此條規定解決之性質為何？效力為何？卻並未規定。
50
原條文規定：縣 (市) 間，事權發生爭議時，由「內政部」解決之。 385
參、【地制法§77】整理表 爭議
性質
爭議所在 中央與地方
權限爭議
立法院 （立法院院會）
內政部
上級監督機關基於一般監督 縣與鄉（鎮、市）
之權限，解決
裁決機關
會同 中央各該主管機關
1. 機關間之管轄爭議， 2. 同級地方自治團體之權限 衝突。
直轄市間、 直轄市與縣（市）
行政院
縣（市）間
內政部
鄉（鎮、市）間
縣政府
1. 規 定 同 級 地 方 自 治 團 體
直轄市間、
間，有關事權發生爭議時 直轄市與縣 (市)
行政院
之解決方法。 縣(市) 間
事權爭議
內政部
2. 基本上，係上級機關依法 律授權，而單方所為之行 鄉 (鎮、市) 間 政處分。
386
縣政府
第十三章
地方自治監督：對人
懲戒處分 壹、依據 一、 【地制法§84】： 1 直轄市長、○ 2 縣 (市) 長、○ 3 鄉 (鎮、市) 長★51適用「公務員服務法」 ○ ；其行為有 1 違法、○ 2 廢弛職務或○ 3 其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。 ○
二、 【公務員服務法§24】： 1 受有俸給之文武職公務員，及○ 2 其他公營事業機關服務人員，均適用之。 本法於○
三、 【公務員懲戒法§2】： 公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒： 1 違法執行職務、○ 2 怠於執行職務或○ 3 其他失職行為。 (一)、○
(二)、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。
四、 【公務員懲戒法§9】： 一、公務員之懲戒處分如下： （一）、免除職務。 （二）、撤職。 （三）、剝奪、減少退休（職、伍）金。 （四）、休職。 （五）、降級。 （六）、減俸。 （七）、罰款。 （八）、記過。 （九）、申誡。 二、前項第三款之處分，以退休（職、伍）或其他原因離職之公務員為限。 三、第一項第七款得與第三款、第六款以外之其餘各款併為處分。 四、第一項第四款、第五款及第八款之處分於政務人員不適用之。
51
僅含地方自治團體之民選行政首長，不含「村、里」長。 387
貳、法理上之爭議 一、有論者謂，民選之行政首長並非依法任用之公務員，係受選民之託付辦理地方自治 事務之人員，且於【公懲法】規定為政務人員，故民選之行政首長不應受「懲戒處 分」 。 二、惟揆諸我國之地方自治事實，卻有對民選行政首長，由監察院提起彈劾案，移送司 法院「公務員懲戒委員會」審議之事實者。實務上，我國仍得對各級地方民選行政 首長，施以「懲戒處分」。惟僅限於「撤職」與「申誡」二者。
388
停職
52
壹、意義 一、「停職」是指地方行政首長（公職人員）在職期間，因曾為犯罪行為或有重 大犯罪嫌疑，而由上級機關或長官停止其職務執行、停發薪給之處置行為。 二、是上級或長官對下級所屬人員之監督權限。
貳、【地方制度法】之規定 各級地方行政首長，如有【地制法§78 第一項】規定情事之一者，分別由其上級主管監 督機關，停止其職務，而不適用【公懲法§3】當然停職之規定。
參、停職機關 各級地方行政首長停職之處置： 一、直轄市長 行政院。 二、縣 (市) 長 內政部。 三、鄉 (鎮、市) 長 縣政府。 四、村 (里) 長 鄉 (鎮、市、區) 公所。
事項
停職
52
對象
地方層級、職位
執行單位
直轄市長
行政院
民選地方
縣 (市) 長
內政部
行政首長
鄉 (鎮、市) 長
縣政府
村 (里) 長
鄉 (鎮、市、區) 公所
你有嫌疑或官司，先不要上班吧，職務我幫你保留著，等到事情清白的那一天再看看吧。 389
肆、原因 一、涉嫌犯【1】 內亂、 【2】 外患、 【3】貪污治罪條例、 【4】組織犯罪防制條例
之罪，經第一審判處有期徒刑以上之刑者。但涉嫌貪污治罪條例上之圖利罪者， 須經第二審判處有期徒刑以上之刑者。 二、涉嫌犯【地制法§78 第一項第一款】以外之罪，而法定刑為【1】死刑、 【2】無期
徒刑、【3】最輕本刑為五年以上有期徒刑者，且經第一審判處有罪者。 三、依刑事訴訟程序，被「羈押」或「通緝」者。 四、依檢肅流氓條例，被留置者。
伍、復職條件 一、【地制法§78 第一項第一款、第二款】停止職務之人員，如經改判無罪時。 二、【地制法§78 第一項第三款、第四款】停止職務之人員，經撤銷通緝或釋放時，於 其任期屆滿前，得准其先行復職。 三、【地制法§78 第一項】停止其職務之人員，經依法參選，再度當選原公職並就職
者，不再適用該項之規定。 四、【地制法§78 第一項】予以停止其職務之人員，經刑事判決確定，非【地制法§79】
應予解除職務者，於其任期屆滿前，均應准其復職。
390
陸、【地制法§78】停職規定之解析 復職條件 罪名
要件 各自復職條件
1.
