«Периферійні території об’єднаних громад: механізми захисту прав та реалізації інтересів (на прикладі Півдня України)» Станом на 1 червня 2016 року на Півдні України – в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях – утворено 10 об’єднаних територіальних громад (ОТГ): 8 – в Одеській області, 1 – в Миколаївській області і 1 – в Херсонській області (зведені дані про об’єднані громади Півдня України див. у таблиці 1). Зокрема: в Одеській області:
2 міські об’єднані громади: Біляївська та Балтська;
1 селищна об’єднана громада: Великомихайлівська;
5 сільських об’єднаних громад: Розквітівська; Червоноармійська; Маразліївська; Красносільська; Тузлівська; у Миколаївській області:
1 сільська об’єднана громада: Куцурубська;
у Херсонській області:
1 сільська об’єднана громада: Кочубеївська.
Отже, кількість об’єднаних на вказаний момент громад на Півдні України складає лише близько 6 % від загальної кількості об’єднаних громад, утворених в Україні (177). Захист прав та реалізація інтересів периферійних громад населених пунктів, що приєдналися до міської, сільської або селищної громади, на базі якої утворено «центральну садибу», може здійснюватись різними шляхами: через депутатів місцевої ради від відповідної периферійної території (внутрішньої громади), через старост, а також шляхом безпосередньої участі мешканців у прийнятті та реалізації рішень з місцевих питань за допомогою створення і діяльності органів самоорганізації населення (далі – ОСНів) та інших форм участі громадськості – громадських слухань, загальних зборів (конференцій), місцевих ініціатив та ін. Розглянемо окремо кожний із згаданих варіантів.
2 Депутати місцевих рад в об’єднаних територіальних громадах За підсумками перших місцевих виборів, що відбулися 25 жовтня 2015 року, склад рад у 10 проаналізованих об’єднаних громадах було сформовано на 98% (обрано 208 із 212 депутатів). В окремих округах призначалися повторні вибори, зокрема 27 грудня 2015 року дообрано по одному депутату у Великомихайлівській та Красносільській ОТГ, а 15 травня 2016 року обрано ще одного депутата у Червоноармійській сільській громаді. Донині вакантним залишається один мандат по виборчому округу № 7 у Тузлівській сільській громаді. Отже, станом на 1 червня 2016 року в 10 аналізованих ОТГ було обрано 211 депутатів, з яких 60 – депутати міських рад, 26 – селищних і 125 – сільських рад. Оскільки в Україні на виборах міських, сільських і селищних рад застосовуються принципово різні виборчі системи (на виборах міських рад – суто партійно-пропорційна система, а на виборах сільських і селищних рад суто мажоритарна система, то і результати цих виборів з точки зору представництва інтересів периферійних громад теж необхідно аналізувати окремо: 151 депутата в сільських і селищних громадах і 60 – у міських. А з урахуванням того, що на позицію і поведінку депутатів мають вплив політичні партії, від яких вони обрані, варто акцентувати увагу і на політичній приналежності депутатів. Абсолютна більшість депутатів у сільських і селищних радах ОТГ (112 зі 151 або 74%) – це позапартійні самовисуванці, в той час як лише 33 народних обранці (або 22%) висунуті політичними партіями, і ще 6 депутатів (4%) є членами партій, однак номінувалися через процедуру самовисування. При цьому найбільш «партизованим» є депутатський корпус місцевих рад у Великомихайлівській (57,7%), Червоноармійській (35,7%) та Куцурубській (35,7%) громадах; а найменш – у Маразлієвській і Тузлівській громадах, в яких немає жодного «партійного» депутата. З-поміж політичних партій найбільше представництво в радах ОТГ Півдня мають БПП «Солідарність» (10 депутатів), «Громадянська позиція» (10 депутатів, причому всі в одній раді – Великомихайлівській
3 селищній), «Опозиційний блок» (8 депутатів) і «Батьківщина» (6 депутатів); по декілька депутатів у згаданих сільських та селищних радах також від «Відродження» і Народної партії. У свою чергу, в міських громадах – Балтській та Біляївській – у силу виключно партійного механізму номінації кандидатів, всі 100% депутатів, природно, представляють ті чи інші політичні партії. Однак при цьому 29 із них (майже 50%) є позапартійними. Склад відповідних рад достатньо фрагментований: 6 партій у Балтській громаді та 7 – у Біляївській, при цьому жодна з них не має самостійної більшості. Також на перших місцевих виборах 25 жовтня 2015 року в усіх об’єднаних громадах Півдня було обрано сільських, селищних, міських голів ОТГ. Із 10 новобраних голів 7 є позапартійними самовисувацями, 1 – номінувався шляхом самовисування, хоча сам є членом партії, двоє висунуті політичними партіями. При цьому 7 із 10 голів були «переобрані», оскільки до цього вже очолювали громади, що стали центрами новоутворених ОТГ. Водночас жодну з нових громад не очолив представник периферійного населеного пункту. Щодо представництва периферійних громад, то в сільських і селищних громадах таке представництво загалом забезпечене, насамперед завдяки використанню на рівні ОТГ виборів за мажоритарною системою відносної більшості та чітко закріпленими округами, чого не можна сказати про вибори в містах, де після обрання депутати фактично втрачають зв’язок зі своїми виборцями. У міських громадах система виборів передбачає, що депутати мають представляти всю громаду, а не територіальні виборчі округи, де вони обираються, і після обрання вони фактично втрачають цей зв’язок. Наприклад, із 26 депутатів Біляївської міської ради тільки двоє представляють с. Майори і с. Повстанське, а всі решта депутатів – адмінцентр – м. Біляївку. Хоча, з іншого боку, така пропорція загалом корелює зі співвідношенням кількості жителів у населених пунктах, що входять до складу ОТГ, адже частка населення міста Біляївки в ОТГ складає 87%.
