¿Quién se beneficia del Sisben?
Evaluación Integral
Programa Naciones Unidas para el Desarrollo
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
Programa Naciones Unidas para el Desarrollo
Departamento Nacional de Planeación Dirección de Desarrollo Social Misión de Apoyo a la Descentralización y Focalización de los Servicios Sociales "Misión Social" Director General Santiago Montenegro Trujillo Juan Carlos Echeverry Garzón Subdirector General Alejandro Gaviria Uribe Tomás González Estrada Director Misión Social Alfredo Sarmiento Gómez Con el apoyo del equipo de trabajo del Proyecto PNUD/COL/91/021 Diseño y diagramación electrónica Katerine Castañeda Diaz Granados Impresión Quebecor World Bogotá S.A. Impresión: Mayo de 2003 © Departamento Nacional de Planeación Calle 26 No. 13-19 Teléfono: 596 03 00 www.dnp.gov.co Impreso y hecho en Colombia
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Dirección de Desarrollo Social y Misión Social Ministerio de Salud ¿QUIÉN SE BENEFICIA DEL SISBEN? EVALUACIÓN INTEGRAL Comité sectorial de evaluación
Departamento Nacional de Planeación María del Pilar Granados, Subdirectora de Salud, DDS Edgar Baldión, Jefe Grupo Calidad de Vida e Impacto de los Programas Sociales,DDS Misión Social Alfredo Sarmiento, Director Martha Sánchez, Coordinadora Ejecutiva Jorge Iván González, Inv. Experto Economía y Programas Sociales Ministerio de Salud Carlos Mario Ramírez, Director General de Aseguramiento Carlos Paredes, Ex-Director General de Aseguramiento Jaime Ramírez, Programa de Apoyo a la Reforma Heidi Amaya, Programa de Apoyo a la Reforma Coordinador técnico estudios de evaluación Ramón Abel Castaño, Misión Social, DNP Equipo de trabajo interinstitucional Elkin Castaño, Misión Social Esteban Arnoldo Nina, Misión Social Rodrigo Acosta, Misión Social Daniel Correal, Grupo SISBEN Misión Social María Teresa Zarta, Grupo SISBEN Misión Social Luis Angel Rodríguez, Misión Social Diana Isabel Cárdenas, Subdirección de Salud, DNP Marlon Jack Zapata, Coordinador Promoción, Afiliación, Minsalud María Fernanda Cáceres, Dirección General Aseguramiento, Minsalud Sandra Alvarez, Misión Social Federico Ariza, Misión Social
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Tabla de contenido Introducción
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1. Estrategia de focalización de los servicios sociales para combatir la pobreza y la inequidad
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1. 2.
3.
4. 5.
6.
Introducción Ordenamiento constitucional y legal 2.1 Marco constitucional 2.2 Marco legal El objetivo de lucha contra la pobreza y la desigualdad 3.1 Evolución de la pobreza y la desigualdad 3.1.1 Mediciones 3.1.2 Resultados 3.2 Algunas reflexiones generales El gasto público social La focalización 5.1 Criterios de focalización del gasto social 5.1.1 La identificación de beneficiarios 5.1.2 Los programas prioritarios 5.2 Institucionalización de la focalización y sus instrumentos 5.2.1 La "focalización geográfica" 5.2.2 La "focalización individual" 5.3 ¿Qué permite, en esencia, la focalización individual? Implantación de la política de focalización individual 6.1 Resultados de su aplicación 6.2 Impacto de los subsidios 6.2.1 Subsidio en educación 6.2.2 Subsidio en salud 6.2.3 Subsidio en servicios públicos 6.2.4 Subsidio en vivienda 6.3 Dificultades 6.4 Perfil de pobreza: el caso de Turbaco
21 22 22 24 26 28 29 32 41 42 45 45 46 46 46 46 48 49 52 53 55 58 58 59 60 61 65
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2. El instrumento de focalización individual 1. 2.
3.
4. 5. 6.
7.
Introducción Los enfoques de pobreza 2.1 Pobreza medida por ingresos 2.2 Pobreza medida por Necesidades Básicas Insatisfechas El SISBEN 3.1 El índice SISBEN 3.1.1 Metodología de construcción del I-SISBEN 3.1.2 Componentes del I-SISBEN 3.1.3 Ventajas del I-SISBEN frente a la Línea de Pobreza y al indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas 3.1.4 Puntos de corte 3.2 La ficha SISBEN 3.3 El software: los programas de computador ¿Qué mide el SISBEN? Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN Metodologías de evaluación de las variables del instrumento SISBEN 6.1 Pertinencia y definiciones para las variables del I-SISBEN 6.1.1 Variables irrelevantes por ser altamente vulnerables a la manipulación 6.1.2 Variables irrelevantes porque carecen de capacidad discriminatoria 6.1.3 Variables omitidas 6.2 Metodología para la evaluación de las variables irrelevantes 6.2.1 Metodología de comparación de información local y nacional 6.2.2 Metodología de verificación aleatoria 6.2.3 Evaluación de los expertos 6.2.4 Evaluación estadística de las variables en el SISBEN Resultado de la comparación de los indicadores I-SISBEN actual y el nuevo SISBEN
3. Los procesos institucionales 1. 2.
Introducción Evaluación de los procesos institucionales 2.1 Generalidades 2.1.1 Antecedentes de la evaluación 2.1.2 Los lineamientos de la Misión Social 2.1.3 Fuentes de información 2.2 L o s r e s u l t a d o s d e l a e v a l u a c i ó n d e l o s p r o c e s o s institucionales 2.2.1 Los indicadores analizados 2.2.2 Existencia del comité técnico de administración
75 77 77 78 79 82 82 83 83 87 87 88 91 93 93 96 96 97 98 98 98 99 100 102 106 108
111 113 113 113 113 115 117 119 119 120
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Existencia de un administrador del SISBEN o de un funcionario responsable Las áreas de apoyo para la administración del SISBEN La cobertura del SISBEN 2.4.1 Año de la primera aplicación del SISBEN en los municipios 2.4.2 Personas registradas en la base de datos del SISBEN 2.4.3 Fichas aplicadas y personas registradas por año 2.4.4 Personas registradas por nivel SISBEN El plan de actualización del SISBEN 2.5.1 Modalidades de aplicación del SISBEN 2.5.2 La actualización de la información Soporte documental de las bases de datos Duplicaciones en la base de datos SISBEN La reencuesta SISBEN Costos Participación ciudadana y control social Reclamos presentados Debilidades en el control social Incidencia del orden público y la seguridad ciudadana Las instituciones de vigilancia y control
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Focalización y selección de beneficiarios 3.1 El SISBEN como instrumento de planificación en el municipio 3.2 Selección de potenciales beneficiarios de programas sociales 3.3 Selección de beneficiarios: régimen subsidiado en salud 3.3.1 Bases de datos utilizadas para el Estudio de Minsalud 3.3.2 Resultado de los cotejos 3.3.3 Proporción de afiliados al régimen subsidiado en la base de datos SISBEN 3.3.4 Proporción de afiliados al régimen subsidiado que no se encuentran en la base de datos SISBEN 3.3.5 Duplicados entre régimen subsidiado y régimen contributivo 3.3.6 La confusión entre carné de afiliación al régimen subsidiado de salud y la encuesta SISBEN
145 145 146 147 148 148 151
2.2.3
2.3 2.4
2.5
2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 3.
4. Conclusiones y recomendaciones 1.
2.
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En relación con la estrategia política y con los criterios de focalización 1.1 Conclusiones 1.2 Recomendaciones En relación con el instrumento SISBEN 2.1 Conclusiones 2.1.1 Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN 2.1.2 Pertinencia y peso de las variables del I-SISBEN
126 127 127 128 129 130 131 132 133 135 136 137 140 140 142 143 144 144
152 153 153
157 159 159 162 163 163 164 165
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3.
2.2 Recomendaciones En relación con los procesos institucionales 3.1 Conclusiones 3.2 Recomendaciones 3.2.1 Con respecto a la administración del sistema de selección 3.2.2 Con respecto a la administración y de la base de datos del SISBEN 3.2.3 Con respecto a la información y participación ciudadana 3.2.4 Recomendaciones para el sector salud
166 168 168 171 171 171 172 172
Bibliografía
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Glosario de siglas
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Indice de cuadros Cuadro 1:
Indicadores de NBI de la población por zona. Nacional. 19931999
31
Cuadro 2:
Incidencia de la pobreza por zona. Nacional. 1991-1999
32
Cuadro 3:
Población total y bajo Línea de Pobreza y de Indigencia. Nacional. 1996-1999
33
Cuadro 4:
Evolución de las medidas de pobreza: Brecha, Indice de Sen y Gini de los pobres. Nacional 1995 -1997
34
Cuadro 5:
Coeficiente de desigualdad de Gini por zona. Hogares y personas. Nacional. 1991-1999
37
Cuadro 6:
Participación de cada decil en el ingreso. Personas. Nacional. 1991-1999
38
Cuadro 7:
Indice de Desarrollo Humano por componentes. Nacional. 19941997-1999
39
Cuadro 8:
Indice de Desarrollo Relativo al Género. Nacional. 1994-1999
39
Cuadro 9:
Indice de Potenciación de Género. Nacional. 1997-1999
40
Cuadro 10: Indice de Pobreza Humana. Nacional. 1990-95, 1997 y 1999
40
Cuadro 11: Cobertura SISBEN por niveles según municipios con menos de 3000 habitantes en la cabecera. Departamental
50
Cuadro 12: Población afiliada a seguridad social en salud. Nacional 1996 2000
54
Cuadro 13: Participación del subsidio por sectores y grupos de población y coeficientes de progresividad y concentración del gasto público social. Nacional. 1992 y 1997
56
Cuadro 14: Distribución e incidencia de los subsidios por sectores y deciles de ingreso. Nacional. 1997
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Cuadro 15: Puntos de corte por niveles para el programa según puntajes
88
Cuadro 16: Ficha de clasificación socieconómica del SISBEN
89
Cuadro 17: Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN y del carné SISBEN
95
Cuadro 18: Proporción de viviendas según material de las paredes en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas
101
Cuadro 19: Proporción de viviendas según material de los pisos en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas
102
Cuadro 20: Proporción de viviendas según servicios de recolección de basuras en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas
102
Cuadro 21: Existencia del comité técnico de administración del SISBEN en el nivel municipal
120
Cuadro 22: Municipios con administrador del SISBEN, según tamaño del municipio
121
Cuadro 23: Forma de vinculación y tiempo en el cargo del administrador del SISBEN, según tamaño del municipio
121
Cuadro 24: Tiempo que lleva el administrador en el cargo
122
Cuadro 25: Proporción de municipios según el número de administradores SISBEN en los dos últimos años
122
Cuadro 26: Entidad que capacitó al administrador del SISBEN por tamaño del municipio
125
Cuadro 27: Recursos con los que cuentan los municipios para el funcionamiento del SISBEN, por tamaño del municipio
127
Cuadro 28: Año en que se aplicó por primera vez el SISBEN, según tamaño de los municipios
128
Cuadro 29: Fichas aplicadas y personas registradas en las bases de datos SISBEN por zona urbana y rural, según año. Total nacional
129
Cuadro 30: Población y cobertura SISBEN según zona urbana y rural
130
Cuadro 31: Distribución del total de registros de la base SISBEN, según niveles de pobreza
131
Cuadro 32: Municipios que cuentan con plan para actualizar el SISBEN, según tamaño de los municipios
131
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Cuadro 33: Tipo de personal que utiliza el municipio para la actualización de la 132 base de datos SISBEN Cuadro 34: Actualización de la base de datos SISBEN, según la estrategia que 133 utilizan los municipios Cuadro 35: Dificultades que reportan los municipios para actualizar la base de 134 datos SISBEN Cuadro 36: Usos de la información SISBEN para propósitos diferentes a salud
146
Cuadro 37: Afiliados al régimen subsidiado según registro en la base SISBEN
149
Cuadro 38: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación al 149 régimen subsidiado Cuadro 39: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación al 150 régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo Cuadro 40: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliación 150 al régimen subsidiado Cuadro 41: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliación 151 al régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo Cuadro 42: Afiliados a las ARS que se encuentran registrados en el SISBEN
151
Cuadro 43: Personas duplicadas entre las bases de datos del régimen contribu- 154 tivo y del subsidiado, según criterios de identificación por región Cuadro 44: Afiliados a las ARS que se encuentran registrados en el SISBEN
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Indice de gráficos Gráfico 1:
Indice de condiciones de vida por decil de ingreso y zona. Nacional. 1996-1998
35
Gráfico 2:
Gasto público social como porcentaje del PIB en países de América Latina. 1990-1991 y 1996-1997
42
Gráfico 3:
Gasto público social. Nacional. 1990-1998
43
Gráfico 4:
Curvas de concentración de los sectores del gasto público social. Nacional. 1997
59
Gráfico 5:
Distribución del subsidio para el 40% más pobre de la población. Nacional. 1992-1997
59
Gráfico 6:
Nivel de escolaridad de los administradores SISBEN
123
Gráfico 7:
Capacitación en el manejo del SISBEN
124
Gráfico 8:
Registros de la base de datos SISBEN
128
Gráfico 9:
Base de datos SISBEN. Total por niveles
130
Gráfico 10: Existencia de soporte documental de las bases de datos SISBEN
135
Gráfico 11: Comparación regional de las bases de datos SISBEN
136
Gráfico 12: Tasa de sobrantes de las base de datos SISBEN
137
Gráfico 13: Comparación de los cambios entre la base SISBEN y la reencuesta, según zona urbana y rural
138
Gráfico 14: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN. Total nacional
139
Gráfico 15: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN sin tener en cuenta niveles 1 y 2. Total nacional
139
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Gráfico 16: Participación de las veedurías ciudadanas
141
Gráfico 17: Participación de los comités de participación comunitaria
141
Gráfico 18: Participación de las alianzas de usuarios
142
Gráfico 19: Reclamos de la comunidad ante personería municipal
142
Gráfico 20: Usos de la información SISBEN según encuesta de Minsalud
147
Gráfico 21: Afiliados a las ARS según niveles del SISBEN
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Introducción Una de las características innovadoras en la lucha contra la pobreza en los años noventa en Colombia fue la introducción de la política de focalización y de su instrumento: el Sistema de Identificación de Beneficiarios, SISBEN. Un claro avance de la Constitución Política de 1991 es la consideración de la pobreza como criterio para establecer prioridades en la asignación del gasto social en los departamentos y municipios. En este contexto, se diseñó el sistema de focalización 1 que tiene tres elementos principales: la estrategia, un conjunto de instrumentos para volverla operativa y los procesos institucionales para poner en práctica la entrega de subsidios en los diferentes programas. Esta evaluación se hace sobre cada uno de los tres elementos, analizando críticamente los ocho años de funcionamiento del sistema. Considerar que la equidad se aplica cuando se da preferencia a los más pobres es un notorio avance para darle contenido práctico a la noción de Estado Social de Derecho. La forma tradicional de considerar tratamiento igual para personas desiguales, con el argumento de igualdad de oportunidades, había sido superado ya en las discusiones conceptuales y en el análisis de sus efectos perniciosos, pero fue necesaria la Constitución del 91 para que entrara en la normativa colombiana. Si bien no toda la acción del Estado se agota en la búsqueda de la equidad, en las condiciones colombianas actuales, esta es una exigencia para la orientación del gasto. El SISBEN es un instrumento práctico para que este objetivo pueda ser aplicado, programado y evaluado. El primer elemento de la evaluación es el instrumento de focalización individual. El capítulo segundo evalúa los fundamentos teóricos del índice SISBEN y la concepción implícita del desarrollo. El índice ha sido utilizado tanto para la medición del "bienestar" de la familia, como en el ordenamiento de familias, municipios y departamentos según su nivel de desarrollo como apoyo a la asignación de subsidios hacia los más pobres. Se analiza su eficiencia para evitar que los subsidios lleguen a personas no pobres (eficien-
1
Se tomó como referencia el sistema ya experimentado en Chile. En la selección y ponderación de las variables se utilizó el sistema de análisis no lineal de componentes principales, en cambio del concepto de expertos utilizado en Chile.
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cia vertical) y para lograr que todos los pobres los reciban (eficiencia horizontal). El capítulo termina recomendando la actualización del instrumento SISBEN en sus dos componentes: las variables elegidas (objetos de valor) y la importancia actual de cada una de ellas (ponderación). En el capítulo tercero se presentan los resutados de la evaluación de los procesos institucionales en los cuales se aplica el instrumento SISBEN para orientar la entrega de subsidios en los diferentes programas. Los análisis se basan principalmente en: i) revisión de la base de datos de los beneficiarios del SISBEN en una muestra elegida de municipios; ii) estudio financiado por el Ministerio de Salud y realizado por CCRP/BDO, para evaluar: la forma como se aplica, se mantiene y se usa el SISBEN; la participación ciudadana como control social; y las actividades institucionales de vigilancia y seguimiento; iii) reencuesta a una muestra de familias beneficiarias realizada en el marco del mismo estudio; iv) cuatro foros regionales y uno nacional con representación de los actores que intervienen en el proceso (beneficiarios, autoridades, administradores, comunidad, instituciones de vigilancia y control e investigadores); v) comparación de datos de los municipios seleccionados con las bases del Departamento Nacional de Planeación para precisar aspectos de cobertura, administración, solución de problemas y uso del instrumento para efectos de planeación e información. En el último capítulo se presentan las conclusiones y recomendaciones que surgen de los diferentes análisis. El Ministerio de Salud, El Departamento Nacional de Planeación y la Misión Social entregan este documento con el propósito de contribuir a la comprensión y aplicación de los instrumentos de focalización del gasto, como la mejor manera de llevar la atención universal de los servicios sociales a todos los ciudadanos. El documento recoge el trabajo, la discusión y los conceptos de un gran número de personas motivadas por la preocupación en el tema de un desarrollo nacional incluyente. Queremos agradecer su aporte e invitarlos a seguir trabajando por unas mejores condiciones de vida para todos.
1 Estrategia de focalizaci贸n de los servicios sociales para combatir la pobreza y la inequidad
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1. Introducción La Constitución Política de 1991 define a Colombia como un Estado Social de Derecho. En este marco, la soberanía reposa en el pueblo y el sistema político debe organizarse como una democracia participativa. La Carta dedica buen número de artículos a establecer los mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan directamente y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la Nación. Los nuevos mandatos constitucionales se caracterizan por el énfasis en los mecanismos de participación, de descentralización administrativa y fiscal, y de mayor autonomía de las regiones. La aplicación de estos mecanismos exige, sin duda alguna, cambios en el diseño y orientación de las políticas y estrategias de desarrollo social en la búsqueda de una mayor equidad social. La Constitución Política responde a una concepción moderna de la sociedad, que se manifiesta en los objetivos de universalización de los servicios, y el tratamiento preferencial a los grupos de población más pobre y vulnerable. Dada la actual situación de Colombia, de alta concentración de riqueza y una innegable restricción de recursos, el logro de estos objetivos obliga a plantearse un conjunto de interrogantes básicos a los que deben responder el Estado y la sociedad civil para enfrentar la lucha contra la pobreza y la desigualdad.
¿Cómo avanzar hacia la universalización de los servicios?
Cuando los recursos no son suficientes, ¿a quién atender primero?
¿Cómo promover con los recursos del Estado la ampliación de posibilidades de los ciudadanos y la liberación de la miseria, de la exclusión política y del marginamiento social?
¿Cómo lograr una adecuada identificación de los más pobres y vulnerables para los cuales se consagró constitucionalmente un tratamiento preferencial?
¿Cómo lograr mayor impacto de la acción estatal en términos de eficacia, eficiencia y equidad?
En las actuales condiciones de Colombia, la lucha contra la pobreza y la desigualdad exigen la intervención del Estado para atender a los grupos menos favorecidos. La literatura económica ha probado ampliamente que el crecimiento no garantiza equidad y la
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y la equidad no garantiza crecimiento 2. La equidad, como la democracia, es un objetivo en sí mismo. Por esto, se obtiene mayor beneficio cuando se atiende al más pobre dentro de los mismos pobres. Este principio es lo que los teóricos expresan cuando dicen que además de tener en cuenta la incidencia (condición de ser pobre) es importante atender la intensidad (menor o mayor distancia del nivel de pobreza) y la equidad dentro de los mismos pobres. Es en este contexto en el que se debe entender y juzgar la estrategia de focalización de la política social en la última década. La aplicación de la focalización del gasto social, se evalúa teniendo en cuanta los criterios señalados por el CONPES. Se analiza la consistencia entre la política, la estrategia, el instrumento y los procesos institucionales de aplicación. Este capítulo se circunscribe al análisis de la política de focalización del gasto social, en lo que se refiere: a)marco constitucional y legal en el cual se inscribe; b) objetivo de lucha contra la pobreza y la desigualdad; c) acciones del Estado desde la perspectiva del gasto público; d) criterios de focalización del gasto social determinados por el CONPES para su aplicación por parte de las entidades territoriales; e) implantación de la estrategia de focalización individual, su institucionalización e impacto, logros y dificultades.
2. Ordenamiento constitucional y legal Las estrategias de focalización del gasto público que en la última década ha diseñado y desarrollado el Gobierno Nacional en la prestación de los servicios sociales, se sustentan en claros principios y mandatos constitucionales y en posteriores desarrollos legales.
2.1 Marco constitucional La declaración de la Constitución Política de Colombia como un Estado Social de Derecho, implica colocar la búsqueda de la equidad como un objetivo fundamental de la sociedad colombiana, la cual se enmarca en los principios de justicia distributiva, solidaridad, dignidad humana y universalidad. Consecuente con esta declaración, la Constitución ordena que el presupuesto debe dar prelación al gasto público social y dentro de éste, la atención preferencial a los niños y a los grupos de población más pobre y vulnerable del país. Con base en la Constitución (art. 298, 311, 356 y 357) y en sus posteriores desarrollos legales la ejecución de la política social compete a las entidades territoriales, en especial a los departamentos, municipios y distritos.
2
Ver Barro Robert J. Determinants of Econiomic Growth. A Cross-Country Empirical Study. The MIT Press, 1997. Birdsal Nancy, Londoño, Juan Luis. Asset Inequality Does Matter: Lessons from Latin America. OCE Working Paper.IDB, 1997.
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Los mandatos constitucionales El artículo 13 de la Carta Magna establece que "todas las personas gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades" y que "El Estado (...) adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. (...) protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en situación de debilidad manifiesta (...)". El artículo 48 consagra la seguridad social como "un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley". El artículo 334 señala que "La dirección general de la economía estará a cargo del Estado (...)" y que éste intervendrá para lograr su racionalización "....con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida (...), la distribución equitativa de las oportunidades (...), de manera especial para (...) asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (...). El artículo 350 prescribe que "La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social (...), que tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación (...), y que tendrá como uno de los criterios de asignación el número de personas con Necesidades Básicas Insatisfechas (...). La Constitución establece la focalización para el gasto social cuando se refiere a la distribución de transferencias. Así, en su artículo 356 dispone que los recursos del situado fiscal "... se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños". Respecto de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación señaló en su artículo 357 que "La ley (...) definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán (...)", y dispuso que su distribución se efectuará con sujeción a los siguientes criterios: (...) en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio (...)". El artículo 365 define que: "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (...)"; y el artículo 366, que: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable". Para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 367 señala que la ley, tendrá en cuenta "...además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos". De otra parte, el artículo 368, dispone que: "La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, con sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".
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2.2 Marco legal En desarrollo de la Constitución se han expedido diversas leyes, normas y reglamentaciones en materia de salud, educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios, que dan preferencia, o hacen explícita la necesidad de orientar el gasto público social hacia los grupos más pobres y vulnerables de la población, como una forma de intervención estatal para garantizar equidad. El cumplimiento de estas normas exige el diseño e implantación de estrategias de focalización e instrumentos que apoyen la identificación y el ordenamiento de los grupos menos favorecidos, para el otorgamiento de subsidios. La ley 60 de 1993, en su artículo 30, definió como focalización de subsidios, el proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable, según los criterios que establezca el CONPES para la identificación, clasificación y selección de beneficiarios y para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales. La ley 100 de 1993, en el marco del sistema general de seguridad social en salud, estableció el régimen subsidiado cuyo propósito es asegurar el acceso de la población más pobre y vulnerable al sistema, mediante la entrega de subsidios a quienes no están en capacidad de cotizar. De igual manera, señaló que el Gobierno Nacional establecerá los criterios generales que deben ser aplicados por las entidades territoriales para definir los beneficiarios del sistema y establecer el régimen de focalización de los subsidios entre la población más pobre y vulnerable del país. La ley 546 de 1999, que dicta normas para la política de vivienda, plantea entre sus objetivos "facilitar el acceso a la vivienda en condiciones de equidad (...) y promover la construcción de vivienda en condiciones financieras que hagan asequible la vivienda a un mayor número de familias". De igual manera, establece que "las entidades del Estado o de carácter mixto, que promuevan, financien, subsidien o ejecuten planes de vivienda de interés social subsidiable, directa o indirectamente diseñarán y ejecutarán programas de vivienda urbana y rural, especialmente para las personas que devengan hasta dos (2) salarios mínimos y para los desempleados". La ley 142 de 1994 de servicios públicos domiciliarios, señaló como uno de los criterios para el régimen tarifario la solidaridad, mediante la asignación de recursos a los fondos de solidaridad y redistribución para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales compensen el pago de menores taifas de los usuarios de los estratos bajos. El CONPES en su documento 22, de enero de 1994, "Focalización del gasto social en las entidades territoriales", cuyas recomendaciones se acogen en la resolución número 65 del 25 de marzo de 1994, estableció en su artículo 3º que: "A partir de 1994, los municipios y distritos deberán focalizar la totalidad de los recursos de educación, salud, vivienda y agua potable en las áreas geográficas con concentración de población pobre y vulnerable". El artículo 4º definió los subsidios a la demanda como "...el recurso que se entrega directamente a los beneficiarios y que busca facilitar el acceso de la población pobre y
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vulnerable a servicios que son ofrecidos a través de entidades públicas o privadas, con el fin de aumentar la cobertura y procurar una mayor calidad y eficiencia del servicio prestado a estos grupos". El artículo 5º determina que: "Los beneficiarios del gasto social se identificarán a través de la estratificación socioeconómica y de la ficha de clasificación socioeconómica". El parágrafo 3º del mismo artículo determinó la adopción por parte de los municipios y distritos, a partir del 1º de enero de 1995, de la ficha de clasificación socioeconómica de hogares, familias o individuos, entregada por el DNP con sus instructivos (Sistema de Selección de Beneficiarios de los Programas Sociales, SISBEN), para la identificación de beneficiarios del régimen subsidiado de seguridad social en salud. Estas disposiciones fueron también acogidas por diversos acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. En el concepto de "subsidios a la demanda", los dineros públicos "siguen" a las personas y no a las instituciones, en un marco de competencia por la prestación de los servicios. La hipótesis es que con ello se logra una mayor eficiencia, eficacia y equidad del gasto público social y que los subsidios llegan efectivamente a los beneficiarios preferenciales de los programas sociales. Para el seguimiento de una focalización eficaz, la mencionada resolución del CONPES, dispuso la aprobación, por parte de los departamentos de los planes elaborados por los municipios; los Ministerios de Salud, Educación y Desarrollo, en sus áreas de competencia, harán lo mismo con los distritos; y el DNP efectuará una evaluación selectiva de la aplicación de los criterios de focalización por parte de las entidades territoriales. El CONPES en su documento 040, de septiembre de 1997, mantuvo los criterios de focalización que señaló en 1994, y solicitó al Ministerio de Salud y al DNP realizar una evaluación de la aplicación del SISBEN, por ser el sector salud el mayor usuario del instrumento. De la revisión y análisis de los principios y mandatos constitucionales, y sus desarrollos legales, se concluye la pertinencia de la focalización de los servicios sociales y, por ende, del gasto social para atender preferencialmente a la población más pobre y vulnerable del país, que no desatiende, ni contradice el principio de universalidad. La focalización es una forma de buscar la universalización independientemente de que la estrategia de focalización sea de oferta o de demanda. La focalización en los más pobres supone que los no pobres tienen acceso a los servicios y cuando los recursos son escasos, la mejor forma de universalizar es atender preferencialmente a los más pobres. Los programas focalizados pueden ser de dos tipos:
Personales, si el subsidio llega directamente a la persona.
Institucionales, si el subsidio que se le entrega a la entidad depende del número de personas atendidas que cumplen con el criterio de selección.
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En ambos casos, se busca el acceso y disfrute universal de los servicios. Cuando la cobertura es total, los programas son universales. Bien sea porque todas las personas han recibido el subsidio, o bien porque las instituciones reciben el subsidio para atender a todas las personas pobres, pero con sujeción al número atendido. El gasto puede asignarse mediante políticas focalizadas personales, "subsidios a la demanda", o políticas focalizadas institucionales, "subsidios a la oferta", que se entregan con criterios de demanda. Los programas "focalizados institucionales", tradicionalmente denominados "subsidios a la oferta", se caracterizan porque el subsidio se entrega a las instituciones, independientemente del número de personas atendidas. Esta modalidad de subsidios se ha mantenido como un mecanismo de presupuestación histórica, casi "vegetativa". La ley 100 de 1993 estableció,la "transformación de los subsidios de oferta a subsidios de demanda" para promover la "libre elección del usuario" por medio de mecanismos contractuales de mercado que han desarrollado las instituciones prestadoras de los servicios. La separación de la administración y de la prestación de los servicios busca una mayor especialización y un control más autónomo en la prestación de los servicios, entre otros. Esta es una forma de hacer exigible el derecho. Se dan así los elementos necesarios, pero no suficientes, para eliminar la discriminación entre pobres y ricos respecto de la calidad con que se les presta el servicio.
3. El objetivo de lucha contra la pobreza y la desigualdad La pobreza y la desigualdad no se reducen a un simple problema de ingresos demasiado bajos o inexistentes para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia. Representan un fenómeno social con dimensiones políticas, económicas, sociales y éticas, que dan cuenta de profundos desequilibrios estructurales que se manifiestan en todos los ámbitos del individuo. Además de ingresos bajos, la pobreza está asociada con la exclusión social, la exclusión política y otras formas de vulnerabilidad que se manifiestan en bajos niveles de nutrición, salud precaria, analfabetismo, bajos niveles de educación, condiciones precarias de vivienda, exclusión en el acceso a la tierra, al crédito, a la propiedad, a los mercados y a la información. Amartya Sen define la pobreza y la desigualdad como un conjunto de barreras que hacen indigna la vida humana porque afectan su calidad o limitan su capacidad de dirigirla. El tipo de vida que una persona está viviendo y lo qué está logrando "ser" y "hacer" (ser profesional, hacer su empresa....) se relacionan con el conjunto de bienes y servicios que son socialmente deseables y técnicamente posibles (funcionalidades). Dentro de este conjunto cada persona elige de acuerdo con las condiciones y deseos individuales (capacidades). Una mejor calidad de vida implica un mayor y más libre acceso a un, cada vez más amplio conjunto de bienes y servicios, que logra además una vida digna que supera la miseria económica, la exclusión política y social.
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La equidad, es un objetivo que implica dar preferencia a los menos afortunados, en los términos de Rawls. Lograrla significa eliminar el sesgo contra los pobres de las políticas económicas. No solo asegurar un ingreso corriente mínimo sino facilitar el acceso a los activos físicos y humanos que ayuden a los más pobres a alcanzar sus metas. Pobreza y equidad se han convertido en el punto central de la agenda de todos los países y organismos internacionales: La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, realizada en 1995 en Copenhague con la participación de 180 países, declaró entre los principios básicos que: "la pobreza y el sufrimiento humano son evitables", (...) su prevención y eliminación deben ser una prioridad máxima de la política de desarrollo, que exige un enfoque integrador, multifacético e intersectorial. (...) Erradicar la pobreza es un imperativo ético, social, político y económico de la humanidad 3 De forma similar el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001, del Banco Mundial, "Lucha contra la pobreza", señala: "En un mundo en que la distribución del poder político es desigual y con frecuencia se asemeja a la distribución del poder económico, la forma en que funcionan las instituciones estatales pueden ser particularmente desfavorables para la población pobre.... Por todo ello, las medidas para propiciar el potenciamiento de los pobres -haciendo que las instituciones estatales y sociales respondan mejor a sus necesidades- también revisten importancia clave para reducir la pobreza". El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2000, del Programa de Naciones Unidas4, al referirse a los derechos que facultan a las personas para combatir la pobreza, señala que "...erradicar la pobreza es más que una gran tarea de desarrollo, es una tarea en el campo de los derechos humanos. (...) Los diversos derechos humanos -civiles, políticos, económicos, sociales y culturales- están vinculados de manera causal (...). Pueden crear sinergias que contribuyan a garantizar los derechos de los pobres, aumenten su capacidad humana y les permitan salir de la pobreza. (...) Un nivel de vida decoroso, una nutrición adecuada y los logros en materia de atención de salud y otros logros sociales y económicos no son solo objetivos de desarrollo. Son derechos humanos inherentes a la dignidad y la libertad humana". El Informe Mundial de Desarrollo Humano 1996, mostró que no hay un vínculo automático entre crecimiento económico y logros en materia de desarrollo humano. Algunos países registran importante crecimiento sin mayores efectos sobre el mejoramiento del desarrollo humano; otros, con poco crecimiento muestran mejoramiento del desarrollo humano y el Informe de 1997, demostró que el efecto del crecimiento económico sobre la erradicación de la pobreza dependía no solamente del ritmo, sino también de la modalidad de crecimiento 5.
3 4 5
Declaración de Copenhague, Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, 1995, "Erradicar la pobreza: marco general para la elaboración de estrategias nacionales", PNUD, Documento de políticas generales, 1996. "Informe sobre Desarrollo Humano, 2000", Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,PNUD. Ibidem.
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La educación y la salud son bienes públicos, no puros, y su prestación puede hacerse bien por organizaciones públicas o privadas. Cuando la provisión es pública el Estado debe garantizar la participación de los beneficiarios para exigir la calidad en el servicio, con exigencias claras respecto de su eficiencia y eficacia. Cuando la provisión es privada el Estado debe garantizar la equidad, es decir, el acceso de los más pobres, quienes no están en capacidad de competir en la demanda. Los mecanismos contractuales de mercado no garantizan una provisión de servicios con la calidad, suficiencia y oportunidad que se requiere. La intervención del Estado debe darse entonces para regular la oferta, asegurar la equidad, eficiencia y calidad y, en algunos casos, para proveerlos directamente. La focalización de los programas sociales y, por ende, del gasto social es una estrategia clave y necesaria en el camino hacia la universalización de las coberturas en los programas de servicios sociales básicos. Sin embargo, debe reconocerse que la aplicación administrativa de la focalización entraña riesgos por la posibilidad que tienen los hogares de distorsionar la información para obtener mayores beneficios de los que les corresponderían según sus características socioeconómicas, o de ocultarla para evitar el estigma de la pobreza. Su administración y ejecución genera costos y se encuentran problemas de sostenibilidad política ante la reacción de los menos pobres. Aún así, y por supuesto minimizando los riesgos, es necesario aplicar estrategias de focalización por imperativo normativo, por racionalidad económica y por necesidad ética. En la medida en que se avanza hacia la universalización, es preciso dar prioridad a las personas que están en condiciones de mayor pobreza con el fin de que los recursos disponibles generen el mayor impacto posible en términos de acceso y disfrute de los servicios sociales básicos. La focalización permite avanzar con mayor eficacia hacia el logro de la equidad, pero no garantiza la eficiencia. Se ha demostrado que el alto gasto social no significa automáticamente mayor y mejor servicio social. De hecho, la evidencia internacional muestra que se puede dar diferente desarrollo social con niveles similares de gasto social y de PIB, lo que se puede explicar por la ineficiencia de la distribución de los subsidios que no permite que se maximice el impacto del gasto social, por lo cual la focalización debe acompañarse de una eficaz y eficiente administración.
3.1 Evolución de la pobreza y la desigualdad En el país se utilizan diversos indicadores para medir la pobreza y el avance de las condiciones de vida de la población y, aunque con metodologías diferentes, ellos informan sobre la capacidad de los hogares para vivir una vida digna. Importantes debates sobre su medición, evidencian diferentes enfoques, visiones y concepciones de la pobreza, así como las limitaciones de algunos indicadores para captar aspectos fundamentales. La pobreza en Colombia se calcula con varios indicadores: el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, la Línea de Pobreza, LP, el Indice de Pobreza Humana, IPH, y el Indice de Condiciones de Vida, ICV. El uso de estos índices debe complementarse con otros indicadores relacionados con la distribución del ingreso con el fin de evaluar en qué medida evoluciona no solo su incidencia sino su intensidad y distribución.
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3.1.1
Mediciones
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI): de acuerdo con esta metodología un hogar se considera como pobre si no tiene una vivienda con materiales adecuados, si su vivienda tiene servicios públicos de acueducto y alcantarillado inadecuados, si tienen un nivel de hacinamiento considerado como crítico, si el grado de dependencia económica es alto o cuando uno de sus niños entre 7 y 11 años no asiste a algún establecimiento escolar. Un hogar se considera en Miseria por NBI, o en pobreza extrema, cuando tiene dos o más NBI. Línea de pobreza, mide el porcentaje de población por debajo de un ingreso definido (LP), se basa en la línea de Indigencia (LI), según la cual un hogar cuyos ingresos no alcancen para comprar la canasta normativa de alimentos para todos sus miembros se considera que está en indigencia o extrema pobreza. El valor de la LP calcula el valor de toda la canasta de consumo de los pobres. Teniendo en cuenta el peso de los alimentos dentro del gasto total (45%), la línea de pobreza equivale a un poco más del doble del costo de la Línea de Indigencia. Las dos medidas anteriores nos dicen solamente cuántos pobres hay: incidencia. Para lograr una lectura más dinámica de la pobreza y avanzar en el conocimiento no solo de cuántos son los pobres, sino también de qué tan pobres son los pobres, se han desarrollado metodologías que profundizan sobre la desigualdad y la pobreza de la población:
Intensidad de la pobreza, que mide la distancia entre el ingreso efectivo o promedio de los pobres y la Línea de Pobreza o de Indigencia; responde a la pregunta de cuán pobres son los pobres. La intensidad es una función que depende de la brecha entre el ingreso del pobre y la línea de pobreza, entre más grande la brecha, más pobre el individuo.
Indice de pobreza de Sen, índice compuesto, sugerido por Amartya Sen, que relaciona la incidencia (% de pobres) y la intensidad (brecha de ingresos) con el Gini de los pobres; mide la sensibilidad de la mejora de los más pobres entre los pobres e indica el grado de homogeneidad o heterogeneidad de los ingresos de la población pobre.
Indice de Condiciones de Vida (ICV), que combina variables de riqueza física (características de la vivienda) y de infraestructura física (acceso a servicios públicos), con variables que miden el capital humano presente y potencial (años de educación de jefes de hogar y de mayores de 12 años, asistencia escolar de niños y jóvenes), y variables de capital social (composición del hogar, proporción de niños menores de 6 años). Este indicador tiene importantes ventajas y potencialidades frente a los anteriores, porque responde a una concepción mutidimensional de la pobreza más acorde con los nuevos desarrollos conceptuales (funcionalidades, capacidades, modelos endógenos de crecimiento, capital humano y capital social). Empíricamente combina la ventaja de captar necesidades básicas con la posibilidad de medir la concentración y la intensidad que tiene la línea de
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ingreso por ser un índice contínuo. No abandona la base conceptual del ingreso pero supera los conocidos defectos en su medición, estimando el ingreso ex ante con base en la medición del gasto y la integración de los factores que miden la posibilidad de generar el acceso a un flujo de bienes y servicios en el tiempo. •
Coeficiente de Gini 6, también conocido como el índice de desigualdad, que describe y ordena la distribución acumulada de los ingresos, desde el individuo y el hogar más pobre hasta el más rico. Permite también determinar la concentración del ingreso que muestra la diferencia entre la participación del 10% más rico de la población, decil 10, y el 10% más pobre, decil 1.
•
El Gini de los pobres , que utiliza el índice de Gini, pero calculado exclusivamente para la población pobre.
La distribución de activos (bienes y servicios) y de ingresos entre diferentes grupos de la población permite analizar el grado de desigualdad. La concentración de unos y otros en pocas manos, indicaría una alta concentración e indica que la caracterísitica considerada solo beneficia a unos pocos. Los índices elaborados por las Naciones Unidas en el concepto amplio de Desarrollo Humano, superan las medidas de incidencia de la pobreza e informan sobre la evolución de la calidad de vida de la población, los elementos que la afectan y las distorsiones que en el desarrollo introduce la inequidad en el tratamiento de ciertos grupos poblacionales.
Indice de Desarrollo Humano: El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, en su propósito de impulsar el nuevo paradigma del desarrollo humano sostenible, desarrolló el IDH y ha logrado ganar su reconocimiento internacional. Se basa en tres indicadores: longevidad, medida en función de la esperanza de vida al nacer, es una medida del impacto que la educación, los programas de prevención y atención a la salud y el cuidado del medio ambiente, tienen sobre la probabilidad de vida de las personas; logro educativo de los individuos, medido en función de una combinación de la tasa de alfabetización de adultos y de la tasa de escolaridad combinada de los tres niveles -primaria, secundaria y superior-, mide la acumulación social de capital humano; y el nivel de vida medido por el ingreso, PIB per cápita real, que mide el logro del crecimiento económico del país.