內亂
2.
外患
一審判處有期徒刑以 一般罪
3. 貪污治罪條例之罪
4.
圖利罪
組織犯罪條例之罪
上
1. 經 依 法 參
二審判處有期徒刑以 上 一審判處有期徒刑以 上
【2】 無期徒刑
原公職並就
時。
屆滿。
【1】 死刑
選，再度當選
1. 經改判無罪
2. 且任期尚未
法定刑為
5.
共通復職條件
職者。 2. 經 刑 事 判 決 【地制法§
一審判處有罪者
79】應予解除
【3】 最輕本刑為五年以
職務，且任期
上有期徒刑之罪 6.
依「刑事訴訟程序」
羈押、通緝
1. 撤 銷 通 緝 或 釋放。
7.
依「檢肅流氓條例」
確定，非依
被留置
尚 未 屆 滿 者。
2. 且 任 期 尚 未 屆滿。
柒、評論 一、地方制度法之停職，有過份侵害地方自治權之虞： 其以類似刑法上「抽象危險犯」之法理為處理，有太過膨脹之嫌，而有過份侵害地 方自治權之虞。
二、依法參選而再度當選原公職者，不適用停職之規定，亦非合理： 如其因被羈押、留置、通緝者，其不能執行職務之情形，並未改善。
391
公懲法上之「當然停職」與「先行停職」 公懲法上主要分為「當然停職」與「先行停職」二種：
壹、當然停職53： 一、意義 是對刑事訴訟程序中之公務員，其被「通緝」 、 「羈押」 、 「宣告褫奪公權」 、 「判 刑確定刑在執行中」者，因無法執行職務，而予以停職。 二、 【公懲法§4】： 公務員有下列各款情形之一者，其職務當然停止： （一）依刑事訴訟程序，被通緝、羈押者。 （二）依刑事確定判決，受褫奪公權之宣告者。 （三）依刑事確定判決，受徒刑之宣告，在執行中者。
貳、先行停職54： 一、意義 是公懲會通知主管長官，對於被懲戒之公務員，因情節重大而不適任者，予 以停職。 二、 【公懲法§5】： 一、公務員懲戒委員會合議庭對於移送之懲戒案件，認為情節重大，有先行停 止職務之必要者，得通知被付懲戒人之主管機關，先行停止其職務。 二、主管機關對於所屬公務員，依第二十四條規定送請監察院審查或公務員懲 戒委員會審理而認為有免除職務、撤職或休職等情節重大之虞者，亦得依 職權先行停止其職務。
53 54
人在刑事訴訟程序之中，不知跑去哪裡了，當然要停職。 你有重大不適任原因，先不要上班吧！ 392
參、「當然停職」與「先行停職」之區別 一、當然停職 （一）須判刑確定，或事實上已無法執行職務，故予停職。 （二）適用上以「永業性公務員」為主。是為維護公務體系官箴之管理行為。
二、先行停職 民選行政首長之職務任期，通常為期四年，而司法判決確定恐時日過久，故經一審 或二審，便可予以停職之處分。
393
解職 壹、意義 主要可區分為二種
一、免職55 是指公務員因有重大之違法、失職，由主管長官依「公務員考績法」 ，予以消 滅其公務員關係之不利行政處分。 二、解職56 是指民選行政首長、民選民意代表，由自治監督機關於具有法定原因時，解 除其職務。
55 56
辦事不力，主管我免了你的官職。 上級交辦，依規定解除你的職務。 394
因法定事由予以解職【地制法§79】 壹、意義 各級地方行政首長、各級地方民意代表，有【地制法§79 第一項】情形之一者， 得分別由其上級主管監督機關，解除其職權、職務。
貳、監督機關及對象 一、各級地方行政首長、各級地方民意代表之解職：
事項
對象
地方層級、職位 直轄市議員、直轄市長
執行單位 行政院
民選地方 行政首長 解職
＆ 民選地方 民意代表
縣 (市) 議員、縣 (市) 長 內政部 鄉 (鎮、市) 民代表、 鄉 (鎮、市) 長 村 (里) 長
縣政府 鄉 (鎮、市、區) 公所
二、上級主管機關於對各級地方行政首長、民意代表解職同時，並應通知各該地方議會、 代表會，亦解除其職務。 三、應補選者，並依法補選。
395
參、解職法定原因 一、 「當選無效」或「選舉無效」訴訟，經法院判決無效確定 ，致影響其當選資格 者。 二、犯內亂、外患、貪污罪，經判刑確定者。 三、犯「組織犯罪防制條例」之罪，經判處有期徒刑以上之刑確定者。 四、犯【地制法§79 第一項第一款、第二款】以外之罪，受有期徒刑以上刑之判決確
定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金者。 五、受「保安處分」或「感訓處分」之裁判確定者 。但因緩刑而付保護管束者，不 在此限。 六、戶籍遷出各該行政區域四個月以上者。 七、褫奪公權尚未復權者。 八、受禁治產之宣告尚未撤銷者。 九、有本法所定應予解除職權或職務之情事者。 十、依其他法律應予解除職權或職務者。
肆、解職之撤銷 有下列情事之一，其原職任期未滿，且尚未經選舉機關公告補選時，解職處分均應予撤 銷： 一、因【地制法§79 第一項第二款、第三款、第四款】情事而解職者，經「再審」或「非 常上訴」判決無罪確定者。 二、因【地制法§79 第一項第五款】情事而解職者， （一）保安處分經依法撤銷， （二）感訓處分經重新審理為不付感訓處分之裁定確定者。 三、因【地制法§79 第一項第八款】情事而解職者，經法院撤銷禁治產宣告確定者。 396