4 У цьому сенсі Біляївська ОТГ є прикладом асиметричної громади з вираженою гегемонією одного населеного пункту. Утворення громад такого типу апріорі містить у собі ризик того, що інтереси периферійних населених пунктів можуть бути належним чином не представлені на рівні міської ради, в той час як усі або більшість ресурсів можуть спрямовуватимуться лише на потреби центру. Тож у таких громадах постає потреба запровадження додаткових механізмів захисту інтересів периферії. Одним із прикладів такого механізму може бути врегулювання на нормативному рівні механізму розподілу бюджетних коштів між населеними пунктами, що входять в ОТГ. Натомість, більш «збалансованою» і симетричною виглядає Балтська громада, до складу якої входять 28 населених пунктів, а на саму Балту припадає 54% населення ОТГ. Примітно, що з 34 депутатів ради об’єднаної громади 18 є жителями Балти, що загалом відповідає частці населення цього міста. Водночас взагалі не представлені в раді ОТГ села Андріящівка і Бендзари. З іншого боку, Балтська громада може слугувати прикладом суттєвого викривлення представництва внаслідок специфіки «нарізки» виборчих округів і дільниць. На відміну від Біляївської громади, де територіальні виборчі округи були сформовані приблизно рівними за кількістю виборців, в Балтській їх розмір коливається в межах 215 – 1 898 осіб, при чому якщо в Балті майже всі округи більші за 1 000 виборців, то в селах, що входять у громаду, більшість із них не досягає і 500 виборців. За цих умов в межах чинної виборчої системи сільські округи стають привабливими для «немісцевих» кандидатів, адже в них для позитивного результату необхідно набрати значно меншу кількість голосів. Водночас така «нарізка» сприяє викривленню представництва: наприклад, для обрання депутата в окрузі № 3 м. Балти кандидату від «Батьківщини» Лілії Доні знадобилося 148 голосів, що склало майже 26%; а її колезі по партії Ользі Безсмертній в одному з найменших периферійних округів вистачило 38 голосів, аби отримати кращий результат в 35%.
5 Проте зазначена ситуація лежить поза межами впливу на неї з боку Балтської громади. Адже чинний Закон України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 №595-VIII, з одного боку, містить імперативну вимогу щодо кількісного складу місцевих рад залежно від кількості виборців (для Балтської громади – це 34 депутати), не даючи тут жодної можливості для варіацій. З іншого боку, цей Закон унеможливлює зміну меж виборчих дільниць, які утворені на постійній основі відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Відтак, громада в цьому сенсі стає заручником законодавчих норм і змушена утворити територіальні виборчі округи за принципом «одна дільниця – один територіальний виборчий округ (ТВО)», не маючи можливості зробити це в інший спосіб. У цьому сенсі Балтська ОТГ доволі чітко ілюструє недоліки чинної системи місцевих виборів, оскільки ця система демонструє здатність до суттєвого викривлення представництва округів. Окрім того, за задумом законодавця, обрані депутати повинні представляти не свої округи, а інтереси всіх мешканців громади. У цьому випадку виникає закономірне питання, чи взагалі є логіка у прив’язці кандидатів до ТВО. Якщо депутати повинні представляти не свої округи, а єдиний багатомандатний округ, тоді немає сенсу їх прив’язувати до ТВО, а перейти до пропорційної виборчої системи у її «класичному» вигляді. Врешті, якщо чинна система місцевих виборів буде збережена у незмінному вигляді, доцільно внести зміни до виборчого законодавства принаймні в частині кількісного складу місцевих рад, надавши можливість останнім варіювати його у певних межах. Завдяки цьому місцеві ради через зміну кількості депутатів зможуть міняти і кількість округів на своїй території, щоби вони могли бути приблизно рівномірними за кількістю виборців, і тим самим забезпечити вирівнювання представництва.
