§行政學的基本意涵 ps:一個★代表一個口訣 ≡ 則代表解釋口訣的故事與邏輯 Wilson（行政學之父）《行政的研究》1887 濫觴：公共行政的活動領域是在政治的適當範圍之外 White《公共行政研究導論》：美第一本PA教科書 Foyal行政是POCCC（plan、organize、command、coordinate、control） ★計組協組控 馬里尼（Marini）公共行政是應用知識以解決公共部門之問題。 ★馬知問=馬英九知道問問題 新公共行政《趨向新公共行政：明諾布魯克觀點》 魏勞碧（Willoughby）行政是行政機關所管轄的事務 《公共行政學原理》第一本闡述行政原理的教科書 古德諾（Goodnow）（美國公共行政之父）政治是國家意志的表示，行政是國家意志的執行 Frederickson行政學是一門借用學科 Henry行政學的生父母是政治學，養父母是管理學 Urwick行政是一種藝術，也是一種技術 Gulick& Urwick「POSDCORB」七個行政原理 古力克與尤維克 ★計組用指協報預 Planning、organizing、staffing、directing、coordinating、reporting、budgeting Simon行政是為達共同目的時，合作的集體運動。行政原則只是諺語。《行政行為》 戴依（Dye）：行政（公共政策）是政府選擇作為或不作為的行為 Rosenbloom行政學三大途徑：管理、政治、法律 （Shafritz＆Russell加上職業） 李普曼（Lippmann）一個人能看得清楚、理性思考、公正仁慈的行動，所做的選擇就會有公共性 雷根：公共行政是種官樣文章的米老鼠 Waldo行政與政治的關係是公共行政最核心的問題。政治是希臘的，行政是羅馬的。 Ventriss行政雖是政府的核心，公共才是國家的重心
＠公共政策制定過程 1. 議程設定 2. 政策規劃 3. 政策合法化 4. 政策執行 5. 政策評估 ★口訣:定龜法行瓶 @史瓦拉（Svara） 1. 政治行政二分：政治人物制定，行政人員執行。雷佛特（Redford）高架民主論（overhead democracy） 2. 政策混和（行政獨強）：政策混和，但執行都是行政 3. 行政混和（政治較強）：和2相反 4. 政策夥伴（最理想）：行政人員是政府運作力量及公共利益保護者的倫理規範 →政治、行政分立二元： 政治人員 (任務、政策、行政、管理) 行政人員 ＠吳定「行政學發展三典範」 ★訣 分原政管公 1. 政治與行政分立 1887-1947：效率、科學管理、行政原則 2. 政治與行政複合 1947-1970：行政原則被懷疑、分立論被否定、政治學者拒絕行政獨立 3. 公共行政尋求獨立時期 1970~：新公共行政 1
＠亨利「行政五個典範」 ★口訣: 記得七的規律 1. 政治與行政的分立1887-1926 2. 行政原理 1927-1937 3. 公共行政學是政治科學1950-1970─ Waldo：行政學淪為次等公民。 4. 公共行政學是管理學1956-1970 5. 公共行政學是公共行政學1970-now：全國公共行政學會NASPAA成立 @丹哈特（Denhardt）公共行政典範分析：研究焦點（組織or政治）、行政人員（主觀or客觀）
★口訣: 教學控構 政主組客 ＊ 對行政學典範的挑戰 1938-1950 1. Marx：質疑政治與行政截然二分 2. Simon：《行政行為》每個原則都有一個反原則、行政諺語。 3. 高斯（Gaus）當代公共行政理論就是政治學的理論。 ＠典範（孔恩Kuhn）：前典範→典範→危機→科學革命→新典範 訣 ★前點薇閣薪 ＠科學管理運動 1. 科學管理 Taylor 2. 行政管理 Fayol 3. 官僚理想型 Weber ＠哈蒙「行動理論」：人是主動的、社會的，面對面的遭逢情境，交互主觀性，人文主義 金魚缸效應：政府受到人民的監督和批評 ≡ 哈了就要動 ＠公共行政和企業管理的比較 Bozeman：重要處相同，不重要處相異 Sayre、Allison：不重要處相同，重要處相異 Ventriss：差別在公共性 邊垂斯 ＠公共財（public goods）：不可分割性、無排他性、無競爭性、外部性、易逝性、無形性 ★口訣:真是他哥外形 ＠經濟 史密斯（Smith）透過市場機制（看不見的手） 凱因斯（Keyness）政府需干預 ＠行政風格 1. 舒伯特（Schubert）：行政理性論者、行政哲人(理想)論者、行政務實(現實)論者 ＠ Harmon「行政格道」：以回應性、開創性兩個層面，分類行政類型 理性型、前瞻型(最好)、反應型、被動型、專業─技術官僚 ★訣★ 行政 理錢反被賺=理前反被專 ＠全鍾變（Jun）：民主行政 ★口訣:★嚴參公開超代 2
公共利益的代言人、代表性、開放性、超越特殊利益團體的組合、嚴防專業主義對民主原則的傷害、參與
＠NPA：第一次Minnowbrook會議（1968）Waldo、Marini、Frederickon 1. 入世的PA ★口訣: 後入盪協服 社角價公人=設角架工人 2. 後邏輯實證論（反價值中立） 3. 以解決社會問題為焦點 4. 建構以顧客（人民）為導向的「協合式組織」「參與式組織」 5. 以服務對象為中心 6. 重視文官角色 7. 弱勢關懷、社會正義：優惠僱用行動（AA：Affirmative Action）、代表性科層 8. 公共性 9. 民主行政：調和科層與民主 ★口訣:小口訣 ---文弱服公民 ＠NPA：第二次Minnowbrook會議 1988 較第一次溫和、審慎、務實，強烈反對企業（NPM），以系統思考模式，試圖整合規範與實用層次 ＠黑堡宣言（Blacksberg manifesto）1983 萬斯來Wamsley、顧塞爾Goodsell《為官僚辯護》（腦力激盪法） 1. 文官角色：執行和捍衛憲法、人民受託者、賢明少數、平衡論、分析者與教育者，倫理與道德 （哈姆雷特的建言：文官要扮演「賢明少數」） ★捍托賢平教倫 2. 重視制度面，奠基於制度的Minnowbrook觀點 3. 行政機關是治理過程的正當參與者 4. 代表性科層：官僚組成要能反映社會上人口結構特質 5. 公共利益 ＊ NPA重視理念、較抽象；黑堡重視制度面、較具體 @NPM：師法企業、市場機制 Hood七項特點： ★口訣:胡德=wood=伍茲=專積果本爭私源專門累積果嵿本場積分來爭取自私資源 1. 專業的管理部門 2. 私部門的管理風格 3. 打破本位主義 4. 引進市場競爭機制 5. 目標訂定、績效 評量 6. 資源的有效利用 7. 結果導向 ＠研究途徑 ＊ P途徑（政策管理） ★口訣:口訣 統解前高個 --統一解決前面的高個 1. 對傳統的公共行政及政策執行的研究予以拒絕（學者用自己的專長去研究） 2. 解決政策執行時所遇到的問題（規約性）前膽性 3. 研究「高層管理者」所制定的策略 4. 個案研究的方法 ＊ B途徑（企業管理）ex：Osborne＆Gaebler的再造政府、柯林頓的國家績效評鑑NPR 1. 企業管理原則 ★口訣: 不企量過分 2. 公私部門不嚴格區分 3. 強調過程取向 4. 量化的研究方法 ＊ C途徑（公民、社會途徑）Denhardt 公共性 3
＠ 新公共行政VS新公共管理 Frederickson六個面向差異點：組認變相管理 ★（主任變相管理） 相同 組織結構 認識論、方法論 價值議題
NPA
NPM
扁平化、分權的組織
制度論，公共服務由行政 機關提供
官僚制度瓦解（去制 度化），委託服務
對現狀不滿的反動
1. 後邏輯實證論 2. 弱勢關懷 落後--弱後
1. 不太討論方法論。 2. 管理（品質、顧客滿 意）
變遷
對政府官僚組織績效不彰的 在官僚組織上進行改革， 改革與變遷 協合式服務對象
反官僚，認為官僚就 是無效率，授能地方， 企業精神
相關性、回應性 授權
重視相關性、回應服務對象、1. 公平正義社會、倫理責 對下屬的授權 任 口訣 相位回授 2. 回應公民，授權內部人 員 公倫正回責
1. 服務提供方式、流 程改善 2. 回應顧客，授權外 部組織、社區或個人
