UUSI ALUEHALLINTO
UUSI ALUEHALLINTO – Hyvinvointialueista maakuntaitsehallintoon?
Matti Niemivuo
KAUPPAKAMARI
©2022 Helsingin Kamari Oy ja tekijä ISBN 978-952-246-791-1 ISBN 978-952-246-793-5 (Ammattikirjasto) ISBN 978-952-246-792-8 (sähkökirja) Kannen suunnittelu: Lumimarja Terttu Rönkkö Taiton suunnittelu: Maria Mitrunen Sivunvalmistus: Keski-Suomen Sivu Oy Hansaprint 2022 Tämä kirja on saatavilla myös KauppakamariTiedon Ammattikirjastossa, ammattikirjasto.fi.
SISÄLLYS
LUKIJALLE
15
LYHENTEET
19
I
ALUEHALLINTO JA HYVINVOINTIVALTIO 23
1
TUTKIMUSASETELMA JA SEN TOTEUTTAMINEN
1.1 1.2 1.3
Aluehallinto jatkuvan uudistamisen kohteena Tutkimuskohde, tarkastelukulma ja tutkimusmenetelmät Aluehallintoa koskenut aikaisempi tutkimus ja selvitystyö Tutkimuksen toteuttaminen ja jäsentely
1.4 2
2.1 2.2 2.3
23 23 27 28 30
HYVINVOINTIVALTIO JA OIKEUDELLINEN SÄÄNTELY 32 Pohjoismaisen hyvinvointivaltion käsite 32 Hyvinvointivaltion rakentaminen lainsäädäntöuudistuksin Suomessa 37 Suomalainen hyvinvointivaltio vaarassa: 1991–2019 43
sisällys
5
II
MAAMME ALUEHALLINNON KEHITYSVAIHEET
49
1
KEHITYKSEN VIISI VAIHETTA
49
2
KUNNALLISHALLINTO KEHITTYY ILMAN MAAKUNTAITSEHALLINTOA (1850-LUVULTA VUODEN 1919 HALLITUSMUODON SÄÄTÄMISEEN)
2.1 2.2
Ruotsin vallan ajan perintö ja muut kehitystekijät Lääninhallinnon rinnalle syntyy valtion piirihallintoviranomaisia Ylemmänasteinen itsehallinto nousee esille Yhteenveto
2.3 2.4 3
3.1 3.2 3.3 3.4
Kehitykseen vaikuttaneet tekijät Aluejakomuutoksia valtion aluehallinnossa Kysymys ylemmänasteisesta itsehallinnosta haudataan Tiivistelmä
4
ALUEHALLINTO JA ALUEPOLITIIKKA VALINKAUHASSA (SOTIEN JÄLKEISISTÄ AJOISTA 1980-LUVUN LOPULLE)
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Kehityksen suuntaa määränneet tekijät Lääninhallinnon aseman vahvistuminen Alueellisten kuntainliittojen synty Maakuntaitsehallinto jälleen esillä Aluehallinto ja aluepolitiikka kokonaistarkastelun kohteeksi Yhteenveto
4.6
6
KUNTIEN YHTEISTOIMINNAN MUODOKSI KUNTAINLIITTO (1920-LUVULTA SOTIEN PÄÄTTYMISEEN)
5
LÄÄNINHALLINNON ALASAJO KAHDESSA VAIHEESSA (1990-LUVULTA 2010-LUVUN ALKUUN)
5.1 5.2 5.3
Kehitystekijät Maakuntatason hallinto vahvistuu Lääninhallitusten alasajon ensimmäinen vaihe
sisällys
50 50 52 54 59 60 60 61 61 64 65 65 66 72 73 79 84 85 85 86 88
5.4 5.5
Vuoden 2010 aluehallintouudistus lakkauttaa läänit Tiivistelmä
6
KAKSI KARIUTUNUTTA ALUEHALLINTOUUDISTUSTA (2015 JA 2019)
89 101
6.1 6.2
Kuntayhtymien varaan rakentunut uudistus Maakunta- ja sote-uudistus
103 103 110
III
HYVINVOINTIALUE- JA SOTEUUDISTUKSEN LAINVALMISTELUJA LAINSÄÄDÄNTÖPROSESSI
143
1
LAINVALMISTELUPROSESSI
143
1.1 1.2 1.3