伍、【地制法§79】解職規定之解析 凡「地方民選公職人員」 （直轄市：市長、議員；縣 (市)：縣 (市) 長、議員、鄉 (鎮、市)：鄉 (鎮、市) 長、代表；村 (里) 長） ，解職規定依下列辦理：
罪名
撤銷「解職」之條件
解職要件
各自所需條件 1.
「當選無效」＆「選舉 無效」訴訟
必備共同條件
法院判決無效確定 (影響當選資格)
2. 內亂罪 3. 外患罪 4. 貪污罪
判刑確定
常上訴」， 判決無罪確定
5. 「組織犯罪條例」之罪 6. 處有期徒刑以上之刑
經「再審」或「非
判刑確定，且未受緩刑 者。 宣告，亦未易科罰金。
1.原任期尚未屆滿。
保安處分：依法 撤銷。
受「保安處分」或「感 7.
訓處分」 （因緩刑而付「保護管
裁判確定
束」者，不在此限。）
感訓處分：經重 告補選。 新審理為不付感 訓處分之裁定確 定。 經法院判決，撤
8. 受禁治產之宣告
尚未撤銷
銷禁治產宣告確 定者。
9. 褫奪公權者 10. 戶籍遷出各該行政區域 11. 12.
尚未復權 達四個月以上
有【地制法】所定應予 解職之情事者 有依其他法律應予解職 之情事者
397
2.且尚未經選舉機關公
因故不能執行職務予以解職【地制法§80】 壹、意義 一、【地制法§80】規定，地方「民選行政首長」及「民意代表」，有因故不能執 行職務之情形，應與以解除職務。 二、直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長，因○ 1 罹患重病，致不 能執行職務繼續一年以上，或○ 2 因故不執行職務連續達六個月以上者，應 依前條第一項規定程序解除其職務；直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、 市) 民代表連續未出席定期會達二會期者，亦解除其職權。【地制法§80】 三、本條之規定，係對於事實上無法執行職務之民選公職人員，予以解除職務： 另亦可視為對怠忽職務之民選公職人員，由上級監督機關予以解除職務。
貳、因故不能執行職務類型 一、民選行政首長 直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長，因 （一）罹患重病，致不能執行職務繼續一年以上，或 （二）因故不執行職務連續達六個月以上者， 應依【地制法§79 第一項】規定程序，解除其職務。
二、民意代表 直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，連續未出席定期會達二會期者， 亦解除其職權。
398
派員代理 壹、原則：因「辭職」、 「去職」 、 「死亡」之派員代理 一、意義 各級地方民選行政首長，因辭職、去職、死亡者，所遺任期不足二年者，因 考量選舉之政治社會成本，及為有效推行地方政務，故由上級監督機關派員 代理。 二、 【地制法§82 第三項】： 各級地方行政首長，因辭職、去職、死亡而出缺者，應自事實發生之日起三 個月內，完成補選。但所遺任期不足二年者，不再補選，由代理人代理至該 屆任期屆滿為止。 三、 【地制法§82 第一項】 ： 各級地方行政首長，因「辭職」、「去職」、「死亡」之派員代理程序： （一）直轄市 直轄市長，由「行政院」派員代理。 （二）縣（市） 縣 (市) 長，由「內政部」報請「行政院」派員代理。 （三）鄉（鎮、市） 由「縣政府」派員代理。 （四）村 (里) 長 由鄉 (鎮、市、區)公所派員代理。
貳、例外：因「停職」之派員代理 一、各級地方民選行政首長有因【地制法§78】停職者，顧慮到停職人員可於一定情形 下復職，故首長停職之職位出缺，由副首長先行代理，於副首長出缺或不能代理時， 再由上級機關予以派員代理。
399
二、【地制法§82 第二項】： 各級地方行政首長，因「停職」之派員代理程序： （一）直轄市長 由副市長代理，副市長出缺或不能代理者，由行政院派員代理。 （二）縣（市）長 由副縣 (市) 長代理，副縣 (市) 長出缺或不能代理者，由內政部報請行政院 派員代理。 （三）鄉（鎮、市）長 由縣政府派員代理，置有副市長者，由副市長代理。 （四）村（里）長 由鄉 (鎮、市、區) 公所派員代理。
400
辭職 壹、民意代表：【地制法§81 第 3 項】 第一項直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表之辭職，應以書面向直轄 市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會提出，於辭職書「送達」議會、代 表會時，即行生效。