政府應扮演領航者的角色
1. 政府只是領航，打 擊官僚 2. 內：權力下放 （控制策略） 3. 企業型政府
管理、領導
理性理論
1. 政府帶領全民航向公民 社會 2. 內：授權團隊 3. 重視外部關係、公平正 義
建立在理性基礎，追求理性 1. 實質→折衷(緩衝)理 性，政府可以設法努力解 決 2. 政治行政合一
1. 工具(技術)理性， 所有有助達成政府績 效的工具皆有效。 2. 二分， 首長：承擔責任，給予 指示 官僚：專業管理、實踐
＠ NPS：Denhardt《NPS：服務非領航》，社群主義，以NPA為基礎，對NPM進行批判修正 1. 服務公民而非顧客 ★口訣: 服利課 策動格 航產=福利課 2. 公共利益的追尋 3. 重視公民資格勝於企業精神 4. 策略思維、民主行動 5. 「課責」並不容易：因有多元的責任 6. 服務而非領航 7. 重視人民，而非只重視生產力 ＠ NPS認為政府再造會發生「鐘擺效應」 傳統公共行政
NPM
NPS
政治理論
經濟理論
民主理論
選民
顧客
公民 4
操槳者
領航者
提供服務者
層級節制
市場趨力
多面向
官僚體系
分權的公共組織
內外共同領導的合作結構
＠行政國（Waldo） 形容國家的發展狀況，到了行政組織及其運作特別突出，至少量的方面是無與倫比的嶄新階段。 政府組成要素（羅斯Rose）：組織、計畫、稅賦、公務員、法律 ★口訣:（組計稅公法）法公睡主計 ＠政府成長的因素 1. 政治：普樂現象（公共支出由儉入奢易，由奢入儉難） 2. 經濟：獨眼龍式凱因斯（恢復景氣時，政府無降低公共支出） 華格納法則（Wagner’s law）經濟發展需大量資本需求(政府支出) 3. 社會：移位效果（Displacement Effect）忍稅能力每經一回合社會危機，就逐漸往上移位 4. 科層：包默病症（政府獨占，科層習性很難控制成本） 5. 價值：行政國、稅賦國（大政府，國家權力大） ★口訣: 一包普凱國 ＠行政權力 ＊來源 ★口訣:立政專裁肢 --立了行政，專門裁別人的肢，所以就壯大了 1. 立法機關：議案幾乎都來自行政部門 2. 政務機關：任期不受保障（政治候鳥）、缺乏專業知識 3. 專業知能：主要來源 4. 裁量權：法案多為原則性規定，賦予行政機關裁量權 5. 尋求支持：民眾、立法機關、行政部門 Rourke：行政機關是「否決團體」（扮演策略角色） Perry行政機關是「無正當性的權力影武者」 ★口訣:派里艦-黑船-影武者 ＊行政權擴張原因 1. 自由放任經濟受到批評（市場失靈） ★口訣:司立市社經變 2. 社會與經濟環境變遷：需由政府出面解決問題 3. 立法權分散無力 4. 司法權退卻 ＊行政權控制途徑 1. 傳統：議會、法院、公民、行政自律、民營化 2. Gilbert行政責任確保途徑（內部外部、正式非正式） ★口訣:呆伯特-吉伯特-保即是呆人 3. Harmon責任三元觀：政治、個人責任、專業 ★口訣: 專政人
§行政學的基礎理論 @行政學學派分類 1. Luthans 圖解行政學派 2. Kast&Rosengweig：傳統時期1900-1930、修正時期1930-1960、新興（系統）時期19601980 口訣 368 一、傳統時期1900-1930 靜態、X、封閉 5
＊ 科學管理學派： ＠ Taylor（科學管理之父）《科學管理原則》（導火線：東方費率案、水城罷工案） 1. 科學管理原則：發揮最大效率、動作科學化、誠心合作，和諧、工人選用科學原則 ★口訣:大動心合選 2. 論件計酬制 3. 性惡論 4. 重視基層研究 Taylor：金錢雖非萬能，但總居於次要地位之上 ＠ Gantt「獎金計畫」「甘特圖」（工作進度控制表） ＠ Gilbreth（動時研究之父）（管理第一夫人）： 動作與時間研究、「動素」、最佳方法、「升遷三職位計畫」 ＊ 行政管理學派： ＠ Fayol（現代管理理論之父） 1. 14點管理原則 （法國用於郵政、比利時國防部）Simon批為「行政諺語」 2. 管理活動POCCC（plan、organize、command、coordinate、control）★口訣:計組命協控 3. 行政五要素OSCAR （objective、specialization、coordinate、coordinate、authority、responsibility） ＠ Gulick 1.《行政科學論文集》POSDCORB（＆Urwick）★口訣:計組用指協報預 （Planning、organizing、staffing、directing、coordinating、reporting、budgeting） 2. 組織分部的4P原則（purpose、person、process、place）★口訣: 人地過目 動態管理學派Follett（最早研究心理因素） 1. 情勢法則：權威非絕對（在每個人手中），職能合作 2. 協調原則：早期、直接交涉、互惠、連續 3. 額外價值論 ★ 鞋外情的夫人---直找婦聯 ＊ 官僚型模學派Weber 1. 權威演進：傳統權威---超人權威charisma---合法權威 ★傳鈔盒 2. 官僚組織特性： 依法行政：SOP有效率，但可能目標錯置Merton 層級節制：指揮統一（缺：溝通困難） 專業分工：（缺：本位主義，見樹不見林，Veblen受過訓練的無能） 非人稱化：避免舞弊（缺：疏離、缺少認同感） 永業傾向：安定（缺：無進步） 績效管理：（地位年資）激勵士氣（缺：新進員工士氣低落） ★法人專層永績官--相對就有缺點 ★口 訣:地磚非永一層 Weber稱官僚組織是「蝸牛的殼」，Parsons稱「鐵的牢籠」 傳統理論的重要原則：系統化、計畫化、效率化、協調化、標準化 船被捅了需要 統計笑鞋標 「凡是豫則立，不豫則廢」：計畫的重要 傳統時期的缺點：★口訣: 靜惡機準 1. 過份強調機械的效率觀，忽略人性 6
2. 著重靜態，忽略動態（封閉系統） 3. 人性惡 4. 試圖建立四海皆準的原理原則，但缺乏生態觀點（Riggs） 二、修正時期（行為科學時期）1930-1960 動態、Y、封閉 1. value free 價值中立 ★中實加合科 2. 邏輯實證論 3. 芝加哥學派：Simon、Lasswell、Easton ★口訣:拉伊塞--拉了一普塞 4. 科際整合 5. 自然科學的研究方法 霍桑實驗學派（Mayo）（人群關係之父）西方電力公司 1. 人格尊重 2. 參與、情緒的發洩 3. 小團體的約束力（非正式組織） ★口訣: 小參情人平士 4. 社會平衡、士氣 人群關係學派 1. 差異管理 ★人群+ 善異激重通境管 2. 人性善（Y理論）：MacGregor《企業的人性面》提出X、Y 3. 動因（激勵理論） 4. 人格尊重 5. 社會化環境、溝通 6. 管理民主化（參與式管理）：Redford、Pfiffner 後人群關係學派（Jun稱為組織民主論）新公共行政啟蒙者 對人群關係學派的效率、生產力不滿（Scott母牛社會學），強調人性尊嚴、個人利益（個人>組織） 1. Argyris：「MacGregor的現今代言人」(個人和組織的整合、雙圈學習) 2. Bennis民主組織 動態平衡學派（Barnard）《主管人員的功能》 1. 權威接受論 受命者已瞭解、合於組織目標、不與個人利益衝突、受命者有能力執行 ★口訣:-解合能衝 →無差異區Zone of indifference 2. 貢獻滿足平衡論(contribution&Incentives) 人民是否繼續貢獻心力決定於組織是否提供足夠的滿足誘因 滿意決策學派:Simon《行政行為》獲諾貝爾經濟學獎 1. 組織平衡論： 有限理性bounded rationality（否定古典經濟學完全理性），追求行政人（而非經濟人） 只尋求令人滿意或夠好的決策（good enough）（非最好的） 有限方案，第一個令其滿意的就決定 決定前先設定「滿意標準」 2. 決策活動：情報設計—設計活動---抉擇活動 （「準備」最重要） ★口訣: 情色澤 3. 決策模式：行為模式、直覺（A-HA）模式 4. 理性決策的限制：注意力的限制、社會多元主義、不確定 ★注射多不定 7