Pääministeri Antti Rinteen/ Sanna Marinin hallitusohjelma Hallituksen esityksen valmistelu Kysymys maakuntaverosta ja uusista tehtävistä
143 147 152
2
EDUSKUNTAKÄSITTELY
157
2.1
2.3 2.4 2.5
Lähetekeskustelu hyvinvointialue- ja sote-uudistuksesta Valiokuntien lausunnot 2.2.1 Valtiovarainvaliokunta 2.2.2 Hallintovaliokunta 2.2.3 Lakivaliokunta 2.2.4 Sivistysvaliokunta 2.2.5 Talousvaliokunta 2.2.6 Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta 2.2.7 Perustuslakivaliokunta Historia toistuu: opposition välikysymys Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö valmistuu Täysistuntokäsittely: lakien hyväksyminen
157 163 163 168 175 176 180 184 186 195 202 212
3
LAKIEN VAHVISTAMINEN JA VOIMAANTULO
219
2.2
sisällys
7
IV
UUDISTUKSEN RAKENTEELLISET MUUTOKSET
223
1
POLIITTINEN VALTAPELI JA LAINSÄÄDÄNTÖ
223
2
KANSANVALLAN NÄYTTÄMÖT: ALUEVALTUUSTO UUDEKSI DEMOKRAATTISEKSI TOIMIJAKSI
225
3
HALLINTORAKENTEIDEN MUUTOS
228
3.1
Hallintokoneisto ennen ja jälkeen hyvinvointialueja sote-uudistuksen Keskushallinnon ote vahvistuu Aluehallintoon uudet hyvinvointialueet Paikallishallinnossa kunnat uuden kehitysvaiheen alussa Yliopistot, saamelaiskäräjät ja kirkko Julkisten tehtävien yksityiset hoitajat: yritykset ja kolmas sektori
3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
249
4
JULKISTEN TEHTÄVIEN JA KUSTANNUSTEN UUSJAKO
250
5
HALLINNON ALUEJAOT
254
V
HYVINVOINTIALUEET JA MUU ALUETASON ITSEHALLINTO
257
1
HYVINVOINTIALUEIDEN VALTIOSÄÄNTÖISET PERUSTEET
1.1 1.2
Perustuslakisääntely Lainsäätäjän harkintavalta itsehallinnon rajoja määriteltäessä Hyvinvointialueen itsehallinnon keskeiset osatekijät 1.3.1 Hyvinvointialueen ja kunnan itsehallinto eivät ole samanlaisia 1.3.2 Aluejako, kieli ja identiteetti 1.3.3 Hyvinvointialueen asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet 1.3.4 Lakisääteiset tehtävät ilman yleistä toimialaa 1.3.5 Lakiin perustuva hallinto-organisaatio
1.3
8
228 233 241 242 246
sisällys
257 257 260 262 262 265 267 268 269
1.3.6 1.3.7
270 271
Valtionrahoitus ilman verotusoikeutta ”Melko tiukka valtionohjaus”
2
HYVINVOINTIALUEEN LAINSÄÄDÄNTÖ JA PERUSTAMINEN
2.1 2.2 2.3
Lainsäädäntökokonaisuus Hyvinvointialueiden perustaminen ja väliaikaishallinto Uudistuksen toimeenpano
272 272 276 279
3
ALUEJAKO
3.1 3.2 3.3
Uudet hyvinvointialueet maakuntapohjalta Hyvinvointialueen muuttaminen Uudenmaan alue
281 281 290 291
4
HYVINVOINTIALUEEN TEHTÄVÄT
293
4.1
Hyvinvointialueen tehtäväalat, järjestämisvastuu ja palvelujen tuottaminen Sosiaali- ja terveydenhuolto 4.2.1 Sosiaali- ja terveydenhuollon kehityspiirteitä kunnallisena tehtävänä 4.2.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen 4.2.3 Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankkiminen yksityiseltä sektorilta Pelastustoimi
