MEMORIAS by katerine castaneda

MISIÓN SOCIAL 1993-2001

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Director General Santiago Montenegro Trujillo Subdirector General José Leibovich Goldenberg Director Misión Social Alfredo Sarmiento G. Con el apoyo del equipo de trabajo del proyecto PNUD/COL/91/021 Diseño y diagramación electrónica Katerine de J. Castañeda Díaz Granados Impresión Fecha: Septiembre 2004

MEMORIAS MISIĂ&#x201C;N SOCIAL 1993-2001

Programa Naciones Unidas para el Desarrollo

MEMORIAS - Misi贸n Social

contenido PRESENTACIÓN

Misión Social - DNP - PNUD

AGRADECIMIENTOS

INTRODUCCIÓN

DIMENSIÓN MACROSOCIAL Y SECTORIAL EN LA PLANIFICACIÓN

APORTES CONCEPTUALES DE LA MISIÓN El concepto de pobreza y la focalización del gasto social Gestión de las Políticas Sociales Descentralización Educación Salud Análisis de riesgos Desarrollo humano Índice de Desarrollo Humano Mercado laboral Paz Democracia participativa

29 30 37 40 42 47 49 51 55 56 57 58

DEL CONCEPTO A LA PRÁCTICA: DESARROLLO DE INSTRUMENTOS Mediciones de pobreza El Sisben y el I-Sisben Encuesta de Calidad de Vida: CASEN y ECV

59 60 62 66

Índice de Condiciones de Vida, ICV Índice de Calidad de Vida de la Niñez, ICVN. Educación Desarrollo de sistemas de información de apoyo a la gestión educativa Definición de parámetros objetivos de asignación de recursos Calidad de la educación y factores asociados Salud

67 71 73 73 75 76 78

EQUIPO DE TRABAJO MISIÓN SOCIAL

PRODUCCIÓN BIBLIOGRÁFICA MISIÓN SOCIAL

BILIOGRAFÍA

125

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presentación e

l Departamento Nacional de Planeación, DNP, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, se complacen en entregar en esta edición el resultado de casi ocho años de trabajo de la Misión Social* , labores que se concentraron en el impulso de la descentralización, la focalización del gasto público social y la formulación de nuevos enfoques para la política social. Esta tarea fue iniciada en el gobierno de Cesar Gaviria, y continuada en los gobiernos de Ernesto Samper y de Andrés Pastrana, hasta su cierre en el año 2001. La Misión Social, denominada oficialmente Proyecto Misión de Apoyo a la Descentralización y Focalización de los Servicios Sociales, encaminó su labor al análisis del sector social y al fortalecimiento institucional de las entidades nacionales y territoriales en los procesos de gestión de los servicios y programas sociales. De hecho, al ser un proyecto conjunto, contó con un entorno institucional propicio que merece subrayarse: el PNUD garantizó el conocimiento, con espíritu crítico, de las experiencias internacionales, el DNP facilitó la convocatoria de diversos sectores y sus niveles de competencia. Estas páginas constituyen una invitación para evaluar, conjuntamente con los analistas de los sectores sociales, la experiencia institucional y los resultados obtenidos de una modalidad de trabajo novedosa en América Latina y que sería luego replicada en otros países de la región. * El Decreto 1598 de 1992 dio luz verde al CONPES 2604 de 1992 que crea la Misión Social.

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El contenido de estas Memorias resume los esfuerzos de un grupo humano altamente calificado que durante ocho años trabajó por dotar al país de instrumentos claros que permitieran modernizar las instituciones del sector social, para que en

su quehacer diario contaran con criterios modernos de gerencia social, con un adecuado manejo administrativo y financiero, con información oportuna y relevante, con recursos humanos calificados y con criterios objetivos y transparentes de asignación del gasto social para beneficio de los grupos de población más pobres y vulnerables. En desarrollo de su objetivo misional, apuntalado por la necesidad de contribuir a que el país pudiera avanzar en materia de equidad y reducción de la pobreza y alcanzar un desarrollo humano sostenible, la Misión Social creó y aplicó indicadores que han servido de apoyo al diseño, la implantación, el seguimiento y la evaluación de políticas y programas sociales, tanto en el nivel nacional como en el regional, los cuales, a la vez que incentivan y sensibilizan la institucionalidad de lo público, han contribuido a crear y consolidar la cultura de la información, del seguimiento y de la evaluación de dichos programas y políticas. Por esta gestión, así como por su naturaleza, perfil y alcance, es posible calificar hoy a la Misión como un Observatorio Social Nacional . Instrumentos analíticos orientados a la medición, el seguimiento y la evaluación del impacto social agregado de los programas, de las políticas y de las instituciones sociales y económicas y en particular el diseño y la implantación del Índice Condiciones de Vida, ICV, y del Índice Sisben y la estimación, para Colombia, de los Índices de Desarrollo Humano, IDH, creados por el PNUD, dan prueba del avance logrado por la Misión en el análisis social. Este desempeño, acompañado de la identificación de los beneficiarios de programas sociales, como en el caso del Sisben , como expresión de la focalización del gasto social, y del diagnóstico municipal sobre las condiciones socioeconómicas de la población más pobre y vulnerable, es reflejo del pensamiento que inspiró el trabajo de la Misión Social, y que se refiere al desarrollo de las capacidades y las libertades de los individuos como meta última de toda actividad del Estado en lo económico y en lo social.

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Estas Memorias pertenecen, ante todo, a las entidades nacionales y territoriales comprometidas con el fortalecimiento institucional en los procesos de gestión de los servicios y programas sociales, y, de modo especial, al equipo de trabajo que, desde su concepción hasta su cierre , hizo posible la creación de espacios de reflexión y respondió atento a las demandas de capacitación y asesoría hechas por entidades regionales o nacionales en el país y en el ámbito latinoamericano. A todos los gestores y artífices de esta encomiable tarea va dedicada esta publicación cuya misión individual conformó una Misión Social que deja como legado la adopción de políticas públicas de especial significado para el desarrollo nacional.

SANTIAGO MONTENEGRO TRUJILLO Departamento Nacional de Planeación Director General

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agradecimientos a

demás de reiterar el valioso desempeño de los colaboradores que conformaron el equipo de trabajo de la Misión, queremos hacer un reconocimiento especial a todos aquellos que creyeron en esta tarea. Al contar, en el desarrollo de sus labores, con el respaldo de entidades y personalidades diversas la Misión Social expresa gratitud a Juan Luis Londoño de La Cuesta (q.e.p.d) quien, desde la Subdirección del DNP, en 1993 avaló la creación del Proyecto. Igualmente, agradece el apoyo que, en su momento, brindaron los directores del DNP, Armando Montenegro, José Antonio Ocampo, Juan Carlos Ramírez, Cecilia López, Mauricio Cárdenas y Juan Carlos Echeverr y, y los correspondientes subdirectores, Cecilia María Vélez, Arturo García, Fernando Tenjo, Tomás González y Alejandro Gaviria. Es de destacar, de igual manera, en la Dirección de Desarrollo Social del DNP, el respaldo de quienes, a lo largo del trabajo adelantado, apoyaron a la Misión: Margarita Peña, Jesús Duarte, Javier Sáenz, Mauricio Santamaría y Carlos Medina. En cuanto al PNUD se extiende igual manifestación de aprecio, por su apoyo, a los Representantes Residentes Arturo Hein, Carlos del Castillo, Francesco Vincenti y Lars Franklin (q.e.p.d). Asimismo, a los Representantes a.i. Martín Santiago y Freddy Justiniano respectivamente. Se subraya, de igual manera, el trabajo invaluable y el soporte continuo de Mercedes Borrero y Juan Ignacio Arango, Oficiales de Proyecto de esta organización.

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En la Consejería para la Política Social, bajo la jefatura de Mauricio Perfetti y Manuel Salazar, la Misión encontró siempre interlocutores inteligentes y listos a debatir, con una visión clara, los temas más difíciles planteados por sus investigadores. Terminando su período de trabajo, la Misión Social reconoce también el concurso de la Agencia de Cooperación Técnica Internacional, a través de las direcciones de Elisa Bernal y Emilia Ruiz, respectivamente. Destaca, además, el soporte de los Ministerios de Educación Nacional, Salud Pública y Hacienda y Crédito Público, como también el valioso respaldo de diversas instituciones y personalidades como Jorge Iván Bula Escobar en la UNICEF y Camilo González en Indepaz y los trabajos conjuntos con entidades como Fedesarrollo, la Contraloría General de la Nación, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, de la Universidad Nacional, el Centro de Investigaciones de la Universidad del Rosario, el Programa de Biodiversidad, la Cámara de Comercio de Bogotá, la Veeduría Distrital, el Consorcio Crece de Manizales y el Centro de Investigaciones Socioeconómicas de Risaralda y la Cámara de Compensación Familiar, Comfama, de Medellín. El apoyo oportuno y el interés de las entidades y personalidades ya mencionadas hicieron posible que la labor adelantada por la Misión Social cobrara especial impulso y que sus propuestas aún se debatan en distintos foros nacionales e internacionales. Finalmente, también se expresa un reconocimiento a todos aquellos que mantuvieron algún vínculo con la Misión como apoyo técnico, de soporte, de suministro y de producción y que aportaron su trabajo para que las metas propuestas por el equipo técnico se desarrollaran de manera armónica y eficiente.

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introducción e

n la década de los noventa se profundizaron en Colombia importantes reformas políticas y económicas, que condujeron al país por el camino de transformaciones similares a las que se estaban haciendo en todo el mundo. Con la reforma constitucional de 1991, se continuó el proceso de modernización del Estado, con el cual se buscaba, por una parte, reducir el exagerado tamaño de las instituciones estatales, racionalizar su acción en los distintos niveles, impulsar la descentralización política y administrativa y propiciar un mayor protagonismo del sector privado en la gestión del desarrollo. Paralelamente, se dio un impulso definitivo a la apertura económica que se había iniciado al finalizar la década de los ochenta, lo que exigiría al Estado y al sector privado, hacer un esfuerzo especial de inversión en capital humano en los años siguientes, particularmente en educación, salud y seguridad social, así como ajustar las leyes laborales a la nueva dinámica económica y política del país. El proceso de descentralización, que venía ganando fuerza desde mediados de los ochenta, fue definitivamente impulsado por la Constitución de 1991. De acuerdo con el espíritu del constituyente primario, la estabilidad del gasto público social es una condición básica para hacer posible el Estado Social de Derecho. Entre los criterios que deben tenerse en cuenta para asignar el gasto público, la Constitución destaca dos: la priorización del gasto dirigido a las personas con necesidades básicas insatisfechas y la atención privilegiada a los más vulnerables 1 .

1 Artículos 324, 350, 357 y 366 de la Constitución Nacional.

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Al hacer explícita su preferencia por la atención a las personas con necesidades básicas insatisfechas, la Constitución de 1991 optó por una aproximación a la pobreza que difiere de los enfoques centrados en el ingreso. Consideró que los

pobres no son quienes tienen menos dinero, sino quienes no pueden obtener los bienes y servicios que les permitan solucionar sus necesidades básicas. La Constitución se inclinó, pues, por una definición de la pobreza fundada en las necesidades básicas insatisfechas, lo que hizo necesario desarrollar conceptos e instrumentos que pudieran expresar mejor la condición de pobreza de la población e identificar a aquella que debería recibir, de una manera prioritaria, los servicios del Estado. Adicionalmente, el artículo 20 transitorio de la Constitución estableció un plazo perentorio para la reforma del Estado en todos sus niveles, con el fin de adecuar las instituciones al mandato de descentralización y de participación ciudadana, así como de focalización del gasto social. Esto llevó a desarrollar propuestas de ajuste y a adelantar acciones de apoyo institucional para garantizar que el objetivo planteado por los constituyentes se cumpliera a cabalidad y que las regiones contaran con la capacidad técnica y operativa para responder a estos mandatos. En esta tarea resultaba fundamental desarrollar sistemas de información en apoyo a la gestión de la política social. Se partió del principio de que la información cualifica la toma de decisiones y favorece el ejercicio de la democracia, porque hace posible precisar una realidad y crear condiciones para que las personas actúen en ella. En el caso de una información tan importante como la del gasto social, no basta con que la sociedad conozca el monto que el Gobierno destina a dicho gasto sino que es necesario, además, que sepa cómo se utilizó, a quiénes benefició y de qué manera incidió en aspectos claves como la equidad, el empleo, el ingreso, etc.; también debe saber cómo puede actuar para incidir, de alguna forma, en la destinación del gasto o para velar por su eficiencia. La Misión Social creó, aplicó y evaluó varios instrumentos que permitieron medir el impacto de la política social, buscando convertir el dato en información útil para la gestión de lo social. Para los directores de la Misión fue claro que los sistemas de información tenían sentido únicamente si se integraban en la gestión de las entidades.

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De diversas maneras, la Misión hizo eco del llamado de Mahbub ul Haq, el creador del Índice de Desarrollo Humano, para quien la información debe ser una pieza central de la democracia2. Los estudios y trabajos de la Misión reflejan la convicción de que la información es una pieza central de todo proceso de elección. Este principio es válido tanto en el nivel micro como en el macro, ya que una sociedad bien informada decide con mejor criterio que una que no lo está. La Misión fue consciente de que la información es un instrumento útil en la decisión solamente si las personas interesadas se apropian de los indicadores y los hacen suyos, de allí que la actividad pedagógica y la asesoría estuvieran guiadas por dos objetivos: primero, enseñar la técnica de manejo de los instrumentos diseñados y, segundo, estimular su apropiación y su asimilación en el quehacer diario de las organizaciones. La gestión, el seguimiento y la evaluación de los programas sociales son momentos de un proceso en el que el sistema de información cumple un papel fundamental.

2 Mahbub señaló: “Necesitamos una medición del mismo nivel de vulgaridad del PNB —sólo un número— pero una medición que no sea tan ciega a los aspectos sociales de las vidas humanas como lo es el PNB”. Mahbub esperaba que el Índice de Desarrollo Humano no solamente mejorara —o, al menos, complementara de manera útil— el Producto Interno Bruto, sino que, además, sirviera para ampliar el interés público en las otras variables que se analizan de manera amplia en el Informe Sobre Desarrollo Humano. Sen, (1999 b), pág. 23. 3 Sobre el significado de los indicadores sociales, ver Sarmiento (1992, 1995, 1996, 1996 b).

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La Misión planteó la necesidad de convertir los indicadores de la política social en una medida de importancia similar a la de mediciones económicas como el Producto Interno Bruto (PIB) o el Índice de Precios al Consumidor (IPC). En la esfera de la decisión colectiva, este deseo significó que las mediciones sociales tuvieran impactos políticos, hasta el punto en que, así como a un mandatario se le juzga por no lograr estabilizar la tasa de cambio o controlar la inflación, también se le debería juzgar por el incumplimiento de las metas de alfabetización, educación básica o acceso a la seguridad social 3 . Durante ocho años el Proyecto Misión de Apoyo a la Descentralización y Focalización de los Servicios Sociales o, de manera más breve, la Misión Social, se dedicó a impulsar la descentralización de los servicios sociales y la focalización del gasto social. El rediseño técnico de la política social trató de acoplarse a la dinámica de la descentralización y el trabajo de la Misión estuvo muy marcado por las necesidades derivadas de este proceso. La Misión se preocupó por estudiar los problemas, diseñar alternativas y probar y estandarizar las soluciones. Además de las reflexiones teóricas y de los análisis académicos, el equipo se comprometió con el fortalecimiento institucional de las entidades vinculadas al sector social.

Por esta razón la Misión fue también una especie de laboratorio institucional de la política social y su rango de influencia ha superado las fronteras nacionales.

4 Castaño (1999 b) explica el sistema de selección de beneficiarios que la Misión aplicó en Ecuador.

La Misión misma fue un experimento institucional importante, por su ubicación a un nivel macro del sistema de planeación, al hacer parte del Departamento Nacional de Planeación, como un grupo de la Dirección. Adicionalmente, pudo tener durante el tiempo de su actuación, un carácter independiente porque era un proyecto administrado y apoyado por el PNUD, hecho que reforzó su independencia de los distintos gobiernos durante los cuales adelantó su trabajo.

Asistencia técnica internacional brindada por la Misión Social La Misión Social le prestó asistencia técnica a Argentina, Ecuador, Guatemala y República Dominicana en la creación de instrumentos para medir el impacto de las políticas sociales. 9 En Argentina el equipo de la Misión trabajó con funcionarios de Siempro, una Unidad de la Secretaría de Desarrollo Social. Se diseñó, de manera conjunta, un sistema de identificación de los beneficiarios de los programas sociales. 9 El Ministerio de Salud del Ecuador solicitó asesoría a la Misión con el fin de diseñar el sistema que permitiera identificar los potenciales beneficiarios de un seguro de salud dirigido a la población pobre. Gracias a la financiación del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, los técnicos de la Misión Social acompañaron a sus homólogos ecuatorianos en el proceso de elaboración y prueba de los instrumentos apropiados para la focalización 4. 9 En 1998 un equipo del Fondo de Inversión Social de Guatemala estuvo en Bogotá durante una semana, y recibió asesoría para el diseño y utilización de un sistema de selección de beneficiarios similar al Sisben. 9 En República Dominica la Misión calificó a un grupo de técnicos que estaban realizando mapas de pobreza y buscando instrumentos que contribuyeran a mejorar la asignación del gasto público social.

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uno

capítulo

Dimensión macrosocial y sectorial en la planificación

olombia ha desarrollado modelos institucionales en el ámbito social que han sido pioneros en América Latina y que se han replicado en otros países de la región. A finales de los años cincuenta aparecieron los bancos educativos en América Latina, basados en el modelo del ICETEX de Colombia, propuesto, diseñado y puesto en práctica por Gabriel Betancourt Mejía, quien también hizo un esfuerzo por establecer un sistema de planeación educativa en el Ministerio de Educación, en 1957, un año antes de que se iniciara el sistema de planeación económica en el país. En la misma década se crearon las escuelas radiofónicas fundadas por Monseñor Salcedo para la región de Sutatenza, proyecto que se ampliaría luego a todo el país y que llegaría a constituirse en una eficaz red de apoyo de procesos de alfabetización y educación primaria rural. A finales de los cincuenta, en la organización del Sena se adaptó el modelo básico de formación técnica que se había diseñado para el sector industrial en Brasil, ampliándose a los sectores rurales y comerciales y, posteriormente, se diseñó un novedoso sistema de programas móviles de formación. El modelo del SENA sirvió de base a buena parte de los institutos técnicos que se organizaron primero en Perú y Ecuador y luego en todos los países de América Central, con la colaboración cercana del INAS de Costa Rica, entidad a la que el Sena ayudó a formar.

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En la misma época en que surgió el Sena se crearon las Cajas de Compensación, aún vigentes, como una forma eficiente de atender a la familia de los trabajadores financiada con aportes de las empresas, el Estado y los mismos trabajadores. En los años sesenta se desarrolló otro modelo institucional orientado a la atención de la niñez, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, basado en un esquema similar al de las cajas de compensación, con financiación privada definida como un porcentaje del valor de las nóminas aportado por las empresas y los trabajadores de la totalidad de los establecimientos públicos y privados del país. A pesar del significativo aporte que estos modelos institucionales hicieron al bienestar de la población, ellos no hacían parte de un plan integrado de desarrollo que ligara de manera estrecha las políticas sociales y las económicas. La planeación se inicia en Colombia en los primeros años del cincuenta y en sus primeros momentos se hace simplemente como un programa de inversión pública. En los distintos planes el énfasis en lo social es variable y muchos de ellos carecen de una integración conceptual y efectiva entre las variables económicas y las sociales. En el último año del gobierno de Mariano Opina Pérez, se hizo el primer esfuerzo para formular un plan de inversiones públicas basado en objetivos explícitos de desarrollo de mediano plazo y que fue preparado con el apoyo de una misión del Banco Mundial presidida por Lauchlin Currie. El informe elaborado por la misión, titulado Programa de Fomento para Colombia , planteaba la necesidad de buscar un mejoramiento del nivel de vida de la población, incrementar la productividad, mejorar la salud y la nutrición, ampliar el acceso a servicios de electricidad y “hacer posible para todos la adquisición de un mayor número de comodidades y el goce de una vida más amable” 5.