Desde 1990 el PNUD ha publicado informes anuales que se han constituido en una mirada al desarrollo de los países desde una nueva óptica: la del desarrollo humano. Esta visión del desarrollo ha contribuido con mayores elementos de juicio a la reflexión y profundización de dos aspectos relevantes: a) la relación entre crecimiento y
6
Este coeficiente varía entre 0 y 1: entre más se aproxime a 0 más igualitaria será la distribución, su aproximación a 1 indica que existe mayor desigualdad. En el mundo el coeficiente Gini varía entre 0.25 y 0.65. En América Latina los índices de concentración promedio son de 0.52, con un máximo de 0.59 para Brasil. Colombia se encuentra entre los países con más alto índice de Gini.
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31
desarrollo, entendido éste como la ampliación de las oportunidades de bienestar a nivel individual y colectivo y la demostración de que el crecimiento no conduce necesariamente a un desarrollo como libertad; y b) el conocimiento de la pobreza y la desigualdad de los países. El aporte adicional desarrollado por el PNUD permite introducir y cuantificar consideraciones de equidad: de género, mediante el Indice de Desarrollo de Género (IDG) y el Indice de Potenciación de Género (IPG) y sobre la situación de los más pobres, a través del Indice de Pobreza Humana (IPH). En Colombia, la publicación anual del IDH se inició desde 1998 por parte de la Misión Social del Departamento Nacional de Planeación, en asocio con el PNUD.
Cuadro 1: Indicadores de NBI de la población por zona. Nacional. 1993-1999
Zona
% en Pobreza
% en Miseria
Vivienda materiales inadecuados
Servicios inadecuados
Hacinamiento crítico
Inasistencia escolar
Dependencia económica alta
1993 Total
37.2
14.9
11.6
10.5
15.4
8.0
12.8
Cabecera
26.8
9.0
7.0
7.2
12.0
4.8
8.8
Resto
62.5
30.3
23.7
19.2
24.4
16.4
23.3
1996 Total
26.0
8.9
8.6
5.5
11.1
4.0
9.0
Cabecera
16.9
4.1
4.1
2.6
8.1
2.1
5.3
Resto
48.6
20.7
19.8
12.8
18.5
8.5
18.1
1997 Total
25.9
8.6
8.0
5.4
11.3
4.2
8.9
Cabecera
17.8
4.5
4.3
2.8
8.3
2.8
5.4
Resto
46.5
19.1
17.5
11.9
19.0
7.8
17.9
1998 Total
26.0
8.2
6.6
4.7
11.1
4.7
10.0
Cabecera
17.4
4.1
3.6
2.0
8.3
2.5
6.1
Resto
47.8
18.6
14.0
11.5
18.2
10.2
19.8
1999 Total
24.9
7.3
6.7
4.0
11.2
3.9
8.8
Cabecera
17.5
3.9
3.5
2.1
8.6
2.7
5.7
Resto
43.7
15.9
15.1
8.8
17.8
7.0
16.7
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada año.
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
32
En el marco de las mediciones y para efecto del diseño de políticas, el seguimiento y la evaluación de impacto de los programas sociales, debe tenerse en cuenta que las características de la pobreza que se analizan dependen de los conceptos subyacentes en las medidas utilizadas. De allí la importancia de profundizar en los debates sobre la multidimensionalidad de la pobreza, dadas sus implicaciones sobre las políticas económicas y sociales. 3.1.2
Resultados
La pobreza medida por el indicador NBI 7, disminuye continuamente entre 1973 y 1997. A partir de 1996 se produce un estancamiento, pues aunque hay mejoramiento en la dependencia económica y en las condiciones de la vivienda, se presenta algún deterioro en los servicios, hacinamiento y asistencia escolar, éste último más asociado a la coyuntura económica. El porcentaje de población rural (88%), que en 1973 tenía al menos una NBI, se redujo a 44% en 1999, básicamente por el importante mejoramiento de las condiciones de acceso a los servicios de agua y saneamiento (de 46% en 1973 pasó a 8.8% en 1999), por la reducción del hacinamiento y el incremento en la asistencia escolar de los menores. En la zona urbana la recesión económica se refleja en el estancamiento o deterioro de la mayor parte de los indicadores simples del NBI. Entre 1998 y 1999, únicamente en el indicador de "alta dependencia económica" se observa una reducción, no obstante es más alto que el presentado en 1997.
Cuadro 2: Incidencia de la pobreza por zona. Nacional. 1991-1999
Línea de Indigencia Año / Zona
Línea de Pobreza
Total
Cabecera
Resto
Total
Cabecera
Resto
1991
20.4
13.8
35.2
53.8
47.3
68.4
1993
19.4
11.6
37.7
51.7
43.6
70.7
1996
18.7
10.0
40.3
52.8
42.8
77.4
1997
18.1
8.3
42.9
50.3
39.1
78.9
1998
17.9
10.1
37.5
51.5
41.8
75.8
1999
19.7
11.7
40.3
56.3
47.2
79.6
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada año.
Incidencia de la pobreza calculada con la Línea de Pobreza. Hasta 1997 hay un decrecimiento y a partir de entonces se incrementa. En 1991, el 53.8% de los hogares del país tenían un
7
"Coyuntura Económica e Indicadores Sociales", Boletín No. 26 de Julio de 2000, Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia, SISD, Departamento Nacional de Planeación.
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ingreso inferior al valor de la LP y en 1999, el 56.3%. El porcentaje de población bajo la Línea de Indigencia, que en 1991 era de 20.4% y en 1998 de 17.9%, en 1999 pasa a 19.7%. El impacto de la recesión de la economía sobre el empleo y la generación de ingresos que afecta en particular a los grupos poblacionales para quienes su única fuente de recursos es el trabajo, tiene como efecto que las personas que tenían ingresos cercanos a la línea de pobreza queden ahora por debajo de ella, generando un grupo que algunos analistas llaman pobres coyunturales. En 1999, el número total de pobres llegó a 22.6 millones de personas. Entre 1997 y 1999, la población total del país creció en 954 mil personas, y el número de pobres en 2.9 millones, tres veces más que el primero. Así mismo, la población en indigencia, pasó de 7.1 millones en 1997 a 7.9 millones en 1999.
Cuadro 3: Población total y bajo Línea de Pobreza y de Indigencia. Nacional. 1996-1999
Población*
Zona
1996
1997
1998
1999
Total
Total
38.611.487
39.297.159
39.563.938
40.251.417
Cabecera
27.505.898
28.205.275
28.345.073
28.991.483
Resto
11.105.589
11.091.884
11.218.865
11.259.934
Total
20.373.774
19.773.975
20.363.779
22.647.877
Cabecera
11.777.307
11.020.844
11.858.880
13.690.971
Resto
8.596.467
8.753.131
8.504.899
8.956.906
Total
7.209.889
7.101.616
7.060.425
7.932.912
Cabecera
2.736.005
2.344.738
2.859.092
3.398.785
Resto
4.473.884
4.756.878
4.201.333
4.534.127
Pobreza
Indigencia
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada año. *Nota: La población total difiere de otras estimaciones, puesto que no tiene en cuenta la población de los nuevos departamentos, para los cuales no se realiza la Encuesta de Hogares.
En términos relativos, la pobreza afecta en mayor medida a la población residente en las zonas rurales, 80% de las personas estarían por debajo de la Línea de Pobreza, cifra que representa cerca de 9 millones de personas. De igual forma, bajo la Línea de Indigencia se encuentran 4.5 millones de personas, cerca de 40% del total. En la zona urbana aunque la incidencia es menor, tanto para LP como para LI, 47% y 12% respectivamente, el número de pobres bajo LP se acerca a los 14 millones y el de personas en indigencia a 3.4 millones. La brecha de la pobreza corresponde a la distancia, en términos de porcentaje, entre el ingreso y la Línea de Pobreza, y la intensidad de pobreza que toma en cuenta el peso de la población pobre como porcentaje de la población total.
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La brecha de ingresos de la población pobre aumenta entre 1995-1997. En el último año, para que todos los pobres alcanzaran la Línea de Pobreza era preciso aumentar en 45% sus ingresos y realizar simultáneamente una óptima distribución. En pesos del mismo año esto significa que se requerían $49.447 adicionales al mes por cada pobre para que cada uno percibiera un ingreso igual al valor de la Línea de Pobreza de ese momento ($109.883.9) es decir, una transferencia aproximada de US$1.1 al día por cada pobre en el país. Un pobre urbano promedio en 1997 tenía que aumentar su ingreso en una tercera parte para alcanzar el estándar de Línea de Pobreza. Los pobres rurales, en cambio, debían duplicarlo porque su déficit de ingreso es de 50% con respecto a la Línea de Pobreza rural. En síntesis, los pobres en el campo han empeorado su situación frente a los urbanos, lo cual aumenta el incentivo de migración hacia las ciudades.
Cuadro 4: Evolución de las medidas de pobreza: Brecha, Indice de Sen y Gini de los pobres. Nacional 1995 -1997
Zona
Indicador de pobreza
1995
1996
1997
Nacional
Brecha
0.434
0.473
0.450
Indice de Sen
0.331
0.346
0.325
Gini pobres
0.320
0.320
0.328
Brecha
0.334
0.398
0.413
Indice de Sen
0.213
0.241
0.293
Gini pobres
0.250
0.267
0.250
Brecha
0. 518
0.531
0.503
Indice de Sen
0.467
0.468
0.489
Gini pobres
0.330
0.367
0.319
Urbana
Rural
1998
1999
0.331
0.375
0.297
0.256
0.489
0.629
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada año.
Desigualdad e índice de Sen. ¿Qué tan pobres y qué tan equitativa o desigual es la distribución entre los pobres?. El índice de Sen permite responder estas preguntas mediante la construcción de un indicador compuesto8. Para el caso colombiano, en el período 19951999, el índice aumenta de 0.331 a 0.375, lo cual significa que los más pobres son los más afectados. Estos niveles son cercanos a los registrados en los años ochenta. El índice de Sen en la zona rural presentó su mayor crecimiento al pasar de 0.467 en 1995 a 0.629 en 1999. Para la zona urbana este índice aumenta de 0.213 en 1995 a 0.256 en 1999.
8
Cuando el índice tiende a cero, mejoran los más pobres.
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35
Gráfico 1: Indice de condiciones de vida por decil de ingreso y zona. Nacional. 1996-1998 Total nacional 100 90 80 70 60 50 40 30 20
1
2
3
1996
32.1
48.9
59.7
1997
32.9
50.5
61.4
1998
31.3
48.1
59.5
4
5
6
7
8
9
10
74.4
79.2
83.3
87.3
91.1
96.4
69.4
75.5
80.2
84.2
88.0
91.5
96.9
68.6
75.2
80.0
84.2
88.0
91.8
97.0
Cabecera 100 90 80 70 60 50 40 30 20
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1996
35.1
49.7
60.0
68.2
74.5
79.2
83.3
87.4
91.1
96.4
1997
36.4
51.4
61.7
69.6
75.6
80.3
84.3
88.0
91.5
96.9
1998
33.0
48.4
60.2
68.7
75.2
80.0
84.2
88.0
91.8
97.0
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
36
Resto 100 90 80 70 60 50 40 30 20
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1996
31.8
48.7
59.4
67.7
74.0
79.3
83.3
87.1
90.7
96.4
1997
32.5
50.1
60.9
69.0
75.2
79.9
84.0
87.7
91.2
96.4
1998
31.0
48.0
58.9
68.4
74.9
79.8
83.8
87.6
91.8
96.5
En resumen, ha habido un aumento en el número de pobres, un crecimiento de la brecha y un aumento de la desigualdad. Indice de condiciones de vida (ICV), entre 1996 y 1998. Hay una pérdida de calidad de vida para los tres primeros deciles y una pérdida en las condiciones de vida de la población. En las cabeceras la reducción es más fuerte para los hogares del primer decil, que pierden algo más de dos puntos en promedio, y los del segundo más de un punto. De modo que la crisis económica ha afectado en mayor medida a la zona urbana. Los avances obtenidos por el 30% más pobre de la población entre 1996 y 1997, se pierden en 1998. Los demás grupos se benefician levemente. En la zona rural la desmejora alcanza hasta el tercer decil y los grupos de mejores condiciones logran aumentar un poco en promedio. La desigualdad de ingresos en el país siempre ha sido alta. En 1991 el coeficiente de desigualdad de Gini para personas fue de 0.548, en 1998 de 0.563 y en 1999 de 0.556, y para hogares de 0.535 en 1991, 0.545 en 1998, y 0.538 en 1999. La desigualdad también se puede medir comparando la participación del decil más rico con la del más pobre. En la década de los 90, el 10% más pobre de la población recibe una parte cada vez menor de los ingresos totales. Igual patrón se observa hasta el decil 5, sin embargo, para los deciles 6, 7, 8 y 9 la situación mejora. Los más ricos, decil 10, participan con una porción menor hoy que hace diez años, no obstante, la brecha entre el 10% más rico y el 10% más pobre se ha incrementado.
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37
Cuadro 5: Coeficiente de desigualdad de Gini por zona. Hogares y personas. Nacional. 1991-1999
Personas
Año
Hogares
Total
Cabecera
Resto
Total
Cabecera
Resto
1991
0.5477
0.5271
0.5043
0.5355
0.5162
0.5150
1993
0.5618
0.5341
0.5054
0.5509
0.5264
0.5080
1996
0.5436
0.5029
0.5029
0.5264
0.4893
0.4954
1997
0.5554
0.5241
0.4974
0.5435
0.5165
0.4902
1998
0.5630
0.5245
0.5651
0.5458
0.5090
0.5675
1999
0.5561
0.5221
0.539
0.5387
0.5065
0.5457
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada año.
El Indice de Desarrollo Humano 9 en Colombia muestra avances importantes hasta 1997, año a partir del cual las dificultades económicas y sociales se reflejan en el índice: en 1999 la situación es peor que en 1996. La esperanza de vida al nacer en 1999 es de 71.3 años, es decir, 4.3 años más que hace 15 años; la población alfabetizada aumentó hasta 1995 y muestra hasta 1999 incrementos que aunque positivos son muy leves. El cambio más fuerte se observa en la escolarización de niños y jóvenes: en 1985, 52 de cada 100 personas en edad escolar asistía a algún establecimiento educativo. En 1997, lo hacían 72 de cada 100. A partir de éste año el indicador se mueve en sentido contrario: en 1999 solo 70 de cada 100 personas en edad escolar se encontraban estudiando. El PIB per cápita, se duplica entre 1985 y 1997, pero la recesión económica de los últimos años ha sido tan fuerte que en 1999 su valor es menor que en 1994, lo cual significa un retroceso de un lustro. Según el Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 2000, la desigualdad en la distribución de los ingresos entre las personas reduce de manera importante el desarrollo humano. Una alta desigualdad como la que existe en Colombia, disminuye el índice, corregido por desigualdad. En los últimos años el índice de Gini ha aumentado en el país, llegando a 0.563 en 1998. Al efectuar la corrección por distribución de ingresos, el país, señala el informe, disminuye su índice de desarrollo humano en cerca de 0.130 puntos, de manera que el índice corregido sería de 0.636 en 1999; esto es, similar al de Bolivia, que ocupa el puesto 114 en la clasificación internacional. Dejando todas las demás variables iguales, una reducción en el coeficiente de desigualdad de Gini de 10% significa un aumento de 2% en el índice de desarrollo humano corregido. Sin embargo, anota el informe, la tendencia observada en Colombia no es hacia la reducción de la desigualdad. La corrección realizada solo da un ejemplo del efecto de la desigualdad sobre el desarrollo humano. La fórmula de corrección resume en el compo-
9
"Informe de Desarrollo Humano para Colombia", 2000 Misión Social/DNP/PNUD, diciembre de 2000.
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
38
nente del PIB este efecto, pero no capta las diferencias existentes en la distribución de la esperanza de vida al nacer o de la educación, que están también desigualmente distribuidas 10.
Cuadro 6: Participación de cada decil en el ingreso*. Personas. Nacional. 1991-1999
Deciles
1991
1993
1996
1997
1998
1999
1
0.92
0.74
0.63
0.63
0.63
0.58
2
2.09
1.78
1.96
1.98
1.95
1.87
3
2.94
2.58
2.88
2.94
2.79
2.81
4
3.84
3.43
3.82
3.89
3.68
3.75
5
4.81
4.41
4.83
4.98
4.69
4.82
6
5.98
5.60
6.11
6.38
5.92
6.14
7
7.54
7.11
7.78
8.19
7.54
7.92
8
9.86
9.50
10.41
10.88
10.17
10.56
9
14.08
13.96
15.23
16.09
15.55
16.07
10
47.93
50.90
46.36
44.05
47.09
45.49
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de cada año. * Nota: Se toman los ingresos de la unidad de gasto (todos los perceptores del hogar, salvo servicio doméstico y pensionistas).
El mismo Informe de Desarrollo Humano para Colombia, señala que el país ha dado pasos significativos a favor de la equidad de género. El índice de desarrollo de género (IDG), muestra logros importantes en materia educativa que se reflejan en la clasificación internacional: mientras en la escala IDH ocupa el puesto 68, en la escala IDG ocupa el puesto 58. No obstante, la coyuntura recesiva sobre la equidad de género ha tenido un efecto negativo en los indicadores de logro de las mujeres. El Informe IDH 2000, presenta por primera vez para Colombia el cálculo del Indice de Potenciación de Género (IPG), que se centra en captar la participación de la mujer en los niveles decisorios de la vida económica, política y profesional (proporción femenina en cargos ejecutivos y profesionales; participación femenina en la población activa; proporción del ingreso nacional que corresponde a la mujer). En comparación internacional, sólo dos países han logrado un valor de IPG superior al 0.800, y 39 por encima del 0.500, entre ellos Colombia que ocupa el puesto 37, con un IPG de 0.510. La clasificación internacional del IPG evidencia que algunos países en desarrollo tienen
10
IBIDEM, ver los análisis y resultados que se presentan sobre desarrollo humano en los departamentos del país.
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39
mejor logro que muchos países industrializados en cuanto a igualdad de género en las actividades políticas, económicas y profesionales.
Cuadro 7: Indice de Desarrollo Humano por componentes. Nacional. 1994-1997-1999 Componentes
1994
1997
1999
Indice de logro educativo
0.817
0.849
0.845
Indice de esperanza de vida
0.738
0.762
0.771
Indice de PIB ajustado
0.671
0.699
0.665
IDH
0.742
0.630
0.770
IDH corregido por Gini
0.640
0.760
0.636
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane. Censos de población y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre.
Cuadro 8: Indice de Desarrollo Relativo al Género. Nacional. 1994-1999
Esperanza de Vida
Analfabetismo
Matrícula Combinada
Participación en el Ingreso Hombre
Mujer
Año Mujer
IDG
Hombre
Mujer
Hombre
Mujer
Hombre
1994
65.2
73.4
9.4
9.4
63.1
64.9
0.723
0.598
0.718
1995
65.8
73.6
8.9
8.9
64.2
66.0
0.732
0.613
0.727
1996
66.5
74.0
8.8
8.7
66.7
69.1
0.742
0.625
0.738
1997
67.3
74.3
8.7
8.5
71.8
72.2
0.748
0.632
0.748
1998
67.6
74.5
8.8
8.5
70.2
72.1
0.739
0.631
0.748
1999
68.0
74.7
8.7
8.5
70.2
69.8
0.704
0.615
0.743
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, censos de población y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre.
El Indice de Pobreza Humana (IPH) se concentra en tres elementos esenciales para la vida humana: longevidad -porcentaje de población que se espera que fallezca antes de los 40 años-; conocimiento -medido por el porcentaje de población adulta analfabeta-, y estándares de vida decentes -población con acceso a servicios de salud, de agua potable y nutrición de niños menores de cinco años-. El Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 2000, señala que la pobreza humana ha disminuido lentamente en la última década. Los avances más importantes se registran en las variables relacionadas con las condiciones de vida, principalmente en la que mide el acceso a los servicios de salud. En 1990, 19% de las personas no tenían acceso a los servicios de salud, porcentaje que desciende a 13% en 1999, esto muestra un efecto positivo de la ley 100 de 1993.
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
40
De igual manera, se observa un avance importante en el acceso al servicio de agua potable. Entre 1990 y 1995, 20% de la población no tenía acceso a acueducto, este porcentaje se reduce al finalizar la década a 14%. El porcentaje de niños menores de 5 años con desnutrición global también disminuye.
Cuadro 9: Indice de Potenciación de Género. Nacional. 1997-1999
Total
Partici. política
Admin. Ejecutiv.
Profes y tec.
PIB/C
IPG
1997
1999
1997
1999
1997
1999
1997
1999
1997
1999
9.9
12.6
41.4
45.2
46.5
49.3
4431
3988
0.493
0.516
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en Dane, Encuesta Nacional de Hogares etapas 93, 97, 101 y 105, septiembre de cada año; Proyecciones de población 1997 y 1999; Cuentas Nacionales. Registraduría Nacional del Estado Civil. Organización Electoral: 1997: 30 de octubre de 1994, Concejo y Asambleas; 13 de marzo 1994, Senado y Cámara. 1999: 26 de octubre de 1997, Concejo y Asambleas; 8 de marzo 1998. Nota: La participación en política se calculó con base en Senado y Cámara para el total del país; Concejo de Bogotá; Asambleas Departamentales.
En tanto que el indicador de longevidad evoluciona de manera desfavorable: el porcentaje de población que no llega a los 40 años de vida aumenta de 9.9% a 11.5% entre 1997 y 1999, lo cual se correlaciona con los aumentos de violencia y, a pesar de las mejoras alcanzadas en los indicadores de mortalidad infantil, nutrición y atención en salud. La tasa de analfabetismo de adultos desciende muy levemente.
Cuadro 10: Indice de Pobreza Humana. Nacional. 1990-95, 1997 y 1999
90 - 95
1997
10.9
9.9
11.5
9.9
8.6
8.3
15.9
13.5
11.3
Población sin acueducto
20.3
16.7
14.0
Población sin servicios de salud*
19.1
15.5
13.3
8.4
8.4
6.7
12.8
11.1
10.6
Defunciones de menores de 40 años Analfabetas de 15 años y más Condiciones de vida
Desnutrición global menores de 5 años Indice de Pobreza Humana
1999
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en Estadísticas vitales, Encuesta Nacional de Hogares etapa 107, marzo de 2000, y Profamilia, Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2000. *Nota: Población que de acuerdo con la ENH 107 del Dane estuvo enferma en los últimos 15 días, no estaba afiliada ninguna entidad de seguridad social y no consultó a un médico. Los datos fueron corregidos por causas de no atención, de acuerdo con la ECV de 1997. Se incluyen quienes no recibieron atención por falta de dinero, porque el centro de atención quedaba muy lejos, porque no lo atendieron, porque consultó anteriormente y no le han resuelto el problema o porque tenía que realizar muchos trámites.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
En la comparación internacional que presenta el Informe Mundial de Desarrollo Humano 2000, Colombia pasó del puesto 57 entre 174 países, al puesto 68. Es decir, que Colombia perdió 11 puestos en la clasificación internacional, que lo ubica entre uno de los 93 países de desarrollo humano medio, con un IDH de 0.764, según los cálculos del PNUD. En síntesis, todos los indicadores analizados muestran que el balance de la década del noventa no fue positivo para los pobres. Los logros alcanzados hasta 1997, fueron menores que las pédidas en los tres últimos años. Los temas relativos a la equidad y la distribución siguen sin resolverse. Para modificar las causas estructurales de la pobreza es necesario lograr una acceso equitativo a la propiedad, al crédito, a la educación y a la salud. El manejo de la macroeconomía debe ser más claramente orientada a favorecer una forma de desarrollo que sea más incluyente con los grupos menos favorecidos y excluidos política y socialmente. El gasto público debe garantizar la universalización de los servicios básicos para lo cual debe focalizar de manera eficiente los subsidios.
3.2 Algunas reflexiones generales Un país con alta desigualdad y con mecanismos de exclusión social y política tiene un desarrollo indeseable y pierde gobernabilidad en el mediano plazo. La desigualdad y la exclusión son un desperdicio económico en cuanto deja un gran volumen de capital humano sin utilizar plenamente; genera descontento social y falta de solidaridad, lo que mina el capital social y propicia problemas de gobernabilidad por que muchos grupos sociales no se sienten representados por el Estado. Como lo sintetiza acertadamente el "Informe Global de Desarrollo Humano 2000", PNUD, la reactivación económica y la distribución equitativa de los recursos son dos elementos esencialmente unidos para el avance institucional, por lo cual la política pública debe reconocer: i) el efecto directo que tienen las libertades civiles y políticas en el empoderamiento de los pobres, ii)las obligaciones en materia de derechos humanos de las instituciones públicas -y otros importantes actores- implica garantizar el derecho de los pobres a participar; iii) es necesario para los actores estatales y no estatales, establecer mecanismos e instituciones jurídicas que promuevan la erradicación de la pobreza. En el país, la actual coyuntura ha causado un estancamiento en los indicadores de progreso social del país, por lo cual es necesario tomar medidas adecuadas e intersectoriales para evitar un deterioro del capital humano que será muy costoso reponer. La evolución de la pobreza y la desigualdad del país enseñan 11 que no siempre las dos se mueven en la misma dirección. En Colombia, se ha dado crecimiento de la desigualdad en períodos de expansión económica y en coyuntura de depresión. Las políticas para disminuir la desigualdad deben ser explícitas y no se puede razonablemente espe-
1 1 "Pobreza, desigualdad y exclusión en Colombia", en "Focalización de la pobreza: conceptos, medidas y sus limitantes", Nina B., Esteban, Misión Social/DNP, abril de 2000.
41
42
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
rar que esta disminuya por efecto de la lucha contra la pobreza. Cuando disminuyó la tasa relativa de pobreza no lo hizo la desigualdad. Tampoco se puede garantizar que con el solo aumento del gasto social disminuye la pobreza y la desigualdad ya que depende mucho de la forma como se hace este gasto. Las cifras muestran que el gasto como un todo no es distributivo aunque algunos de sus programas si los son, como educación primaria y salud básica. Las prioridades en la lucha contra la pobreza y la desigualdad deben centrarse en el acceso universal a activos productivos, a educación y a los servicios básicos de salud, vivienda y servicios domiciliarios. El objetivo fundamental de política de Estado, y no solo de un gobierno, debe ser el logro de un desarrollo con equidad, que permita al individuo ampliar sus capacidades y oportunidades de realización. Existen factores que hasta ahora no se han desarrollado suficientemente y que deben integrarse en la reflexión y medición de las condiciones de pobreza: violencia, infraestructura física, capital social, redes de solidaridad en torno a las familias, efecto de la participación de las comunidades, el seguimiento y la evaluación de las acciones públicas.
4. El gasto público social El gasto social compite con una gran variedad de posibles destinos y uso de los recursos generalmente limitados ante necesidades ilimitadas, que exige la aplicación de criterios para definir prioridades y guardar equilibrio entre la inversión que busca acumular capital humano y social y la inversión que se dirige al capital y la infraestructura física. El equilibrio en estas dos formas de inversión es lo que garantiza un desarrollo económico y social. Los niveles de gasto social de un país no son un indicador suficiente del desarrollo social. Es necesario conocer además el modo como se gasta: su eficacia, eficiencia y asignación equitativa. Un elevado gasto social no implica necesariamente una mejora en las condiciones de vida de la población, ni un aumento de la dotación de capital humano. El gasto público social en Colombia, tiene un efecto redistributivo sobre el ingreso, entre 1978 y 1997, como lo muestran los estudios de la Misión Social. El efecto es diferencial por los niveles de atención de cada servicio. Comparando indicadores de gasto social en América Latina, a principios de los noventa, Colombia se ubicaba respecto de los demás países en un nivel de gasto social moderado, por debajo del promedio para la región. Entre 1990 y 1997, Colombia pasa de tener un 8.2% a un 14.8% de gasto social como participación del PIB. En 1990, está por encima de Bolivia, México, Honduras, Perú y Guatemala, pero lejos de los niveles alcanzados por Uruguay, Costa Rica, Argentina, Brasil, y Panamá que en este período tienen participaciones entre 17% y 18%. En 1997 se ubica entre el grupo de naciones con niveles de gasto social alto y por encima del promedio regional de 12.4%.
1996 - 1997
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
El aumento del gasto social fue resultado de la Constitución de 1991. En términos de gasto público total del Estado, la importancia que cobró la inversión en los sectores sociales frente a otros sectores se refleja en su participación, que aumentó en el período 1990-1996 de 30% a 45%.
Gráfico 2: Gasto público social como porcentaje del PIB en países de América Latina. 1990-1991 y 1996-1997
25 Uruguay Panamá Costa Rica Brasil
20
Argentina Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base en Dane registro
15
F-400 Cuentas Nacionales (1990- 1998) y Panorama Social
Colombia
Chile de América Latina. CEPAL 1998. Promedio
Bolivia
10
Nicaragua A partir de 1996 la participación del gasto social en el gasto total empieza a caer, los sectoVenezuela res sociales se ven perjudicados a pesar del crecimiento como participación del PIB.
El Salvador Paraguay Perú
5
México Honduras Rep. Dominicana
La estructura Guatemala 1.
0 0
5
por finalidades del gasto social tuvo la siguiente evolución:
El sector de seguridad social mantiene un nivel de participación estable durante la década, 10 con un 15 auge en201996 cuando llega a 41% del total del gasto público social, por efecto del giro de las provisiones de seguridad social de los servidores 1990 - 1991 públicos hacia los Fondos de Pensiones y Entidades Promotoras de Salud que creó la ley 100 de 1993 12 , por eso el rubro que más creció fue el de transferencias de seguridad social que hace el Gobierno Central.
1 2 Anteriormente, el gobierno no ejecutaba el giro sino que la provisión se hacía en forma contable y por tal razón dicho compromiso real se difería permanentemente. Ahora las cosas son distintas, el Artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social "podrá ser prestada por entidades públicas o privadas", de manera que cada descuento de la nómina por concepto de salud o de pensiones tiene que ser apropiado por el Estado y asignado a la respectiva entidad que elige el trabajador.
43
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
44
2.
La educación, es el segundo sector con relación al peso de la participación dentro del total del gasto social, tuvo una caida de cinco puntos de 38% en 1990 a 32.8% en 1998, más por aumento de otras finalidades de gasto que por disminución del gasto educativo en términos reales.
3.
El sector salud crece continuamente, en todo el período analizado, pasa de 15.1% en 1990 a 27.5% en 1998.
4.
Asistencia social, aunque con una modesta participación dentro del gasto social ha logrado mantener una tendencia creciente durante los últimos años gracias al "Pacto por la Infancia", Pafi, y a programas tales como el "Vaso de leche" y "Bono Alimentario Rural"; y también a la acción de la Red de Solidaridad Social -entidad incluida en otros de asistencia-, la cual con sus programas Revivir -atención a ancianos-, subsidios escolares, complemento alimentario para niños campesinos y los de vivienda, ha logrado beneficiar a cerca de 2.8 millones de colombianos 13.
Gráfico 3: Gasto público social. Nacional. 1990-1998
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
% del PIB % del gasto total
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
8.21
8.08
9.28
9.96
10.22
13.14
16.70
14.53
14.68
1999 15.85
29.93
29.39
30.56
35.45
37.17
44.06
45.08
40.56
36.63
35.63
Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base en Dane registro F-400 Cuentas Nacionales 1990-1998 (Preliminar sujeto a revisión).
En el resto de sectores conformado por otros sociales -cultura y recreación-, agua potable y vivienda, sectores de poca participación pero de gran importancia, se destaca el aumento del gasto en vivienda, en particular en los dos últimos años. En la actual coyuntura del país, con una profunda crisis económica y social, con elevados niveles de desempleo, el principal desafío de la política social es lograr un efectivo
1 3 "El Salto Social. Informe de avance del Plan Nacional de Desarrollo. 1996". DNP-DEE CONPES 2917.
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aumento de la eficiencia del gasto público y del impacto en la población más pobre y desprotegida. La estructura existente para la prestación de los servicios tiene que ser reorientada a su favor, tanto en cantidad como en calidad, mediante esfuerzos de focalización, que representan la motivación central de las diversas reformas que se han implementado.
5. La focalización En las actuales circunstancias de Colombia, donde los excluidos de los beneficios del desarrollo son generalmente los más pobres, para llegar a la atención universal, la focalización como estrategia para atenderlos prioritariamente se constituye en una poderosa arma para la lucha contra la desigualdad, y para el mejoramiento de las condiciones de vida y de bienestar de toda la población. Las necesidades fundamentales de buena parte de la población superan con creces la limitada disponibilidad de recursos. De manera que la estrategia más adecuada y eficiente es la focalización que permite dar preferencia en el gasto a los grupos con mayor probabilidad de exclusión en el acceso a los servicios básicos. La focalización entraña una discriminación positiva en favor de los grupos de población más pobre y vulnerable. Implica que el subsidio no se de a los ricos, pero no significa que el Estado no vele porque, aun ellos, tengan acceso a los servicios, incluso con medios como el seguro obligatorio, financiado por ellos mismos. Lo que es prioritario para los pobres es el subsidio que les permite vencer la barrera del pago que los excluía del servicio. No hacer la priorización de los subsidios hacia los más pobres, implica alejarse cada vez más de la universalización. La aplicación de la estrategia de focalización de los programas sociales busca compensar las desigualdades iniciales y equiparar las oportunidades 14 para el goce de los beneficios, constituyéndose en un importante medio de lucha contra la pobreza, para acercarse, según los recursos lo permitan, a la universalización de los servicios.
5.1 Criterios de focalización del gasto social El documento CONPES del 22 de enero de 1994, y la resolución número 65 del 25 de marzo de 1994, definen:
1 4 "Informe de Desarrollo Humano para Colombia", 1999, DNP/Misión Social/PNUD.
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5.1.1
La identificación de beneficiarios
Identificación de áreas geográficas con un porcentaje de pobres mayor que el promediio nacional, denominada focalización geográfica, que permite seleccionar áreas pobres dentro de los municipios y distritos.
Identificación de hogares, familias o individuos pobres, denominada focalización individual, que permite identificar las personas más pobres y vulnerables de la población.
5.1.2
Los programas prioritarios
Los municipios y distritos deberán impulsar preferencialmente los programas sociales cuyo impacto sobre los grupos vulnerables sea mayor en:
Salud
Educación
Vivienda
Agua potable y alcantarillado
5.2 Institucionalización de la focalización y sus instrumentos 5.2.1
La "Focalización geográfica":
Consiste en la identificación de áreas geográficas en las que se concentra la población pobre para, dentro de ellas, aplicar subsidios implícitos en tarifas y servicios. Supone que todas las personas y familias que tienen vivienda con ciertas caracterísiticas físicas externas o del entorno son pobres.
Dirigida a focalizar programas de infraestructura, dotación y saneamiento ambiental, así como el desarrollo de una política tarifaria diferencial para el pago de servicios públicos domiciliarios.
Instrumento: la "Estratificación Socioeconómica - ES" clasificación de la población con base en las características de la vivienda y del entorno por estratos. Supone grupos de personas con características similares dadas las condiciones de su vivienda.
Desde 1991, en el marco de la Constitución y la ley que establece que las familias de menores recursos podrán recibir subsidios para el pago de servicios públicos como agua, alcantarillado, aseo, energía, gas natural y teléfono, el Gobierno Nacional ha avanzado en el diseño y en la implantación de políticas orientadas a unificar los procesos de estratificación socioeconómica de las viviendas y de los predios con el propósito básico
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
de establecer con transparencia mecanismos de pago solidario de las tarifas de dichos servicios. Para tal fin, mediante diversas reglamentaciones el Gobierno ha asignado responsabilidades nacionales, departamentales, distritales y municipales para la aplicación en todo el territorio de metodologías unificadas, diseñadas por el Departamento Nacional de Planeación, que permitan comparar estratos a nivel local y nacional, en un contexto técnico ajustado a las realidades socioeconómicas particulares. Los servicios y programas que pretende focalizar son de beneficio general, esto es que por efecto de la clasificación por estrato todos los habitantes del mismo se benefician por igual del desarrollo y ejecución de programas generales de infraestructura, como por ejemplo: construcción o rehabilitación de vías, de escuelas, de centros o puestos de salud, de parques; así como de las menores tarifas (subsidiadas: estratos 1, 2 y 3) para el pago de los servicios públicos domiciliarios, o de tarifas más elevadas para los estratos 4, 5 y 6, independientemente de las características socioeconómicas de pobreza y/o vulnerabilidad de las personas que residen en las viviendas de cada estrato. La estratificación no tiene en cuenta ni capta, por cuanto no es su objetivo, las condiciones socioeconómica individuales de estas personas y familias. Se centra en calificar las características físicas exteriores de las viviendas del sector y del nivel de desarrollo de su entorno, para clasificarlas en un estrato. En la medida en que, desde 1965, han existido seis categorías tarifarias de servicios públicos domiciliarios, los inmuebles residenciales -objeto de la estratificación- se han clasificado en seis grupos o estratos, al igual que para el cobro de las tarifas de impuesto predial. Estratificar con base en las características de las viviendas y su entorno urbano o rural, es una opción metodológica fundamentada en que la relación vivienda/entorno tiene como significado un modo socioeconómico de vida. Esta opción fue el resultado de las pruebas estadísticas de variables que se consideraron en los modelos, bajo la concepción de que las características físicas externas de las viviendas, su entorno inmediato y su contexto habitacional y funcional urbano o rural, tienen asociaciones significativas con las características socioeconómicas de la población que las habita. Aunque la asociación no es del 100 % y la concepción de pobreza se basa en superados conceptos tradicionales, dada la naturaleza de las obras, que no requieren, ni permiten clasificación individual, es un instrumento aceptable para obras y servicios que afectan la vivienda. Su diseño está inspirado en la necesidad de lograr una adecuada identificación y clasificación por sectores, barrios, manzanas, veredas u otra definición geográfica, urbano/ rural, habitados por grupos de población con características sociales y económicas similares, a partir de la observación de las viviendas y de su entorno urbanístico. En desarrollo de las políticas tarifarias y de expansión y mejoramiento de la infraestructura de servicios hacia la población más pobre, la focalización que se efectúa a través de la estratificación socioeconómica, está orientada al otorgamiento de "subsidios a las
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viviendas" de los cuales disfrutaban las personas y familias que en ella habitan, estratos 1, 2 y 3, para el pago diferencial de tarifas de servicios públicos domiciliarios, independientemente de sus particulares condiciones de vida y si residen allí en calidad de propietarios o de arrendatarios. La estratificación socioeconómica además de permitir la selección de estratos que se supone requieren subsidios para el pago diferencial de tarifas de los servicios públicos domiciliarios y los estratos que probablemente pueden hacer contribuciones para financiar estos subsidios, bajo el principio de solidaridad, permite orientar la planeación y la inversión pública hacia la realización, en los estratos más bajos, de programas sociales de beneficio general localizado, tales como la expansión y mejoramiento de infraestructura de servicios públicos -acometidas de acueducto y alcantarillado, electrificación y telefonía, saneamiento ambiental-, construcciones de vivienda popular, escuelas, centros y puestos de salud, parques y zonas recreativas, espacios públicos y vías, entre otros. De igual manera, se ha constituido en la base para el cobro de tarifas diferenciales de impuesto predial por estrato. El señalamiento de criterios diferenciales para la "identificación de beneficiarios", individual y geográfica, si bien coinciden en la finalidad de atender preferencialmente a la población más pobre y vulnerable, responden a necesidades y objetivos distintos y a concepciones metodológicas diferentes. 5.2.2
La "Focalización individual":
Consiste en la identificación de hogares, familias o individuos pobres que por sus características socioeconómicas o de vulnerabilidad, califican para recibir beneficios directos de los programas.
Dirigida a focalizar: programas sociales para atender, preferencialmente, a la población más pobre y vulnerable.
Instrumento: Sistema de Selección de Beneficiarios para los Programas Sociales SISBEN (ficha de clasificación socioeconómica de hogares, familias o individuos): identificación y clasificación en seis niveles, de la población más pobre y vulnerable, con base en la información que se obtiene de aplicar una encuesta a las familias o individuos pobres para obtener información relacionada con educación, hacinamiento, calidad de la vivienda, su equipamiento y servicios, aspectos demográficos, ingreso, ocupación y seguridad social.
Para la focalización individual, la Misión Social del Departamento Nacional de Planeación diseñó el instrumento SISBEN, que permite la identificación, clasificación y selección precisa y ordenada de las familias de los potenciales beneficiarios de los programas objeto de gasto social, para ser utilizado por la nación, los departamentos, distritos y municipios del país de manera unificada. Su adopción, administración y manejo, a partir de enero de 1995, por parte de las entidades territoriales, fue ordenada por el CONPES, cuyas disposiciones fueron acogidas por posteriores acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, para la implantación del régimen subsidiado.
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El SISBEN se ha constituido en una herramienta básica para: i) facilitar el diagnóstico socioeconómico preciso de cerca del 60 % de la población, de apoyo para la elaboración de los planes de desarrollo social del municipio, de programas y proyectos sectoriales concretos, orientados a las familias y personas de menores recursos, y ii) la selección técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios de los programas sociales, de acuerdo con su condición socioeconómica particular, medida por un indicador resumen de calidad de vida. Todas las personas y familias son calificadas con iguales parámetros y con un determinado puntaje reciben los mismos beneficios del programa social que lo aplique. Es equitativa porque dada la identificación y el ordenamiento que el instrumento hace de los individuos y familias, de mayor a menor pobreza, permite que los beneficios de los programas lleguen primero a los más pobres entre los pobres. La focalización que se efectúa mediante la aplicación del SISBEN, no es la política social, es un instrumento básico para lograr que los programas que se diseñen en desarrollo de dicha política lleguen efectivamente a la población objetivo. Independientemente de que los subsidios se entreguen por oferta o por demanda, los programas que entregan subsidios directos o servicios subsidiados a personas o familias, pueden utilizarlo porque identifica los hogares, las familias y los individuos por sus características socioeconómicas. El programa que lo utiliza, dependidendo del monto de recursos disponibles y sus objetivos particulares puede elegir hasta qué puntaje quiere atender con preferencia.
