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III Alternative Finanzierungsmodelle und deren Umsetzbarkeit
1 Finanzierungsmodelle im Überblick
Alternative Finanzierungsinstrumente können aus verschiedenen Gründen zur Anwendung gelangen. Einerseits können sie als zusätzliche Varianten der Kapitalakkumulation dienen, d.h. der Erweiterung des potentiellen Kapitalgeberkreises. Andererseits können sie als Instrument der „außerbudgetären“ Finanzierung angewandt werden, wenn beispielsweise die Finanzierung einer Infrastrukturinvestition über einen Privaten bereitgestellt und abgewickelt wird.
Eines ist den Modellen gemein. Sie können als Ersatzinstrument für die „klassische Kommunalfinanzierung“ in Form von Darlehen dienen. Vorteilhaft sind alternative Modelle zudem aufgrund ihres komplementären Charakters. So kann bspw. eine Investition zu einem Anteil über ein Kommunaldarlehen finanziert werden, während der restliche Finanzierungsbetrag über eine alternative Variante akkumuliert werden kann.
Die im Folgenden dargestellten Finanzierungsoptionen beschränken sich daher nicht nur auf die reine Beschaffung finanzieller Mittel, wenn keine „klassischen“ Möglichkeiten mehr vorhanden sind, sondern beziehen ebenfalls – teilweise junge – Modelle der alternativen Finanzierungsbereitstellung mit ein. Dies umfasst somit keine taxative Aufzählung, sämtlicher, grundsätzlich denkbarer Finanzierungskonstellationen, als vielmehr eine Übersicht von neuen Handlungsmöglichkeiten, zentraler, in der Praxis bereits erfolgreich erprobter Modelle. Der Betrachtungshorizont umfasst damit ein breites Spektrum an Finanzierungsstrategien, und wird grob wie folgt unterteilt:
Abbildung 2: Möglichkeiten der alternativen Investitionsfinanzierung
Quelle: Eigene Darstellung, KDZ Wien, 2015
2 Modelle mit privater Beteiligung
Public-Private-Partnership Modelle folgen dem Grundgedanken, die Agenden in Zusammenhang mit Errichtung und Betrieb öffentlicher Infrastrukturprojekte zwischen öffentlicher Hand und Privaten zu verteilen. Dabei wird in der Regel zwischen drei Bereichen unterschieden. Der Erstellung (d.h. Planung und Errichtung), der Finanzierung (d.h. der Mittelbereitstellung für die Investition) und dem laufenden Betrieb nach der Errichtung, während der Nutzungszeit der Investition. 4 Aus dieser Grundkonstellation heraus haben sich in der Praxis unterschiedlichste Modelle und Varianten entwickelt, die sich hinsichtlich der Intensität der Einbindung des privaten Projektpartners unterscheiden.
Um eine, für die öffentliche Hand vorteilhafte – d.h. haushaltsschonende – Konstellation zu erreichen, ist vertraglich darauf zu achten, dass das wirtschaftliche Eigentum des Vermögengegenstandes dem Privaten zuzurechnen ist. Dies muss nicht zwingend mit dem zivilrechtlichen Eigentum übereinstimmen. Wenn eine Investition dem privaten Auftragnehmer zugerechnet wird, wird in der Regel nur der Miet-/Leasingaufwand oder Aufwand für sonstige Ausgleichszahlungen im ordentlichen Haushalt als Verwaltungsaufwand maastricht-wirksam. Wird das wirtschaftliche Eigentum jedoch dem öffentlichen Partner zugerechnet, wirkt die Investition, auch wenn sie durch einen Privaten finanziert wird, als kreditähnliches Geschäft an den öffentlichen Träger schuldenstanderhöhend. 5
Zur Beurteilung der wirtschaftlichen Zurechnung werden drei zentrale Risiken betrachtet, das Bau-, das Ausfalls- und das Nachfragerisiko. 6 Diese Risiken müssen zum überwiegenden Teil dem Privaten zugerechnet werden, sodass ein PPP-Projekt als maastricht-konform bewertet werden kann. Subsidiär für die Beurteilung der Zurechnungsfrage wird untersucht, in welchem Ausmaß der öffentliche Partner Gestaltung, Qualität, Instandhaltung und Preise bestimmen kann. 7 Für eine "Maastricht"-konforme Betrachtung müssen jedenfalls das Baurisiko und zusätzlich entweder das Ausfallsrisiko und/oder das Nachfragerisiko beim privaten Partner liegen. Im Ergebnis ist vor allem die Ausgestaltung des tatsächlichen Vertrages und der getroffenen Nebenabreden ausschlaggebend, welchem Partner das wirtschaftliche Eigentum zuzurechnen ist.