貳、民選行政首長：【地制法§82 第 5 項】 第一項人員（各類民選首長）之辭職，應以書面為之。直轄市長應向行政院提出並經
核准；縣（市）長應向內政部提出，由內政部轉報行政院 核准；鄉（鎮、市）長 應向縣政府提出並經核准；村（里）長應向鄉（鎮、市、區）公所提出並經核准， 均自「核准辭職日」生效。
參、「民意代表」與「民選行政首長」二者辭職之區別 比較項目 相同
民意代表
民選行政首長
均需以書面為之，均為要式行為。
提出之機關
向「地方議會」提出。
生效
其辭職書向上級監督機關提 於辭職書「送達」議會、代表 出，並經核准後，自核准辭職 會時，即行生效。 日起生效。
相異
401
向「上級監督機關」提出。
地方民選行政首長「離職」方式總比較 地方民選行政首長「離職」方式總比較 名稱
辭職
理解
具體法條規定
自 己 辭 這 不 用 解 釋 了 【 地 方 制 度 法 § 82 第 五 吧？
項】 【公務員懲戒法§12】
撤職
因公務員身份遭懲戒，被 拉下來。
【公務員服務法§13、§14】 禁止經營商業、擔任董 事、兼任職務之相關規 定。
去職
罷免
有負選民所託，被選民投 【公職人員選舉罷免法§ 票罷免下台。
因法定條件予以解 有 具 體 違 法 行 為 不 適
解職
職
任，而被解除職務。
因不能執行職務予 不 能 執 行 職 務 所 以 被 解 以解職
除職務。
75、§92】 【地方制度法§79】 【地方制度法§80】
有具體違法行為不適任 57
停職
情形，先不要上班吧，如 果情形有好轉再讓你「復
【地方制度法§78】
職」。
卸任
任期完畢，壽終正寢
【地方制度法】
監察院對於中央或地方
彈劾
公務人員，認為有違法失 【憲法增修條文】、 職得提出彈劾，使其離開 【監察法】 職位。
死亡
57
任內死亡，自然要離開職 【 地 方 制 度 法 § 82 第 一 務。
項】
直轄市長「停職」者，由副市長代理，副市長出缺或不能代理者，由行政院派員代理。縣（市）長停職 者，由副縣（市）長代理，副縣（市）長出缺或不能代理者，由內政部報請行政院派員代理。鄉（鎮、 市）長停職者，由縣政府派員代理，置有副市長者，由副市長代理。村（里）長停職者，由鄉（鎮、市、 區）公所派員代理。 402
補選 壹、民意代表：【地制法§81】 一、條件 直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表辭職、去職或死亡，其○ 1 缺額達 總名額十分之三以上或○ 2 同一選舉區缺額達二分之一以上時，均應補選。
二、限制 （一）但其所遺任期不足二年，且缺額未達總名額二分之一時，不再補選。 （二）前項補選之直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，以補足所遺 任期為限。
貳、民選地方行政首長：【地制法§82】 一、條件 （一）直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長及村（里）長「辭職」 、 「去職」或 「死亡」者，應自事實發生之日起三個月內完成補選。 （二）前項補選之當選人應於公告當選後十日內宣誓就職，其任期以補足該屆所遺 任期為限，並視為一屆。
二、限制 但所遺任期不足二年者，不再補選，由代理人代理至該屆任期屆滿為止。
403
「改選」、「補選」之延期辦理 壹、地制法規定 依【地制法§83】： 一、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、 市）長及村（里）長任期屆滿或出缺應改選或補選時，如因「特殊事故」，得延期 辦理改選或補選。 1 直轄市議員、○ 2 直轄市長、○ 3 縣（市）議員、○ 4 縣（市）長依前項延期辦理改選 二、○
或補選，分別由行政院、內政部「核准」後辦理。 1 鄉（鎮、市）民代表、○ 2 鄉（鎮、市）長、○ 3 村（里）長依第一項規定「延期辦 三、○
理改選」或「補選」，由各該直轄市政府、縣（市）政府「核准」後辦理。 四、依前三項規定延期辦理改選時，其本屆任期依事實延長之。如於延長任期中出缺時， 均不補選。
貳、【釋§553】：北市府延選里長決定合法？ 一、特殊事故之意義： （一） 【地方制度法§83 第一項】所謂「特殊事故」，概念上無從以固定之事故項目 加以涵蓋，而係泛指 1.不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選， 2.如期辦理有事實足認將造成不正確之結果， 3.發生立即嚴重之後果， 4.將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符…等情形者。 （二）特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限: 即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。 （三）上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地: 蓋地方自治團體處理其自治事項與辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能 就適法性為之，後者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等實施全面 監督。