5.3 ¿Qué permite, en esencia, la focalización individual? La focalización individual para la identificación, clasificación y selección priorizada de beneficiarios de los programas sociales que requieren entrega de subsidios permite:
Identificar y ordenar hogares, familias e individuos que por sus características socioeconómicas o de vulnerabilidad, califican para recibir, prioritariamente, los beneficios de los programas.
Una mayor equidad en la asignación de subsidios: frente a las restricciones presupuestales cada vez mayores, la focalización individual que se efectúa mediante la utilización del instrumento SISBEN, establece una escala en la que cada familia o individuo obtiene un puntaje y, dependiendo de los objetivos y recursos disponibles del programa social específico, permite determinar qué familias y personas, partiendo de los más pobres, merecen atención prioritaria.
Los costos que implica la realización de encuestas por hogar, son relativamente bajos (menos de US$3.00), existen, sin embargo, limitaciones técnicas y administrativas que enfrentan muchos municipios, en particular los de menor tamaño, para el mantenimiento y actualización de la información.
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Cuadro 11. Cobertura SISBEN por niveles según municipios con menos de 3000 habitantes en la cabecera. Departamental
Departamentos Antioquia
Total Población (1)
Niveles 1 y 2 SISBEN (2)
Niveles 3 y más SISBEN (3)
Pob. obj. subs. Niveles 1 y 2 (2)/(1)
Pob. no obj. subsidio (3)/(1)
182.256
125.352
56.904
68.8
31.2
Bolívar
9.338
7.963
1.375
85.3
14.7
Boyacá
559.942
412.248
147.694
73.6
26.4
Caldas
13.199
8.460
4.739
64.1
35.9
Caquetá
60.752
41.984
18.768
69.1
30.9
165.255
95.040
70.215
57.5
42.5
46.972
44.836
2.136
95.5
4.5
396.430
284.734
111.696
71.8
28.2
Chocó
13.000
13.000
0
100.0
0.0
Huila
74.688
68.960
5.728
92.3
7.7
Meta
68.950
61.630
7.320
89.4
10.6
Nariño
24.851
16.533
8.318
66.5
33.5
Norte de Santander
87.737
65.455
22.282
74.6
25.4
7.321
3.986
3.335
54.4
45.6
Santander
89.026
70.288
18.738
79.0
21.0
Sucre
14.845
12.250
2.595
82.5
17.5
Tolima
63.432
53.352
10.080
84.1
15.9
Valle
23.412
22.306
1.106
95.3
4.7
Casanare
65.222
42.140
23.082
64.6
35.4
Putumayo
33.362
14.631
18.731
43.9
56.1
Guaviare
20.222
13.004
7.218
64.3
35.7
Vichada
17.058
5.509
11.549
32.3
67.7
2.009.808
1.483.760
526.048
73.8
26.2
Cauca Córdoba Cundinamarca
Risaralda
Total
Nota: Datos tomados de la encuesta de evaluación del SISBEN a nivel municipal respondida por 801 alcaldes para los foros regionales, mayo de 2000.
El costo de no utilizar SISBEN puede apreciarse con el siguinte cálculo que toma el NBI como indicador, para los municipios más pequeños: la población total de los 428 municipios con población menor a 3000 habitantes en la cabecera en el año 2000, es de 3.928.623 habitantes (proyecciones Dane); de ellos 1.029.299 no serían objeto de subsidio. Su inclusión a un valor de la UPC (año 2000) de $141.383, tendría un costo de 145.525 millones de pesos. Con base en la información suministrada para los foros regionales realizados entre abril y mayo de 2000, por alcaldes de los municipios con menos de 3 mil habitantes en la
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cabecera, permite señalar la inconveniencia de que se considere, indiscriminadamente, a toda la población como niveles 1 y 2 del SISBEN, pues de hacerse, pese a las condiciones generales de pobreza, se incurriría en la inclusión de 26% de personas que no serían objeto de subsidios prioritarios (nivel 3 SISBEN o más). Lo que en general sucede en estos municipios es que los recursos disponibles no alcanzan siquiera para otorgar subsidios a la población en niveles 1 y 2 de SISBEN. Ante esto, en todos los municipios y en particular en los más pequeños, cualquier otra alternativa diferente a la metodología SISBEN, no permite llevar a cabo la selección ordenada y equitativa de beneficiarios de los distintos programas sociales que de prioridad a los más pobres entre los pobres. Si se toman municipios mayores el porcentaje de hogares con niveles Sisben de tres o más es mucho mayor. Otros aspectos a resaltar de la focalización individual son:
Como orientador del gasto social y herramienta básica para la planeación local. El SISBEN, como instrumento de la focalización individual, no solo permite la generación de un índice de estándar de vida, sino conocer cuáles son los perfiles de pobreza de las poblaciones más deprimidas, en términos de: - Calidad de la vivienda y su equipamiento - Servicios de la vivienda - Aspectos demográficos - Ingreso y ocupación - Capital humano - Seguridad social
Dado que los censos se hacen más o menos cada diez años, el mejor instrumento para la planeación social municipal es la base de datos que se genera a partir de las fichas SISBEN. El conocimiento específico de carencias permite a las autoridades locales no solo orientar los recursos municipales, sino establecer planes a corto, mediano y largo plazo para solucionarlas. En este capítulo, se presenta un ejemplo elaborado con base en las fichas SISBEN del municipio de Turbaco, que permite ver la potencialidad de la información que captan las fichas SISBEN como instrumento útil para la planeación local.
Como instrumento flexible que permite la caracterización de diferentes grupos de población. Familias e individuos que por efecto de desastres naturales, de desplazamiento forzado por la violencia, han quedado sin recursos para pagar los servicios básicos de salud y educación, y que se estime puedan o deban ser considerados como objeto de subsidios, el SISBEN tiene la flexibilidad para contemplar esta posibilidad.
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Como base de información que permite establecer una mejor medida de pobreza 15. El ICV que se calcula a partir de la información de la Encuesta de Calidad de Vida es una medida, que capta la multidimensionalidad de la pobreza de mejor manera que el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI y que la Línea de Pobreza, LP. El ICV incluye un espectro de variables amplio, relacionadas con: i) la calidad de la vivienda y su equipamiento; ii) los servicios de la vivienda; iii) los aspectos demográficos, el ingreso y la ocupación; iv) el capital humano y la seguridad social. Con los pesos calculados en la Encuesta y las variables incluidas en las fichas SISBEN se puede calcular la calidad de vida de los municipios, con un índice continuo que permite además calcular las medidas de desigualdad y de intensidad y brecha de pobreza por municipio.
Más que un índice de pobreza, el ICV es un índice de estándar de vida, porque informa, de manera directa, sobre las realizaciones y las capacidades. Mientras que el NBI y la LP son índices que fueron concebidos exclusivamente con el propósito de medir la incidencia de la pobreza, el ICV no se reduce a ser un instrumento para medir la incidencia. El ordenamiento que hace el ICV de la población en función de sus características socioeconómicas sirve, entre otros propósitos, para fijar una Línea de Pobreza 16.
6. Implantación de la política de focalización individual Son varios los aspectos que deben ser objeto de análisis para evaluar adecuadamente el proceso de focalización, teniendo en cuenta que su objetivo fundamental es el de asegurar que los beneficios de los programas sociales que se diseñen y ejecuten lleguen efectivamente a la población hacia la cual están dirigidos: 17
El instrumento de identificación de beneficiarios, en el cual se apoya la ejecución de la política, en un programa social focalizado, es una herramienta de la cual se sirve para el logro de sus objetivos, se evalúa por su capacidad de discriminar la población pobre de la que no lo es.
La eficiencia de la focalización es condición del éxito, se evalúa después de aplicado el instrumento de focalización y entregado el subsidio. Exige afinar, al máximo posible, el diseño y la precisión de los instrumentos,pero también requiere un correcto uso del instrumento por parte del programa que distribuye el subsidio,
1 5 "Eficiencia Horizontal y Eficiencia Vertical del Sistema de Selección de Beneficiarios, SISBEN", Jorge Iván González, Misión Social/DNP, Noviembre 1999 1 6 Ibidem 1 7 "Focalizar o universalizar: Un falso dilema", Alfredo Sarmiento Gómez y Leticia Arteaga, Cuadernos de Economía, Universidad Nacional, volumen XVII, número 29, 1998.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
para asegurar que los beneficios lleguen efectivamente a los más pobres entre los pobres, minimizando los errores de inclusión y de exclusión.
La forma como la focalización capte la información debe respetar la intimidad y cuidar que no se presente estigmatización social, ni haya incentivos a la distorsión de la información.
La minimización de costos frente a los beneficios, una estrategia de focalización debe tener mecanismos que aseguren que la focalización se haga al menor costo posible y éstos sean racionalmente proporcionales a los beneficios sociales que se logran cuando un programa efectivamente llega a la población objetivo.
El sistema de control de calidad de la información, basada en rigurosos sistemas de información y sistemáticos procesos de seguimiento y de evaluación de impacto, dado que la obtención del servicio es un incentivo para alterar la información.
Los procesos y procedimientos, para la correcta y transparente aplicación, uso, manejo y sostenibilidad de los instrumentos son vitales para el logro de resultados positivos.
La participación de la comunidad, como espacio propicio para la reflexión, la toma de decisiones y la acción que genera confianza y crea redes de apoyo, que genera compromisos con el logro de unos resultados que la afectan, y promueve el importante control social.
La política de focalización como instrumento para el logro de la equidad requiere, como condición necesaria para la sostenibilidad de los programas, lo siguiente: 18
"la participación de los pobres, que además de aumentar la confianza y aceptación del programa, mejora notablemente su eficiencia y eficacia;
que las clases medias no sientan amenazados sus derechos por la preferencia que se da a los pobres, para lo cual es necesario realizar programas de información y difusión".
6.1 Resultados de su aplicación Son varios los logros hasta ahora alcanzados mediante la implantación de la política de focalización, la aplicación de los criterios y uso de los instrumentos por parte de las entidades territoriales; entre ellos merecen destacarse:
Los criterios y los instrumentos de focalización han sido aceptados por la comunidad y por las autoridades locales. Específicamente el índice SISBEN en que se
1 8 "Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 1999", Misión Social/DNP/PNUD
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apoya la focalización individual ha ganado un amplio reconocimiento como uno de los instrumentos más eficientes para la focalización del gasto social.
La cobertura en la aplicación del SISBEN, es de 95% del territorio nacional. Una encuesta del SISBEN en los municipios respondida por 801 alcaldes (73% de los municipios), informa que más de 21 millones de personas han sido registradas en el SISBEN y de ellas cerca de 6.6 millones están afiliados al régimen subsidiado de salud. Para el Ministerio de Salud, considerando todos los municipios, los indígenas y otros grupos (2.5 millones que no requirieron encuesta), hay 26 millones de personas y 9.5 millones de afiliados.
Apoya los procesos de planificación del desarrollo, la ampliación de cobertura de los servicios, la ejecución de programas específicos, y debido a que fortalece la institucionalidad local es un apoyo a la descentralización. La encuesta a los alcaldes informa que 80% de los municipios utiliza la información del SISBEN, además del sector salud, para elaborar los planes de desarrollo municipal y sectorial, tales como educación, vivienda y otros programas especiales.
Los resultados de la implantación de la focalización individual, específicamente en el sector salud, como mayor usuario del sistema, permite visualizar los logros alcanzados. El sistema de seguridad social en salud que rige para todos los habitantes de Colombia a partir de 1993 con la expedición de la ley 100, ha tenido muchos logros, en especial los relacionados con cobertura en el aseguramiento. En 1993 alrededor de 20% de la población estaba afiliada a la seguridad social; en 1996, 50.2%, y en 1998 llegó a 60.3%. Sin embargo, los efectos de la coyuntura actual están afectando seriamente los logros alcanzados al pasar en el 2000 al 53.7%.
Cuadro 12: Población afiliada a seguridad social en salud. Nacional 1996 - 2000 Deciles
1996
1997
1998
1999
2000
Población total
39.295.797 40.064.092 40.826.815 41.589.018 42.321.386
Afil.régimen contributivo
13.728.117 14.969.287 16.090.724 13.652.878 13.898.337
Participación (%) Afil. régimen subsidiado Participación (%) Subtotal afiliados Cobertura (%)
69.7
68.1
65.4
59.4
61.1
5.981.774
7.026.690
8.527.061
9.325.832
8.833.074
30.3
31.9
34.6
40.6
38.9
19.70
21.99
24.61
22.97
22.73
50.2
54.9
60.3
55.3
53.7
Fuente: Superintendencia Nacional de Salud,
El régimen subsidiado cuya implantación se ha soportado en la focalización individual, ha experimentado un enorme crecimiento: de ser inexistente en 1993, llega a casi 9 millones de personas en 2000. Sus logros son notables aunque no ha logrado las cifras
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ambiciosas que se habían planificado en sus inicios por los efectos de la recesión económica que ha disminuido los aportes de solidaridad del régimen contributivo y los aportes del Gobierno Nacional necesarios para incrementar la afiliación; igualmente, ha sido muy lenta la transformación de subsidios de oferta a demanda. Según datos de la Misión Social citados en el estudio realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo 19 , en 1993, 8% de la población del quintil más pobre de ingreso estaba afiliado al régimen contributivo, frente a 40% del quintil más rico. En las áreas rurales la afiliación del quintil de ingreso más pobre era de 2.1%. Con la implantación del régimen subsidiado, la cobertura de los servicios de salud de los más pobres cambia drásticamente. 47% de las personas del quintil más pobre de ingresos tenía acceso a los servicios de salud en 1997, a través del régimen contributivo o del subsidiado (73% al régimen subsidiado, focalización individual). En las áreas rurales la cobertura del quintil más pobre se incrementó a 46%. El incremento en la utilización de los servicios favoreció en particular, a la población más pobre: el número de consultas del quintil más pobre pasó de 375.000 a 715.000; las hospitalizaciones pasaron de 200.000 a cerca de 250.000. Respecto de estos incrementos en el acceso a los servicios de salud por la población más pobre el estudio señala que: "...son el resultado de una mejor identificación de la población potencialmente beneficiaria de los subsidios a través del SISBEN. (a pesar de que) Este mecanismo ha tenido algunos problemas, entre otros, los ligados a la politización, falta de información y barreras culturales".
6.2 Impacto de los subsidios En un país como Colombia, el cuarto más inequitativo de América Latina, según CEPAL, que a su vez es el continente más inequitativo del mundo, según el Banco Mundial, es necesario conocer el impacto de los subsidios en términos de equidad. ¿Corrigen o no la alta concentración de riqueza y la inequitativa distribución del ingreso ? Los índices de pobreza y de indigencia (medidos por LP y LI) que superan el 60% y el 20% de la población total del país, respectivamente y tienden a empeorar en la actual coyuntura que golpea a la población más pobre y desprotegida, lo importante no es solo gastar más sino gastar mejor. La Misión Social había analizado el impacto de los subsidios en la equidad en el período 1978 - 1992 y lo publicó en un libro Carlos Eduardo Vélez quien había coordinado y dirigido el estudio 20 . Con una metodología similar se analizó cómo ha influido el gasto público en el bienestar de los hogares durante el periodo 1993-1997, utilizando para
1 9 "Descentralización, pobreza y acceso a los servicios sociales. ¿Quién se benefició del gasto público social en los noventa?", Fabio Sánchez y Jairo Núñez, Coyuntura Social (1999) 2 0 El estudio base de comparación para 1992 es el realizado por Carlos E. Vélez "Gasto social y desigualdad logros y extravíos". DNP-Misión Social, 1995
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ello las encuestas Casen 93 y de calidad de vida 97. Se calculó el impacto redistributivo que han tenido los subsidios del gasto público social descontando los aportes o pagos que las personas hacen por los servicios que reciben 21. En los párrafos siguientes se sintetizan las conclusiones más relevantes para este análisis. El total de los subsidios evaluados por su incidencia en la distribución del ingreso en 1997 alcanza una suma significativa para el conjunto de hogares de la economía colombiana. Su valor se eleva a 8 billones de pesos, en términos del PIB un 6.5% que equivalen a 7.9% del ingreso disponible de los hogares y logran reducir la desigualdad, medida por el coeficiente Gini, en 9.3%, efecto de la magnitud relativa del gasto público, de su incidencia en el ingreso percibido por los deciles más pobres, y de una moderada progresividad en su distribución.
Cuadro 13: Participación del subsidio por sectores y grupos de población y coeficientes de progresividad y concentración del gasto público social Nacional. 1992 y 1997
Sectores
Distribución del subsidio %
Participación
Progresividad
20% más pobre 40% más pobre
PSI
CSI
1992
1997
1992
1997
1992
1997
1992
1997
1992
1997
Educación
50.7
42.8
23.1
24.2
45.0
45.4
-52.2
61.0
-0.081
-0.083
Primaria
17.8
11.9
39.3
44.9
65.6
73.4
-78.9
-98.7
-0.347
-0.461
Secundaria
19.3
15.3
20.6
28.9
47.3
57.3
-56.6
-78.5
-0.124
-0.259
Superior
13.5
15.5
5.1
3.7
14.4
12.2
10.8
14.8
0.334
0.378
Salud y asistencia
17.5
29.2
29.1
34.8
57.3
65.1
-69.9
-85.2
-0.258
-0.326
Servicios públicos
31.0
25.9
17.8
19.5
38.1
40.5
43.6
-55.7
0.006
-0.030
Agua
6.6
9.4
25.8
18.8
52.8
39.1
67.3
-54.1
-0.231
-0.014
Luz
24.4
16.5
15.6
19.8
34.1
41.3
37.2
-56.6
0.070
-0.039
0.8
2.2
14.5
16.8
38.9
41.6
-48.6
-57.4
-0.045
-0.048
100.0
100.0
23.0
25.9
45.1
49.8
-52.2
-66.6
-0.084
-0.140
Vivienda Total
Fuente: Para 1992: gasto social y desigualdad: logros y extravíos. Carlos Eduardo Vélez Misión Social/DNP, 1995. Para 1997: Cálculos Misión Social/DNP con base Encuesta de Calidad de Vida y Registro F-400Cuentas Nacionales Dane 1997. Las Administraciones Públicas Dane 1997. (1) Psi: Coeficiente de progresividad del sector I, es igual a la diferencia entre el coeficiente de concentración del subsidio de cada sector y el coeficiente Gini del ingreso. (2) Csi: Coeficiente de concentración del subsidio de cada sector. (ver n.d.p.p. 22).
2 1 Específicamente para el subsidio en salud se calcula como la diferencia entre el gasto público en salud y los aportes que realizan los beneficiarios; para el caso de educación es la diferencia entre el gasto público en educación y los gastos en que incurren las familias cuando reciben este servicio: matrículas, pensión, uniformes, útiles, entre otros.
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La distribución del subsidio proveniente del gasto público social es moderadamente progresiva desde el punto de vista de los hogares, 20% más pobre de la población recibe 25.9% del subsidio total y 40% más pobre, 49.8%. El subsidio promedio por hogar es igual a $838 mil anuales, con una distribución progresiva: mientras que el segundo decil recibe 13.5% del subsidio total, $1.12 millones anuales por hogar, el noveno recibe $548 mil anuales por hogar y el total entregado a este decil es el 6.6% de los subsidios totales. La importancia relativa de estos subsidios en el ingreso de los deciles pobres es significativa: representa 94% del ingreso total de los hogares del primer decil y 44% para los hogares del segundo. Dentro de los subsidios, el de mayor incidencia es salud, el cual significa 38% del ingreso de los hogares del primer decil, seguido de educación, 35% para el mismo decil. Si se considera que en 1997, el 40% más pobre de los hogares recibió menos de 10.9% del ingreso disponible de todos los hogares y el 10% más rico 44.5% de ese total es claro que la distribución del gasto público social tiene un efecto clartamente distributivo en el ingreso.
Cuadro 14: Distribución e incidencia de los subsidios por sectores y deciles de ingreso. Nacional. 1997
Salud asistencial y social
Educación Decil
Miles de millones $ Ctes.
INC %
%
Miles de millones $ Ctes.
INC%
%
Servicios públicos Miles de millones $ Ctes.
INC%
%
Vivienda Miles de millones $ Ctes.
INC%
Total subsidio %
Miles de millones $ Ctes.
INC
%
1
374
35
11
404
38
17
206
19
10
8
1
5
993
94
12
2
450
18
13
405
17
17
195
8
9
21
1
12
1.072
44
13
3
381
11
11
388
12
17
211
6
10
25
1
14
1.004
30
13
4
342
8
10
318
8
14
223
5
11
19
0
11
902
22
11
5
351
7
10
237
5
10
227
4
11
23
0
13
838
16
11
6
393
6
12
217
3
9
240
4
12
34
1
20
884
13
11
7
267
3
8
157
2
7
218
3
11
5
0
3
647
8
8
8
325
3
10
84
1
4
227
2
11
12
0
7
648
6
8
9
298
2
9
64
0
3
156
1
8
8
0
5
525
3
7
10
229
1
7
53
0
2
159
0
8
19
0
11
460
1
6
3.410
3
100
2.327
2
100
2.062
2
100
174
0
100
7.973
8
100
Total
Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base Encuesta de Calidad de Vida 1997 y Registro F-400 Cuentas Nacionales de las Administraciones Públicas Dane 1997.
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Cuando se calcula el coeficiente Gini del ingreso disponible de los hogares, incluyendo los subsidios recibidos del gasto público social, se reduce en 49 milésimas, de 0.526 a 0.477. De esta forma se puede afirmar que el gasto público social tiene un impacto positivo en la distribución de ingresos de los hogares, en especial del 20% más pobre. Del total de subsidios para los cuales se evaluó su incidencia, 42.8% financian educación pública; 29.2% corresponden a salud y asistencia social a niños; 25.9% a subsidios en servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto; y 2.2% al programa de subsidio de vivienda de interés social del Inurbe. 6.2.1
Subsidio en educación
El subsidio en educación para 1997 ascendió a 3.4 billones de pesos, 2.8% del PIB, con una incidencia de 35% sobre el ingreso de los hogares del primer decil, es decir, de los más pobres . Es el primero en orden de magnitud con una participación sobre el subsidio total de 42%. En cuanto a su focalización hacia los deciles más pobres se nota un leve mejoramiento comparada con 1992: de un 23% del subsidio en educación que recibía el 20% más pobre de la población, en 1997 aumentó un punto, 24%; mientras que para el 40% más pobre de la población ha permanecido en el mismo nivel, con el 45% del subsidio. El grado de focalización por nivel educativo tiene grandes contrastes, especialmente entre los básicos y la educación universitaria. La mayor focalización medida por el coeficiente de concentración Cs 22 , se observa en primaria (Cs= -0.460) seguida por secundaria, que es también progresiva (Cs= -0.258. En cambio la educación universitaria distribuye sus subsidios de forma claramente regresiva (Cs=0.378). El efecto final sobre la distribución del ingreso es positivo por cuanto el Gini disminuye cerca de 0.19 milésimas, pero esto es efecto de la alta magnitud del subsidio más que por su progresividad. Nótese que el subsidio más progresivo, que es primaria, significa apenas el 11.9 % de los subsidio y el más regresivo, la educación superior, el 15 %. 6.2.2
Subsidio en salud
En salud y asistencia a niños los subsidios sumaron 2.3 billones de pesos, 1.9% del PIB, con incidencia sobre el ingreso de los hogares del primer decil de 38% y 17% para el segundo decil. El subsidio de salud es segundo en orden de magnitud con un peso sobre el subsidio total del 29.2%, tiene la mayor focalización progresiva, es decir, que su distribución favorece a los deciles más pobres (Gráfico 4).
2 2 Medida que examina la distribución del subsidio, manteniendo el ordenamiento de los hogares bajo el ingreso inicial y muestra el porcentaje de subsidio que le corresponde al porcentaje de hogares más pobres; los subsidios pueden distribuirse regresiva, igualitaria o progresivamente, entonces -Cs- toma respectivamente valores positivos, nulos o negativos en el intervalo (-1,1).
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Gráfico 4: Curvas de concentración de los sectores del gasto público social. Nacional. 1997
100 90 80
Subsidio (%)
70
Educación
60
Salud
50 40
Total
30
Servicios públicos vivienda
20 10 0 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
10
Hogares (%) Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base Encuesta de Calidad de Vida 1997 y Cuentas Nacionales Dane 1997.
Mientras que en 1997 el 20% más pobre percibía 29% del subsidio total en salud, en 1997 su participación crece a 35%. De igual manera, de 57% que en 1992 participaba el 40% más pobre, en 1997 se incrementó a 65%, lo cual se ve reflejado en el cambio del coeficiente de progresividad, que se incrementa de 67% en 1992 a 85% en 1997. El efecto sobre la distribución del ingreso es positivo por cuanto el Gini disminuye cerca de 0.18 milésimas, que se explica por la alta progresividad con que se ha focalizado el subsidio de salud y a pesar de significar 13 puntos porcentuales menos que el gasto en educación. 6.2.3
Subsidio en servicios públicos
El subsidio en servicios públicos suma cerca de 2 billones de pesos, 1.7% del PIB, la incidencia sobre el ingreso de los hogares del primer decil es de 19% y la participación sobre el total de 10%. En cuanto a focalización se observa una baja progresividad de 55% (Cs= -0.030) en el que el servicio que más aporta a la redistribución es el de energía eléctrica (Cs=-0.039). Comparando con 1992 su coeficiente de concentración muestra un pequeño avance al pasar de Cs=0.006 en 1992, a CS= -0.030 en 1997. Mientras en 1992 el 40% más pobre recibía 38%, en 1997 recibe 40%, en este tramo del ingreso dejó de ser regresivo.
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Gráfico 5: Distribución del subsidio para el 40% más pobre de la población. Nacional. 1992-1997 70 60 50 40 % 30 20 10 0
Educación
Salud y asistencia
1992
6.2.4
Servicios públicos
Vivienda
1997
Subsidio en vivienda
En vivienda, los subsidios sumaron 174 mil millones de pesos, 0.14% del PIB, con una incidencia sobre el ingreso de los hogares del primer decil de 1% y una participación sobre el total de tan solo 5%. Su progresividad aumentó al pasar de 48% en 1992 a 57% en 1997; el 20% de la población más pobre en 1992 recibía 14% y en 1997 recibe 16%. En síntesis, respecto del nivel de impacto sobre desigualdad en el ingreso, el subsidio de 1997 es positivo en cuanto el Gini cambia en 49 milésimas, mientras en 1992 cambiaba en 36 milésimas23, este cambio se explica en parte por la magnitud del subsidio y su alta incidencia en los ingresos de los deciles más pobres y por el efecto de progresividad del subsidio total. El mayor cambio en progresividad se dio en el sector salud, mientras educación a pesar del alto incremento en recursos destinados a este sector registró solo un mejoramiento en progresividad en el nivel de educación primaria, en secundaria los niveles de focalización permanecieron constantes y en educación superior retrocedió levemente. Estos resultados son consistentes con otro estudio similar "Descentralización, pobreza y acceso a los servicios sociales. ¿Quién se benefició del gasto público social en los noventa?" 24 realizado por Sánchez y Núñez, el cual concluye que la parte del gasto social
2 3 Cambio ajustado restando el subsidio del ISS, del gas y de los programas rurales. 2 4 Sánchez, Fabio y Núñez, Jairo. (1999) op.cit.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
que llega a las familias en forma de subsidio para los sectores educación, salud y servicios públicos aumentó en los años noventa y que la focalización mostró una mejora significativa. En estos resultados positivos contribuye de manera notable el sector salud al mostrar que 66% del subsidio llega a 40% de la población más pobre, porcentaje equivalente al anterior resultado, 65%, lo cual se explica no solo por el avance en afiliación a los servicios de salud sino también por el importante aumento en el acceso de los más pobres a estos servicios. Así mismo, en el caso del sector educativo se afirma que los subsidios de primaria y secundaria son progresivos, en tanto el superior es regresivo; sin embargo en educación primaria y secundaria el progreso fue mínimo por cuanto la distribución del subsidio en educación por quintiles se mantiene en casi los mismos niveles que a inicios de la década. Por último, el subsidio en los servicios públicos, en los dos estudios, evidencia una disminución en la regresividad, al tiempo que se señala que en el nivel alcanzado hasta el momento existe la posibilidad de mejorar la distribución del subsidio a favor de la población más pobre.
6.3 Dificultades No obstante estos logros, Colombia no ha sido ajena a las dificultades que las políticas focalizadas entrañan y similares de alguna forma a las que han enfrentado otros países. Algunas de ellas son: a.
La distorsión de la información, en especial para el caso de la focalización individual, pues siempre se presentarán incentivos para informar mal, con el fin de acceder a los diferentes beneficios que le ofrece el Estado y que puede obtener de él.
b.
La debilidad institucional de los sistemas de información y seguimiento en los diferentes niveles de gobierno, generalmente desarticulados, obsoletos y sin control de calidad, hace que con frecuencia los beneficios sean recibidos por personas no pobres.
c.
Los costos administrativos, han sido bajos en su aplicación y mantenimiento, pero la forma como llega a las personas la información y la expedición de los puntajes y los carnés del régimen subsidiado no ha podido desprenderse de la obsoleta forma de administración pública local de la mayor parte de los municipios y departamentos.
d.
La falta de espacios de participación comunitaria que asegure el suministro correcto y oportuno de la información, la aplicación de un efectivo control social por parte de la comunidad que le asegure una mayor transparencia en el uso y manejo de los instrumentos por parte del nivel local.
Evaluaciones indirectas, a partir de la Encuesta de Calidad de Vida 1997, ECV/97, muestran algunas de las dificultades que se han presentado y que tienen que ver especial-
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mente con la implantación del SISBEN. En primer lugar, las personas que reciben atención focalizada son sujetos activos y, por ello, siempre se presentarán incentivos para informar mal, esto lleva a que algunas personas que no son pobres gocen de los beneficios de los programas sociales. La progresiva aceptación que en la sociedad ha tenido el SISBEN como instrumento de focalización, también ha estado acompañada de una mayor posibilidad de manipulación porque las personas entrevistadas terminan entendiendo las reglas de juego y ello les permite acomodar las respuestas hacia el lado que les favorece. Así el SISBEN enfrenta una tensión entre el reconocimiento y aceptación social, y la mayor vulnerabilidad debido al sesgo de la información. De igual manera, se han presentado indicios de manipulación política del instrumento por parte de las autoridades municipales, para hacer pasar por elegibles a quienes no lo son y favorecer con la carnetización a sus amigos o adeptos políticos. Estos son los problemas de mayor frecuencia en la administración del SISBEN y que, en alta proporción, explican los errores de inclusión y de exclusión. Debido a la existencia de los problemas explicados en los párrafos anteriores la construcción del nuevo instrumento de SISBEN revisó las variables utilizadas para darle mayor uso a las que pueden verificarse y evitar las más fácilmente manipulables. La recomendación fue acogida y tuvo efectos en el cálculo del nuevo instrumento. Otro problema que se enfrenta, es el de las deficiencias en los sistemas de información, la debilidad de algunas estructuras organizativas municipales, la falta de preparación del recurso humano que no siempre está bien capacitado, lo cual se agudiza con la alta rotación del personal local designado para administrar el sistema y apoyar el proceso. Respecto del costo de la focalización individual con la aplicación de la ficha SISBEN, éste varía de una región a otra. La razón se encuentra, en buena medida, en los mecanismos y formas de contratación que adopte cada administración municipal. Al inicio de una nueva administración, o cuando se avecinan procesos electorales, los alcaldes, particularmente de municipios pequeños deciden reaplicar encuestas. Según la encuesta respondida por 801 alcaldes, 27% había hecho reencuesta. En otros casos, especialmente en los municipios grandes, se prefiere la aplicación de encuestas por demanda y para atender exigencias directas de los organismos de control ante las quejas de las personas que se sienten afectadas y que buscan "reacomodarse" en los niveles 1 y 2 del SISBEN. La adopción del SISBEN como instrumento para identificar, clasificar y ordenar los hogares, familias y personas pobres de la población, ha tenido su mayor utilización en el sector salud, por cuanto fue acogido como instrumento básico para el desarrollo e implantación del régimen subsidiado de salud. La fuerza y simultaneidad que el nuevo sistema general de seguridad social en salud y el instrumento han tenido en su desarrollo e implantación, han hecho que la comunidad y diversos actores e instituciones de la vida pública nacional asimilen o confundan el régimen subsidiado y el SISBEN como si se trataran de una misma cosa, y en algunos casos confunden al SISBEN con el acceso y la prestación misma de los servicios de salud. La distinción central que debe hacerse es que: 1) el instrumento SISBEN identifica y
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
clasifica ordenadamente, de mayor a menor pobreza conforme a sus condiciones socioeconómicas particulares a la población potencialmente beneficiaria de los programas sociales y 2) los operadores del régimen subsidiado seleccionan los beneficiarios, conforme a los objetivos que persiguen y a las prioridades y criterios que para el efecto señalen. Ha sido usual que se confunda la política de los subsidios con el SISBEN, que es un instrumento básico, del cual se sirve la política social para lograr que los programas que se diseñen en desarrollo de la política lleguen efectivamente a la población objetivo. Basta recordar, para ilustrar tal confusión, frecuentes expresiones como: "el SISBEN no me ha entregado la droga"; "el paciente se agravó porque el SISBEN no me envió a tiempo la ambulancia"; "el SISBEN no me ha servido porque en el hospital me atienden muy mal, o no me atienden"; "el SISBEN no me sirve porque igual en el hospital me exigen pagar"; "el SISBEN no me atiende porque dicen que estas enfermedades no las cubre". A las dificultades y deficiencias de los programas, de la administración, gerencia y regulación de los procedimientos y de la calidad de los servicios, se les ha denominado "los males del SISBEN", lo cual no solo ha contribuido a la confusión y desinformación, sino también a una importante distorsión de los verdaderos problemas, de sus causas y efectos en el desenvolvimiento del sector y en el desempeño de las políticas focalizadas, así como en los problemas de diseño y estructura del instrumento mismo. La eficiencia de la focalización individual que se efectúa mediante el SISBEN se debe juzgar por su capacidad de discriminar entre pobres y ricos, así como los más pobres entre los pobres y de impedir que los pobres no sean considerados como tales y que los menos pobres aprovechen los subsidios y beneficios de los más pobres. Un instrumento como el SISBEN es básicamente un proveedor de información, la cual debe ser tomada para efectos de política y ejecución de programas como orientadora de las decisiones que deban adoptarse a la luz de los objetivos que se persigan. Cada sector y programa que se sirva del instrumento debe establecer con claridad sus propósitos y, por ende, la regulación que para el efecto requiere, de suerte que con la información que le provea el instrumento pueda llegar a la población hacia la cual está dirigida, conforme a sus objetivos y disponibilidad de recursos. No es el instrumento el que diseña y define el contenido y alcances de una política o de los programas específicos; más bien, definidos éstos, es necesario determinar hasta qué punto y en qué medida, para su ejecución y logro de objetivos, pueden servirse del instrumento SISBEN, con arreglo de la regulación normativa. A un sistema de información como es el SISBEN, no se le puede pedir que incluya o excluya a determinadas personas, que las clasifique o reclasifique según la enfermedad que padezcan o la situación económica coyuntural por la que esté pasando. Es necesario mencionar las diversas sentencias de la H. Corte Constitucional que, en acciones de revisión de tutelas, ha ordenado incluir en el SISBEN, (probablemente signifique en el régimen subsidiado) por ejemplo, a todas las madres gestantes que deben ser atendidas gratuitamente, así como a personas sin capacidad de pago y en condicio-
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nes de debilidad manifiesta, como también a las que no se encuentran clasificadas en el nivel que, según los fallos, les corresponde, dadas las mencionadas condiciones en que se encuentran, muchas de ellas coyunturales. La revisión y ajustes al instrumento SISBEN que se han solicitado y ordenado efectuar en virtud de fallos emanados de la rama jurisdiccional, se refieren a las políticas, a programas específicos para cubrir determinados grupos de personas: tercera edad, inmunodeficiencia adquirida, desempleados, madres gestantes, enfermedades catastróficas, con lo cual se desvirtúa la esencia y alcances de la herramienta que, dada su concepción y naturaleza netamente instrumental y no de política, no tiene capacidad de respuesta para tales requerimientos. Otra dificultad es la originada en la cada vez más creciente e injustificada exigencia de grupos de población menos pobre y en mejores condiciones, para que se les ubique en el nivel más bajo del SISBEN, de suerte que puedan ser beneficiados, como en el caso de la salud, de los subsidios que otorga el Estado. Una gran proporción de estos casos se refiere a enfermedades catastróficas; situación que, en no pocos casos e inexplicablemente, es promovida y apoyada por algunas autoridades locales. De esta manera, se elimina, dada la estrechez de recursos, la posibilidad de que otros, en peores condiciones económicas puedan ser beneficiados. Otros aspectos que exigen especial mención son los que tienen que ver con la información, participación y control social, que no han logrado mayor desarrollo y, menos aun, una acción decidida y notoria en el logro de resultados transparentes, equitativos, eficientes y eficaces de la acción gubernamental. Un elemento es la falta de información y divulgación de los programas sociales que dificultan una acción efectiva de la comunidad. Otro elemento es la falta de un desarrollo normativo específico que permita sancionar ejemplarmente los abusos en la alteración de registros y la introducción de información falsa. Adicional al desarrollo de un cuerpo normativo práctico y específico, es necesario establecer, de acuerdo con los organismos de control, las acciones que pueden realizarse para mejorar la calidad de la información y castigar sus distorsiones. De igual manera, la ausencia de canales claros de coordinación y concertación, de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, y los "celos" institucionales, hacen que muchos esfuerzos se dupliquen, otros se pierdan y, en algunos casos, terminen por ser contradictorios. Por último debe mencionarse la falta de una cultura de seguimiento, de evaluación y de rendición de cuentas sobre los resultados de las acciones de los programas y sobre el impacto que tienen en términos de eficacia, eficiencia y equidad. Este conjunto de factores negativos que impiden o dificultan el avance en términos de logro del desarrollo social en un marco de equidad, deben merecer la atención prioritaria de los diferentes actores de la vida pública nacional. Los problemas que se enfrentan son de muy variada índole y su solución exige análisis, diseño y aplicación de mecanismos de seguimiento y el montaje de un control permanente de calidad. La política, las estrategias y los instrumentos pueden estar bien diseñados, pero para tener efectos se requiere que los programas, el ordenamiento institucional, la regula-
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
ción, los procesos y procedimientos funcionen adecuadamente, en la misma dirección y en estecha consonacia con ellos. El éxito de una política, programa, o instrumento no radica en la suma individual de logros positivos solo puede ser el resultado de una gestión articulada y eficiente del conjunto del sis,tema del cual hace parte. En síntesis, se puede afirmar que por las condiciones socioeconómicas del país y los preocupantes índices de pobreza y desigualdad prevalecientes, es imperativo que el Estado continúe impulsando y consolidando las políticas de focalización y la aplicación adecuada de los instrumentos que para tal efecto se han diseñado, y probado, de suerte que los beneficios de los programas sociales lleguen efectivamente a la población con mayores carencias. El desarrollo de la política de focalización ha mostrado su gran utilidad en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, tal como lo demuestra la evidencia empírica al medir el cambio en los beneficiarios de los subsidios por niveles de ingreso. La focalización individual de acuerdo a los niveles de pobreza como una de las estrategias adoptadas por la constitución y la ley para la asignación del gasto social, ha permitido abrir amplios espacios para que, mediante la acción decidida del Estado se concrete la solidaridad de aquéllos con menores carencias con la población más pobre del país. En la práctica ha permitido el acceso real de manera digna a los servicios de seguridad social. Es un reto para el Estado lograr, en el ejercicio el derecho, un servicio de calidad y no a un servicio de caridad. Todo ello exige consecuentes y sistemáticos esfuerzos para lograr mayores niveles de eficiencia, calidad, oportunidad y suficiencia en la prestación de los servicios.
6.4 Perfil de pobreza: el caso de Turbaco Se presenta la información del perfil de pobreza de Turbaco como un caso que ilustra las posibilidades que tiene la información del SISBEN para fines de planificación y para el diseño de instrumentos orientados a la focalización de los programas sociales del Estado. Características generales: La información del SISBEN permite ver las características generales del municipio, su distribución urbana y rural, las condiciones de las viviendas y acceso a servicios básicos como agua o electricidad y manejo de basuras. Características asociadas a las viviendas:
El 17% de las familias de la zona urbana y 20% de la rural, viven en viviendas inadecuadas.
El municipio cuenta con un adecuado servicio de energía eléctrica, únicamente 276 hogares no cuentan con ella.
El municipio no cuenta con servicio sanitario y tampoco con servicio de agua potable.
Muy pocas viviendas cuentan con recolección de basuras.
El hacinamiento es crítico, tanto en la zona urbana como en la rural.
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66
Características del hogar:
La mujer más pobre enfrenta con frecuencia el abandono de su pareja, siendo mayor la incidencia en el caso de la zona urbana.
A mayor nivel de pobreza, menor asistencia de los niños entre 3 y 6 años a los centros de atención del ICBF o guarderías y menor asistencia escolar en edades mayores.
Las mujeres pobres están desprotegidas en cuanto a atención de enfermedades asociadas con la maternidad.
Los ancianos pobres se encuentran en situación de desprotección.
Los programas de salud reproductiva, nutrición, atención a la madre y al niño y programas para la tercera edad deben priorizar la población pobre.
El desempleo afecta en mayor medida a la población pobre, joven y urbana.