6 Старости в об’єднаних територіальних громадах на Півдні України Для представництва інтересів жителів сіл та селищ ОТГ, окрім адміністративного центру, в 2015 році Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад» з одночасним внесенням змін до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вводиться посада старости. Староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування, яка обирається у селах та селищах, визначених рішенням місцевої ради об’єднаної територіальної громади. Станом на 1 червня 2016 року вибори старост пройшли в 7 з 10 об’єднаних громад на Півдні України (див. таблицю 2). В 5 ОТГ (Балтська, Біляївська, Тузлівська, Червоноармійська, Куцурубська) старости обрані в кожному населеному пункті, де були ліквідовані місцеві ради. У Великомихайлівській ОТГ із 8 громад, що ввійшли до її складу, старости обрані у 7 громадах. У Маразліївській громаді старосту обрано в населеному пункті, який до об’єднання не мав місцевої ради (с. Долинівка). Таким чином, у двох громадах, що ввійшли до складу Маразліївської ОТГ, було обрано 3 старости. Ще у двох громадах Одеської області (Красносільській та Розквітівській) старост поки що не обрано. Але до обрання їх обов’язки виконують особи, які до об’єднання були сільськими головами Красносілької та Розквітівської ради. У Кочубеївській ОТГ Херсонської області в.о. старост приєднаних громад склали з себе ці повноваження. За цих умов сільська рада для забезпечення представництва інтересів периферійних громад прийняла рішення ввести до складу виконкому посади спеціалістів зі зв’язків із громадськістю для кожного села. Ці спеціалісти виконують обов’язки старост до їх обрання. Кандидатури спеціалістів на посаду
7 старост за ініціативою сільської ради було обрано на загальних зборах периферійних громад1. Таке рішення було обумовлене небажанням сільської ради фінансувати вибори старост з місцевого бюджету. За словами сільського голови: «Вибори — річ не з дешевих. Вони відбудуться тоді, коли держава дасть кошти. Якщо проводити за свої, то тільки виборчим комісіям треба заплатити тисяч 300 гривень. Краще ці кошти кинути на те ж освітлення. Поки що обійдемось без старост…Роль старост виконують у нас (тимчасово, зрозуміло) спеціалісти по зв’язках із громадськістю, закріплені за відповідними селами. Це законом дозволено»2. Згідно з українським законодавством, чергові, позачергові та перші вибори старост в об’єднаних громадах можуть бути профінансовані за рахунок Державного бюджету (див. абзац другий частини першої статті 68 Закону України «Про місцеві вибори»). Усі інші види місцевих виборів проводяться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів та коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидатів у депутати в одномандатних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, старости» (абзац третій частини першої статті 68 Закону). Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку фінансування виборчих комісій під час підготовки і проведення місцевих виборів» від 14 вересня 2015 р. №700 передбачає, що витрати на підготовку і проведення чергових виборів старост сіл здійснюються Центральною виборчою комісією за рахунок коштів Державного бюджету, територіальними виборчими комісіями – за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету. 1
Див. https://gittyagromady.wordpress.com/2016/02/ Див. https://gittyagromady.wordpress.com/2016/01/
2
8 «Витрати на підготовку і проведення повторних виборів … старост сіл, селищ, …та перших виборів старост села, селища здійснюються територіальними виборчими комісіями за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів». Таким чином, існує ризик, що місцева рада ОТГ може відтермінувати обрання старост у периферійних громадах до чергових місцевих виборів, аргументуючи своє рішення відсутністю коштів у місцевому бюджеті. А до виборів інтереси цих громад будуть представляти колишні голови на посаді в.о. старости, більшість з яких упродовж останніх п’яти років керують цими громадами. Або будуть застосовані такі «винаходи» у вигляді спеціалістів зі зв’язків із громадськістю, як у Кочубеївській ОТГ Херсонської області. У разі ухвалення Верховною Радою України проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)3, чергові місцеві вибори мають відбутися в жовтні 2017. В такому разі вибори старост за рахунок Державного бюджету в об’єднаних громадах відбудуться наступного року. У разі, якщо реформа не буде підтримана, згідно із чинним законодавством, наступні чергові вибори відбудуться через п’ять років. Тобто, якщо ОТГ будуть чекати чергових виборів для обрання старост за кошти Державного бюджету, можна спрогнозувати такі варіанти розвитку ситуації: периферійні громади представлятимуть колишні голови на посадах в.о. старост до 2020 року (до наступних чергових виборів); периферійні громади будуть позбавлені представництва у разі складання повноважень в.о. старостами, а голова ОТГ буде на власний розсуд забезпечувати представництво периферійних громад у місцевій раді, призначаючи спеціалістів виконуючими обов’язки старост тощо (на кшталт того, як це зроблено в Кочубеївській ОТГ).
