Integración de las Comisiones Permanentes y Especiales en el Régimen Municipal. Lic. Edward Cortés García. El presente artículo recopila y ordena lo emitido hasta la fecha por la Procuraduría General de la Republica en lo relacionado al tema. Un agradecimiento especial al Licenciado John Gutiérrez Gómez quien me ayudo en relación al tema en un momento donde la información fue necesitada con apremio.
La integración de las comisiones permanentes y especiales en el régimen municipal se rigen por lo normado en el Código Municipal, Ley número 7794 del 30 de abril de 1998, donde se establecen las pautas generales bajo las cuales se rige la conformación de las mismas en el seno de la Corporación Municipal. Propiamente sobre su integración, el artículo 49 determina que tratándose de las comisiones permanentes, se procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo, de conformidad con el principio de representatividad política; mientras que en el caso de las Comisiones especiales, éstas se integraran por al menos tres miembros, dos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes, también podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, pero únicamente con derecho a voz. De conformidad con lo establecido en el mismo artículo, es atribución exclusiva del Presidente del Concejo Municipal integrar las comisiones municipales permanentes y especiales, las mismas podrán variarse anualmente y en ellas no podrán participar como miembros los funcionarios municipales o ciudadanos civiles.
La
integración de dichas comisiones podrá variarse anualmente de acuerdo al numeral 49 del Código Municipal. Es importante recordar que el artículo 6 del Código Municipal, impone a los Ayuntamientos y a los demás órganos y entes de la Administración Pública, el deber de coordinar sus acciones, a fin de garantizar el cumplimiento de normas de interés general (ambiente, salud, educación, fondos públicos), para promover y administrar de manera oportuna, pronta y cumplida, los intereses y servicios locales de cada Cantón. La Municipalidad como Gobierno Local, con un órgano deliberativo y otro ejecutivo, exige la coordinación de esfuerzos entre ambos, a fin de velar por el buen funcionamiento del
mismo, para lograr un ejercicio oportuno, efectivo y eficiente de las competencias otorgadas por ley (artículos 50 párrafo 1º y 169 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4, 13 inciso a del Código Municipal), por lo que el tema de las comisiones, su debida integración y funcionamiento adecuado es un tema relevante.
Las Comisiones. Sin pretender ser punto de referencia lingüístico ni de historia y citando la definición de Cabanellas, la palabra comisión proviene del latín “ committere, encargar o encomendar a otro el desempeño o ejecución de algún servicio o cosa. Facultad que se da o se concede a una persona para ejercer, durante cierto tiempo, una función. Concesión a otro de una o más atribuciones propias que cabe delegar. Conjunto de personas que, por nombramiento o delegación de terceros, o asumiendo por sí carácter colectivo, formula una petición, prepara una resolución, realiza un estudio o asiste a actos honoríficos 1”.
La
Procuraduría de la República cuando ha sido consultada sobre el tema ha definido a las Comisiones Municipales como el órgano colegiado compuesto por el conjunto de Regidores (as) a los que, por mandato expreso en la Ley, el (la) Presidente del Concejo nombra, otorgándoles conocimiento de determinada materia, y un lapso de tiempo prudencial para que emitan los informes pertinentes al tema que les correspondió. Los artículos 34 y 49 del Código Municipal, manifiestan la existencia de dos tipos de Comisiones, las permanentes y especiales, las primeras se nombraran en un mínimo de ocho, por su parte las especiales no están sujetas a un número determinado y se conforman, tanto, por regidores propietarios, cuanto, por suplentes.
Atribución exclusiva del Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales. De conformidad con el artículo 49 del código de rito, corresponde al Presidente del Concejo Municipal designar a los miembros de las comisiones permanentes y especiales.
Competencia establecida de igual forma en el artículo 34 del mismo
código. Son claros ambos artículos en cuanto a que esta potestad ha sido confiada, con carácter exclusivo, a quien ocupe dicho cargo y en el ejercicio de tal atribución no le es imponible mayor limitación que el requisito de respetar la participación equitativa de las
1 Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo II, página 214.
fracciones políticas representadas en el Concejo y no requiere votación o pronunciamiento alguno, por parte del Concejo Municipal, para su vigencia o eficacia. Este tema al ser abordado por la Sala Constitucional, refiriéndose al artículo 37 del anterior Código Municipal, Ley 4574, pero cuyo texto es similar al artículo 34 vigente, expreso: “Así las cosas, en razón de la atribución exclusiva otorgada al Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales, resulta ajeno a las competencias del Concejo Municipal intervenir en las designaciones que se realicen, de suerte que, contra los nombramientos que realice el señor Presidente del Concejo para integrar tales comisiones no cabe recurso alguno”.