La población pobre no cuenta con Seguridad Social.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
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Perfil de pobreza en el municipio de Turbaco Características generales de los hogares
Zona
Población 2000
Cobertura SISBEN
50.075
32.428
64.8
Rural
5.663
4.392
77.6
Total
55.738
36.820
66.1
Urbana
SU1: SISBEN urbano 1 SU2: SISBEN urbano 2 SUR: SISBEN urbano resto
SR1: SISBEN rural 1 SR2: SISBEN rural 2 SRR: SISBEN rural resto
% SISBEN
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
68
Tipo de vivienda, según nivel SISBEN y zona Casa, apartamento Zona
Cuarto, Cuartos Total
Total
(%)
Total
(%)
SU1
2.816
82.6
595
17.4
3.411
SU2
2.718
91.4
256
8.6
2.974
SUR
2.158
97.3
61
2.7
2.219
SR1
348
79.5
90
20.5
438
SR2
459
93.1
34
6.9
493
SRR
205
88.0
28
12.0
233
8.704
89.1
1.064
10.9
9.768
Urbano
Rural
Total
Tipo de vivienda según disponibilidad de luz Con luz Zona
Sin luz Total
Total
(%)
Total
(%)
SU1
3.365
98.7
46
1.3
3.411
SU2
2.974
100.0
0
0.0
2.974
SUR
2.219
100.0
0
0.0
2.219
SR1
288
65.8
150
34.2
438
SR2
426
86.4
67
13.6
493
SRR
220
94.4
13
5.6
233
Total
9.492
97.2
276
2.8
9.768
Urbano
Rural
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
69
Viviendas con y sin sanitario Con sanitario Zona
Total
(%)
Sin sanitario Total
Total
(%)
SU1
3.411
100.0
3.411
SU2
2.974
100.0
2.974
2.217
99.9
2.219
438
100.0
438
Urbano
SUR
2
0.10
Rural SR1
493
100.0
493
SRR
SR2 2
0.90
231
99.0
233
Total
4
0.00
9.764
100.0
9.768
Vivienda con y sin acueducto Con acueducto Zona
Sin acueducto
Total
(%)
Total
(%)
104
3.0
3.307
97.0
Total
Urbano SU1
3.411
SU2
177
6.0
2.797
94.0
2.974
SUR
109
4.9
2.110
95.1
2.219
SR1
4
0.9
434
99.1
438
SR2
5
1.0
488
99.0
493
SRR
32
13.7
201
86.3
233
Total
431
4.4
9.337
95.6
9.768
Rural
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
70
Vivienda con y sin servicio de recolección de basuras
Con servicio Zona
Sin servicio Total
Total
(%)
Total
(%)
SU1
117
3.4
3.294
96.6
3.411
SU2
482
16.2
2.492
83.8
2.974
SUR
1016
45.8
1.203
54.2
2.219
SR1
0
0.0
438
100.0
438
SR2
2
0.4
491
99.6
493
SRR
15
6.4
218
93.6
233
Total
431
4.4
9.337
95.6
9.768
Urbano
Rural
Personas por cuarto, según nivel SISBEN y zona Personas
Cuartos
Personas por cuarto
SU1
13.558
4093.2
3.3
SU2
11.279
5055.8
2.2
SUR
7.591
4881.8
1.6
SR1
1.764
525.6
3.4
SR2
1.895
739.5
2.6
SRR
733
419.4
1.7
36.820.0
2.4
Zona Urbano
Rural
Total
15.628.8
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
71
Jefatura femenina, según nivel SISBEN y zona Zona
Jefatura masculina
Jefatura femenina
Total
(%)
Total
(%)
Total
Urbano SU1
2.507
73.5
904
26.5
3.411
SU2
2.373
79.8
601
20.2
2.974
SUR
1.871
84.3
348
15.7
2.219
SR1
362
82.6
76
17.4
438
SR2
426
86.4
67
13.6
493
SRR
218
93.6
15
6.4
233
Total
7.757
79.4
2.011
20.6
9.768
Rural
Niños entre 3 y 6 años que asisten a centros de atención, según nivel SISBEN y zona Asisten Zona
No asisten Total
Total
(%)
Total
(%)
SU1
920
58.6
649
41.4
1.569
SU2
755
73.7
269
26.3
1.024
SUR
419
84.1
79
15.9
498
SR1
85
35.1
157
64.9
242
SR2
90
39.8
136
60.2
226
SRR
31
47.7
34
52.3
65
Total
2.300
63.5
1.324
36.5
3.624
Urbano
Rural
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
72
Mujeres de 15-49 años sin seguridad social, según nivel SISBEN y zona Con seguridad Zona
Total
Sin seguridad
(%)
Total
(%)
Total
Urbano SU1
72
2.2
3.190
97.8
3.262
SU2
334
10.9
2.739
89.1
3.073
SUR
909
40.5
1.338
59.5
2.247
2
0.5
363
99.5
365
Rural SR1 SR2
8
1.9
411
98.1
419
SRR
46
22.7
157
77.3
203
Total
1.371
14.3
8.198
85.7
9.569
Seguridad social de los ancianos, según nivel SISBEN y zona Ancianos atendidos Zona
Total
Ancianos no atendidos
(%)
Total
(%)
Total
Urbano SU1
104
3.0
3.307
97.0
3.411
SU2
177
6.0
2.797
94.0
2.974
SUR
109
4.9
2.110
95.1
2.219
SR1
4
0.9
434
99.1
438
SR2
5
1.0
488
99.0
493
SRR
32
13.7
201
86.3
233
Total
431
4.4
9.337
95.6
9.768
Rural
Población vulnerable por nivel SISBEN y zona Niños 0-6 años
Mujeres 15-49
Población mayor de 60 años
Total
(%)
Total
(%)
Total
(%)
SU1
2.748
42.6
3.262
34.1
921
36.6
SU2
1.817
28.2
3.073
32.1
731
29.1
SUR
944
14.6
2.247
23.5
580
23.1
SR1
417
6.5
365
3.8
120
4.8
SR2
393
6.2
419
4.4
127
5.0
SRR
125
1.9
203
2.1
37
1.4
Total
6.444
Zona Urbano
Rural
9.569
2.516
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
73
Asistencia escolar por grupos de edad, nivel SISBEN y zona 5-6 años
7-11 años
12-17 años
Zona Asistencia No asisten. % no asis. Asistencia No asisten. % no asis. Asistencia No asisten. % no asis.
Urbano SU1
552
217
28.2
1.638
241
12.8
1.402
568
28.8
SU2
422
79
15.8
1.106
50
4.3
1.378
218
13.7
SUR
213
22
9.4
587
13
2.2
752
58
7.2
SR1
55
59
51.8
187
79
29.7
144
102
41.5
SR2
60
43
41.7
201
49
19.6
193
72
27.2
SRR
21
11
34.4
62
3
4.6
54
31
36.5
Total
1.323
431
24.6
3.781
435
10.3
3.923
1.049
21.1
Rural
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
74
Tasa de desempleo por grupos de edad, nivel SISBEN y zona Población 12-25 años
Zona
PEA
Desempleo
Población 26-59 años PEA
Población 60 y + años
Desempleo
PEA
Población total
Desempleo
PEA
Desempleo
Urbano SU1
859
22.1
2.411
7.5
274
6.2
3.544
10.9
SU2
807
20.4
2.459
7.2
228
3.9
3.494
10
SUR
536
13.2
2.275
3.8
156
3.2
2.967
5.5
SR1
85
16.5
309
2.9
60
1.7
454
5.3
SR2
139
12.9
361
4.4
63
1.6
563
6.2
Rural
SRR
89
3.4
192
0.5
22
0
303
1.3
Total
2.515
18.3
8.007
5.9
803
4.1
11.325
8.5
Población según afiliación a la seguridad social, por nivel SISBEN y zona Afiliada Zona
Total
No afiliada (%)
Total
(%)
Total
Urbano SU1
420
3.1
13.138
96.9
13.558
SU2
1.590
14.1
9.689
85.9
11.279
SUR
3.295
43.4
4.296
56.6
7.591
10
0.6
1.754
99.4
1.764
Rural SR1 SR2
41
2.2
1.854
97.8
1.895
SRR
187
25.5
546
74.5
733
Total
5.543
15.1
31.277
84.9
36.820
2 El instrumento de focalizaci贸n individual
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
1. Introducción En el marco de la evaluación integral del sistema de selección de beneficiarios de programas sociales, la evaluación del instrumento es un punto clave, puesto que de éste depende la correcta clasificación de las familias de acuerdo con su grado de pobreza, y en consecuencia, la correcta entrega de subsidios de manera focalizada. El instrumento SISBEN está conformado por tres elementos:
El índice SISBEN (I-SISBEN).
La ficha de clasificación socioeconómica.
El software con el que se estiman los puntajes SISBEN.
Para ubicar el instrumento en un contexto adecuado, es preciso abordar el marco teórico de la pobreza y sus más recientes avances, puesto que de la definición que se adopte depende la conformación del índice.
2. Los enfoques de pobreza La medición empírica de la pobreza requiere de un criterio objetivo que permita clasificar la población en distintos grupos de acuerdo con una expresión normativa que defina su situación como de pobreza o no pobreza. El concepto de pobreza se concreta en los criterios para definir e identificar a los pobres. Amartya Sen [1978, 1981] distingue dos métodos para identificar a los pobres: el método directo por falla de satisfacción de las capacidades básicas y el método indirecto que se basa en el ingreso monetario. Según el método directo, son pobres aquellas personas cuyo consumo efectivo de bienes y servicios no logra dar satisfacción a las capacidades básicas. Estas capacidades se definen como un subconjunto de los seres (yo quiero ser profesional, senador o
77
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
78
empresario) y haceres (yo quiero hacer mi casa, una carrera, etc.) que son técnicamente posibles y socialmente deseables en una sociedad definida en un tiempo y un espacio específico. Tiene una lejana semejanza con lo que se conoce, en Colombia, como Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Sin embargo Sen considera que el conjunto de capacidades básicas cambia con el tiempo y entre sociedades, a diferencia de lo que supone la definición del NBI. Además en la mirada de Sen, no se trata solamente de un conjunto de bienes materiales sino que debe incluir el grado de libertad y democracia en la definición de los marcos colectivos de acción. El método indirecto consiste en calcular el ingreso mínimo necesario para satisfacer los gastos básicos en alimentación, Línea de Indigencia (LI) 25 y el valor de la canasta de consumo completa, a partir del porcentaje que representa el gasto de alimentos en esa canasta (cerca del 45 % en Colombia). Este valor monetario de la canasta equivale a la Línea de Pobreza (LP). Según él, es pobre todos aquellos cuyo ingreso es inferior a esa línea de pobreza. Este método se llama indirecto porque no se basa en el logro de las capacidades sino en el medio para hacerlo que se resume en el ingreso. El método indirecto se enmarca en el enfoque bienestarista del ingreso de la persona, que determina el concepto de pobreza monetaria (carencia de ingresos) 26 .
2.1 Pobreza medida por ingresos La pobreza se ha definido en el enfoque tradicional como la carencia de un ingreso mínimo que permita satisfacer las necesidades mínimas de alimentación de los hogares. Para determinar este ingreso primero se estima el costo de una canasta normativa de alimentos, que cumpla con las siguientes condiciones:
Cubrir los requisitos nutricionales mínimos diarios: 2.200 calorías, 62 grs. de proteínas, necesidades de calcio, hierro, retinol, tiamina, riboflavina, niacina y vitamina C.
Respetar, en lo posible, los hábitos alimentarios de la población considerada.
Tener en cuenta la disponibilidad de alimentos.
Tener un costo mínimo.
El valor de esta canasta normativa de costo mínimo es la Línea de Indigencia (LI). Si una familia no cuenta con el ingreso necesario para adquirir esta canasta de alimentos, se considera que está en condiciones de indigencia o pobreza extrema; el contenido de esta canasta básica se calculó a partir de la encuesta de ingresos y gastos 1984-85, realizada por el Dane, (se realizó otra en 1994 pero no se está usando por el DANE). El cambio en el contenido de la canasta, se hace cada diez años y los precios de los bienes
2 5 En Colombia, el valor de la LP y LI es calculado por el Dane. 2 6 Nina B, Esteban (1999) "Contribuciones de Amartya Sen al estudio de la pobreza monetaria y a la desigualdad económica, Colombia 1978-1995. En Revista Cuadernos de Economía. No. 29.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
que la forman se actualiza mensualmente por encuesta y sirve para definir la evolución del Indice de Precios al Consumidor, IPC. El valor de la canasta mínima de alimentos actualizada a precios de hoy es la línea de indigencia LI o pobreza extrema. A partir del precio de esta canasta normativa de alimentos, se calcula la LP, la cual equivale a 2.1 veces la LI; el factor multiplicador equivale al cociente entre el gasto total y el gasto en alimentos, para el 25% más pobre de la población 27 . El enfoque de la línea de pobreza parte del supuesto de que con el ingreso recibido por los hogares, éstos adquieren una combinación de bienes y servicios tal que, dadas unas preferencias, maximiza la utilidad con el ingreso correspondiente a la LP. El supuesto más criticado de la línea de pobreza es el suponer que la transformación del medio ingreso al objetivo logro deseable (salud, educación, bienes...) es homogéneo para toda la población sin consideración de caracterísiticas individuales.
2.2 Pobreza medida por Necesidades Básicas Insatisfechas El NBI es un método directo de medición de la pobreza que se refiere a la satisfacción de necesidades básicas. En este indicador, se considera pobre aquella persona o familia en cuyas condiciones de vida se cumple al menos una de las siguientes características 28 :
Hogares que habitan en viviendas inadecuadas: en este punto se analizan las carencias habitacionales referentes a las condiciones físicas de las viviendas donde residen los hogares.
Hogares que habitan en viviendas sin servicios básicos: en este punto se analizan las carencias de servicios de agua potable y eliminación de excretas.
Hogares con hacinamiento crítico: se incluyen los hogares con más de tres personas por cuarto (incluyendo sala, comedor y dormitorios y excluyendo cocina, baño y garaje).
Hogares con alta dependencia económica: hogares donde hay más de tres personas por ocupado y en los cuales el jefe ha aprobado, como máximo, dos años de educación primaria.
Hogares con inasistencia escolar: incluye los hogares con al menos un niño de 7 a 11 años, pariente del jefe del hogar, que no asiste a la escuela.
2 7 El método para estimar la línea de pobreza a partir de la línea de indigencia, consiste en aplicar a esta última un coeficiente, que resulta del cociente del gasto total (GT) sobre el gasto en alimentos (GA) en los estratos de hogares más pobres. Si a este cociente se le designa con X, entonces: X=GT/GA. Entonces, LP = X*LI. De esta forma, se supone que la carencia de otros bienes y servicios en los hogares es proporcional a la carencia de alimentos. Muñoz (1991). 2 8 Muñoz (1999).
79
80
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
Sin embargo, han surgido profundos cuestionamientos a estas tradicionales definiciones 29 , básicamente por lo limitado de su alcance más que por su pertinencia. Concretamente, Sen (1992) ha insistido en que la utilidad no debe ser la única información que debe utilizarse para medir el bienestar, sino que debe complementarse con información adicional sobre otros elementos constitutivos del bienestar. En lo concerniente al indicador NBI, se ha argumentado que la selección de las cinco variables mencionadas es arbitraria, y que podría ser reemplazada por otro conjunto de variables, de acuerdo con juicios de valor; además, en la medida en que las coberturas de servicios públicos y de educación pública aumentan, el indicador va perdiendo su capacidad discriminatoria. La pobreza va cambiando de características 30. Por ejemplo, la utilización del ingreso como elemento para la definición de una política de subsidios llevaría a la conclusión errónea de que complementando dicho ingreso se lograría una distribución equitativa de las oportunidades; el error- Sen (1999)- consiste en no considerar elementos que diferencian los logros alcanzados con la misma cantidad de ingreso, tales como la educación, la salud, la libertad individual, la posibilidad de elegir, y en fin todos los elementos que permiten llevar el estilo de vida que cada cual valora como valioso. Aunque el ingreso es un elemento clave para la realización de otros propósitos, es decir, es un medio para un fin, restringir la valoración del bienestar al ingreso deja por fuera importantes elementos que las personas consideran básicos para su realización y no se pueden conseguir con ingresos, como son la libertad y las posibilidades de participación en la definición de los marcos institucionales que limitan y modifican sus posibilidades. Para superar las limitaciones de estos dos enfoques, Sen avanza hacia el concepto de funcionamientos y capacidades: el primero se refiere a aquellos "seres" y "haceres", que pueden variar desde los más elementales, como estar bien nutrido, gozar de buena salud, evitar la morbilidad o la mortalidad prematura, hasta otros más complejos como participar en la vida de la comunidad, disfrutar del auto-respeto, etc.; estos funcionamientos, técnicamente posibles y socialmente deseables son los elementos constitutivos del conjunto de bienestar, en una sociedad definida en un tiempo y un espacio preciso 31. Las capacidades son un subconjunto de estas funcionalidades que es deseable y posible para un individuo o un grupo particular. La capacidad es pues un vector de funcionamientos que refleja la libertad de la persona de llevar un tipo de vida u otro 32; tal como los bienes en el espacio de mercancías
2 9 Entre los estudios que critican al NBI están: Boltvinik, J. (1991) Conceptos y métodos de pobreza. En Pobreza, violencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia. Proyecto Regional para la superación de la pobreza. PNUD. Bogotá; May, E. Pobreza en Colombia. Banco Mundial-Departamento Nacional de Planeación. Bogotá. 3 0 De hecho, la proporción de personas que vivían en hogares con NBI, bajó de 37.3% en 1993 a 24.9% en 1999, básicamente por la mayor cobertura de servicios públicos y por la mayor asistencia escolar (Ramírez y cols, 2000). 3 1 Este concepto de bienestar* se refiere al que Sen denomina well-being, y que para diferenciarlo del concepto de welfare se ha adoptado como convención distinguirlo con el asterisco. La diferencia conceptual expuesta por Sen consiste en que el welfare es un concepto basado estrictamente en la utilidad individual, mientras que el wellbeing incluye el componente de simpatía o antipatía hacia el otro. 3 2 Sen A. Op.cit, p. 40.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
reflejan la libertad de elegir, las capacidades en el espacio de los funcionamientos reflejan la libertad de elegir entre formas de vida posibles. Así pues, la capacidad es el conjunto de los grupos de funcionamientos posibles. Si aumenta el número de funcionamientos posibles, el conjunto de capacidades se extiende y, entonces, la libertad es mayor. Para efectos prácticos de medición se pueden distinguir tres estadios de libertad, según se incluya en la medición la relación y el compromiso con los otros. El primero, que corresponde al estándar de vida, incluye los funcionamientos y las capacidades. El segundo, agrega la simpatía o la antipatía, implica una noción más completa de bienestar* (wel-being), porque valora explícitamente la relación con los demás. El tercero involucra el compromiso (egoísta o altruista). En virtud de este último el individuo actúa como agente en el sentido de que elige libremente, pero incluye consciente y voluntariamente las relaciones con los demás. La libertad de agencia puede llevar incluso, a tomar decisiones que vayan en contra del bienestar*. La libertad de agencia actúa, por ejemplo, cuando la persona estudia japonés todos los días, en contra de su bienestar*. La decisión libre de estudiar japonés puede estar motivada por razones de muy diversa índole, como poder vender carros en Japón y enriquecerse, o conocer la cultura oriental, o predicar con espíritu misionero una doctrina, etc. (Cortés, et. al., 1999). Ahora bien, ¿cómo medir los funcionamientos y las capacidades, o el logro de bienestar o de agencia? La pertinencia de esta pregunta radica en el hecho de que un indicador como I-SISBEN33, es un intento por lograr una aproximación al enfoque de Sen, y complementar el indicador basado en ingresos corrientes para aproximarse al de capacidad más cercano al concepto de ingreso ex ante, que Hicks consideraba como el más adecuado para medir el bienestar. Es evidente, por supuesto, que en la medida en que las familias mejoran su capacidad de generar ingresos en un largo período de tiempo, como resultado del mejoramiento en su estándar de vida, su libertad de elección será mayor. En este sentido, los indicadores I-SISBEN e ICV aportan elementos claves en la evaluación de bienestar* de las familias, pues en la medida en que sus puntajes son mejores, y por lo tanto su capacidad de generar ingresos en un período largo de tiempo es mayor, las combinaciones de funcionamientos que tendrán a su disposición serán mayores. Es posible, dentro del marco de análisis propuesto por Sen, avanzar hacia la medición de algunos elementos constitutivos del estándar de vida. De hecho, la información sobre funcionamientos contenida en los indicadores I-SISBEN e ICV, como el nivel educativo, condiciones de vivienda o acceso a servicios públicos, recoge los resultados de un esquema colectivo que ha permitido que estas familias tengan esos bienes, y que en última instancia, son el resultado de una elección colectiva que sobrepasa los límites de la elección puramente individual. Los indicadores I-SISBEN e ICV son indicadores de estándar de vida, que por supuesto captan los funcionamientos logrados y por lo tanto técnicamente factibles y socialmente de-
3 3 Otro indicador es el índice de Condiciones de Vida (ICV) desarrollado en Misión Social-DNP.
81
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
82
seables para la sociedad colombiana, y que además complementan la información que da el ingreso como medida de bienestar; en ese espacio evaluativo las familias son comparables. En este mismo sentido, en la medida en que tratemos de alejarnos de la definición de la pobreza como falta de ingreso nominal o como la insatisfacción de necesidades básicas, debemos aproximarnos a indicadores que recojan información sobre funcionamientos básicos, los cuales sirven de fundamento para el mejoramiento de las condiciones de bienestar de las familias; el I-SISBEN responde claramente a esta exigencia y, por lo tanto, no debe considerarse como una medida coyuntural que mida el estado de la liquidez del ingreso de las familias en el corto plazo, sino como una valoración de la capacidad de las personas, dentro de un grupos familiar de tener un acceso a bienes y servicios durante un lapso de tiempo.
3. El SISBEN 3.1 El índice SISBEN Una vez definido el concepto de pobreza de acuerdo con los nuevos enfoques, y aclarado su alcance respecto a los indicadores LP y NBI, es preciso señalar que en los países en desarrollo se hace necesaria una herramienta que permita clasificar a las personas de acuerdo a su nivel de pobreza o estándar de vida; esta necesidad no es tan clara en los países desarrollados, pues allí se cuenta con información suficiente respecto de los ingresos y la tenencia de bienes por parte de las familias; en estos países, esta información es suficiente para saber quién es pobre y quién no, a pesar de que se reduce a la definición simple de ingreso o riqueza, pero por la facilidad en la obtención de dichos datos y la mayor tolerancia a los errores de inclusión, es posible utilizarla en la elegibilidad de los beneficiarios. En los países en desarrollo, en cambio, no se cuenta con información detallada sobre estos aspectos, y más aun, cuando se cuenta con ella, solamente se refiere a la población de mayores ingresos. Adicionalmente, la limitada disponibilidad de recursos para el otorgamiento de subsidios y el mayor número de personas elegibles para recibirlos, obliga a que la asignación se haga con mucha mayor precisión y se intensifiquen los esfuerzos para reducir el error de inclusión. Teniendo en cuenta estos puntos, se ha desarrollado un tipo genérico de instrumento conocido como "prueba de recursos basada en Indicadores Indirectos," (Grosh y Baker, 1995). 3.1.1
Metodología de construcción del I-SISBEN 34
En la construcción de un índice para la ordenación de las familias de acuerdo con su nivel de vida y de pobreza, generalmente se incluyen variables cualitativas y cuantitativas.
3 4 Para una descripción detallada de la metodología, véase: Castaño E, Moreno H (1994).
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83
Esto hace que la técnica tradicional del análisis de componentes principales no pueda ser empleada directamente en la construcción de un indicador ponderado, y que se deba emplear un procedimiento alternativo más general. Brevemente definido, el procedimiento usado denominado análisis de componentes principales cualitativos, asigna valores numéricos (cuantitativos) a las variables categóricas de forma tal que puedan ser empleadas junto con las variables cuantitativas en un análisis de componentes principales. Dichas cuantificaciones son obtenidas de manera que se guarde el máximo de información (maximicen la varianza de la primera componente principal) del Sistema completo de variables. Una vez obtenidas las nuevas variables cuantificadas, se emplea el análisis de componentes principales tradicional. 3.1.2
Componentes del I-SISBEN
El procedimiento estadístico Prinqual permite elegir las variables que la teoría y la práctica encuentran importantes para definir el estándar de vida. El criterio de elección es la capacidad de discriminación de cada variable frente al nivel de vida y su capacidad de explicar la varianza. El I-SISBEN está conformado por cuatro factores, los cuales a su vez incluyen un conjunto de variables. A continuación se listan los factores, sus variables y sus respectivos puntajes para la zona urbana y rural. Valoraciones del factor vivienda Equipamento familiar
Urbano
Rural
Ningún básico
0.0000
0.0000
Hasta tres básicos
2.1435
1.6865
Cuatro (4) básicos sin lavadora (más de 3 básicos)
3.0763
2.7080
Con tres (3) o cuatro (4) básicos con lavadora
4.7194
Material de las paredes
Urbano
Rural
Sin paredes, guadua, caña, material vegetal
0.0000
0.0000
Zinc, tela, cartón, latas, desechos
0.2473
3.2042
Madera burda
2.0207
4.5588
Bahareque
4.8586
3.4319
Tapia pisada o adobe
6.2845
3.4319
Bloque, ladrillo, material prefabricado, madera pulida
7.7321
7.0780
Urbano
Rural
Tierra
0.0000
0.0000
Madera burda, tabla, tablón
2.9037
2.4628
Cemento
3.6967
3.7474
Baldosa, vinilo, tableta, ladrillo
5.8712
5.4726
Alfombra, mármol, parqué, madera pulida
6.8915
5.7495
Material del piso
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Urbano
Rural
Paja o palma
Material de los techos
0.0000
0.0000
Desechos (cartón, latas, otros)
2.1043
1.1312
Zinc, asbesto, cemento sin cielo raso
3.7779
3.7615
Teja, losa, zinc, asbesto, con cielo raso
5.0973
4.8771
Valoraciones del factor servicios Eliminación de excretas
Urbano
Rural
No tiene servicio sanitario
0.0000
0.0000
Letrina
2.4519
1.4398
Inodoro sin conexión a pozo séptico o alcantarillado
3.3323
3.0718
Inodoro conectado a pozo séptico
3.9615
4.2110
Inodoro conectado a alcantarillado
6.8306
7.1337
Urbano
Rural
Río, manantial
0.0000
0.0000
Pila pública u otra fuente
1.1606
1.0523
Pozo sin bomba, aljibe, barreno, agua lluvia
2.6497
1.6591
Pozo con bomba
4.6037
3.5759
Carro tanque
6.1693
0.0000
Acueducto
7.2554
7.2438
Urbano
Rural
Más de 10 minutos
n.e.
0.0000
Hasta 10 minutos
n.e.
0.1483
Llega por tubería
n.e.
2.7609
Recolección de basuras
Urbano
Rural
La tiran al patio, lote, río, quebrada o la queman
0.0000
0.0000
La lleva a contenedor cercano
2.1291
1.5414
La recogen servicios de aseo
3.2701
2.6758
Abastecimiento de agua
Tiempo de acceso al agua
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85
Valoraciones del factor capital humano y seguridad social Escolaridad, mayores de 11 años
Urbano
Rural
0 años
0.000
0.0000
Más de 0, hasta 4
1.6570
0.3269
Más de 4, hasta 5
2.9947
1.5793
Más de 5, hasta 10
4.9690
3.2931
Más de 10, hasta 11
7.6387
6.3560
Más de 11, hasta 15
9.4425
12.3630
Más de 15, hasta 16
10.6900
12.5860
Más de 16
11.1396
18.0410
Urbano
Rural
0.000
0.000
Primaria incompleta
1.6239
0.2528
Primaria completa
3.4435
1.5723
Secundaria incompleta
5.0039
3.7663
Secundaria completa
7.3434
5.1876
Superior incompleta
9.7833
11.426
Superior completa
11.5460
13.099
Postgrados y doctorados
12.4806
18.386
Urbano
Rural
Sin seguridad social (SS), trabaja solo o no trabaja
0.0000
0.0000
Sin SS, trabaja en empresa: de 2 a 9 empleados
1.1660
0.0000
Sin SS, trabaja en empresa de 10 o más empleados
2.6545
1.4320
Con SS, trabaja solo o no trabaja
3.9539
2.6097
Con SS, trabaja en empresa de 2 a 9 empleados
5.8427
3.6514
Con SS, trabaja en empresa de 10 o más empleados
6.9718
4.5259
Escolaridad del mayor perceptor de ingresos Sin escolaridad
Seguridad Social del mayor perceptor de ingresos
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Valoraciones del factor demográfico e ingresos Hacinamiento (cuartos por personas)
Urbano
< = 0.2
0.0000
> 0.2 y <= 0.3
0.5584
> 0.3 y <= 0.4
1.6535
> 0.4 y <= 0.7
2.5727
> 0.7 y <= 1
4.3886
> 1 y <= 4
6.0042
> 4
8.3828 Rural
Hacinamiento (cuartos por personas) < = 0.3
0.0000
> 0.3 y <= 0.6
0.8956
> 0.6 y <= 1
1.8988
> 1 y <= 4
2.9379
> 4
4.9313 Urbano
Rural
> 0.65
Proporción de niños menores de 6 años
0.0000
0.0000
< = 0.65 y > 0
0.2237
0.2181
0
1.4761
1.1626
Urbano
Rural
< = 0.3
0.000
0.0000
> 0.3 y <= 0.6
0.6717
1.0806
> 0.6 y <= 0.9
1.7390
1.8668
> 0.9
4.0149
3.1957
Urbano
Rural
< = 0.15
0.000
0.0000
> 0.15 y <= 0.25
0.8476
1.1079
> 0.25 y <= 0.35
2.1828
1.9561
> 0.35 y <= 0.50
3.5362
2.9685
> 0.50 y <= 0.75
5.3636
3.9781
> 0.75 y <= 1.00
7.0827
4.9210
> 1.00 y <= 1.25
8.2489
5.4272
> 1.25 y <= 1.50
9.4853
5.4272
> 1.50 y <= 2.00
10.2098
5.6862
> 2.00 y <= 3.00
11.3999
7.7840
> 3.00 y <= 4.00
13.0872
8.5781
> 4.00
13.7873
9.3504
Proporción ocupados
Ingreso per cápita en salarios mínimos
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3.1.3
Ventajas del I-SISBEN frente a la LP y al NBI
Además de las ventajas conceptuales para medir la capacidad de las familias de generar ingresos en un período largo, y la conexión que existe entre esta capacidad y el acceso a una mayor libertad de elección, el I-SISBEN es un índice cardinal continuo. Para resaltar esta diferencia clave, es preciso ilustrar la manera como se calculan el NBI y la LP. El indicador NBI diferencia tres alternativas solamente: necesidades satisfechas, una insatisfecha que significa pobreza, y dos o más insatisfechas que significa miseria. El indicador LP, por su parte, aunque es continuo, tiene graves deficiencias por la declaración de las personas. Los pobres no contabilizan el autoconsumo, ni diferencian los subsidios recibidos; los ricos, no declaran todos sus ingresos, ni el crecimiento del acervo de riqueza. A diferencia del NBI, el I-SISBEN permite una ordenación por suma, pues clasifica las personas en orden ascendente de mayor a menor pobreza, toda vez que sus componentes generan unos puntajes que se van sumando entre sí para arrojar valores, en una escala continua, entre cero y cien. La clasificación en orden de pobreza, permite que efectivamente se haga la focalización, puesto que es posible saber quiénes son los más pobres entre los pobres para entregar subsidios de manera prioritaria. Además, permite determinar diversos "puntos de corte", según las necesidades de cada uno de los programas sociales. A diferencia de la LP, el I-SISBEN mide variables observables y logra mejor aproximación al ingreso ex ante medido por gasto. Con el I-SISBEN, es posible que si los recursos son insuficientes para la población elegible, se otorguen subsidios primero a los más pobres, y si los recursos superan la población elegible, se puedan otorgar subsidios a personas menos pobres, siempre y cuando se hayan cubierto primero los más pobres. 3.1.4
Puntos de corte
El I-SISBEN permite la clasificación cardinal continua de las personas de acuerdo a sus condiciones de bienestar. Sin embargo, por razones prácticas, se pueden establecer criterios para saber qué personas o familias son elegibles para un determinado subsidio y quiénes no; también es posible definir otros puntos de corte, con el fin de establecer criterios para el cobro de pagos dentro de los programas sociales en que esté participando el individuo. Por estas razones se definieron los "puntos de corte" como aquellos que maximizan la verosimilitud de clasificar correctamente las familias como pobres y no pobres, teniendo como referencia el NBI y la LI, es decir:
Se consideraba persona en indigencia a quien tuviera dos o más Necesidades Básicas Insatisfechas y su ingreso fuera inferior a la línea de indigencia.
Se consideraba pobre a quien tuviera una Necesidad Básica Insatisfecha y su ingreso fuera superior a la línea de indigencia, pero inferior a 1.7 veces esta línea.
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Este análisis permitió establecer que dichos "puntos de corte" fueran los siguientes:
Cuadro 15: Puntos de corte por niveles para el programa según puntajes
Nivel SISBEN
Zona urbana
Zona rural
SISBEN 1
0 - 36
0 - 18
SISBEN 2
37 - 47
19 - 30
SISBEN 3
48 - 58
31 - 45
SISBEN 4
59 - 69
46 - 61
SISBEN 5
70 - 86
62 - 81
SISBEN 6
87 - 100
82 - 100
Fuente: Cartillas de SISBEN. Presentación (1994).
Estos puntos de corte han permitido que en el caso específico de salud se jerarquice el otorgamiento de subsidios a la población de los niveles SISBEN 1 y 2. Sin embargo, la existencia de estos puntos de corte genera incentivos a la manipulación de la información, e incluso por parte de las autoridades locales, para cambiar, por ejemplo de zona rural a urbana algunas áreas del municipio.
3.2 La ficha SISBEN Una vez definidas las variables y sus respectivas ponderaciones para clasificar las personas de acuerdo a su grado de pobreza, es preciso diseñar un instrumento que permita la recolección de la información necesaria para la construcción del I-SISBEN. Con este propósito se creó la ficha de clasificación socioeconómica de hogares, familias e individuos, más conocida como ficha SISBEN, que recoge información general sobre la ubicación de las familias, las variables contenidas en los factores del I-SISBEN, e información adicional de población. La ficha SISBEN permite determinar la conformación de los núcleos familiares, de modo que si en una misma vivienda conviven dos o más hogares, y cada hogar está compuesto por dos o más familias, es posible separar claramente estas subdivisiones. La ficha de clasificación socioeconómica, es un formulario impreso a dos caras con 62 preguntas, que comprende las secciones que se muestran a continuación:
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Cuadro 16: Ficha de clasificación socieconómica del SISBEN
Cara
Sección
A
1
Identificación de la vivienda
2
Datos de vivienda y servicios
13 - 21
3
Datos de nucleos familiares
22 - 32
3.1 Tenencia de la vivienda
22
4
B
Nombre de la sección
Preguntas 4 - 12
3.2 Equipamiento
23 - 27
3.3 Cuartos de uso exclusivo
28 - 32
Control de trabajo
33 - 39
4.1 Responsables
33 - 37
4.2 Resultados de la visita
38
4.3 Declaración
39
5
Antecedentes sociodemográficos
40 - 52
6
Educación
53 - 56
7
Ocupación - ingresos
57 - 62
Fuente: Cartillas de SISBEN. Control y calidad de los datos (1994).
La ficha cuenta con los instructivos necesarios para permitir una adecuada administración del Sistema, la homogeneidad en la forma de preguntar y su registro para controlar la calidad de las respuestas. Estos instructivos son:
Cartilla 1: Presentación
Cartilla 2: Administración
Cartilla 3: El encuestador
Cartilla 4: Control de calidad de los datos
A continuación se transcriben las definiciones y conceptos básicos:
Unidad de vivienda Por unidad de vivienda se entiende un espacio separado e independiente, que sirve de alojamiento a una familia o grupos de personas que viven juntas o a una persona que vive sola. El espacio está separado cuando tiene límites constituidos por paredes, tabiques o divisiones que lo separan de otras viviendas o edificaciones y además dispone de techo y puerta o puertas.
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El acceso es independiente cuando al alojamiento se llega directamente desde la vía pública, o pasando por áreas de uso común, o de circulación como patios, pasillos, corredores, zaguanes, ascensores, escaleras, porterías, parqueaderos o jardines, sin pasar por cuartos o áreas de uso privado de otras viviendas. Una unidad de vivienda puede ser una casa, un cuarto o grupo de cuartos, una choza, una cueva, o cualquier refugio ocupado o disponible para ser utilizado como lugar de alojamiento.
Hogar Por hogar se entiende la persona o grupo de personas que habitan la totalidad o parte de una vivienda y comparten la alimentación o el presupuesto de alimentación.
Núcleo familiar Se denomina núcleo familiar a la persona o grupo de personas que además de hacer parte de un mismo hogar, residentes habituales de la vivienda, tienen relaciones de consanguinidad o afinidad y no tienen independencia económica. Está conformado básicamente por la pareja legal o de hecho, completa o incompleta y los hijos solteros con, o, sin ingresos. Se incluyen los parientes y no parientes sin dependientes y sin ingresos propios para su sostenimiento. Hacen parte también del núcleo familiar, si comparten la misma vivienda, los hijos(as) divorciados(as) o separados(as) sin dependientes y sin ingresos. Los hijos solteros, viudos, separados o divorciados con hijos, que tengan o no ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte. Los hijos casados o en unión libre, con o sin hijos, que tengan o no ingresos propios, se consideran núcleos familiares aparte. Los parientes y no parientes, con o sin hijos, y con ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte.
Residente habitual Se denomina así a la persona que habita en la vivienda desde hace por lo menos tres meses, o piensa permanecer en ella durante tres meses o más. Teniendo en cuenta este criterio, se deben encuestar las personas que residen en la vivienda aun cuando en el momento de la visita se encuentren ausentes, dentro o fuera de la ciudad o del país y no tengan residencia permanente en otra parte. Es el caso de los agentes viajeros, personas en vacaciones, en atención de salud o prestando el servicio militar.
Informante calificado Los datos consignados en la ficha deben ser suministrados por una persona, residente habitual de la vivienda, preferiblemente el jefe de núcleo familiar, su esposa
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(o) o compañera (o). En su defecto, la información puede ser suministrada por una persona mayor de 18 años perteneciente al núcleo familiar en referencia. No se debe aceptar información de personas con limitación mental, empleados (as) del servicio doméstico, vecinos, menores de edad o personas en estado de embriaguez.
3.3 El software: los programas de computador El sistema de información SISBEN es un conjunto de programas para computador que lleva a cabo las siguientes operaciones en forma automática:
Almacenar y clasificar las fichas SISBEN en archivos de datos.
Detectar errores e inconsistencias de la información.
Asignar automáticamente a cada persona registrada en el SISBEN, un puntaje correspondiente a su índice de pobreza, lo que facilita la identificación de los potenciales beneficiarios de subsidios.
Este Sistema dispone de numerosas opciones para consultar la información en forma de listados por individuos, o estadísticas por grupos de personas que cumplan condiciones que se especifican en el momento de realizar las consultas. La información contenida en el SISBEN deberá ser la base para la asignación de beneficios sociales a la población con menores recursos. Hay dos tipos de operaciones en el manejo del sistema (cartilla 2):
Administración del sistema
Manejo de la información
El primer tipo de operación es de competencia exclusiva del administrador del Sistema y por medio de ésta se definen los usuarios autorizados, sus claves de ingreso y las opciones del Sistema a las que éstos tienen acceso, así como las operaciones de respaldo y recuperación de la información. El segundo tipo de operación corresponde al manejo propiamente dicho del SISBEN: digitación de fichas, procesamiento de información y obtención de resultados. Estructura del software SISBEN El software SISBEN consta de cuatro módulos principales, a los cuales se tiene acceso a través del menú principal: Módulo encuestas, administra la información de las fichas SISBEN desde su ingreso al Sistema hasta que su información está validada y con su respectivo puntaje. Este módulo permite efectuar todas las tareas que van desde el ingreso de una ficha a la base de datos SISBEN, hasta el cálculo de su puntaje y almacenamiento final. Los módulos que trabaja son:
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Captura y actualización de datos, cara A
Captura y actualización de datos, cara B
Detecta errores, malla de validación
Autoriza excepciones por posibles errores de inconsistencia
Pasa fichas a archivo histórico y arroja los puntajes para cada familia
Lista duplicidades eventuales
Lista imagen de fichas
Módulo resultados, permite hacer consultas por pantalla y obtener listados por persona, o cuadros estadísticos de la población. Incluye, además, las herramientas para generar archivos estándar (ASCII) con la información de las fichas SISBEN, que pueden ser usados por cualquier otro software estadístico o base datos. Todas las opciones que ofrece el sistema tratadas en el módulo de encuestas, conducen a cumplir con el requisito básico de obtener fichas libres de errores y con puntaje SISBEN. El objeto del módulo de resultados es permitir el uso de la información contenida en las fichas, a través de un conjunto de opciones orientadas a extraer información de cada una de las personas y a la elaboración de reportes, de acuerdo con la necesidad de cada usuario. Los módulos que trabaja son:
Consultas por pantalla (por nombre, identificación, ficha, mes de las fichas y años de las fichas)
Listados (digitación e histórico, factores y puntajes e índice de personas)
Estadísticas (estándares y por tramos de ingresos, puntajes o edades)
Genera archivos en ASCII
Módulo de definiciones, permite el ingreso de los códigos de barrios, veredas y centros poblados, los códigos de identificación de las personas que participan en el trabajo (coordinador, supervisor, recolector y digitador) y la tabla con los valores del salario mínimo por cada año que se usa para el cálculo del puntaje. Este módulo permite ingresar las tablas de códigos que usa el Sistema. En estas tablas figuran los códigos asignados a una variable y su descripción. Los módulos que trabaja son:
Códigos generales (barrio y comuna)
Personas (digitador, encuestador, supervisor, coordinador y revisor)
Salarios mínimos para cada uno de los años de las fichas
Módulo otros procesos, que contiene programas para el mantenimiento de los archivos de datos. Este módulo es de uso exclusivo del administrador del Sistema. Los módulos que trabaja son:
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Unión de archivos (digitación e histórico)
Inicializar archivos
Listar duplicidades
Mantenimiento de archivos
4. ¿Qué mide el SISBEN? El I-SISBEN busca información sobre la capacidad de las familias de generar ingresos en el largo plazo. Responde a un enfoque integral de estándar de vida, cuya medida se hace por una aproximación de test de medios, mediante las variables mencionadas. No es una medida coyuntural y por lo tanto no capta cambios de liquidez de corto plazo. En un aparte posterior de este capítulo se demuestra la alta capacidad que tienen las variables del Indice de Condiciones de Vida (ICV) de predecir el ingreso real de las familias con mayor probabilidad que el ingreso declarado, por cuanto utiliza variables de gasto como proxis de ingreso ex ante. La utilización de quince (15) variables de forma cardinal permite balancear los casos extremos que se presentan cuando solo se utiliza una variable.