5 Morcillo. (2002).

En 1954 el gobierno nacional contrató al Instituto de Economía y Humanismo de París, dirigido por el Padre Louis Joseph Lebret, para adelantar la Misión de estudio de las condiciones sociales del país, cuyos resultados se presentaron en el informe Estudio sobre las condiciones de desarrollo de Colombia, entregado en 1956 y publicado en 1958. En el informe se hizo un detallado análisis de la situación social

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del país con énfasis en educación y se presentaron algunas propuestas para mejorar las condiciones de vida de la población. En 1958, al iniciarse el gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), se crearon el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación y el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, DASP. En 1961 se formuló el primer plan de desarrollo formal, titulado Plan Decenal , que contó con el apoyo de la CEPAL y siguió las orientaciones de su director Raul Prebisch. En la base del plan estaba el análisis demográfico realizado por Álvaro López Toro y se plantearon de manera integrada las finalidades económicas con las sociales sin establecer ninguna dicotomía. Durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) no hubo plan formal sino una ampliación, para el cuatrienio, del plan de inversiones. Durante su gobierno se realizó una misión sobre el tema del empleo bajo la coordinación de la OIT, cuyas recomendaciones fueron entregadas al final del gobierno con la expectativa de que fueran acogidas por el gobierno entrante.

6 Ibídem, pág. 361.

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Misael Pastrana Borrero (1970-1974), solicitó la asesoría de L. Currie para la formulación del Plan de Desarrollo Las Cuatro Estrategias , considerado por algunos como el primer plan de desarrollo propiamente dicho. En el Plan, Currie retoma los planteamientos hechos desde 1960 en su informe Operación Colombia y construye el plan a partir de la preocupación fundamental de lograr empleo para el ejército de migrantes no calificados que llegaba a las ciudades gracias a los nuevos puestos de trabajo que generaría el sector de la construcción de vivienda e infraestructura urbana. Esta propuesta se incorporó al nuevo plan como la primera estrategia. Las otras tres estrategias se referían al fomento de las exportaciones, al aumento de la productividad agrícola y distribución de la tierra y, por último, al establecimiento de impuestos progresivos para atender los servicios sociales del Estado, que se orientarían a reducir la desigualdad del ingreso, elevar la demanda y mejorar las oportunidades para todos 6.

En el plan del presidente Alfonso López Michelsen (1974-1978), Para Cerrar la Brecha , se hizo énfasis en el desarrollo regional y se crearon programas especiales para el desarrollo rural integrado y otro de alimentación y nutrición, denominados Programa PAN-DRI. Adicionalmente, se buscó mejorar el acceso de la población a los servicios sociales básicos, especialmente en educación, salud y agua potable. El Plan de Integración Nacional , PIN, fue el plan del gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y en él se hizo énfasis en la dotación de infraestructura y comunicaciones al país, así como en el desarrollo minero y energético, mientras que el componente social se limitaba a continuar con las acciones definidas por los Programas PAN-DRI. Con el gobierno de Belisario Betancur Cuartas (1982-1986), el plan Cambio con Equidad trató de revivir el sector de la construcción como eje de la estrategia de empleo, pero el contexto del país había cambiado y la construcción se había transformado al desarrollar tecnologías más intensivas en capital reduciendo, por tanto, la demanda de mano de obra, especialmente en las primeras etapas del proceso. Adicionalmente, se presentó una crisis fiscal que llevó a realizar un ajuste económico que afectó de manera importante el gasto social. En lo institucional, este gobierno dio los primeros pasos hacia la descentralización política, haciendo efectiva la elección de los alcaldes. El gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986-1990), con el Plan de Economía Social , puso nuevamente como eje central del plan de gobierno el tema social, buscando la convergencia entre el desarrollo social y el desarrollo económico. Se esperaba reducir los niveles de pobreza, reorientar recursos para dirigirlos a la prestación de servicios sociales y lograr plena cobertura de dichos servicios para las poblaciones más pobres. El Gobierno creó la Consejería Social con la idea de dar más fuerza al mandato de reducción de la pobreza, pero en la práctica lo que se logró con este esquema institucional fue debilitar el papel del Departamento Nacional de Planeación en la iniciativa de los programas sociales, sin que el impacto de los programas de disminución de la pobreza fuera notable. Durante este gobierno, el

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ICBF creó el programa de Hogares Infantiles Comunitarios, logrando un avance importante en la cobertura de atención a niños menores de 7 años. Vale la pena resaltar un hecho que tendría importantes consecuencias para los programas sociales durante este período. Se trata del cambio en la definición presupuestal de los gastos en educación y salud, que dejan de considerarse recursos de funcionamiento para hacer parte del presupuesto de inversión, sometidos al rigor de los sistemas de planificación, seguimiento y control del gasto. Este cambio favoreció también el que se tuviera mayor flexibilidad en las asignaciones de inversión en educación y salud teniendo en cuenta las necesidades regionales y la definición de la población objetivo de los distintos programas. Quedó claro, a partir de entonces, que el gasto social era un factor de desarrollo que debía estar sometido a procesos de planeación y control, de la misma manera que lo estaba la inversión en capital físico y en infraestructura o cualquier otro programa de inversión económica. Del cambio en la definición presupuestal de los gastos en educación y salud se derivaron también algunos problemas relacionados con la dicotomía institucional existente en el manejo de los recursos públicos, dado que el manejo del presupuesto de inversión y de las variables económicas era responsabilidad del Ministerio de Hacienda y del Banco de la República, mientras que el presupuesto de inversión social y de infraestructura quedó bajo el control de Planeación Nacional. En la práctica, el resultado de esta separación de funciones desconocía las interrelaciones entre crecimiento económico y desarrollo humano. La descentralización iniciada tímidamente por Belisario Betancur adquirió nuevas dimensiones durante el gobierno de Virgilio Barco, cuando se hizo una amplia cesión de funciones del nivel nacional al nivel territorial en los campos de agua potable, saneamiento básico, servicios médicos del primer nivel, asistencia técnica agropecuaria, desarrollo rural, construcción de infraestructura para educación, vías urbanas y caminos vecinales. Con el traslado de funciones se hizo también un traslado de recursos o transferencias de una parte del impuesto a las ventas

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recaudado por la Nación. Al mismo tiempo, se crearon fondos de cofinanciación, a los cuales podían acceder los municipios para adelantar proyectos relacionados con las nuevas funciones. De 1990 a 1994, durante el gobierno de César Gaviria Trujillo, se llevó a cabo un profundo cambio institucional, en gran parte derivado de los mandatos de la Constitución Política de 1991. Desde el punto de vista económico, el cambio más importante fue la aceleración del proceso de apertura de los mercados y del sector financiero, cuyos impactos aún son objeto de miradas encontradas. El impulso que se dio a la descentralización, con énfasis en los sectores sociales, hizo necesaria la creación de nuevas formas de organización del Estado y el diseño de instrumentos de gestión que ayudaran a los departamentos y municipios a manejar de manera eficiente las crecientes transferencias que recibía de la Nación. Durante el período de transición del modelo de gasto central a uno descentralizado se adelantaron programas de acompañamiento y desarrollo institucional de los entes territoriales, ya que éstos debían cumplir ciertos requisitos de capacidad institucional para hacer efectiva la descentralización, condiciones que fueron definidas en la Ley 60 de 1993 y en sus decretos reglamentarios. Adicionalmente, el mandato Constitucional de dar preferencia al gasto social, con énfasis en las poblaciones más pobres, así como el de hacer efectivo el proceso de descentralización administrativa, exigieron crear instrumentos para identificar la población objetivo de los programas de inversión social, hacer seguimiento y evaluación del los programas y certificar las capacidades de los entes territoriales en lo social, tareas que fueron realizadas, en buena parte, por la Misión Social, creada en 1993. Al crear la Misión Social en el Departamento Nacional de Planeación se buscaba contar con un grupo técnico con muy buena capacidad analítica que, con un enfoque suprasectorial, pudiera superar las limitaciones derivadas de una visión limitada por la división tradicional entre los distintos sectores sociales. Se reconocía, de esta manera, que existían problemas sociales que iban más allá de cada uno de

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los sectores sociales, como los de pobreza, la equidad o la transición hacia un Estado Social de Derecho, razón por la cual era necesario enfrentar estos problemas con una visión amplia, macrosocial, para definir políticas que integraran los objetivos de crecimiento económico y los de desarrollo social, sobre la base de un conocimiento preciso de sus múltiples interrelaciones 7 . Esta tendencia venía dándose también en muchos países de la región. La necesidad de tener en cuenta una dimensión suprasectorial de lo social tuvo varias formas de desarrollo institucional en América Latina. Ante la desaparición, en muchos de los países, de los ministerios de planificación, se optó por crear superministerios sociales que agruparan los sectores de educación, salud, seguridad social y, en algunos casos, vivienda de interés social. Se crearon también los Consejos de Política Social, con la secretaría técnica del ministerio social, cuya misión era lograr la coordinación entre los distintos sectores y áreas del Estado; sin embargo, esta alternativa institucional no siempre fue exitosa.

7 Baldión y Nina (2001); DNP (2000); Misión Social, DNP y PNUD (1998, 2000, 2001); Nina y Grillo (2000); Ramírez (1997); Ramírez y Acosta (1997, 1997 b); Rodríguez y Leibovich (1998); Sánchez F. (1997); Sarmiento, González, et. al. (1999, 2000, 2001); Sarmiento, González, Ramírez, et. al. (2000); Vélez, Castaño y Becerra (1995). La Misión tuvo una participación destacada en la investigación de May (1996). 8 Sobre el significado de los indicadores sociales, ver Sarmiento (1992, 1995, 1996, 1996 b). 9 Pigou (1912, 1920).

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La Misión aspiró a que los indicadores de la política social llegaran a tener una relevancia similar a la de otras mediciones convencionales, tales como la evolución del Producto Interno Bruto, PIB, o la variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC. Se esperaba que las mediciones sociales tuvieran impactos políticos de acuerdo con el grado de cumplimiento 8 de las metas fijadas en el plan de desarrollo de cada gobierno. Esta propuesta aunque novedosa para el país tenía antecedentes en otros medios. A comienzos del siglo XX, Pigou 9 propuso utilizar el Producto Interno Bruto per cápita como una medida del bienestar. Advirtió, sin embargo, que los avances en el PIB per cápita reflejan un mejor bienestar únicamente si no ha empeorado la situación de ninguno. A pesar de la insistencia de Pigou en que es necesario observar no sólo lo que pasa con el PIB per cápita sino también lo que sucede con los menos favorecidos, esta preocupación se fue dejando de lado, y la evaluación del bienestar terminó dependiendo de la evolución del PIB per cápita y, peor aún, de la evolución del PIB.

10 La expresión cuantitativa es el IDH que combina ingreso per cápita, esperanza de vida y un índice de logro educativo de todos los niveles de educación. 11 Una discusión sobre la importancia de la equidad como medida del desarrollo se puede ver en Sen, Desarrollo y Libertad, en el Informe de Pobreza Banco Mundial 2000 y en CEPAL. La brecha de la equidad. 2000. Igualmente ha habido una larga discusión teórica y empírica sobre la no existencia del llamado goteo, que esperaba que la equidad se mejoraría solamente con el crecimiento. Hay una abundante literatura económica que muestra que no sólo importa el desarrollo sino la forma de lograrlo.

La discusión contemporánea se recoge bien en la siguiente síntesis: (i) el desarrollo es multidimensional, de manera que se deben tener en cuenta los logros en volumen de producto, pero también en esperanza de vida, el aumento de la capacidad humana que mide el grado de educación alcanzado y, en general, la posibilidad de disfrute de los bienes y servicios que son deseables socialmente y posibles técnicamente en una sociedad dada 10 , (ii) la valoración del desarrollo no se puede hacer solamente por la maximización de un criterio o, ni siquiera, por la unión de varios sino que importa la distribución de los logros en la población 11 , (iii) la división entre crecimiento económico y desarrollo social no tiene sentido, ya que se trata de un solo desarrollo socio económico, al que se llega por una interacción de dos formas de acumulación, una física y otra humana, y cada una de estas dos formas de acumulación se hace individual o colectivamente 12 , (iv) para valorar el desarrollo no sólo importa que la actividad socioeconómica se dé en un marco de libertad e igualdad, sino que el resultado sea la total superación de la miseria económica, la exclusión social y la exclusión política 13 .

12 La importancia de las instituciones, de las reglas de juego y de la democracia, ha sido ampliamente discutido por North y la escuela neoinsitucionalista; Barro en Determinants of economic growth y, en general, en los modelos de crecimiento endógeno.

El país no cuenta con un indicador social de naturaleza macro que tenga una capacidad informativa similar a la del PIB o a la del IPC. La Misión Social, sin embargo, hizo un esfuerzo importante orientado a diseñar una medida o indicador compuesto, que permitiera medir los avances en desarrollo socioeconómico del país y sus regiones; como resultado de esta labor, se llegó al diseño del Índice de Condiciones de Vida, ICV, que incluye variables sociales como esperanza de vida, escolaridad o analfabetismo y otras de acceso a infraestructura social como agua potable y condiciones de la vivienda. Un indicador como el ICV puede ser el punto de partida para crear una medida macro que incorpore la dimensión social. Lo ideal sería que dicho indicador pudiera descomponerse de forma que las variaciones observadas en áreas sociales tan importantes como la educación y la salud se reflejaran en la medida agregada.

13 Ver especialmente la discusión de Sen sobre el desarrollo como libertad en los medios y liberación en el resultado que se encuentra en Libertad y Desarrollo.

El enfoque macrosocial que inspiró a la Misión, en particular en temas relacionados con la pobreza, equidad y calidad de vida, se complementó con otros temas de interés como el de la descentralización administrativa, la focalización del gasto

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social, y la reestructuración de las instituciones del sector social. Con estas preocupaciones en mente, el equipo preparatorio de la Misión, conformada por especialistas del PNUD, del DNP y del Banco Mundial elaboró , entre junio de 1992 y mayo de 1993, una agenda de trabajo con énfasis en: (i) las reformas institucionales llevadas a cabo bajo las facultades extraordinarias concedidas a través del artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991, (ii) la caracterización socioeconómica de la población, que se hizo mediante la planificación, el diseño y la contratación de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, CASEN, cuya información fue el insumo básico para conocer la calidad de vida de las personas y desarrollar el instrumento de focalización de beneficiarios de los programas sociales, (iii) la realización de una encuesta de opinión sobre los servicios sociales, con el fin de captar las expectativas por el lado de la demanda, (iv) el análisis de la incidencia del gasto público social 14 , (v) la definición del enfoque, los objetivos, la organización, la ubicación institucional y los recursos necesarios para que la Misión Social se hiciera realidad. La Misión Social fue una propuesta novedosa como organización, ya que se definió como instancia técnica asesora, sin intervención directa en el manejo operativo o administrativo de las políticas o programas sociales que se estaban implementando, con una gran capacidad en lo relativo a la coordinación de políticas públicas en lo social. Esta capacidad de coordinación y convocatoria obedeció al hecho de ubicarse en el Departamento Nacional de Planeación, pero también al de ser un Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, lo que le dio una relativa independencia y facilitó sus ejecuciones en tres aspectos: a) La posibilidad de formar, con agilidad administrativa y operativa, equipos de trabajo especializados y temporales para diseñar y poner en práctica los nuevos instrumentos. El esquema administrativo del PNUD permitió tener formas de contratación ágiles, lo cual resultaba altamente deseable para organizar equipos de innovación, especialmente en los sectores sociales. 14 El punto de partida del estudio fue el trabajo de Selowsky (1979) y el resultado se sintetiza en el libro de Vélez (1996).

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b) La estabilidad de los miembros de la Misión a través de los gobiernos, que influyeron de manera clara en el diseño de programas y políticas gubernamentales.

Adicionalmente, la adscripción a una agencia de las Naciones Unidas permitió que el PNUD se convirtiera en el puente de discusión entre los gobiernos salientes y entrantes para analizar la conveniencia de mantener y consolidar algunas líneas de trabajo. Aunque este propósito no se logró para todos los programas, sí fue posible garantizar la continuidad para el sistema de focalización, aún con la operación simultánea de las redes de apoyo social creadas en la Presidencia Se logró, asimismo, tener continuidad en la utilización de los Índices de Desarrollo Humano y Condiciones de Vida, como indicadores de seguimiento y medición de la situación social del país, así como otros indicadores de evaluación de gestión y de impacto como los relativos a educación, gasto social, etc. c) La agilidad en el manejo de recursos financieros y de contratación, permitió, entre otras cosas, realizar de manera rápida la Encuesta de Caracterización Socioeconómica, C ASEN, en 1993 y contar con el apoyo de exper tos internacionales en el diseño de los instrumentos de focalización, que fueron básicos para el cambio de política en el sector de salud.

15 Sarmiento, Ramírez y Acosta (1999). 16 Entre los trabajos realizados conjuntamente destacamos Sarmiento y Barrera (2000 b); Sarmiento, Ramírez, Acosta y Grillo (2000). 17 Sarmiento y Barrera (2000); Sarmiento, Ramírez y Álvarez (2000 b). 18 Sarmiento, Ramírez y Álvarez (2001).

Dado el énfasis del trabajo de la Misión Social, en la descentralización y el apoyo a las regiones en el seguimiento de las políticas sociales, se adelantó un trabajo conjunto con el PNUD para promover, apoyar y asesorar a los entes territoriales en la creación de Observatorios Sociales regionales, con la idea de fortalecer su capacidad técnica y formar equipos de investigadores que hicieran seguimiento permanente a la coyuntura social de los departamentos o municipios. Se realizaron convenios con las siguientes instituciones departamentales y municipales: Cámara de Comercio de Bogotá 15 , Veeduría Distrital 16 , Caja de Compensación Familiar de Antioquia, Confama 17 , Consorcio CRECE de Manizales, Planeación Departamental del Quindío y Centro de Investigaciones Socioeconómicas de Risaralda, CIR, de Pereira 18 . Se ha buscado que los observatorios estimen los índices regionales con la misma metodología que se usa para el cálculo del índice nacional. Esta estandarización facilita las comparaciones regionales y municipales. Además del cálculo de las variables comunes, cada observatorio realizó otras investigaciones que consideró pertinentes de acuerdo con la situación social de su región.

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Los observatorios han logrado cuatro objetivos: (i) informar a los ciudadanos y al gobierno local sobre su posición relativa en el campo social, (ii) contribuir a la capacitación y a la formación de las personas que participan en la elaboración de los indicadores; iii) impulsar el desarrollo de las estadísticas regionales y locales, (iv) fomentar la cooperación interinstitucional.

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dos

capítulo

Aportes conceptuales de la Misión

l énfasis que hizo la Misión Social en la definición de conceptos e instrumentos para la focalización, la descentralización y el desarrollo institucional, partió de una reflexión cuidadosa sobre el concepto de lo público y su finalidad social. La focalización hace referencia a los mecanismos de selección de beneficiarios del gasto social, en un contexto en el cual los recursos fiscales son escasos y la priorización de beneficiarios es necesaria para garantizar la universalidad del acceso a los servicios sociales. La descentralización, se relaciona con el modo de ejercer lo público, buscando acercar el Estado a la población objeto de su acción, facilitando los mecanismos de participación ciudadana y asegurando la pertinencia de los servicios prestados por el Estado. La Misión hizo un énfasis especial en el apoyo a la descentralización en materia de educación y salud, diseñando instrumentos de gestión para el nivel local y capacitando a las instituciones y a los funcionarios para mejorar y evaluar de manera permanente los programas sociales. La Misión también dedicó un esfuerzo analítico importante a la precisión del concepto de pobreza como un concepto dinámico de múltiples dimensiones, que permitiera conocer las condiciones de riesgo de las personas y que fuera sensible a las coyunturas sin perder la perspectiva estructural. Promovió el debate académico y técnico sobre el tema, adelantó estudios y probó metodologías de análisis que hicieron posible su cuantificación, basándose en mediciones de indicadores compuestos de valores continuos como fueron el ICV y el I-Sisben, entre otros.

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La Misión Social también encontró un fértil campo de análisis y desarrollo conceptual acorde con los avances que, por su propia iniciativa, venía haciendo, en el trabajo adelantado por el PNUD, bajo la dirección científica de Mahbud ul Haq (1934-1998) y que llevó a la definición de Desarrollo Humano. El PNUD concibió el desarrollo humano como desarrollo de las capacidades y la libertad y su medición se concretó en indicadores como el Índices de Desarrollo Humano, IDH, de Pobreza Humana, IPH, de Desarrollo de Género, IDG, y de Potenciación de Género, IPG, calculados regularmente para más de cien países desde finales de los 80. La Misión se integró al equipo internacional del PNUD y produjo anualmente los Informes de Desarrollo Humano para Colombia desde 1998 hasta el 2000, en los cuales se presentaron los estimativos de los distintos indicadores de desarrollo humano. Por último, la Misión Social hizo avances importantes en relación con los conceptos de convivencia y de paz , los cuales se consideraron elementos fundamentales en la construcción de la democracia participativa y en la definición de instancias de participación de la comunidad en los procesos de evaluación, control y gestión de la inversión pública social.