En la jurisprudencia administrativa no vinculante de la Procuraduría, esta analizo dicha competencia señalando que la misma no se encuentra sujeta a veto por parte del Alcalde Municipal: “En ese sentido, y propiamente sobre los alcances del artículo 34 del Código Municipal, esta Procuraduría señaló que dicho numeral regula lo que se conoce como las funciones de dirección del debate en un órgano colegiado, atribuciones que han sido conferidas al Presidente del Concejo en forma exclusiva.
De suerte que no pueden ser
sustraídas por actos del órgano colegiado, ya que si ello fuera posible se estaría admitiendo que mediante actos de rango inferior a la ley se deje sin contenido o funciones a un órgano que el legislador considera clave para la buena marcha del órgano colegiado ” (OJ-112-2000 de
11 de octubre del 2000).
Siendo un acto del Presidente del Concejo, de índole
discrecional de acuerdo a lo dicho por la Sala Constitucional ibīdem, no puede considerarse que se trate de un acuerdo del Concejo, mucho menos, que sea susceptible de veto2 por parte del Alcalde Municipal, al estar éste último recurso expresamente referido a ese tipo de acuerdos3.
La conformación de las comisiones permanentes y especiales municipales. En el Dictamen C-82-2013 del 17 de mayo del 2013 la Procuraduría General de la República señalo de forma clara, “Las Comisiones Municipales constituyen el órgano colegiado compuesto por el conjunto de Ediles, a los que, por imperio de ley, el 2 Dictamen C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006. 3 Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política, para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales (Sala Constitucional. Voto número 2638-98 de las quince horas doce minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y ocho).
Presidente del Concejo nombra, les otorga el conocimiento de determinada materia, concediéndoles un lapso temporal determinado para que emitan los informes pertenecientes al tópico que les correspondió”. Los ordinales 34 y 49 del Código Municipal4, señalan la forma correspondiente para la integración y conformación, recalcando que cada concejo municipal integrará como mínimo siete comisiones permanentes: Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales y Condición de la Mujer. Estas deben ser integradas de ser posible por todos los partidos políticos representados y con una representación proporcional por sexo. Para ese efecto le es encomendado al Presidente Municipal integrar las mismas con estos puntos como lineamientos que se deberán cumplir con el afán de evitar problemas a futuro. De igual forma dentro de la Corporación Municipal podrán existir tantas comisiones especiales como decida crear el Consejo; recayendo nuevamente en el Presidente Municipal la labor de conformarlas. Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto. Es importante hacer notar que la norma es clara en cuanto a que las comisiones especiales de la municipalidad estuvieran conformadas tanto por regidores propietarios como por regidores suplentes, no obstante es ayuna en el caso de las permanentes, por lo que es correcto afirmar que estos no se encuentran obligados a pertenecer a dichos órganos5.
Obligatoriedad de asistir a las sesiones de las comisiones.
4 Los regidores suplentes no pueden ser miembros de las comisiones permanentes, salvo cuando sustituyen a los regidores propietarios, aunque pueden participar en ellas, pero únicamente con voz. Los síndicos no pueden integrar las comisiones permanentes del Concejo; sí lo pueden hacer en las especiales (Dictamen 210 del 15/10/2010).
5 Cualquier integración que haga un Regidor suplente en una comisión permanente contravendría lo dispuesto en el ordenamiento jurídico (Dictamen C-022-2009 de 3 de febrero del 2009).