Während also im Erwerbermodell und Inhabermodell in der Regel das wirtschaftliche Eigentum bei dem öffentlichen Partner liegt, sind Miet-/Leasingmodell, Contracting-Modelle und Konzessionsmodelle in ihrer grundsätzlichen Modellstruktur geeignet, eine maastricht-konforme Zurechnung zum Privaten zu begründen.
4 Vgl. Rehm, H., Matern-Rehm, S., Kommunalfinanzen, VS Verlag, S. 257 ff. 5 Vgl. Posautz, G., Public Private Partnerships – Die abgabenrechtliche Behandlung in Österreich, Linde Verlag, 2006, S. 116 ff. 6 Vgl. Winkelmann, T., Public Private Partnership: Auf der Suche nach Substanz – Eine Effizienzanalyse alternativer Beschaffungsformen auf kommunaler Ebene, Nomos, 2012, S.760ff. 7 Vgl. http://wien.arching.at/fileadmin/user_upload/redakteure_wnb/A_Aktuelles/A_3_1_PPP/A_3_PPPDossierSeptember_2014.pdf
Tabelle 1: PPP-Modellübersicht nach Vertragsformen
Erwerbermodell Inhabermodell
Vertragsgegenstand Neubau/ Sanierung Neubau/ Sanierung
Laufzeit in Jahren 20-30 15-20
Eigentum am Objekt während Vertragszeit
Eigentumsübertragung nach Ablauf Vertragszeit auf AG Auftragnehmer (AN) Auftraggeber (AG)
Ja Nein, da AG bereits Eigentümer
Entgelt zur Deckung der Investitionskosten Ja, Abzahlung Ja, Vergütung
Zusatzentgelt für Eigentumserwerb Nein Nein
Quelle: Winkelmann, 2012 Vermietungs -modell LeasingModell (vgl. unten) ContractingOut (vgl. unten) Konzessions -modell
Neubau/ Sanierung Neubau/ Sanierung Optimierung von Anlagen (teilen) Neubau/ Sanierung
20-30 20-30 5-15 15-30
Auftragnehmer (AN)
Nein, außer bei Kaufoption Auftragnehmer (AN) Auftraggeber (AG) Auftragnehmer/ Auftraggeber ist
Nein Ja Ja/Nein
Nein, da Miete Nein, da Teilamortisation Ja Ja, durch Entgelte
Ja Ja Nein Nein
3 (Quasi-)Finanzmarktprodukte
Schuldscheindarlehen stellen den ersten Schritt in Richtung Kapitalmarkt dar und sind neben klassischen Bankdarlehen und Anleihen als Instrumente der langfristigen Fremdfinanzierung zu bewerten. 8
Im rechtlichen Sinne stellen Schuldscheindarlehen, im Vergleich zur Anleihe, keine Wertpapiere dar, sondern sind als Darlehen zu qualifizieren, wo der ausgestellte Schuldschein als zugrundeliegendes Beweispapier (Vertragsdokument) fungiert. Der Schuldschein ist im Vergleich zur Anleihe somit auch nicht börsenfähig und wird nicht am Kapitalmarkt gehandelt.
