Paper anticoruptie romana

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

1

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

Context Republica Moldova a semnat recent Acordul de Asociere cu Uniunea Europeană. Acesta a fost urmat de o Agendă de Asociere detaliată, care vine cu pași concreți și condiționalități privind cadrul viitorului dialog dintre Chișinău și Bruxelles. Lucrarea de față analizează cele mai recente evoluții ale instituțiilor anticorupție din Moldova, evoluții datorate în mare măsură influenței Uniunii Europene. Este acordată o atenție deosebită capitolelor privind reforma justiției din Agenda de Asociere și sînt prezentate recomandări privind continuarea monitorizării corupției în Republica Moldova, urmărind o abordare mai coerentă.

Ziua Europei a fost celebrată anul acesta pe data de 10 mai în Chișinău, Republica Moldova. A fost amînată din motive diplomatice, cu scopul de a evita suprapunerea cu mai tradiționala Ziua Victoriei de pe 9 Mai. Între standurile care promovau delicatesele naționale și muzica specifică diverselor țări europene, dezbaterile din stradă privind integrarea europeană au oferit cetățenilor moldoveni rara posibilitate de a pune întrebări diplomaților și altor reprezentanți europeni. Printre multele întrebări, corupția apărea des în discuție. Cineva a întrebat despre atribuirea unui contract de administrare a aeroportului din Chișinău către o mică firmă din Rusia, pe o perioadă de 49 de ani, fără o procedură transparentă de achiziții publice. ”O astfel de afacere nu ar fi posibilă după semnarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană”, a declarat un oficial european, declanșînd aplauzele publicului. ”Uniunea Europeană ne va ajuta în lupta împotrivă corupției”, a adăugat un activist civic, „așa cum au reușit în România, (cu ajutorul Uniunii Europene), unde numeroși oficiali au fost condamnați”. Exemplul românesc a fost ușor de înțeles pentru mulți dintre cetățenii moldoveni care au urmărit dezbaterile din jurul numeroaselor cazuri de corupție la nivel înalt declanșate de către instituțiile anticorupție, create în timpul procesului de aderare la Uniunea Europeană.

Dezbaterea dintre cetățenii moldoveni și delegații prezenți a fost mai mult decît relevantă, atît în lumina așteptărilor ridicate pe care cetățenii obișnuiți le au față de Uniunea Europeană, dar și din cauza frustrării pe care o resimt față de politicienii locali pro-europeni. Combaterea corupției este dificilă într-o societate săracă, cu un stat slab și o democrație instabilă, dar implicarea Uniunii Europene ar putea înclina balanța în favoarea reformiștilor și activiștilor anticorupție din societatea moldovenească.

Ca să fim corecți trebuie să recunoaștem că au fost făcuți deja pași importanți în ultimii doi ani, chiar înaintea semnării Acordului de Asociere. Uniunea Europeană a acordat o atenție deosebită problemei și a pus pe agenda Guvernului de la Chișinău reformarea sectorului judiciar și întărirea noilor instituții anticorupție. Vechiul Centru pentru Combaterea Crimelor Economice și Corupției, creat de Vladimir

2

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

Voronin, a fost reorganizat cu asistența UE. Numit acum Centrul Național Anticorupție (CNA), cadrul său legal a fost reconceput pentru a viza numai cazurile de corupție. Ca parte a condiționalităților privind acordul de liberalizare a vizelor, a fost înființată Comisia Națională de Integritate (CNI), cu scopul de a verifica declarațiile de avere și conflictele de interese, după un model instituțional care a copiat cîte ceva de la omoloagele din România și Lituania.