El concepto de pobreza y la focalización del gasto social Dado la especial naturaleza de la Misión Social —en particular su carácter mixto de programa técnico y asesor en la institucionalización de políticas sociales— resultaba fundamental para el país su aporte en la discusión y el diseño de nuevos conceptos e instrumentos y en la aplicación de los mismos para la implementación, la gestión y la evaluación del impacto de los programas y las políticas sociales. Cuando, en 1993, se puso en marcha la Misión, la definición del concepto de pobreza dependía casi completamente del planteamiento promovido por CEPAL, basado en necesidades básicas y la línea de pobreza calculada con base en los ingresos de los hogares. Estos indicadores aún son utilizados por la banca

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multilateral para definir sus programas de ayuda o las condiciones de los créditos dirigidos a los países en desarrollo. Colombia optó, a partir de la Constitución de 1991, por una definición de pobreza que se separaba de la medición del ingreso y se orientaba más a medir condiciones de vida con indicadores como los de necesidades básicas insatisfechas. El mandato de atender a las poblaciones con mayores necesidades, hizo indispensable llegar a mediciones más precisas sobre la situación de pobreza de la población, de tal manera que fuera posible focalizar las inversiones del Estado en la población más vulnerable de acuerdo con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que se aplicaban en el caso de la seguridad social.

19 Sen define las capacidades como el subconjunto de bies y servicios que cada persona elige libremente de acuerdo con su ideal de vida, lo que los hace socialmente deseables y que además sean técnicamente posibles. Para Sen, una mejor calidad de vida implica un mayor y más libre acceso a un conjunto, cada vez más amplio, de bienes y servicios y el logro, de una vida digna que supera la miseria económica, la exclusión política y social. El desarrollo como ampliación del espacio de las capacidades puede ser identificado con la libertad. A partir de estos postulados Naciones Unidas ha modificado su concepto de desarrollo, asociándolo a la idea de Sen. (2000).

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La Constitución de 1991 reconoce también la importancia de evaluar el impacto de la política social, para lo cual la Carta destaca la relevancia de la participación y el control ciudadanos. Pero los ciudadanos encuentran una limitación para ejercer este derecho cuando no disponen de la información necesaria sobre las actividades del Estado, sus ejecuciones y sus resultados. El desarrollo de sistemas de información pública con la calidad y oportunidad necesarias, son elementos esenciales de la democracia participativa, de allí la relevancia de diseñar indicadores que sean sensibles y presenten de manera clara la situación de pobreza de la población y el impacto de la actividad del estado en lo social. Adicionalmente, un indicador es relevante si informa para decidir. La creación y la estimación de indicadores no es un simple ejercicio técnico y académico, sino que es una necesidad de las sociedades democráticas. Los indicadores elaborados por la Misión Social han partido del concepto de capacidades, en la manera como la entiende Amartya Sen 19 , concepto que expresa de una manera adecuada una situación de bienestar o de pobreza de las personas. La pobreza, desde esta perspectiva, se expresa como una reducción del espacio de las capacidades. La Misión Social ha podido diseñar indicadores sensibles y transparentes para el ciudadano común, quien los ha encontrado útiles para participar de manera activa

20 En diversos trabajos, Sen ha mostrado que en las sociedades democráticas que han contado con prensa libre, rara vez se han presentado hambrunas. “(...) ningún país dotado de un sistema de elecciones multipartidistas, con partidos de oposición capaces de expresarse como tales, y de una prensa que pueda informar y poner en tela de juicio la política gubernamental sin temor a ser censurada, ha sido escenario de hambrunas realmente extendidas. Esta generalización puede extenderse no sólo a los países desarrollados de Europa y América, sino también a estados muy pobres, como India, Bostwana o Zimbabwe” (Sen 1998, pág. 86). Ver, igualmente, Sen (1985 b, 1999). Cuando hay información, las personas y los gobiernos generan diversas formas de solidaridad que evitan la hambruna. Desde un punto de vista pragmático, a los gobiernos elegidos no les conviene dejar avanzar situaciones que puedan degenerar en una hambruna. Pero, observa Sen (1985 b, pág. 46-51), el comportamiento de las personas es muy diferente frente a la amenaza de una hambruna que frente a la pobreza crónica. Las sociedades democráticas pueden acostumbrarse a convivir con la pobreza, sin preocuparse demasiado por reducirla. Sen ilustra esta idea comparando lo sucedido en la segunda mitad del siglo XX en India y China. A mediados de los ochenta, el ingreso per cápita de China superaba ligeramente el de India, sin que las diferencia fuera significativa. En India la participación democrática ha evitado las hambrunas, pero no ha llevado a reducciones significativas en la pobreza. China, en cambio, ha logrado que los niveles educativos de la población aumenten, lo que se ha reflejado en un aumento de la esperanza de vida, en una

en los espacios que ofrece la democracia. En ocasiones, se han convertido en guías claras para definir un rumbo de acción y han ofrecido los medios adecuados para que la sociedad colombiana pueda llegar a ser más equitativa y para que sus ciudadanos tengan la posibilidad de lograr una mejor calidad de vida 20 . El trabajo realizado por la Misión, primero con la Encuesta de Caracterización Socioeconómica, CASEN, de 1993 y luego con la Encuesta de Condiciones de Vida, de 1997, desarrolló una concepción de pobreza multidimensional y diseñó e implantó como instrumento de medición el Índice de Condiciones de Vida, ICV. El ICV es una medida cardinal y continua, muy útil para tomar decisiones de política social porque permiten ordenar los hogares y definir distintos puntos de corte de acuerdo con los grados de focalización requerido por los programas sociales o la disponibilidad de recursos. A partir de los logros alcanzados con la conceptualización del término pobreza y c o n l a g e n e ra c i ó n d e l Í n d i c e d e C o n d i c i o n e s d e V i d a , e l e q u i p o d e investigadores de la Misión Social realizó estudios, discusiones, seminarios y publicaciones que estimularon el debate sobre la convergencia de las políticas de universalización y focalización y promovieron la discusión académica para comprender los fundamentos conceptuales de las diferentes medidas de pobreza y el avance que representa el uso de índices compuestos como el ICV. Los resultados de es te debate se proyectaron al exterior, en países como Argentina, Ecuador, República Dominicana, México y Venezuela, donde estos conceptos, metodologías e ins trumentos de medición se pusieron a prueba y llegaron a ser parte de la rutina del trabajo de los investigadores, académicos y funcionarios gubernamentales. Otro campo de desarrollo conceptual que adelantó la Misión fue el relacionado con la gestión pública de lo social y su aplicación en el diseño y puesta en marcha de instrumentos de evaluación e impacto de los programas sociales. La primera evaluación de este tipo que se hizo en el país fue realizada en 1978 por Selowski y

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publicado en el libro Quién se beneficia del gasto público 21 . La Misión retomó la metodología y avanzó en la medición y valoración de la equidad de los programas y a partir de allí, diseñó una encuesta de Calidad de Vida orientada a la evaluación de programas sociales y que se realizó por primera vez en 1993, la segunda en 1997 y la última en 2003. Para realizar el análisis de estas encuestas, la Misión y el Programa Nacional de Desarrollo Humano del DNP, que continuó las tareas de la Misión a partir del 2001, convocaron a sectores académicos y profesionales para que adelantaran una discusión sobre el seguimiento y evaluación de los programas sociales ejecutados por distintos niveles de la administración pública en los campos de educación, salud, seguridad social, vivienda, desarrollo rural y servicios públicos domiciliarios, entre otros. La Misión Social consideró que en las condiciones de Colombia, la lucha contra la pobreza y la desigualdad exigía la intervención del Estado para atender a los grupos menos favorecidos. Teniendo en cuenta el consenso existente en la literatura económica de que el crecimiento no garantiza equidad y a la inversa, la equidad no garantiza crecimiento, se concluyó que se lograría un mayor beneficio atendiendo al más pobre dentro de los pobres, como prioridad. Es en ese contexto en que se entendió la focalización de la política social.

reducción de la mortalidad infantil y, en general, en mejores condiciones de vida que en la India. A pesar de su mejor bienestar relativo, China sufrió la hambruna de 1959-1961. El control de la información impidió que la población conociera la tragedia y que se tomaran las medidas adecuadas. 21 Selowsky (1979).

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El Estado Social de Derecho implica la equidad como objetivo fundamental de la sociedad, la cual se enmarca en los principios de justicia distributiva, solidaridad, dignidad humana y universalidad. Acorde con estos principios, la Constitución ordena que el presupuesto debe dar prelación al gasto público social y, dentro de éste, a la atención preferencial a los niños (Art. 356) y a aquellas personas en “circunstancias de debilidad manifiesta” (Art. 13). La Constitución establece la focalización del gasto social cuando se refiere a la distribución de transferencias y señala que la Ley definirá las “áreas prioritarias de inversión social que se financiarán” de acuerdo con el “número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio” (Art. 357). En el Acto Legislativo No. 01 de 2001 y en la Ley

715 del 2001 se hacen ajustes a los criterios para definir la participación de las regiones en las transferencias de la Nación, mediante la creación del Sistema General de Participaciones, en el cual juegan un papel importante los criterios de eficiencia además del de pobreza relativa 22 . La focalización de los programas sociales y, por tanto, del gasto social, es una forma de buscar la universalidad de acceso a los servicios básicos. Los criterios de focalización pueden tener un énfasis en la demanda, en cuyo caso, la selección de los hogares o las personas elegibles de manera prioritaria para acceder a un servicio financiado por el Estado se hace por sus características socioeconómicas. Cuando la focalización está orientada por la oferta, el Estado financia la operación de organizaciones públicas o privadas que prestan un servicio básico a la población en general. Cuando se combinan ambos criterios, el Estado financia la oferta pero condicionada a criterios de demanda, es decir, a las características socioeconómicas de las personas que dichas organizaciones pueden atender.

22 La reforma de la Constitución por el Acto Legislativo No. 012 y la Ley 715 de 2001, mantuvo el mismo espíritu pero precisó algunos aspectos al redefinir los criterios de distribución de los recursos de transferencia, no limitándolo al indicador del NBI, y estableciendo que para el cálculo de las transferencias, se debería tener en cuenta la distribución de la población en zonas urbanas y rurales, la eficiencia administrativa, la equidad y la pobreza relativa. Las reformas mencionadas avanzan también en la distribución del gasto social por capitación.

La Misión reconoció, sin embargo, que existen algunos problemas en la aplicación del concepto de focalización, algunos originados en la distorsión que los hogares hacían de su condición socioeconómica para obtener beneficios que no tendrían dada su condición real. También porque la administración del sistema genera costos y porque se presentan problemas de sostenibilidad política ante una posible reacción de los menos pobres, excluidos del sistema. A pesar de esto, la Misión Social, consideró necesario definir una estrategia de focalización, buscando la racionalidad económica y la necesidad ética de atender a los más vulnerables, y en esta línea se trabajó hasta terminada la Misión Social en el 2001. El DNP, a través de la Dirección de Desarrollo Social, continuó con este enfoque y es actualmente la dependencia encargada de coordinar y dirigir técnicamente el Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales, Sisben, que es el instrumento de focalización definido por la Misión. La equidad es un objetivo que implica dar preferencia a los menos afortunados, en los términos de Rawls. Lograrla significa eliminar el sesgo de las políticas

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Gasto Público Social: Distribución de los subsidios en educación y salud por quintiles de ingreso, 1992-1997-2001 SALUD ISS

Total público*

Q 1 2 3 4 5 Total CC

1992

1997

2001

1992

27,4 25,6 18,7 15,9 12,4 100,0 -0,16

33,7 29,5 19,6 11,0 6,2 100,0 -0,29

25,9 24,4 18,9 17,1 13,7 100,0 -0,13

14,5 33,3 28,2 21,3 2,7 100,0 -0,14

1997

2001

11,7 20,4 29,5 32,4 100,0 0,28

5,4 14,4 22,3 24,2 33,7 100,0 0,27

*Total de sistema público de salud.

EDUCACIÓN

1 2 3 4 5 Total CC

Secundaria

Primaria

Superior

1992

1997

2001

1992

1997

2001

1992

1997

39,3 26,2 19,4 10,8 4,3 100,0 -0,347

44,8 28,5 20,5 7,2 -1,3 100,0 -0,461

36,6 29,0 19,7 10,6 4,1 100,0 -0,341

20,6 26,8 25,3 17,7 9,6 100,0 -0,124

29,0 28,4 24,6 14,0 4,0 100,0 -0,259

23,5 27,9 25,1 16,2 7,3 100,0 -0,1815

5,1 9,4 18,6 33,1 33,8 100,0 0,334

3,6 8,5 20,0 28,3 39,6 100,0 0,378

2001 4,2 8,5 20,0 31,7 35,6 100,0 0,344

CC es el coeficiente de concentración.

FUENTE: DANE, Registro F-400. Cálculos DNP/PNUD- Misión Social y Programa Nacional de Desarrollo Humano.

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económicas en contra de los pobres. Es necesario, además de asegurar un ingreso corriente mínimo, facilitar el acceso a los activos físicos y humanos que ayuden a los más pobres a alcanzar sus metas. Pobreza y equidad se han convertido en el punto central de la agenda de todos los países y organismos internacionales. Con esta preocupación en mente, la Misión Social desarrolló un estudio sobre Equidad y Educación en Colombia 23 , que permitió concluir que el gran reto al comenzar el siglo XXI para la sociedad colombiana es la equidad. Desde el punto de vista político, el tema sin resolver es el de la democracia; desde un punto de vista económico es la equidad. La preferencia por los más débiles se ha convertido en el punto de encuentro de los análisis del desarrollo social y económico. La equidad en lo económico, no es un juicio de valor sino una condición para el crecimiento y el acceso a educación es fundamental para lograr la equidad social. El comportamiento del mercado de trabajo muestra, que aunque ha habido una disminución de los retornos de la educación debido al crecimiento del desempleo, los retornos tienden a estabilizarse y la educación continúa siendo una de las mejores inversiones en el largo plazo, visto desde el punto de vista individual. En términos sociales, la educación es una condición para incrementar el capital social y como ha sido probado, tiene un efecto positivo en la reducción de la violencia. La educación de las mujeres, que ha aumentado más que la de los hombres, ha reducido la discriminación de género y ha favorecido el aumento de la participación de las mujeres en la actividad económica, aunque aún no se ha podido superar completamente la inequidad en las remuneraciones.

23 Sarmiento (2000 b).

La Misión Social encontró que el hecho más importante durante los noventa, en términos de equidad, es la intervención a favor de los más pobres como política generalizada del sector social. La conclusión más importante es que se debe lograr de manera urgente una redistribución del gasto público. En Colombia el gasto social en educación ha sido redistributivo con excepción del gasto en educación superior. En términos reales, el subsidio tiene un efecto importante en el ingreso promedio de las familias más pobres. El gasto en educación primaria y secundaria representa

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el 40% del ingreso real del 10% de los hogares más pobres, tanto urbanos como rurales. Para el siguiente 10% representa el 18% en la zona urbana y más del 50% en la zona rural, mientras esta proporción es menos del 4% para los hogares por encima del quinto decil 24 .

Gestión de las políticas sociales El mejoramiento de la gestión de los programas sociales fue una de las tareas que se propuso la Misión Social desde su creación, ya que el mandato de descentralización llevaba implícito el apoyo y la asesoría a las regiones y a las entidades nacionales para lograr mayor eficiencia en el gasto social y mejor focalización en la población objetivo. Fue necesario, entonces, desarrollar instrumentos de trabajo que le permitiera actuar sobre las instituciones, teniendo en cuenta un concepto novedoso sobre la gestión de la política social.

24 Ver Sarmiento (2000 b). Ver también , Rozas (1998). 25 Bird y Wiesner (1982). 26 Para evaluar los perfiles institucionales la Misión se basó en la metodología Datleneco, que es una versión ampliada del Atleneco (Sarmiento 1985, 1987; Arteaga, Barrera y Gutiérrez 1996). Datleneco es: Dirección, Asignación, Tecnología, Logística, Ejecución, Normativa, Evaluación y Control. Las primeras cinco corresponden a áreas de decisión. La evaluación y el control se aplican a cada área de decisión. 27 Radar: Sistema de Seguimiento y monitoreo de las entidades territoriales descentralizadas.

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Desde la publicación del Informe Bird-Wiesner 25 , se ha hecho evidente que el país requiere mejorar la gestión pública. La gerencia del gasto público requiere de técnicas específicas ya que los procedimientos administrativos utilizados por las empresas privadas no siempre son adecuados. Las diversas técnicas de gestión propuestas por la Misión Social, como Datleneco 26 y Radar27 , favorecieron la gerencia social, porque ayudaron a mejorar el uso de los recursos del Estado, desde una perspectiva que da prioridad a los bienes y servicios públicos. Se partió de la consideración de que los bienes públicos –independientemente de quién los provee— se caracterizan porque una vez producidos deben beneficiar al conjunto de la sociedad sin que nadie pueda impedir ese beneficio. La Misión Social concibió la gerencia pública como política, dado que el bien público más importante del Estado es la regulación que establece las reglas de juego para toda la sociedad. En ese contexto, los espacios y mecanismos de participación se concibieron como parte constitutiva de la gestión de todo bien público.

Como los marcos de regulación pueden variar en el tiempo, cuando se trata de la gestión pública tiene más sentido hablar de evaluación que de control. El control supone la capacidad de prever los resultados, lo cual solo es posible si hay objetivos claramente definidos, ordenados y estables, y si las técnicas para conseguirlos están debidamente comprobadas y son fiables. Teniendo en cuenta que la gestión pública “es un proceso de adaptación que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en un entorno cambiante” 28 , en ella la evaluación permanente de procesos y resultados es fundamental para orientar la toma de decisiones y la efectividad de las acciones de control es limitada. La producción de bienes y servicios sociales se diferencian de la producción de bienes económicos porque en es tos últimos los procesos de producción, distribución y consumo están claramente diferenciados, mientras que en el caso de los servicios sociales son simultáneos. La finalidad primordial de la gerencia privada es la maximización de utilidades y su campo de decisión, la selección de los medios. La gerencia de un servicio social público debe decidir sobre distintos fines: si los busca de manera simultánea en detrimento de la calidad o si selecciona prioridades buscando maximizar la calidad en términos del logro de la equidad, la productividad o la eficiencia. Adicionalmente, la generación de servicios sociales es intensiva en mano de obra y su calidad depende de la calidad del recurso humano que los presta; de allí la importancia de la evaluación continua de la gestión para controlar la calidad del servicio.

28 Metcalfe, Less. La gestión pública: de la imitación a la innovación.

Desde la perspectiva del gasto público, la planificación técnica e integral de los programas sociales debe tener en cuenta tanto los gastos de funcionamiento como los de inversión, ya que planear sólo los gastos de inversión significaría planear sólo la décima parte del total del gasto. La Misión Social consideró fundamental para la gerencia de los servicios sociales y la evaluación de gestión, desarrollar sistemas de información e indicadores que sirvieran para alimentar los procesos de toma de decisiones. En la gestión de servicios sociales, el diseño de programas y proyectos debería ir acompañado del diseño de instrumentos e indicadores de seguimiento y evaluación, junto con la definición de los criterios de valoración de

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los resultados. La determinación de la situación inicial, o línea de base, constituye una herramienta fundamental para juzgar el impacto de los programas o proyectos. Por último, la gestión de los servicios sociales se evalúa no sólo en función de su economía, eficiencia y eficacia (EEE) sino, además, por su impacto, calidad y equidad. En los distintos sistemas de información que la Misión Social diseñó para apoyar la gestión pública social se tuvo en cuenta que las entidades debían asumir la responsabilidad por la dirección y los resultados del sistema o programa social en el cual se trabajara. La falta de autonomía impide que se asuma la responsabilidad sobre las acciones emprendidas y los resultados obtenidos y fomenta el paternalismo y la desinstitucionalización de los servicios sociales. La ausencia de parámetros de medición objetivos, sesga la asignación de recursos y la valoración de resultados, lo que refuerza la idea muy difundida de que en el campo de los servicios sociales no es posible lograr la racionalidad económica y administrativa. Es usual encontrar en la gestión pública de los servicios sociales especialistas en el área respectiva, para quienes es primordial la optimización de lo técnico y son secundarios los problemas de eficiencia y productividad o, por el contrario, se encuentran administradores con amplio sentido de la eficiencia económica, pero con poco énfasis en la calidad técnica del servicio.