需求層級學派（Maslow人本主義心理學之父《Z理論》 1. 滿意累進模式： 低層次滿足才會對高層次需求（並非百分百滿足。而是達到比例） 以滿足的需求不再有激勵 （僵硬階梯）過程中受挫會提留在原處 不同層次的需求對人都有影響 2. 需求層次：生理—安全—社會—自尊—自我實現—超我（審美需求、後設激勵、Z） ★口訣:倒著念，我尊社安生 人性本善學派（McGregor）X、Y理論 激勵保健學派（二因子理論）（內容途徑激勵理論）（Herzberg） 1. 基本假定： 會令人滿意的，跟工作本身有關 會令人不滿的，跟工作環境有關 沒有不滿並非滿意 2. 二因子因素 A 保健因素（不滿足、維持因素）：機監薪工人 ★口訣: 雞姦新工人--要去作保健 機關管理、監督、薪水、工作環境（條件）、人際關係 B 激勵因素（滿足因素）：成升賞工責 ★口訣: 激勵---陳昇賞宮澤 成就感、升遷與發展、賞識肯定、工作本身、責任與挑戰性 行為科學（修正）時期對行政學的影響： 1. 應然面變成「實然面」，提供驗證 2. 法定權力論變「權威接受論」 3. 管人變成「治事」 4. X變成「Y」 5. 懲罰變成「激勵」 6. 靜態變成「動態」 行為科學（修正）時期的缺失 ★口訣: 組法封中價 1. 只重視研究事實真相，過度價值中立 2. 偏重人而忽略組織結構和法令規章（重視靜態忽略動態） 3. 一味客觀，不做價值判斷（後邏輯實證論對行為科學的批評） 4. 封閉系統 三、整合時期（系統、權變時期）1960-1980 動態、開放 一般系統論 1. 鮑丁Boulding系統層次論 2. 貝特蘭非Bertalanffy平行論 環境系統論（開放系統論） 反「火商」作用、動態平衡、殊途同歸性… 特殊環境系統：只選擇對其決策與運作特別有關的因素來加以反應即可 社會系統論Parsons ★口訣:四目整模=四眼田雞要整形的模特兒 1. 四功能（AGIL）： 適應功能Adaptation 公司 企業 8
目標達成Goal-attainment 部門 整合功能Integration 軍隊，監獄 模式維護Latency 學校，教會 2. 策略（系統）階層：A、L（開放） 管理（協調）階層：I、A（半封閉、半開放） 技術（操作）階層：G （封閉） 次級系統論：Kast＆Rosenweig《組織與管理》 結構的，技術的，心理的、社會的，目標與價值的、管理的 ★口訣:結技心設管標價=心導管的設計打結技術與標價 生態系統論：Gaus《政治生態學》、Riggs「生態模型」 1. 兩極模型：農業（低度發展）、工業（高度發展） 2. 稜柱模型：鎔合、稜柱、繞射（農業、過渡、工業） 3. 稜柱社會特徵：異質性、形式主義、重疊性、貪污 -★口訣: 政治文化: 特通官形 權因情人 族 權變理論1950（Burns＆Stalker） 1. 否定兩極論：組織是一個自封閉到開放的連續體，管理的方式應有所不同（差異管理） 2. 彈性運用：沒有唯一最佳方法 3. 效率和效果並重 4. 殊途同歸性 5. 管理有三層次：技術、協調、策略
§激勵理論 內容途徑 ★口訣:需生成 1. 需求層次論Maslow 2. ERG理論Alderfer 生存需求existence、關係需求relatedness、成長需求growth 3. 三需求理論McClelland：激勵是需要學習的，需求的等級源自早期的經驗 成就需求、權力需求、親和需求 過程途徑 1. 公平理論Adams 2. 期望理論Vroom M＝E*V*I（重點在V） 權值（V）表示某種特定結果對人的價值或重要性：-1～1 媒具（I）努力結果和報酬結果之間的關係：0～1 期望（E）努力和努力結果之間的關係：0～1 3. 目標設定理論Locke：朝向特定目標的企圖心 學習途徑Skinner ＠無缺點計畫ZPP美國馬丁公司：執行工作期間要自己找缺點、改進缺點 ＠MPO目標管理：Drucker《管理實務》：參與管理、上下階級共同討論目標 ＠工作擴大化：水平（多種類型） 工作豐富化：垂直 9
§組織理論 組織意義：莫根Morgan<組織意象>8個隱喻 靈宰機腦--政有轉社-組織是…（機器、大腦、有機、社會、政治、轉變、宰制、心靈） 全像圖組織：莫根Morgan借用Garbor「全像圖照相技術」於組織設計之中 1. 整體植入所有部份 ★口訣: 讀全像書，整疊的必是中學生 2. 重疊的重要性 3. 必要的多樣性 4. 適中規範 5. 學習如何學習（Argyris雙圈學習） 公共組織的設計途徑（Rosembloom管理、政治、法律三途徑） ＠管理 （傳統）Gulick＆Urwick：4P（目的過程顧客地域） （NPM）美NPR：分權、扁平化 ＠政治 代表性（多元主義）、分權、自主性、行政立法互動 ＠法律 獨立性、委員會（合議）、準司法 組織的要素 1. Mcfarland：縱的層級、橫的部門、職位、直線與幕僚、變態結構（非常設性：矩陣/專案組織） 2. Mintzberg：策略高峰層、中間層、作業核心層、支援性幕僚、技術結構（研發） 組織原則 穆尼Mooney、雷利Reiley：機能、幕僚、協調、階梯原則（積木斜梯） ★口訣:雷木才能做積木邪梯 組織垂直分化（控制幅度） 葛倫卡納斯Graicunas控制幅度理論 除了「與部屬的接觸程度」、「監督部屬的時間」、「層級數目」成反比外，其他都成正比 組織水平分化（Gulick＆Urwick：4P） Purpose功能：最常用最普遍（但不易培養通才） Person顧客：管理不當會變成被俘虜的組織 Process程序：大量生產 Place地區：因地制宜 ★口訣:地程功客 組織結構的型態 Webber 1. 傳統組織結構：小球直立於大橄欖球（草創、家族企業） 2. 理性的官僚體制：金字塔 3. 雙層金字塔：大金字塔上有小金字塔（現代企業） 4. 新興組織：鐘型組織（極端集權領導）沙漏型，科技應用 直立橄欖球（專家的擴增）：高學歷工作者多 同心圓（組織民主化）：不重層級，重溝通 變形蟲（自由式組織）：沒有固定型態，因任務環境調整 5. 專案組織（矩陣組織）bennis：臨時性動態組織，完成任務即裁撤 10
6. 事業部門化（美國汽車公司總裁史龍）：分權管理，利潤、產品、服務中心 組織的類型 1. Parsons（組織的社會功能）：AGIL 2. 艾桑尼Etzioni（人員順從方式）：強制型、功利型、規範型、雙重順重組織 ★口訣:強公龜 3. Blau、Scott（主要受惠對象）：互利、服務、企業、公益 ★口訣:益力服氣 行政組織的類型 1. 首長制VS委員制 White：（首長制）執行與指導、（委員制）政策尋求跟決定 張居正：「天下之事，慮之貴詳…」需視情況而定 2. 幕僚vs實作 3. 中樞vs派出 4. 集權vs分權 5. 公營vs民營 民營化：撤資、委託、替代 組織氣候 1. 李克特Likert四分法：壓榨權威、仁慈、諮商式、參與式（最好）李子要壓才會出果仁的汁，然後 才能拿來摻三明治。 2. Black＆Mouton五分法<管理格道>以工作為中心、以人員為中心：（管理者分為） （1，1）無為型 （1，9）懷柔型＝鄉村俱樂部型（人群主義者） （9，1）業績型＝權威式管理 （9，9）理想型＝團隊式管理 （5，5）中庸型＝組織人式管理（最接近實務） 組織文化類型 1. 日本式（Z型組織）大內Ouchi 長期僱用、緩慢升遷、參與共識、人人負責、全局取向（全人） ★口訣長升全參人 2. 美國式（A型組織）Peters＆Waterman<追求卓越> 偏重行動、接近顧客、自主能力、剛柔並濟、價值導向… ★口訣自動近剛價 3. 雷曼和韋納 企業型文化：主要來自創辦人或最高領導者 策略型文化：依經驗，似z文化 盲從的文化：人員對領導者盲目崇拜 排他型文化：少數菁英操控，不容異議 4. 奎恩和麥克葛雷斯 理性文化：追求效率、生產力和利潤 發展的文化：環境複雜，權力分權，運用創新方法爭取外部支持與資源 共識的文化：z文化 層級的文化：機械的科層體制 5. 迪爾和甘迺迪=硬漢 11