4.2
4.3
293 299 299 301 308 310
5
HYVINVOINTIALUEEN HALLINTO-ORGANISAATIO
312
5.1
Organisaation perusrakenne ja hyvinvointialueen johtaminen Demokraattiset toimielimet 5.2.1 Aluevaltuusto 5.2.2 Aluehallitus 5.2.3 Muut luottamushenkilöelimet 5.2.4 Luottamushenkilön asema Virkakunta 5.3.1 Hyvinvointialuejohtaja 5.3.2 Viranhaltijat ja työntekijät
312 315 315 323 324 326 339 339 341
5.2
5.3
sisällys
9
5.4
5.5
Viranhaltijan asema ja virkamiesetiikka 5.4.1 Korruptiovaara? 5.4.2 Hyvinvointialuetta ja viranhaltijaa ohjaavat oikeusnormit ja muut normit Hyvinvointialueen liikelaitokset ja yhtiöt
6
HALLINTOMENETTELY JA PÄÄTÖKSENTEKO
6.1
6.3
Hyvä hallinto 6.1.1 Mitä on hyvä hallinto? 6.1.2 Hallintolaki ja hyvän hallinnon perusteet 6.1.3 Oikeusvertailua: Ruotsin uusi hallintolaki (2017:900) Hyvinvointialueen hallintomenettelyä ja päätöksentekoa koskeva sääntely Esittely ja esittelijän vastuu
7
HYVINVOINTIALUEEN TALOUS
7.1 7.2 7.3 7.4 7.5
Valtion rahoitus ja muut tulolähteet Hyvinvointialueen talousarvio ja -suunnitelma Hyvinvointialueen liikelaitosten talous Vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva hyvinvointialue Hyvinvointialueen hallinnon ja talouden tarkastus
374 374 375 377 378 380
8
HYVINVOINTIALUEIDEN YHTEISTOIMINTA
382
9
HUS-YHTYMÄ
384
10
MAAKUNTIEN LIITOT
385
11
AHVENANMAAN MAAKUNTA
389
VI
VALTION ALUEHALLINTO
393
1
VALTION ALUEHALLINTOA KOSKEVA PERUSTUSLAKISÄÄNTELY
393
2
ALUEHALLINTOVIRASTOT
394
3
ELINKEINO-, LIIKENNE- JA YMPÄRISTÖKESKUKSET
401
4
YHTEENVETO
408
6.2
10
sisällys
343 343 347 352 358 358 358 360 361 368 371
VII
ALUEHALLINTO OIKEUSVERTAILEVASTA NÄKÖKULMASTA 411
1
OIKEUSVERTAILUN MERKITYS
411
2
EUROOPPALAISEN ALUE- JA PAIKALLISHALLINNON PIIRTEITÄ
413
3
POHJOISMAAT
3.1 3.2 3.3 3.4
Ruotsi Norja Tanska Islanti
418 418 423 425 426
4
EUROOPAN NEUVOSTO JA EUROOPAN UNIONI
4.1 4.2 4.3
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja Kunta- ja aluehallintokongressi Euroopan alueiden komitea
427 427 428 429
VIII
HYVINVOINTIALUEEN ASUKKAIDEN OIKEUDET, OSALLISTUMINEN JA OIKEUSTURVA
431
1
OIKEUDET
1.1 1.2 1.3
Oikeus sosiaali- ja terveyspalveluihin Kielelliset oikeudet Yksityisyyden ja henkilötietojen suoja sekä julkisuus
431 431 434 436
2
OSALLISTUMINEN JA VAIKUTTAMINEN
438
3
SAAMELAISTEN ASEMA
440
4
OIKEUSTURVA
441
IX
HYVINVOINTIALUEIDEN SUHDE VALTIOON JA KUNTIIN
445
VALTION HYVINVOINTIALUEISIIN KOHDISTUVA OHJAUS JA VALVONTA
445
HYVINVOINTIALUEIDEN JA KUNTIEN YHTEISTYÖ
452
1 2
sisällys
11
X
ARVIOITA, PÄÄTELMIÄ JA KEHITYSNÄKYMIÄ
455
1
MITEN KÄY HYVINVOINTIVALTION?