29 Sarmiento, Barrera y Parra (2000). Castaño y Moreno (1994, 1994 b); Misión Social, DNP (2001); Moreno (1995); Sarmiento y Arteaga (1998); Sarmiento, González y Rodríguez (1999); Vélez (1995); Vélez, Castaño y Deutsch (1998, 1999).

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Por lo anterior, al introducir la Misión Social el concepto de gerencia de los servicios sociales o gerencial social, se buscó una mayor racionalidad en los procesos de planificación y de evaluación de la gestión, y que los mismos es tuvieran acompañados de sistemas de información e indicadores basados en parámetros de medición objetivos que orientaran la asignación de recursos, el seguimiento de las acciones y la evaluación de procesos y resultados a partir de criterios de valoración previamente establecidos. Su objetivo prioritario fue lograr, a nivel regional y nacional, la institucionalización de los procesos, la gestión orientada a resultados y el equilibrio de objetivos de calidad técnica y eficiencia económica de la gestión en los sectores sociales 29 .

En el campo de la gerencia social, la Misión Social creó instrumentos específicos aplicables a distintos sectores, aunque con mayor énfasis en el sector educativo. Asesoró a los departamentos para el manejo descentralizado de los recursos y los programas sociales y al Gobierno Nacional en el desarrollo de las propuestas normativas que se convirtieron en proyectos de Ley, como fue el caso de la Ley 60 de 1993 y en la Ley 715 del 2001. Para el seguimiento y medición de los resultados y la evaluación de la gestión educativa, se desarrollaron los sistemas Gestione, soporte de la gestión administrativa departamental y municipal, y Sabe 2000, soporte de las instituciones educativas, que representaron un aporte clave para el manejo del sector. En 19 97, la Misión promovió la conformación de un grupo de trabajo interinstitucional integrado por técnicos de la Unidad de Desarrollo Social del DNP, la Consejería Presidencial para la Política Social y el Ministerio de Salud, con el fin de adelantar un programa de formación en “gerencia social”, con énfasis en salud y educación, dirigido a funcionarios de alto nivel de las entidades territoriales30. Con este programa se buscaba desarrollar capacidades orientadas a captar las señales del medio y responder de manera eficiente y oportuna a dichas señales, teniendo en cuenta que “el paradigma emergente en ‘gerencia social’ promueve la preparación y formación de ‘gerentes’ que sean creativos y transformadores, que puedan lidiar con la complejidad y la incertidumbre propias del contexto actual, capaces de armar redes, de negociar, de promover y desarrollar la participación efectiva de la comunidad que asisten, de diseñar y manejar estructuras organizacionales que sean flexibles; que le otorguen la máxima prioridad al desarrollo de su personal e incorporen la idea de la ‘cultura organizacional’ y de los ‘valores’ que la sustentan, para generar un ‘clima organizacional’ propicio para el cambio, procurando que las organizaciones aprendan y sean totalmente adaptables”31.

Descentralización 30 Sánchez (1996, 1996 b, 1997, 1997 b, 1998 b). 31 Sánchez (1997 b), pág. 12-13.

La descentralización es un proceso de trasladar las competencias de recolección y gasto de dineros públicos (fiscal); de dirección, manejo, asignación, control y evaluación de recursos (administrativa) y de designación y elección de mandatarios

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(política) de una autoridad nacional a las organizaciones regionales o locales. El grado de descentralización varía desde la desconcentración, donde la unidad central mantiene la iniciativa pero crea unidades para ejecutar sus decisiones, hasta la “devolución”, en el sentido anglosajón, que implica dar toda la autonomía en el manejo del poder político, administrativo y fiscal a las unidades locales. Se dan también formas intermedias como la delegación donde las competencias se entregan de manera transitoria y con límites precisos y siempre pueden ser vueltas a tomar por el centro. La Constitución Política de 1991 definió que los servicios sociales de educación y salud deben ser ejecutados descentralizadamente, con un período de transición que fijaría la ley. La Ley 60 de 1993 definió las condiciones para que los departamentos y municipios pudieran ejercer plenamente las competencias descentralizadas. El aporte de la Misión fue apoyar y asesora a departamentos y municipios para el cumplimiento de las condiciones de descentralización. Para lograr este objetivo, creó sistemas de seguimiento del proceso tales como Radar y acordó planes conjuntos con cada departamento para lograr que las entidades regionales y locales aumentaran su capacidad institucional de gestión. La Misión Social concibió el proceso de descentralización y la asignación del gasto social a través de la focalización, como dinámicas complementarias que podían mejorar la cobertura y la calidad de los servicios sociales, a condición de que estos siguieran los lineamientos de una adecuada política social . Por sí misma, la descentralización no garantiza la eficiencia del gasto, ni la mayor participación. Por esta razón, la Misión asumió el reto de la gestión de lo social y contribuyó de manera importante en el diseño, creación, aplicación y evaluación de instrumentos que permitieran facilitar la gestión y el seguimiento de la política social. El trabajo técnico de la Misión estuvo guiado por dos principios: la subsidiariedad y la transitoriedad . Atendiendo al primer criterio, la Misión buscó ofrecer apoyo a las entidades públicas encargadas del diseño y la ejecución de la política social, a las cuales ofreció asesoría y acompañamiento para que se apropiaran de las

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32 Los artículos de Wiesner (1998) y de Sarmiento (1998) expresan muy bien los dos enfoques. Wiesner es partidario de los subsidios a la demanda, mientras que Sarmiento se inclina por los subsidios a la oferta. También se han mostrado favorables a los subsidos a la demanda: Comisión de Racionalización del Gasto (1997 b); Mora, Ayala, Gutiérrez y Velasco (1997); Vélez (1996 b). 33 Los cálculos pueden consultarse en: Moreno y Tono (1994); Pérez (1996, 1996 b, 1997 b); Pérez, López y Arteaga (1996). Ver, también, Becerra (1997). 34 Comisión de Racionalización del Gasto (1997 b) 35 Acto legislativo No. 1 de 1986, elección de alcaldes. Ley 12 de 1986, asignación de recursos a las regiones. Decreto Ley 77 de 1987, distribución de algunas competencias; Ley 44 de 1990 posibilidad de aumentar ingresos municipales; Ley 60 de 1993 reglamentó las transferencias de los ingresos ordinarios a través del situado a los departamentos y de las participaciones a los municipios. Las sectoriales: educación: Ley 115 de 1994, salud: Ley 100 de 1993, agua potable y saneamiento: Decreto 2152 de 1992 y Ley 142 de 1994; vivienda Ley 3 de 1991 y Decreto 2152 de 1992; vías y transporte Ley primera de 1991 y Ley 105 de 1993; servicios públicos domiciliarios Ley 142 de 1994; sector agropecuario Decreto 2135 de 1992 y Ley 101 de 1993 y Ley 160 de 1994; medio ambiente Ley 70 de 1993, Ley 99 de 1993 y Ley 141 de 1994.

diferentes técnicas desarrolladas por la Misión y las incorporaran en su gestión cotidiana. Fiel al criterio de transitoriedad, el equipo de la Misión siempre fue consciente de que no tenía sentido apropiarse de sus saberes, que el trabajo sería exitoso solamente en la medida en que fuera asimilado por personas e instituciones externas. En el sector educativo ha sido muy álgida la discusión sobre la forma como debían asignarse los recursos. Los debates se han polarizado en dos posiciones extremas, una que argumenta en favor de la asignación según oferta (de maestros y de planteles), y otra que aboga por la distribución de recursos según demanda (número de estudiantes) 32 . La Misión expresó su simpatía por los subsidios a la demanda. Las estimaciones que realizó sobre los costos y el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) 33 fueron retomadas por la Comisión de Racionalización del Gasto 34 y, de hecho, se han convertido en un parámetro de referencia para los cálculos posteriores. Las normas sobre descentralización 35 reconocen que hay entidades territoriales que tienen mayor capacidad de manejo que otras. El Gobierno Central certifica la capacidad para el ejercicio de la autonomía únicamente cuando se han desarrollado los procesos organizativos e institucionales que se consideran necesarios para la buena gestión de los recursos. Con miras a la acreditación, la Misión participó activamente en la capacitación de los funcionarios municipales y departamentales. Educación A mediados de los años noventa la descentralización educativa andaba a media marcha, como lo reconocieron varios diagnósticos y análisis realizados por la Misión Social. Según Sarmiento y Vargas, “la descentralización educativa tiene los elementos necesarios para ser exitosa: descentralización administrativa del ejecutivo, legitimidad política, recursos para el cumplimiento de las responsabilidades y participación democrática en la planificación, dirección y evaluación de la educación. Se presentan, sin embargo severos problemas por

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superposición de competencias entre niveles territoriales, inequidad en la asignación de los recursos, falta de incentivos a la eficiencia y la calidad y carencia de autonomía en la escuela. El resultado es un pésimo modelo administrativo, en el cual el administrador financiero asigna recursos con un instrumento inequitativo; el administrador de personal desconoce las necesidades de operación y el gerente de la operación (el rector) no tiene capacidad de manejar los recursos de los que es responsable” 36 .

36 Sarmiento y Vargas (1997), pág 42. 37 Varios trabajos de la Misión examinan problemas estructurales del sector educativo. Por ejemplo, Acosta (2000); Botero y Rojas (1994); Castañeda (1994); Espinosa, Kure y Martínez (1993); Molina (1995); Pérez (1997, 1997 c); Sarmiento (1996, 1996 c, 1997, 1997 b, 1997 d, 1997 e, 1999, 2000 b); Sarmiento y Caro (1997, 1999). 38 En el estudio de Fresneda, González, Sarmiento y Cárdenas (1997) se desarrolla esta hipótesis. Ver, igualmente, el trabajo de Berry (1997) y, desde una perspectiva comparativa, Zevallos (1997). 39 Sobre la relación entre educación y productividad, ver Chica (1996) y Sarmiento (1989).

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En el momento en que se realizaba este estudio, la descentralización educativa estaba anclada en un “pésimo” modelo administrativo, que le impedía desarrollar su enorme potencial 37 . Desde la reforma administrativa de 1968, la legislación colombiana ha tratado de proteger los recursos destinados a la educación y la salud, como también lo hizo la Constitución de 1991 cuando dispuso que el gasto social no podía disminuir. Gracias a estas disposiciones normativas, en Colombia el gasto social no ha sido tan golpeado en los momentos de crisis como lo ha sido en el resto de países de América Latina 38 . Desgraciadamente, la disponibilidad de recursos no ha estado acompañada de los cambios administrativos necesarios para que el aumento del gasto en educación incida de manera significativa en la ampliación del servicio y el mejoramiento de la calidad del mismo. Los últimos planes de desarrollo han insistido en la relación positiva que existe entre educación y productividad 39 y la Misión se interesó en adelantar estudios que permitieran precisar la relación entre crecimiento económico, educación y productividad por sectores económicos. Los estudios mostraron que la educación no es una fuerza que transforme la sociedad por sí sola, sino un catalizador de todo el desarrollo social que está limitada por las condiciones de la organización social y económica. Su valor económico se debe considerar en el gran impacto que tiene sobre las condiciones sociales de toda la población al permitirle utilizar el conocimiento universalmente acumulado en la satisfacción de sus necesidades. Se debe tener en cuenta su aporte directo a las empresas al transferir el conocimiento y habilidad para el desempeño productivo inmediato, aporte que ha sido el más medido, pero no necesariamente el más importante. El valor económico

de la educación y que con mayor frecuencia se olvida en Colombia, es su altísimo potencial como generador de una base científica y tecnológica para la recreación continua de una sociedad cada vez mejor 40 . Las acciones de la Misión Social para apoyar el proceso de descentralización administrativa del sector educativo estuvieron orientadas, conceptualmente, por las particularidades de la gerencia pública de servicios sociales y partieron de un diagnóstico de la evolución y la situación de la educación cuando se inició la política de descentralización administrativa, según el cual, más que falta de recursos humanos o financieros o falta de voluntad política, los problemas del sector tenían sus raíces en una deficiente gestión pública de los servicios sociales 41 . Con este enfoque y este diagnóstico, la Misión Social concentró el apoyo al proceso de descentralización administrativa y financiera del servicio educativo, en la búsqueda de los siguientes objetivos: a) Crear condiciones organizacionales en las entidades territoriales para la institucionalización y racionalización de los procesos de toma de decisiones en la planeación, el seguimiento y la evaluación de los resultados y el impacto de la gestión educativa. b) Desarrollar sistemas de información e indicadores de apoyo a la gestión educativa de los departamentos (GESTIONE) y de las instituciones educativas (SABE50 / SABE2000). c) Construir y recomendar parámetros objetivos de asignación de recursos financieros y humanos. d) Realizar análisis sectoriales basados en indicadores estandarizados de cobertura, calidad, equidad del servicio educativo y eficiencia del gasto en educación. La metodología de dichos análisis sería posteriormente transferida a los entes territoriales a través de los Observatorios Sociales Regionales. 40 Sarmiento (1997). 41 Ver Sarmiento (1992 a).

El apoyo de la Misión Social al fortalecimiento institucional de las entidades territoriales se concretó en acciones de asistencia técnica orientadas a lograr un desarrollo organizacional que les permitiera asumir las nuevas responsabilidades y

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cumplir con los requisitos de acreditación que exigía la Nación para hacer las transferencias de los recursos nacionales. El trabajo se inició estableciendo relaciones de coordinación con el Ministerio de Educación, en especial con la Oficina de Planeación y con las dependencias encargadas de la asistencia a los departamentos y distritos en aspectos de planificación, finanzas, sistemas de información y plantas de personal. Se trabajó, conjuntamente con el Ministerio en la def inición de metodologías y normas, para apoyar el proceso de descentralización. Como producto de este trabajo, el Ministerio de Educación Nacional expidió el Decreto 2886 de 1994, para regular la acreditación y los procesos de certificación de los establecimientos educativos que estaban en condiciones de prestar el servicio y hacer el manejo de los recursos públicos.

42 Risaralda fue el primer departamento certificado y en 1995 también recibieron la certificación Vichada, Atlántico, Barranquilla, Cartagena, Bolívar, Antioquia, Quindío, Valle del Cauca, Boyacá, Caquetá y Bogotá. En 1996 fueron certificados Tolima, Sucre, Caldas, Norte de Santander, Putumayo, Cauca y Meta. En 1997, Guajira, Nariño, Amazonas, Vaupés, Guainía, Cesar, San Andrés, Santander, Huila, Arauca, Casanare, Magdalena, Córdoba, Cundinamarca, Santa Marta, Guaviare y Chocó. Entre los documentos que dan cuenta de los diagnósticos y del proceso de elaboración de la metodología, mencionamos: Arteaga, Leticia y Gutiérrez (1996, 1996 b); Barrera (1997 b, 1999, 1999 b, 1999 c, 1999 d); Barrera, Gutiérrez y Gutiérrez (1996); Castaño (1993); Céspedes (1994); Moreno (1996); Sarmiento y Barrera (1996, 1997); Sarmiento y Gómez (1993).

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A principios de 1994, la Misión Social, con el apoyo del Ministerio de Educación Nacional, del DNP y de los Corpes, suscribió actas de compromiso para iniciar, en una etapa piloto, los procesos de acreditación en seis departamentos: Atlántico, Antioquia, Caquetá, Huila, Norte de Santander y Vichada. Para consolidar el compromiso del departamento, se conformó un Comité Depar tamental de Descentralización, en el que se designó a la Oficina de Planeación Departamental para coordinarlo y se conformaron equipos de trabajo para adelantar las tareas relacionadas con la acreditación. Se elaboró un cronograma de asistencia y se asignaron responsabilidades y funciones a todos los actores que iban a participar en el proceso 42 . Con los grupos de trabajo locales, se adelantó un diagnóstico sectorial y un trabajo de identificación de las condiciones organizacionales necesarias para asumir y gestionar las nuevas competencias administrativas y financieras que tenían las regiones. A par tir de allí, se identif icaron los factores que favorecían u obstaculizaban el cumplimiento de los requisitos de acreditación, por parte de las secretarías departamentales de educación. Con base en ese trabajo se presentó al DNP un informe sobre el “ Estado actual de la descentralización en las entidades territoriales piloto ” en el cual se hacía evidente la necesidad de fortalecer al Ministerio de Educación para atender a los departamentos en el proceso de

descentralización. En julio de 1995 se hicieron las primeras certificaciones de las entidades territoriales en Risaralda y Vichada a las que siguieron otras para concluir el proceso en 1997 con la certificación de las demás entidades territoriales. El Ministerio de Educación Nacional y la Misión Social consideraron necesario diseñar una metodología para analizar el proceso de poscertificación en las entidades territoriales e identificar las necesidades de asistencia técnica luego de que éstas asumieran la dirección y administración de la educación. El proyecto de seguimiento y monitoreo de las entidades territoriales descentralizadas, denominado, Radar, se adelantó en todo el territorio nacional, a partir de la aplicación de una metodología diseñada por el Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de la Misión Social. Equipos interdisciplinarios del Ministerio de Educación Nacional realizaron dos visitas semanales de seguimiento y monitoreo a los departamentos y distritos durante los primeros seis meses de 1998. En dichas jornadas se utilizaron las guías de trabajo de la metodología Radar. Al finalizar cada ejercicio de seguimiento, el equipo del Ministerio de Educación Nacional producía un documento de resultados y recomendaciones dirigido al Ministerio y al departamento o distrito en cuestión. El proyecto Radar tenía como objetivos: (1) conocer los avances del proceso de descentralización en cada una de las entidades territoriales y a nivel nacional; (2) identificar las fortalezas y debilidades de los departamentos y distritos para aprender de sus aciertos, acompañar su proceso de mejoramiento continuo y apoyar la introducción de correctivos para avanzar en el desarrollo de las competencias que les corresponden; (3) aportar información para la orientación de las políticas sectoriales de cor to, mediano y largo plazo; (4) for talecer los canales de comunicación en los departamentos, entre ellos y con la Nación. La metodología consistía en una guía para analizar la situación institucional de la secretaría de educación depar tamental sobre siete factores de la ges tión descentralizada del sector educativo que se consideraron esenciales para fortalecer la autonomía de la entidad territorial y para garantizar la sostenibilidad del proceso

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de descentralización: proceso de planeación, gestión de la información, desarrollo institucional, gestión pedagógica, gestión financiera –administración del situado fiscal–, gestión del recurso humano, administración de los recursos físicos. La Misión Social, además de diseñar el instrumento, hizo parte activa de los grupos de trabajo en la etapa de análisis de los resultados 43 . Salud

43 Ver en la bibliografía de la Misión Social en el tema de descentralización, los documentos sobre descripción del proyecto RADAR y los informes de resultados y la jerarquización de problemas en las entidades territoriales. 44 Sobre las características de la organización institucional derivada de la Ley 100 ver González y Pérez (1997, 1998). 45 Londoño y Frenk (1997). 46 La Misión analizó la relación entre eficiencia y equidad en salud. Ver Bloom y Mina (1998); Bloom y Pérez (1998). El estudio de Castaño (1999) discute los nuevos aspectos éticos que se derivan de la Ley 100, examina las tensiones que se presentan, desde los horizontes del médico y del economista, frente al significado de lo bueno. 47 En la terminología de la Ley 100 las aseguradoras son las Empresas Promotoras de Salud (EPS).

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En el campo de la salud, la Misión apoyó a las entidades territoriales en la elaboración de planes de desarrollo que les permitieran racionalizar los servicios y mejorar la calidad de los mismos, asesoró a los departamentos en el proceso de certificación para hacerlos viables para el proceso de transferencia de recursos nacionales y realizó varias investigaciones sobre la Ley 100 y sus implicaciones en la financiación y la organización del sistema de salud. La Ley 10 de 1990 y la Ley 100 de 1993 introdujeron modificaciones significativas a la organización institucional de la salud 44 . La Ley 100 desarrolló un modelo de aseguramiento que combina la competencia y la regulación 45 . El usuario escoge la entidad aseguradora y, a su vez, ésta selecciona la entidad prestadora. La norma establece dos modalidades o regímenes de aseguramiento: el contributivo, por el que el usuario paga por el servicio, y el subsidiado, que se presta con aportes privados, como una proporción de los aportes al régimen contributivo y con aportes del Estado. La Ley 100 está construida sobre tres pilares: elección, aseguramiento y subsidio. La elección se relaciona con la eficiencia; el aseguramiento con la financiación; y el subsidio con la solidaridad. Uno de los principios de la Ley 100 es conjugar eficiencia y equidad y en el espíritu de la Ley el primer paso hacia la equidad es la solidaridad46. El modelo definido por la Ley 100/93 ofrece la posibilidad al usuario de escoger la entidad prestadora de salud, hecho que favorece la eficiencia porque los usuarios optarían por la aseguradora 47 que preste los mejores servicios. A su vez, las

aseguradoras seleccionarán aquellos hospitales que les ofrezcan las condiciones más favorables, en términos de precios y calidad 48 . En teoría, esta lógica es intachable, pero en la práctica siempre se presentan dificultades 49 . En el proceso mismo de elección, la literatura económica ha estudiado tres problemas que son especialmente claros en el campo de los seguros: el hecho de que la información es imperfecta, el riesgo moral y la selección adversa.