Legalmente le esta encomendado a los regidores y síndicos, el deber de desempeñar las funciones en las comisiones que se les encarguen, sean estas permanente o especiales (Art 26 inciso d Código Municipal). Las actuaciones de los miembros de las comisiones, deben cumplirse con responsabilidad, ERGO asistir a las sesiones de la comisión de manera puntual, además de mantener una conducta adecuada que permita el desarrollo de la sesión de manera eficiente y efectiva, entre otras conductas. Una vez conformada la comisión la misma tiene la facultad a través de reglamentación interna para regular su organización y funcionamiento, además de lo relativo a los deberes y obligaciones de sus miembros (numeral 50 del Código Municipal). No debe tanto preocupar un incumplimiento a deberes y normas básicas de cortesía, como la puntualidad, sino que el ausentismo injustificado y la impuntualidad inciden en el buen funcionamiento de la comisión y por ende causa una afectación a quienes eligieron a dichos representantes en el ejercicio del sufragio. Al ser este acto de irresponsabilidad tan trascendental, puede hacerse de conocimiento del Presidente del Concejo Municipal para que tome la decisión correspondiente. Tal acto de irresponsabilidad podría ser denunciado ante el Tribunal Supremo de Elecciones como órgano competente para determinar si debe o no cancelarse la credencial de un funcionario de elección popular en el ámbito municipal, entre ellos los regidores y los síndicos, por lo cual es dicha autoridad la que debe determinar si la negativa de los funcionarios de cumplir con las obligaciones legales descritas, constituyen o no causal suficiente para la cancelación de las credenciales. Si por las ausencias o tardías sin justificación se causara daño al erario público se imputa la responsabilidad de los funcionarios municipales de elección popular en materia de fondos públicos y dada la especificidad de las infracciones, es la Contraloría General de la República quien ejerce el control de legalidad financiera de las actuaciones de los funcionarios electos mediante la voluntad del pueblo. La Contraloría General de la República realizara el procedimiento administrativo de ser necesario y emitirá su recomendación ante el Tribunal Supremo de Elecciones, para determinar si deben cancelarse o no las credenciales de los funcionarios de elección popular en la municipalidad. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil e
incluso penal en que puedan incurrir en materia de control interno (Sala Constitucional Resolución N. 3683 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994). La responsabilidad es tan grande que incluso aun en el supuesto de que no exista causal determinada por el órgano competente para la cancelación de la credencial, esto no exime la posibilidad de imponer responsabilidad de tipo penal por el incumplimiento de deberes, en los términos dispuestos en el artículo 332 del Código Penal, así lo determinó la Sala Constitucional al señalarlo en la sentencia N° 8298-2003 de las 8:59 horas del 8 de agosto del 2003.
Los Asesores de las Comisiones Municipales. Del latín assessor, assessoris ‘el que se sienta al lado’ y, de ahí por metonimia, ‘asesor’; derivado de assidere ‘estar sentado al lado’ y este de sedere ‘estar sentado’ o en su caso también la Enciclopedia Jurídica Española define al Asesor como: El que asesora, esto es, el que da consejo o ilustra con su parecer... Los asesores ya conocidos en Roma. Estaban los magistrados de la República en su mayor parte asistidos de personas que les aconsejaban. Los Cónsules eran asesorados por el Senado, acompañándoles para este objeto algunos senadores cuando salían de la ciudad; los demás magistrados elegían libremente su Consejo de asesores de entre los ciudadanos más conspicuos. Los jueces propiamente dichos tenían también su consilium adsessorum, atribuyéndose el origen etimológico de la voz assessor a las palabras latinas ad sedere, que nos les presentan sentados al lado del magistrado ó juez a quien asistían, lo que efectuaban en asientos más bajos (Enciclopedia Jurídica Española, Tomo Tercero, Barcelona, Editor Francisco Seix, p. 665)”. De conformidad con el artículo 49 del Código Municipal, los particulares y los funcionarios de la Municipalidad, podrán participar en las sesiones de las Comisiones permanentes y especiales en calidad de asesores.
Desde 1999 la Procuraduría ha
informado que la participación de los funcionarios municipales y los particulares se da en calidad de asesores6. Según el funcionario de la Asamblea Legislativa de Costa Rica Erick Chaves Salas en la Revista Parlamentaria, Volumen 6, Número 2 de 1998 en su página 294, esta posibilidad de asesorar se extendió a los ciudadanos pues "La 6 (...) De la norma transcrita, se desprende que la integración de las comisiones Permanentes y Especiales fue variada, estableciéndose la posibilidad de la participación ciudadana, pero en calidad de Asesores, lo cual excluye la posibilidad de integración de particulares o de funcionarios municipales en las citadas comisiones (...) Dictamen N° C-203-99 del 14 de octubre de 1999.
participación se promueve si el hombre que expresa su voluntad es tomado en cuenta de alguna manera... Es por ello que la organización de la participación en el poder es capital para el éxito de la democracia”. Los funcionarios municipales participarán de las sesiones o
reuniones para las cuales fueron llamados en orden a ejercer una labor eminentemente asesora, de consejería, coadyuvando con las autoridades comunales a fin de que éstas puedan adoptar las decisiones correspondientes contando con un criterio más versado dependiendo de la materia que trate, y todo conforme a lo que establece el ordenamiento jurídico. La única participación que tienen los funcionarios de la Municipalidad y personas ajenas a ella es en calidad de asesores 7 de las comisiones en la medida que ellas lo requieran, es decir manifestando sus opiniones y puntos de vista, pero sin derecho a formar parte de las decisiones por medio de voto, facultad exclusiva de los miembros de la Comisión.