5. Eficiencia horizontal-EH y vertical-EV del I-SISBEN 35 El indicador de Eficiencia Horizontal (EH), en la definición de Weisbrod, es "la relación entre el número de beneficiarios que pertenecen a la población objetivo y el número total de personas en dicha población objetivo". En palabras simples "si están todos los que son". El indicador de Eficiencia Vertical (EV), es el porcentaje de beneficiarios que pertenece al grupo objetivo. En palabras simples "si son todos los que están". Un indicador es más
3 5 Sarmiento, A., Gonzalez, J., Rodriguez, L. A. (1999) "Eficiencia Horizontal y eficiencia vertical del sistema de selección de beneficiarios para programas sociales SISBEN", con base en la metodología de Atkinson, A. "On Targeting Social Security: Theor y and Western Experience with Family Benefits" (Pág. 29-31) en Van de Walle, D. (1995) Public Spending and the poor.
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eficiente en sentido vertical en la medida en que no permite que personas no elegibles sean incorrectamente clasificadas como elegibles. Para evaluar la eficiencia del I-SISBEN sería preciso tomar otro indicador que refleje las condiciones de bienestar de las familias. La creación de este "Goldstandar" supondría hacer un experimento para medir el ingreso real de manera aceptable para el grupo de investigadores que desea calificar los indicadores, independiente de los indicadores que se desea evaluar. Como esto no existe, la única manera es comparar el I-SISBEN con otros indicadores de pobreza aun sabiendo sus limitaciones. El primer indicador utilizado para la comparación es el ingreso de los hogares medido a partir del gasto. Una vez calculado el gasto de los hogares, incluyendo el auto-consumo, se clasifican por deciles y se establece el decil 5 como punto de corte entre pobres y no pobres, y como beneficiarios de programas sociales, las personas en los dos primeros niveles de SISBEN; el I-SISBEN arroja una EH de 81% y una EV de 69.2% (cuadro 17). Es decir, 81% de los pobres están correctamente clasificados como tales. Del mismo modo, se considera que hay 31% de "colados" en estos dos niveles de SISBEN. El mismo estudio de Sarmiento, González, Rodríguez compara el I-SISBEN con la medida de pobreza monetaria por LP, para lo cual se tomó el puntaje SISBEN de cada persona y se ubicó en cada uno de los seis niveles; luego el grupo de personas en cada nivel se dividió según si se encontraba por encima o por debajo de la LP. Este ejercicio arroja valores superiores al anterior, así: EH 85.3% y EV 97.7% (Cuadro 17). El siguiente ejercicio comparó el I-SISBEN con el Indice de Condiciones de Vida (ICV). Se aplicó el índice a todas las personas y se dividió por deciles, luego se compararon los seis niveles de SISBEN con los deciles de ICV; el punto de corte, similar al ejercicio sobre deciles de gasto, fue el quinto decil de ICV. En este caso, la EH fue de 84.7% y la EV de 85.5% (Cuadro 17). En este trabajo también se analizó la EH y EV de la carnetización SISBEN y de la afiliación a régimen subsidiado 36. En cuanto al primero, se encuentra que la EH es de 95.3% y la EV es de 75.8% (cuadro 17), lo que equivale a decir que se quedaron 4.7% de pobres por fuera, y 24.2% eran "colados". En comparación con países desarrollados, la EH del I-SISBEN es casi tan alta, pero su EV es mucho mayor; esto se entiende porque en esos países, dado que cuentan con mayores recursos, lo que importa es cubrir al mayor número de pobres, sin importar que se filtren o "cuelen" los no pobres 37.
3 6 La carnetización SISBEN corresponde a la pregunta de la ECV sobre la tenencia del carné, pero no sobre la afiliación al régimen subsidiado; esta distinción es importante, porque no necesariamente la persona que tenía carné del SISBEN, está afiliada al régimen subsidiado, es tan solo potencialmente beneficiaria, es decir, elegible. 3 7 Según Atkinson A. On targeting social security, el caso extremo es el programa de gasto en seguridad social en Bélgica con una eficiencia horizontal de 99% y una vertical de 8%.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
95
Al comparar las personas poseedoras de carné SISBEN con la división resultante de la LP, se encuentra una EH de 95.94% y una EV de 88%. Al comparar con deciles de ICV, la EH es de 95.8% y la EV de 90.9%.
Cuadro 17: Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN y del carné SISBEN
Comparaciones
EH
EV
Decil de gasto
81.2
69.2
Línea de Pobreza
85.3
97.7
Decil de Indice Condiciones de Vida
84.7
85.5
Decil de gasto
95.3
75.8
Línea de Pobreza
95.9
88.0
Decil de Indice Condiciones de Vida
95.8
90.9
I-SISBEN vs.:
Carné de SISBEN vs.:
Fuente: Sarmiento, González, Rodríguez (1999).
En esta tabla se aprecia claramente que los de la EH y EV dependen de si se compara el I-SISBEN con el decil de gasto, con el ICV, o con la LP. Al comparar con la LP, no debe olvidarse, que por su característica medición del ingreso corriente, este indicador tiene grandes limitaciones de reporte ya mencionadas. Cuando se compara con los deciles de gasto la eficiencia es menor; esto podría explicarse por la conocida tendencia de las familias a sub-reportar el ingreso monetario, y la mayor sensibilidad de la medición del gasto como proxy de ingreso real. Además porque en el gasto se incluye todo el consumo, aun el que resulta de actividades realizadas por el hogar y que no pasan por el mercado. El nivel de gasto suele ser mayor que el nivel de ingreso reportado. De otra parte, la comparación con el ICV muestra una alta correlación con el I-SISBEN, pues utilizan variables muy similares. La conclusión que puede extraerse con certeza de este análisis es que la EH, al menos, está por encima de 81%, y la EV por encima de 69%, lo que se puede considerar bastante bueno, pues en comparación con países desarrollados, hay una mayor eficiencia vertical. En cuanto a la eficiencia vertical del I-SISBEN, es conveniente adicionar la evidencia empírica reciente, aportada por un estudio realizado por el Ministerio de Salud (2000) 38, para evaluar los procesos operativos del SISBEN, y que incluía la reaplicación de 3.108
3 8 Véase la descripción más amplia en el próximo capítulo.
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encuestas SISBEN a una muestra aleatoria de afiliados al régimen subsidiado con el fin de evaluar qué tan precisa era la información contenida en las bases de datos municipales frente a la realidad de las personas clasificadas. El 85.8% de las reencuestas realizadas se lograron aparear con la ficha SISBEN original que reposaba en las bases de datos del municipio, encontrándose que 43.4% de ellas arrojaban puntajes superiores a los que reportaba el municipio. Si se restringe el análisis a las personas que aparecían en la base de datos municipal como nivel 1 y 2 pero que en la reencuesta eran del nivel 3 o superior, la proporción es del 28.5%. En comparación con el ejercicio de Sarmiento-González-Rodríguez (1999), este dato es cercano: si se toman como puntos de corte los niveles 1 y 2 de SISBEN y los primeros cuatro deciles de ingreso, el porcentaje de "colados" sería del 31.6% (EV igual a 69.2%). Pero si se toman los niveles 1 y 2 y los cinco primeros deciles, el porcentaje de "colados" sería de 16.4% (EV igual a 83.6). La diferencia con el estudio del Ministerio de Salud, es que la comparación se hace del SISBEN contra el SISBEN, son por lo tanto dos experimentos diferentes. Se ha anotado frecuentemente que la eficiencia vertical y horizontal del SISBEN no se hace de manera dinámica. Es claro que los análisis corresponden a cortes transversales que miran características de la pobreza medida como la incapacidad de una persona, dentro de su grupo familiar, de tener de manera continua, una capacidad de adquisición de bienes y servicios, durante un lapso de tiempo mayor a un número de años. No pretende por lo tanto captar variaciones trimestrales. Podría, sin embargo, describir procesos endógenos de pobreza si se complementa, con una información de panel. Hasta ahora no se han hecho dichas mediciones y ésta sería una propuesta para mejorar los mecanismos de focalización.
6. Metodologías de evaluación de las variables del instrumento SISBEN En la aplicación de las variables contenidas en el I-SISBEN, se han detectado problemas prácticos que no eran previsibles en 1993 en la fase de diseño. Esta es una de las razones que justifican la presente evaluación, siete años después, y por lo cual es necesario entrar a examinar cuidadosamente las variables y sus ponderaciones.
6.1 Pertinencia y definiciones para las variables del I-SISBEN Teniendo en cuenta que la primera ficha SISBEN se construyó a partir de la información de la encuesta CASEN de 1993, es posible que los "objetos de valor" hayan cambiado desde entonces, por lo cual es necesario utilizar información más reciente para evaluar la pertinencia de las variables. Aunque no se ha establecido de manera precisa cuál es
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el período relevante para el cambio, se ha definido que no puede ser tan largo como los diez años que toma el cambio en la canasta de bienes para el índice de precios, ni tan corto como los de la encuesta continua de hogares. Se cree que puede ser un período de cuatro a cinco años. En la actualidad se cuenta con la Encuesta de Condiciones de Vida de 1997 lo que permite una puesta al día de la selección de los bienes y servicios que los colombianos consideran valiosos y son accesibles. Una explicación para los cambios en la pertinencia de las variables es el hecho de que los objetos de valor van cambiando con el tiempo; por ejemplo, si la cobertura de servicios públicos llega, en un momento dado, a ser del 100%, es evidente que hay que buscar otro objeto de valor que discrimine la pobreza y que probablemente antes no era tan importante. Dado que los "objetos de valor" van cambiando con la evolución de la sociedad, es necesario llevar a cabo periódicamente evaluaciones sobre la calidad de vida de los colombianos que es justamente lo que se hace con las encuestas de calidad de vida. En la actualización se utiliza como herramienta estadística el análisis multivariante para minimizar especialmente los siguientes problemas: i) la inclusión de las variables relevantes y la omisión de variables irrelevantes; ii) la especificación funcional de los modelos; iii) los problemas asociados con la medición de las variables. El no evitar estos problemas conduce a distorsiones en la estimación y aplicación del modelo. 6.1.1
Variables irrelevantes por ser altamente vulnerables a la manipulación
Cuando una variable es vulnerable a la distorsión por parte del encuestado o del encuestador, se convierte en una variable irrelevante, ya que su información no será apta para la clasificación de las familias. Una variable se considera vulnerable cuando la respuesta es susceptible de ser manipulada. La vulnerabilidad de una variable está íntimamente ligada con la posibilidad de verificación de la respuesta. La información que recogen las encuestas de hogares multipropósito -encuesta CASEN 1993 y de calidad de vida 1997- no tiene los sesgos del encuestado que podría presentarse en una encuesta orientada a entregar subsidios. La encuesta multipropósito, está menos expuesta a los sesgos de información porque el informador no percibe el instrumento como ligado a subsidios por la diversidad de temas y preguntas. Adicionalmente, el cruce de la información permite un mejor control estadístico de sesgos. Cuando el encuestado sabe que le van a aplicar una encuesta de la cual depende que resulte elegible para la entrega de un subsidio, como por ejemplo el de salud, este hecho se convierte en un fuerte incentivo hacia la distorsión de la información. Este es uno de los peligros que se le reconoce al Sistema de focalización individual, y que ha sido subrayado por diversos autores (Sen 1995, Grosh y Baker 1995). Una variable será más vulnerable a la distorsión en la medida en que el encuestador no pueda verificar lo que reporta el encuestado. El nivel educativo es un buen ejemplo en este punto, pues el encuestado sabe que la única posibilidad de que sea sorprendido mintiendo es que el encuestador investigue en registros de instituciones educativas, dado que la carga de la prueba está sobre la autoridad local y no sobre el encuestado.
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Así pues, el hecho de que sea remota la posibilidad de que la autoridad local demuestre la falsedad de la información, se constituye en un estímulo hacia la distorsión. De otra parte, aun en caso de que el encuestado sea sorprendido mintiendo, éste sabe que no está expuesto a ninguna sanción, pues en los términos actuales en que se aplica el SISBEN, el suministro de información falsa no representa ningún delito ni contravención, ni tampoco exime al Estado de la obligación de otorgar el subsidio. Esto significa que el sostenimiento del SISBEN requiere un desarrollo normativo de sanciones39 . Un factor que coadyuva a que las variables sean más vulnerables, es el hecho de que los puntajes correspondientes a cada categoría dentro de la variable sean conocidos públicamente, pues ello permite que las personas sepan exactamente cuáles son las variables que tienen más peso, y en consecuencia hagan todo el esfuerzo por distorsionarlas. Las experiencias internacionales muestran que cuando la fórmula de los puntajes es conocida, la clasificación de las personas se hace mucho más vulnerable, y que una vez se cambia hacia una nueva fórmula oculta como en el caso de eliminar los "puntos de corte", las personas tienen más dificultad para distorsionar la información. El tener una fórmula oculta permitiría incluso tener variables "distractoras", de modo que los encuestados no sepan realmente cuáles son las que cuentan a la hora de calcular el puntaje. 6.1.2
Variables irrelevantes porque carecen de capacidad discriminatoria
Una variable puede ser irrelevante porque no tiene capacidad de discriminación de las personas en pobreza al interior de una población. Esto se puede producir, por ejemplo, por aumento de la cobertura de servicios públicos domiciliarios cuando estos lleguen a toda la población. 6.1.3
Variables omitidas
La experiencia en la aplicación del SISBEN ha sugerido variables que son mejores predictores de las condiciones de bienestar y menos vulnerables a la distorsión.
6.2 Metodología para la evaluación de las variables irrelevantes Una vez definidos los conceptos de variable irrelevante (discriminación y manipulación) y variable omitida, es preciso pensar en varias metodologías posibles para evaluar el I-SISBEN y determinar si, en efecto, hay variables que se puedan omitir y otras que se deban incluir. El efecto del cambio en los "objetos de valor", que hace irrelevantes unas variables y vuelve relevantes otras, queda controlado cuando se construye un nuevo I-SISBEN a partir de información de la encuesta de calidad de vida de 1997. Sin embargo, como la irrelevancia de algunas variables también se explica por causas distintas al
3 9 Existen casos de personas que se afilian fraudulentamente al régimen subsidiado y por la vía de la acción de tutela obtienen beneficios a los que no tienen derecho. Véase por ejemplo, fallo de tutela 0255/2000, del juzgado primero promiscuo municipal de Chía.
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cambio en los "objetos de valor", es necesario utilizar otras metodologías de validación de la información. En el caso de identificación de variables que se vuelven irrelevantes por su alta vulnerabilidad a la distorsión, existen las siguientes posibilidades metodológicas: a.
La comparación del comportamiento de las variables en el SISBEN, estimado a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, con el SISBEN aplicado por los municipios
b.
La verificación en una muestra aleatoria de encuestados
c.
La confrontación con la opinión de expertos
Para evaluar la capacidad de discriminación de estándar de vida de las variables del SISBEN y proponer uno nuevo más robusto se utilizó, i) la evaluación de tipo estadístico y econométrico y, ii) la metodología proxi mean test. 6.2.1
Metodología de comparación de información local y nacional
Esta metodología supone la comparación de los resultados de las variables del I-SISBEN estimados a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, con los resultados del SISBEN aplicado por los municipios, para detectar qué variables presentan mayores proporciones en las categorías inferiores cuando se aplica la encuesta real a las familias. En la práctica, a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, se estimó que 18% de las viviendas en los niveles SISBEN 1 y 2 tiran la basura a un patio, lote o quebrada; es de esperarse que en el SISBEN aplicado por los municipios esta proporción sea similar; si la proporción es muy superior, podría inferirse que la información está siendo distorsionada hacia abajo. Una variante de esta metodología para evaluar la capacidad del I-SISBEN de clasificar la población pobre, consiste en estimar el número de personas que quedarían clasificadas en niveles SISBEN 1 y 2, a partir de la encuesta de calidad de vida, y luego compararlo con el número de personas en estos dos niveles, tal como los municipios lo reportan. Esta metodología permite proponer hipótesis sobre las posibles explicaciones en caso de que resulte un número mayor de pobres, aunque no permite separar el origen del problema. El origen puede ser múltiple: el efecto de las variables vulnerables, la distorsión por parte de las autoridades locales y el efecto de la mejor medición del ingreso en la encuesta de calidad de vida. a)
Variables omitidas Las variables susceptibles de incluir en el nuevo índice, fueron probadas a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, que es la más reciente encuesta de cobertura nacional con representatividad regional, urbana y rural, que contiene información sobre un conjunto amplio de variables relacionadas con bienes y servicios socialmente deseables y técnicamente posibles, en concordancia con los nuevos enfoques de pobreza. La ventaja de esta encuesta es la de suministrar las
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variables que la teoría y la práctica han demostrado como las más relacionadas con la calidad de vida, en un solo momento del tiempo, con una sola metodología y con un solo informante. Tiene la información necesaria para las pruebas estadísticas; esto implica que así haya variables que en opinión de algunos expertos sean muy buenos predictores, si éstas no se encuentran en dicha encuesta, será difícil probar su capacidad predictiva y muy poco posible establecer su ponderación. Un ejemplo de esta situación es la información sobre discapacidad, que según opiniones diversas, es una variable que debería incluirse en la encuesta SISBEN. Esta variable se encuentra en la encuesta de calidad de vida explícitamente como presencia o ausencia de incapacidad permanente para trabajar (pregunta J-3), pero no permite definir qué tipo de incapacidad, tanto por la forma de la pregunta como por la frecuencia de ocurrencia de cada una de ellas. La ausencia de información sobre tipos de discapacidad en la encuesta de calidad de vida, no permite llevar a cabo las pruebas estadísticas para definir su inclusión en la ficha SISBEN, y solo es posible incluir la única información disponible sobre la incapacidad permanente para trabajar. b)
Variables irrelevantes Para la evaluación de las variables irrelevantes por bajo poder discriminatorio entre regiones y al interior de las regiones, se tuvo en cuenta la base de datos del SISBEN aplicado por los municipios. En estas bases existe la información de 600 municipios que reportaron la información completa 40 ; para la evaluación de las variables vulnerables se tuvo en cuenta el puntaje de SISBEN procesado en los municipios y se comparó con el I-SISBEN estimado a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997.
6.2.2 Metodología de verificación aleatoria Esta metodología supone la selección de una muestra aleatoria de personas a quienes se les haya aplicado el SISBEN, la reaplicación de la encuesta a estas personas, la comparación con la información en la encuesta original y la verificación de cada una de las respuestas a la reencuesta mediante una pesquisa detallada. Esta metodología se llevó a cabo con la reencuesta antes mencionada, que fue una de las unidades de análisis del estudio del Ministerio de Salud (2000), la cual solamente incluía la verificación de las condiciones de bienestar de las familias según la encuesta original, mediante la reaplicación de la ficha SISBEN del municipio. a)
Variables irrelevantes por su alta vulnerabilidad Al comparar los puntajes arrojados por la reencuesta aplicada en el estudio del Ministerio de Salud con los puntajes de la ficha original registrada en la base de datos del municipio, se encontró que 43.4% del total arrojaba puntajes superiores a los que reportaba originalmente el municipio.
4 0 Las bases de datos fueron solicitadas a todos los municipios, pero solo las enviaron 600 de ellos.
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Si se toman solo las personas que aparecían en la base de datos municipal como nivel 1 y 2, población objeto del régimen subsidiado, en la reencuesta 28.6% resultaban siendo del nivel 3 o superior. Se comparó también la proporción de personas que se clasificaban como niveles 1 y 2, las bases de datos de los municipios reportaron 83.8%, frente a 60.3% encontrado en la reencuesta.
Cuadro 18: Proporción de viviendas según material de las paredes en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas (Coeficiente de correlación: urbano=0.99, rural=0.95)
Material paredes
ECV Urbano Rural % %
SISBEN Urbano Rural % %
Sin paredes, guadua, caña, material vegetal
2.6
6.6
3.9
5.3
Zinc, tela, cartón, latas, desechos
0.3
0.4
1.3
0.8
Madera burda
8.8
16.6
7.2
16.9
13.9
38.8
10.4
31.8
7.0
20.4
10.4
26.1
67.3
17.2
66.8
19.1
Bahareque Tapia pisada, adobe Bloque, ladrillo, material prefabricado, madera
Fuente: Cálculos Misión Social-DNP. Encuesta Calidad de Vida 1997.
Se controló por la fecha de realización de la encuesta original, encontrándose que la proporción de personas con puntaje más alto se conservaba, independientemente del año en que hubiera sido realizada la encuesta original. Se encontró, sin embargo, que la variable servicios públicos domiciliarios en la zona rural y la variable educación en la zona urbana, explicaban la mayor parte de la diferencia de puntajes. La evaluación de variables irrelevantes (comparación de proporciones de las categorías de una variable entre SISBEN por encuesta de calidad de vida y SISBEN aplicado por los municipios), se aplicó sobre las variables relacionadas con material de las paredes y pisos, recolección de basuras y educación. La selección de estas variables obedeció a que eran directamente comparables entre las dos fuentes de información. Para estas comparaciones se estimaron las proporciones que correspondían a cada categoría dentro de la variable analizada, incluyendo en el análisis solamente el nivel SISBEN 1 y 2; luego se estimó el coeficiente de correlación entre las proporciones separando la zona urbana y la rural (Cuadros 18, 19 y 20).
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Cuadro 19: Proporción de viviendas según material de los pisos en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas
Material pisos
ECV Urbano Rural % %
SISBEN Urbano Rural % %
Mármol, parqué, madera pulida
0.1
0.0
0.2
0.1
Tapete
0.0
0.0
0.1
0.0
10.0
0.3
12.7
1.9
4.7
11.5
5.3
11.5
Cemento, gravilla
67.5
38.1
65.8
39.5
Tierra o arena
17.7
50.1
15.8
47.0
Baldosa, vinilo, tableta Madera burda, tabla
Fuente: Cálculos Misión Social-DNP.
Cuadro 20: Proporción de viviendas según servicios de recolección de basuras en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas
Recolección de Basuras La tiran al patio, a quebrada, la queman La arrojan a contenedor, basurero público La recoge servicio de aseo
ECV Urbano Rural % %
SISBEN Urbano Rural % %
18.7
97.6
21.2
92.2
3.3
1.7
3.4
1.5
77.9
0.6
75.4
6.3
Fuente: Cálculos Misión Social-DNP.
6.2.3 Evaluación de los expertos a)
Variables irrelevantes porque carecen de capacidad discriminatoria En opinión de expertos regionales se mencionaron otras variables que no tenían el mismo valor predictivo en unas regiones que en otras. Específicamente, se insistió en los siguientes casos, a) la tenencia de televisor y licuadora en la Costa Atlántica, pues allí es fácil adquirirlos por la prevalencia del contrabando, tampoco el ventilador es considerado como relevante, pues por el clima cálido es muy común encontrarlo, aun en hogares pobres; b) el hacinamiento en las viviendas tipo chinchorro en la Amazonia y la Orinoquia, pues en este tipo de viviendas hay una habitación muy amplia que es usada como dormitorio único para todos sus residentes; c) el acceso a servicios públicos en el eje cafetero, debido a que en esta zona el comité de cafeteros ha hecho importantes esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de las personas.
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La irrelevancia regional de algunas variables no es argumento para excluirlas del SISBEN, puesto que es precisamente la diferencia entre una región y otra la que hace que sus condiciones de bienestar sean distintas. El hecho de que el acceso a servicios públicos domiciliarios en Bogotá sea mejor que en el resto del país, implica que sus condiciones de bienestar son mejores. Las variables que presentan este fenómeno no son las mismas en todas las regiones. Si las paredes en todo Bogotá son de material sólido y en Buenaventura son de tabla, esa diferencia es relevante en el agregado país y ceteris paribus genera un nivel de bienestar menor en Buenaventura. Pero si las paredes fueran iguales en todas las regiones del país, esta variable no tendría ninguna capacidad discriminatoria en el agregado y no habría sido seleccionada para el I-SISBEN. La opción tomada fue utilizar una variable que recoja las diferencias regionales. b)
Caso especial: la variable ingreso La variable ingreso reportado es altamente vulnerable a la distorsión en cualquier tipo de encuesta; se dice que "los ricos no dicen y los pobres no saben" cuál es su ingreso, por lo cual el preguntarle a los encuestados su ingreso arrojará valores muy por debajo de los reales. Una solución a este problema es medir el ingreso a partir del gasto, incluyendo en éste el autoconsumo y sumándole los subsidios. Sin embargo, esto no es posible en una encuesta como la del SISBEN, por cuanto los costos de la encuesta aumentan y se necesitan encuestadores especializados para diligenciar las complejas preguntas de gastos41, además estaría expuesto al mismo incentivo hacia la distorsión por estar ligado a la entrega de un subsidio. La inutilidad de esforzarse por medir el ingreso, y su vulnerabilidad, fue analizada por Castaño E.(1999) mediante la comparación del Indice de Condiciones de Vida (ICV, un indicador obtenido mediante componentes principales que se asemeja mucho al I-SISBEN, y que no utiliza información sobre ingresos), con un modelo de regresión que predice el ingreso medido a través del gasto y cuyas variables explicativas son las mismas del ICV. En el estudio se encontró una correlación entre los dos indicadores de 0.938. De otra parte, Cortés y otros (1999) llevaron a cabo un ejercicio en el cual se correlacionó el ICV con ingreso sobre el ICV sin ingreso, encontrándose un coeficiente de determinación de 0.99. Estos dos hallazgos confirman que la variable ingreso puede ser excluida del I-SISBEN sin ningún impacto sobre su capacidad predictiva de las condiciones de vida.
c)
Definición de familia En la definición de núcleo familiar, tal como está actualmente, se presentan dificultades de interpretación porque cuando una familia nuclear pasa a ser extendida puede cambiar radicalmente su clasificación. Específicamente, el problema se presenta cuando una hija o un hijo del cabeza de familia tienen descendencia, pero sigue residiendo en la misma vivienda y dependiendo económicamente. La pre-
4 1 Veáse las encuestas de ingresos y gastos de los hogares, el Dane las realizó en 1984 y en 1994.
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gunta es ¿se convierte en otra familia?. Esto hace necesario que se tome otra definición de núcleo familiar para evitar que este tipo de problemas modifique el puntaje de I- SISBEN que finalmente terminaría perjudicando las posibilidades de que una familia pobre tenga acceso a un subsidio. Para revisar el concepto de familia se parte de recopilar la definición vigente de núcleo familiar de la cartilla 3 del SISBEN "El encuestador", las definiciones de familia del Ministerio de Salud, contenidas en el acuerdo 77 de 1997 y en el decreto 806 de 1998.
Definición de núcleo familiar en el SISBEN. Se denomina núcleo familiar a la persona o grupo de personas que hacen parte de un mismo hogar, residentes habituales de la vivienda. Conformado básicamente por la pareja legal o de hecho, completa o incompleta y los hijos solteros con o sin ingresos. Se incluyen los parientes y no parientes sin dependientes y sin ingresos propios para su sostenimiento. Hacen parte del núcleo familiar, si comparten la misma vivienda, los hijos divorciados (as), separados (as), sin dependientes y sin ingresos. Los hijos solteros, viudos, separados o divorciados con hijos, que tengan o no ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte. Los hijos casados o en unión libre, con o sin hijos, que tengan o no ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte. Los parientes y no parientes con o sin hijos, y con ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte.
Definición núcleo familiar Ministerio de Salud, régimen subsidiado, acuerdo 77 de 1997. Se entenderá por núcleo familiar, el compuesto por los cónyuges o compañeros permanentes y los hijos menores de 18 años, los mayores con deficiencia física o mental, o los mayores de edad menores de 25 años, siempre y cuando no tengan capacidad de pago. Las personas que no se encuentren dentro del núcleo definido deberán ser identificadas como un núcleo familiar diferente.
Definición Ministerio de Salud, régimen subsidiado y contributivo, decreto 806 de 1998. El grupo familiar del afiliado cotizante o subsidiado, estará constituido por: -
El cónyuge.
-
A falta de cónyuge, la compañera o compañero permanente, siempre y cuando la unión sea superior a dos años.
-
Los hijos menores de dieciocho (18) años que dependen económicamente del afiliado.
-
Los hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen económicamente del afiliado.
-
Los hijos entre los dieciocho (18) y los veinticinco (25) años, cuando sean estudiantes de tiempo completo, tal como lo establece el decreto 1889 de 1994, y dependan económicamente del afiliado.
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-
Los hijos del cónyuge o compañera o compañero permanente del afiliado que se encuentren en las situaciones definidas en los numerales c. y d. del presente artículo.
-
A falta de cónyuge o de compañera o compañero permanente y de hijos, los padres del afiliado que no estén pensionados y dependan económicamente de éste.
El concepto de núcleo familiar utilizado en la encuesta de clasificación socioeconómica SISBEN, es una definición amplia que recoge buena parte de las clasificaciones sugeridas por las otras propuestas aquí enunciadas. Sin embargo, se puede proponer un ajuste al concepto, por ejemplo, incorporando la variable edad, tal como lo hace el Ministerio de Salud, en el decreto 806, al definir la conformación de los núcleos para efectos de asignación de subsidios en el régimen subsidiado y cotizaciones en el contributivo. El nuevo concepto también tiene en cuenta la edad en algunos componentes para asignar los subsidios específicos. d)
Definición de discapacidad La definición de discapacidad fue trabajada conjuntamente con el grupo de expertos del Ministerio de Salud, teniendo en cuenta, i) la encuesta no obedece a un cuestionario especializado sobre el tema y, ii) la importancia de precisar y operacionalizar en campo este concepto. La sugerencia es asumir esta definición en el nuevo formulario SISBEN: La discapacidad se define como una restricción o ausencia de la capacidad para realizar actividades de la vida cotidiana como consecuencia de una deficiencia en las funciones sensoriales (visuales o auditivas), físicas o mentales, tales como: limitaciones severas de la visión o ceguera, de audición o sordera, parálisis o ausencia de miembros superiores o inferiores, retraso mental u otro tipo de enfermedad mental severa.
e)
Variables omitidas 42 En la selección de las variables para predecir el bienestar es importante escoger aquéllas que están cercanamente correlacionadas con el bienestar, de forma tal que se pueda asegurar precisión en la predicción. En la práctica se han empleado diferentes clases de variables predictoras: variables de localización de la vivienda, de condiciones de la vivienda, servicios en la vivienda, escolaridad, características demográficas, seguridad social y propiedad de bienes durables. Las variables de localización y condiciones de la vivienda son las que pueden ser verificadas más fácilmente por el entrevistador. Las de características familiares, tales como niveles de educación, ocupación y número de miembros de la familia
4 2 Para una descripción detallada, véase Castaño Elkin (2000), Misión Social/DNP.
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pueden ser más difíciles de verificar y pueden distorsionar la medición del bienestar. La propiedad de bienes durables también puede introducir distorsiones, pues antes de la entrevista con el encuestador, las personas pueden sacar de la vivienda los bienes durables pequeños o móviles tales como radios, ventiladores, bicicletas, motos o carros. Se presupone que las personas están más predispuestas a mentir sobre la propiedad de tales bienes que sobre las características de la vivienda. En algunos casos y aun a sabiendas de que hay variables que son vulnerables a la distorsión, no es posible excluirlas del I-SISBEN, pues la capacidad discriminatoria sigue siendo alta; el caso más claro es el de la variable educación, la cual tiene un alto poder predictivo sobre la capacidad de generar ingresos en el largo plazo más que pensar en eliminarla por ser vulnerable, se debe pensar en otros mecanismos que aseguren la autenticidad de la información. 6.2.4 Evaluación estadística de las variables en el SISBEN Teniendo en cuenta estas consideraciones, a continuación se presenta la evaluación de tipo estadístico que tiene como resultado una lista de variables que han sido eliminadas del indicador SISBEN; en la segunda parte, propositiva, se indican las variables que son consideradas en la construcción del nuevo indicador de calidad de vida SISBEN, tanto para la zona urbana, como para la rural. a)
Evaluación de las variables eliminadas en el SISBEN Material de las paredes: se encontró que la categorización de esta variable no discrimina en el caso urbano. Esto se debe a que la gran mayoría de viviendas tienen paredes en bloque o ladrillo que corresponden a una sola categoría de la variable. Esto no significa que como característica de la vivienda no aporte a la determinación del estándar de vida; es su categorización en la encuesta de calidad de vida la que no permite usarla. Material predominante de los techos: como en el caso de las paredes, esta variable tiene poco poder discriminatorio puesto que la mayoría de las viviendas urbanas y rurales tienen techos de teja, plancha o placa de cemento que corresponden a una sola categoría en la encuesta. Abastecimiento de agua: esta variable fue reemplazada por la ubicación del suministro de agua. La cuantificación de las categorías de la variable anterior es menos estable y más vulnerable por parte de los informantes. Recolección de basura: se tuvo en cuenta una nueva variable que indica si la vivienda tiene o no el servicio. La valoración de las categorías de la variable anterior era inestable. Escolaridad promedio de personas de 12 años o más: se sustituyó por la variable que indica la escolaridad del cónyuge del jefe del hogar. La variable anterior da señales confusas porque incluye personas que aun son estudiantes.
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Escolaridad del mayor perceptor de ingreso: fue reemplazada por la escolaridad del jefe del hogar. La nueva variable también evita la manipulación y la desactualización del indicador global, pues el cambio de los niveles de ingreso entre las personas del hogar puede continuamente desactualizar su valor. Seguridad social del mayor perceptor de ingreso: esta variable combina la existencia o no de seguridad social del mayor perceptor con el tamaño de la empresa. Como en el caso anterior, el mayor perceptor puede estar cambiando continuamente lo que desactualizaría el indicador; otro problema que existe es su alta vulnerabilidad por parte de los informantes. Se reemplazó por información acerca de la proporción de personas en el hogar afiliadas al régimen contributivo. Equipamiento del hogar: se sigue preguntando por electrodomésticos pero se usaron aquellos que no fueran fáciles de esconder o dejaran pistas de su existencia. La variable anterior era muy vulnerable. Proporción de ocupados en la familia: se eliminó pues presenta desactualización continua y es una variable de alta vulnerabilidad por su fácil manipulación. Ingreso per cápita: se eliminó pues es una de las variables más vulnerables. Además, recientes estudios han probado que su inclusión no es relevante (Castaño, 2000). b)
Recomendación de las variables que debería contener el nuevo indicador SISBEN Atendiendo las recomendaciones surgidas en el proceso de evaluación del indicador, las cuales tienen que ver con la regionalización del indicador, la eliminación del ingreso, la mínima vulnerabilidad del indicador por parte de los informantes, y la robustez de las variables, se identificaron las siguientes variables para el nuevo indicador tanto para la zona urbana como para la rural: -
Localización de la vivienda
-
Condiciones de la vivienda
-
Servicios en la vivienda
-
Escolaridad y no asistencia
-
Características demográficas
-
Seguridad social
-
Bienes durables
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7. Resultados de la comparación del I-SISBEN actual y el nuevo SISBEN La dificultad de comparar dos medidas alternativas de pobreza es que debe hacerse frente a una tercera medida que sea aceptable para la conceptualización implícita en cada una de las medidas que se comparan. En este caso se toma como punto de comparación la línea de pobreza calculada a partir del gasto en la encuesta de calidad de vida de 1997. No se trata entonces de la línea de pobreza que se calcula corrientemente con la declaración de ingreso de las encuestas de hogares de empleo. El ingreso calculado a partir de la declaración de los hogares tiene serias limitaciones muy conocidas y comentadas en esta evaluación. El ingreso calculado a partir del gasto es una mejor medida porque incluye el autoconsumo, el pago en especie y las rentas que se obtienen por ahorros financieros y por posesión de activos. A continuación se presentan algunos resultados en los que se compara el indicador I-SISBEN y el nuevo SISBEN, tomando como referencia la LP definida por consumo y basados en la encuesta de calidad de vida de 1997, tanto para la zona urbana, como para la rural. A)
Comparaciones entre el I-SISBEN y el nuevo SISBEN usando la línea de pobreza
Para la zona urbana:
a)
Porcentaje de pobres identificados
Medida usada LP I-SISBEN (punto de corte = 47) nuevo SISBEN (punto de corte = 64.9) NBI
% de pobres 28.6 18.5 29.8 12.7
Se observa que el I-SISBEN tiende a excluir aproximadamente 10% de los pobres identificados por la LP y 11% de los pobres identificados por el nuevo SISBEN. El indicador que menos identifica a los pobres es el NBI. b)
Porcentaje de pobres identificados simultáneamente
Medidas LP e I-SISBEN LP y nuevo SISBEN
% de pobres 43.0 59.3
Se observa que el nuevo SISBEN está más próximo a la LP, pues el porcentaje de pobres que ambos reconocen simultáneamente es aproximadamente 16% mayor que en el caso del I-SISBEN.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
Para la zona rural:
a)
Porcentaje de pobres identificados
Medida usada LP I-SISBEN (punto de corte = 30) nuevo SISBEN (punto de corte = 52.6) NBI
109
% de pobres 72.8 54.6 70.6 66.4
Se observa que el I-SISBEN tiende a excluir aproximadamente 18% de los pobres identificados por la LP y 16% de los pobres identificados por el nuevo SISBEN. b) Porcentaje de pobres identificados simultáneamente Medida usada LP e I-SISBEN LP y nuevo SISBEN
% de pobres 63.4 79.1
De nuevo se observa que el nuevo SISBEN está más próximo a la LP, pues el porcentaje de pobres que ambos reconocen simultáneamente es aproximadamente 15.7% mayor que en el caso del I-SISBEN. B)
Comparación entre el I-SISBEN y el nuevo SISBEN A continuación se presenta el porcentaje de pobres identificado simultáneamente por los dos indicadores:
Para la zona urbana Medidas -SISBEN y nuevo SISBEN
% de pobres 80.3
El 80.3% de los pobres identificados por el I-SISBEN es también identificado por el nuevo SISBEN.
Para la zona rural Medidas I-SISBEN y nuevo SISBEN
% de pobres 97.7
En la zona rural, 97.7% de los pobres identificados por el I-SISBEN también es identificado como pobre por el nuevo SISBEN. De los resultados presentados se puede concluir que:
El I-SISBEN tiende a cometer mayores errores de exclusión comparado con la LP y el nuevo SISBEN, tanto en la zona urbana, como en la rural.
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
110
El nuevo Indicador SISBEN está más relacionado con el indicador de consumo per cápita del hogar que el I-SISBEN, a pesar de que el nuevo SISBEN no contempla como variable el ingreso.
La mayoría de las personas identificadas como pobres por el I-SISBEN también son pobres por el nuevo Indicador SISBEN (80.3% en el caso urbano y 97.7% en el caso rural).
3 Los procesos institucionales
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
113
1. Introducción Este capítulo tiene por objeto presentar los principales hallazgos de los diferentes estudios adelantados en el marco de los compromisos interinstitucionales que, para la Evaluación Integral del SISBEN, acordaron el Departamento Nacional de Planeación -Dirección de Desarrollo Social y Misión Social- y el Ministerio de Salud -Dirección General de Aseguramiento-, orientados a evaluar la eficiencia y eficacia de los procesos institucionales que cumple el nivel territorial para identificar, clasificar y seleccionar beneficiarios. Se divide en dos partes: 1.
Evaluación de los procesos institucionales, que presenta, en primera instancia, los antecedentes de la evaluación, posteriormente los lineamientos establecidos por la Misión Social del DNP para la aplicación y operación del SISBEN en el nivel municipal y, por último, los resultados más relevantes obtenidos en los diferentes estudios que se realizaron en el marco del convenio, que están disponibles para quienes deseen ampliar su información al respecto.
2.