Vorteile von Schuldscheindarlehen liegen in einem weitgehend standardisierten Platzierungsverfahren. Die Dokumentationspflichten des Schuldscheindarlehens sind weniger stark ausgeprägt und nicht so verhandlungsintensiv wie bspw. bei Anleihen. Ebenfalls entfällt die Prospektpflicht, da SSDs nicht öffentlich angeboten werden. Unter Publizitätsaspekten – v.a. in
8 Vgl. Lenk, T., Rottmann, O., Hesse, M., Glinka, P., Kapitalmarktfinanzierung für Kommunen, Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft,
Infrastruktur und Daseinsvorsorge e.V., Universität Leipzig, 2015, Online Ressource: http://www.kompetenzzentrum-uni-leipzig.de/wpcontent/uploads/2015/03/Studie_Kapitalmarktfinanzierungen_Online.pdf
Antizipation einer intensiveren Bonitätsbeurteilung von Städten und Gemeinden – haben SSDs auch den Vorteil, dass diese diskret ausgegeben werden können. 9
Durch Begeben von Anleihen erfolgt eine direkte Kapitalaufnahme des Verwaltungsträgers am Kapitalmarkt. Diese fungiblen, d.h. handelbaren, Wertpapiere verbriefen den Gläubigern ein Recht auf Rückzahlung des aufgenommenen Kapitals sowie auf wiederkehrende Zinszahlungen. 10 Kommunalanleihen werden häufig emittiert, um öffentliche Investitionen im Erziehungs-, Gesundheits-, Justiz-, Handels- und Verkehrswesen, also bspw. den Bau von Straßen, Brücken, Flughäfen, Schulen, Kläranlagen, Kanalsystemen u.ä. zu finanzieren. Als Zeichner von Anleihen treten in der Regel private Investoren, wie auch institutionelle Investoren wie Banken, Versicherungen und Investmentfonds auf. 11 Vor allem in Deutschland sind bereits erste, erfolgreich platzierte Kommunalanleihen anzutreffen.
Tabelle 2: Vergleich Anleihe und Schuldscheindarlehen
Anleihe
Schuldner Gesellschaften mit Emissionsrecht, Börsenfähigkeit
Kapitalgeber/ Investoren Kleinbeträge –Institutionelle und private Anleger
Schuldscheindarlehen
Unternehmen beliebiger Rechtsform, sehr gute Bonität vorausgesetzt
Großbeträge – Kapitalsammelstellen (Banken, Sparkassen, Vorsorgekassen etc.)
Laufzeit und Tilgung Meist 2-10 Jahre, idR. endfällig, vereinzelt Sonderkündigungsrechte Fester Tilgungsplan
Volumen Grundsätzlich ab 10 Mio. Euro, im kommunalen Bereich idR. ab rd. 100 Mio. Euro sinnvoll Meist 2-15 Jahre, idR. endfällig oder nach einigen tilgungsfreien Jahren als feste Rate p.a.
Grundsätzlich im kommunalen Bereich ab 10 Mio. Euro bei Privatplatzierung, an 30 Mio. Euro bei Streuung
Vertragsgestaltung und Gläubigerrechte Hohe Anforderungen und umfangreiches Vertragswerk - Wertpapierprospekt Überschaubares Vertragswerk – kein Wertpapier, nur Vertragsdokument (Finanzierungsexposee)
Verbriefung Inhaberpapier Namenspapier
Fungibilität Hoch, da an Börse gehandelt Einzelvertragsverhältnis
Publizität Hoch – Publizitätspflicht für Darlehensnehmer Gering – Anonymes Darlehen
Transaktions- und Nebenkosten Einmalig bis ca. 4%-5%, lfd. bis ca. 2% des Nominalbetrags Einmalig bis ca. 2%-3% des Nominalbetrags, keine lfd. Nebenkosten
Flexibilität Schwerfällig Beweglich Schnell durchführbar
Externes Rating Zwingend – im Kommunalen Bereich kann dieses entfallen Nicht erforderlich
Quelle: Eigene Darstellung KDZ 2015, in Anlehnung an Roedl&Partner, 2014 und Zöllner – Univ. Hamburg, 2013
9 Vgl. Online Ressource – Vortragsunterlage: Zöllner, C., Langfristige Finanzierung, Universität Hamburg, Fakultät Wirtschafts- und
Sozialwissenschaften, 2013 http://www.wiso.unihamburg.de/fileadmin/sozialoekonomie/bwl/bassen/Lehre/Finanzierung_1/SoSe13/6._Langfristige_Fremdfinanzierung_neu.pdf 10 Vgl. Ritsert, R., Kapitalmarktorientierte Finanzierung kommunaler Investitionen, NOMOS Verlag 1999, S. 74 ff. 11 Vgl. ebd.