La participación de los asesores se limita única y
exclusivamente a brindar consejo, a ilustrar con su parecer u opinión, teniendo éstos únicamente en las sesiones colegiadas el derecho a voz más no así el de voto, el cual es un derecho y facultad que ostentan solamente los miembros de la Comisión. No existe una norma jurídica que determine cuál es el órgano competente para designar a los asesores particulares de las comisiones permanentes y especiales de las municipalidades, por lo que deberá recurrirse a los métodos de interpretación de normas, a efectos de establecer el órgano competente para tal asignación (Arts. 34 y 49 Código Municipal). Siendo que el nombramiento de los miembros de las comisiones permanentes y especiales recae en el Presidente del Concejo Municipal, ante la ausencia de una norma que establezca la competencia para el nombramiento de los asesores particulares que participan en las comisiones, se debe aplicar analógicamente el artículo 34 del Código Municipal y señalar que será el Presidente del Concejo Municipal el que designará también a los asesores particulares que participan en las comisiones.
Obligatoriedad de los Funcionarios Municipales de Asistir a las reuniones de las comisiones.
7 Es importante hacer ver que teniendo en cuenta la calidad en como podrán ser llamados los Ciudadanos o los Funcionarios Municipales a estas comisiones, los mismos están imposibilitados para integrar el directorio de las Comisiones, lo que obviamente implica la imposibilidad de presidirlas. Dictamen 203 del 14/10/1999.
Los servidores municipales se encuentran sujetos a una serie de obligaciones y derechos en su relación de servicio. Uno de estos deberes es de obediencia, el cual se encuentra contenido en el artículo 107 de la Ley General de la Administración Pública, indica el mismo la obligatoriedad del servidor público a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior, con las limitaciones que establece la misma ley, también haciendo la salvedad de que estará obligado el servidor a desobedecer cuando el acto no provenga de un superior jerárquico sea o no inmediato.
Siendo aún más específicos, el Código Municipal incluye como parte de
los deberes del servidor municipal el cumplimiento de las obligaciones vigentes en sus cargos, respetando la ley y los reglamentos que se emitan (artículo 147 inciso a), añadiendo en el inciso de del numeral citado como parte de las obligaciones inherentes, garantizarle a la Administración Municipal el cumplimiento de los objetivos y la misión de la Municipalidad. De igual forma en el mismo cuerpo legal, es localizable el deber de asistencia por parte de los servidores municipales cuando sean llamados a sesiones del Concejo o bien a las Comisiones de interés es localizable en el numeral 40 del Código Municipal, el cual indica “ Artículo 40.- (Concejo. Puede llamar a Funcionarios a sesión; sin Remuneración Alguna). Cualquier funcionario municipal podrá ser llamado a las sesiones del Concejo, cuando este lo acuerde, y sin que por ello deba pagársele remuneración alguna”.
Es una obligación de todo servidor municipal acatar la orden que le requiere con el fin de brindar consejería o asesoría en temas que sean de su competencia, ya sea en razón de su profesión, o bien por la labor que ejercen dentro del Municipio, indistintamente de que las sesiones en las cuales sea llamado se lleven a cabo fuera de la jornada laboral ordinaria, todo en pro de coadyuvar a que el gobierno local pueda cumplir los fines que mediante ley le fueron ordenados. Existe un deber de concurrir 8 a las sesiones cuando sean llamados por el Consejo, pues su asistencia es requerida por un tema puntual que objeto de discusión en el cual es necesario el punto de vista del servidor con miras a que el órgano colegiado tenga un criterio más amplio de los asuntos que están estudiando. 8 “Adicionalmente, debe considerarse, que como bien se consignó en el acuerdo impugnado, el numeral 40 del Código Municipal faculta al órgano deliberativo para que llame a cualquier servidor municipal a sus sesiones, entiéndase que ello forma parte de sus funciones, lo que impide cualquier evasión a ese deber. Las anteriores consideraciones obligan a rechazar el veto interpuesto.” (Resolución N. 1088-2010 de las 9:35 horas del 19 de marzo del 2010. Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).