404
（四）上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判 斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤 銷或變更。
二、行政法院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，屬於有法校性之意思表 示，係行政處分： 本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自 治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分。 台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否 違法之審理問題，自應循「行政爭訟程序」處理。
三、得由地方自治團體，依訴願法、行政訴訟法，提起救濟請求撤銷： 台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由 該地方自治團體，依訴願法、行政訴訟法，提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關 及行政法院為終局之判斷。
405
第十四章 歐美地方政府組織 英國之地方議會（縣議會） 壹、體制：權力一元制 一、各級地方議會為各該地方之唯一統治機關。沒有與地方議會相抗衡的地方行政機關 存在。 二、亦即在英國，各地方政府係以其議會為立法機關，亦以議會為行政機關。
貳、組織（以縣議會為例） 一、主席、副主席之設置： （一）地方議會之主席、副主席，係由縣議員選舉產生，任期一年，每年改選一次， 但得連任。但主席者，不以現任縣議員為限，外界人士而具有縣議員候選資 格者，亦得當選。
二、委員會之設置： （一）是一個「合議制機關」 。 （二）英國地方議會的委員會，依其設置之源由，大致可區分為二種： 1.得設委員會： 是依據各種法規中的「任意條款」而設立的。因此，議會是否設置此類 委員會，全由議會自行決定。 2.法定委員會： （1）乃中央法律規定必須設置的某種委員會，以處理某些法定事務。故 又稱之為「必設委員會」。 （2）依其行使職務之類型，又可區分為： 【1】常任委員會： 乃議會所設，經常存在以處理政務。 【2】特別委員會： 適應特別業務需要，或為研究特種問題而設，當任務終了時， 即予結束，並非經常性存在。 【3】聯合委員會： 處理「跨域事務」時，即由「聯合委員會」辦理。故其執掌不 限於一縣，而與參加「聯合委員會」的機關均有關係。
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參、與國家議會「委員會」之不同 一、常有對委員會授與行政權者： （一）英國地方議會對於各種委員會所授與的權力，固有以「審查研究與提出報告」 為限者，但更常有對委員會授與行政權者。奉有這種授權的委員會，對其所 主管事項，得自行處理，僅於議會所定的相當期間，向議會提出其行政報告， 俾資考核。 （二）各級地方議會的委員會，不但有行政權，有些法律甚至進一步規定，某些事 項非先經委員會審查並接獲報告，否則議會對於該類事項不能逕行處理。
二、有些委員會更得容納非議員之外界人員參加，並設有專業官員： 委員會之構成份子，除以議員為主要成員外，有些委員會更得容納非議員之外界 人員參加，並設有專業官員，以負責執行各種事務。
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法國之地方政府制度 一、法國地方政府，在 1982 年以前，只有「省」與「縣市」二級，另雖有「郡」與「區」 之設置，但都只是國家行政區域，而非地方政府，當然更非自治單位。 二、1982 年，法國國會通過了「地方分權法」，即在省之上，增設「行政區」一級，自 此將法國之地方政府區劃為「行政區」 、 「省」 、 「縣市」三級，而此三級皆有「地
方政府」與「地方自治團體」的地位。 三、「地方分權法」主要的影響有： （一）創設了「行政區」： 對於法國省政體制是為頗大的改變。 （二）廢除了「省長制」，改設「共和國專員」： 將原省長的行政權移轉給省議會議長，使省擁有直接普選產生的自治管理 機關，具有實權，而得真正影響省政。 （三）加強了縣市之自治權： 上級政府之控制隨之減少，且非經法定程序，不得隨意干涉。