Focalización y selección de beneficiarios, que analiza las formas de utilización del SISBEN, con énfasis en la experiencia de focalización y selección de beneficiarios para la asignación de subsidios a la demanda en el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2. Evaluación de los procesos institucionales 2.1 Generalidades 2.1.1 Antecedentes de la evaluación La administración y operación del Sistema de selección de beneficiarios de programas sociales, SISBEN, es competencia del municipio, según lo ordenado por la ley 60 de 1993, que define, en sus artículos 2º y 3º, la competencia del municipio para otorgar subsidios a la demanda a la población de menores recursos y establece la focalización como el proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de
114
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
población más pobre y vulnerable. Adicionalmente, la ley 60 establece que el CONPES definirá cada tres años los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales. En cumplimiento de lo ordenado, surgió el documento CONPES No. 22 DNP-UDS-Misión Social de 1994 "Focalización del gasto social en las entidades territoriales", a partir del cual la Misión Social del Departamento Nacional de Planeación se dio a la tarea de concebir, diseñar y desarrollar el SISBEN, elaborar las cartillas que contienen las especificaciones técnicas del proceso, y dar las pautas administrativas y operativas para brindar asistencia técnica, capacitación y asesoría necesarias a los departamentos y municipios para su implementación. El mismo documento CONPES establece que cada tres años se debe evaluar el SISBEN. Dado que para asignar subsidios a la demanda en el régimen subsidiado de salud era necesario contar con un instrumento para la identificación y el ordenamiento de la población más pobre, era preciso poner en marcha el Sistema de selección de beneficiarios, SISBEN, en todo el territorio nacional. Sin embargo, su aplicación avanzaba muy lentamente, lo que limitaba la asignación de los subsidios en salud. Para entonces, el nuevo Sistema General de Seguridad Social disponía de recursos tanto por concepto del punto de solidaridad del régimen contributivo, como por concepto de las transferencias a los municipios con destinación específica para subsidios a la demanda en salud. El Ministerio de Salud, de manera excepcional y hasta diciembre de 1995, mediante el decreto 2357 de 1995, autorizó que se destinara 1% de los recursos de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, para apoyar técnica y financieramente el montaje del sistema de información para la identificación de beneficiarios, SISBEN 43. Este decreto permitió que el sector salud le diera un empuje inicial al SISBEN, lo que contribuyó a que el SISBEN fuera tomado como sinónimo de régimen subsidiado, confusión que aun hoy persiste en todos los estamentos del Sistema. En 1997, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, mediante el Acuerdo 077 de ese año, definió la forma y las condiciones de operación del régimen subsidiado de seguridad social en salud y condicionó la entrega de subsidios a la demanda en salud a la aplicación de la encuesta de clasificación socioeconómica SISBEN. Este mismo acuerdo determinó que la aplicación del SISBEN, su implementación y su administración estarían a cargo del alcalde del respectivo municipio y que sería responsabilidad de las alcaldías mantener a disposición del público toda la información concerniente al resultado de su aplicación en su territorio. También estableció los criterios y la forma en que se deben priorizar los beneficiarios para ser afiliados al régimen subsidiado: hace énfasis en la afiliación del núcleo familiar y en la verificación de la selección por
4 3 Según un estudio de la Contraloría General de la República, se destinaron $ 2.591 millones de pesos para este fin, sobre cuya ejecución no se realizaron acciones de seguimiento y control, ni se designó interventor (Contraloría General de la República, 1999).
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
115
parte de las personerías municipales, las veedurías comunitarias, las mesas de solidaridad y los consejos territoriales de seguridad social en salud, entre otros. En diciembre de 1999, seis años después de iniciado el montaje del SISBEN, se firmó el acta de compromiso entre el Departamento Nacional de Planeación - Misión Social y el Ministerio de Salud, cuyo objeto fue: "Efectuar una evaluación integral de los criterios de focalización del gasto social, señalado por el CONPES en su documento número 22 del 21 de enero de 1994, de su aplicación, del Sistema de selección de beneficiarios de los programas sociales diseñado para tal efecto, y del I-SISBEN y la ficha de clasificación socioeconómica, y definir las reformas y ajustes que sea necesario realizar". La evaluación integral contemplaba dos aspectos a saber:
El primero, se dirigió a evaluar la eficiencia y eficacia de los criterios de focalización y del Sistema de selección de beneficiarios de los programas sociales SISBEN, como herramienta básica en la cual se apoya. Este estudio fue realizado por un equipo técnico de trabajo interinstitucional e interdisciplinario conformado por el Departamento Nacional de Planeación, la Misión Social y el Ministerio de Salud.
El segundo se orientó a la evaluación de la eficiencia y eficacia de los procesos institucionales de identificación, clasificación y selección de beneficiarios del subsidio y evaluar la aplicación, el uso, el manejo y la sostenibilidad del Sistema en el nivel territorial, estudio que fue contratado por el Ministerio de Salud.
2.1.2 Los lineamientos de la Misión Social La evaluación de los procesos institucionales para el manejo del SISBEN en el nivel municipal se basó en lineamientos trazados por el CONPES, atendiendo recomendaciones de la Misión Social del DNP, en los cuales se determinó que la aplicación y operación del SISBEN eran competencia del municipio o del distrito. Según estos lineamientos, el nivel local requiere, para la operación, del SISBEN un comité técnico de administración, un administrador y unas áreas de apoyo (cartográfica, informática, técnica y logística). El comité técnico de administración está conformado por un delegado del alcalde, quien lo preside, y por técnicos de las secretarías sociales y de planeación. Este comité tiene las siguientes funciones 44:
Definir, de acuerdo con los recursos del municipio, los objetivos de cada una de las fases del SISBEN.
Evaluar y realizar seguimientos para el cumplimiento de los objetivos definidos.
Coordinar las acciones de las diferentes dependencias municipales e identificar
4 4 Cartilla No. 2, administración del SISBEN.
116
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los recursos humanos requeridos para conformar las áreas de apoyo.
Velar porque los recursos, tanto técnicos como materiales, que demande la operación del SISBEN se obtengan en forma oportuna y adecuada.
Recibir del administrador del Sistema los informes de estado de avance: porcentajes de cobertura, control de calidad de la información y estado de cada una de las etapas.
Apoyar el proceso de planeación, aportando criterios e información que permitan a las entidades ejecutoras de programas sociales focalizar su acción.
Apoyar el proceso de planeación y puesta en marcha de nuevos programas sociales que ayuden a mejorar las condiciones de vida de la población de escasos recursos, de acuerdo con los diagnósticos y perfiles que ofrece el SISBEN.
El nivel local también debe nombrar un administrador del SISBEN, de dedicación exclusiva al mismo. Dado que sus funciones exigen conocimiento en diferentes áreas, se requiere un profesional con experiencia en administración, facilidad para dirigir equipos de trabajo, capacidad de comunicación, conocimientos en sistemas de información y manejo de cartografía. Las funciones de este administrador son:
Definir, siguiendo las directrices del alcalde o del consejo de gobierno, los objetivos de corto, mediano y largo plazo del SISBEN en el municipio.
Preparar y dirigir, según las orientaciones del comité técnico, la fase de la encuesta masiva. Para este evento se requiere seleccionar y capacitar al personal necesario en las diferentes etapas: recolección, revisión, supervisión y procesamiento de información.
Cumplir con los procedimientos determinados por el comité técnico, para la coordinación efectiva de las dependencias involucradas en el Sistema.
Establecer, de acuerdo con las orientaciones del comité técnico, convenios o contratos con empresas privadas, empresas de economía solidaria y afines, para los procesos de recolección y actualización de la información.
Mantener diagnósticos actualizados sobre las características de la población encuestada.
Preparar y dirigir la fase de actualización del SISBEN, según las orientaciones del comité técnico.
Adicionalmente, en la estructura administrativa del SISBEN, en el nivel local, se establecen algunas áreas de apoyo que pueden ser cubiertas por dependencias existentes en el municipio. Estas áreas son:
Cartográfica: mantiene actualizada la cartografía del municipio.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
117
Informática: soporta el proceso automatizado y de validación de la información y garantiza que sea compatible con otras aplicaciones computacionales.
Análisis técnico: maneja, usa e interpreta la información recolectada.
Apoyo logístico: suministra los insumos necesarios para el correcto desempeño del Sistema.
2.1.3 Fuentes de información Los resultados presentados en este capítulo se basan en los siguientes estudios desarrollados en el marco del Acta de Compromiso: a)
"Evaluación del SISBEN: eficiencia y eficacia institucional del proceso de Identificación, clasificación y selección de beneficiarios", realizado durante el 2000 y contratado por el Ministerio de Salud, Programa de Apoyo a la Reforma de Salud, con la firma BDO Salud AGE-CCRP, cuyo objeto era analizar la forma como se llevaban a cabo los procesos de implementación del SISBEN en los municipios 45. Para este estudio se diseñó una muestra de 100 municipios, de los cuales la mitad fueron de inclusión forzosa por ser capitales de departamento o por tener más de 100.000 habitantes; los otros cincuenta municipios fueron seleccionados de dos grupos separados: los que tenían entre 20.000 y 100.000 habitantes y los que tenían menos de 20.000 habitantes. Este estudio será mencionado en adelante como el Estudio de Minsalud. El estudio se desarrolló en cinco componentes: 1) se hizo una encuesta con los alcaldes sobre los aspectos técnicos y operativos de la administración del SISBEN, el uso y el manejo de la información y la participación comunitaria de la población en los procesos de identificación y selección; 2) se hizo nuevamente la encuesta SISBEN con una muestra aleatoria de afiliados al régimen subsidiado en los municipios seleccionados, para apreciar el grado de coincidencia de la información con las condiciones actuales de los beneficiarios; 3) se determinó si había personas duplicadas en el sistema de selección; 4) se compararon bases de datos SISBEN con bases de datos de afiliados al régimen subsidiado y éstas con las del régimen contributivo; y 5) con quienes respondieron nuevamente la encuesta SISBEN, se realizó una encuesta de opinión. La encuesta a los alcaldes recopiló información reportada por él o por quien éste designara, sobre los procesos de operación del SISBEN. Para identificar duplicaciones en la base de datos SISBEN, se analizaron los duplicados dentro del municipio y entre municipios. Para determinarlos se establecieron dos estadísticos, la tasa de conjuntos de duplicación y la tasa de personas
4 5 Véase el informe final del proyecto de Evaluación del SISBEN: Eficiencia y Eficacia Institucional del proceso de identificación, clasificación y selección de beneficiarios, Ministerio de Salud Programa de Apoyo a la Reforma de Salud, Contratista Unión Temporal BDO SALUD AGE-Corporación Centro Regional de Población CCRP, 2000.
118
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sobrantes. Se definieron los criterios de identificación, así como los conjuntos de comparación, para establecer cuándo una persona estaba realmente duplicada con base en la información reportada en las casillas de departamento, municipio, nombre, identificación y fecha de nacimiento; con estos datos se crearon diferentes combinaciones de modo que se minimizara la probabilidad de considerar a una persona como duplicada cuando en realidad era otra persona. Para reaplicar la encuesta SISBEN, se tomó una muestra aleatoria de 3.108 afiliados al régimen subsidiado en los municipios seleccionados para el estudio; una vez obtenida la información, se compararon los resultados con los consignados en la base de datos del municipio para determinar qué tan alejada estaba de la realidad la información del municipio. Para comparar las bases de datos SISBEN con las del régimen subsidiado, se trabajó sobre muestras; una parte del análisis consistía en indagar qué proporción de las personas registradas en la base de datos SISBEN estaba afiliada al régimen subsidiado, y la otra parte en establecer qué proporción de los afiliados al régimen subsidiado se encontraba efectivamente en la base de datos SISBEN. Esta comprobación también contemplaba la estimación de la proporción de afiliados al régimen subsidiado que se encontraba registrada en el régimen contributivo y viceversa. Los criterios de identificación fueron los mismos que se utilizaron para analizar duplicaciones en el régimen subsidiado. La encuesta de opinión a los afiliados al régimen subsidiado inicialmente no se encontraba considerada en la solicitud del Ministerio de Salud, pero ante la importancia que tenía y el ofrecimiento del contratista se llevó a cabo utilizando la misma muestra de personas que se usó para reaplicar la encuesta SISBEN. Esta encuesta de opinión indagó sobre la libre elección de ARS, el conocimiento de los derechos, el servicio de salud solicitado y las formas de participación comunitaria. b)
Cuatro foros regionales y un foro nacional de evaluación del SISBEN en los cuales participaron integrantes de las administraciones municipales, especialmente los directamente involucrados en la operación del SISBEN 46 . Los foros se realizaron en Barranquilla, Medellín, Villavicencio y Bucaramanga durante abril y mayo de 2000. Estos foros permitieron, mediante un proceso participativo, recopilar y analizar opiniones de los expertos dedicados al manejo del Sistema. En adelante, esta fuente será referida como los foros regionales.
c)
Una encuesta enviada por la Misión Social del DNP a todos los municipios para recolectar información sobre la operación del Sistema y sobre el número de personas beneficiarias seleccionadas para el SISBEN y personas afiliadas a régimen subsidiado, por nivel y zona (urbana, rural y centro poblado)47. Esta encuesta fue respondida por 801 municipios. En adelante, este estudio será referido como la encuesta de municipios.
4 6 Véanse las cartillas publicadas por la Misión Social del DNP: "Memorias foros regionales del SISBEN, Evaluación Integral", y "Memorias foro nacional del SISBEN, Evaluación Integral". Misión Social, Noviembre del 2000 4 7 Véase el informe final preparado por la Misión Social del DNP. (Misión Social, 2000b)
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
119
Las demás fuentes utilizadas para los otros componentes del estudio de evaluación, que en alguna medida aportan elementos para este capítulo.
2.2 Resultados de la evaluación de los procesos institucionales El estudio Minsalud permitió evaluar la forma como el municipio administra el SISBEN, el uso que se le da a la información y su grado de actualización, así como la forma en que se aplica y reaplica la encuesta para la actualización de la información, cómo se clasifican los beneficiarios y cómo se entregan los subsidios y, finalmente, qué mecanismos de vigilancia y control institucional y comunitario existen y cuál es su impacto sobre la adecuada y transparente operación del SISBEN. Los foros regionales fueron escenario de discusión de problemas claves del Sistema; en estos foros se estableció el orden de prioridad de los problemas listados por los asistentes y dicha ordenación coincidió en identificar como problemas principales los mismos que se conocían por evidencias de los expertos del DNP y del Minsalud. Vale la pena resaltar que el Ministerio de Salud, durante los últimos seis años, ha recibido diversas quejas y reclamos de todo el territorio nacional. El Ministerio de Salud recopiló esta información y adicionó la obtenida por la Superintendencia Nacional de Salud. Entre los problemas más mencionados, se resaltan los relacionados con la utilización del SISBEN como herramienta de clientelismo, la dificultad para comprobarlo (tanto en el nombramiento de los administradores como en el otorgamiento de subsidios y en la clasificación de las personas), la selección de personas no elegibles y la manipulación de la información por parte de las familias y de las autoridades locales. 2.2.1 Los indicadores analizados Si el municipio tiene comité técnico de administración.
Si el municipio tiene administrador del SISBEN: perfil del administrador; número de meses que lleva el último administrador en su cargo; número de funcionarios administradores SISBEN en el municipio en los últimos dos años; capacitación recibida.
Con qué recursos cuenta el municipio para la administración del SISBEN.
Cuál es la cobertura de aplicación del SISBEN.
Existencia del soporte documental de las bases de datos.
Cuáles son los usos de la información.
Cómo participa la ciudadanía.
Cómo actúan las instituciones de inspección y vigilancia.
Se considera, para esta evaluación, que los municipios deben cumplir en un 100% con los lineamientos de la Misión Social y que, con base en este estándar, se evalúan los porcentajes obtenidos para cada indicador en este estudio descriptivo.
120
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
A continuación se presentan los resultados de la evaluación de la administración del SISBEN en el nivel municipal. 2.2.2 Existencia del comité técnico de administración La existencia de un comité técnico que orienta la impementación, administración, operación evaluación y uso del SISBEN en el municipio es un elemento fundamental para el adecuado funcionamiento del Sistema. El Estudio de Minsalud, mostró que sólo el 58.4% de los municipios encuestados manifestaron que sí existía dicho comité.
Cuadro 21: Existencia del comité técnico de administración del SISBEN en el nivel municipal Tamaño del municipio
Si %
No %
Grandes
65.2
34.8
Medianos
54.6
45.4
Pequeños
59.8
40.2
Total
58.4
41.6
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
Dado que de este resultado no se puede estimar el impacto de la existencia del comité sobre el buen o mal funcionamiento del SISBEN, no es posible aseverar que el 41.6% de los municipios que no cuentan con él carezcan de una política definida y que no exista una coordinación en la operación del sistema para la adecuada focalización de los programas sociales. Sin embargo, sí se puede afirmar que las funciones establecidas por la Misión Social para esta instancia de coordinación, como eran las de evaluación y seguimiento, el apoyo a la planeación y la recepción de informes por parte del administrador, no se están llevando a cabo en más del 40% de los municipios del país. 2.2.3 Existencia de un administrador del SISBEN o de un funcionario responsable La encuesta de municipios de la Misión Social del DNP encontró que el 87% de los municipios decía tener administrador, el 9% afirmaba no tenerlo y el 4% no informaba. Por su parte, el Estudio Minsalud mostró que el 94.2% de los municipios tenía un funcionario responsable en este cargo: en los dos estudios se observa que una alta proporción de los municipios tiene su administrador SISBEN. Sin embargo, preocupa encontrar un porcentaje de municipios, en la mayoría de los casos municipios pequeños, que no lo tienen, a pesar de la directriz explícita en este sentido. Cuando no hay administrador, los procesos de operación están a la deriva en diferentes dependencias de la admnistración municipal y son más vulnerables a la manipulación. 2.2.3.1 Vinculación del administrador del SISBEN y tiempo en el cargo En lo concerniente a la forma de vinculación del administrador del SISBEN en el municipio, se encontró en el Estudio de Minsalud que el 51.9% son cargos de planta del municipio,
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
121
el 29.7% está por contrato y el 12.6% desempeña las funciones propias del cargo en que está nombrado y las de administrador del SISBEN, en forma temporal, en calidad de encargado.
Cuadro 22: Municipios con administrador del SISBEN según tamaño del municipio
Existe responsable del SISBEN Tamaño del municipio Si %
No%
Grandes
100
0.0
Medianos
95.1
4.9
Pequeños
93.4
6.6
Total
94.2
5.8
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
De los datos presentados en el cuadro 23 se puede concluir que es en los municipios pequeños, con menos de 20.000 habitantes, y en los medianos donde existe menor disponibilidad de un administrador.
Cuadro 23: Forma de vinculación y tiempo en el cargo del administrador del SISBEN, según tamaño del municipio Municipio Tamaño
Forma de vinculación No tiene
Encargado
De planta
46
0.0
21.7
56.5
21.7
100
Medianos
316
4.9
10.1
55.1
29.8
100
Pequeños
627
6.6
13.2
50.1
30.1
100
Total
989
5.8
12.6
51.9
29.7
100
Grandes
Número
Por contrato
Total
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
2.2.3.2 Tiempo en el cargo El cuadro 24 muestra los resultados del Estudio de Minsalud en cuanto al tiempo de permanencia en el cargo de los administradores SISBEN. Luego se presenta la comparación entre los resultados de este estudio y los de la encuesta de municipios en las dos categorías comparables: permanencia por más de un año y por menos de seis meses.
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
122
Cuadro 24: Tiempo que lleva el administrador en el cargo Municipio Tamaño
Tiempo frente al cargo
Número
No tiene
<3
3-6 meses
6-12
1-2 años
> 2 años
Grandes
46
0.0
8.7
13.0
13.0
30.4
34.8
Medianos
316
4.9
5.5
20.2
9.8
30.1
29.6
Pequeños
627
6.6
10.0
13.3
6.6
20.1
43.3
Total
989
5.8
8.5
15.4
7.9
23.7
38.6
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
Los resultados del Estudio de Minsalud mustran que, en promedio, el 62.3% de los administradores llevan más de un año en el cargo, el 37.7% son personas relativamente nuevas y que tienen menos experiencia para el manejo de procesos que requieren capacitación y experiencia. 2.2.3.3 Número de administradores en los últimos dos años En cuanto al número de administradores del SISBEN en los últimos dos años, se presentan los resultados de la encuesta de municipios, por cuanto el Estudio de Minsalud no indagó esta variable (Cuadro 25).
Cuadro 25: Proporción de municipios según el número de administradores SISBEN en los dos últimos años Número de Administradores del SISBEN en los últimos dos años
Proporción % de municipios que respondieron (n= 801)
Uno
43
Dos
26
Tres
9
Cuatro o más
4
No respondieron
18
Fuente: Encuesta de municipios, Misión Social-DNP, 2000.
El cuadro muestra calramente que buena parte de los municipios ha tenido rotación de los administradores SISBEN. No deja de preocupar que más del 10% ha tenido tres o más administradores en los últimos dos años y que el 26% ha tenido más de dos. El 18% de ellos no respondió esta pregunta. 2.2.3.4 Nivel educativo de los administradores SISBEN En los foros regionales se comentó que uno de los problemas más frecuentes era el bajo nivel educativo de los administradores SISBEN en los municipios; el Estudio de
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
123
Minsalud indagó por esta información y encontró que había una clara relación entre el nivel académico y el tamaño del municipio, es decir, si el municipio es de menor tamaño hay una mayor probabilidad de que el administrador sea tan solo bachiller, mientras que si es de mayor tamaño hay mayor probabilidad de que tenga estudios universitarios completos. En ninguno de los municipios de mayor tamaño se encontró un administrador con el solo título de bachiller. Estos resultados contrastan con los lineamientos de la Misión Social que especificaban que el administrador del SISBEN, dado que sus funciones exigen del conocimiento en diferentes áreas, debe ser un profesional con experiencia en administración, facilidad para dirigir equipos de trabajo, capacidad de comunicación, conocimiento en sistemas de información y en manejo en cartografía. Esto indica que la reglamentación hacia los municipios debe ser diferencial: por tamaños y facilidades de educación del municipio. Los resultados del estudio Minsalud muestran que el nivel educativo del 33.7% de los administradores SISBEN es únicamente de bachillerato; el 29% inició sus estudios universitarios, pero no los terminó; y el 37.3% terminó los estudios universitarios y tiene algún estudio de especialización o posgrado. El nivel de estudios alcanzado varía entre grupos de municipios: en los más pequeños, el 42.7% de los administradores sólo terminó el bachillerato y el 3.6% tiene estudios de especialización. En los municipios grandes, el 34.4% tiene posgrado y el 69.6%, estudios universitarios. En los municipios medianos el porcentaje de los que terminaron el bachillerato es de 20.8%, mientras que el de los que terminaron la universidad o tienen alguna especialización es de 48.1%. Es claro que hay mayor preparación en los funcionarios que manejan el Sistema en las ciudades grandes que en los municipios medianos y pequeños.
Gráfico 6: Nivel de escolaridad de los administradores SISBEN 60 50 40 % 30 20 10 0 Bachillerato completo
Universitario incompleto
Universitario completo
Postgrado especialización
Nivel de estudios Grandes
Medianos
Pequeños
Total
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP-BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
124
Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social
Las posibles causas para que no todos los municipios tengan el perfil de administrador recomendado por la Misión Social pueden ir desde la física inexistencia de profesionales en los municipios pequeños hasta la dolosa inobservancia de los lineamientos técnicos de la Misión Social. Estos hallazgos evidencian, nuevamente, la debilidad técnica de los municipios pequeños para desarrollar adecuadamente los diferentes procesos diseñados para la administración municipal del SISBEN si se suma a esto el tiempo en el cargo, que para el 33% de los municipios pequeños es de menos de un año. 2.2.3.5 Capacitación en el manejo del SISBEN En los foros regionales se comentó la importancia de la capacitación brindada por los departamentos y por la Misión Social del DNP, como un elemento clave en el impulso inicial y el fortalecimiento del SISBEN. Esto lo confirma el Estudio de Minsalud cuando muestra que el 56.1% de los municipios recibió capacitación del departamento, mientras que, según la encuesta de municipios, esta proporción es de 68% (departamento 36%, Misión Social 11%, combinación de las dos: 68%); es decir, más de la mitad de los municipios recibió algún tipo de capacitación de las instituciones que estaban llamadas a hacerlo. Llama la atención que, en ambos estudios, una proporción cercana al 10.2% de municipios dijo no haber recibido capacitación de ninguna entidad territorial, ni del orden nacional; pero es aun más llamativo encontrar que son los municipios grandes y medianos los que representan la mayor proporción. Esto se podría explicar porque los administradores recién posesionados en sus cargos aun no han recibido capacitación o no tienen noticia sobre otros esfuerzos previos que se hayan hecho en este sentido.
Gráfico 7: Capacitación en el manejo del SISBEN
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
125
Cuadro 26: Entidad que capacitó al administrador del SISBEN por tamaño del municipio Tamaño (%) Entidades de capacitación Anterior administrador
Grandes Medianos Pequeños
Total
26.1
20.8
35.6
30.4
Administrador de otro municipio
2.2
5.1
14.2
10.8
Consultor particular
6.5
0.0
10.7
7.1
Departamento
23.9
51.9
60.5
56.1
Misión Social
45.7
31.7
28.6
30.4
Otro
19.6
5.1
7.3
7.2
No recibió capacitación
21.7
21.8
3.6
10.2
46
316
627
989
N° municipios
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
Sin embargo, cuando se hace la prueba estadística se encuentra que no existe asociación entre el tiempo de permanencia del administrador SISBEN y la probabilidad de reportar que no ha recibido capacitación (p = 0.43 en la prueba t de dos colas). Por otro lado, el DNP/Misión Social, no tiene un plan de actualización y capacitación permanente con los departamentos ni éstos lo tienen con los municipios. La capacitación se dio en la fase inicial con mucho énfasis y, posteriormente respondió a la demanda de los departamentos. Cabe resaltar la importancia que ha tenido, en este proceso de asesoría técnica, el Ministerio de Salud a través de la Dirección de Aseguramiento. Es importante que el DNP y el Ministerio acuerden la forma de tener este programa permanentemente. Puede decirse, con base en la información del Estudio de Minsalud, de la encuesta de municipios y de los foros regionales, que los requerimientos para la operación del SISBEN en el nivel municipal, establecidos por la Misión Social, no se cumplen a cabalidad y que hay muchas deficiencias para la operación del sistema, especialmente en los municipios pequeños del país. En cuanto a la queja reiterada del "manejo politiquero" del SISBEN, constante en los diferentes escenarios operativos, los resultados de los diferentes estudios no permiten determinar su magnitud, ni su impacto real; las evidencias indirectas sobre el administrador, su permanencia y su rotación tampoco permiten concluir alguna relación entre éstas y el manejo politiquero. Ante las reiteradas quejas sobre interferencia de intereses partidistas en la operación del SISBEN, que no permiten que sea un instrumento totalmente transparente para la clasificación de las personas y la asignación de subsidios, se recomienda acudir a las entidades de control y fiscalización para que ellas determinen los procedimientos para la detectar la interferencia política.
126
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2.3 Las áreas de apoyo para la administración del SISBEN Existencia de recursos para el funcionamiento del SISBEN Las áreas de apoyo hacen parte de la estructura organizacional que se requiere para el montaje del SISBEN y constituyen pilares de suma importancia para la administración del Sistema. Las áreas de apoyo y sus funciones son:
Cartográfica: le compete mantener actualizada la cartografía del municipio e identificar y sectorizar la población objetivo, de tal manera que se puedan determinar las áreas en las cuales se debe aplicar el instrumento de focalización.
Informática: es la encargada de todo lo referente a la información recolectada, los procedimientos para conformar la base de datos, y optimizar el uso de los recursos computacionales para mejorar el uso de la información.
Análisis técnico: manejo, interpretación y uso de la información.
Apoyo logístico: le corresponde suministrar los instrumentos para su correcto funcionamiento.
El nivel nacional, DNP/Misión Social, debe suministrar a los municipios los componentes básicos para el funcionamiento del SISBEN, que son:
La ficha de clasificación socioeconómica, que es el formulario que se aplica en las viviendas para conocer y medir los niveles de pobreza de la población.
Las cartillas sobre la administración y operación del Sistema, que dan las instrucciones para la implantación, organización administrativa, capacitación de los encuestadores, control de los datos, procesamiento computacional y manejo del software. Son el manual de funcionamiento del Sistema, y deben estar en todos los municipios para el adecuado desarrollo del programa.
El software diseñado para el uso y manejo de la información que se recoge de la aplicación de la ficha.
Como aporte al trabajo del área de cartografía de algunos departamentos, el Ministerio de Salud, con recursos propios, adquirió los planos municipales de los departamentos de Cauca, Nariño, Chocó, Córdoba y Sucre y equipos de cómputo para estos departamentos y para Boyacá. Con relación a la existencia de las áreas de apoyo del Estudio de Minsalud se obtuvieron los siguientes resultados: El 7.5% de los municipios no cuentan con equipos de cómputo; entre los municipios grandes esta proporción es del 10.9%, en los medianos del 15.5% y en los pequeños del 3.3%. Esto va en sentido contrario a lo que se esperaría: los municipios grandes con mayor capacidad de gestión y mayores recursos para el adecuado funcionamiento del sistema. Es necesario resaltar las deficiencias en apoyo de cartografía e informática,
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
127
áreas absolutamente indispensables para la correcta aplicación, determinación de la cobertura y funcionamiento del Sistema.
Cuadro 27: Recursos con los que cuentan los municipios para el funcionamiento del SISBEN, por tamaño del municipio Tamaño (%) Recursos
Grandes
Medianos Pequeños
Total
Espacio y oficinas
78.3
64.9
76.7
73.1
Equipo(s) de cómputo
89.1
84.5
96.7
92.5
Cartillas de instrucción
95.7
79.6
86.7
84.8
Presupuesto de funcionamiento
76.1
39.9
39.9
41.5
Apoyo en cartografía
63.0
54.9
43.2
47.8
Apoyo en informática
63.0
54.9
43.2
47.8
46
332
672
1.050
N° municipios
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
Es importante subrayar que, aunque la aplicación del SISBEN es competencia del municipio, no en todos existe un rubro en el presupuesto local para el funcionameinto del Sistema. Sobre este particular, el Estudio de Minsalud mostró que en el 76.1% de los municipios grandes existe el rubro específico, mientras que entre los medianos y pequeños esta proporción es del 39.9%. Es preocupante que el 58.5% de los municipios no cuenten con una garantía presupuestal que le permita al SISBEN operar. Algunos de los expertos participantes en los foros regionales mencionaron la falta de recursos, tanto físicos como financieros, como uno de los escollos para el buen funcionamiento del Sistema.
2.4 La cobertura del SISBEN En las entidades territoriales el SISBEN se inició en 1994, cuando el Consejo Nacional de Política Económica y Social, en concordancia con el artículo 30 de la ley 60/93, estableció los criterios de focalización del gasto social y determinó que los beneficiarios de estos recursos se identificaran a través de la ficha de clasificación socioeconómica. 2.4.1 Año de la primera aplicación del SISBEN en los municipios Acorde con el proceso de descentralización del país, a partir de 1994 se han venido conformando las bases de datos bajo la responsabilidad de las administraciones locales, con sus propios recursos y los recursos asignados transitoriamente por el FOSYGA con cargo a la subcuenta del régimen subsidiado (decreto 2357 de 1995). Así, el SISBEN en algunos municipios grandes, empezó a ser aplicado desde 1993, y en 1994 se implementó el Sistema en el 15% de los municipios. El siguiente cuadro muestra, por tamaño de municipios, el año de aplicación del SISBEN por primera vez.
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128
Cuadro 28: Año en que se aplicó por primera vez el SISBEN, según tamaño de los municipios Porcentaje municipios Año Grandes
Medianos
Pequeños
Total
1993
6.8
0
0
0.3
1994
29.5
9.8
16.6
15.0
1995
59.1
84.7
60
67.8
1996
2.3
0.6
16.8
11.0
1997
0
4.9
3.3
3.7
1998
2.3
0
3.3
2.2
Nro. municipios
44
331
672
1.047
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
2.4.2 Personas registradas en la base de datos del SISBEN La población registrada en las bases de datos es el resultado de agregar las encuestas realizadas a lo largo de los últimos siete años. Por iniciativa de las administraciones locales, entre 1998 y 1999, un grupo de municipios inferior al 10% procedió a renovar su base de datos; sin embargo, se evidenciaron problemas en el empalme y la creación de las nuevas bases.
Gráfico 8: Registros de la base de datos SISBEN
6000000 4500000 3000000 1500000 0 0
1919/ 1980
1993
1994
Total años
1995
1996
Urbano
1997
1998
1999
2000
Rural
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
En 1995 el Sistema cobró fuerza, y se inició la aplicación masiva de la encuesta SISBEN. Durante este año se cubrió 26% del total acumulado para el 2000. En los últimos años
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
la dinámica de aplicación ha disminuido. Se observa datos del SISBEN, ya que 12% del total de registros corresponden al montaje del sistema, lo que indicaría de la información o de procesamiento y registro de la
129
una deficiencia de las bases de se encuentra en fechas que no que hay un problema de calidad misma.
El gráfico 8 evidencia que las bases de datos poseen errores en la fichas de aplicación de la encuesta, pues se encontraron personas registradas en los años comprendidos entre 1919 y 1993. 2.4.3 Fichas aplicadas y personas registradas por año En 1995 se encuestó el mayor número de personas, fecha que coincide con la iniciación de la afiliación en el régimen subsidiado. Por problemas operativos, técnicos y, en mayor grado, de financiamiento, los municipios fueron disminuyendo la aplicación masiva e implementaron estrategias diferentes como la aplicación por demanda.
Cuadro 29: Fichas aplicadas y personas registradas en las bases de datos SISBEN por zona urbana y rural, según año. Total nacional
Total
Año Fichas sin inf.
Urbano Personas
Fichas
Rural
Personas
Fichas
Personas
200
1.749
184
1.174
16
575
698.671
3.140.369
334.817
1.972.275
363.854
1.168.094
1993
138
534
87
299
50
236
1994
216.168
1.132.464
213.062
1.118.493
3.106
13.971
1995
1.508.736
6.757.844
929.532
4.120.831
579.204
2.637.013
1996
431.389
1.799.112
307.165
1.265.259
124.224
533.853
1997
685.777
2.832.942
553.768
2.253.744
132.008
579.199
1998
979.975
4.654.371
558.576
2.542.772
421.399
2.111.599
1999
928.864
4.317.863
562.951
2.585.595
365.913
1.732.267
2000
424.020
2.119.037
247.512
1.152.729
176.508
966.308
Total
5.871.499
26.756.286
3.828.841
17.013.171
2.042.658
9.743.116
antes 1980
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
Personas registradas La población estimada para 2000, con base en las proyecciones realizadas por el Dane, es de 42.299.301 habitantes; 30.048.759 en las cabeceras municipales y 12.250.542 en el resto; es decir, si se hace caso omiso de las limitaciones que pueda tener la información registrada en el SISBEN, estaría cubriendo el 63.3% del total de la población, el 79.5% de la zona urbana y el 56.6% de la rural.
130
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Cuadro 30: Población y cobertura SISBEN según zona urbana y rural
Total Pob. total
Urbano
Pob. SISBEN
42.299.301 26.756.286 100.0
63.3
Pob. total
Rural
Pob. SISBEN
Pob. total
30.048.759 17.013.171 12.250.542 100.0
56.0
Pob. SISBEN
9.743.116
100.0
9.5
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
En general, se puede señalar que la cobertura del SISBEN es amplia; el 63.3% del total de la población colombiana se encuentra incluida en el SISBEN, pero, por la forma como se han conformado las bases de datos, la información almacenada presenta limitaciones de actualidad y comparabilidad de los datos, lo que restringe los análisis entorno a las condiciones reales de la población y la selección misma de grupos de potenciales beneficiarios de programas sociales, dado que no se conocen los cambios que han sufrido las familias encuestadas en los siete años que lleva el sistema en funcionamiento. La falta de evaluación posiblemente generó problemas para asegurar la calidad de la información. 2.4.4 Personas registradas por nivel SISBEN Las estimaciones de la encuesta del Estudio de Minsalud indican que la población incluida en el SISBEN en todo el país es de 26.758.069 personas; de ellas, 1.783 no tienen definida zona rural o urbana, es decir que el total neto de personas en el SISBEN es 26.756.286. Es necesario recordar que los indígenas pueden ser afiliados al régimen subsidiado sin la aplicación de la ficha. De ese total, el 24.6% corresponde al nivel 1 (6.592.247) y el 40.5% al nivel 2 (10.841.296). El 34.9% corresponde a niveles iguales o superiores a 3.
Gráfico 9: Base de datos SISBEN. Total por niveles
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, análisis de las bases de datos SISBEN alcaldías, con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
131
El total de personas estimadas en los niveles 1 y 2 es de 17.433.543, que representan el 65.1% del total incluido en el SISBEN. Este dato contrasta con el de otros estudios en los que el resultado es casi de 13 millones de personas. El exceso puede deberse en especial al sistema de actualización.
Cuadro 31: Distribución del total de registros de la base SISBEN, según niveles de pobreza
Nivel
Personas registradas
%
Nivel 1
6.592.247
24.6
Nivel 2
10.841.296
40.5
Subtotal 1 y 2
17.433.543
65.1
Nivel 3
6.469.761
24.2
Nivel 4
2.223.855
8.3
Nivel 5
613.812
2.3
Nivel 6
15.905
0.1
26.756.286
100.0
Total SISBEN
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, análisis de las bases de datos SISBEN alcaldías, con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
2.5 El plan de actualización del SISBEN El Estudio de Minsalud pudo establecer que el 78.9% de los municipios cuenta con un plan que permite actualizar el SISBEN y la atención de encuestas a la demanda. El 89.1% de los municipios grandes tiene estos planes, mientras que en los pequeños y medianos este porcentaje es del 79.9% y del 75.3%, respectivamente.
Cuadro 32: Municipios que cuentan con plan para actualizar el SISBEN, según tamaño de los municipios
Municipios
Plan de actualización (%)
Tamaño
Número
Si
No
Total
Grandes
46
89.1
10.9
100.0
Medianos
332
75.3
24.7
100.0
Pequeños
672
79.9
20.1
100.0
Total
1.050
78.9
21.1
100.0
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
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132
La falta de financiación es la principal causa de los atrasos en el logro de mayores coberturas, a la que se unen las deficiencias en las áreas de apoyo. Tampoco existen lineamientos claros por parte del nivel nacional sobre cómo llevar a cabo la actualización, máxime si es de todos conocido que el instrumento se encuentra en revisión. La pregunta que siempre surge es si se debe aplicar nuevamente o si se actualiza por demanda. 2.5.1 Modalidades de aplicación del SISBEN En la aplicación y reaplicación de la encuesta se encontraron varias modalidades, desde la contratación de todo el trabajo de campo con firmas consultoras hasta la conformación de equipos propios para todo el proceso. La encuesta de municipios indagó por tres posibilidades de contratación de personal para actualizar la información: utilizar personal de planta, contratar con una firma externa o combinar ambos mecanismos.
Cuadro 33: Tipo de personal que utiliza el municipio para la actualización de la base de datos SISBEN Responsable de la actualización
Proporción de municipios
Personal de planta
75.9
Firma contratista
12.0
Ambos mecanismos
2.5
No respondieron
9.6
Total
100.0
Fuente: Encuesta a municipios, Misión Social/DNP 2000.
El cuadro 33 muestra que la mayoría de los municipios utilizan su propia planta de personal y muy pocos utilizan recursos externos, lo que podría indicar que hay una fortaleza en estas entidades territoriales, sin embargo, esta pregunta no permite saber qué porcentaje de la información SISBEN se actualiza, ni cada cuánto, por lo cual no es posible saber si entre los que responden que utilizan planta hay municipios que, por ejemplo, tienen un solo funcionario actualizando información de un 1% de las encuestas cada cinco años o cien funcionarios actualizando el 100% cada año. No se obtuvo información sobre la capacidad técnica de las personas que aplican la encuesta. La opinión general es, sin embargo, que para esta labor se han tenido en cuenta desde bachilleres hasta funcionarios municipales y de ARS, empresas con capacidad técnica y algunas conformadas por ex funcionarios estatales con experiencia en elaboración de encuestas y censos.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
133
2.5.2 La actualización de la información En una fase inicial los municipios recolectan la información mediante una encuesta masiva que debe hacer por medio de barrido, realizando un censo de zonas pobres previamente identificadas, con base en información de la estratificación socioeconómica y de la obtenida en el Dane o el INURBE. La información recolectada se ingresa al sistema de información del SISBEN, que es un conjunto de programas que archivan la información, detectan errores o inconsistencias, asignan a las personas registradas su respectivo puntaje de índice de pobreza y facilitan el proceso de consulta de la información. Así se construye una base de datos con la cual los municipios y distritos pueden hacer diagnósticos sobre la situación de la población en cuanto a empleo, Necesidades Básicas Insatisfechas, educación e ingresos de la población pobre. Para actualizar la información SISBEN se pueden utilizar tres estrategias: i) actualizar por demanda, es decir, se aplica nuevamente la encuesta SISBEN sólo a aquellas personas que soliciten que se les actualice la información, porque consideran que están mal clasificadas o porque han cambiado sus características de pobreza y creen que actualmente tienen un puntaje SISBEN distinto al que tenían cuando se les aplicó la encuesta por primera vez; ii) actualizar por barrido, que consiste en tomar un área del municipio y volver a aplicar la encuesta a toda la población que se encuentre allí; iii) actualización aleatoria, que consiste en tomar aleatoriamente encuestas de la base de datos SISBEN del municipio y a esas personas se les aplica nuevamente la encuesta. La encuesta de municipios indagó por las estrategias utilizadas para actualizar la información.
Cuadro 34: Actualización de la base de datos SISBEN, según la estrategia que utilizan los municipios
Forma de actualizacion
Proporción de Municipios
Por demanda
54.8
Por barrido
12.0
Aleatoriamente Combinación de las anteriores
5.7 16.7
No actualiza
4.9
No contesta
5.9
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
El cuadro 34 muestra que la mayor parte de los municipios actualizan la información por demanda, pero como no se indagó por el porcentaje de encuestas que eran actualizadas durante un período dado, no es posible saber qué tan importante es esta estrategia
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134
para mantener la información al día en las bases de municipios ni qué impacto tiene sobre la operación del SISBEN. Otro factor que se indagó en la encuesta de municipios fue la presencia de dificultades para mantener la información SISBEN actualizada, específicamente en relación con escasez de recursos financieros, dispersión de la población y falta de capacitación; aunque en esta pregunta se dejó una opción abierta para que se incluyeran de otras razones, la mayoría de las respuestas se centró en opciones cerradas (Cuadro 35).