Un vast pachet legislativ anticorupție a fost propus anul trecut de tînărul ministru al Justiției, Oleg Efrim, fiind adoptat la limită de către Parlament. Argumentul legat de UE a fost crucial în adoptarea tuturor acestor schimbări. Într-o mișcare fără precedent pentru o țară ce nu dispune de statutul de țară candidat, UE a oferit 60 milioane Euro ca ajutor direct pentru reformarea sistemului judiciar (depășind asistența acordată țărilor candidate din Balcani, o binevenită aplicare a principiului „mai mult pentru mai mult”). Acest pachet de asistență a permis creșterea salariilor judecătorilor. În schimb, reprezentanții acestora din Consiliul Superior al Magistraturii au permis anchetarea pentru corupție a unor colegi judecători. La începutul anului 2014, un judecător a fost condamnat pentru corupție, ispășind momentan o pedeapsă cu închisoarea, fiind prima sentință de acest tip în Moldova de după căderea comunismului. În ultimii patru ani, o treime (140) din numărul total de judecători au fost înlocuiți. Acest lucru a fost posibil printr-un mix de stimulente pentru pensionare anticipată și demisii voluntare (mulți judecători s-au pensionat pentru a evita noile teste profesionale introduse de minister). Într-o regiune în care balanța dintre reformarea sistemului judiciar și politizarea sa brutală este fragilă (a se vedea scandalurile recurente cu numirea judecătorilor în Serbia), această reformare treptată și lipsită de controverse merită apreciată. Interesul UE față de reforma justiției și anticorupție a determinat politicienii locali să numească în poziții cheie tehnocrați cu experiență credibilă în ONG-uri anticorupție: Procurorul General, Președintele Comisiei Naționale pentru Integritate, Directorul Adjunct al Centrului Național Anticorupție și ministrul Justiției însuși sînt exemple în aceste sens.

Totuși, aceasta este numai partea frumoasă. Instituțiile anticorupție din Moldova suferă de probleme sistemice. Intenționat sau nu, factorii de decizie au creat instituții slabe, oferindu-le puteri neclare și bugete prea mici. Luptele interne din cadrul coaliției guvernamentale pro-UE le-au afectat credibilitatea: în timpul crizei din 2012, Centrul Național Anticorupție a fost transferat de la Guvern la Parlament și înapoi. Dintre persoanele urmărite de către CNA, 90% sînt declarate vinovate de către judecători, dar sentințele sînt prea indulgente, iar persoanele în cauza sînt rar trimise la închisoare. Cele mai multe cazuri vizează doar oficiali de rang mic și mijlociu, iar acest fapt provoacă nemulțumiri față de activitatea CNA, acuzat că evită să cerceteze inculpați de nivel înalt. E drept că CNA a început recent

3

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

urmărirea penală a mai multor miniștri, însă nicio investigație nu a ajuns încă în faza finală. Deoarece alianțele din lumea politică moldovenească sînt în continuă schimbare, toate cazurile au condus la acuzații de manipulare politică. Doar o serie solidă de succese înregistrate cu cazuri de inculpați de nivel înalt poate diminua scepticismul general al publicului față de astfel de investigații.

Comisia Națională de Integritate (CNI), este, de asemenea, afectată de aranjamentele instituționale. Este un organism colectiv, cu patru membri și un președinte, toți numiți de Parlament.

Legea nu face distincții clare în privința partajării responsabilității și puterii între membrii numiți ai Comisiei, ceea ce a dus la conflicte interne între aceștia. Această situație subminează eficiența și credibilitatea instituției. Parlamentul a fost chemat să intervină și să arbitreze conflictul între membrii CNI - o situație ciudată avînd în vedere faptul că CNI ar trebui să controleze averea și interesele parlamentarilor. Mai rău chiar, legea permite Parlamentului demiterea membrilor CNI, chiar și fără o motivație solidă. Cadrul legal are nevoie de o revizuire urgentă, în scopul distribuirii clare a responsabilității între președintele instituției, pe de o parte, și membrii săi, pe de altă parte. De asemenea, este necesară crearea unui mecanism de consolidare a independenței reală a acestei instituții față de Parlament. Deși CNI și-a început activitatea și are un număr de cazuri finalizate, capacitatea ei este limitată serios de bugetul mic și de resurse umane insuficiente. Bugetul anual este de doar 200.000 de euro, iar cei 26 de membri ai personalului ar trebui să controleze activele și incompatibilitățile a cîtorva zeci de mii de oficiali. Chiar și în cazul în care CNI reușește să finalizeze o investigație și ajunge la o decizie colectivă, pedeapsa finală este minoră, deoarece Codul Penal este depășit. De exemplu, un fost Procuror General a fost amendat pentru conflict de interese, cu pedeapsa maximă prevăzută de lege: amendă de 6.000 de lei moldovenești, adică 375 de euro. În general, se observă că politicienii moldoveni se conformează într-un mod minimalist cu recomandările anti-corupție ale UE: creează noi instituții, dar le alocă resurse insuficiente; numesc experți credibili la conducerea instituțiilor, dar le acordă responsabilități neclare; adopte legile cerute, dar le diluează conținutul.