48 El equipo consultor de la Misión participó en grupos de trabajo y discusión del Decreto 2174 de 1996, relacionado con tecnología biomédica y los mecanismos para garantizar la calidad de la salud. 49 Mina y Bloom (1998) estudian la forma en que el régimen contributivo favorece la calidad. Ver, igualmente, Kerguelen (1996, 1997). 50 Simon (1986, 1997); Rubinstein (1998, 2000). 51 En el lenguaje corriente la selección adversa se conoce como el “descreme”. 52 El nombre se debe a Otto Von Bismarck (1815-1898).

La información es imperfecta porque es incompleta y asimétrica 50 . Ninguna de las dos partes (la aseguradora y el asegurado) conoce todo. Adicionalmente, una de las partes, el asegurado, sabe más acerca de él mismo que la aseguradora. El riesgo moral se presenta cuando la posesión del seguro induce comportamientos del asegurado que perjudican a la aseguradora. El caso típico es el de la persona que, después de comprar el seguro contra robos, se vuelve menos precavida. La selección adversa se presenta cuando ninguna de las alternativas tiene la misma posibilidad de ser escogida y, por cualquier razón, se discrimina en contra de alguna de ellas. En salud es frecuente que las aseguradoras traten de no afiliar a las personas que tienen mayor probabilidad de demandar sus servicios, como en el caso de las enfermedades preexistentes, de los ancianos, o de personas que trabajan en actividades riesgosas, etc. 51 Además de los obstáculos de naturaleza institucional ya identificados, se encontró que el proceso de elección también puede fallar por factores que se pueden considerar exógenos. Por ejemplo, en las localidades pequeñas el espacio de elección de los usuarios es más restringido que en las ciudades grandes, podría llegar a ser cero, de manera que al usuario no le queda más remedio que afiliarse a la única aseguradora del lugar. La imposibilidad de elegir también es evidente cuando en el municipio sólo existe un hospital. La Misión esbozó esta línea de análisis, sin avanzar en ellos, resaltando la necesidad adelantar investigaciones sobre los factores exógenos que intervienen en los procesos de elección de un servicio de salud. El régimen contributivo, responde a la lógica bismarckiana 52 y se caracteriza porque los trabajadores constituyen un fondo de reserva que sirve para cubrir, en caso de

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53 Sobre las características del modelo bismarckinao, ver Van Parijs (1994). 54 El calificativo de beveridgeano se debe al economista inglés William Henry Beveridge (1879-1963), quien desde 1905 participó como investigador auxiliar en la Royal Comission on the Poor Laws. El Informe Beveridge, Report on Social Insurance and Allied Services, fue presentado en 1942. 55 Además de los recursos públicos, que son la mayoría, el régimen subsidiado tiene otras fuentes de financiación, como el punto de solidaridad del régimen contributivo, los aportes de las Cajas, etc. 56 Entre los estudios realizados por la Misión destacamos: Barrera (1997); Borrero (2000); Cardona (1995); Céspedes (1993, 1993 b, 1994 b); Céspedes y Cardona (1994, 1994 b); Céspedes, Cardona y Giraldo (1995); Céspedes, Cardona y Jiménez (1994); Fernández y Pérez (1994); Gutiérrez (1998); Gutiérrez y Barrera (1999, 1999 b, 1999 c, 1999 d, 1999 e, 1999 f, 1999 g); Hurtado (1993, 1993 b, 1994); Mejía, Gaitán y Barrera (1997); Moreno (1995 b, 1995 c); Munar (1992, 1992 b, 1992 c); Munar y Ruíz (1992); Ochoa (1994); Pinilla (1993); Sarmiento, Barrera y Gutiérrez (2000); Sarmiento y Gómez (1994, 1995); Sarmiento y Valencia (1998). 57 Gutiérrez y Barrera (2000, 2000 b, 2000 c, 2000 d, 2000 e, 2000 f, 2000 g, 2000 h, 2000 i, 2000 j, 2000 k). González y Pérez (1997) evalúan la situación financiera de los hospitales públicos y hacen explícitos algunos de los conflictos que resultan de la convivencia de una lógica de asignación de recursos con criterios de oferta

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necesidad, los gastos en salud, y para garantizar un ingreso mínimo cuando la persona no puede trabajar por alguna razón (accidente, enfermedad, etc.) 53 . La contribución al fondo de reserva es obligatoria porque, motu propio, los trabajadores no lo harían, sino que destinarían su ingreso a la satisfacción de otras necesidades que perciben como prioritarias. El régimen subsidiado incorpora el principio de solidaridad del modelo de Beveridge: las contribuciones no favorecen solamente al conjunto de las personas que aportan, sino también a quienes no lo hacen 54 . La Ley 100 aspira a tener cobertura universal, de manera que todas las personas estén aseguradas, bien sea en el régimen contributivo, o bien en el subsidiado. Si este objetivo se cumpliera, la totalidad de los recursos públicos destinados a la salud terminaría asignándose con criterios de demanda, y no de oferta. Desde el punto de vista financiero, el régimen contributivo es autosuficiente, así que los dineros públicos se destinan a cubrir las necesidades del régimen subsidiado 55 . Desde el punto de vista de la oferta, la Misión Social centró la atención en los problemas de naturaleza institucional. Como en el caso de la educación, la Misión le pres tó asesoría técnica a los depar tamentos en el proceso de certificación 56 . Como parte de esta dinámica, y en coordinación con el Ministerio de Salud, la Misión se integró al equipo de Concertación para la Descentralización y, adicionalmente, colaboró con algunos hospitales en la transición hacia su conversión en Empresas Sociales del Estado 57 . La Misión Social capacitó directamente a 580 hospitales pertenecientes a 150 Empresas Solidarias de Salud que a su vez se agrupaban en 15 federaciones pertenecientes a la Confederación Nacional de Empresas Solidarias de Salud. Adicionalmente, la Misión apoyó el programa de Sistemas Municipales de Salud.

Análisis de riesgos La Misión Social consideró que los estudios sobre pobreza, desde un punto de vista dinámico, serían ideales para asociar la pobreza con el ciclo de vida de las

personas o las familias. Adicionalmente, el impacto que tiene el gasto social en el bienestar de las personas no es estático, sino dinámico, como ocurre en el caso de la educación, que puede generar procesos endógenos virtuosos cuando es de buena calidad. La Misión realizó aproximaciones dinámicas al análisis de la pobreza, que incluyen la incidencia de las políticas públicas en los factores de riesgo 58 . En una investigación realizada conjuntamente con el ICBF, la Misión Social analizó los riesgos que enfrentan los hogares y sus estrategias de respuesta 59 . Se encontró que la incidencia de la crisis en el bienestar de la familia está determinada, en gran parte, por el grado de vulnerabilidad de los miembros del hogar, siendo la vulnerabilidad una función inversa del capital humano y de los activos físicos. El análisis de los riesgos y las oportunidades de las familias se abordó desde dos perspectivas, diferenciando la demanda, o necesidades de las familias, y la oferta disponible de servicios (públicos y privados) y teniendo en cuenta el momento en que se encontraban, según la definición de un ciclo de vida de las familias.

(hospitales públicos), con unos principios de asignación según demanda (regímenes contributivo y subsidiado). Ver, igualmente, Borrero (2000); Pérez (1996 c, 1997 b, 1997 d, 1997 e, 1998). 58 Ver, por ejemplo, Lampis (1998, 1999); Misión Social, DNP (2001 b); Nina y Mateus (1998); Nina y Grillo (2000). 59 El estudio final (Misión Social, DNP 2001 b), incorpora informes parciales como los de Nina (2000); Pérez (2001); Pérez y Nina (2000). 60 Holzmann y Jorgensen (2000).

También la Misión Social adelantó estudios, con el apoyo del ICBF, sobre los riesgos a los cuales se enfrentan los menores. Se identificaron aquellos relacionados con la recreación, la cultura o la salud y otros relacionados con el contexto social violento del país, como los efectos que en ellos tiene la acción de la delincuencia común y del conflicto armado. Para clasificarlos, se consideraron tres grandes grupos de riesgos, los que enfrentan los menores de manera individual, los que les afectan como parte de una familia y una sociedad y, los que tocan a todos los colombianos. Los riesgos que hacen vulnerable el individuo, solo o en grupo, pueden ser naturales, terremotos o inundaciones, por ejemplo o, ser fruto de las propias acciones del hombre, la contaminación ambiental y el desempleo son ejemplos de esos últimos. Los riesgos se clasifican de acuerdo con sus afectos sobre los individuos, tomados de manera aislada, llamados idiosincráticos, y cuando se refieren a grupos de individuos, covariados 60 . Los primeros dan lugar a los denominan riesgos micro y los segundos a los que conforman el grupo meso con

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influencia a nivel regional y, los macro que afectan al país en su conjunto. Los riesgos pueden igualmente repetirse en el tiempo o acumularse y su frecuencia no necesariamente estar relacionada con la magnitud de su efecto sobre el bienestar. Es decir, riesgos poco frecuentes pueden tener consecuencias catastróficas sobre el bienestar, mientras que es posible que otros con mayor frecuenta tengan un menor efecto. El riesgo es algo a lo cual se deben enfrentar los individuos, de ahí la importancia de establecer estrategias, una vez identificadas sus causas. En este orden de ideas, la Misión consideró importante definir estrategias de protección social como una herramienta que permite asistir a las personas, según su grado de vulnerabilidad, para que puedan mejorar el manejo del riesgo y apoyarlos a quienes se encuentran en una situación crítica. La protección social es entendida entonces, como una red de protección y de formación en capital humano. A partir del diagnóstico sobre la situación de la niñez en Colombia se identifican los principales riesgos que enfrentan los niños, como un insumo para identificar las estrategias de acción, se agruparon y se definieron indicadores que permitieran construir un indicador sintético que se denominó Índice de Condiciones de Vida de la Niñez, el cual se diferenció para tres grupos de edad teniendo en cuenta que a pesar de que los riesgos pueden ser comunes a todos los menores, existen algunos propios de cada grupo.

Desarrollo humano Los economistas suelen utilizar el bienestar en un sentido muy restringido, ya que lo asocian a utilidad y satisfacción. Desde una perspectiva más amplia, el bienestar , es tener un mayor espacio de elección, en otras palabras, tener bienestar es ser más libre y la sociedad está más desarrollada si logra un mayor bienestar para sus ciudadanos. El PNUD, ha desarrollado el índice de desarrollo humano, IDH, como una medida de bien-estar superior a otras, como el PIB per cápita.

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Desde comienzos de los años noventa, las Naciones Unidas, a través del PNUD, se dio a la tarea de medir el desarrollo humano de los distintos países para que la sociedad en general y los gobiernos, en particular, tuvieran un elemento de juicio más comprensivo sobre sus condiciones de desarrollo. El PNUD no propone un modelo de desarrollo económico específico, sino que parte de la premisa de que una sociedad democrática bien informada está en capacidad de ir definiendo, permanentemente, su quehacer futuro. Este ejercicio de evaluación puede realizarse, incluso, con indicadores imperfectos, a condición de que sean una buena aproximación a la realidad. Las mediciones se van mejorando a medida que van siendo asimiladas y aprehendidas por la comunidad de allí que el proceso de información y acción ayuda, en consecuencia, a pulir los indicadores y a precisar sus alcances. El IDH, adicionalmente, permite ordenar los países en función su nivel de bienestar, lo cual la convierte en una herramienta útil para agencias de cooperación, de crédito o de inversión. La sencillez del indicador, cualidad deseable en mediciones que buscan ser universales, ha permitido obtener esta información en más de 150 países, aunque la calidad del indicador puede variar mucho de país a país. El IDH es un indicador agregado del desarrollo humano. Desde sus orígenes, la teoría económica se ha esforzado por medir, de alguna manera, el bienestar. Los miembros de una comunidad quieren saber si su bienestar ha mejorado a lo largo del tiempo y, además, si viven mejor que otras sociedades. Se trata, entonces, de responder dos tipos de preguntas: ¿nuestra calidad de vida es superior a la que tuvieron nuestros abuelos?, ¿la calidad de vida de los colombianos es mejor que la de los venezolanos? La Misión Social, junto con el DNP y el PNUD, elaboró los Informes sobre Desarrollo Humano para Colombia de los años 1998, 1999 y 2000. Los informes incluyen, además de los indicadores agregados nacionales, las mediciones correspondientes a cada uno de los departamentos. Mientras que el informe internacional permite

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61 Los componentes del índice de pobreza humana son: “desempleo de largo plazo, una vida inferior a 60 años, un ingreso inferior al límite de la pobreza nacional o la falta de alfabetización necesaria para sobrevivir en la sociedad” (PNUD 1999), pág. 28. 62 “El IDG mide el logro en las mismas dimensiones y con las mismas variables que el IDH, pero toma en cuenta la desigualdad de logro entre hombres y mujeres” (PNUD 2000), pág. 17. 63 “El IPG indica si las mujeres pueden participar activamente en la vida económica y política. Mide la desigualdad de género en esferas claves de la participación económica y política y la adopción de decisiones. El IPG, que se centra en las oportunidades de las mujeres en las esferas económica y política, se diferencia de esta manera del IDG, un indicador de la desigualdad de género en cuanto a capacidades básicas” (PNUD 2000), pág. 18. 64 Amartya. (1976), pág. 219- 231. Reproducido en SEN, (1982), pág. 373-387. Reproducido como “Un Enfoque Ordinal para Medir la Pobreza” en Cuadernos de Economía, Vol. 17, no. 29, segundo semestre, 1998, pág. 39-67. 65 Sobre el índice de Sen, ver Baldión y Nina (2001); Muñoz (1998); Nina (1997, 1997 b).

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comparar el IDH de Colombia con el resto de países de la región y del mundo, el informe nacional hace posible la comparación entre departamentos y entre cabecera y resto. Junto con el IDH, también se han estimado otros índices diseñados también por el PNUD, como son el Índice de Pobreza Humana, IPH 61 , el Índice de Desarrollo Relativo al Género, IDG 62 , el Índice de Potenciación de Género, IPG 63 . A partir del artículo de Sen 64 la Misión Social también estimó el Índice de Pobreza de Sen, IPS, que incluye la desigualdad de ingresos entre los pobres 65 .

Índice de Desarrollo Humano El IDH se basa en tres indicadores: longevidad, medida por esperanza de vida al nacer; nivel educación, por la combinación de la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de matrícula combinada de los tres niveles y nivel de vida medido por el PIB real per cápita (PPA en dólares). El IDH es un promedio simple del valor de los cuatro indicadores. Se establecen valores máximos y mínimos para cada uno de los indicadores: Esperanza de vida al nacer: 25 y 85 años; alfabetización de adultos: 0 y 100%; Tasa bruta de matrícula combinada 0 y 100%;PIB real per cápita (PPA en dólares): US$100 y US$40.000 Para cada componente del IDH se obtiene un índice, aplicando la fórmula general:

Índice =

Valor (X i) efectivo - valor (X i) mínimo Valor (X i ) máximo – valor (X i ) mínimo

El PIB per cápita se calcula con la fórmula: W( Y)=

log y – log y min log y máx - log y min

Colombia. Evolución del IDH por componente.1990-2001

Años 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Esperanza de Vida 67,8 68,1 68,6 69,0 69,4 70,2 70,7 71,0 71,3 71,6 71,9

Población Analfabeta

Escolaridad Combinada

Índice de Logro Educativo

Índice de Esperanza de Vida

Índice de PIB ajustado

10,8 10,5 10,2 9,9 9,4 8,9 8,6 8,6 8,3 8,0 7,5

0,594 0,602 0,608 0,617 0,645 0,701 0,720 0,712 0,700 0,673 0,682

0,793 0,797 0,801 0,806 0,819 0,841 0,849 0,847 0,845 0,838 0,844

0,714 0,719 0,726 0,7328 0,740 0,753 0,762 0,766 0,771 0,776 0,781

0,625 0,668 0,668 0,677 0,702 0,731 0,717 0,699 0,662 0,679 0,688

Índice de Desarrollo Humano 0,711 0,728 0,732 0,739 0,754 0,775 0,776 0,771 0,759 0,764 0,771

Tomado de: 10 Años de Desarrollo Humano. (2003).

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Mercado laboral

66 Nina y Mateus (1998), Nina y Grillo (2000). 67 Mina (1998); Sarmiento, González, Ramírez, et. al (2000). 68 Misión Social, DNP y PNUD (1999, 2000). 69 En noviembre del 2001, el presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, hizo un análisis de los acontecimientos del 11 de septiembre, y decía: “(...) si no se resuelve el problema de la pobreza, si no se resuelve el problema de la desigualdad, entonces no se resolverá el problema de la paz en el mundo”. Esta aproximación correspondería a la tercera categoría. Wolfensohn llama la atención sobre las causas “objetivas” de la violencia. En varios trabajos, Sen (1973, 1992, 2001) muestra que la desigualdad y la falta de oportunidades son caldos de cultivo propicios para el desarrollo de la violencia. Ver, además, Bourguignon (1999).

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Los estudios de la Misión indagan sobre los factores que, como la falta de educación, obstaculizan la igualdad de oportunidades laborales. Desde una óptica dinámica, la Misión se preguntó cómo las barreras que impiden acceder al mercado laboral agravan la falta de oportunidades previas 66 , o empeoran la distribución del ingreso 67 . En sus investigaciones sobre el mercado laboral la Misión Social hizo énfasis en el análisis de la situación de las personas más vulnerables. En los dos últimos Informes de Desarrollo Humano para Colombia 68, se puso en evidencia el deterioro estructural del capital humano. La Misión mostró que la pérdida de ingreso ocasionada por el desempleo ha llevado a que los jóvenes de los hogares pobres tengan que abandonar la educación secundaria, para buscar un trabajo que les permita compensar, de alguna manera, los recursos que ya no puede aportar el perceptor principal. Al mirar el mercado laboral con esta lente se hace explícito el vínculo entre el desempleo y el bienestar de las personas.

Paz La Misión Social propició un ambiente de reflexión sobre el significado de la paz en una sociedad marcada por la desigualdad y la pobreza. Analistas de la paz y de la violencia en el país encontraron en la Misión un espacio de discusión sobre las causas de la guerra, el costo de la violencia y las posibles salidas para una paz negociada. Los análisis de la violencia en el país se ha hecho desde tres ópticas. Una, de naturaleza institucional, que hace énfasis en las reglas de juego, la falta de transparencia, la debilidad de la justicia, la impunidad, entre otros. Otra que liga la dinámica de la violencia al narcotráfico. Y la tercera, que trata de explicitar las causas objetivas de la violencia, como la mala distribución de la propiedad, la ausencia de reforma agraria, el aumento de la pobreza, la mayor exclusión, la falta de empleo, y la falta de impunidad 69 . Sin desconocer la interacción entre los tres tipos de causas, las investigaciones de la Misión le dan mayor relevancia a las causas objetivas.

70 Camacho, (1997). 71 En la investigación participaron: Álvaro Camacho, Luis Jorge Garay, Arturo García, Mauricio García, Álvaro Guzmán, Francisco Leal, Ariane Ortiz, Palacios, Rodrigo Pardo, Nelson Remolina, Alejandro Reyes, Manuel Salazar, Alfredo Sarmiento G., Juan Gabriel Tokatlian, Andrés Traslaviña y Clara Elsa Villalba. 72 Este tópico fue analizado por el Centro de Investigaciones Sociojurídicas (Cijus) de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, bajo la dirección de Mauricio García. 73 Este análisis fue realizado por el IEPRI-UN, bajo la dirección de Alejandro Reyes. 74 La investigación fue realizada por la Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes, bajo la dirección de Francisco Leal. 75 El estudio fue realizado por la Facultad de Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad del Valle, bajo la dirección de Álvaro Guzmán. 76 Esta parte del estudio fue realizada por Clara Elsa Villalba. Ver, además, Villalba (1997, 1997 b). 77 El tema es abordado por Palacios (1997). 78 La investigación fue llevada a cabo por Rodrigo Pardo de la Universidad de los Andes. Ver, además, Garay (1997). El estudio de Gaitán (1997) examina la tensión entre eficiencia y equidad al interior de las fuerzas armadas.