行政區 省
縣市
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美國之地方政府
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州政府層級 州政府（行政機關） 壹、州長 一、任期： 目前以四年一任者居多。
二、職權： 可分為三方面： （一）立法權： 1.向州議會致送咨文。 2.行使公布權。如認為有窒礙難行者，可行使「否決權」。 3.召集州議會舉行「特別會議」。 （二）司法權★58： 主要為「赦免權」 ，而不包含對實際案件之「審判權」： 有些州採赦免權授與州長「單獨行使」，有些州則規定赦免權應由州長與赦 免委員會共同行使。州長行使赦免權之所以需受限制，乃防止州長為達到個 人的政治目的而濫用赦免權。 （三）行政權： 1.任免權： （1）各州州長皆具有相當的任免權，不過各州的任免權限大小並不相同。 一般來說，州務卿、檢察長、司庫官、審計官，在各州多由選舉產生， 僅有少數州得由州長任命。 （2）高級官員：多需經參議院同意，始得任用之。 （3）一般文官：需具備文官委員會考試及格之資格。
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然而州長之司法權，並不包含對實際案件之「審判權」 。 410
2.行政領導權： 州長是一州的最高行政首長，對於一州的行政事宜，自然負有領導之權， 並負全盤責任。 3.政策決定權： 州長於行使行政領導權之同時，亦對行政上的大政方針，須作出政策決 定。 4.軍事權： 美國各州都設有國民兵，平時以州長為該州國民兵的總司令，戰時則隸屬 於聯邦政府指揮。
貳、副州長 主要任務有二： 一、於州長出缺時，繼任為州長。 二、擔任州參議院的議長。
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州議會（地方議會） 壹、體制 美國各州州議會，大致都採用「兩院制」。而其二院名稱，大體上與聯邦國會相同，上 院稱「參議院」（Senate），下院稱「眾議院」（House）。
貳、議員產生方式 一、參議院 依據選區人口數目，訂定應選名額之參議員。
二、眾議院 將該地方劃分數個選區，每一選區產生固定名額之眾議員。
參、特色 美國之州議會，有二項特色值得注意：
一、年長制： 即擔任議員年資最長者，擔任最重要委員會的委員。
二、政黨制： 即由多數黨出任委員會的主席，且多數黨必須委員會中的多數。
肆、法案審議程序 一、一般來說，法案在參議院或眾議院中提出，經宣讀標題後，即送到該院的有關委員 會去審查。 二、假如委員會認為該法案應該正式成為法律，則繕具一份報告，呈交院會，說明應當 通過該案的理由。如果委員會不贊同該法案，則無須再提報告於參議院或眾議院。
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縣（County，亦稱「郡」 ） 壹、組織體制 一、縣政委員會 通常是一縣主要的統治機關，其名稱相當分歧，各縣之委員人數亦不一定，但均為 一綜合性的政治機關，具有立法、司法、行政三種不同性質的職權。
二、特別委員會 有些縣往往為了某種特殊職務，如：衛生事業、社會福利、選舉事務、學校、公路… 等，而設立各種「特別委員會」 。這些委員會固有由「縣政委員會」設置，或受「縣 政委員會」所節制者，但也有許多是完全脫離「縣政委員會」而獨立的。
貳、特殊人員任用 一、獨立行政人員 美國各縣有許多離「縣政委員會」而獨立的行政人員，無以名之，姑且稱之為「獨 立行政人員」。例如：縣秘書、財政官員、督學。
二、司法人員 美國各縣，有各種法院之設置，雖然這些法院在司法體系上都隸屬於州法院，卻與 縣有著密切的關係，是以亦可視為縣官員。例如：警長、檢察官、法醫、治安法官… 等。
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市 市之體制 大致來說，美國對市政府的組織體制分為「市長制」 、 「委員制」 、 「經理制」 、 「市長經理 制」四種59：
一、市長制（市長議會制） （一）主要統治機關為「民選的議會」及「民選的市長」 。市議會為地方立法 機關，大都採一院制。目前人口超過五十萬的城市，大都採用此制， 人口五千以上之市，也頗多採用此制。 （二）職權： 各市不太一致，大體上說，凡未經明文規定由市長或其他市行政官員行使者， 市議會皆可行使。概言之，有「立法權」 、 「財政權」 、 「行政監督權」 、 「準司 法權」。 （三）類型： 1.實權市長制（強市長制）： （1）市的一般大權，例如：預算之編列、官員的任免、否決權的運用…等， 都掌握於市長之手，市議會對於是行政事宜，不得任意干涉。 （2）市長對議會通過之法案享有「覆議權」 。 2.弱權市長制： （1）市的一般大權，皆掌握於市議會，或分散於市政官員之手，市長 僅為名義上之首長。 （2）市長對議會通過之法案，不能享有「覆議權」。 （四）特徵：