455
2
KUINKA ONNISTUNUT OLI UUDISTUKSEN LAINVALMISTELU- JA LAINSÄÄDÄNTÖPROSESSI?
458
HYVINVOINTIALUEISTA AITOON MAAKUNTAITSEHALLINTOON
461
3
ENGLISH SUMMARY
465
I
INTRODUCTION
467
1
THE HEALTH AND SOCIAL SERVICES REFORM BECOMES A REGIONAL REFORM
467
2
RESEARCH DESIGN AND IMPLEMENTATION
470
3
BUILDING AND DISMANTLING THE FINNISH WELFARE STATE
471
HISTORICAL DEVELOPMENT OF REGIONAL GOVERNMENT IN FINLAND
479
1
THE SWEDISH LEGACY
480
2
FROM 1865 AND 1873 MUNICIPAL ACTS TO CONSTITUTION ACT OF FINLAND (1919)
482
THOUGHTS OF REGIONAL SELF-GOVERNMENT ABANDONED (THE PERIOD BETWEEN THE WORLD WARS)
484
DEVELOPMENT OF REGIONAL GOVERNMENT AND REGIONAL POLICY (FROM THE END OF THE SECOND WORLD WAR TO THE EARLY 1990S)
485
II
3 4
12
sisällys
5
TWO-STAGE PHASING OUT OF PROVINCIAL GOVERNMENTS AND ESTABLISHMENT OF REGIONAL GOVERNMENTS (EARLY 1990S TO THE BEGINNING OF 2020S)
487
STRUCTURES OF REGIONAL GOVERNMENT AND THEIR LEGAL FOUNDATION
491
STRUCTURAL CHANGES BROUGHT BY THE REGIONAL GOVERNMENT, HEALTH AND SOCIAL SERVICES REFORM
491
2
CONSTITUTIONAL BASES FOR REGIONAL GOVERNMENT
497
3
LEGISLATION ON AND ESTABLISHMENT OF REGIONAL GOVERNMENT
501
4
DIVISION OF THE COUNTRY INTO REGIONS
502
5
RESPONSIBILITIES OF REGIONAL GOVERNMENT
503
6
ORGANISATION, DECISION-MAKING AND ADMINISTRATIVE 504 PROCEDURE IN REGIONAL GOVERNMENT
7
REGIONAL ECONOMY
507
8
COOPERATION AMONG REGIONS
507
IV
REGIONAL GOVERNMENT IN THE OTHER NORDIC COUNTRIES
509
1
INTRODUCTORY REMARKS
509
2
SWEDEN
511
3
NORWAY
512
4
DENMARK
514
III
1
sisällys
13
V
RIGHTS OF REGIONAL RESIDENTS, POPULAR PARTICIPATION AND DUE PROCESS
517
1
FUNDAMENTAL AND HUMAN RIGHTS
517
2
OPPORTUNITIES TO PARTICIPATE AND CONTRIBUTE
518
3
POSITION OF THE SAAMI POPULATION
519
4
PROTECTION UNDER THE LAW
520
VI
STATE STEERING AND SUPERVISION
521
VII
ASSESSMENTS, CONCLUSIONS AND PROSPECTS FOR FUTURE DEVELOPMENT
523
1
WHAT IS GOING TO HAPPEN TO THE WELFARE STATE?