長線風險的：戒慎恐懼、保守。過去經驗和專家判斷 硬漢式：成敗立見，成王敗寇 強調過程的：官僚因循，重形式，求穩定 辛勤工作盡情享樂的：先做、再修正、不斷嘗新 6. 雪恩----雪印公司的恩惠是一種組織文化 ★口訣:去嫁雞隨雞 器物：外顯易見 價值（信念）：策略、目標、哲學 基本假定（前提）：組織文化內在精髓 OD：組織為求生存適應環境並提生效能而進行計劃性的教育或干預策略，重視計劃性的變革 背景：Lewin實驗室訓練、McGregor首先提出 OD中發展個人的方法 組織發展=★口訣:富敏溝管格 1.敏感性訓練（實驗室）（T團體）：陌生人實驗法最有效果（對抗本位主義）家人，堂兄弟 2.人際溝通分析（TA）：透過訓練讓人員瞭解溝通對象所扮演的角色 3.管理格道Black＆Mouton 4.工作豐富化Herzberg 組織變革步驟Lewin：解凍→移動→復凍 ★口訣: 解移腹 的屎 ＠ BOHICA：不稀罕效應（消極抵抗革新） 非正式組織：Barnard （首先發現於霍桑實驗）依附在正式組織下、人員互動頻繁、自然形成 1. 短牆法研究（小團體）、墨里諾「社交測量圖」、Davis組織交互作用圖 2. 六同：同學、同事、同鄉、同宗、同好、同個性 3. 非正式組織特性 非正式組織種類 （Dalton道爾敦）★口訣: 共寄攻防 1. 垂直共棲：高度依賴，上下彼此維護，可維持最常久 2. 垂直寄生：下寄生上，只享權力不盡義務。一人得道，雞犬升天 3. 水平防守：老鳥BOHICA 4. 水平攻擊：菜鳥積極改變組織不合理狀態 ＠順適：非正式組織的社會控制，成員為順應團體的行為標準而收斂自己特色 ＠ 控制非正式組織的方法：輪調、圍堵、吸納… 非營利組織NPO（第三部門） 必須向政府登記，非營利為目的，提供公共性。成員志願，組織扁平式，彈性。面對面。 NPO背景 ＠經濟學 ★口訣 外公自知 1. 市場失靈Hansmann：外部性、公共市場不完全性、資訊不對稱、自然獨占 2. 政府失靈: 直接提供、代議政治、分權政府、機關效應 ★口訣: 直代分機 ＠政治學 1. 第三者政府 Salamon：透過第三者來增進政府提供公共服務，使政府權力無法恣意擴張 2. 組織位置理論（組織惰性）：政府、企業缺乏回應性和效率 ＠社會學----★口訣:他人社交滿參期 1. 志願服務/利他 2. 需求理論：自我實現 12
3. 社會化 志願服務的失敗Salamon：慈善的不足、業餘、特殊、寡頭-干涉性 ★口訣:特足魚干 組織學習類型Argyris：單圈學習、雙圈學習 學習障礙 1. Argyris組織防衛 ★口訣:自移防=自儀防 A 儀式性會議：犬儒主義（人員不敢提創新挑戰性意見） B 防衛賽局：怕被排擠而迎合別人 C 自欺行為：知道決策是錯誤的但還是做 2. Senge七種學習障礙：本位主義、歸罪於外、負起責任的幻想、專注於個別事件、煮蛙的譬喻 從經驗中學習的錯覺、團體迷思 ★口訣:本罪責別迷錯蛙 組織學習能力Yeung＝創新能力*普及能力-學習障礙因素 LB＝A*B-C （A或B不得為0） Stage<第五項修煉>提出學習型組織 →自我超越、改善心智模式（去除防衛機制）、共享願景、團隊學習、系統思考（最重要） ＊系統思考：破除二分法、圓的思考、因果關係 ＠第六項修煉:團體執行力（知識管理）→跨部門共同思考問題的解決之道 後官僚組織Heckscher： 品客創服 授激分 回彈 ---★口訣:後海官吃品客，有績分，可回彈 →顧客至上、服務為先、品質第一、創新、激勵、授權與分權、彈性組織設計、360度回饋
§行政運作 行政計畫：是行政過程最重要的一環，凡事豫則立，不豫則廢 行政決策：一個機關為達成任務及解決問題時，就若干可能的行動與方法做最佳抉擇的過程 行政決策的步驟：問題認定（首要）→尋求有關事實→分析資料→擬定可行方案→選擇最佳方案 ＃第三類型錯誤：用對的答案解決錯的問題（問題找錯了） 第四類型錯誤：用錯的答案解決對的問題 行政決策方法（理性）：常識判斷、邏輯推理、科學方法（線性規劃、賽局、作業研究…） （非理性）：求神問卜、訴諸權威、直覺判斷（最主觀） 影響決策的因素： 1. 決策情境：重要性、時間壓力、沈澱成本… 2. 決策環境： （不確定環境）：悲觀準則（小中取大）、樂觀準則（大中取大）、憾事最小（大中取小）、 主觀主義（假設出現機率相等） 3. 決策者本身（決策模型）（理性→非理性）★口訣:廣滿混垃漸政 廣場滿是混合的垃圾見證 （1）廣博理性決策 （2）滿意決策Simon （3）混合掃描Etzioni：理性+漸進 =3等於一加五除二 （4）垃圾桶Cohen科漢＆Olsen歐爾森：組織無秩序，隨機取得 4因素：問題、解決方案、決策者、選擇機會 （5）漸進決策Lindblom林布隆：只是對過去政策做修正 （6）政治性決策：最不理性，政治人物用 領導：對他人產生影響力 13
領導的研究方法 1. 人格特質：英雄造時勢 2. 環境決定：時勢造英雄 3. 功能研究法：專門知識和技能 4. 交互行為說：互動產生影響 5. 權變領導 權變領導 ◎ Fiedler費德勒「權變領導」最難共事同仁量表（LPC） 1. 分數高：關係導向，分數低：任務導向 2. 情境因素：職位權力、（工作）任務結構、領導者和成員關係---★口訣-員位認領 3. 領導情境有利不利兩極端用任務導向。有利不利之間用關係導向 House豪斯「途徑目標理論」 1. 根據Vroom的期望理論而來 2. 四種領導行為：指導型（工具型）、支持的、參與的、成就取向的 ★口訣:參支成人的指頭 3. 用哪種端看部屬特性和工作環境。模糊情境用指導型（工具型）。明確例行用支持、參與的。 Hersey赫塞、Blanchard布蘭查：情境領導模式（生命週期的領導理論） 1. 領導模式依「部屬成熟度」而定 ★口訣: 告推壽山---狗推三壽 2. （不成熟→成熟）M1高任務低關係：告知 任務（指導），關係（關懷） M2高任務高關係：推銷 M3低任務高關係：參與 M4低任務低關係：授權 領導的基礎 1. Simon：制裁權、信任權、合法權（職位）、認同權（制信合同） 2. 獎勵權、強制權（懲戒）、參照權（榜樣）、專家權（專業、自然領袖）、資訊權、關聯權（和有權 勢地位的人有關聯） ★口訣: 專獎參強法資關 領導型態 1. 二分法：以部屬為中心、以工作為中心（密西根大學） 2. 三分法（Lippett、White、 Liwen）：民主、獨裁、放任 3. 四分法（Likert組織氣候）：剝削—權威，仁慈—權威，諮商—民主，參與—民主 ★口訣:三人鞋子 4. 五分法（Blake＆Mouton）<管理格道>（9，9）理想型 轉換型領導 Burns （透過領導，轉變組織原有的價值觀、人際、組織文化、行為模式） ★口訣:文人行價=文人行情價 1950-1960行為取向。1970權變取向。1990轉換型領導 1. Weber「魅力領導」（charisma）+ Barnard「交易領導」（貢獻滿足平衡） 2. 人有自我實現需求，有自動自發能力 3. 個別關懷（個別差異）、動機的啟發與精神感召、才智的激發、相互的影響關係 4. 領導者特質：創造前瞻遠景、啟發自覺意識、掌握人性需求、鼓舞學習動機、樹立個人價值、樂在 工作（啟鼓掌、樂樹創） ★口訣:創啟掌鼓樹樂-----★口訣:景覺人學價工 行政監督（最正式的領導）上位主管或機關對部屬或下級機關的工作所做的視察考核 14
內容（監督循環）：工作指派→工作指導→工作控制→工作考核 ★口訣:倒唸 考控指派 ＃工作控制：瞭解工作進行狀況和原計畫是否相符 職權來源：正式理論、Barnard接受理論（無差異區）、Follett情勢理論 ★口訣:正受情 授權（分層負責）：上級將部份職權指定下級負責，下級受其指揮監督 1. 授權目的：減輕上級負擔、提高部屬工作效率、培養人才、有效運用組織人力資源 2. 授權原則：單一隸屬、權責確定、量力授權、主管保留、適當控制、相互信賴、時間考量 ★口訣:一定量時保情勢 府際關係發展 Shafritz＆Russell 雙、合、創、新、新 ～1930 雙軌聯邦 1930～1960 合作式聯邦