La Misión, conjuntamente con el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI de la Universidad Nacional, coordinó el proyecto La Paz es Rentable 70 , que buscaba valorar los costos de la guerra y los beneficios de la paz 71. La investigación fue de carácter interdisciplinario, lo que permitió analizar el problema desde enfoques muy variados: justicia 72 , cuestión agraria 73 , seguridad ciudadana y seguridad nacional 74 , problema urbano 75 , aspectos regionales 76 , la agenda de paz 77 , las relaciones internacionales 78 . El documento La Paz: Desafío para el Desarrollo 79 es el resultado de este esfuerzo. Cecilia López Montaño, entonces directora de Planeación Nacional, resumió así las conclusiones del estudio:

“(...) los cuatro mensajes más trascendentales de este trabajo para el futuro de Colombia son los siguientes: i) El crecimiento positivo, aunque mediocre, que ha mantenido Colombia en los últimos cincuenta años, en medio de periódicas y crecientes manifestaciones de la violencia es insostenible: el explosivo aumento de todas las formas de violencia ha puesto un sobrecosto insoportable sobre el desarrollo económico. ii) Los beneficios a largo plazo de una sociedad en paz son notablemente mayores a los costos de la paz a corto plazo (...). iii)Colombia requiere superar la exclusión económica y política (...). iv) Finalmente, ningún acuerdo de paz es sostenible a largo plazo si no se basa en una agenda abierta donde los temas se discutan con todos los grupos sociales, otorgando legitimidad a la agenda de negociación con los grupos alzados en armas 80” Finalmente, la Misión colaboró con el municipio de Medellín en la creación y estimación de un indicador de violencia 81 . La medida incluye homicidios, lesiones personales, secuestros y delitos de índole sexual 82 .

Democracia participativa La Constitución del 91 define a Colombia como un Estado Social de Derecho, lo que significa que la soberanía reposa en el pueblo y que el sistema político debe organizarse como una democracia participativa. Varios artículos de la Constitución

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definen los mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan directamente y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la Nación. Los nuevos mandatos se caracterizan por el énfasis en los mecanismos de participación, al lado de aquellos relacionados con la descentralización administrativa y fiscal y la mayor autonomía de las regiones. Fue claro para la Misión que la participación social, por sí misma, no necesariamente garantizaba eficiencia, eficacia, calidad y equidad en la ejecución del gasto público social, sino que, esta debía estar acompañada de formas y mecanismos adecuados de intercambio de trabajo, de vínculos de solidaridad y de expresiones de intereses compartidos. La participación debe acompañarse también de información sobre los procesos de toma de decisiones que tienen lugar fuera de la comunidad y que tienen un impacto sobre ella.

79 DNP (1998). Ver, además, Camacho y Leal (2000); Sarmiento (2000 c). 80 DNP (1998), págs. xvi-xvii. 81 Castaño (1997 b). 82 De acuerdo con el indicador, las tres comunas más violentas de Medellín son: Candelaria, Aranjuez y Castilla. 83 Misión Social, DNP y PNUD (2003). Pág.172.

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En el diseño que hizo la Misión Social del Sisben como instrumento de focalización se hizo énfasis en la definición de mecanismos adecuados para lograr una mayor participación de la comunidad en los procesos de control y evaluación de la puesta en marcha del Sistema. Se consideró que la participación podría ser un mecanismo muy valioso para garantizar la trasparencia de los procesos de clasificación de beneficiarios y la asignación de subsidios y que, la vulnerabilidad de los proceso locales a la corrupción, se podría reducir con un mayor control social e institucional. El fortalecimiento de los procesos de participación comunitaria sería el único mecanismo realmente eficaz para impedir un manejo inadecuado del instrumento por parte de las autoridades locales. En la Evaluación del Sisben hecho por la Misión Social, se anota en la parte de recomendaciones que es “urgente realizar proceso amplios de sensibilización y capacitación a toda la población acerca del proceso, los resultados, la utilidad y los controles del Sisben” 83 recomendando la publicación periódica de los listados de la población focalizada en los niveles más bajos y la realización de asambleas comunitarias a nivel de comunidades urbanas y rurales donde se informe la calificación de las personas de acuerdo con los puntajes del Sisben.

tres

capítulo

Del concepto a la práctica: desarrollo de instrumentos

os instrumentos diseñados por la Misión Social surgen directamente de los conceptos desarrollados en los distintos temas antes anotados. Los instrumentos permitieron tener herramientas para diseñar, evaluar, orientar y medir el impacto de los distintos programas y proyectos en el área social, así como para hacer evaluación de la gestión de las entidades encargados de su ejecución.

84 Charum y Parrado (1995).

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En su libro, Entre el Productor y el Usuario , Charum y Parrado 84 señalan que en la sociedad contemporánea, se busca que la investigación sea útil en algún sentido. Las comunidades científicas deberían mostrar a los gobiernos y a sus financiadores que, de alguna manera, la investigación que realizan le sirve a alguien. Traemos a colación la afirmación hecha por los autores, porque el equipo de la Misión Social realizó actividades de investigación sin dejar de preguntarse por la utilidad de sus hallazgos. Los documentos y publicaciones contienen el sustento académico de actividades útiles . La Misión se preocupó por rendir cuentas, en el sentido de que concibió sus productos para ser entregados. La consolidación de lo público fue una preocupación permanente de los miembros del equipo y, por ello, a medida que los instrumentos se iban desarrollando, eran discutidos y probados con los usuarios potenciales para que la institución beneficiaria se apropiaba del instrumento desde el proceso mismo de su creación.

La dinámica del trabajo de la Misión Social fue circular, en el sentido de que los instrumentos diseñados para la evaluación son, al mismo tiempo, medios propicios para mejorar la gestión; en otros términos, la evaluación alimenta la gestión y, a su vez, la gestión contribuye a cualificar los instrumentos de la evaluación. Esta secuencia circular garantizó que el instrumento se fuera perfeccionando a medida que los criterios de evaluación de la gestión se fueron haciendo más exigentes. El proceso de diseño del sistema de selección de beneficiarios de programas sociales ilustra las implicaciones que se derivan de dicha lógica circular. Si el instrumento de escogencia de los beneficiarios es bueno, el gasto social no se dispersa y, entonces, el instrumento contribuye a mejorar la gestión. Este es el primer momento de la dinámica circular. El segundo momento es más interesante pues se refiere a la pertinencia y al impacto de la inversión pública ya que al contar con un instrumento que permite saber quién debe recibir los recursos, es posible juzgar si las acciones de la política pública efectivamente respondieron a las necesidades de quien aparecía como potencial beneficiario y en qué sentido lo benefició. 85 El estado del arte del momento se refleja bastante bien en los siguientes estudios: Boltvinik (1991, 1991 b); Fresneda (1991, 1991 b); Lasso y Moreno (1993); Muñoz (1991); Sarmiento (1991); Vos (1992). Más recientemente, Nina (1997 c, 1997 d) y Ramírez (1998) hacen un balance de los principales problemas relacionados con la medición de la pobreza. 86 Engel mostró que la estructura de la canasta de consumo de los hogares ricos y pobres es muy diferente y puso en evidencia que a medida que aumenta el ingreso, crece la demanda de bienes de lujo y disminuye la de bienes básicos como los alimentos. El coeficiente fijo de la Línea de Pobreza no permite captar estas dinámicas.

Mediciones de pobreza A finales de la década del ochenta se realizaron en el país mediciones sistemáticas y regulares de la pobreza85, que utilizaron tres índices: Línea de Pobreza, LP, Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, y una combinación de ambas, o el Método Integrado de Pobreza, MIP. La Misión consideró importante trabajar en el mejoramiento de estas medidas evaluando previamente sus limitaciones metodológicas. En relación con la LP, se consideró que su alcance era limitado por presentar cuatro inconvenientes: (i) incluir un parámetro fijo (la relación entre los gastos en alimentos y el gasto total) que desconoce los cambios en el comportamiento del consumidor que se van presentando a medida que su ingreso aumenta 86 , (ii) no considera los activos (físicos y humanos) de las familias. El ingreso mensual es un flujo y no un

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stock. La LP capta el ingreso corriente, pero no informa sobre el ingreso permanente, no tiene en cuenta que el ingreso es un medio que permite la ampliación del espacio de las capacidades y realizaciones de las personas y que el ingreso no necesariamente se manifiesta en una mejor calidad de vida. Se encontró que no hay una correlación directa entre ingreso y calidad de vida, (iii) las personas sesgan la información de ingreso, los pobres y los ricos mienten por razones diversas, (iv) la LP es una medida ordinal y discreta, porque solamente permite calificar a las personas entre pobres y no pobres. Con la medida del NBI, se logró un avance metodológico al incluir una valoración de algunos activos; sin embargo, se encontraron dos limitaciones: i) incluye pocas variables y ii) es un índice ordinal discreto (no continuo). El MIP, por otra parte, es una nueva medida que no soluciona ninguna de las dificultades señaladas, ya que al ser una yuxtaposición de la LP y del NBI, se agregan las dificultades y limitaciones de ambas medidas. La Misión buscó, entonces, un acercamiento a la pobreza que partiera de la definición de necesidades básicas insatisfechas, pero con una perspectiva más amplia, ya que ésta se concibió como la imposibilidad que tiene la persona de ampliar el espacio de sus capacidades y realizaciones. El concepto se expresó en una medida diseñada por el equipo de la Misión, el Índice de Condiciones de Vida, ICV, que es posible calcular con la información existente en las encuestas de hogares del Dane. El ICV también informa sobre el grado de vulnerabilidad de las personas o los hogares y permite determinar cuáles son los aspectos que merecen especial atención de la política pública, con el fin de mejorar los activos humanos y físicos de las familias. Tiene una ventaja adicional, ya que. al ser una medida cardinal y continua, permite establecer distintos rangos para la selección de los beneficiarios de acuerdo con la necesidad de los distintos programas sociales, para esta selección tendrían en cuenta dos criterios: el maximin y la disponibilidad de recursos. El I-Sisben, fue diseñado por la Misión Social como herramienta de focalización del gasto público en la población más pobre y su medición siguió los mismos

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criterios que el ICV, haciendo ajustes en las variables que se deben incluir y en el sistema de construcción de los puntajes y ponderaciones por variable, de acuerdo con las necesidades específicas de la focalización.

El Sisben y el I-Sisben La cualificación de los instrumentos de la política social permite apoyar las políticas y programas sociales dirigidos al mejoramiento del bienestar de los grupos más pobres y vulnerables de la población. Los beneficiarios del gasto público social deben ser las personas más necesitadas, razón por la cual debe evitarse que los recursos del Estado se despilfarren en el proceso de ejecución. De allí que a comienzos de los noventa, las instituciones multilaterales y los gobiernos estaban inquietos porque una parte importante de los recursos públicos dirigidos a los pobres no llegaban a su destino. Estos se podían desviar por muchas razones: excesiva burocracia, gastos administrativos elevados, corrupción, error en la identificación de los beneficiarios, y otros. Estos problemas tocaban dos dimensiones de la administración pública que siempre fueron objeto de preocupación de la Misión Social: el ordenamiento institucional y la selección de los beneficiarios. La Constitución también se hizo explícito un principio maximin de acuerdo con el cual debe dársele más a las personas que tienen menos. Los más vulnerables deben ser objeto de una atención preferencial. La Misión Social asoció el principio maximin a la disponibilidad de recursos. Puesto que no hay dinero suficiente para resolver los problemas de todas las personas al mismo tiempo, es inevitable establecer prioridades. El maximin es un criterio adecuado porque no riñe con la justicia como imparcialidad: entre dos personas con necesidades básicas insatisfechas, se atiende primero a la que sea más vulnerable. El ICV y el I-Sisben tienen una gran ventaja sobre otras medidas de pobreza o de calidad de vida ya que permiten establecer ordenamientos cardinales y continuos, haciendo relativamente sencilla la selección de los beneficiarios o la priorización de regiones en los programas sociales.

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87 Selowsky (1979). 88 Vélez, C.E. (1996). 89 Van en esta dirección los estudios de: Acosta (2000 b); Baldión y García (2001); Baldión, Vergara, García y Mateus (2001); Econometría (1993); Flórez y Méndez (1993); Giraldo, Torres, González y Escobar (1993); González, Mina y Rodríguez (2000); Lora y Herrera (1993); Misión Social, DNP (2001 b); Molina, Alviar y Polanía (1993); Molina, Rueda, Alviar y Giedion (1993); Parra (1998, 2000); Perfetti y Guerra (1993); Sánchez (1998); Sarmiento (1997 e, 1997 f); Sarmiento, Delgado y Reyes (1999); Sarmiento, González, et. al. (1999, 2000, 2001); Sarmiento, González, Ramírez, et. al. (2000); Sarmiento, Ramírez y Delgado (1999); Toledo (1993); Traslaviña (1998, 1998 b, 1998 c, 1998 d, 1998 e); Vergara y Simpson (1998). En varios de estos trabajos se estima el número de beneficiarios, según nivel socioeconómico, de los principales servicios sociales del Estado. Desde mediados de los noventa el equipo de la Misión utilizó la información del registro F-400 del DANE, que contiene las cuentas desagregadas del sector público a partir de 1973. Los boletines SISD no. 21 (Sarmiento, Delgado y Reyes 1999) y no. 26 (DNP 2000), ilustran las potencialidades de la información del F-400.

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El estudio de Selowsky 87 averiguó quiénes fueron los beneficiarios del gasto público. La Misión no sólo retomó la pregunta de Selowsky, sino que fue más allá, al apropiársela y al desarrollar instrumentos para que el juicio sobre los beneficiarios del gasto social siguiera siempre los mismos criterios y se institucionalizara. Desde el punto de vista de la Misión, no se trataba de realizar investigaciones ocasionales por fuera de las entidades, sino de que las organizaciones pudiera tener un conocimiento permanente de los beneficiarios de los programas gubernamentales, para hacer de esta información, un insumo básico de su gestión. En otras palabras, la Misión asumió la tarea de institucionalizar la pregunta de Selowsky. La metodología que se propuso en el trabajo de la Misión, coordinado por C. E. Vélez 88 actualiza, complementa y perfecciona los indicadores de Selowsky, gracias al avance logrado, desde 1979, en el país y en el exterior, en lo relativo al desarrollo metodológico de evaluación del impacto del gasto social. Mientras que Selowsky tuvo que hacer un gran esfuerzo en la búsqueda de la información que requería para responder a su pregunta, actualmente las encuestas de hogares en el país se realizan de tal manera, en lo relativo a coberturas, contenido y metodologías, que hacen posible responder a la pregunta de Selowsky y a muchas otras, de manera permanente. Las encuestas Casen y las de Calidad de Vida, son encuestas que ofrecen la información necesaria para la estimación de los beneficiarios del gasto público, pero también el desarrollo de los sistemas de información de las instituciones que han sido asesoradas por la Misión Social, llevó a mejorar su calidad y a incluir las variables necesarias para poder conocer las caracterís ticas socioeconómicas de los beneficiarios y la efectividad de la focalización de los programas sociales que adelantan 89 . En relación con la focalización, la Misión coordinó, entre 1994 y el 2001, con todos los municipios y departamentos del país la aplicación de más de siete millones de encuestas a familias colombianas de los sectores urbanos y rurales. Estas encuestas sirvieron de base para definir prioridades en el gasto público social en el sector salud, de acuerdo con los términos de priorización definidos en la Ley 100/93 así como las relacionadas con otros gastos sociales, como educación o vivienda.

Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales Sisben 2003. Indicadores de caracterización socioeconómica: 9 Equipamiento del hogar 9 Materiales de las paredes de la vivienda 9 Material del piso 9 Material del techo 9 Sistema de: Eliminación de excretas Abastecimiento de agua Recolección de basuras 9 Tiempo para el acceso al agua (rural)

90 Sobre las características y metodología del SISBEN ver, entre otros, Arteaga (1996); Carrasco (1994); Castañeda (1993, 1993 b); Castaño (1995, 1995 b, 1995 c); Castaño y Moreno (1994, 1994 b, 1994 c, 1994 d); Castaño y Fernández (1995); Correal, Arteaga y Zarta (1995, 1996); Correal, Pinilla, Hernández, Carrasco y Zarta (1994); Correal, Pinilla y Zarta (1996); Correal y Zarta (1998, 2000, 2000 b); Flores, Moreno y Barrios (1994); Misión Social, DNP (2001); Moreno (1994, 1995); Pinzón y Cañas (1999, 1999 b, 1999 c, 1999 d, 2000, 2000 b); Sarmiento (1997 g); Sarmiento y Arteaga (1998); Sarmiento, González y Rodríguez (1999); Sarmiento, Sánchez, González, Correal y Castaño (2000); Vélez (1995); Vélez, Castaño y Deutsch (1998, 1999); Zarta (1996, 1998, 1998 b). El estudio Misión Social, DNP (2001), que fue

9 Escolaridad de las personas mayores de once años 9 Escolaridad del mayor preceptor del ingreso 9 Seguridad social del mayor preceptor del ingreso 9 Hacinamiento 9 Proporción de niños menores de seis años 9 Proporción de ocupados 9 Ingresos per cápita

Fiel a la orientación de la Constitución Nacional según la cual el concepto de pobreza debe estar referido a condiciones de vida y no a ingresos, la Misión Social avanzó en la creación del Índice Sisben, I-Sisben, que es el indicador base para cuantificar el Sistema de Beneficiarios del Gasto Social 90 , para lo cual se utilizó la información de la Encuesta de Calidad de Vida de 1997 91 . El Sisben, o Sistema de Identificación de Beneficiarios de los Programas Sociales, fue evaluado en sus aspectos técnicos y administrativos en el 2000, por la Misión Social, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y los Departamentos para lo cual se contó también con la participación de las entidades encargadas del control fiscal y la veeduría ciudadana. La evaluación técnica del instrumento de focalización, el Sisben, se realizó confrontando la información de las personas registradas en el Sistema, con los datos de la Encuesta de Calidad de Vida de 1997, además de otras fuentes de información de tipo administrativo y con la opinión de expertos externos.

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Porcentaje de población registrada en el Sisben por departamento 94.8 84.1

84.0 83.4 82.4

80.9

78.0

75.7

71.9 70.4

70.1

68.6

67.1

65.1 63.5

60.5

59.8 58.9

57.2

60.3 53.8

% 50

47.0 46.4

45.8 38.0

33.2

32.1

29.7 17.3

17.3

14.2

7.1

5.0

Chocó

San Andrés

100

Nacional

Guaviare

Vaupés

Amazonas

Vichada

Nariño

La Guajira

Atlántico

Magdalena

Bolívar

Bogotá

Caldas

Risaralda

Santander

Guainía

Meta

Cauca

Cesar

Valle

Putumayo

Boyacá

Córdoba

Sucre

Antioquia

Caquetá

Cundinamarca

N. Santander

Huila

Arauca

Tolima

Casanare

Tomado de: ¿Quién se beneficia del Sisben? Evaluación Integral y de Resultados de la encuesta de Evaluación del Sisben a nivel municipal

Como resultado de esta evaluación la Misión, diseñó un nuevo formato de encuesta teniendo en cuenta la adecuación de las preguntas a la medición de pobreza o bienestar que se quería hacer, y cuya aplicación se inició en el 2003 y espera terminarse en el 2004. realizado conjuntamente con el Ministerio de Salud, hace una evaluación del funcionamiento del SISBEN desde su creación. La Misión desarrolló el software para captar y organizar la información de las fichas Sisben (Pinzón y Cañas 1999, 1999 b, 1999 c, 1999 d, 2000, 2000 b). 91 Misión Social, DNP y PNUD (2003).

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La Misión hizo también una nueva definición del Indicador Sisben o Nuevo Sisben, con el cual se espera superar algunos de los problemas detectados de la medición anterior. Adicionalmente, se definieron normas orientadas a mejorar la calidad y la transparencia del sistema y se estableció un subsistema de control de calidad para mejorar las bases de información y evitar los abusos. Estos trabajos se vienen adelantando de manera conjunta entre el Programa Nacional de Desarrollo Humano y la Dirección de Desarrollo Social del DNP.