La Procuraduría ha sido clara en que no existe un deber de remuneración para los funcionarios municipales que presten asesoría en dichas sesiones colegiadas, en virtud de que ya existe norma expresa especial que lo deniega en forma taxativa 9. Lo cual no significa que la concurrencia por parte de los funcionarios municipales ante un llamado del Consejo o una Comisión puede ser antojadiza, al contrario cuando un funcionario municipal es llamado como asesor, es una situación excepcional, ocasional y eventual, dándose solamente cuando razones de peso así lo ameriten, en pocas palabras tal situación será la excepción y no la regla10.
A modo de conclusión. De conformidad con el numeral 50 del Código Municipal, las Corporaciones municipales pueden dictarse los reglamentos municipales que vengan a regular el funcionamiento de cada comisión. Las mismas constituyen el órgano pluripersonal compuesto por el conjunto de Ediles a los que, por imperio de ley, el Presidente del Concejo nombra, les otorga el conocimiento de determinada materia, concediéndoles un lapso temporal determinado para que emitan los informes pertinentes al tópico que les correspondió.
Estas personas estarán nombradas en dos tipos de Comisiones,
permanentes y especiales, en lo tocante a las primeras se nombraran un mínimo de ocho y se propugnara porque en estas se representen las diferentes tendencias políticas, por su parte las especiales no están sujetas a un número determinado y se conforman, tanto, por regidores propietarios, cuanto, por suplentes. Las comisiones permanentes solamente podrán ser integradas por regidores propietarios, los regidores suplentes, no podrán conformar este tipo de comisión, pero sí pueden participar en las sesiones de éstas, con voz pero sin voto, salvo que se encuentren ejerciendo la sustitución del regidor propietario. Tampoco es posible que las comisiones permanentes sean integradas con 9 Ver Dictamen 175 del 02/06/2014.
10 “Aunque el artículo 44 del Código Municipal (40 en el código vigente) dispone que cualquier funcionario municipal podrá ser llamado a las sesiones del Concejo, cuando así éste lo acordare y sin que por ello se pueda pagar remuneración alguna, no debe interpretarse esta norma como facultativa para obligar de manera permanente a los funcionarios municipales a asistir a las reuniones que se realicen determinado día de la semana, sino tan solo cuando sea necesario, pues la inteligencia de la norma se orienta a los casos excepcionales que demanden la presencia de algún funcionario municipal o varios a la vez, pero tal facultad no debe entenderse como regla sino como excepción” Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante Sentencia N. 7787 de las 9:35 horas del 28 de junio de 1985.
síndicos. Una indebida conformación de los integrantes de una comisión permanente municipal incidirá en la validez y eficacia de los actos que se adopten en dichas sesiones, esto por el Principio de Legalidad. Respetando este principio, además de actuar con la responsabilidad que debe asumirse en un cargo público de elección popular, los miembros de estas comisiones les asiste la obligación de asistir a las sesiones de las mismas, bajo responsabilidad administrativa o penal si se dieran incumplimientos graves. Los funcionarios municipales que fungen como asesores de las comisiones municipales participan en sus sesiones como consejeros, por ende, no las integran, de la misma forman que no las integran los ciudadanos civiles que estén llamados en igual calidad que los servidores municipales. En relación a la potestad del órgano deliberativo de llamar a los servidores municipales a asesorar a cualquiera de los órganos colegiados debe entenderse como ocasional, eventual, no siendo dable interpretar que para estos funcionarios exista un deber de asistencia permanente a todas las sesiones.
Referencias Consultadas. Dictamen 203 del 14/10/1999 Dictamen 221 del 14/10/2013 Dictamen 175 del 02/06/2014 Dictamen 053 del 24/02/2014 Dictamen 022 del 03/02/2009 Dictamen 153 del 02/06/2009 Dictamen 210 del 15/10/2010 Dictamen 050 del 03/03/2011 Dictamen 086 del 14/04/2011 Dictamen 062 del 18/04/2013 Dictamen 441 del 16/12/2008 Dictamen 143 del 28/06/2000 Opinión Jurídica 132 – J del 22/11/2007
Dictamen 252 del 26/11/1998 Dictamen 294 del 01/12/2000 Dictamen 174 del 01/06/2007