內容
亨利Henry喻象 夾、斑水、花、柵虛、自
1. 政府分成中央、州、地方 2. 關係衝突、互動低 1. 府際合作 2. 因應經濟大恐慌。羅斯福新政、凱因斯 聯邦補助款中央流向州，州流向地方
夾心蛋糕 斑紋蛋糕（難以分界） 水龍頭
1950-1970 創設式聯邦
1. 詹森「大社會」：啟智計畫、抗貧計畫 2. 中央對州和地方的競爭性專案補助
花草繁盛 （府際計畫多如花草）
1970-1985 新聯邦
1. 尼克森將自主權還給地方，但中央仍主導 2. 公式化建構補助制度 3. 地方擁有自主權決定中央補助款的使用 4. 歲入分成
柵欄式 （數以百計計畫補助）
1985～ 新新聯邦
1. 雷根裁縮對州和地方的補助，使地方政府需 緊縮計畫與政策，或另闢財源 2. Osborne＆Gaebler<新政府運動>企業型政府
◎
虛有其表
自衛性
葉爾欽效應Yeltsin effect：地方首長的權勢直逼中央 衝突 （傳統學派→消除 行為學派→解決 互動學派→承認管理） 1. 雙趨、雙避、趨避 2. 反應：攻擊、退讓、固著、折衷（文飾、合理化，補償、替代） 3. 組織衝突原因Simon：建立王國、背景不同、不同的團體意識 4. 解決衝突辦法Simon：問題解決、說服、協商、政治 ★口訣:解說政協 Lawrence勞倫斯：面對並解決（最有效）、潤滑、強迫決定 5. 衝突處理型態Rahim雷辛：對自己關心、對別人關心（整合、取悅、支配、逃避、妥協） ★口訣: 合取桃枝鞋 政務官vs事務官 ◎ 亞伯赫Aberbach、普特南Putnam、羅克曼Rockman 1.政策/行政關係：二元分立 2.利益/事實關係 3.衝勁/平衡關係 4.純然混合關係 彼得斯 Peters 15
1.正式（法律）模式：二元分立 2.村落生活模式：都有類似價值目標 3.功能模式：功能相同就密切聯繫。功能不同就少聯繫 4.行政國模式：行政部門獨大 黑鐵Headey（政務官角色重要性大→小） 1.政策發動型 2.政策選擇型 3.管理型 4.大使型 5.最低作為型 公共關係 前提：大眾利益，基礎：本身良好表現，手段：各種溝通途徑與媒介，主體：個人或機構，客體：公 眾。長期有計劃的宣揚自己，（積極）以爭取支持，（消極）減少誤解，（最重要）調查研究。 行政革新：最低限度的國家、解除管制的政府、管理再造的政府 1. Osborne＆Gaebler<新政府運動> 2. 美 國家績效評鑑NPR 3. 英 續階計畫、公民憲章運動 ＃我國行政格新的首要任務：廉能行政 組織再造流程：系統思考、目標取向、資訊科技、顧客導向、流程中心 ★口訣:（系目資顧流） 政府再造5C：結果顧客控制文化核心consequence、customer、control、culture、core 企業型政府策略（原則）：結果導向、顧客導向、企業化、導航性、 市場導向、任務導向、社區性、競爭性、分權化、前瞻性 ★口訣:（結果顧客棄導，市任社競分前） 民營化種類： 1. 撤資（公營事業民營化） 出售，轉移，結束 ★口訣:轉結出=轉杰出 2. 委託（簽約外包、特許、抵用卷）★口訣: 強補抵特約 3. 替代（被取代，如：保全）任務/功能/AND SO ON
§組織病象 1. 規模龐大：溝通不易、控制幅度過大（天高皇帝遠）、失去自我價值感、決策上推，首長獨裁、 個人難以發揮 2.法規森嚴：一切依法辦公、法規修正難無法配合時代需求、法規缺乏彈性、形式主義formalism、 目標錯置displacement of goals（墨頓Merton）、官僚作風、科員政治、紅包現象 3. 權力集中：決策品質受影響、多做多錯、部屬無法獲得實務經驗 4. 白京生定律Parkinson's Law：建立王國、機關成立愈久，成員素質愈低、開會時間的長短對議題 的重要性成反比、委員制組織增加、行政效率低落，建築外觀和辦公設備豪華、經費會盡量用完 5. 寡頭鐵律The Iron Law of Oligarchy密歇耳Michels<政黨>：溝通困難、不合乎民主、內鬥 6. 莫非定律Murphy's Law：事情總在最糟的時候出錯 7. 邁爾斯定律Mile's Law：職位決定立場 8. 不希罕效應BOHICA：抗拒改革，只會舊酒裝新瓶 9. 彼得定律Peter's Principle：才能遞減→成員需要一直進修 10.格勒善定律Gresham's Law：劣幣驅除良幣。庸碌者多於優異者、姦逆排賢 11.過度官僚化：異化（組織疏離感）、過度服從(訓練有素的無能)→目標錯置、 無回應力（缺乏思辨能力）、無情無義 16
12.生還者症候群Survival Syndrome：組織精簡後，未被裁撤的人員心態 13.不完善控制定律Law of Imperfect Control：黨斯(Downs)認為，沒人可以完全控制大型組織的行為。 14.華格納法則Wagner's Law：經濟富裕→政府稅收增加→政府支出增加 15.普勒現象Pogo Phenomenon：人民容易要求政府增加支出。由儉入奢易，由奢返儉難 組織病象改進之道（Peter Drucker）：分權制度（最有效）、簡化方法、民主化 我國行政問題（開發中國家）：權威主義、關係主義、本位主義、集權主義、形式主義 我國行政組織缺失 ★口訣:水桶獨喝喝 1. 水平組織太多 2. 政策統合機制薄落 3. 未能確切對應政府核心職能的轉變 4. 合議制組織太多。部和會功能混淆 5. 獨立機關設計原理不彰 如何改進我國行政組織：規模精簡化、建制合理化、強化政策的領導和統合、落實業務與組織的劃分 、組織彈性化（四化：委外化、去任務化、地方化、法人化）★口訣:委任方法 101/1/1行政院組織法： 1.14部、8會、3獨立機關→共25個 十四部--★口訣:內外國財 教法經交 勞農衛環 文科 2.獨立機關：通傳會、公平交易委員會、中選會 ★口訣: ★銀宮主人 3.附屬機關1行1院2總處：中央銀行、國立故宮博物院、行政院主計總處、行政院人事行政總處 4.機關員額分5類 ★口訣: 八會 大國海軍，原客僑金 5.政務委員改7～9人，副秘書長改2人 5.生效日7個月前（100年6月）辦理公務人員優退申請作業
§人事行政概論 意涵：Simon一切的行政都是人事行政→公務員制度、文官制度 ＃人事行政>人事管理 ＃人力資源發展HRD：奈德勒Nadler訓練、教育、發展 ＃公務倫理：我「公務員服務法」、美「政府倫理法」 ＃QWL工作生活品質：工作環境改善、工作滿足感 美人事制度發展 ◎仕紳制1789-1828（華盛頓） 1.強調：個人廉潔 2.品格合適、上流階層士紳菁英 3.缺：與民眾疏離、上流階級偏見、久任期位使文官體制老化 ◎分贓制1829-1882（傑克遜） 1.強調：政治回應 2.同黨及支持者。勝者分贓 3.缺：行政倫理效率效能衰微、行政不中立、政治競爭、聯邦行政人員在社會階級地位的差距縮小 ◎功績制1883-1977（羅斯福） 1.強調：經濟與效率（能力）、文官中立 2.1883文官法（潘德頓法）：考試模式 17
1939哈契法：文官中立（不許參加政黨活動） 「聯邦文官委員會」：部外制的人事機構 3.公開競爭考試、去政治化、職位任期保障 4.缺：技術官僚貶低政治（Shafritz＆Russell：功績制的矇混過程） ◎文官改革1978（卡特） 1.強調：多元價值（應有獎罰） 2.功績制保護委員會（部外制人事機關）：弊端揭發者 人事管理局OPM：部內制人事機關 聯邦勞動關係局FLRA：集體協商 平等就業機會委員會EEOC：文官制度應有社會代表性、權力平等促進行動Affirmative Action 資深文官職SES：高等文官能力、運用彈性（職位輪調） ◎再造人事行政1993～（柯林頓） 1.強調：反政府價值（小政府） 2.國家績效評鑑NPR、分權化 人事機構分類： 1.部內制（人事管理局） 2.部外制（文官委員會，績制保護委員會） 3.折衷制（英國制）考試權獨立行使 我國人事機構 1.考試院保訓會（公務人員保障暨培訓委員會）下設「國家文官學院」 2.銓敘部：全國人事行政主管機關，事後審查 3.考試院職掌：銓保撫考退，拿掉「養老」 4.一條鞭制、雙重隸屬（人事、主計、政風） 人事分類制度（我國：品位制+職位制） 品位制