Encuesta de Calidad de Vida: CASEN y ECV 97 Los estudios que se realizaron en el país durante los años ochenta y comienzos de los noventa sobre la pobreza y la calidad de vida estaban basados en las Encuestas de Hogares y en las Encuestas de Ingresos y Gastos en algunas ciudades, que realiza el DANE periódicamente. Como estas encuestas no habían sido diseñadas para evaluar la calidad de vida de la población, las mediciones tuvieron que adaptarse a la disponibilidad de la información. La Misión Social participó activamente en la elaboración de dos encuestas que fueron aplicadas con el objetivo explícito de conocer las condiciones socioeconómicas de la población que permitieran hacer inferencias sobre la calidad de vida. La primera, la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, CASEN, se hizo en 1993 y la segunda, la Encuesta de Calidad de Vida, ECV, en 1997. El propósito de las encuestas fue: (i) conocer las características sociales y económicas de los hogares; (ii) recoger la información básica para evaluar los impactos del gasto público social y (iii) mejorar los indicadores de pobreza y de estándar de vida.

92 En Chile se habían realizado, antes que en Colombia, encuestas similares a la CASEN, encuestas que se inscriben en la línea de los Living Standard Surveys. Ver, entre otros, Chander, Grootaert y Pyatt (1980); Grootaert (1986); Grootaert y Arriagada (1985); Ravallion (1992). 93 En los informes de Econometría (1993 b, 1993 c, 1993 d) se explican las especificidades técnicas de la Encuesta. 94 Sobre las características de la ECV, ver Ramírez (1996). El informe de interventoría de la Encuesta fue realizado por Correal y Yepes (1997).

La encuesta Casen 92 , que fue financiada por el DNP, se aplicó a 25.000 hogares y es representativa a nivel departamental y de zonas urbana y rural 93 . La Casen fue el punto de partida para el cálculo del I-SISBEN. Gracias a la experiencia adquirida con la CASEN, y al conocimiento de los alcances operativos del Sisben, la concepción de la ECV-97 tuvo un mayor valor agregado nacional que la Casen 94 . La encuesta, que comenzó a diseñarse en 1995, fue concebida por un equipo interinstitucional que tenía una noción clara de lo que podría ser una medida funcional y comprehensiva del estándar de vida. El formulario se le aplicó a 10.016 hogares de 103 municipios. La ECV-97 es representativa a nivel de nueve regiones y de cabacera/resto. Además del formulario dirigido a los hogares, se aplicó otro a la comunidad, con el fin de determinar el impacto que tiene el entorno en la calidad de vida de las personas. También se incluyeron preguntas que permitieran captar la estructura de consumo y de gasto de las familias. La ECV-97 sirvió de base a la realización de numerosos análisis que han

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contribuido a conocer mejor las condiciones de vida de los hogares 95 y afinar el diseño del Índice de Condiciones de Vida, ICV y el I-Sisben.

Índice de Condiciones de Vida, ICV El proceso de creación de indicadores que reflejaran el concepto que se quería medir, en este caso pobreza/bienestar, estuvo acompañado de una reflexión permanente sobre la evolución de las condiciones de vida y bienestar de la población. Como ya se mencionó, la Misión Social trató de interpretar la dinámica de la pobreza, de la distribución del ingreso y de la calidad de vida, desde un horizonte amplio que incluyera una reflexión de carácter estructural, teniendo en cuenta que existe una relación muy estrecha —y de doble vía— entre la política económica y la política social. Como ambas van de la mano, los mecanismos que utilizados en conseguir los equilibrios macroeconómicos tienen una incidencia directa en las condiciones de vida de la población; de la misma manera, las mejoras en capital humano, en términos de educación y salud, o de capital social, pueden favorecer el crecimiento económico. La dificultad radica en que usualmente las relaciones de causalidad no son claras y no permiten precisar el impacto que tiene cada variable en el efecto final. Es importante señalar tres fenómenos perturbadores en esta relación: multicausalidad, circularidad y rezagos temporales.

95 Entre los estudios que se han realizado a partir de la ECV destacamos: Acevedo y Castañeda (1998); Becerra (1998, 1998 b); Correa (1998); Duarte Guterman (1998); Econometría (1998, 1998 b); Malinowitz (1998). 96 Hicks, (1979).

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Como en las demás ciencias sociales, en economía también hay multicausalidad , así que es imposible aislar el fenómeno que se esté estudiando. A diferencia de lo que sucede en el laboratorio, todas las causalidades actúan en el mismo momento. Junto con una medida macroeconómica específica se presentan otros hechos que también inciden en la situación final que se desea analizar. La causalidad también es circular 96 porque la variable dependiente en un momento, puede ser independiente en el momento siguiente. La función consumo de Keynes ilustra muy bien la causalidad circular; en el primer momento el consumo depende del ingreso, pero en el segundo momento el ingreso se convierte en determinante

97 Sobre la naturaleza y propiedades del ICV ver, por ejemplo, Acosta (1997); Acosta y Alonso (1998); Castaño (1997, 1999, 2000 b, 2000 c); Castaño, Correa y Salazar (1998); Cortés, Gamboa y González (1999, 1999 b, 1999 c, 2000); Gamboa, Cortés, Casas y Pérez (2001); Misión Social y DANE (2002); Sarmiento y González (1998); Sarmiento y Ramírez (1997,1997 b, 1998, 1998 b); Sarmiento, Ramírez, Alonso y Acosta (1997); Sarmiento, Ramírez, Molina y Castaño (1996). 98 El ICV parte de la idea fundamental de que la libertad de elección de los individuos es mayor porque hay una ampliación del espacio de las capacidades y de las realizaciones. “El conjunto de capacidades de una persona se puede definir como el conjunto de vectores de realización a su alcance” (Sen 1985, pág. 81). “Considero que debe centrarse la atención en las capacidades para realizar; es decir, en lo que una persona hace o puede ser. Rechazo la visión estándar que fija la atención en la opulencia (como las estimaciones del “ingreso real”), o en la utilidad (como las formulaciones usuales de la “economía del bienestar”) (Sen 1985 b, pág. i). La Misión participó activamente en la edición especial de Cuadernos de Economía (Vol. 27, no. 29, segundo semestre), que realizó la Facultad de Economía de la Universidad Nacional con motivo del premio Nóbel que le fue otorgado a Amartya Sen en 1998. Los artículos de González (1998), Nina y Aguilar (1998), Sarmiento y Arteaga (1998) se nutrieron del seminario que se realizó en la Misión sobre el pensamiento de Amartya Sen. 99 Hicks 1939, pág. 205 y. 212.El uso del ingreso, como medida de bienestar, requería de

del consumo. Los rezagos temporales también complican el análisis porque el tiempo transcurrido entre la causa y el efecto puede ser muy largo y entretanto pueden presentarse otros hechos que también repercuten en la situación analizada. Con el ánimo de superar las limitaciones de los indicadores, la Misión Social desarrolló el Índice de Condiciones de Vida, ICV 97 , que tiene varias propiedades generales que dan cuenta de las bondades del mismo: i) Se aproxima más a un concepto de capacidades y realizaciones que a ingresos 98 , ya que valora los activos físicos y humanos de los hogares y prescinde del ingreso corriente, para aproximarse al ingreso permanente ex-ante en el sentido de Hicks, quien plantea que "en la práctica, el objeto de los cálculos de ingresos es el de dar a la gente una indicación de la cantidad que puede consumir sin empobrecerse. Siguiendo esta idea, parecería que debiéramos definir el ingreso de una persona como el valor máximo que puede consumir durante una semana y encontrarse al final de ésta en una situación tan buena como la que tenía al principio de ella. Así, cuando una persona ahorra, proyecta encontrarse en mejor situación en el futuro; cuando gasta más de lo que recibe, planea encontrarse en una peor. A mi modo de ver, si recordamos que la finalidad práctica del ingreso consiste en servir de guía a una conducta prudente, está claro que éste es lo que debe ser el significado central del término... Todas las definiciones de ingreso que hemos examinado hasta ahora son definiciones ex ante, se ocupan de lo que una persona puede consumir durante una semana, y esperar, a pesar de ello, encontrarse en una situación igual de buena que la original" 99. ii) Puede medir el bienestar social de manera más adecuada que el NBI, por incluir mayor número de variables, adecuándose mejor al concepto contenido en el mandato constitucional que, implícitamente, se refiere a una función de bienestar social de los colombianos. El ICV incluye doce variables agrupadas en cuatro factores. Factor 1: eliminación de excretas, abastecimiento de agua, recolección de basuras y combustible con el que cocinan. Factor 2: escolaridad promedio de las personas de 12 o más años, escolaridad del jefe de hogar y

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asistencia a la escuela entre los 12 a los 18 años. Factor 3: hacinamiento, proporción de niños menores a 6 años, asistencia a la escuela de niños de 5 a 11 años. Factor 4: material de las paredes de la vivienda y material de los pisos de la misma. un concepto ex ante.y como lo mostró Hicks hace más de cincuenta años, en su obra Valor y Capital, es casi imposible implementar de una manera práctica esta medida de ingreso. Conforme a esta definición, el ingreso es el flujo máximo de consumo que un individuo puede aspirar a sostener, dadas sus expectativas sobre precios y tasas de interés, manteniendo intacto el nivel inicial de la riqueza. Aquí el consumo es el concepto primario para medir el bienestar; pero lo que importa es la ruta prospectiva del consumo, más que la pasada o presente» Desai (1992), pág. 329. 100 “Puesto que no podemos experimentar directamente lo que los otros hombres sienten, no logramos tener una idea de la forma como los hechos los afectan, pero sí podemos imaginarnos lo que nosotros mismos podríamos sentir en una situación similar” Smith (1759), pág. 3. 101 Sen señala que la pobreza es absoluta en el terreno de las capacidades y relativa en términos de «mercancías, ingresos y recursos (...) el que sea absoluta (...) no significa que sea fija a lo largo del tiempo» Sen (1983), pág. 153 y 155.

iii) El ICV se aproxima a una medida de estándar de vida relativo, teniendo en cuenta la situación del resto de las familias, esta propiedad de simpatía se deriva directamente del algoritmo de estimación 100. iv) El índice admite sustitución entre sus componentes haciéndolo más flexible que otras medidas de pobreza. v) El ICV es una medida cardinal y continua, así que no separa bruscamente entre pobres y no pobres, sino que permite diferenciar “intensidades” en una escala ininterrumpida. vi) El ICV permite hacer diversos cortes en función de las necesidades de las políticas públicas o de los recursos disponibles 101 . Además de estas propiedades “generales”, el ICV posee otras más específicas, que responden a las condiciones que se le exigen a una medida de estándar de vida 102. En conclusión, el ICV tiene una capacidad informativa que va más allá de las medidas tradicionales de pobreza y en el terreno de la política social el ICV ha mostrado, a través de su aplicación en el Sisben, que puede ser un instrumento útil para informar sobre las características de los potenciales beneficiarios de los programas sociales.

102 Ver Cortés, Gamboa y González (1999, 1999 b, 1999 c, 2000); Gamboa, Cortés y Pérez (2001); Sarmiento y González (1998); Sarmiento y Ramírez (1997, 1997 b); Sarmiento, Ramírez, Molina y Castaño (1997).

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Índice de condiciones de vida por departamento. 1985-2000 Departamento

1985

1993

1997

1998

1999

2000

Antioquia Atlántico Bogotá Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño N. Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Total Nacional

63,00 70,50 78,80 50,90 44,50 60,60 49,80 45,00 51,30 39,90 51,00 35,20 51,40 55,80 47,20 58,00 45,80 56,00 67,20 63,20 58,00 41,70 54,10 67,70 60,17

73,30 77,00 84,40 62,70 60,00 71,80 55,60 58,30 60,00 52,70 67,50 47,90 64,50 66,10 61,30 66,80 55,00 66,30 76,20 74,30 69,40 54,70 66,90 77,80 70,80

75,30 80,50 86,50 65,00 61,60 71,00 62,90 63,00 62,10 56,90 71,00 58,80 68,40 62,80 62,70 68,80 61,00 73,50 76,30 79,40 73,60 59,80 69,30 80,40 73,30

75,67 80,40 87,71 63,32 58,81 72,16 69,18 61,55 69,11 58,30 69,67 55,29 68,71 70,13 64,88 72,05 60,61 74,16 76,05 77,12 73,13 62,70 68,61 79,53 73,29

77,18 80,74 86,57 68,17 62,17 72,67 73,31 63,35 68,59 60,93 75,24 55,22 71,14 68,99 66,61 75,49 64,46 75,07 77,86 78,80 74,63 64,15 71,22 81,24 75,22

78,69 79,91 86,89 68,36 65,63 74,94 68,25 64,90 67,89 62,86 73,84 56,57 68,99 71,35 69,92 74,30 64,03 76,48 78,11 77,63 74,80 66,25 71,20 81,44 75,70

Fuente: DANE. Censo 1993. Encuestas de Hogares. Cálculos: DNP/PNUD- Misión Social y Programa Nacional de Desarrollo Humano

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Índice de Calidad de Vida de la Niñez, ICVN. De acuerdo con una definición de riesgo para la población infantil, relacionados con factores naturales, ambientales, de salud, económicos, educativos y políticos, se definieron un grupo de indicadores que permitieran construir un indicador compuesto para calificar el grado de vulnerabilidad en que se encuentran los menores de edad. La planeación, programación y ejecución de los programas dirigidos a la niñez, así como la evaluación y el control social, requieren de marcos conceptuales que permitan expresarse con indicadores o medidas que valoren la acción del Sistema de Bienestar Social como un todo y del ICBF como su coordinador y director. Con esta finalidad se ha elaborado el Índice de Calidad de Vida para la Niñez, ICVN. La medición busca captar todos los aspectos de los derechos de los niños, sin embargo, está limitada por la información existente y por lo tanto debe verse como un instrumento dinámico que se va perfeccionando en la medida en que lo haga el sistema de información. A su vez, debe permitir la identificación de los principales aspectos que se deben tener en cuenta en este desarrollo. Se ha tomado la información proporcionada por las Encuestas de Hogares del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la Encuesta de Calidad de Vida de 1997 y la Encuesta Nacional de Demografía y Salud del año 2000. Esta última, es la que tiene una mayor desagregación en la información relacionada con las características de los niños especialmente del grupo 0 a 5 años. Las variables se identificaron inicialmente de acuerdo con los derechos del niño y se agruparon en las siguientes categorías: la vida, la salud, la integridad física y psicológica, la seguridad social, la alimentación, el nombre y nacionalidad, la educación y cultura, la tenencia de familia, la violencia intrafamiliar, el cuidado y amor, la protección y el nivel socioeconómico del hogar.

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Los riesgos se diferenciaron para tres grupos de edad: entre 0 y 5 años, entre 6 y 11 y entre 12 y 17, debido a que se encontraron tipos de riesgos que requieren estrategias diferentes para enfrentarlos. Se calcularon dos clases de índices los que se basan en las características de los niños y los que se refieren a las características de los hogares. El segundo tipo es empíricamente más adecuado para el estado actual de la información ya que la mayor parte de las investigaciones toman como unidad de análisis el hogar. A partir del conjunto de variables inicialmente seleccionadas y construidas en la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de año 2000, las siguientes son las variables que finalmente se seleccionaron para construir el ICVN: Variables Proporción. Niños con todas las vacunas. Dosis completa Índice promedio de peso edad Índice promedio de talla edad Obtención de agua para beber Tipo de servicio sanitario Exclusividad del sanitario Material de pisos Personas de menos de 6 años Personas de 6 a 11 años Proporción niños asisten a un centro educativo Escolaridad del jefe Escolaridad del cónyuge Proporción. Niños registrados en hogar Hacinamiento (cuartos / personas) Proporción de Personas afiliadas a la seguridad social Tenencia de teléfono

< 6 Años 6-11 Años 12-17 Años X X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X X X X X X

X X X

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El ICVN tiene valores que van del cero al cien, a medida que el valor del índice aumenta, este refleja mejores condiciones de vida del hogar. Para la estimación del índice, se aplicó el Análisis de Componentes Principales Estándar, ACP, procedimiento estadístico adecuado para hacer análisis de datos multivariados, y que permite construir indicadores sintéticos de un conjunto características dadas. Es ta metodología es útil cuando las variables están relacionadas linealmente y cuando son de tipo numérico.

Educación Como desarrollo del concepto de descentralización y fortalecimiento de las entidades ejecutoras de la política social, en particular las entidades territoriales, la Misión Social diseñó sistemas de información con especial aplicación al sector educativo. GESTIONE, orientado a la gestión del sistema educativo partiendo de la información generada por los establecimientos educativos, SABE 50/2000 sistema de información de las instituciones educativas, RADAR que permite hacer seguimiento de la gestión del sector social y SECEP o sistema de evaluación y clasificación de establecimientos educativos privados, fueron instrumentos de apoyo que se pusieron en marcha y cuyo éxito fue variable dependiendo del grado de compromiso y asimilación que las entidades hicieron de los sistemas. Desarrollo de sistemas de información de apoyo a la gestión educativa GESTIONE es un sistema de información gerencial desarrollado por la Misión Social con el apoyo del Ministerio de Educación, el DNP y el Ministerio de Hacienda. Su propósito es apoyar la gestión educativa (planeación, asignación y distribución de recursos, seguimiento y evaluación). Maneja, simultáneamente, distintas bases de datos agrupadas en cinco componentes básicos: 9 Personal: hojas de vida, planta de cargos y de personal, certificados y procesos de personal.

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9 Instituciones: registro de establecimientos, bienes e infraestructura, matrícula, tasas de aprobación, retención deserción y repitencia. 9 Finanzas y bienes: programación presupuestal, seguimiento a ejecución presupuestal, plan contable, presupuestos municipales para educación y bienes. 9 Planeación: planes y programas, control de metas, presupuestos de planes y programas. 9 Evaluación: indicadores, estándares, medición, valoración y recomendación. SABE 50/2000 103 es un sistema básico de información para instituciones educativas diseñado para manejar la información de infraestructura, dotación, alumnos y docentes de todos los establecimientos que brindan educación formal, oficiales y privados, en los niveles de básica primaria, secundaria y media vocacional. Dicha información puede ser usada para apoyar de la gestión y administración de los establecimientos educativos y para diseñar los planes y proyectos educativos municipales y departamentales. A finales de 1994 la Misión Social inició contactos con el Ministerio de Educación, el DANE y las secretarías departamentales de educación para armonizar conceptos e intereses sobre los objetivos, el alcance y el contenido del SABE 50/2000. En 1995 se diseñó y desarrolló el sistema. El proceso de implementación en las regiones se ha venido realizando desde 1996. El SABE tiene varios subsistemas: 103 Las características del Sabe se explican en: Cañas, Linares, Pinzón, Reyes y Vélez (1997, 1998); Garrido, Hernández y Villegas (1995); Gómez (1995, 1995 b, 1995 c, 1995 d, 1996, 1996 b, 1996 c, 1996 d, 1997, 1998, 1998 b); Gutiérrez (1995, 1996); Hernández, Garrido y Villegas (1995); Pinzón y Linares (1999); Pinzón, Linares, Angarita, Cañas y Reyes (1999); Pinzón, Linares, Angarita y Cañas (2000); Tolosa (1997, 1997 b, 1997 c, 1997 d).

9 Sistema básico: maneja información del establecimiento (identificación, estado de la infraestructura, dotación y materiales educativos, recurso humano, alumnos, horarios de clase y uso de aulas de clase). 9 Sistema financiero: maneja información de fondos de servicios docentes, presupuesto y contabilidad. 9 Sistema de proyecto educativo, PEI: maneja información sobre los participantes y el avance de los eventos del PEI. 9 Sistema consolidado a nivel de núcleos educativos, municipios y departamentos.