Der Vergleich der Charakteristika der Finanzierungsinstrumente Anleihe und Schuldscheindarlehen zeigt eine grundsätzliche Eignung für Städte und Gemeinden, wobei Schuldscheindarlehen aufgrund der kostengünstigeren Platzierung für kleinere Volumina zielführend sind, Anleihen ab einem Volumen von rd. 100 Mio. Euro eher für größere Städte geeignet sind. Hinsichtlich der Auswirkung auf den Stabilitätspakt sind die Finanzierungsinstrumente Anleihe und Schuldscheindarlehen ähnlich wie herkömmliche Darlehen zu bewerten, wobei ein Zinsvorteil für die Kommune entstehen kann.
Die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an der Realisierung kommunaler Vorhaben ist ein noch vergleichsweise „junger“ Finanzierungszweig, wobei auch hier unterschiedliche Ausprägungsformen existieren.
Bei Bürgerkrediten leihen BürgerInnen ihrer Stadt oder Gemeinde einen vorab fixierten Geldbetrag und erhalten dafür einen vereinbarten Zins. Zur Abwicklung bedarf es eines Intermediärs, in der Regel einer Bank in Besitz einer entsprechenden gesetzlich vorgeschriebenen Konzession.
Innovative Ansätze, vor allem zu Realisierung kleinerer Vorhaben, entstehen im Bereich des Crowd-Funding, d.h. im Bereich der Schwarmfinanzierung.
Zum Bürgerkredit zeigen sich folgende zentrale Unterschiede: Crowdfunding-basierte Bürgerkreditmodelle weisen einen konkreten Projektbezug auf und werden nicht „pauschal“ einer Stadt oder Gemeinde gewährt; idR. handelt es sich um kleinere, punktierte, an sich abgrenzbare Projekte; Zumeist wird als zweiter Intermediär – eine Treuhänderbank ist auch bei diesem Modell erforderlich – eine spezialisierte Crowd-Funding-Plattform, bspw. eine Web 2.0 Plattform genutzt; Sofern nicht anders durch den Kreditnehmer (d.h. die Stadt oder Gemeinde) vorgegeben, ist der Mindestbetrag vglw. gering (in Referenzprojekten bei bspw. 100 Euro); es handelt sich daher um ein System der Mikro-Kredit-Vergabe; Die Zinskonditionen zu welchen der Stadt oder Gemeinde Geld geliehen wird, ist durch den Kreditgeber grds. frei wählbar (in der Regel werden jedoch Zinsobergrenzen implementiert) – der Gesamtzinssatz errechnet sich aus dem gewichteten Mittelwert der gewährten Kreditmittelzinsen. 12
Einen Schritt weiter gehen Bürgerbeteiligungsmodelle im Bereich erneuerbarer Energien. Häufig werden Photovoltaik- oder Solaranlagen auf Dächern öffentlicher Gemeindebauten oder privater Objekte gebaut und betrieben. In größerem Stil werden auch ganze „Bürgerkraftwerke“ errichtet. Auch hier bestehen unterschiedliche Konstruktionen, entweder im Form von Unternehmensbeteiligungen, wenn eine eigene Projektgesellschaft errichtet wird, oder in Form von einer direkten (faktischen) Darlehensgewährung, wie bspw. in einer „Sale-andLease-Back“-Konstruktion wie im Bürgersolarkraftwerk Wien.