Cuadro 35: Dificultades que reportan los municipios para actualizar la base de datos SISBEN
Dificultades para actualizar la base Falta de recursos financieros
Proporción de municipios 24.3
Dispersión de la población
8.0
Falta de capacitación
3.7
Otras
4.1
Combinación de las anteriores
52.8
Ninguna
0.2
No responde
6.9
Total (n=801)
100.0
Fuente: Encuesta de municipios, Misión Social 2000.
La preocupación fundamental sobre la actualización de la información SISBEN es la búsqueda de mecanismos transparentes que permitan, dentro de un límite de tiempo y con base en documentación idónea, la actualización soportada de algunas variables (nacimientos, defunciones), que no hagan necesaria la reaplicación total de la encuesta, lo que disminuiría costos, de tal manera que esta información se convierta en un censo vivo del municipio. No sobra recordar que en las cartillas de operación del sistema se recomienda actualizar la información cada tres años. Aunque sea posible actualizar automáticamente cierta información de las fichas SISBEN individuales y de familias, algunas variables sí requieren la re-encuesta para ajustar periódicamente los perfiles de pobreza de la población; entre estas se destaca la referente a condiciones físicas de la vivienda, servicios públicos, educación y hacinamiento. En estos casos, no hay forma de actualizar la información por vías complementarias y es necesario reaplicar la encuesta. Si es necesario reaplicar la encuesta para algunas variables, el costo marginal de aplicarla completa es relativamente bajo; de todos modos, en el evento de aplicar la encuesta completa nuevamente, el esfuerzo por cruzar información con fuentes complementarias seguiría siendo útil como mecanismo de validación de la información reportada por las familias en la reencuesta.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
135
Algunos expertos consultados comentan, en forma anecdótica, que en muchos municipios los alcaldes reclasifican para el Sisben a su población, bien sea porque tienen reservas frente a la clasificación hecha por su antecesor o porque realmente están decididos a incurrir en conductas corruptas, como rehacer la clasificación del SISBEN varias veces para sacar recursos del erario, o para clasificar como pobres a sus favorecidos políticos. Esta evidencia justifica un control de calidad continuo por parte del nivel central.
2.6 Soporte documental de las bases de datos El Estudio de Minsalud preguntó sobre si existen las fichas que soporten o respalden la información consignada en la base de datos: el 96.8% de las alcaldías respondió que si tienen las fichas que permiten cotejar la información de éstas con la registrada en el Sistema en medio magnético. Sin embargo, al confrontar la realidad en forma puntual para una muestra de fichas (3.213), solo se obtuvieron 1.978, es decir, el 61.6%. Para el resto, el municipio no las suministró por diferentes razones, tales como que las habían dado de baja, que estaban deterioradas, que se habían perdido o que podrían estar en la bodega.
Gráfico 10: Existencia de soporte documental de las bases de datos SISBEN 3.500
3.213
3.000 2.500
1.978
2.000 1.500 1.000
1.262
1.127 578
824
846
554
500 0
Grandes
Medianos
Pequeños
Total
Nivel de estudios Esperado
Obtenidas
Fuente: Estudio Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a alcaldías municipales, agosto de 2000.
A partir de la información registrada en las fichas se construye la base de datos y, de acuerdo con las instrucciones registradas en las cartillas, la información contenida en ambas fuentes (refiriéndose al medio físico y al magnético) debe ser absolutamente coincidente, y en los casos en que haya discrepancia se considerará como información válida la contenida en la ficha SISBEN; sin embargo, dentro de las normas establecidas para la operatividad y el manejo del Sistema no se dieron instrucciones sobre la necesidad de conservar las fichas por el tiempo en que esté vigente la base de datos ni sobre la forma como se debe ordenar y clasificar el archivo con este material diligenciado.
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2.7 Duplicaciones en la base de datos SISBEN Un indicador de fallas en la vigilancia y control del sistema es la presencia de duplicados entre municipios. El alcalde no tiene la obligación de reportar las personas identificadas a una instancia superior, ni tampoco la obligación de cotejar bases de datos con las de otros municipios para detectar personas registradas varias veces. Adicionalmente, el software del SISBEN no tiene un módulo que permita comparar o agregar bases de datos municipales en instancias superiores, por lo cual no hay forma de hacer dicha agregación de manera automática ni el departamento de llevar a cabo esa tarea. La presencia de dobles registros entre municipios podría explicar parte del exceso de personas en los niveles 1 y 2 frente a las estimaciones por encuestas de hogares multipropósito; sin embargo, para estimar la magnitud del problema sería necesario llevar a cabo un estudio cuyas unidades de análisis sean grupos de municipios vecinos o grupos de municipios periféricos con alta migración y ciudades capitales. Pero, aun sin haber realizado el estudio por grupos de municipios vecinos, es posible analizar el fenómeno de duplicaciones al interior de las bases de datos SISBEN, del régimen subsidiado, del régimen contributivo y de estos entre sí. El gráfico 11 muestra los resultados de la comparación entre la base SISBEN discriminados por región, para el total del país. La región con la más baja tasa de comparabilidad es la 10 48 , y la más alta es la Costa Atlántica.
Gráfico 11: Comparación regional de las bases de datos SISBEN
100 98
99.0 96.7
97.1
96.9
96.1
96
% 94 92
94.1
93.7
96.2
96.3 93.6
91.9
90 88
Región Costa Atlántica Antioquia Meta, Arauca, Casanare Región 10
Santanderes Viejo Caldas, Valle Viejo Tolima, Caquetá Total
Cundi-Boyacá Cauca, Choco, Nariño Bogotá D.C.
Fuente: CCRP - BDO análisis de la base de datos SISBEN (datos expandidos), con fecha de recolección mayo a agosto de 2000.
4 8 Región 10: Amazonas, Guanía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada.
¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral
137
Como resultado del análisis, en el que se buscaron las duplicaciones entre toda la base SISBEN, incluso del mismo municipio, se encontraron 872.935 duplicados y 951.996 sobrantes. Dado esto, se tiene que la tasa de duplicados es 3.4% y la tasa de sobrantes es 3.7%. Cabe anotar que no existe un mecanismo para borrar del sistema a las personas que emigran de los municipios.
Gráfico 12: Tasa de sobrantes de las bases de datos SISBEN 11.66
12 10 8
%
5.59
6 4 2
2.09 0.55
2.76
2.44
1.86 0.77
0.53
0
0.27
0.34
Región Costa Atlántica Antioquia Meta, Arauca, Casanare Región 10
Santanderes Viejo Caldas, Valle Viejo Tolima, Caquetá Total
Cundi-Boyacá Cauca, Choco, Nariño Bogotá D.C.
Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO análisis de la base de datos SISBEN (datos expandidos), con fecha de recolección mayo a agosto de 2000.
Al introducir la restricción de buscar los duplicados dentro del municipio, se obtienen 642.295 duplicados y 711.930 sobrantes. Así, la tasa de duplicados es 2.4% y la tasa de sobrantes es 2.7%. Un argumento más para que se haga una reglamentación que permita retirar de las bases a los migrantes y los muertos.
2.8 La reencuesta SISBEN Con el fin de evaluar las condiciones actuales de la base de datos SISBEN, el Estudio de Minsalud realizó una reencuesta de la ficha SISBEN, para una muestra de 3.108 afiliados al régimen subsidiado y la comparó con las fichas SISBEN disponibles en la base de datos de los municipios estudiados. Con la reencuesta se pretendía responder a los siguientes interrogantes:
Según las condiciones actuales de las familias encuestadas (afiliadas al régimen subsidiado de salud), ¿se encuentran éstas clasificadas en el nivel de pobreza SISBEN que les corresponde?
¿La base de datos SISBEN y de afiliados al régimen subsidiado de salud, está actualizada con base en las condiciones socioeconómicas actuales de los beneficiarios del subsidio?
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Dadas las condiciones socioeconómicas actuales de los encuestados (afiliados al régimen subsidiado de salud), ¿éstos sí tienen derecho al subsidio?
En el gráfico 13 se observa la comparación entre la zona rural o urbana asignada en la base SISBEN y la que le fue asignada en la reencuesta. Tanto para el nivel nacional como para todas las regiones la diferencia se presenta, fundamentalmente, en que se asigna zona urbana cuando corresponde a la rural, lo que representa un sesgo consistente. Hay que tener en cuenta que el puntaje para clasificar como beneficiario con nivel 1 o 2 es mayor en la zona urbana que en la rural. Se observa que el 3.8% del total de la muestra presenta zona rural en la reencuesta, cuando en la base SISBEN aparece como urbana.
Gráfico 13: Comparación de los cambios entre la base SISBEN y la reencuesta, según zona urbana y rural
45.1%
50.07%
3.8%
Rural-rural
Rural-Urbano
0.9%
Urbano-Rural
Urbano-Urbano
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, Análisis de cotejo entre reencuesta a afiliados al régimen subsidiado, abril de 2000, y base de datos SISBEN, con fecha de recolección mayo a agosto de 2000. Nota: urbano - rural: estaba registrado como urbano en la ficha SISBEN alcaldías y en la reencuesta se clasificó como rural.
Adicionalmente, el Estudio de Minsalud muestra que en las 2.420 encuestas que pudieron ser apareadas con su registro en medio magnético en la base SISBEN del municipio, el 47.5% presenta el mismo nivel, el 44.2% un nivel mayor y el 8.2% un nivel menor. Esto indica que la información de las bases del municipio está desactualizada, más aun cuando las variables que más explican las diferencias son la cobertura de servicios públicos en la zona rural y la educación en la zona urbana. El Estudio de Minsalud controló las diferencias por el tiempo en el que se realizó la encuesta SISBEN original, encontrándose que no había diferencia estadísticamente significativa, es decir, que el 44.2% de las reencuestas arrojaban puntajes superiores aun cuando la encuesta original había sido realizada hace uno o dos años.
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Gráfico 14: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN. Total nacional
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, análisis de cotejo entre reencuesta a afiliados al régimen subsidiado.
30.2%
44.2%
Como los niveles 1 y 2 generan el derecho a ser beneficiarios, es posible considerar que una diferencia de clasificación entre estos niveles no es relevante. En este caso se encuentra que el 30.2% presenta un nivel mayor. Es decir, omitiendo esta diferencia, se tiene que la tasa5.2% de8.2% clasificados en un nivel mayor disminuye de 44.2% a 31.6%. Si se resta también el porcentaje de los que se clasificaron en un nivel menor, teniendo en cuenta que no es de interés de nadie quedar en un nivel mayor al real, resulta que el porcentaje de clasificados en un nivel mayor es de 25%. 64.4%
47.5%
Gráfico 15: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN sin tener en cuenta niveles 1 y 2. Total nacional Nivel mayor Nivel menor Mismo nivel Nivel mayor Nivel menor Mismo nivel
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, Análisis de cotejo entre reencuesta a afiliados al régimen subsidiado, con corte a diciembre de 1999, y base de datos SISBEN, con fecha de recolección mayo a agosto de 2000.
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2.9 Costos La encuesta a los municipios preguntó sobre el valor de aplicar una encuesta SISBEN y las respuestas fueron tan disímiles que no permitieron establecer un costo promedio. Algunos municipios dieron un valor total de aplicación, sin que pudiera establecerse a cuántas encuestas correspondía, si incluía el costo de uno, dos o varios años, o si correspondía al de toda la población incluida en el SISBEN. De otra parte, debe tenerse en cuenta que el costo de aplicar una encuesta depende de la modalidad y los alcances de la contratación que celebre el municipio: si en su aplicación se combina la contratación externa con personal de planta. La pregunta formulada fue abierta y no incluyó especificidad alguna que hiciera posible obtener alguna precisión respecto de su costo real, urbano y rural.
2.10 Participación ciudadana y control social La participación social, por sí misma, no necesariamente garantiza eficiencia, eficacia, calidad y equidad en la ejecución del gasto público social, sino que se deben generar formas y mecanismos adecuados de intercambios de trabajo, vínculos de solidaridad y sentido de intereses compartidos. Para que sea efectiva, la participación debe acompañarse de información sobre los procesos de toma de decisiones que tienen lugar fuera de la comunidad, pero que tienen un impacto fuerte sobre ella. La justificación de la participación de la población en la ejecución, el control y el seguimiento del Sistema de información que apoya la asignación de subsidios tiene su origen en la afirmación de que las personas constituyen el objetivo central del desarrollo: la participación favorece la capacidad de la población y su esfuerzo por crear y mantener su crecimiento y desarrollo colectivos; una población preparada y motivada para enfrentar sus propios problemas puede organizarse en forma más efectiva para alcanzar sus objetivos. La creación y el sostenimiento de una planificación y acciones efectivas a nivel comunitario, conducen a formar redes entre grupos a favor de la rendición de cuentas y el manejo transparente del patrimonio público. La anterior argumentación haría pensar que la participación social sería un mecanismo sumamente valioso para garantizar la transparencia de los procesos de clasificación de beneficiarios y de asignación de subsidios y que, en vista de la vulnerabilidad de los procesos locales a la corrupción, que se debe, en gran medida, a la debilidad del control social y de los mecanismos de vigilancia y control y a la ausencia de requisitos que hagan más difícil el manejo indebido de la clasificación y selección de beneficiarios, el fortalecimiento de los procesos de participación comunitaria es el único mecanismo realmente eficaz para impedir dicho manejo inadecuado. Este supuesto, sin embargo, no se cumple en la magnitud esperada. El Estudio de Minsalud mostró que el 76% de los municipios contaba con veedurías ciudadanas como el mecanismo de concertación representación y vigilancia de la gestión pública o privada a través del cual las personas observan, fiscalizan y regulan acciones o fenómenos que ocurren en la aplicación de los programas sociales; el 59% participaban en el proceso de identificación de beneficiarios. Otra instancia de control social es el comité de participación comunitaria, COPACO, que existe en el 60.4% de los municipios y en el
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44.3% participan en la identificación de beneficiarios. Una tercera instancia de control social es la alianza o asociación de usuarios, que existe en el 47.9% de los municipios como reunión de afiliados al régimen de seguridad social en salud y velan por la calidad del servicio y la defensa del usuario y participa en el 39.8% de los casos.
Gráfico 16: Participación de las veedurías ciudadanas
90
89.1 79.9
80
71.7
65.8
70
%
59.8
55.2
60 50 40 30 20 10 0 Grandes
Medianos
Pequeños
Participa
Existe
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
En el 60.4% de los municipios existe el comité de participación comunitaria como medio para obtener la cooperación comunitaria en apoyo a los diferentes programas, en un espacio de concertación entre los diferentes sectores sociales y el Estado. En el 44.3% de los municipios participan en la identificación de beneficiarios de los programas sociales.
Gráfico 17: Participación de los comités de participación comunitaria 70
64.6
60 50 %
54.3 41.3
40.0
40
33.2
30.4 30 20 10 0 Grandes
Medianos Existe
Pequeños
Participa
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
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Gráfico 18: Participación de las alianzas de usuarios 75.0
80 70
60.9
60
59.2 53.2
50.0
50 36.6
% 40 30 20 10 0 Grandes
Medianos Existe
Pequeños
Participa
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
2.11 Reclamos presentados El Estudio de Minsalud preguntó por los reclamos presentados por la comunidad ante la personería municipal por mala clasificación del SISBEN y no afiliación al régimen subsidiado en salud. Solamente en 23 municipios de los incluidos en la muestra se presentó, por lo menos, un reclamo durante 1999, en los demás, aunque se pudieron presentar, no se lleva un registro o un control de los mismos.
Gráfico 19: Reclamos de la comunidad ante personería municipal 345
350 300
273
250 %
200 150 100 50 0
14 Grandes
38 5 Medianos Municipios
34 4 Pequeños
23 Total
Número de Reclamos
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO. Encuesta a alcaldías municipales, agosto de 2000.
Además, en opinión de quienes han recibido quejas en el Ministerio de Salud en los últimos años, se sabe que las personas no las presentan por escrito por el miedo que
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les causa el ser excluidos del SISBEN y perder los beneficios de los subsidios; así mismo, por la tendencia a creer que las instituciones, tanto municipales como departamentales y nacionales, no dan solución a sus problemas.
2.12 Debilidades en el control social De otra parte, durante los foros regionales organizados por la Misión Social se encontró que los asistentes no mencionaban la debilidad del control social como un problema en el desarrollo del SISBEN, a pesar de que en la concepción del sistema general de seguridad en salud se le da una importancia capital a este elemento de control. Por esta razón, los facilitadores de los mencionados foros deliberadamente plantearon el problema de la debilidad del control social al final de cada sesión, con el fin de obtener las opiniones de los asistentes sobre por qué este mecanismo tiene un efecto limitado; las opiniones expresadas corresponden a juicios de valor y no a comprobaciones empíricas, por lo cual no es posible saber, a ciencia cierta qué tánto pesa cada una de ellas. Por considerarlas relevantes, se resumen a continuación:
La comunidad tiene miedo de participar Este es un problema mucho más grave en las zonas de orden público. A la comunidad le da temor participar en la lectura pública de listados SISBEN, porque all denunciar a alguien por no ser pobre o por estar clasificado en un nivel inferior a su condición socioeconómica, podría ser objeto de represalias por parte de los denunciados.
La comunidad no tiene tiempo para participar Este es un problema típico de zonas de extrema pobreza, donde las condiciones de vida de las familias no permiten que los jefes de hogar o los adultos responsables dediquen parte de su tiempo a actividades de orden comunitario.
Cuando se hace control social se siente que ha sido en vano En algunas comunidades los veedores sienten que, a pesar de que hacen bien su trabajo y de que las condiciones de la comunidad lo permiten, cuando emiten sus conceptos sobre personas que no deberían ser beneficiarias de subsidios o que deberían estar en niveles más altos de SISBEN, encuentran que sus denuncias no son tenidas en cuenta por las autoridades locales y, menos aun, por las departamentales y nacionales.
Algunas personas utilizan las veedurías como trampolín político En algunos casos se encuentra que las mismas personas que participan en las veedurías comunitarias son las que participan en los COPACOS, en la acción comunal y en otras instancias de participación comunitaria; aunque esto no tiene nada de malo, en los foros se comentó que, en ocasiones, estas personas utilizan
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dichos escenarios como trampolín político para recoger apoyo entre la comunidad para su postulación al concejo municipal o a la alcaldía.
Algunas personas utilizan las veedurías para obtener dinero Se comentó que en ocasiones hay personas inescrupulosas que aprovechan el escenario de la veeduría para "tramitar" la obtención de una clasificación en un nivel bajo de SISBEN para una familia. En el ejercicio de esta actividad ilegal, en ocasiones, se obtienen beneficios económicos.
La comunidad no tiene información Un elemento muy importante para la participación comunitaria es que la gente tenga información sobre la existencia de estas instancias y su alcance. Lo que se suele afirmar es que la información no es suficiente, por lo cual la comunidad se mantiene aislada del manejo político que hagan el alcalde o las autoridades locales en la identificación, clasificación y selección de beneficiarios.
2.13 Incidencia del orden público y la seguridad ciudadana En las zonas de conflicto armado y las zonas rurales o urbanas de alta inseguridad por delincuencia común, como en el caso de los barrios periféricos y subnormales de los centros urbanos, la operación del SISBEN presenta dificultades. Por una parte, la aplicación de la encuesta se hace muy difícil y riesgosa para la integridad de los encuestadores, por lo que en algunos municipios éstas fueron diligenciadas por las juntas de acción comunal (Contraloría, 1999) y en otros casos simplemente no se han podido aplicar; por otra parte, el control social es mucho más difícil en estas zonas, especialmente por el temor a poner en peligro la integridad física de quienes se atrevan a denunciar las irregularidades en la clasificación de beneficiarios y en el otorgamiento de subsidios.
2.14 Las instituciones de vigilancia y control En los foros regionales, y en opinión de los expertos consultados, parte de los problemas citados en la operación del SISBEN tienen que ver con la debilidad de los organismos de vigilancia y control, tanto en la clasificación de los potenciales beneficiarios como en la selección para la entrega de subsidios, preocupación que había sido anotada en el estudio realizado por la Contraloría General de la República (1999). Dentro de las competencias del alcalde se incluyen las de ser ordenador del gasto, la aplicación de la encuesta SISBEN, la entrega de subsidios a las personas, la contratación con las administradoras del régimen subsidiado y el manejo de la red pública de salud. A veces, al ejercer estas competencias, el alcalde hace las veces de juez y parte, por lo cual se generan oportunidades de incurrir en conductas corruptas. Adicionalmente al hecho de ser juez y parte en muchas etapas de los procesos relacionados con la clasificación y selección de beneficiarios, la oportunidad de incurrir en
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conductas corruptas se incrementa debido a la debilidad de las labores de seguimiento y evaluación, como las que le corresponden al comité técnico en el municipio, y a los problemas de los organismos de vigilancia y control, pues éstos no escapan a la esfera misma de control por parte del alcalde; esta injerencia impide el verdadero ejercicio de las funciones de vigilancia y control por parte de las instancias que están encargadas de ejercerla.
3. Focalización y selección de beneficiarios En esta parte se analizan las formas en que se usa el SISBEN, con énfasis en la experiencia de focalización y selección de beneficiarios para la asignación de subsidios a la demanda en salud. De acuerdo con los lineamientos del DNP, el objetivo general del SISBEN es establecer un mecanismo técnico, objetivo, equitativo y uniforme de selección de beneficiarios del gasto social para ser usado por las entidades territoriales. Como objetivos específicos contempla:
Permitir la elaboración de diagnósticos socioeconómicos precisos de la población pobre para apoyar los planes de desarrollo social municipal y el diseño y elaboración de programas y proyectos concretos, orientados a los sectores de menores recursos.
Contribuir al fortalecimiento institucional del municipio, mediante la puesta en marcha y capacitación en un Sistema moderno de información social.
Facilitar la clasificación de los postulantes a programas sociales de manera rápida, objetiva, uniforme, ordenada y equitativa.
Apoyar la coordinación interinstitucional municipal para mejorar el impacto del gasto social, eliminar duplicidades y facilitar el control tanto municipal como de entidades que ejecutan programas sociales, posibilitando la concentración de recursos en los más pobres.
Facilitar la evaluación de las metas de focalización de los departamentos, distritos y municipios, y combatir la pobreza de manera significativa en el territorio colombiano.
3.1 El SISBEN como instrumento de planificación en el municipio Inicialmente, la implementación del sistema de selección de beneficiarios en su inicio coincidió con la del régimen subsidiado de la salud. La utilidad del instrumento SISBEN
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en otros campos no ha sido suficientemente aprovechada, a pesar de que la ficha SISBEN recoge información sobre múltiples características de las personas, los hogares y las viviendas. Esta información le permite al alcalde construir los perfiles de pobreza de su municipio y utilizarlos como herramienta de planificación local, pues puede tener información sobre las necesidades más apremiantes en su comunidad y, en consecuencia, estructurar sus planes de desarrollo. De hecho, en la encuesta a municipios el 82% consideró que el SISBEN ha servido para que los recursos del gasto social lleguen a la población más pobre y vulnerable, mientras que el 8% dice que no ha servido y el 10% no informa. Cuando se indagó por los usos que han hecho de la información SISBEN para fines diferentes a salud, se encontró que de los 801municipios que respondieron el 74.2% había usado esta información principalmente en programas de vivienda, el 73.5% en programas especiales (tercera edad, niñez, etc.); el 56.1% en los planes de desarrollo municipal, y el 50.9% en programas de educación (Cuadro 36).
Cuadro 36: Usos de la información SISBEN para propósitos diferentes a salud
Usos de la información SISBEN
No. municipios
%
Plan de desarrollo
429
56.1
Planes sectoriales
170
21.8
Empleo
126
15.6
Educación
403
50.9
Vivienda
578
74.2
Programas Especiales (3ra. edad, niñez, etc)
573
73.5
Otros
131
17.4
99
9.7
No responde Total
801
Fuente: Encuesta de municipios, Misión Social/DNP 2000.
El Estudio de Minsalud indagó también sobre el uso que le dan los municipios a la información recopilada y almacenada en las bases de datos, ya sea como herramienta de planificación en la definición de planes y programas o como instrumento de focalización para identificar y seleccionar los beneficiarios de los programas. El 97.9% de los municipios utiliza la información para el régimen subsidiado, el 76.4% para programas de la red de solidaridad, el 73.9% para el otorgamiento de subsidios de vivienda y el 77.1% en plan de ordenamiento territorial (Gráfico 20).
3.2 Selección de potenciales beneficiarios de programas sociales La clasificación que arroja el software SISBEN le aporta al alcalde el listado de su población pobre en orden de puntaje SISBEN (del más pobre al menos pobre). La ventaja del
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I-SISBEN, en cuanto a su capacidad de ordenación por suma, es el elemento clave en el momento de seleccionar los beneficiarios para los programas sociales focalizados, puesto que si la clasificación se ha realizado correctamente, la entrega de subsidios en orden de pobreza garantizará una mayor eficacia y equidad del gasto público social. Aunque la entrega de subsidios propiamente dicha es, en realidad, un proceso separado que utiliza como insumo el producto del SISBEN, es decir, el ordenamiento de los potenciales beneficiarios de acuerdo a su nivel de pobreza, es útil evaluar la utilización de la clasificación, analizando el otorgamiento de subsidios en salud, en el contexto del régimen subsidiado de salud.
Gráfico 20: Usos de la información SISBEN según encuesta de Minsalud 120 97.9
100 80
64.2
% 60
76.4
71.7
46.4
40.3
40
73.9 48.7 38.7 13.9
20
Otros
Subsidios de agua potable
Subsidios en vivienda diferentes
Subsidios en salud diferentes
Subsidios en educación
Programas de la red de solidaridad
Régimen subsidiado en salud
Planes sectoriales
Plan de ordenamiento territorial
Plan de desarrollo municipal
0
Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.
3.3 Selección de beneficiarios: régimen subsidiado en salud Los mecanismos de identificación de potenciales beneficiarios en el régimen subsidiado se especifican en el acuerdo 77 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Dicho acuerdo determina que estos se identificarán mediante el SISBEN y que los alcaldes deberán elaborar, con base en la encuesta, un listado priorizado de potenciales afiliados. La priorización se establece mediante los siguientes criterios, en orden estricto, así:
Población perteneciente a los niveles 1 y 2 del SISBEN y la identificada conforme a lo establecido en el artículo 5o. del acuerdo, teniendo en cuenta el siguiente orden: -
Población rural
-
Población indígena
-
Población urbana
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En cada uno de los grupos de población señalados en los numerales anteriores se priorizarán los potenciales afiliados, así: -
Mujeres en estado de embarazo y niños menores de cinco años
-
Población con limitaciones físicas, síquicas y sensoriales
-
Población de la tercera edad
-
Mujeres cabeza de familia
-
Demás población pobre y vulnerable
Dentro de cada grupo de potenciales afiliados, se priorizarán de conformidad con el puntaje obtenido en la encuesta SISBEN. En la identificación de potenciales afiliados se incluye el núcleo familiar. El Estudio de Minsalud permite evaluar el primer criterio de priorización, es decir, la inclusión de los niveles 1 y 2 del SISBEN, tanto para la zona urbana como para la rural. 3.3.1 Bases de datos utilizadas para el Estudio de Minsalud El Estudio de Minsalud utilizó para este estudio las siguientes bases de datos:
Base de datos SISBEN: el estudio solicitó a las alcaldías de los 100 municipios de la muestra las bases de datos SISBEN, siete de ellas no se pudieron trabajar debido a problemas de formato. Para los análisis pertinentes a estas bases se trabajaron 93 bases SISBEN.
Base de datos de las ARS: esta base de datos fue obtenida para el total de personas afiliadas a las ARS en el país, fue suministrada por el Ministerio de Salud, con corte a diciembre de 1999 y consta de 8.452.039 registros. De este número de registros se restó la población indígena identificable en la base de datos (502.984 personas) que están exentas de la aplicación del SISBEN y los registros con problemas de información como el hecho de no incluir la variable urbano/rural. De esta forma se obtuvo un total de 7.882.070 personas. Con esta base se realizaron los procesos de búsqueda de duplicados al interior.
Base de datos del régimen contributivo: esta base de datos fue suministrada por la Superintendencia de Salud, con corte a abril 30 de 2000, y consta de 13.327.174 registros, de los cuales resultaron comparables 13.288.326. La base se utilizó en el análisis de duplicados entre los afiliados al régimen subsidiado y los afiliados al régimen contributivo.
3.3.2 Resultado de los cotejos El cotejo entre las bases de datos de SISBEN y de ARS se realizó para responder las siguientes preguntas:
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¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN se encuentran registrados en las ARS? Los resultados del Estudio de Minsalud muestran que de 26.758.469 personas registradas en la base SISBEN, se encuentran afiliados al régimen subsidiado 5.071.940 personas con nivel 1 y 2 y 912.937 personas con nivel 3 y más. La fecha de corte de afiliación al régimen subsidiado fue diciembre de 1999. Es importante anotar que del total de afiliados en el nivel 3 del SISBEN, 397.732 corresponden a Bogotá, ciudad en la cual se determinó afiliar personas en nivel 3, dada la disponibilidad de recursos en el régimen subsidiado y la cobertura de aplicación del SISBEN, sin que estuviera afiliada la totalidad de la población clasificada en los niveles 1 y 2.
Cuadro 37: Afiliados al régimen subsidiado según registro en la base SISBEN
Variable Total personas con SISBEN Afiliados nivel 1 y 2 Afiliados nivel 3 y más No afiliados
Personas
Participación %
26.758.469
100.0
5.071.940
19.0
912.937
3.4
20.773.592
77.6
Fuente: Estudio Minsalud, CCRP-BDO, análisis de base de datos de las ARS, corte a diciembre de 1999, y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en los niveles 1 y 2 del SISBEN se encuentran registrados en las ARS? De 17.4 millones de personas registradas en el SISBEN a diciembre de 1999 en los niveles 1 y 2, 5.071.940 (29.1%) se encontraban afiliadas al régimen subsidiado y 12.341.079 (70.9%) aun no.
Cuadro 38: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación al régimen subsidiado
Registrados en SISBEN Total SISBEN nivel 1 y 2 Afiliados No afiliados
Personas
%
17.413.019
100.0
5.071.940
29.1
12.341.079
70.9
Fuente: CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
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¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN en niveles 1 y 2 se encuentran registrados en las ARS, excluyendo los que aparecen en el SISBEN como afiliados en el régimen contributivo? Si de los 17.413.019 registrados en el SISBEN en niveles 1 y 2 se excluyen los que aparecen en el SISBEN como afiliados al régimen contributivo (120.188), tenemos que los afiliados al régimen subsidiado son solamente 4.951.752 personas.
Cuadro 39: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación al régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo
Registrados en SISBEN Total SISBEN 1 y 2 sin contributivo Afiliados No afiliados
Personas
%
16.890.244
100.0
4.951.752
29.3
11.938.492
70.7
Fuente: CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000, (datos expandidos).
En otras palabras, se encuentran 120.188 personas duplicadas en los dos regímenes, dato muy inferior al esperado y que, en parte, se explica por la afiliación de corto plazo en el régimen contributivo de algunas personas pobres que consiguen trabajos temporales.
¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN en nivel 3 y más se encuentran registrados en las ARS? De los 9.345.450 registrados en el SISBEN en el nivel 3 y más, 912.937 (9.8% del total) estaban afiliados al régimen subsidiado.
Cuadro 40: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliación al régimen subsidiado
Registrados en SISBEN Total SISBEN nivel 3 y más Afiliados régimen subsidiado No afiliados
Personas
%
9.345.450
100.0
912.937
9.8
8.432.513
90.2
Fuente: CCRP - BDO, Análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000, (datos expandidos).
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¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN en nivel 3 y más se encuentran registrados en las ARS, excluyendo los que aparecen en el SISBEN como afiliados en el régimen contributivo? Restando de los registrados en el SISBEN en el nivel 3, los afiliados al régimen contributivo (137.759 personas), solamente 775.178 corresponden al régimen subsidiado. Es decir, se encuentran duplicadas en los dos regímenes 137.759 personas.
Cuadro 41: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliación al régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo
Registrados en SISBEN
Personas
%
Total SISBEN 3 y más sin contributivo
6.732.526
100.0
Afiliados SISBEN 3 régimen subsidiado sin contributivo
775.178
11.5
5.957.348
88.5
No afiliados
Fuente: CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
3.3.3 Proporción de afiliados al régimen subsidiado en la base de datos SISBEN Se tomó la base de datos de afiliados a las ARS suministrada por el Ministerio de Salud, para determinar cuántos de ellos están registrados en las bases de datos del SISBEN. El Estudio de Minsalud evaluó la proporción de afiliados a las ARS que están en la base de datos SISBEN y cuántos son nivel 1 y 2.
Cuadro 42: Afiliados a las ARS que se encuentran registrados en el SISBEN
Afiliados
Personas
%
Total afiliados a las ARS
7.882.070
100.0
Con SISBEN nivel 1 y 2
4.759.987
60.4
730.751
9.3
2.391.332
30.3
Con SISBEN nivel 3 y más No sisbenizados
Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
Es necesario aclarar que la base de datos de afiliados al régimen subsidiado suministrada por el Ministerio de Salud, con corte a diciembre de 1999, fue previamente depurada; inicialmente contenía 8.452.039 registros, pero luego de la depuración, y una vez
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restada la población identificada como indígena, se redujo a 7.882.070 personas registradas. De éstas 7.882.070 personas registradas en la base de datos de afiliados al régimen subsidiado, 4.759.987 están en la base de datos del SISBEN de los municipios con niveles 1 y 2, 730.751 con nivel 3 y 2.391.332 afiliados (30.3% del total), no aparecen registrados en la base de datos del SISBEN. 3.3.4 Proporción de afiliados al régimen subsidiado que no se encuentran en las bases de datos SISBEN El Estudio de Minsalud muestra que el 30.3% de los afiliados al régimen subsidiado no está en la base de datos del SISBEN, con lo que se inclumple claramente la normatividad vigente. Es necesario recordar que en esta estimación no se tuvo en cuenta la población indígena. Una posible explicación de este resultado se puede hallar en los inicios de la implantación del sistema cuando se previeron otros mecanismos de focalización a través de listados censales y estratificación socioeconómica.
Gráfico 21: Afiliados a las ARS según niveles del SISBEN
Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).
Para evaluar este punto, la encuesta a municipios de la Misión Social preguntó a los alcaldes cuántos afiliados al régimen subsidiado habían sido seleccionados con mecanismos diferentes al SISBEN. Entre los 801 municipios que respondieron esta información, el 8.9% de los afiliados no habían sido clasificados previamente por medio del SISBEN. Los departamentos que presentaron una proporción más alta de afiliados sin encuesta SISBEN fueron Cauca (40.3%), Putumayo (38.9%), Guainía (31.2%), Guaviare (25.7%), Tolima (21.6%) y Bogotá (19.4%), mientras que el resto mostraban proporciones inferiores al 15%. Infortunadamente, en la encuesta no se indagaron las causas y no se especificó si se trataba de población indígena.
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3.3.5 Duplicados entre régimen subsidiado y régimen contributivo En cuanto a las duplicaciones entre régimen subsidiado y régimen contributivo, el Estudio de Minsalud estimó que 496.675 personas aparecían en ambas bases de datos, lo que equivale al 3.7% de afiliados al régimen contributivo y al 5.9% de afiliados al régimen subsidiado. Sin embargo, es preciso anotar que, dado que un afiliado al régimen contributivo sigue figurando como afiliado durante seis meses después de haber pagado su última contribución, es posible que algunos de estos registros correspondan a personas que ya no están cotizando a dicho régimen; más aun, se han detectado casos de personas que aparecen como afiliadas al Instituto de Seguros Sociales después de un año o más de haberse retirado de esta institución. Por otra parte, ha habido abundante evidencia de personas que siendo beneficiarias del régimen subsidiado obtienen un empleo por un período corto y durante éste se afilian al régimen contributivo; sin embargo, no suspenden su afiliación al régimen subsidiado porque su empleo es temporal y correrían el riesgo de quedar sin ninguna protección en salud, una vez terminado el contrato de trabajo. Este es un problema de duplicación que genera fuga de recursos en el Sistema de salud y para el cual se deben tomar medidas de política y de regulación que no afecten el estatus de afiliación del individuo al régimen subsidiado. Los cálculos sobre doble afiliación que arroja el Estudio de Minsalud sorprenden por lo reducidos, porque durante los últimos años se había señalado que había un gran problema de duplicaciones que generaba pérdidas enormes de recursos por el doble pago de la capitación por parte del FOSYGA; estos señalamientos no eran soportados en evidencia empírica, pero es posible que al poner el tema sobre el tapete se haya generado un efecto de disuasión que redujo el fenómeno. Aunque no puede decirse que cuarenta mil millones de pesos sea una suma irrelevante, es alentador descubrir que el fenómeno de la duplicación no es tan grande como se pensaba49 . Adicionalmente, no se puede desconocer el gran esfuerzo que al respecto han efectuado la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud. 3.3.6 La confusión entre carné de afiliación al régimen subsidiado de salud y la encuesta SISBEN La asimilación entre SISBEN y régimen subsidiado ha generado problemas para la adecuada operación del sistema. Los más frecuentes son el de las personas que buscan la clasificación SISBEN sólo cuando deben pagar una cuenta de cobro en una institución pública de salud y el de las personas a quienes se les diagnostican enfermedades catastróficas o de alto costo y que buscan obtener la afiliación al régimen subsidiado para atenderlas.
4 9 Al parecer, el problema más grave está en el régimen contributivo, pues según la Superintendencia de Salud, en abril de 2000 había 13.327.173 afiliados, de los cuales 1.349.559 (el 10.13%) son duplicados. Superintendencia Nacional de Salud, 2000.
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Cuadro 43: Personas duplicadas entre las bases de datos del régimen contributivo y del subsidiado según criterios de identificación por región
Personas duplicadas entre las bases de datos del régimen contributivo y el subsidiado Región
Duplicado Total por comparables algún criterio contributivo
% duplicado contributivo
Total ARS
% duplicado ARS
Malos
% malos contributivo
Costa Atlántica
64.882
1.757.494
3.7
1.950.674
3.3
1.293
0.1
Santanderes
38.327
933.751
4.1
755.448
5.1
45
0
C/marca, Boyacá
47.053
823.850
5.7
1.035.026
4.5
41
0
Antioquia
70.557
2.125.257
3.3
1.081.572
6.5
288
0
Viejo Caldas, Valle
70.642
2.495.726
2.8
613.707
11.5
4.654
0.2
Cauca, Chocó, Nariño
21.406
389.273
5.5
1.047.270
2.0
54
0
Meta, Arauca, Casanare
12.056
328.769
3.7
217.798
5.5
27
0
Viejo Tolima, Caquetá
22.253
649.900
3.4
660.370
3.4
1.892
0.3
140.955
3.514.182
4.0
905.969
15.6
835
0
Amazonas, Vichada, Guaviare, Guainía, Putumayo y Vaupés
4.425
75.365
5.9
184.205
2.4
333
0.4
No identificada
4.119
194.759
2.1
0
6.217
2.8
496.675 13.288.326
3.7
8.452.039
15.679
0.1
Bogotá D.C.
Total
5.9
Fuente: Estudio de Minsalud,CCRP-BDO salud, análisis de los archivos maestros del régimen subsidiado con corte a diciembre de 1999 y del archivo maestro del régimen contributivo con corte a abril de 2000.
En el primer caso, recurrir en última instancia al SISBEN ha sido una práctica facilitada, incluso, por los mismos hospitales públicos, que han reducido las actividades de clasificación socioeconómica que tradicionalmente se llevaban a cabo en la oficina de trabajo social y las han transferido al SISBEN. Sin embargo, en algunas instituciones se observa que el mismo hospital realiza una encuesta de clasificación basada en algunas de las variables del SISBEN y toman esta información para dar un puntaje que han dado en llamar pre-SISBEN. La aplicación del pre-SISBEN desvirtúa a todas luces el funcionamiento del SISBEN porque sustituye una encuesta presencial, con verificación de variables sobre vivienda, acceso a servicios públicos y tenencia de bienes durables, por una encuesta que se basa en lo que el encuestado reporta en el hospital. La confusión entre SISBEN y régimen subsidiado ha llegado a tal extremo que se está volviendo cada vez más frecuente que las personas que buscan la clasificación SISBEN para evitar el gasto de bolsillo, al ser clasificadas en niveles 4 o superiores, ven que no son elegibles para subsidios y acuden a la acción de tutela para que el juez obligue a las autoridades locales a clasificarlos en los niveles 1 o 2 "para que les sea tutelado el derecho a la atención en salud"50.
5 0 Véase por ejemplo, Sentencia 200-739-00 del juzgado octavo penal municipal de Medellín.