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El SABE 50/2000 es, en Colombia, el primer sistema de procesamiento automático de la información generada por los establecimientos educativos. Su uso ha generado cambios sustanciales en el modo de recolectar, administrar y utilizar la información. El uso de computadores por parte de los establecimientos, directores de núcleo y secretarías de educación ha dado lugar a un incremento cualitativo y cuantitativo en el manejo y uso de las modernas tecnologías de la información. Los cursos de capacitación de docentes y funcionarios han contribuido al desarrollo y la modernización de la planeación y la gestión educativa. Los planes y proyectos ya se pueden sustentar con bases racionales a partir de la información generada por el SABE 50/2000. RADAR fue el sistema de información diseñado especialmente para hacer seguimiento de las entidades territoriales descentralizadas, el cual se aplicó en todo el territorio nacional, con una metodología diseñada por el Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de la Misión Social. Este sistema se planeó de tal manera que pudiera ser utilizado en otros subsectores sociales como un apoyo de la gerencia social. Definición de parámetros objetivos de asignación de recursos El Plan de desarrollo 1998-2002, Cambio para Construir la Paz , adoptó buena parte de las propuestas sobre asignación de recursos en educación básica desarrolladas por la Misión Social. Se incluyeron el plan de racionalización de plantas de personal para mitigar, en cuatro años, la inequidad en la asignación de recursos; se acogió la tasa de asignación de personal como criterio de asignación del personal de educadores y personal administrativo y por último, se incluyó el plan progresivo de calidad educativa por alumno, PPC, destinado a garantizar la provisión sostenida de gasto público en los bienes y servicios necesarios para mejorar la calidad del servicio y remover restricciones a la demanda. De otra parte, la Misión Social inició los análisis de las deficiencias del sistema de asignación de recursos vigente (criterios de asignación del situado fiscal) y formuló

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propuestas para superarlas. Al respecto, señaló la necesidad de ajustar el sistema de asignación de recursos basado en el número de docentes sin tener en cuenta los niños atendidos o por atender. Adicionalmente, señaló la falta de claridad de las competencias de los niveles territoriales y de los establecimientos educativos. Para lo primero, se propuso asignar recursos por unidad de pago por capitación UPC, de acuerdo con la tipología de establecimientos, es decir el costo de atención adecuada de un alumno en el sistema educativo. Para lo segundo, se propuso concentrar el papel de los departamentos en la función de distribución adecuada de los recursos y el pago del personal docente y administrativo de los planteles educativos contra el situado fiscal, conforme a necesidades (UPC1); los municipios por su par te, serían las entidades responsables de girar, con cargo a las transferencias giradas por la Nación, los dineros necesarios para pagar los gastos recurrentes y de inversión, diferentes a personal, a los establecimientos educativos de su jurisdicción (UPC2).

105 La Misión analizó los resultados de las pruebas nacionales de logro y factores asociados para 30 y 50, en matemáticas y lenguaje, calendarios A-1991, A-1993 y B-1994. Ver, Castaño (1998, 2000); Misión Social, DNP (1997); Misión Social y Unicef (1995); Rozas (1977, 1998); Sarmiento, Becerra y González (2000). 106 La Misión, junto con la Corporación Mixta, analizó las pruebas de logro y factores asociados que realizó el Distrito a finales de 1998, para 30, 50, 70 y 90. Ver, Caro (2000, 2000 b); Secretaría de Educación de Bogotá, Corporación Mixta y Misión Social, DNP (1999).

Estos primeros análisis sobre la ineficiencia del sistema de asignación de recursos y la propuesta de un sistema de asignación basado en unidades de pago por capitación, acompañada de la reformulación de las responsabilidades y funciones de los niveles territoriales, sir vió de base para los pos teriores análisis y recomendaciones de reforma de la Ley 60/93 y la expedición final de la Ley 715 de 2001. Calidad de la educación y factores asociados La Misión Social analizó algunas de las pruebas de logro educativo y factores asociados realizadas por el Ministerio de Educación 104 y por la Secretaría de Educación de Bogotá 105 . De estas investigaciones se derivan las siguientes conclusiones: Primero, la evaluación es conveniente. La Misión ha apoyado todas las iniciativas del Ministerio de Educación que buscan institucionalizar la evaluación del logro y de los

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factores asociados. Los estudiantes, los maestros, los padres de familia, los rectores, la sociedad y el gobierno, tienen el derecho de saber qué está pasando con la calidad de la educación y cuáles son los factores que inciden en un mayor logro106. Segundo, el colegio importa . La Misión encontró que en todas las pruebas, la incidencia del plantel en el logro educativo del alumno es de aproximadamente un 30% 107 . En otras palabras, el 30% del logro depende de las calidad del colegio, el otro 70% obedece a otros factores que están relacionados con las características del alumno, de su familia y del entorno. Si el colegio importa la política educativa tiene un amplio margen de acción. Esta conclusión es relevante en Colombia porque, a pesar de los altos índices de pobreza y de las enormes carencias con las que llegan los niños a las escuelas, una buena política educativa puede mejorar la calidad de los estudiantes. Desde hace varios años Escuela Nueva está demostrando que esto sí es posible 108 .

107 Sarmiento (1997 c) discute el papel que debería tener del Servicio Nacional de Pruebas en la evaluación de la educación. 108 Desde el punto de vista de la solidez estadística es significativo que el efecto colegio sea similar en todas las pruebas. 109 Las evaluaciones sobre el desempeño de la Escuela Nueva son muy favorables. Entre otras mencionamos las de: Colbert (1987, 2000); Colbert, Chiappe y Arboleda (1993); Psacharopoulos, Rojas y Vélez (1993); Rojas y Castillo (1988); Schiefelbein (1991); Torres (1991, 1993).

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Tercero, los resultados de las evaluaciones se traducen en soluciones . Los hallazgos de las pruebas no se quedaron en las gavetas sino que sirvieron para que el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Distrito tomaran medidas correctivas para mejorar la educación. Por ejemplo, en las pruebas se encontró que tener un texto por alumno favorecía el aprendizaje. Este resultado ha orientado las decisiones de gasto de las instancias responsables. Cuarto, las pruebas permiten hacer un seguimiento periódico de la calidad del plantel . Los niños pasan, pero el plantel queda. Es muy difícil y costoso saber qué sucede con el logro educativo de cada alumno año tras año, pero es relativamente sencillo y menos costoso hacerle el seguimiento a los planteles. La jerarquización de los colegios, de acuerdo con el logro promedio de los alumnos, ayuda a racionalizar la gestión del sector educativo, que puede apoyar a los planteles con menor logro e incentivar a los que están mejor posicionados. Quinto, los modelos jerárquicos han sido una herramienta adecuada . En la evaluación de las pruebas de logro la Misión Social utilizó los modelos jerárquicos .

110 La imbricación de los datos va contra el principio de independencia que debe cumplir la regresión lineal convencional. Si la independencia falla, los resultados de la regresión presentan problemas, tanto a nivel desagregado (alumnos), como a nivel agregado (escuela). Los modelos de regresión convencionales deben cumplir cuatro condiciones: linealidad, normalidad, homocedasticidad e independencia. Cuando la estructura de los datos es jerárquica, la homocedasticidad y, sobre todo, la independencia quedan comprometidas. Bryk y Raudenbush (1992) explican las características de los modelos jerárquicos y las condiciones de su estimación. La metodología es explicada cuidadosamente por Castaño (1998, 2000). 111 La Misión realizó seminarios con la Unidad del Desarrollo Social del DNP, el Ministerio de Educación y la Corporación Mixta para explicar y aplicar los modelos jerárquicos al estudio de los factores asociados al logro educativo. 112 Misión Social-DNP (2003), pág. 146.

Una parte de la estructura de los datos de las encuestas sobre logro es jerárquica, porque incluye diferentes niveles: el alumno, el grupo (tercero, quinto, etc.) y el colegio. El resto de la información de la encuesta no presenta una estructura jerárquica tan clara: el docente, el director del plantel y la familia del estudiante. La estructura jerárquica se caracteriza porque cada alumno comparte elementos comunes al grupo y, a su vez, los grupos comparten características comunes al plantel. Esta imbricación de los datos dificulta la aplicación de algunas técnicas econométricas usuales, como la regresión lineal 109. Las características de los alumnos del plantel no son totalmente independientes porque los estudiantes hacen parte del mismo grupo y de la misma escuela. Además del efecto alumno, hay un efecto grupo y un efecto plantel, que no son captados por los procedimientos de estimación habituales 110.

Salud El principal instrumento diseñado por la Misión Social, con aplicación al sector salud fue el Sisben y el I-Sisben, que aunque no estaban diseñados específicamente para este sector fue donde tuvo una aplicación más amplia que continúa hasta hoy. La identificación del Sisben con el sector salud es tan grande, que para muchas personas estar registrado en el Sistema es sinónimo de tener acceso a los servicios de salud subsidiados por el Estado. La totalidad de los municipios utilizan el Sisben para asignación de los subsidios en salud, el 51% de los municipios de la encuesta de evaluación del Sistema respondieron que lo utilizaban para educación, el 56% para formular los planes de desarrollo, el 74% para focalizar los programas de vivienda y el 73% para programas diversos relacionados con la tercera edad, atención a la infancia, entre otros 111 . Los mecanismos de identificación de potenciales beneficiarios en el régimen subsidiado se especifican en el acuerdo 77 de 1977 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud donde se define que este proceso se hará mediante el

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Sisben y que los alcaldes deberán elaborar, con base en la encuesta diseñada para el efecto, un listado priorizado de potenciales afiliados. La priorización se estableció mediante los siguientes criterios: 9 Población perteneciente a los niveles 1 y 2 del Sisben y la identificada conforme al siguiente orden: población rural, población indígena, población urbana. En cada uno de estos grupos se priorizan: mujeres en embarazo y niños menores de cinco años, personas con limitaciones físicas, psíquicas y sensoriales, personas de la tercera edad, mujeres cabeza de familia y la demás población pobre y vulnerable 112 . 9 Puntaje obtenido por el hogar como resultado de la aplicación del I-Sisben a partir de la información suministrada por la encuesta. Según información obtenida a través de las encuestas de evaluación del Sisben, el 70% de las personas en el régimen subsidiado de salud están registradas en el Sistema en niveles 1 y 2. La encuesta también muestra que existe un potencial del 70% de los registrados en el Sisben, de los dos primeros niveles, que no están aún en el régimen subsidiado y que deberían ser atendidas por éste 113 . Estos hechos, y muchos otros que pueden ser elaborados con la información de la encuesta del Sisben, muestran la bondad de un sistema de información como éste, como herramienta de orientación para la gestión y focalización de los programas sociales y en particular, los relacionados con salud y seguridad social.

113 Ibídem, pág 148. 114 Ibídem, pág 149.

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trabajomisión social*

equipo de

Dirección General del Proyecto Alfredo Sarmiento Gómez Noviembre de 1995 a septiembre de 2001 Tarsicio Castañeda Agosto de 1992 a marzo de 1995

Coordinación Técnica y Ejecutiva Martha Sánchez Ríos Octubre de 1998 - septiembre de 2001 Gerardo Ruiz M. Agosto de 1995 - agosto de 1998 Beatriz Plaza Septiembre de 1994 - marzo de 1995 Ileana Kure Enero de 1994 - marzo de 1995

Coordinación de Medición Socioeconómica * Se relaciona, en orden cronológico e iniciando desde fechas más recientes, las personas o firmas de consultoría que conformaron el equipo de la Misión Social en sus diferentes niveles y áreas de trabajo.

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Clara Leonor Ramírez G. Diciembre de 1995 - abril de 2001 Carlos Eduardo Vélez Octubre de 1993 - julio de 1995

Asesorías y coordinaciones especiales Jorge Iván González, Lucía Mina R, Esteban A. Nina B., Hernán Zambrano R, Carlos Gerardo Molina, Mauricio Perfetti del C., Alberto Francisco Galán S., Claudia Lucía Duarte P., Andrés Traslaviña, Pedro José Carrasco P., Rodrigo Cisneros M., Christian Rodolfo Hurtado, Daniel A. Libreros, Roger David Montes, Jorge Humberto Pérez D., Gabriel Soto, María del Pilar Viana.

FOCALIZACIÓN: POBREZA Y EQUIDAD

Análisis Encuesta Calidad de Vida – 1993 Servicios públicos: Econometría Hogares comunitarios: Carmen Elisa Flórez y Regina Méndez Gasto en vivienda de interés social:. Fabio Giraldo I., Jorge Enrique Torres, Luz Estela González, Andrés Escobar U. Perfil de pobreza y. metodología de ajuste de ingresos: Francisco Lasso, Hernando Moreno G. Gasto público en educación y distribución de subsidios: Carlos Gerardo Molina, Mauricio Alviar, Doris Polonía. Gasto público en salud y distribución de subsidios: Carlos Gerardo Molina, María Claudia Rueda, Mauricio Alviar, Úrsula Giedion Gasto público social en las áreas rurales: Juan José Perfetti del Corral, María del Rosario Guerra Análisis del gasto social: Álvaro Toledo Análisis Encuesta Calidad De Vida 1997 Actividades Productivas: Econometría

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Educación: Carmen Helena Vergara, Mary Simpson Estructura y distribución del gasto: Jorge Acevedo B., Wigberto Castañeda H. Ingreso y desigualdad: Lucia Mina R. Pobreza: Duarte Guterman & Cía. Ltda Sector Rural: Carlos Becerra C., Claudia María Correa G., Hernán Zambrano Salud: Econometría Servicios domiciliarios: Stanley Malinowitz Sector Urbano: Carlos Becerra C.

Estudios sobre Violencia

Compiladores: Álvaro Camacho G., Francisco Leal B. Estudios sobre la cuestión agraria: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia Balance y Desarrollo: Álvaro Guzmán y Fabio Velásquez Desarrollo. Seguridad Nacional y Seguridad Ciudadana: Francisco Leal Agenda de Paz: Marco Palacios Desarrollo y Relaciones Internacionales: Rodrigo Pardo

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Relaciones internacionales y globalización: Luis Jorge Garay Perspectiva regional: Clara Elsa Villalba de Sandoval Justicia-Desarrollo: Centro de Investigaciones Sociojurídicas. Universidad de los Andes Eficiencia y equidad de las Fuerzas Militares: Fernando Gaitán Daza Violencia y equidad: Alfredo Sarmiento G., Lida Becerra La Violencia desde una perspectiva municipal: Clara Elsa Villalba de Sandoval y Lida Becerra V.

Sisben Desarrollo conceptual: Alfredo Sarmiento, Carlos Eduardo Vélez, Jorge Iván González, Clara Ramírez Diseño estadístico: Elkin Castaño, Hernando Moreno Analistas de implementación y capacitación: Leticia Arteaga, Daniel Correal R., Héctor E. Pinilla, María Teresa Zarta A. Grupo de Apoyo: Diana María Marín C., Julián Salazar C., Iván De La Cuesta, Diana Child López, Audisoft Ltda. Coordinador técnico de evaluación SISBEN: Martha Sánchez R., Ramón Abel Castaño Y. Sisben Bogotá: Consultores Alfredo Sarmiento, Daniel Correal Coordinadores de encuestadores: Uriel Teobaldo Jiménez B., Melina Narváez S., Luis Porras T.

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Asistentes de encuesta: Hernán Pineda O., Álvaro Roberto Narváez, Alejandro Chincay Y. Supervisión de campo: Daissy Calderón P., Libardo Cantor Vanegas, Diana Patricia Forero O., Diana Marcela Galindo C., Adriana Guaba M., Miryam Herrera H., Mariano Mendoza C., Jorge Enrique Mora, John Jarby Ortiz G., Francisco Pimienta C., Bertha Lucía Ramírez, Ángela Lucía Ruiz C., Yolanda Triana R.,Claudia Valderrama, Ariel Orjuela C.

Encuesta nacional de servicios Análisis del riesgo: Dirección: Jorge Iván González Coordinación del trabajo: Francisco Pérez Consultores: Édgar David Serrano, Esteban Nina, María Elvira Andrade, Santiago Grillo, Luis Ángel Rodríguez, Leticia Arteaga, Clara Ramírez, Universidad Externado de Colombia-CIDS Encuesta nacional de población vulnerable Consultores: Daniel Correal, Esteban Nina, Carlos Reyes, Rodrigo Acosta Encuesta: Econometría S.A., Atento S.A. Encuestadores prueba piloto: Alba Lucía Bedoya L., Serafín Cantor V., Carmiña Gaviria G., Mauricio Mitchel Humphries, Alba A. Romero C. Política participativa e Indicadores de la Niñez Consultores: Alfredo Sarmiento, Elkin Castaño, Lucia Mina R, Diego Yepes A., María Patricia Lleras S. Metodología Metaplan: Humberto Gutiérrez V., Beatriz Barros, Héctor Hernández, Enrique Díaz, Stella Penagos, José Miguel Barrera

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SECTOR DE EDUCACIÓN

Coordinador de Área Alfredo Sarmiento, Jesús Mejía Peralta Consultores: José Miguel Barrera G., Blanca Lilia Caro A., María Fernanda Gaitán, Patricia González C., Fernando López, Rafael Enrique Aranzales G., Reynaldo Arciniegas B., Pablo J. Castañeda C., Magdalena Castellanos S., Herlinda Guarín R., Richard Hogeboom, Saúl Mesa O., Rosa Margarita Niño, Isabel Londoño P., Luis Hernando Páez C., Helga Duarte A., Tatiana Melguizo U., Oscar Bustamante Sistemas de Información Educativa: • Sabe 50/2000 Elkin Gómez V. tione: • Ges Gestione: Coordinador Iván René Valencia Grupo de Apoyo María del Rocío Moreno G., Edna Luz Beltrán V., John Eduardo Rincón G., Alexandra González V., Mariana Tolosa R., Oscar Mauricio Martínez

ÁREA SECTORIAL DE SALUD

Coordinadores de Área: Mina Lucia, Carlos Alfonso Kerguelen, Juan Eduardo Céspedes Consultores: Humberto Gutiérrez V., Francisco Pérez C., Andrea Lampis, Erik Andrew Bloom, Martha Sánchez R., Jaime Cardona Botero., Jaime Trujillo Pablo Enrique Barrios Q., Álvaro Cardona, Juliana Delgado ,Francisco José García, Angela María Jiménez M., Adela María Ochoa, Miguel Angel Sakuda O., Teresa M. Tono R.

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OTROS SECTORES

Consultorías especiales: Manuel Guillermo Bonilla, Carlos Becerra, Vicente Merino, Jorge Eguiguren, Francois Bourguignon, Oscar Bustamante, Claudia María Correa A., Andrés E. Escobar, Eduardo Jiménez, Mónica del Pilar Uribe, Universidad de los AndesCEDE, Instituto de Libertad y Desarrollo, Ricardo Gómez Consultores,.

ANÁLISIS ESTADÍSTICO Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

Estadística y análisis de información Luis Ángel Rodríguez G., Carlos Eduardo Alonso M., Sandra Álvarez T., Rodrigo Fernando Acosta T., Federico José Ariza, Carlos Manuel Parra, Jorge Espinosa B, Liliana Claudia Delgado, María Isabel Galvis S., Patricia García C., Santiago Grillo A., Alex L. Rojas, Fernando Sánchez L., Lida Becerra Villamizar, Alberto Hernández, Hernando Moreno, María Ximena Patiño O. Andrés E. Escobar, Eduardo Jiménez

Cartografía Juan Manuel Gutiérrez, Mery de Jesús Molina P.

Sistemas de Información Coordinadores de Área: Mauricio Linares, Guillermo Pinzón A., Jorge Lucio Álvarez, Luis Gabriel Hernández Grupo de apoyo: Mauricio Linares G., Jorge Angarita M., Graciela Helena Cañas T., Carlos Ernesto Reyes G., Patricia Vélez B., Víctor Garrido, Fabiola Gómez M., Martha Villegas, Sergio Renato Bravo V., Juan Rodolfo Ulloa, Rubén Darío Ulloa

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Comunicación y Divulgación Blanca Marlene Huertas A., Erly Margarita Marín, Susana Vargas C., William Núñez

Asistentes de Investigación: Inés Elvira Navas, Ariane L. Ortiz B., .María Liliana Castro, Luisa Fernández, Carlos Alberto Medina, Daniel Olarte R. Programa Semestre Social: Adriana León Hernández, Adriana Rincón, Martha Yolanda Quintero, María Cristina Pinto, Pilar Cristina Cañón P., Jorge Iván Pardo, Jaime Reina, Leonardo Borrero H., María Elvira Andrade, Flor Ángela Huzgame A., Diana Agudelo H., Ana Gómez R., Sylvia Helena González, Ana Carolina Quimbayo, Diana Karina Noguera, Elsa Beatriz Hernández G., Paola León Miranda, Jennifer Pinzón M., Mónica L. Parra T., Silvia Inés Rozas G., Jorge Arturo Isaza G., Claudia María Sierra, Ángela María Calixto O., María del Pilar Muñoz, Margarita Parales, Edna Margarita Ramírez.

APOYO ADMINISTRATIVO

Asistencia Administrativa: Patricia Toro C., Luz Marina Blanco. Soporte Administrativo: Graciela Pineda de Narváez, Luz Karina Duque R., José Edgar Puentes B., Mónica V. Quiroga V., María Celina Rodríguez, Georgina Valero, Blanca de Castro, Alberto Escobar P., Anatolio Murillo, Celmira Cuevas de Poveda, Judith Rocío Guevara Ortiz R., Rocio Pabón S.

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misión social bibliográfica

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3 El estudio fue coordinado por Sarmiento Alfredo y Ramírez Clara. Hicieron parte del equipo: Baldión Édgar, Caro Blanca, Delgado Liliana, Galvis María, García Patricia, González Jorge, Gutiérrez Juan, León Adriana, Mina Lucía, Navas Inés, Nina Esteban, Rincón Adriana.

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