職位制
以人為中心
以事為中心
以名激勵
以利激勵
升遷容易
升遷不易（需考試）
職等少（簡、薦、委）
職位14職等（我國）
高階文官（通才）
中低階文官（專業）
年資重於才能
見樹不見林
職位分類（公務員任用法） ★口訣:門組系衛 :門口衛兵 1.職門（最大範圍） 2.職組（性質相類似的） 3.職系（專門的） 4.職位（最小單位） 5.職級（橫的職系與縱的職等交叉而成） 6.官等：簡、薦、委 7.職等：14職等（1-5委、6-9薦、10-14簡）（一年甲等或2年乙等晉升一職等） 考選制度 18
1.考試四個要求：正確性（效度）、可靠性（信度）、客觀性、廣博性 ★口訣:廣正可靠 2.效度衡量方式：內容效度、表面效度、建構效度（本質效度）、標準關聯途徑（最佳方法） ★口訣:內標賤婊 任用制度 ◎程序：派代→送審→銓敘→任用 ----★口訣:派送全任 1.需用機關開缺、考試機關提名 2.實習或試用3～6個月 3.送審銓敘後，合格時授、先予試用、准予登記 4. 請簡：總統親自選任 呈薦：主管機關薦請總統任命 委任：依法律授權各機關委任 ◎種類：內升制、外補制、折衷制 ◎條件：考試及格、銓敘合格、考績升等 ◎限制：三親等以內血親、姻親不得同機關任用。機要人員人數不得超過5人，和長官同進退 考績 ◎原則：針對性、公開性、重複性、代表性、可申訴性（最後一道防線） ◎種類：年終考績、另予考績（6月-1年）、專案考績 ◎項目：工作50％（最重要）、操行20％、學識15％、才能15％ ＃年終考績 甲等：80以上→晉一級→一個月＄。無級可晉，2個月＄ 乙等：70-79→晉一級→半個月＄。無級可晉，1.5個月＄ 丙等：60-69→留原俸級 丁等：不到60→免職（可救濟） ＃專案考績（兩大功＝甲等）（兩大過＝免職） ＃主管→考績委員會→機關長官→銓敘部 ★口訣:主烤全雞 ＃公務員到職後3個月內要申報財產 俸給： ◎種類：本俸、年功俸、加給（職務、技術、地域）、津貼 ＃職務：主管、危險 ◎原則：平等性（同工同酬）、適應性（物價）、平衡性（和其他職業）、效率性（休閒）、年資性、 合理原則、激勵原則、實惠原則、責酬相符原則 ★口訣:平是衡肖年★口訣:激合實責 ＃公平原則 1.實質公平：內在衡平（同工同酬）、外在衡平（民間市場）、個人衡平（獎金） 2.程序公平 ＃勞動三權：結社權、協商權、罷工權（法國） 懲戒：撤休降減過申 16261，12211（9職等以下記過申誡，主管行之）、 刑懲並行制、監察院彈劾案2人提議9人審查 停職三個月內要申請復職 保險（公教人員保險法） 銓敘部：殘廢、死亡、眷屬喪葬、育嬰停職（x養老）5年不請領而消滅 請假：事假5天。病假28天。婚假14天。 19
休假（1年7天，3年14天，6年21天，9年28天，14年30天）★口訣:一三六九等芝麻官 退休 1.自願退休：50歲，工作10年。工作20年 2.屆齡退休：60歲，工作5年。工作25年 3.命令退休：65歲，工作5年 ＃退休金募集方式：政府募款制、個人募款制、聯合（混合）募款制＝基金制（我國35％，65％）
§行政中立 Wilson<行政的研究>，美國卡特：哈契法。法國最寬鬆 1.依法行政、人民至上、專業倫理 2.英國文官：政治限制（高階）、中間（中階）、政治自由（低階） 3.Kingsley金斯來：公務員行政中立是不切實際的 4.Ridley瑞得利→政治中立：專業中立、變色龍→懸至中立
§行政責任 Starling：課責、廉節、正當性、回應、彈性、勝任能力 可憐當陰性人---史達林的行政責任好嚇人--會死 行政責任確保途徑 ◎Gilbert （內部、外部、正式、非正式） 1.內部正式：調查委員會、行政控制、人次主計政風 ★口訣: 調行人 內正有調控主人風 2.外部正式：行政監察員、選舉、司法、議會 行政選舉司議------★口訣:會司行選 外正有會司行選 3.內部非正式：專業倫理、代表性科層、弊端揭發 ★口訣:專業代弊 內部有專業代弊 4.外部非正式：大眾傳播（第四權）、資訊公開、公民參與 ★口訣: 大資公 外公大資 ◎Behn：公平正義課責、財政課責、績效課責 ◎Harmon三元責任論（自我反省與交互主觀的能力） 1.政治責任：外控，科層責任 2.專業責任（黑堡）：外控、連針人 3.個人責任：內控→受煎熬的靈魂 ＃無臉的政府：行政責任重疊，不知誰負責 ＃行政監察員：From瑞典 ＃事務官的法律懲處責任：民事責任、刑事責任、行政責任、國賠責任
§行政倫理 公務員服務法 （賠刑，服，戒，用） 專業倫理：內控→Friderich ，外控→Finer ＃多手：重疊性，權責分散（無臉的政府） 髒手：不義之手 行政倫理困境 1.公共利益難釐清(Ventriss：行政是政府的核心，但公共才是國家的重心) 2.行政人員來自中上階層，不具社會代表性 3.專業分工→見樹不見林 20
4.利益團體→被俘虜的組織 5.委託外包→影子政府、空洞化國家 6.技術官僚（專家缺失） 7.行政物化：依法行政但無批判意識 倫理責任確保途徑 1.管理監督：3E、紀律制度 2.政治監督：立法監督、看守荷包權（預算控制）、職務輪調SES、代表性科層、陽光措施、旋轉門 3.司法監督 4.媒體監督（第四權） ＃Jun：最重要的是培養行政人員個人的批判意識 ＃行政裁量倫理觀：Warwick ＃美「軍事-工業複合體」假公共利益之名，行特殊利益之實 ＃行政裁量權過度擴張就會導致有政策無法律的窘境 ＃南宋官箴：★口訣:清慎勤 ＃美法律「舉發弊端」：文官改革法、弊端舉發人保護法 ＃美「政府倫理法」：行政部門需要申報財產，並公開功大眾查閱
§財務行政 ◎四大部份：預算、會計、決算、審計 ★口訣:議會決審 ◎我國政府財政機構：行政院主計處、中央銀行（國庫）、財政部、審計部 ◎預算的一般程序：編製→審議→執行→監督 ★編審行都 ◎我國財務行政流程 1. 行政院9個月前公佈施政計畫→各機關8個月前編列預算交給主計處 2. 主計處4個月前將預算送到立法院審議（憲法說3個月前） 3. 立法院1個月前完成三讀→立法院請總統1/15日前公佈實施 4. 主計處於結束4個月內完成決算送交審計部 5. 審計部3個月內至立法院報告 ★口訣:984143=久別是一失散 6. 我國會計年度：1月1日到12月31日 7. 整個預算期間約30個月（三個年度） 8. 立法院對行政院預算案，不得增加支出之提議（看守荷包權） ＃司法院提出的司法概算，行政院不得刪減，只得加註意見，送立院審議 ＃立法院對於行政院提出的預算案，不能增加支出 預算不成立因應之道 ★口訣: 暫時價=暫實假 1. 實行預算：預算被否決，暫時沿用上年度的預算 2. 假預算：預算還在審議，但先暫行 3. 暫行預算（偽預算）：編制一個臨時預算 預算分類 1. 特別預算：軍事、經濟、財政的重大事故 2. 追加預算：（財政部）本預算未列入或不夠用，得先行支付，準用總預算的規定 3. 擬定、法定、分配預算 21
4. 單式、複式預算（經常預算+資本預算） 5. 資本預算：公共建設支出 預算彈性方法：設立預備金、經費流用、追加預算、特別預算 預算三大途徑 1.管理途徑 2.政治途徑：漸進主義、代表性、利益均霑（肉桶立法）、預算分配權 3.法律途徑 ＃肉桶立法：議員將選區利益和政府計畫掛勾在一起→預算膨脹 滾木立法：議員們輪流互惠得到利益 預備金（我國混合） 1. 第一預備金：（in各單位預算中）分散提出，不得超過總支出1％→比利時。 2. 第二預備金：（in追加預算）集中提出（法務部追加）→美、日 補助款種類 1. 類別補助款：不准挪作他用 2. 綜合補助款：無限制，彈性使用 3. 歲入分成：依照複雜公式計算，限制某些作為不得從事 4. 公式化補助款：（新聯邦）一定的計算方式 5. 專案型補助款：地方自行提出計畫草案 6. 配合補助款：中央和地方各出一定的比例 預算制度類型 1921年前，預算由國會編制。1921年後，預算由行政機關編制 績效預算PBS