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Desde la misma Corte Constitucional se ve claramente la confusión, cuando en la sentencia T-177 de 1999 el magistrado ponente argumenta en la parte motiva que: "La regulación del SISBEN es ineficiente, por la misma razón por la que resulta contraria al orden público de la salud, no sólo en materia de Sida, sino en todo lo que tiene que ver con la prestación del servicio público de la atención en salud a la población pobre: el Estado, a través del COMPES (sic), en su afán por focalizar la política social en proteger a aquellas personas que por su condición económica se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta, ignoró otra obligación igualmente importante - que debe cumplir como parte de esa política social: proteger especialmente a aquellas personas que, a más de una condición económica precaria, tienen una condición física o mental que, por sí sola, les pone en innegable circunstancia de debilidad manifiesta." (subrayado fuera de texto). "La regulación del SISBEN es ineficiente y contraria al orden público de la salud, por las mismas razones que hacen dar lugar a violaciones sistemáticas del derecho a la igualdad: a) no permite recolectar los datos relevantes para diferenciar las personas que están expuestas al riesgo de sufrir una u otra enfermedad, de las que han sido efectivamente contagiadas o contraido la enfermedad por otra vía, y no posibilita distinguir entre las personas que sufren un padecimiento, a las afectadas de manera temporal de las enfermas crónicas, permanentes y terminales; de esa manera, el funcionario departamental o municipal encargado de decidir a quiénes se otorgará la calidad de beneficiarios del régimen subsidiado de seguridad social en salud, no puede -aunque quiera hacerlo- promover "las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva" ni adoptar "medidas a favor de grupos discriminados o marginados" (subrayado fuera de texto). Esta infortunada confusión ocasiona problemas para el SISBEN y para el sector salud. El problema para el SISBEN se genera porque si el juez de tutela obliga a reemplazar los resultados de la aplicación de una encuesta por otros que no corresponden a la naturaleza y realidad está desvirtuando completamente la herramienta, además de que está obligando al funcionario público responsable de aplicar la encuesta a violar la ley y las normas que ordenan su aplicación; de otra parte, es claro que la herramienta de identificación y clasificación de beneficiarios genera un resultado que no da cuenta de la situación económica coyuntural y particular del afectado ni de sus condiciones específicas de salud. En este sentido, se debe tener claro que el SISBEN es un instrumento diseñado para identificar y discriminar pobreza estructural, no especializado para salud, ni para captar situaciones de liquidez, las cuales tienen particularidades que no pueden ser previstas adecuadamente en una herramienta de uso general como el SISBEN, entre otras cosas, porque las situaciones coyunturales de iliquidez no siempre reflejan las condiciones de pobreza de una persona o de una familia. Las condiciones de riqueza que se afectan por una situación coyuntural de liquidez, no pueden dar paso a que se afiance un tratamiento inequitativo frente a los más pobres, quienes no solo tienen problemas de liquidez, sino que por sus mismas condiciones de pobreza carecen de otras alternativas y sus posibilidades para enfrentar problemas de salud, por ejemplo, son prácticamente nulas. Si la acción del Estado, como lo señala la Constitución Política, está dirigida a atender
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con prelación a los más pobres y vulnerables y a contrarrestar la inequidad, la política, los criterios y los instrumentos no pueden ser otros. El problema para el sector salud se deriva de la evidente selección adversa que se está propiciando mediante la acción de tutela, cuando se facilita que el ingreso al régimen subsidiado se concentre en personas con riesgo superior al promedio; adicionalmente, este mecanismo está desestimulando la afiliación al régimen contributivo. Sin embargo, al mirar los datos agregados en la encuesta de marzo de 2000 no se encontró selección adversa. Esto quiere decir que los casos reportados no son significativos. Este problema es sumamente relevante, puesto que la estrategia de aseguramiento tiene por objetivo dispersar los riesgos de la población y no concentrarlos en los enfermos; frente a la situación que plantea la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar otros mecanismos de cobertura de las enfermedades catastróficas que no pongan en riesgo la viabilidad financiera del régimen subsidiado mediante un deliberado propiciamiento de la selección adversa. Hay que tener claro que el SISBEN es un instrumento del cual se sirven la política y los programas sociales. Por tanto, la atención en salud a grupos de población especial debe tratarse mediante el diseño de políticas y programas especiales y específicos, mas no forzando o desnaturalizando la esencia de un instrumento como el SISBEN, diseñado para captar y discriminar pobreza estructural.
4 Conclusiones y recomendaciones
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1. En relación con la estrategia política y con los criterios de focalización 1.1 Conclusiones La declaración constitucional de Colombia como Estado Social de Derecho identifica el ordenamiento jurídico con prevalencia de los derechos fundamentales y hace explícitos el compromiso y la responsabilidad del Estado en una mayor justicia social basada en claros principios de justicia distributiva, de solidaridad, de dignidad humana, de equidad, la eficiencia y la universalidad. El hecho de que la falta de acceso a los servicios básicos afecta principalmente a los más pobres es reconocido por la Constitución, que da prioridad al gasto social y, dentro de él, ordena la atención preferencial a los grupos de población más pobre y vulnerable del país. El concepto de equidad va más allá de la declaración liberal del siglo XVIII de igualdad de oportunidades y se acerca más al segundo principio de Rawls de preferencia por los más débiles. El desarrollo armónico de los principios de universalidad, equidad y eficiencia no son aspectos fáciles de abordar en países que, como Colombia, mantienen elevados niveles de pobreza y desigualdad, una alta concentración de riqueza y un déficit fiscal importante. Atender primero a los más necesitados y a los más pobres entre los pobres es la base de la existencia de una sociedad justa. Beneficiar a los menos afortunados tiene como objetivo que toda la sociedad pueda alcanzar su desarrollo humano; entendido este desarrollo, de acuerdo con la propuesta de Sen, como la capacidad de alcanzar realizaciones básicas que le permitan al individuo liberarse de la miseria, de la exclusión política y del marginamiento social. La equidad es, y debe ser, en Colombia, el fundamento de los modelos y de las políticas de desarrollo social. Los gobiernos deben, dentro de esta política estatal, diseñar las estrategias, las formas y los mecanismos más apropiados, eficaces y eficientes, para dirigir a los diferentes estamentos de la sociedad, oficiales y privados, a dar preferencia a los menos afortunados. En la operación de los programas se debe privilegiar la participación de estos grupos de población en las decisiones de asignación de recursos, la exigencia de resultados y la rendición de cuentas. La introducción de mecanismos contractuales de mercado en la organización y prestación de los servicios no elimina la acción del Estado sino que cambia su forma de intervención poniendo más énfasis en su papel de promotor del marco regulatorio colectivo, de evaluador de la calidad de los
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servicios y de garante de la equidad en su prestación. Esta es la única forma de asegurar la construcción de una sociedad justa y verdaderamente liberada de la miseria y la exclusión. En la última década el país desarrolló la estrategia de focalización de los servicios sociales y, por ende, del gasto social. La ley la definió como el proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable, concepto que ha tenido su mayor desarrollo y experiencia en el sector de la salud con la implantación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y dentro de éste, en el régimen subsidiado. La focalización no implica, necesariamente, una modalidad determinada de entrega de los subsidios. Se puede tener focalización con entrega de subsidios a la oferta o con entrega de subsidios a la demanda. Los subsidios a la oferta, es decir, a las instituciones que prestan los servicios, suponen que a ellas acceden preferencialmente los pobres, ya sea por su ubicación o por los requisitos exigidos por la institución como un método de focalización. Cuando los supuestos no se dan se producen ineficiencias por altos costos de atención y baja calidad en los servicios, como clásicamente ha sucedido en el sector educativo con las escuelas públicas y en el sector salud con los hospitales públicos. Los subsidios a la demanda, es decir, la asignación de éstos a las personas, como lo estableció la ley 100/93 para el régimen subsidiado de salud, suponen que las instituciones prestadoras reciben ingresos según las personas que atiendan. Éstos tienden a producir mejor calidad y a ser más eficientes, pero su correcto funcionamiento depende de la capacidad colectiva de pedir cuentas. En la práctica, en el sector salud, subsisten los sistemas de oferta y demanda, porque la transformación de subsidios a la oferta por subsidios a la demanda aun no se ha logrado plenamente. Sin que se registre mayor experiencia en su manejo, pero no por ello de menor importancia, están los que podrían denominarse subsidios a la oferta focalizados con criterios de demanda, no por asignación prioritaria de recursos a un sector determinado, sino entendidos como la asignación de recursos a la institución que presta el servicio, condicionada por el número de personas atendidas y por la calidad con que presten el servicio. Este es el caso de las becas Paces que se entregaban a las instituciones que recibían personas pobres de secundaria. Las instituciones eran previamente seleccionadas según su calidad, medida por resultados del ICFES, asegurando que estuviera en el promedio o por encima en la calificación de los exámenes de estado. Pero recibían la matrícula y pensión según el número de personas atendidas. La focalización de los servicios sociales para la aplicación del gasto social y el concepto de subsidios a la demanda, que permite la libre elección y la introducción de mecanismos contractuales de mercado para la prestación de los servicios, bien por los sectores público o privado, han modificado drásticamente el carácter de la prestación de los servicios, del acceso y del disfrute de los mismos. Estos han pasado de ser unos servicios de caridad, que dependían principalmente de la buena voluntad de los oferentes, sin
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incentivos para mejorar la calidad y eficiencia, a constituirse en la exigencia de un derecho fundamental con instrumentos para ponerlo en práctica. Aún subsisten ineficiencias e inequidades que obedecen a falta de información, a filtraciones de carácter político, a mecanismos poco eficaces de control y vigilancia, al prácticamente inexistente control social y al exceso de regulación de los programas focalizados. No hay duda sobre la necesidad de mantener, afinar y consolidar las estrategias de focalización de los servicios sociales, en especial las que tengan que ver con el desarrollo de los individuos, de sus capacidades y realizaciones, tales como salud, educación, vivienda, agua potable. La pobreza y la desigualdad que se registran en el país, cualquiera que sea el indicador que se utilice para medir su evolución, permiten afirmar que los programas focalizados son una exigencia para el desarrollo. Teniendo en cuenta que la calidad del desarrollo se mide en términos de equidad y no solamente en cantidad de ingreso, la focalización del gasto público social hacia los más pobres tiene mayor rentabilidad. El propósito de política es, naturalmente, lograr la cobertura universal con el convencimiento de que en Colombia solo se logrará si se da prioridad a los más débiles. La actual coyuntura política, económica y social del país, constituye, por sí misma, una poderosa y adicional razón para impulsar y consolidar aun más las políticas focalizadas que dan preferencia a los más desprotegidos. En la práctica, la focalización ha logrado, entre otras cosas, una mejor y más eficaz ejecución del gasto público social, lo quel se refleja en su evidente impacto redistributivo. Ha habido significativos incrementos en la cobertura de salud y mejoras percibidas por los usuarios, en las condiciones de acceso a los servicios. En estos resultados positivos ha contribuido, de manera significativa, la aplicación del Criterio de Focalización Individual señalado por el CONPES Social. El instrumento SISBEN, en que se apoya la aplicación del mencionado criterio, capta las características estructurales de la pobreza que tienen que ver con el ingreso real ex ante en los términos de Hicks. Es una aproximación de la capacidad de un individuo, dentro del marco familiar, para tener un ingreso corriente durante un tiempo dado. Busca acercarse a medir las capacidades de las personas, en cuanto mide los medios disponibles para satisfacerlas, en el contexto de las características particulares que diferencian la apreciación y la dificultad del logro. El SISBEN permite medir la pobreza, pero es, ante todo, un índice de estándar de vida. Por su diseño y estructura ha permitido avanzar en el conocimiento y la medición de la multidimensionalidad de la pobreza, construir perfiles de pobreza a nivel de los municipios, proveerlos de una valiosa herramienta para la planeación del desarrollo sectorial y local, ordenar en forma continua, de mayor a menor, la población pobre. Sin embargo, debe reconocerse que la administración de la focalización individual entraña riesgos por la posibilidad que tienen los hogares de distorsionar la información para obtener mayores beneficios de los que le corresponderían a sus características socioeconómicas, tiene costos administrativos y problemas de sostenibilidad política ante la reacción de los menos pobres. Esto exige tomar medidas de diferente índole para minimizar los riesgos.
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Ha sido usual que se confunda la política social con los criterios de focalización y, en particular con el SISBEN, que es un instrumento básico del cual se sirve la política social para lograr que los programas que se diseñen lleguen efectivamente a la población objetivo. La aplicación simultánea del nuevo Sistema General de Seguridad Social en Salud y de la estrategia de focalización individual mediante la aplicación del instrumento SISBEN ha facilitado que, tanto la comunidad como diversos actores e instituciones de la vida pública, confundan el régimen subsidiado con el SISBEN. Incluso, en no pocos casos, a que se confunda éste último con el acceso y con la prestación misma de los servicios de salud. A las dificultades y deficiencias de los programas de la administración, gerencia y regulación de los procedimientos y de la calidad de los servicios se les ha denominado los males del SISBEN, lo que no sólo ha contribuido a la confusión y a la desinformación, sino, también, a una importante distorsión de los verdaderos problemas y de sus causas. El SISBEN permite identificar, clasificar y ordenar las familias e individuos frente a la característica de estándar de vida para diferenciar a los pobres a partir de sus condiciones socioeconómicas particulares. Sin embargo, cuando se trata de elegir beneficiarios por otra razón diferente a pobreza, o adicional a ella, es necesario utilizar los instrumentos complementarios adecuados. Igualmente una condición de vulnerabilidad puede darse sin que se dé la de pobreza. Por ejemplo, los enfermos del SIDA. El Estado debe promover la atención de todos los ciudadanos que tengan alguna situación de vulnerabilidad, pero el subsidio lo focaliza en los más pobres. A un sistema de información, como es el SISBEN, no se le puede pedir que incluya o excluya a determinadas personas, que las clasifique o reclasifique según la enfermedad que padezca o la situación económica coyuntural por la que esté pasando. En este sentido debe hacerse particular mención de las diversas sentencias de la H. Corte Constitucional que, en acciones de revisión de tutelas, ha ordenado incluir en el SISBEN a todas las madres gestantes que deben ser atendidas gratuitamente, así como a personas sin capacidad de pago, desempleados y en condiciones de debilidad manifiesta, como también a las que no se encuentran clasificadas en el nivel que, según los fallos, les corresponde dadas las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran. Claramente, el sentido de las sentencias es que esas personas accedan al régimen subsidiado. La revisión y los ajustes que, en muchos casos, se han solicitado y se ha ordenado efectuar en virtud de tales fallos, se refiere a los programas específicos para cubrir determinados grupos de personas para solucionar o atender problemas de carácter coyuntural, pero no a la herramienta que, dada su concepción y naturaleza netamente instrumental, y no de política, no tiene capacidad de respuesta para tales requerimientos.
1.2 Recomendaciones 1.
En la concepción de desarrollo humano, la pobreza y la desigualdad son multidimensionales. El desarrollo se califica no solamente por el nivel de ingreso alcanzado sino por la equidad lograda.
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2.
Las políticas sociales que se diseñen en Colombia deben, por razones económicas, políticas, sociales y éticas, tener como fundamento básico la equidad. La lucha contra la pobreza y la desigualdad debe asegurar un desarrollo humano sostenible que sitúa las personas en el centro de los programas de desarrollo.
3.
La estrategia de focalización de los servicios sociales y del gasto social debe mantenerse, porque ha demostrado ser un camino eficaz para avanzar hacia la universalización de los servicios sociales básicos, en la medida en que da prioridad a la población más pobre y vulnerable que no tendría acceso.
4.
El criterio de focalización individual implementado en la última década aplicando el instrumento SISBEN, debe mantenerse, pues no sólo ha demostrado su significativo impacto redistributivo sino que, además, se ha convertido en una poderosa herramienta para la asignación más equitativa de los subsidios en sectores de alto impacto social.
5.
Los subsidios a la oferta que se mantengan en el sector salud deberían ser estructurados o asignados con criterios de demanda. De esta forma, los incentivos a la eficiencia y a la calidad se unificarían para las dos modalidades de subsidio que persisten en el sector. Son varias las razones que sustentan esta propuesta: i) la escasez de recursos, que se agrava con los riesgos ya comprobados del doble gasto y que prácticamente ha estancado la ampliación de cobertura del régimen subsidiado; ii)la existencia de la figura de los "vinculados" en tanto no existan recursos suficientes para afiliarlos y no se revise a fondo el "efecto perverso" de su regulación y operación; iii) las dificultades topográficas, de geografía y de dispersión de la población.
6.
Los beneficios de los programas sociales deben tener amplia divulgación. Tanto en su diseño, como en la ejecución y evaluación, debe insistirse en la participación activa de la comunidad. Es la comunidad la más llamada a avanzar en la democratización de la organización y prestación de los servicios, tan tímida y desordenadamente realizada hasta ahora.
2. En relación con el instrumento SISBEN 2.1 Conclusiones El gasto público social es un instrumento, potencialmente fuerte, que tiene un gobierno para reducir la pobreza, mejorar la distribución del ingreso y mejorar la calidad de vida. Sin embargo, los recursos para tal fin son limitados, por tanto, se debe focalizar su asignación. Por otro lado, es importante asignar los recursos donde se logre el mayor impacto distributivo posible y más bienestar para la población más pobre; entonces se debe elegir un instrumento que pueda orientar y evaluar el gasto público social sobre el mencionado bienestar.
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En la actualidad existen muchos métodos o instrumentos para focalizar la población pobre hacia programas sociales. Para elegir el mecanismo más adecuado estos deben ser evaluados [Grosh y Baker (1995).Legovini (1999)] con base en tres criterios: a) eficiencia horizontal (error tipo I); b) eficiencia vertical o capacidad de filtro (error tipo II); y c) los costos de administración del proceso. Un método de focalización es eficiente cuando minimiza la probabilidad de excluir individuos que deberían ser incluidos es la llamada eficiencia horizontal o error tipo I; y cuando la probabilidad de incluir personas que deberían ser excluidas es mínima, con lo que demuestra buena capacidad de filtro, es la eficiencia vertical, que está relacionada con el error tipo II. Según el tercer criterio, el proceso de focalización debe ser evaluado de acuerdo con un intercambio entre el costo de la infiltración y los costos de administración del sistema. Es decir, el mecanismo ideal sería el que maximiza la eficiencia de la focalización y minimiza los costos de administración. 2.1.1 Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN Dado que no se cuenta con un indicador tipo "Goldstandar" para medir el ingreso real de manera aceptable para el grupo de investigadores que desea calificar los indicadores, se comparó el I-SISBEN con otros indicadores corrientes de pobreza, aun sabiendo sus limitaciones. Utilizando, para la comparación, el ingreso de los hogares medido a partir del gasto con el decil 5 como punto de corte entre pobres y no pobres y como beneficiarios de programas sociales las personas en los dos primeros niveles de SISBEN, el I-SISBEN arroja una Eficiencia Horizontal del 81% y una Eficiencia Vertical del 69.2%. Es decir, el 81% de los pobres está correctamente clasificado. Del mismo modo, se considera que hay 31% de no pobres "colados" en estos dos niveles de SISBEN. Frente a la LP: se clasificaron las personas en cada uno de los seis niveles según el puntaje SISBEN; luego el grupo de personas en cada nivel se dividió dependiendo de si se encontraba por encima o por debajo de la Línea de Pobreza. Este ejercicio arroja valores superiores al anterior: Eficiencia Horizontal, 85.3% y Eficiencia Vertical, 97.7%. Usando el ICV: se calculó el índice de todas las personas y se dividió por deciles; luego se compararon los seis niveles del SISBEN con los deciles de ICV; el punto de corte, similar al ejercicio sobre deciles de gasto, fue el quinto decil de ICV. En este caso, la Eficiencia Horizontal fue de 84.7% y la Eficiencia Vertical de 85.5%. En cuanto a la carnetización SISBEN y a la afiliación a régimen subsidiado 51 : la Eficiencia Horizontal es de 95.3% y la Eficiencia Vertical de 75.8%, lo que equivale a decir que se quedaron 4.7% de pobres por fuera y 24.2% eran "colados". La eficiencia horizontal del I-SISBEN es casi tan alta, como la de los países desarrollados, pero su eficiencia vertical es mucho mayor; esto se entiende porque, en esos países, dado que cuentan con más
5 1 La carnetización SISBEN corresponde a la pregunta de la ECV sobre la tenencia del carné pero no sobre la afiliación al Régimen Subsidiado; esta distinción es importante, porque no necesariamente la persona que tiene carné del SISBEN, está afiliada al Régimen Subsidiado, es tanto solo potencial beneficiaria, es elegible.
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recursos, lo que importa es cubrir al mayor número de pobres, y no importa que se infiltren al sistema los no pobres 52 . Al comparar el número de personas poseedoras de carné SISBEN con la división resultante de la Línea de Pobreza (LP), se encuentra una EH de 95.9% y una EV de 87.9%. Al comparar con deciles de ICV, la EH es del 95.8% y la EV es del 90.9%. En síntesis, el índice tiene alta eficiencia horizontal de la focalización, pues minimiza el error tipo I: excluir a los pobres. Tiene buena, aunque menor, eficiencia vertical, ya que minimiza, en menor grado, el error tipo II: dejar entrar a no pobres y presentar bajos costos de administración. Ha demostrado ser más eficiente en minimizar los errores tipo I y II que otros métodos tradicionales como los de focalización geográfica o de focalización por ingresos monetarios. El I-SISBEN permite clasificar a las personas de manera continua, lo que representa su mayor fortaleza para la entrega de subsidios en orden de prioridad del más pobre al menos pobre. Las variables que utiliza para clasificar permiten predecir la capacidad de generar ingresos de una familia en el largo plazo, lo que está más acorde con los nuevos enfoques de pobreza, entendida como la "falla de capacidades" (Sen, 1999), según los cuales lo importante no es el ingreso, por sí mismo, sino la posibilidad que da el ingreso de tener mejor acceso a otras capacidades básicas para el desarrollo libre de la persona y para garantizar la posibilidad de ser agente de su propio bienestar. 2.1.2 Pertinencia y peso de las variables del I-SISBEN El I-SISBEN es un índice de estándar de vida (living standars indicator) que resulta de la elección de las variables con mayor poder de discriminación frente a la evaluación del estándar de vida. El I-SISBEN califica la información sobre los objetos de valor (formas de ser o hacer consideradas valiosas) que dan cuenta de las condiciones de vida de las personas en el aquí y el ahora de una sociedad. Sobre los problemas relacionados con la vulnerabilidad de las variables del I-SISBEN a la manipulación, se investigaron las causas del error tipo II, dejar entrar a no pobres. En el ejercicio de reaplicación de la encuesta SISBEN a una muestra aleatoria de afiliados al régimen subsidiado se confirmó, empíricamente, que un porcentaje similar de personas (alrededor del 28%) figura en los niveles SISBEN 1 y 2, cuando en la actualidad quedarían clasificadas en niveles superiores. Estas diferencias se explican, en su mayor parte, por las variables educación en la zona urbana y de acceso a servicios públicos en la rural. Buena parte del aumento en el puntaje podría explicarse porque las personas han mejorado sus condiciones de vida. En lo concerniente a las variables que conforman el I-SISBEN: actualmente existen algunas que son irrelevantes, bien porque no discriminan pobreza o porque son altamente vulnerables a la distorsión. Este último es el caso de las variables de ingreso y educa-
5 2 Según Atkinson A. "On targeting social security", el caso extremo es el programa de gasto en seguridad social en Bélgica con una eficiencia horizontal de 99% y una vertical de 8%.
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ción. Las variables vulnerables a la distorsión y la inexistencia de sanciones al informante se convierten en un incentivo para buscar un puntaje I-SISBEN más bajo, mediante la solicitud de reaplicación de la encuesta. Otra fuente de cambio son las variables que no están en el índice, porque no se medían o eran poco representativas, pero que tienen buena capacidad discriminatoria, por lo que podrían incluirse en una nueva versión; en la sección de recomendaciones se proponen las características del nuevo índice SISBEN, con las variables que se ha considerado incluir. Hay problemas en lo referente a puntos de corte (umbral debajo del cual la población es identificada como pobre) para otorgar subsidios. La existencia de los puntos de corte actuales se ha convertido en un incentivo perverso hacia la distorsión de la información en aquellas familias que quedan ligeramente por encima de dicho punto y hacia la manipulación, por parte de las autoridades locales, del concepto rural-urbano para hacer pasar centros poblados y zonas rurales como urbanas y facilitar la inclusión de familias residentes en esas zonas en un nivel SISBEN más bajo. Teniendo en cuenta que la primera ficha SISBEN se construyó a partir de la información de la encuesta CASEN de 1993, es posible que los "objetos de valor" hayan cambiado desde entonces, por lo cual es necesario utilizar información más reciente para evaluar la pertinencia de las variables; esto se pude hacer, pues se cuenta con la encuesta de calidad de vida de 1997. La pertinencia de las variables van cambiando con el tiempo, por ejemplo, si la cobertura de servicios públicos llega en un momento dado a ser de 100%, es evidente que hay que buscar otro objeto de valor que discrimine la pobreza y que probablemente antes no era tan importante.
2.2 Recomendaciones 1.
El Gobierno debería adoptar para la medición de la pobreza un único indicador oficial. Diversos análisis teóricos y empíricos han demostrado que el Indice de Condiciones de Vida, que capta la multidimensionalidad de la pobreza, es un muy buen predictor del ingreso de los hogares medido a través del gasto.
2.
Se recomienda mantener lo positivo del I-SISBEN y corregir sus defectos, ya que es un indicador específico que mide los niveles del estándar de vida, el bienestar humano, y que puede asignar y orientar el impacto deseable para las políticas y programas sociales; además es eficiente en términos horizontales y verticales.
3.
Mantener un índice compuesto que permita la ordenación de las personas pobres, con ponderaciones diferenciales para la zona urbana y rural.
4.
Ajustar el instrumento SISBEN con base en los estudios y resultados que se plasman en el capítulo II y con la metodología que se propone en los siguientes aspectos:
En el índice SISBEN: 1) excluir las variables irrelevantes que por comprobación estadística y econométrica demuestran que carecen de capacidad
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discriminatoria y son altamente vulnerables; 2) incluir las variables omitidas que, mediante comprobación estadística y econométrica, demuestren ser relevantes por su capacidad discriminatoria y logren establecer las diferencias regionales; 3) afinar las variables que se mantienen para lograr una mejor predictibilidad; 4) revisar y ajustar las ponderaciones de las variables.
En la ficha de clasificación socioecómica: rediseñar la encuesta para incluir: 1) información y variables que identifiquen las diferencias regionales y las que contemple el nuevo I-SISBEN; 2) información que capte, en atención al fallo T-108300 de la H. Corte Constitucional, el embarazo de la mujer; 3) los nombres, números de cédula y las firmas del informante y del encuestador.
En el software: con base en los ajustes, inclusiones y exclusiones que se efectúen, tanto en la ficha como en el índice, se debe: 1) desarrollar el nuevo software para el manejo operativo del instrumento; 2) dar carácter de restringida a la información para evitar la manipulación externa.
5.
Diseñar las nuevas cartillas del SISBEN, con especificaciones claras y precisas de las normas, reglas y procedimientos para su aplicación, uso, mantenimiento y sostenibilidad por parte de las entidades territoriales, de forma tal que el instrumento SISBEN sea un sistema de información "vivo" con un adecuado control de calidad.
6.
Determinar y reglamentar, con las autoridades municipales, la comprobación que mediante la utilización de otras fuentes de información local puede y debe efectuar para depurar y asegurar la calidad de la información.
7.
Estudiar cuidadosamente, en aras de la eficiencia administrativa en materia de costos, las posibilidades que existan de diferenciar la información que puede ser actualizada sin necesidad de reaplicar la encuesta, por ejemplo, nacimientos y defunciones, sin que ello implique manipulación o mayor riesgo de distorsión de la información. Puede considerarse el diseño de una ficha adicional de actualización, con los debidos controles y seguridades.
8.
Abolir los puntos de corte de SISBEN (1, 2, 3,...) y adoptar el sistema de subsidios graduales, basados en el puntaje que cada familia o individuo obtiene según sus condiciones socioeconómicas particulares, de tal manera que los municipios otorguen subsidios en los porcentajes que establezca cada programa social conforme a sus objetivos y hasta donde los recursos lo permitan.
9.
La línea que separa a los pobres de los no pobres debe ser definida por la política o el programa específico, en el marco de los objetivos que persigue y de los recursos disponibles.
10.
Para minimizar el riesgo de distorsión de la información y la posibilidad de manipulación por parte de los diferentes actores involucrados, se recomienda no dar a conocer públicamente la fórmula de cálculo del puntaje SISBEN.
11.
Dado el cambio estructural de variables y la necesidad de captar cambios positivos o negativos en las condiciones de vida de las familias (la clasificación de una
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familia en determinado nivel de pobreza, no puede considerarse como permanente), se estima que se debe iniciar la aplicación del I-SISBEN ajustado para ampliar coberturas y actualizar los datos existentes. La forma de hacerlo, su gradualidad y su costo deben estudiarse cuidadosamente y asegurar la existencia futura de un censo vivo. 12.
Se debe romper la cultura de la pobreza. Un efecto perverso de la focalización es enviar un mensaje equivocado: considerar la pobreza como un estado permanente y, en el caso extremo, promover una competencia para demostrar quién es el más miserable. Se debe cambiar la mentalidad del usuario, dar señales e incentivos para que los individuos busquen mejorar sus condiciones de vida, lo que se puede lograr con subsidios progresivos, dependiendo de la evolución de los resultados.
13.
Cambiar el nombre de I-SISBEN por el de Indicador de Progreso Social.
14.
Es muy importante desarrollar un marco regulatorio que contemple sanciones para la información mal reportada y para los funcionarios que alteren los datos, tales como la obligación de reponer de su propio patrimonio los costos en que incurra al corregir la informacion, sin perjuicio de las sanciones penales y disciplinarias a que haya lugar.
3. En relación con los procesos institucionales 3.1 Conclusiones El SISBEN, como instrumento de focalización individual de los programas sociales, se encuentra bastante desarrollado en el país. En todos los municipios se ha aplicado y ha sido el sector salud el que con mayor énfasis impulsó y, en gran medida, financió el inicio de la operación y aplicación, dado que ha sido su principal usuario a través del régimen subsidiado. Las siguientes son las conclusiones generales: Según los resultados de los estudios contratados, la aplicación del SISBEN se inició en algunos municipios entre 1993 y 1994, siendo 1996 el año de mayor auge en su desarrollo. En abril de 2000 se encontraban 26.756.286 personas registradas en las bases de datos de los municipios, con una cobertura de aplicación de la encuesta de 63.3% sobre el total de la población colombiana estimada para ese año en 42.299.301. En a la zona urbana la cobertura de aplicación del SISBEN es de 56.6%, equivalente a 17.013.171 personas, y en la rural de 79.5%, 9.743.116 personas. Por niveles del SISBEN, la distribución en el estudio de evaluación contratado por el Ministerio de Salud mostró que:
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De las 26.756.286 personas registradas, 17.413.019 están en los niveles 1 y 2.
En el nivel 3 se encuentran 6.469.761 personas.
629.717 personas en los niveles 4, 5 y 6.
En la evaluación de los procesos institucionales en el municipio se usaron como referencia los lineamientos diseñados por la Misión Social del DNP. Las principales conclusiones son:
En el 94.2% de los municipios existe un administrador responsable del SISBEN y, de éstos, el 89.8% ha recibido capacitación para el manejo específico del instrumento de focalización.
El nivel de estudios del 62.7% de los encargados del SISBEN es bachillerato o estudios universitarios incompletos; en este punto los manuales sugerían el nivel profesional con experiencia en administración y con habilidades para el manejo de información. La causa más probable es la inexistencia de este perfil profesional en muchos municipios.
Para la operación del SISBEN, el 92% de los municipios cuenta con recursos tales como cartillas, equipos de cómputo para el procesamiento y manejo de la información recopilada, espacios y oficinas adecuadas para el funcionamiento del programa y atención a la ciudadanía. Sin embargo, menos de la mitad de ellos, el 47.8% dispone de apoyo en cartografía. Sería deseable una mayor compatibilización de las aplicaciones existentes en los municipios con el SISBEN, para lograr que se use mejor la información.
Tan solo el 41.5% de los municipios cuenta con un rubro especial de presupuesto de funcionamiento para la administración e implementación del SISBEN.
Sobre una muestra de personas registradas en el SISBEN se indagó sobre la permanencia de la ficha original de reporte de datos. Se encontró que aproximadamente el 40% no la conservaba.
El 78.9% de los municipios dispone de un plan de actualización del SISBEN. Sin embargo, el 24.3% aduce la falta de recursos financieros como la causa por la cual no se puede mantener actualizada la información, posiblemente con la esperanza de obtener recursos del nivel nacional para la reencuesta;el 8% adujo la dispersión de la población; el 3.7%, la falta de capacitación, y el 52.8% , una combinación de las anteriores.
En relación con la utilización de la información por parte del municipio:
El SISBEN, aunque ha sido utilizado primordialmente para la asignación de subsidios en salud, ha tenido otros usos, tales como la estructuración de los planes de desarrollo (56.1%), la entrega de subsidios de vivienda (74.2%) y educación (50.9%) y la organización de programas especiales (73.5%).
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Con respecto a la participación social y a las instituciones de vigilancia y control:
En el 76% de los municipios actúa, al menos, un organismo de control social, como son las veedurías ciudadanas, los comités de participación comunitaria y las alianzas o asociaciones de usuarios; y en el 59% de los municipios participan en la identificación de los beneficiarios de los programas sociales.
A pesar de que los estudios de evaluación no permitieron dimensionar o evidenciar empíricamente la queja sobre la interferencia de intereses partidistas, ésta fue la más frecuente, a juicio de los evaluadores.
Lo que sí se pudo comprobar, pero no dimensionar, fue el cambio de la ubicación rural por la urbana, haciendo aparecer centros poblados rurales como poblaciones urbanas.
En los 100 municipios estudiados se encontraron solamente 345 reclamos escritos presentados por la comunidad por mala clasificación. Dichos reclamos fueron presentados ante las personerías municipales.
Las conclusiones más importantes en la selección de beneficiarios para el régimen subsidiado en salud son:
De 7.882.070 afiliados al régimen subsidiado, 60.4% pertenecen al nivel 1 y 2 del SISBEN,el 9.3% corresponden al nivel 3, y 30.3% no se encuentran registrados en el Sisben. No se tuvieron en cuenta los 502.984 afiliados que fueron identificados como pertenecientes a las comunidades indígenas.
Cuadro 44: Afiliados a las ARS que se encuentran registrados en el SISBEN
Afiliados
Personas
%
Total Afiliados a las ARS
7.882.070
100.0
Con SISBEN Nivel 1 y 2 sin contributivo
4.759.987
60.4
730.751
9.3
2.391.332
30.3
Con SISBEN Nivel 3 y más sin contributivo No registrados en el SISBEN
Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO, Análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre/ 99, y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto/00 (datos expandidos)
La reaplicación de la encuesta SISBEN a una muestra aleatoria de afiliados al régimen subsidiado, permitió confirmar que alrededor del 30.3% de personas figura en el nivel SISBEN 1 y 2, cuando en la actualidad quedarían clasificadas en niveles superiores; estas diferencias se explican, en su mayoría, por las variables educación en la zona urbana y acceso a servicios públicos en la rural. La mejoría en estas variables explica la mayor parte de la diferencia encontrada.
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3.2 Recomendaciones 3.2.1 Con respecto a la administración del sistema de selección:
Es necesario fortalecer la capacidad de gestión, tanto nacional como territorial, mejorar la capacidad de análisis, seguimiento y evaluación en los municipios y la capacidad de evaluación y control de calidad de la información por parte del nivel nacional.
Es necesario hacer una actualización de normas jurídicas que permitan exigir responsabilidad a las personas en relación con la validez de la información que suministren, y al administrador, por el manejo de la información de la encuesta de manera adecuada y vigilar que no exista la posibilidad de incluir personas en categorías que no correspondan a sus condiciones socioeconómicas reales.
3.2.2 Con respecto a la administración de la base de datos del SISBEN:
Desarrollar un plan de depuración de la base de datos que permita contar con una base consistente, actualizada y veraz y proponer una estrategia de actualización que busque, en lo posible, que se conforme en un censo vivo.
Diseñar e implantar un sistema continuo de control de calidad que permita mantener y actualizar la información.
Generar, con base en el SISBEN, un sistema de información único para medir las condiciones de pobreza, como soporte para todos los programas sociales que focalicen por la pobreza de las personas.
Recomendar al Departamento Nacional de Planeación, Misión Social, la revisión del I-SISBEN, la ficha de clasificación socioeconómica y el software, en cuanto a la selección y ponderación de las variables que más discriminan la pobreza.
Recomendar al Departamento Nacional de Planeación que se realice un estudio sobre el costo/beneficio de diferentes formas de aplicar el nuevo instrumento a partir de los estudios de la Misión Social. Con base en sus resultados, diseñar y poner en práctica un plan para aplicar las recomendaciones.
Recomendar a los alcaldes entregar las bases de datos al DNP, de modo que éste mantenga un back-up de la información, para depurar las bases de datos y para poner en funcionamiento el control de calidad.
Iniciar la depuración mediante cruces con la información de: -
Las registradurías locales: defunciones nacimientos, uniones legales o de hecho.
-
Catastro, tránsito y transporte, impuestos y otras dependencias del gobierno, con el fin de detectar tenencia de bienes muebles e inmuebles.
-
La base de datos de afiliados al régimen de salud.
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Estudiar jurídicamente la posibilidad de imponer sanciones por información falsa o distorsionada, con las recomendaciones para hacer operativa la aplicación de la sanción.
Advertir a la población potencialmente elegible para subsidios que la distorsión de la información para obtener un subsidio dado, puede resultar en inelegibilidad para otro subsidio; ejemplo: bajar nivel educativo para hacerse elegible para subsidio de salud, lo hace inelegible para subsidios de educación.
3.2.3 Con respecto a la información y participación ciudadana
Es urgente realizar procesos amplios de sensibilización y capacitación a toda la población acerca del proceso, los resultados, la utilidad y los controles del SISBEN. Esto incluye a: -
Las administraciones municipales, quienes como responsables del proceso, aplicarán o contratarán la aplicación de la encuesta y usarán sus resultados para tomar decisiones sobre los beneficiarios de subsidios o programas sociales.
-
La población en general, quienes al no comprender los objetivos y utilidad de la encuesta, responden inadecuadamente las preguntas.
Dado que la herramienta SISBEN está diseñada y pensada para tomar decisiones sobre la focalización de la población pobre, es imprescindible contar con la participación de las comunidades de base para su validación. Se proponen dos acciones que, en la práctica, pueden combinarse: -
Publicación periódica de los listados de población focalizada en los niveles 1 y 2 del SISBEN en las comunidades de la vereda o del barrio, para que validen la información de las personas que están incluidas en la base de datos.
-
En los municipios pequeños, realizar lectura pública de listados de población afiliada al régimen subsidiado en salud, en asambleas comunitarias amplias, en las que la comunidad de la vereda o el barrio validen la información de las personas que están incluidas en los contratos de régimen subsidiado. Este ejercicio ha sido realizado en repetidas oportunidades por el Ministerio de Salud (1998 - 2000) y varias entidades territoriales lo han promovido y orientado en diferentes municipios.
NOTA: aunque estas acciones son dispendiosas, permiten aumentar la probabilidad de que las personas estén correctamente elegidas como beneficiarias de subsidios. 3.2.4 Recomendaciones para el sector salud Dado que el estudio de evaluación centró parte de su análisis en los procesos, resultados e impacto de la aplicación del criterio de focalización individual a través del SISBEN
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en el régimen subsidiado de salud, las siguientes recomendaciones están referidas al sector salud, aunque gran parte de ellas pueden ser tomadas para cualquier otro:
Es indispensable que el Consejo Nacional de Seguridad Social y el Ministerio de Salud, efectúen una exhaustiva revisión de la reglamentación que se ha expedido, para lograr una mayor armonía entre ellas, simplificarlas y hacer viable su aplicación desde el punto de vista operativo.
Es necesario establecer una clara articulación entre los procesos de descentralización y de implementación del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Dado que la selección de beneficiarios de los subsidios tiene implícita una ordenación de gasto, se recomienda que, antes de la firma del contrato de afiliación con las instituciones prestadoras, el alcalde formalice la asignación del subsidio, afiliación de las personas al régimen subsidiado de salud, mediante acto administrativo, de modo que se genere una responsabilidad administrativa en el caso de afiliar a personas no elegibles. Esto, unido a la exigencia de que la ficha sea firmada por el encuestador y por el informante, cabeza o miembro de la familia, permitirá que el alcalde pueda tomar la información de las fichas SISBEN como real.
Darle alcance al contrato del régimen subsidiado entre el municipio y la ARS para que genere responsabilidad administrativa al otorgar subsidios sobre un listado con nombres completos y documento de identificación.
Fortalecer los sistemas de información para cruzar con el régimen contributivo, con las bases de datos de los afiliados a las ARS y detectar dobles afiliaciones (teniendo en cuenta el período de suspensión cuando el trabajador deja de pagar por terminación de contrato).
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Glosario de siglas ARS:
Administradora régimen subsidiado de salud
C A SEN:
Encuesta de caracterización socioeconómica
CCRP/BDO: Firma Contratista Unión Temporal BDO SALUD AGE – Corporación Centro Regional de Población CEPAL:
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CNSSS:
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
CONPES:
Consejo Nacional de Política Económica y Social
COPACO:
Comité de Participación Comunitaria
Cs:
Coeficiente de concentración
Csi:
Coeficiente de concentración del subsidio del sector
DANE:
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DEE:
Dirección de Estudios Económicos
DIOGS:
División de Indicadores y Orientación del Gasto
ECV:
Encuesta de calidad de vida
EH:
Eficiencia Horizontal
EI:
Eficiencia Vertical
ENH:
Encuesta Nacional de Hogares
ES:
Estratificación Socioeconómica
FOSYGA:
Fondo de Solidaridad y Garantía
ICFES:
Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior
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ICV:
Indice de Condiciones de Vida
IDG:
Indice de Desarrollo de Género
IDH:
Indice de Desarrollo Humano
INURBE:
Instituto Nacional de vivienda de interés social y reforma urbana
IPG:
Indice de Potenciación de Género
IPH:
Indice de Pobreza Humana
I-SISBEN:
Indicador del Sisben
ISS:
Instituto de Seguro Social
LI:
Línea de Indigencia
LP:
Línea de pobreza
MS:
Misión Social
NBI:
Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas
PAFI:
Pacto por la Infancia
PNUD:
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Psi:
Coeficiente de progresividad del sector
RSS:
Red de Solidaridad Social
SISBEN:
Sistema de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales
SISD:
Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia
SS:
Seguridad Social
UPC:
Unidad de pago por capitación
Programa Naciones Unidas para el Desarrollo