市長與市議會是處於對立、平等的地位，二者雖各有職權，卻彼此牽制。 這也使得政府的力量不足，行動遲緩，對於緊急情況常難以應付。
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「市長制」 、 「經理制」 、 「市長經理制」 ，於地方上均分別設立有行政機關與立法機關。唯獨「委員制」， 其立法權與決策權均掌握於地方議會內部之「委員會」，而為「機關單一制」之情況。 414
二、委員制 （一）其立法權與決策權均掌握於地方議會內部之「委員會」 ，而在地方機關 型態上，呈現出「機關單一制」之情況。其立法與行政大權皆集中於 委員會之手。 （二）委員人數一般為五人： 每一委員都是由全市選舉產生，則每一委員都視為 全市代表，而非區域代 表。 （三）各委員的權力平等： 每人分別充任一個部門的行政首長，但職權之行使乃集體為之，亦即職權乃 由委員會行使之。 （四）優點： 1.組織簡單，權力集中。 2.比較靈活，行動迅速。 3.不會發生市長制下，相互牽制的弊病，行政效率也因而提高。 （五）缺點：缺少行政上的領導 是一種集體領導、共同負責 的制度，但也往往形成實際上無人領導、沒
人負責的情形。 三、經理制 （一）主要制度設計： 1.必有「市議會」之設置： 市議會由民選的市議員所組成，主要任務是決定政策、制定法規、選任市 經理。 2.市經理是由議會所聘任，為地方行政部門之領導人: 乃按照市議會的指示辦理、執行行政上的事務，而無須對選民負責。 3.乃仿照工商企業界的科學管理精神而設計: 著重在行政上的專門性，即將全部行政責任課於「市經理」。
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4.市經理下，通常還有一位名義上的首長： 市經理制下，通常還有一位由議會所選出的「市長」，只是這位市長僅是 市府名義上的首長，為一市禮儀上的代表，無實際上的權力。 5.是一種權能區分的制度: 議會有權決定政策，經理有能執行政策。 （二）優點： 1.權能區分： 市議會掌有決策大權，市經理負有執行重任。權能區分容易使事、權各有 所歸，且責無旁貸。 2.市經理的選任唯才是問： 當然容易使市政步入專家政治之途，容易發揮專業化的精神，提升行政上 的效率。 （三）缺點： 1.缺少一個政治上的領袖： 市長只是一個虛位首長，沒有實權，故不能視為該市之政治領袖。 2.有權力過於集中之嫌： 市政大權都集中在市議會，沒有人或機關可以與之抗衡。
四、市長經理制（市長行政官制） （一）為晚近所興起的制度，是一種「實權市長制」與「經理制」的結合： 即由市長任命與市經理相似的「市行政長」，協助市長處理一般行政管理的 工作，亦為「機關分立制」之一種。 （二） 「市行政長」只對市長負責，而不對市議會或選民負責： 「市行政長 」是由市長任命、聘任，所以他只對市長負責 ，而不對市議會
或選民負責。其主要目的在襄助市長推動市政。而市長之任命是基於其行 政能力，所以可表現其市政專長。
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（三）既有政治領袖，又有行政專家： 因此，在「市長經理制」下，可以既有政治領袖，又有行政專家，為一種兼 具「市長制」與「經理制」優點的制度。 （四）市經理有覆議之建議權： 如市經理對議會之決議，認為窒礙難行時，得經市長准許，退回議會覆議。
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市之特徵 一、市是州以下最重要之地方政府： 美國是個工商業國家，人口集中於市，是以市在地方政府中居於重要地位，縣反而 被忽視。
二、州對市的授權，極富彈性，能適應各地需要： 除「普通憲章制」較為硬性外，剩餘的方式皆頗富彈性，且採行「普通憲章制」者 比例極少，幾乎過半數的州都採行了「自治憲章制」。
三、市享有高度的自治權： 大多數的市有「自訂」或「選擇」市憲章的自由，可自行決定其市政府的組織型態、 職權、與市民的關係。
四、市制間有著極大的分歧： 美國各州對市的授權極富彈性，又有著高度的自治權，因此各市市制多采多姿，有 著極大的分歧性。
五、市有積極的改革精神： 各市既有自行決定其組織體制之權，對其不能適應時，各市自然也有自行改革之權。 因此美國市制每能做積極的改進，推陳出新，適應各種不同的環境與時代。
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州對市之授權方式 大致可歸納為五種：