設計計畫預算PPBS
零基預算ZBBS
管理（重效率）
設計（重效能）
減少浪費
下→上
上→下
下→上
各單位年度工作計畫 （機關內部）
國家整體計畫（跨機關）
年度計畫重零開始
一年
長期
長期
美，胡佛委員會
詹森。杜邦公司
卡特
根據政府職能、業務、計 目標設定、計畫擬定、預 畫所編（分科目編列之） 算籌編
重視決策案，每一單 位主管從計畫起點重 新計畫
◎項目預算（傳統預算）：漸進式決策（依照機關的單位和功能別，分別提出） ◎企業型預算（任務導向的預算）（成果預算） from美NPR，以結果為目標，有權有責、賞罰分明。以特定施政成果為基礎的資源配置。包含對目 標範圍內每一個政策、方案或機關的長期影響評估 ◎葛蘭姆法 對抗預算赤字增加和大舉公債，提出假扣押，預算超過法定限額時，則自動刪減。目標5年內預算零 赤字→失敗。 ◎PAYGO條款：pay-as-you-go：預算審查要進行零和，如A計畫經費增加，B計畫就需減少。 ◎管理預算局：刪減預算的黑臉角色 22
◎國會預算暨截留控制法-國會預算局：與總統相抗衡，防止總統怠於執行國會批准的預算 財政收入 ◎賦稅：所得稅、消費稅、財產稅 ◎非賦稅 1. 企業收入：國營 2. 行政收入；特許金、特別賦課（道路工程受益費）、罰款、規費 3. 財產收入：土地、林地、礦產 4. 公債收入：國家發行債卷，向人民或其他國家借錢，屆時再還（有償收入）。非實質上的收入 ◎國稅 ◎地方稅：土地、房屋、田賦、印花、牌照、娛樂、契稅… ★口訣 房土花田排樂氣--看得到 ◎直接稅、間接稅 稅制類型 1. 累進稅制：（一般通用）高所得高稅率 2. 齊頭稅制：同一稅率 3. 累退稅率：高所得低稅率
§參與管理 採取民主領導與激勵方式的管理制度，使成員有機會參與機關決策，以激發其責任感、榮譽心，以使 成員能為組織達成目標而奉獻 基礎：民主領導、激勵理論、支持合作、團體決策 ★口訣民激合團 組織設計：扁平結構、溝通系統、獎酬系統、長期雇傭關係(z)、團隊建立 ★口訣長獎團扁溝=扁與長一起參與 文化：平等主義、互信合作、企業家精神 成員：部屬和主管間合作、信任關係，主管作風開放 #德菲法：匿名、控制回饋、複述
§全面品質管理TQM 源自美工業，Deming是先驅者。以顧客為中心，進行產品和服務的不斷改善，在日稱為TQC 『馬康包力濟法』 意義Cohen＆Brand ★口訣 全品管 1.全面：每個部門、每個人 2.品質：超越顧客期待 3.管理：持續改進品質 原則： 顧客改善合作 1. 顧客至上（Q）：顧客調查、焦點團體、品質功能開展 ★口訣:調焦品 2. 不斷改善（M）：流程圖、巴瑞圖、統計程序控制、魚骨圖 ★口訣:留八桶魚 3. 團隊合作（方法）：敏感性訓練、角色釐清、團隊反饋 特性：顧客導向、高層管理者支持、全員參與、重視教育和訓練、加強團隊合作 ★ 高全教客團 優缺 1.優：提昇員工士氣、績效上升、顧客滿意、提高員工素質、員工參與機會 23
2.缺：本質上和公共服務不同、公部門排斥、公部門講求分工（TQM合作）、顧客難以界定、 公部門較複雜 TQM
傳統管理
消費者導向
生產者導向
分權合作
集權
慎始。全程監測
執行後
多向溝通
下行溝通
全員參加
規劃、執行二分
行政機關的服務品質（美國聯邦品質協會） 專績一時變信 績效、專業特色、可信度、持久性、一致性、及時性、變動性（權變） ★口訣:專績久信一級變
§標竿學習 為了進行組織改善，針對一些被認定為行業翹楚的公司，以一種持續的、系統化的流程，評估與瞭解 其作業方式或產品 核心價值：全面品質觀、學習觀、流程觀 ★口訣:全面學習流程 1. 全面品質觀：顧客至上、不斷改善、團隊合作 顧客改善合作 ★口訣:標竿學習全流學 2. 學習觀：他人學習、自我學習 3. 流程觀：他人流程、本身流程→流程再造 細目資顧流 ＃流程再造Hammer＆Champy(改造企業)：根本、徹底、戲劇性的改造流程 →系統性思考、目標取向、資訊科技、顧客導向、流程中心 ★口訣:（系目資顧流） 種類 （比較標的）績效標竿、流程標竿、策略標竿 （比較對象）內部標竿、競爭標竿、功能標竿、通用標竿★口訣:內爭功通 步驟 ★口訣:規探觀析適 （標竿學習輪）：規劃plan、探尋search、觀察observe、分析analyze、適用adapt →循環 ＃規劃最重要 例子：企業型政府
§BSC 平衡計分卡（最新績效評估） Kaplan＆Norton：以整個組織的策略或願景為核心，所做的整體績效評估 4個構面：財務、顧客、內部流程、學習 ★口訣:（顧財流學） 平衡的測量（主、客觀）（長、短期）（財務、非財務）（內、外部）（落後、領先） MBO和BSC差異 MBO
BSC
機械性 封閉系統
有機 全像圖
短期 單獨性
長期 策略性
過去的績效
財務、顧客、內部流程、學習 與成長
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§策略管理 有機組織為了達成目標，配合環境趨勢，所擬定的原則、方向、行動綱領 ＃策略源自於軍事用語 意義：Johnson＆Scholes：策略分析、策略選擇、策略執行 基礎：願景vision→使命mission→目標goal→目的objectives （願使標的） 1. 願景：理想性目標 （和平安全） 2. 使命：組織存在意義 （保國衛民） 3. 目標：抽象 （國防自主） 4. 目的：具體 （軍備自製率，3年內達成90％） 步驟：內部外部環境分析swot→策略規劃→策略執行→策略調適評估 ＃SWOT：strength、weakness、opportunity、threat 特性：未來導向、目標導向、持續循環流程、組織發展重要功能、不易實現但有必要性 優點：提供策略性發展方向、指導資源優先順序使用、設定卓越標準、 對抗環境的不確定性和變遷性、提供控制和評估 缺點：過於簡化和直線式思考、混沌的社會現象、無法適應政治環境、公部門較複雜 ＃策略管理vs策略規劃：策略規劃無策略的執行和評估
§危機管理 危機的特性 ★口訣: 不雙階未時 1.階段性（卡特。國土安全部：聯邦危機管理局FEMA）： 舒緩：控制修正災害、保護人民、限制災地使用 □舒服的棉備回復原狀 ---★口訣:舒備回原 準備：訓練、計畫、警告 回應：建立災難處理中心、撤離收容、預防二次災難 復原：修復性（短期）、轉型性（長期） 2.不確定性：狀態、影響、反應不確定 3.時間緊迫性 4.雙面效果性：危機即轉機 5.未預警性 危機管理的運作與活動 Nunamaker ◎危機爆發前1.危機感應系統 2.危機計畫系統 3.草擬危機計畫說明書 4.危機訓練系統 ★口訣:草計感訓 ◎危機爆發時1.危機管理小組 2.危機情境監測系統 3.危機資源管理中心 ★口訣:監情資 ◎危機爆發後1.成立評估系統並進行評估 2.加速復原工作的進行 3.從教訓中學習與危機管理的再 推動 ★口訣:平原再訓 危機管理的動態流程 Mitroff ★口訣: 偵防準控 處復修學 1.危機訊息的偵測 ★口訣: 真準防控復修學 2.危機的準備和預防 3.損害的控制和處理 25
4.危機的復原工作 5.不斷地修正和學習
§績效管理 如何執行策略，達成組織目標的管理過程 步驟（控制程序）：確立標準→衡量績效→績效監測→修正偏差 特性：誘因機制、授權、可衡量的目標與績效指標、結果、任務導向 ＃誘因：獎懲(考績) 類型：（評估標的）組織、計畫、個人。 （評估方式）縱向（時間）、橫向 活動：績效評估、績效衡量、績效追蹤 指標（4E）經濟economy、效率efficiency、效能effectiveness（3E）公平equity ＃例子：美NPR國家績效評估委員會、GPRA政府績效與成果法案 限制： 1.（實務上）政府績效的因果關係難以界定 組織評估能力與相關配套問題 內部評估、外部評估 無法避免政治性評估 ★口訣:內正借外套 2（績效指標）公部門績效無法量化 無法精確訂定品質與公平性指標 衡量時基礎無法一致 資訊不足、正確性問題 我國問題：仍停留在觀念啟發階段、目標和指標訂定過於含糊，自我利益導向、填報表格過多， 紙上作業 ★口訣:口訣 我發糊報紙