3
Див. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812
9 Аналіз нормативного регулювання діяльності старост місцевими радами об’єднаних територіальних громад Півдня України Діяльність старост регулюється Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та Положенням про старосту, яке розробляється та ухвалюється місцевою радою ОТГ. Староста є членом виконавчого комітету місцевої ради об’єднаної територіальної громади за посадою. Як член виконавчого комітету староста має право вносити пропозиції, зауваження з питань, що стосуються села, селища, інтереси якого він представляє, в області повноважень виконавчого комітету місцевої ради. Законодавець наділяє старосту можливістю брати участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища, та вносити пропозиції до виконавчого комітету місцевої ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб. Однак, законодавство визначає лише загальні засади функціонування інституту старост, для чіткого регулювання цієї діяльності місцевим радам об’єднаних територіальних громад пропонується приймати Положення про старосту, в якому визначити його права і обов’язки, порядок звітності, інші питання, пов’язані з його діяльністю. Аналіз сайтів ОТГ Півдня України виявив, що місцева рада лише однієї територіальної громади – Балтської - розробила, ухвалила та розмістила на сайті Положення для старосту. Із 10 проаналізованих ОТГ Півдня України у 5 не знайдено офіційних сайтів – у Великомихайлівської, Красносільської, Тузлівської, Розквітівської, Червоноармійської ОТГ Одеської області (див. таблицю 3). Це ускладнює ознайомлення з інформацією про діяльність ради ОТГ.
10 В умовах реформи місцевого самоврядування дедалі більшої актуальності набуває е-врядування. Тому чи не найважливішою складовою захисту прав та інтересів жителів є наявність офіційного сайту ОТГ. У цьому контексті заслуговує на увагу приклад Біляївської міської ОТГ Одеської області, яка активно підтримує власний сайт, де публікує, у тому числі, відповіді на запитання мешканців периферійних громад. Розміщене на сайті Положення про старосту має лише одна громада – Балтська (найбільша громада на Півдні України). Аналіз цього Положення виявив, що закріплені в ньому права та обов’язки старост дозволять їм повною мірою захищати інтереси периферійних громад. Зокрема, позитивно можна оцінити такі обов’язки та права старост у сфері захисту прав громад, що закріплені в Положенні. Обов’язки старости: вести прийом членів внутрішньої громади згідно з визначеним у Статуті Балтської об’єднаної територіальної громади графіком. Здійснювати моніторинг стану дотримання їхніх прав, законних інтересів у сфері соціального захисту, культури, освіти, фізичної культури та спорту, житлово-комунального господарства, реалізації ними права на працю та медичну допомогу; вести облік та узагальнювати пропозиції членів внутрішньої громади з питань соціально-економічного та культурного розвитку відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської об’єднаної територіальної громади, соціального, побутового та транспортного обслуговування його жителів; приймати від членів внутрішньої громади заяви, адресовані органам місцевого самоврядування Балтської об’єднаної територіальної громади та їхнім посадовим особам, передавати їх за призначенням; сприяти органу (органам) самоорганізації населення відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської об’єднаної територіальної громади;
11 надавати практичну допомогу органам самоорганізації населення у виконанні ними своїх завдань та повноважень; періодично звітувати про свою роботу (не менш як двічі на рік) перед виконавчим комітетом Балтської міської ради Одеської області, зборами членів відповідної внутрішньої громади чи у інший спосіб, передбачений Статутом Балтської об’єднаної територіальної громади. Права старости: офіційно представляти внутрішню громаду, її членів в органах місцевого самоврядування Балтської об’єднаної територіальної громади, брати участь з правом дорадчого голосу у пленарних засіданнях Балтської міської ради, засіданнях її постійних та тимчасових комісій, на яких розглядаються питання, що зачіпають інтереси членів відповідної внутрішньої громади; погоджувати проекти рішень Балтської міської ради Одеської області та її виконавчого комітету щодо майна Балтської об’єднаної територіальної громади, розташованого на території відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської об’єднаної територіальної громади; вносити пропозиції до порядку денного засідань виконавчого комітету Балтської міської ради Одеської області з питань, які стосуються інтересів відповідної внутрішньої громади. Оголошувати на засіданнях виконавчого комітету тексти заяв та звернень відповідної внутрішньої громади, її членів з питань, що стосуються інтересів внутрішньої громади чи інтересів Балтської об’єднаної територіальної громади загалом; пропонувати питання для розгляду органом (органами) самоорганізації населення відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської об’єднаної територіальної громади. Рада Балтської об’єднаної громади також поклала на старост обов’язки з реєстрації осіб за місцем проживання. У Біляївській ОТГ старости наразі займаються питаннями вивезення ТПВ та благоустрою у власних населених пунктах. Також
12 рішенням міської ради ці старости були включені до складу комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. У Куцурубській об’єднаній громаді, згідно з Регламентом, староста може вносити пропозиції щодо включення питань до проекту порядку денного сесії. Варто також відзначити, що цей Регламент дозволяє вносити питання на розгляд сесії також загальним зборам громадян населених пунктів, які входять до складу ОТГ. Також старосту було включено до складу громадської комісії з питань ЖКГ. Однак до складу комісії зі стратегічного планування Куцурубської об’єднаної громади старосту включено не було4. Таким чином, аналіз ситуації в 10 об’єднаних громадах Півдня України виявив, що лише половина громад мають власні сайти, причому лише одна з цих п’яти громад ухвалила та розмістила на сайті Положення про старосту. Закріплені в ньому права та обов’язки старост дозволяють їм ефективно представляти та захищати інтереси власних громад. Інформації щодо ухвалення іншими ОТГ єдиного документу, який регулює діяльність старост, не знайдено. У контексті забезпечення ефективної роботи старост в ОТГ доцільним може бути створення ОСНів на рівні села, які допомагатимуть старостам цих громад представляти інтереси їхніх мешканців. ОСНи можуть і мають стати важливим елементом системи управління ОТГ та доповнити систему захисту прав і представництва інтересів малих громад. Інформації щодо створення ОСНів на рівні села, селища на офіційних сайтах ОТГ не знайдено.