Deși au fost create instituții noi, nu a existat și nu există o strategie generală, ci mai degrabă pași singulari care vizează respectarea unor cerințe specifice ale Uniunii Europene. Fragmentarea instituțională este o problemă gravă, cauzînd multe blocaje și oportunități pentru cei interesați de aceste blocaje. De exemplu, cazurile de corupție sînt inițiate ori de Centrul Național Anticorupție, ori de Ministerul Afacerilor Interne, însă după etapa inițială cazul trebuie să fie supravegheat de către un procuror de la Procuratura Anticorupție - o divizie specială în subordinea Procurorului General. Asta înseamnă că pe același caz responsabilitatea se împarte între instituții diferite, procurorii și polițiștii sunt

4

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

mai degrabă în concurență decît în parteneriat. De altfel, cele două instituții au tendința să dea vina una pe alta pentru rezultatele slabe. Un alt exemplu: după luarea unei decizii, CNI trimite cazurile de conflicte de interese și incompatibilități la CNA, care ar trebui să pună în aplicare sancțiunile. Din nou, aceste două instituții au tendința de a concura și nu de a colabora. Jurnaliștii și activiștii ONG care încearcă să monitorizeze cazurile de corupție se plîng de acest ping-pong instituțional, care rezultă adesea în învinuiri reciproce.

Peste toate plutește suspiciunea larg răspîndită că oligarhii politici controlează într-un mod neoficial aceste instituții slabe. Distincția dintre politicieni și oameni de afaceri este greu de făcut în Republica Moldova, iar partidele politice sînt anexe ale unor persoane din topurile cu cei mai bogați moldoveni. Conflictele personale dintre fostul prim-ministru Vlad Filat, și fostul vicepreședinte al Parlamentului Vlad Plahotniuc, au cauzat mai multe crize guvernamentale care au subminat eficiența coaliției pro-europene. Mulți alegători au ajuns să asocieze Uniunea Europeană însăși cu coaliția guvernamentală, iar această percepție în rândul oamenilor devine din ce în ce frustrantă pentru diplomații europeni aflați la Chișinău. În 2010 oficialii UE s-au simțit încurajați să vadă la guvernare în Republica Moldova o coaliție numită "Alianța pentru Integrare Europeană", dar aceste nume s-a întors împotriva lor.

Totuși, crizele succesive și războaiele dintre Plahotniuc și Filat au dus la o situație în care nici unul dintre ei nu mai deține vreo funcție oficială în stat. S-a creat altfel spațiu pentru un guvern preponderent tehnocrat condus de Iurie Leancă, care a finalizat negocierile pentru Acordul de Asociere.

Din păcate, mandatul lui se va sfîrși după alegerile din noiembrie 2014 cînd probabil vom asista la revenirea oligarhilor. Alegerile vor fi cîștigate ori de Partidul Comuniștilor, ceea ce ar conduce la relații mai reci cu UE, ori de partidele conduse de Filat și Plahotniuc. Niciuna dintre cele doua părți nu este entuziasmată să aibă instituții de combatere a corupției puternice și credibile. UE ar trebui să urmeze două scopuri succesive: a) să protejeze realizările curente și b) să promoveze îmbunătățirea cadrului instituțional și legal. Acest lucru nu va fi ușor într-o țară mică prinsă într-o criză geopolitică. Cu toate acestea, corupția subminează orice șansă de schimbare în Republica Moldova pe termen lung. Este motivul pentru care anticorupția trebuie să rămînă pe agenda de reforme susținute de UE.

Perspective Acordul de Asociere semnat la sfîrșitul lunii iunie este însoțit de o Agendă de Asociere. Aceasta propune o listă de priorități pentru cadrul comun de activități din perioada 2014-2016, avînd scopul de a spori