12 Vgl. https://www.leihdeinerstadtgeld.de/faq 2015
Modelle, die auf die Aktivierung ehrenamtlichen Engagements abzielen, können zudem zu einer Verbreiterung der Finanzierungsbasis führen. Zentraler Vorteil dabei ist, dass ein Verein durch ehrenamtliches Engagement jene Förderbereitschaft erreichen kann, die eine Stadt oder Gemeinde nicht erreichen würde. Hierbei vor allem in Zusammenhang mit Sponsoring und Fundraising, als Mittelbeschaffung über Spenden, wie auch Sach- und Dienstleistungen.
Diese Programme suchen gezielt, privates Kapital für die kommunale Leistungserbringung zu aktivieren. Dies erfolgt entweder in Form von besonderen Haftungsübernahmen, der Vergabe von Darlehen zu attraktiven Konditionen, die am Kapitalmarkt nicht erzielt werden könnten, oder der Ausschüttung von Zuschüssen.
Im Rahmen des EU-Investitionsprogrammes EFSI (Europäischer Fonds für strategische Investitionen) – auch als „Juncker-Fonds“ bezeichnet – sollen mit Direktmitteln von rd. 21 Mrd. Euro mindestens 315 Mrd. Euro öffentlicher und privater Investitionen bis 2017 realisiert werden. Dazu gehört auch die häufigere Verwendung von Finanzierungsinstrumenten in Form von Darlehen, Kapitalzuführungen und Garantien anstelle herkömmlicher Zuschüsse.
Der EFSI wird an den Start gehen, sobald die entsprechende EU-Verordnung das Legislativverfahren durchlaufen hat, voraussichtlich Mitte 2015.
Projektförderungen der Europäischen Investitionsbank(EIB) erfolgen in der Regel subsidiär zu anderen Finanzquellen, wie bspw. Bankdarlehen, Eigenmittel und Förderungen und finanzieren idR. bis maximal 50 Prozent der Projektkosten. Für den kommunalen Bereich als relevanteste Finanzierungsart sind Einzeldarlehen für Projekte anzusehen (Direktfinanzierung). Hierbei werden rd. 50 Prozent der förderfähigen Kosten darlehensgestützt finanziert. Hier besteht eine weitgehende Flexibilität, da keine vordefinierten Förderprogramme bestehen. Es können sowohl Einzelmaßnahmen (z.B. Errichtung Geothermieanlage) oder eine Bündelung gleichartiger Investitionen über einen mehrjährlichen Zeitraum erfolgen (bspw. Gebäudesanierung). Das Mindestvolumen der Investitionen ist idR. ab ca. 30 Mio. Euro zu beziffern.
Ebenfalls ab dem Jahr 2015 sollen Zuschüsse aus IWB/EFRE Programm beantragt werden können. Schwerpunkte des Programms IWB/EFRE Österreich 2014-2020 sind die Bereiche der Forschung und Innovation, der CO2-Einsparung und Energieeffizienz sowie die insgesamt von EU- und nationaler Seite verfolgte Intention „in Wachstum zu investieren“. Dies wird ergänzt durch die kohäsionspolitisch vorgesehenen territorialen Aspekte, insbesondere im Rahmen der städtischen bzw. Stadt-Umland-Entwicklung (funktionale Räume). Für das Beschäftigungsziel wird ein Beitrag durch die unmittelbaren Arbeitsplatzeffekte, vor allem jedoch längerfristig durch eine effiziente und innovative Wirtschaft geleistet. 13
13 http://www.oerok.gv.at/esi-fonds-at/efre/ziel-iwb-efre/iwbefre-programm-oesterreich-2014-2020.html
6 Anwendbarkeit alternativer Modelle in der kommunalen Praxis
Die vorgestellten alternativen Finanzierungsinstrumente bieten einen zentralen Vorteil: Sie zielen durchgehend auf eine Verbreiterung der Finanzierungsbasis und somit auf eine Aktivierung von Kapitalgebern ab, die bisher nicht oder nur eingeschränkt erreicht wurden. Hierbei ist besonders an kapitalmarktorientierte Modelle wie Anleihen oder Schuldscheindarlehen, aber auch Bürgerbeteiligungsmodelle und PPP-Lösungen zu denken. Während kapitalmarktorientierte Modelle erst ab einem eher höheren Volumen sinnvoll sind, können Bürgerbeteiligungsmodelle auch für Kleinprojekte eingesetzt werden.