4
Див. http://kutsurub.at.ua/load/dokumenti_otg/rishennja_vikonkomu/pro_sklad_komisiji _z_strategichnogo_ planuvannja/10-1-0-28
13 Форми консультацій із периферійними громадами на Півдні України Місцеві ради та голови ОТГ Півдня України також використовують форми демократії участі для залучення мешканців периферійних громад до процесу прийняття рішень, зокрема: у Біляївській ОТГ відповіді міського голови мешканцям с. Майори та с. Повтанське щодо розвитку інфраструктури, ремонту доріг тощо розміщуються на офіційному сайті ОТГ5; голова Біляївської ОТГ проводить виїзні особисті прийоми громадян у периферійних громадах6; у Куцурубській об’єднаній громаді на розгляд загальних зборів мешканців громади були винесені питання щодо розподілу інфраструктурної субвенції, а також питання благоустрою громади7; у Балтські ОТГ проводяться громадські обговорення у формі електронних консультацій із мешканцями за допомогою офіційного сайту ОТГ8. Інші форми участі громадськості у захисті прав та реалізації інтересів периферійних громад Такі форми участі громадян у процесі прийняття рішень на місцевому рівні, як громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори, регламентуються переважно Статутом територіальної громади, а на рівні закону визначаються загальні засади їх змісту. Тому питання ухвалення Статутів територіальних громад, які закріплюють чіткі та дієві механізми впливу мешканців (в тому числі
5
Див.: http://bilyaivka.od.ua/novini/-nfrastruktura/pitannja-v-d-maior-vc-v.html Див.: http://bilyaivka.od.ua/novini/kolonka-m-skogo-golovi/b-lja-vskii-m-skiigolova-zaproshu-zhite.html 7 Див.: http://kutsurub.at.ua/news/zustrich_ta_zagalni_zbori_z_zhiteljami_sil_ivanivka_pok rovka_jaselka_ta_ kucurub/2016-03-28-8 8 Див.: http://balta-rada.gov.ua/index.php?ELEMENT_ID=573 6
14 периферійних громад) на вирішення важливих для громади проблем, набуває особливої актуальності. Аналіз сайтів 10 ОТГ на Півдні України виявив, що лише у двох випадках на сайтах згадується про ухвалення Статуту: Куцурубська ОТГ9 і Кочубеївська ОТГ10, однак, відповідних текстів та рішень розміщено не було. Ще в трьох ОТГ – Балтській, Маразліївській та Біляївській – Статути знаходяться у процесі розробки. Щодо наявності Статутів в інших п’яти ОТГ – Великомихайлівській, Тузлівській, Красносільській, Розквітівській, Червоноармійській – інформації не знайдено.