5

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

gradul de aplicare al Acordului. Capitolele privind Justiția și Drepturile Omului stabilesc obiective ambițioase privind lupta anticorupție, recomandînd guvernului Republicii Moldova măsuri cum ar fi: a) asigurarea independenței Centrului Național Anticorupție, inclusiv în ceea ce privește numirea și demiterea directorului și a directorilor adjuncți prin intermediul unei proceduri deschise, transparente și bazate pe merit, procedură clar definită de lege; b) luarea de măsuri în direcția consolidării independenței instituțiilor din sectorul justiției, astfel încât acestea să nu fie supuse presiunilor politice sau oricăror alte forme de presiune din partea administrației, a guvernului sau a parlamentului; c) punerea în aplicare a unui nou sistem al răspunderii disciplinare pentru judecători, care să asigure că aceștia își îndeplinesc responsabilitățile față de societate; d) consolidarea capacității operaționale a Comisiei Naționale de Integritate; consolidarea coordonării și a schimbului de informații dintre autoritățile responsabile cu lupta împotriva corupției, inclusiv prin stabilirea de modalități de lucru clare între Centrul Național Anticorupție și Comisia Națională de Integritate; Atenția acordată de Agenda de Asociere îmbunătățirii istoricului instituțiilor anticorupție și colaborării dintre ele este binevenită și încurajează stabilitatea instituțională în viitorul apropiat. Cu toate acestea, pe termen mediu, UE ar trebui să încurajeze și: a) fuziunea dintre Centrul Național Anticorupție și Procuratura Anticorupție, cu scopul de a aduce sub aceeași umbrela anchetatorii și procurorii. Crearea noului organism nu ar trebui să se blocheze în dilema „să fie sub Parlament sau sub Guvern?”, chestiune care a subminat încercările anterioare de reformă. Unii experți europeni și moldoveni cred în mitul controlului parlamentar ca modalitate de a evita politizarea instituțiilor anticorupție. De fapt, controlul parlamentar direct duce la o certă politizare și asigură și ineficiența. Nu există nici un exemplu în Europa de Est de instituție anticorupție care să funcționeze bine sub control parlamentar. Parlamentele însele sînt produse ale unui mediu politic corupt, astfel că a le pune pe ele să controleze direct instituțiile anticorupție înseamnă să dăm pîinea și cuțitul unui număr mare de oameni interesați în politizare și ineficiență. Cu cît mai mare numărul controlorilor cu atît mai rău. O instituție eficientă și responsabilă ar trebui condusă de un management numit pe criterii de merit și responsabilă doar în fața altor magistrați și doar pentru cazuri limitate. b) o revizuire a cadrului juridic al Comisiei Naționale de Integritate, cu scopul de a clarifica responsabilitățile și partajarea puterii în conducerea instituției. Ar trebui să i se permită Comisiei să pună în aplicare sancțiunile pe care le decide. Banca Mondială, Guvernul României și Guvernul Finlandei au

6

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

acordat granturi de asistență pentru această instituție, iar UE ar trebui, de asemenea, să canalizeze o parte a finanțărilor dedicate reformei judiciare către CNI. Această instituție a fost creată la cererea UE, deci ar trebui să fie mai sus pe agenda Uniunii. c) o analiză a legilor penale și administrative pentru a permite sancțiuni cu adevărat serioase pentru actele de corupție.

Ca abordare generală, UE ar trebui să încurajeze autoritățile din Republica Moldova să aplice o viziune coerentă în ceea ce privește aceste instituții și să evite fragmentarea care în prezent reduce din eficiența lor.

Moldova este un studiu de caz pentru potențiala putere de transformare a UE în vecinătatea sa.

Nu este țară candidată, dar cu ambiții clar exprimate. Este cea mai avansată în procesul de asociere dintre țările Parteneriatului Estic. Nu este de așteptat ca elita locală să sprijine instituțiile care, dacă vor fi cu adevărat eficiente, ar putea să le amenințe averile sau chiar libertatea. Vectorii de susținere a luptei cu corupția sînt slabi, dar ei există în Moldova. UE are un rol esențial în răsturnarea echilibrului prin împuternicirea reformiștilor din societatea moldovenească: mass-media, ONG-uri, tehnocrați și cîțiva politicieni chiar interesați să rezolve problema.

7

EU-Republic of Moldova Think Tank Dialogue

www.eumoldovadialogue.eu

Cristian Ghinea este director al Centrului Român de Politici Europene (CRPE), un think tank din București.

Ludmila Gamurari este Coordonator de Programe la CRPE – R. Moldova, filiala CRPE din Chișinău, Republica Moldova.

Acest Policy Brief este publicat în cadrul Dialogului Think Tank UE-Moldova, un proiect finanțat de Ministerul Afacerilor Externe din România, prin Programul Oficial de Asistență pentru Dezvoltare, în parteneriat cu Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) – Centrul Regional Bratislava.

Proiectul este implementat de un consorțiu de organizații și include Centrul Român de Politici Europene (CRPE) din București și filiala sa din Republica Moldova de la Chișinău; Centrul de Politici Europene din Bruxelles și Asociația pentru Politică Externă de la Chișinău.

8