Bürgerbeteiligungs- und crowd-funding-basierte Beteiligungsmodelle zeigen sich zudem vor dem Hintergrund des derzeit in Begutachtung befindlichen Alternativfinanzierungsgesetzes interessant. Demnach würde die Prospektpflicht erst ab 1,5 Mio. Euro Emissionsvolumen anfallen, sofern diese durch eine durch das Gesetz erfasste wirtschaftliche Unternehmung erfolgt und die je Anleger entgegengenommenen Beträge maximal 5.000 Euro nicht übersteigen. Vorteilhaft zeigt sich dies vor allem für die crowd-funding-basierten Modelle, welche sich in der Regel durch ein kleineres Beitragsvolumen je Anleger charakterisieren. Dass der Gesetzgeber speziell darauf abzielt, zeigt sich unter anderem darin, dass der Adressatenkreis, welchem eine Emission angeboten wird, mindestens 150 Personen betragen muss.
Ist mit einem Investitionsvorhaben das Finanzierungsziel verbunden, es außerhalb der Bestimmungen der Ausgaben- und Schuldenbremse zu realisieren, sind vor allem jene PPPModelle geeignet, bei welchen die Risikozurechnung und damit auch die Zurechnung des wirtschaftlichen (nicht zivilrechtlichen) Eigentums zu privaten Partnern erfolgt. Hier wird es primär um komplexe Fragen der Vertragsgestaltung gehen, die vor einer Realisierung zu prüfen sind. Jedoch zeigen sich erfolgreiche Praxisbeispiele, dass eine faire Kooperation für beide Seiten von Nutzen sein kann. Mit Blick auf die Zukunft der Investitionsfinanzierung lässt sich festhalten, dass die Regeln der Ausgaben- und Schuldenbremse vor dem Hintergrund der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung die kommunale Investitionstätigkeit nicht erleichtern wird.
Umso mehr werden komplementäre Finanzierungsstrategien erforderlich sein, wie die synergetische Nutzung klassischer Kommunaldarlehen, erweitert um alternative Finanzierungsformen. Praxisbeispiele zeigen, dass Bürgerinnen und Bürger bereit sind, „ihrer“ Stadt auch finanziell oder durch ehrenamtliches Engagement unter die Arme zu greifen.
Zudem sind Potenziale in der kooperativen Nutzung einzelner Finanzierungsinstrumente zu erwarten. Wenn bspw. mehrere Städte eine Anleihe begeben – wie es in Deutschland der Fall ist – können die Transaktionskosten bei der Emission auf mehrere Partner verteilt und damit für die einzelne Stadt oder Gemeinde vermindert werden.
Zuletzt ist an regionale und überregionale Kooperationen bei der Leistungser- und -bereitstellung zu denken. Wenn mehrere Städte ein gemeinsames Projekt – bspw. ein Hallenbad – in Form eines Verbandes oder einer gemeinsamen Gesellschaft errichten, können die Finanzierungskosten auf die einzelnen Projektpartner verteilt werden und damit im besten Fall auch Ausgaben und Schulden unterhalb der Grenzwerte der Vorgaben der Ausgaben- und Schuldenbremse bleiben.