9
Див.: http://kutsurub.at.ua/ Див.: http://kochubeevska-gromada.com.ua/novini/
10
15 ВИСНОВКИ Аналіз 10 ОТГ Півдня України на предмет наявності механізмів захисту прав та реалізації інтересів периферійних громад виявив такі специфічні риси та проблеми. 1. У питаннях представництва через депутатів місцевих рад: якщо в сільських і селищних радах представництво інтересів периферійних населених пунктів забезпечене завдяки використанню на цьому рівні виборів мажоритарної системи відносної більшості, то у громадах міських, які обираються на пропорційній основі, завжди існує ризик викривлення територіального представництва в силу специфіки чинної виборчої системи. При цьому залежно від кон’юнктури можливе викривлення як на користь центру громади, так і на користь периферії, хоча центр в цьому сенсі, звичайно, володіє більшим потенціалом. в асиметричних громадах з гегемонією одного населеного пункту також існує ризик того, що обрані від периферії депутати не зможуть належним чином представляти інтереси своїх виборців, оскільки просто не матимуть впливу на порядок денний та голосування в раді. Тож у таких громадах постає потреба запровадження додаткових механізмів захисту інтересів периферії. 2. У питаннях функціонування інституту старост на Півдні України: законодавче закріплення норми щодо фінансування виборів старост (окрім чергових) за рахунок місцевого бюджету дозволяє окремим радам ОТГ не проводити вибори старост, аргументуючи це рішення відсутністю коштів у місцевому бюджеті. В такому випадку обов’язки старост виконують колишні місцеві голови громад або ще хтось. Однак, у випадках, коли в.о. старост добровільно складають свої повноваження, що має місце у Кочубеївській ОТГ, голова та місцева рада на власний розсуд вирішують питання представництва інтересів периферійних громад. В умовах, коли законодавець не зобов’язує органи місцевого самоврядування обов’язково призначати вибори старост (п. 1 ст. 14
16 Закону «Про місцеве самоврядування»), в кожній окремій громаді модель та, відповідно, ефективність такого представництва може бути різною; в ОТГ, до складу яких входить велика кількість громад, у разі обрання старост в кожній периферійній громаді існує ймовірність виникнення коаліцій старост. Так, у Балтській ОТГ, до складу якої входять 16 громад, у кожній обрано старосту. Відповідно, 16 представників периферійних громад входять за посадами у виконком, що дозволятиме їм у майбутньому забезпечувати певний баланс у захисті інтересів центральної та периферійної громад; у ситуаціях з асиметричними громадами, де до центральної приєднуються 2-3 громади, вплив одного чи двох старост на прийняття рішень ускладнюється. В таких випадках важливо в Регламенті ради закріпити систему місцевих стримувань та противаг, які би дозволяли старостам блокувати рішення ради, які суперечать інтересам їх громад. В цьому контексті позитивно можна оцінити норму в Положенні про старосту Балтської ОТГ, яке надає йому право погоджувати проекти рішень щодо майна Балтської об’єднаної територіальної громади, розташованого на території відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської ОТГ; лише одна ОТГ Півдня України (Балтська) розробила та розмістила на сайті Положення про старосту – основний документ, який повною мірою регламентує діяльність старост, їх права та обов’язки, повноваження в ОТГ. Закріплені в Положенні права та обов’язки старости цілком дозволяють йому забезпечувати ефективне представництво периферійних громад Балтської ОТГ. 3. У питаннях інформаційного супроводження діяльності ОТГ: незадовільне інформаційне супроводження діяльності місцевих рад ОТГ ускладнює доступ мешканців, у тому числі периферійних громад, до інформації про діяльність рад. Із 10 ОТГ Півдня України лише половина мають власні офіційні сайти. Однак інформаційне наповнення та оновлюваність матеріалів на існуючих сайтах потребує вдосконалення. Позитивно оцінити можна лише
17 функціонування сайтів Біляївської та Балтської ОТГ, на яких розміщуються рішення ради, оголошення та корисна інформація. 4. У питаннях безпосередньої участі мешканців периферійних громад у процесах прийняття рішень: практика проведення консультацій із мешканцями ОТГ, в тому числі периферійних, за допомогою використання форм безпосередньої участі є непоширеною. Лише в 3 із 10 ОТГ (Біляївській, Балтській, Куцурубській) на сайтах була знайдена інформація щодо проведення консультацій із мешканцями з питань місцевого розвитку. На сайтах лише 2 ОТГ (Куцурубська, Кочубеївська) розміщена інформація про наявність Статутів ОТГ.
РЕКОМЕНДАЦІЇ Верховній Раді України: На законодавчому рівні врегулювати правовий статус, порядок обрання та позбавлення повноважень старост. Мінрегіону України спільно із представниками органів місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад, інститутів громадянського суспільства розробити проект закону «Про старост» або підготувати необхідні поправки до закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в яких: визначити чіткі критерії, за якими місцева рада об’єднаної територіальної громади має своїм рішенням передбачати, в яких селах (селищах) повинен обиратись староста та за яких умов він може обиратись від двох і більше населених пунктів; визначити термін, протягом якого місцева рада ОТГ має призначити перші вибори старост у селах, селищах (які не є адміністративним центром), що ввійшли до складу об’єднаної територіальної громади; закріпити право старости бути обраним головою органу самоорганізації населення (сільського, селищного комітету);
18 визначити підстави повноважень старости.
та
порядок
дострокового
припинення
Об’єднаним територіальним громадам Півдня України Ухвалити Положення про старосту з чітким закріпленням в ньому прав та обов’язків старост, а також механізмів стримувань і противаг, які дозволять старості захищати інтереси мешканців громади, яку вони представляють в місцевій раді. Зокрема, варто ввести норму щодо погодження старостою проектів рішень, які стосуються інтересів периферійних громад. Виділити комунальне приміщення, у якому староста здійснюватиме прийом жителів. У разі потреби ввести у штатний розпис ради ОТГ секретаря старости чи іншу особу, яка технічно допомагатиме йому виконувати свої функцій. Забезпечити старосту необхідними матеріально-технічними ресурсами. Розробити офіційні сайти ОТГ. Забезпечувати оперативне та повне забезпечення мешканців ОТГ інформацією про діяльність ради через офіційні сайти. Використовувати сайти для консультацій з мешканцями, за прикладом Біляївської та Балтської ОТГ. Визначити номер телефону «гарячої лінії», за допомогою якого жителі зможуть оперативно отримати інформацію у сфері функціонування та діяльності ОТГ. Розробити та ухвалити Статут територіальної громади із закріпленням в ньому чітких та реалістичних процедур участі мешканців, в тому числі периферійних громад, у процесі прийняття рішень. Розробити та затвердити положення про створення та діяльність органів самоорганізації населення. Розробити та затвердити Програму сприяння розвитку органів самоорганізації населення.