§團隊 種類 1.品管圈（最早期）：一小群從事類似工作的人，定期開會去分析解決有關產品和流程上的問題 2.工作團隊：暫時性 3.跨功能團隊 4.功能團隊 5.自我導向團隊（自我管理團隊、授能團隊）：控制他們所有的工作，以期所有流程都能有效進行，非 只針對個別活動。 6.設計團隊：研發新產品 高績效團隊 Blanchard ：PERFORM 目授關彈產讚士 1.purpose and value 目標和價值 2.empowerment 授能 3.relationships and communication 良好的工作關係和溝通 4. flexibility 彈性 5. optimal productivity 最佳生產力 26
6. recognition and appreciation 肯定和讚賞 7. morale 高士氣
§行政資訊管理系統 1950 電子資料處理 大型主機電腦，例行性作業處理 EDP
侷限於計算方面
1960 管理資訊系統 硬體、軟體、人員所組成，有利管理者進行管理 MIS 分析資訊、整合方案、建制程式設計
增加管理者決策能力 推行例外管理
1970 決策支援系統 漸進途徑，語言、知識、問題處理系統 DSS 支援主管對非結構化問題去制定決策 提高個人與組織效能，非大量處理資料
支援非結構化決策 對環境的變化彈性回應 決策If..what權變方式
1980 辦公室自動化 利用辦公室自動化設備，注重人性化管理 OA 資料→數字化 文書→文字化 影音資通文人 音訊→口語化 影像→圖表化 人性→人性化 通訊網路→互通化
增進工作績效、生產力 減少執行業務的費用 提高工作的有效性 提高工作的成就感
2000
電子化政府
★口訣: 電管決辦府
行政院研考會「政府經由網際網路，而於線上提供 增進效率、促進服務 民眾資訊與服務」 達成政策效果 ＊方式 對改革有重大貢獻 資訊公佈、線上申辦、電子民主 協助政府建立公民的信任 ＊困境 數位落差、著重硬體、質和量無並重、個人資料保 護、官僚權力集中
§行政法人 介於政府跟非營利組織之間（混合組織） 起源：英柴契爾夫人民營化、續階計畫 特色：彈性、公私混合 1.國家有義務確保其實施 專業/效能/ 分權/ 混合/彈性 / 專分效混彈 2.業務執行專業化、或需強化成本效益或經營績效 3.所執行的任務不適合由傳統行政機關或民間辦理 4.公權力行使程度較低
§組織（員額）精簡downsizing 意涵：有計劃的裁剪組織中的職位及工作。被公私組織廣泛應用，是組織重組、提高績效、降低組織 成本最有效的管理方式 類型： Cameron＆Freeman：趨同（小幅度）、轉向（激進變革） 我國行政機關實施組織精簡的原因 1. 推動行政革新：組織強化其角色正當性的最佳方案，蔣經國、連戰縮減預算員額5％ ＃白京生定律：組織每年增加5～6％人員 27
2. 配合公營事業民營化政策 3. 機關業務萎縮 原則 ★口訣:先自助參談短支 1. 事先告知 2. 參考政府過去實施的精簡案例或吸取國外經驗 3. 主動和員工溝通。高度參與 4. 自助餐式的多種權益補償 5. 安排被精簡的員工面談，安置和協助他們，給予實質幫助 6. 短期策略（精簡）+長期策略（人資規劃與發展） 7. 爭取內、外部環境支持 問題： ★口訣: 裁留阻塞 1.裁撤人員 2.留任人員：生還者症候群。插電心態→只為短期利益就精簡，視員工為生產機器 3.組織：過度精簡、部門職位人員調整不當、人事費用 4.社會的影響：社會成本轉嫁（國家失業救助金）、社會問題 我國精簡的建議：不能採齊頭式（階段性佳）、不要只從機關角度（個人也要）、經濟繁榮時較易成功、 系統性思考
§公共政策 源起：Lasswell＆Lerner<政策科學：範疇與方法的最近發展>（Lasswell政策科學之父） 意義 1.Easton：公共政策是政府對整個社會的價值做權威性的分配 2.Dye：政府選擇作為或不作為的行動就是公共政策 過程：政策問題形成→政策規劃→政策合法化→政策執行→政策評估 ★口訣:成龜法行瓶 類型（羅威Lowi、Salisbury） ★口訣:再分自管 1.分配性政策（非零和）ex：社會福利政策 2.管制性政策（零和）ex：住宅區不得設工廠 3.再分配性政策（零和）ex：綜合所得稅的累進稅率政策 4.自我管束性政策（非零和）ex：美國教育政策 ＃競爭性管制策略：政府特許權並限制其他競爭者介入ex：BOT 政策分析（Lindblom首先提出） ◎Ham＆Hill總體層次分析：透過系統分析、系統性的分析 1.組織決策：個體層次 2.政策規劃的中程分析 3.政治系統的總體分析
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◎ Dunn<公共政策分析>政策分析模式： 以「問題建構與認定」為核心 預推追評 以「政策問題」為核心 未行結績 政策論證Dunn 在政策運作過程中，尋找有利的資訊來強化 本身的政策主張，並且提出反證以抗辯不同 看法。目的在促成決策者政策接納或拒絕某 方案，有理性說服的功能 政策分析家的角色（消極→積極） 資訊蒐集者→資訊分析者→方案設計者→方案 推薦者→方案倡導者 ★口訣:搜分設推唱 Weimer＆Vining ◎政策分析專家的類型 1.客觀的技術家（技術家型）：重視政策分析、視顧客為必要之惡 2.顧客的擁護者（政客型）：強調對顧客的責任 3.議題的倡導者（企業家型）：良禽擇木而棲 ◎政策工具：市場機制、誘因、管制、非市場供給、保險與救助 ★口訣:保誘非市長來管 政府對公共問題的態度（消極→積極） 扼阻發生（偏袒性決定）→任其發生→鼓勵發生→促其發生 政策問題特性：互賴性、主觀性、人為性、動態性，歷史性，時效性 ★口訣:賴主人律動時 政策問題種類 1.結構優良→廣博理性 2.結構適度→滿意決策、混合掃描分析 3.結構不良→漸進性決策、政治性決策 政策問題建構 1.公共政策所處理的大多是結構不良的問題 2.Raiffa第三類型錯誤（用正確方法解決錯誤問題） Dunn政策預測資訊來源 洞察力、方法、平行案例、權威、類比性、科學理論、公平正義理念、動 ★口訣: 平比方動/理科平洞 決策環境 ★口訣:悲樂主義=悲樂主奕 1.悲觀：小中取大、（憾事最小）大中取小 2.樂觀：大中取大 3.主觀機率Laplace：假設出現機率相等 4.博奕理論：假設所有人都理性。選擇遭受最少損失的方案 政策規劃原則：公正無私、個人利益、劣勢者利益最大、分配普遍、持續進行、人民自主、緊急處理 政策可行性：政治、經濟、行政、法律、技術、時間、環境 Downs決策者種類：攀爬者、保守者、狂熱者、倡導者、政治家 （攀爬者，保政猖狂）★口訣:扒手熱唱家 Janis團體盲思groupthink ★口訣:高風壓 29
1.對團體的高估：充滿無懈可擊的錯覺、道德神聖崇高的信念 2.閉塞自封的心態：集體合理化、視競爭對手為邪惡脆弱與愚蠢的刻板印象 3.一致性的壓力：自我過濾服膺共識、全體一致的錯覺、打擊異議者、封鎖意見不同者（守門員） ＃徒法不足以自行：政策執行的重要性 ＃政策執行的研究：奧客蘭計畫 Edwards三世「政策執行力模式」（影響政策執行的因素）：溝通、資源、執行者意向、官僚結構 中村＆史謨伍德「政策制定與政策執行的權力網路」 傳統技匠、指導性授權、協商者、裁量性實驗者、官僚企業家 ★口訣:指傳裁鞋器 政策順服的對象：執行者、標的人口、執行機關 ＃NIMBY：鄰避情結→對公共環境設施產生情緒性的反應，有時會採取強烈抗爭 Dunn政策評估的標準：適當性（最重要）、回應性（次要）、公正性、效率、效能、充分性 ★口訣:四回功率能充 電 政策評估的演進Guba＆Lincoln：測量→描述→判斷→協商 ★口訣:測描判協 政策評估的類型：預評估、過程評估、結果評估 問題發起者：再調適者、發掘者、環境反應者、行善者 ★口訣:再發善環
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