一、普通憲章制（州全權決定） （一）由州議會制訂一個通行於全州各市的市法典，使全州各市一體適用： 與一般國家的地方政府法沒有什麼差別。
（二）優點是簡單而一致，缺點是過於硬性：不能適應各市特殊環境與需要。 二、特別憲章制（可選擇，州幫地方設計） （一）由州議會根據各市實際情形或特殊需要，制定某一市或少數市為適用範圍的 憲章。實際上等於特別法。 （二）此制頗具柔性，能適應各地特殊環境與需要，但制定時，畸重畸輕自難避免， 以致造成各市間不公平待遇。
三、分類憲章制（可選擇，州設計數套給你） （一）州議會依各市人口、面積、財政分為若干類，每一類制定一種憲章，以頒給 同類各市適用。 （二）具有必要的彈性，較能適應各市的需要，也可避免州議會對各市的偏頗不公。 （三）但一則分類準則不易確定，二則仍可用特別立法的技巧以取得特別權力。
四、選擇憲章制（可選擇，州設計數套給你選） （一）由州議會制定多種不同的憲章，而由各市自由選擇適合該市的一種實施。 （二）一方面可避免「普通憲章制」過份硬性，另方面又避免「特別憲章制」過份 流動性，具有一致性的好處，又許各市有選擇自由，是一種頗具優點的制度。
五、自治憲章制（地方全權決定） （一）由州議會以「立法授權」或由「州憲法」授權各市自行制定憲章： 以決定該市的組織體制及公共事務的處理。 （二）州議會以立法授權者，稱為「立法自治憲章制」 ，由州憲法授權者，稱為「憲 法自治憲章制」。 （三）一方面可使各市人民有自行決定其政府組織體制的機會，最為民主；另方面 也可減少州議會為地方立法工作。
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第十五章
餘論
地方公務員法 壹、支持制定「地方公務員法」之理由 一、現制下地方公務員之職務列等與升遷機會甚為劣勢： 與中央政府之公務員相較，均不如甚遠，因此，地方公務機關往往難以留住人才， 此尤以鄉（鎮、市）層級為甚。若有「地方公務員法」，可避免在一條鞭制度下， 公務員官、職等遞降之結果，使得地方公務員職務列等偏低、待遇不佳、無法留 住優秀人的窘境。
二、可因地制宜，加強地方首長自主權限： 有認為地方公務員制度之建立，尚可因地制宜，加強地方首長自主權限。
貳、反對制定「地方公務員法」之理由 一、不合立法經濟原則： 「地方公務員法」規範事項與中央人事管理法律大致雷同，不合立法經濟原則，且 易生相互比照援引之紛爭。
二、中央與地方各成藩籬，形成阻礙： 中央與地方公務員分別適用不同之公務員法律，各成藩籬，對中央及地方公務員 歷練交流，形成阻礙。且中央與地方公務員二者之間相互轉任，勢必受到阻礙， 影響公務員升遷發展權益。
三、我國歷來均採「人事一條鞭」制度： 以目前治權僅有台灣地區，共同適用一套公務員制度，並無窒礙。
四、勢必造成地方派系介入，侵蝕我國現行文官制度之穩定根基： 地方首長如對地方公務員擁有待遇調整、考績決定等權限，勢必造成地方派系介入， 侵蝕我國現行文官制度之穩定根基。
參、綜合論之 變異現行制度之困難度相當高，但地方公務員法意在提供最低限度之規範： 在此限度內，地方人事自主性固然將大幅提高，但非意味地方得完全自主。諸如公務人 員資格需經考試取得、官（職）等之規定、考績..等事項，仍非完全排除中央法規之適 用。因此，仍可考慮「地方公務員法」之建制。
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我國地方制度法值得改進修正之處 壹、地方制度法下游之自治法規，尚未訂定完成 例如：行政區劃法，因尚未制定，導致各地方政府行政區域劃設，均欠缺法源及 明確依據。
貳、「自治事項」與「委辦事項」之劃分不清 一、地方制度法對「自治事項」及「委辦事項」採二分法的劃分方式，不夠精緻，應重 新加以調整，或以「中央與地方權限劃分法」，來作特別之規定。 二、現狀有關自治事項之規定，僅係重複【憲§108】之規定，且僅冠以各該地方自治團 體之名稱而已，其劃分之依據為何，並無精確之界線，故無法提供中央與地方權限 劃分之標準。
參、地方立法權受到限制 一、地方自治法規之立法權，依【地制法§26】精神，於法律另有規定時，地方自治團 體不得再行規定，則使地方自治立法權之空間，僅為中央「立法空白」之事項，無 形中剝奪地方立法權之範圍。 二、且地方制度法有關「地方自治法規」之名稱規定，過於混亂，且自治法規之效力位 階亦不夠明確。
肆、地方財政補救之不足 中央與地方之財政劃分，是以【財政收支劃分法】為依據，但地方財政既患寡又患不均， 為我國長期無法落實地方自治之根本所在。因此，地方制度法有關財政之收支劃分，實 宜加以儘速修改、落實，以改善地方財政不足之問題。
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