19 Розробити та затвердити норми про взаємодію старост та органів самоорганізації населення. Проводити у разі потреби, але не рідше одного разу на 3 місяці, загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання сіл, селищ, що ввійшли в ОТГ, на яких, посадові особи, депутати звітуватимуть про свою діяльність, вирішення важливих питань місцевого значення цих населених пунктів. Запроваджувати практику створення та діяльності ОСНів у селищах, які ввійшли до склад ОТГ, та їх взаємодії зі старостами та депутатами ОТГ. Громадам, для яких характерна гегемонія одного населеного пункту, врегулювати на нормативно-правовому рівні пропорції розподілу бюджетних коштів між населеними пунктами, що входять в ОТГ, аби уникнути монопольного користування ними лише центром.
20 Таблиця 1
Характеристика об’єднаних територіальних громад Півдня України
№
Кількість місцевих рад, які увійшли до складу ОТГ
Назва ОТГ
Кількість населених пунктів
Площа громади км. кв.
Чисельність населення станом на 01.01.2015
У тому числі
Міське населення, осіб
Сільське населення, осіб
ОДЕСЬКА ОБЛАСТЬ 1
Балтська
17
28
854,6
32943
18993
13950
2
Біляївська
2
3
193,0
13546
11891
1655
3
Великомихайлівська
9
25
494,4
12788
5638
7150
4
Красносільська
2
7
246,6
10932
10932
5
Маразліївська
3
8
252,1
6018
6018
6
Розквітівська
3
14
236,8
4315
4315
7
Тузлівська
2
7
101,0
2593
2593
8
Червоноармійська
2
6
207,8
2315
2315
3855
3855
3368
3368
МИКОЛАЇВСЬКА ОБЛАСТЬ 9
Куцурубська
2
4
229
ХЕРСОНСЬКА ОБЛАСТЬ 10
Кочубеївська
4
14
206
Таблиця 2 Старости в об’єднаних територіальних громадах Півдня України
№
Назва ОТГ
Кількість периферійних населених пунктів, які увійшли до складу ОТГ (громади, які мали місцеві ради до об’єднання)
Кількість периферійних населених пунктів ОТГ, в яких обрані старости/ дата обрання
ОДЕСЬКА ОБЛАСТЬ 16
16 Перші вибори старост відбулись 27.03.2016 1 староста Андріяшівка
Бендзари, Борсуки, Білине, Гольма, 1
Балтська
Кармалюківка, Козацьке, Коритне,
–
с.
Бендзари,
1 староста – с. Білине, с. Акулинівка, с. Відрада, с. Петрівка, с. Харитинівка 1 староста – с. Борсуки 1 староста – с. Гольма
Лісничівка, Мирони,
1 староста – с. Козацьке
Обжиле, Оленівка,
1 староста – с. Коритне
Пасат, Пасицели, Перейма, Перельоти, Саражинка
с.
1 староста – с. Кармалюківка, с. Євтодія, с. Зелений Гай 1 староста – с. Лісничівка 1 староста – с. Мирони
21 1 староста – с. Оленівка, Мошняги, с. Семено-Карпівка
с.
1 староста Березівка
с.
–
с.
Обжиле,
1 староста – с. Пасицели 1 староста – с. Пасат 1 староста – с. Перельоти, с. Немирівське 1 староста – с. Перейма 1 староста – с. Саражинка 2 2 2
Біляївська
Майори, Повстанське
Перші вибори старост відбулись 10.01.2016 1 староста – с. Майори 1 староста – с. Повстанське 7
8
Перші вибори старост відбулись 14.02.2016 1 староста - с. Гребеники та с. Дзержинське 1 староста - с. Новоселівка, с. Гірське, с. Кардамичеве, с. Артема 1 староста - с. Ново-петрівка та с. Вакарське
3
Великомихайлівська
Великокомарівка, Гребеники, Комарівка, Новопетрівка, Новоселівка, Полезне, Стояневе, Юрківка
1 староста - с. Полезне, с. Богачеве, с. Бессарабка, Водяне, с. Гіржове,
с.
с. Фрасине 1 староста - с. Стоянове, с. Василівка, с. Муратове 1 староста - с. Велико-комарівка, с. Дівоцьке, с. Платонівка 1 староста - с. Комарівка, Грушка, с. Трохимівка
1 4
Красносільська
Свердлово
с.