523
2
DRAFTING AND LEGISLATION PROCESSES IN THE REFORM OF REGIONAL GOVERNMENT AND SOCIAL AND HEALTH CARE
526
FROM REGIONAL GOVERNMENT TO GENUINE REGIONAL SELF-GOVERNMENT
528
3
14
LÄHTEET
531
HENKILÖHAKEMISTO
573
ASIAHAKEMISTO
577
sisällys
LUKIJALLE
Käsillä oleva teos ”Uusi aluehallinto – Hyvinvointialueista maakuntaitsehallintoon?” on oikeustieteellinen puheenvuoro uudesta aluehallinnosta. Kirja kertoo maamme alue- ja paikallishallinnon muutoksesta, joka lähenee pohjoismaista ja yleisemminkin eurooppalaista hallintorakennetta. Ensi kosketuksen aluehallintoa koskeviin kysymyksiin sain tultuani valituksi vuonna 1972 asetetun väliportaanhallintokomitean yleissihteeriksi. Erityisellä lämmöllä muistelen vuosina 1972–1974 käymiäni viikoittaisia keskusteluja komitean puheenjohtajan, maaherra Martti Viitasen (1913–1980) ja varapuheenjohtajan, kansliapäällikkö Arno Hannuksen (1920–2020) kanssa. Myöhemmin, vuonna 1979 julkaistiin samaa teemaa käsittelevä tutkimukseni ”Aluehallinto ja aluepoliittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineinä”. Tämä aihe sai jatkoa vuonna 2013 teoksellani ”Aluehallinto ja aluepoliittinen lainsäädäntö”, joka tarkasteli lääninhallitusten lakkauttamisen jälkeistä aikaa ja aluepolitiikkaa Euroopan unionin ajan Suomessa. ***
LUKIJALLE
15
Ensimmäiset hyvinvointialueiden aluevaalit käytiin tammikuussa 2022. Vaaleissa valituilla luottamushenkilöillä on suuri vastuu saada siirtymävaiheessa hyvinvointialueiden toiminta käyntiin. Vastaavasti tärkeä asema on kesäkuun 2021 kuntavaaleissa valituilla kuntien valtuutetuilla, kun uutta kunnallishallintoa ja -kulttuuria luodaan. Vaikka sosiaali- ja terveydenhuolto sekä pelastustoimi siirtyvät pääosin hyvinvointialueiden vastuulle, jää peruskunnille kuitenkin monia tärkeitä tehtäviä: esimerkiksi varhaiskasvatus, koulutus, sivistystoimi sekä maankäyttö ja kaavoitus. Kuntien odotetaan myös tarttuvan vahvemmin elinkeinotoiminnan ja työllisyyden kehittämiseen. Hyvinvointialueiden perustaminen merkitsee, että aluehallintoon perustetaan välittömän kansanvallan varaan rakentuva itsehallinto. Ajatus ei ole uusi, vaan yli 150 vuotta vanha toteutumaton uudistus. Vuoden 1919 hallitusmuoto mahdollisti tällaisen uudistuksen (”Lailla säädetään myöskin, millä tavoin ja kuinka laajalti kansalaisten itsehallintoa on sovitettava kuntia laajempiin hallintoalueisiin.”), mutta sitä ei toteutettu lukuisista ehdotuksista huolimatta. Vuoden 2000 perustuslakia valmisteltaessa vastaavanlaisen säännöksen tarve ei näyttänyt ilmeiseltä. Esimerkiksi itse kirjoitin ylemmänasteisen itsehallinnon kehitysnäkymistä vuonna 1997 (Encyclopædia Iuridica Fennica V, 1245) seuraavasti: ”Näköpiirissä ei ole, että Suomessa toteutettaisiin ylemmänasteinen itsehallinto. Toisaalta on selvästikin nähtävissä, että valtion aluehallintoa (mm. lääninhallintoa) ollaan keventämässä lähestyttäessä uuden vuosituhannen vaihdetta. Tämä saattaa lisätä paineita kunnallisen aluehallinnon kokoamiseen ja vahvistamiseen.”
Vuoden 2000 perustuslakiin otettiin kuitenkin kunnallista ja muuta aluehallintoa koskeva säännös (121 §). Pykälän 4 momentissa tehdään mahdolliseksi itsehallinnon toteuttaminen kuntaa suuremmilla alueilla (”Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla.”). Kahdella edellisellä vaalikaudella hallitukset epäonnistuivat yrityksissään toteuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus. Vaalikaudella 2011–2015 pyrittiin kuntayhtymien varaan rakentuvaan uudistukseen.
16
LUKIJALLE
Viime vaalikaudella (2015–2019) tarkoitus oli toteuttaa erittäin laaja maakuntahallinto sekä yksityistää valinnanvapauden nimissä sosiaalija terveyspalveluja. Tämä pääministeri Juha Sipilän hallituksen tärkein hanke juuttui eduskunnan perustuslakivaliokuntaan sekä sosiaali- ja terveysvaliokuntaan. Eduskunnassa ei päästy näkemään, olisiko hallituspuolueiden niukka enemmistö riittänyt uudistuksen läpiviemiseen eduskunnan täysistunnossa. Asian käsittely päättyi pääministerin jättämään hallituksensa eronpyyntöön keväällä 2019. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen valmistelema uudistus on huomattavasti rajatumpi kuin edellisen hallituksen uudistusehdotus. Se on kuitenkin monesta näkökulmasta tärkein rakenteellinen uudistus 2000-luvulla. Uudistuksessa on kysymys myös suomalaisesta hyvinvointi valtiosta ja sen tulevaisuudesta. Tätä on kuvannut vuonna 2012 autoonnettomuudessa vakavasti loukkaantunut kirjailija Kari Hotakainen, jonka sairaalalaitos parsi, paikkasi ja kuntoutti jälleen kirjoittamiskuntoon. Puolentoista vuoden kuluttua onnettomuudesta ilmestyneessä romaanissaan ”Luonnon laki” tekijällä oli paljon sanottavaa suomalaisesta hyvinvointivaltiosta. Tekijän mukaan sen ydintä on hyvä sairaanhoito riippumatta siitä, kuka on hoidettavana. Potilas maksaa vain murto-osan hoidon kustannuksista, koska pääosa niistä katetaan yhteiskunnan keräämillä verorahoilla. Vastuu hyvinvointivaltion säilyttämisestä siirtyy keskeisiltä osin kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille uudistuksen myötä. Vasta pitemmällä aikavälillä selviää, miten nämä uudet hyvinvointialueet onnistuvat tässä työssä. Marinin hallituksen uudistus ei koske koko aluehallintoa. Sen ulkopuolelle jää valtion aluehallinto, jonka keskeisimmät hallinto viranomaiset ovat aluehallintovirastot sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Varsinkin aluehallintovirastot ja niiden päätöksenteko joutuivat valokeilaan covid-19 viruksen torjunnassa. Lisäksi aluetasolla on muitakin toimijoita, joista keskeisiä ovat esimerkiksi maakuntien liitot. Tulevaisuus näyttää, tullaanko kansanvaltaisen maakuntahallinnon tehtäviä ja toimivaltaa laajentamaan sekä antamaan sille aidon itsehallinnon edellyttämä verotusoikeus.
LUKIJALLE
17
*** Tämän kirjan valmistumisesta ansaitsee monet kiitokset tuottaja Seija Ruohonen, joka myötävaikutti teoksen ottamiseen Kauppakamarin kustannusohjelmaan. Kiitän myös Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekuntaa, joka on emeritusprofessori-sopimuksen myötä luonut edellytykset jatkaa tutkimusta ja opetusta yliopistossa. Edelleen suuret kiitokset ansaitsee Richard Foley Lapin yliopistosta. Hän on saattanut englanninkielisen tiivistelmän tekstin helposti luettavaan muotoon. Lapin yliopistossa 25. päivänä tammikuuta 2022 Matti Niemivuo
18
LUKIJALLE