Повноваження старости покладено на сільську голову Свердловської сільради, що увійшла до складу ОТГ 3
2 5
Маразліївська
Перші вибори старост відбулись 27.03.2016 1 староста - с. Велико-мар’янівка
Великомар’янівка, Широке
1 староста - с. Долинівка 1 староста - с. Широке
2 6
Розквітівська
Анатолівка, Ставкове
Повноваження старост покладено на сільських голів сільрад, що увійшла до складу ОТГ 1
7
8
Тузлівська
Червоноармійська
1
Перші вибори старост відбулись 15.05.2016
с. Безім’янка
1 староста - с. Безім’янка
1
1
22 с. Виноградне
1 староста - с. Виноградне, с. Садове
МИКОЛАЇВСЬКА ОБЛАСТЬ 1 1 9
Перші вибори старост відбулись 17.04.2015
Куцурубська
1 староста – с. Іванівка,
с. Іванівка
с. Яселка
ХЕРСОНСЬКА ОБЛАСТЬ 3 10
Роль старост тимчасово виконують спеціалісти по зв’язках із громадськістю для кожного села, які обирались в громадах на загальних зборах
с. Заградівка,
Кочубеївська
с. Орлове, с. Пригір'я
Таблиця 3 Нормативне урегулювання діяльності старост на місцевому рівні
№
Назва об’єднаної громади
Наявність розміщеного на сайті Положення про старосту
Інші місцеві НПА, які стосуються діяльності старост
Коментарі
ОДЕСЬКА ОБЛАСТЬ Рішення Балтської міської ради № 145VII від 30.03.2016 року 1
Балтська
«Про затвердження Положення про старосту села Балтської об’єднаної територіальної громади (в новій редакції)»
Рішенням № 166 - VII від 26 травня 2016 року Балтської міської рада «Про покладання обов’язків по реєстрації місця проживання на старост Балтської міської ради Одеської області»
Рішення Біляївської міської ради № 43 від 31 березня 2016 року «Про утворення комісії з визначення та відшкодування збитків
Положення розміщено на сайті Балтської міської ради
На сайті Біляївської громади Положення не знайдено. Проте розміщені повідомлення про перші кроки новообраних сільських старост. Зокрема, щодо діяльності старост в сфері благоустрою, вивезення ТПВ в населених пунктах Майори та Повстанське.
2
Біляївська
Інформація відсутня
власникам землі та землекористувачам» (старости включені до складу комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам)
3
Великомихайлівська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
Сайт не знайдено.
4
Красно-сільська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
Сайт не знайдено.
5
Маразліївська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
На сайті Маразліївської громади
23 Положення не знайдено. ВОО «Комітет виборців України» в рамках проекти сприяння спроможності об’єднаних територіальних громад надає методичну допомогу Маразліївській раді з розробки Положення про старосту та інших НПА. 6
Розквітівська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
Сайт не знайдено.
7
Тузлівська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
Сайт не знайдено.
8
Червоноармійська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
Сайт не знайдено.
МИКОЛАЇВСЬКА ОБЛАСТЬ Рішення Куцурубської сільської ради №2 від 04 травня 2016 року «Про підсумки виборів старости сіл Іванівка та Яселка Куцурубської сільської ради об'єднаної територіальної громади та визнання його повноважень» Рішення Куцурубської сільської ради №8 від 04 травня 2016 року «Про підсумки виборів старости сіл Іванівка та Яселка Куцурубської сільської ради об'єднаної територіальної громади та визнання його повноважень» (про включення старости до складу виконкому)
9
Куцурубська
Інформація відсутня
Рішення Куцурубської сільської ради №3 від 04 травня 2016 року «Про внесення змін до рішення Куцурубської сільської ради об’єднаної територіальної громади від 03.11.2015 року № 8 «Про затвердження Регламенту Куцурубської сільської ради об'єднаної територіальної громади першого скликання» (Пропозиції щодо включення питань до проекту порядку денного сесії можуть вноситись сільським головою, секретарем ради, постійними комісіями, депутатськими групами (фракціями), депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян, старостами). Рішення виконавчого комітету Куцурубської сільської ради №30 від 26 травні 2016 року «Про створення громадської комісії з житлових питань при виконкомі Куцурубської сільської ради об’єднаної територіальної
На сайті Куцурубської об’єднаної громади міститься інформація щодо прийняття присяги старостою сіл Іванівка та Яселка
24 громади та затвердження персонального складу»
її
(старосту було включено до складу комісії)
ХЕРСОНСЬКА ОБЛАСТЬ
10
Кочубеївська
Інформація відсутня
Інформація відсутня
На сайті Кочубеївської громади в стрічці новин зазначається, що радою було ухвалено Положення про старосту. Однак рішення та самого Положення на сайті не розміщено.