Einleitung

3 Ausgangslage und Zielsetzung

Dem österreichischen Förderwesen werden Effizienz- und Transparenzprobleme attestiert. Die Förderlandschaft ist nur schwer überschaubar, die Zielsetzungen der einzelnen Förderprogramme sind nicht ausreichend definiert und es mangelt an einer Abstimmung von Förderbereichen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. 3 Um die Koordination und Steuerbarkeit des österreichischen Förderwesens zu erhöhen, wurde daher die Transparenzdatenbank ins Leben gerufen. Zweck der Transparenzdatenbank 4 ist es dabei, ein weitreichendes Informations-, Kontroll- und Steuerungstool zu entwickeln. Wie der Rechnungshof 2017 feststellte, können diese Zwecke bislang nicht erreicht werden und es werden mehrere Unzulänglichkeiten genannt. Hierzu zählen Schwächen in der Erfassungslogik (Abgrenzungen von Förderungen), Inkonsistenzen, Informations- und Erfassungslücken sowie der beschränkte Datenzugriff für Förderungsabwickler, Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit. 5

Die Gemeindeebene ist von der Transparenzdatenbank (noch) nicht umfasst. Doch auch für die Gemeindeebene gilt, die Förderungen sichtbar zu machen und damit dem Auftrag nach mehr Transparenz im Förderbereich nachzukommen. „In den Budgets der Gebietskörperschaften sollten Direktförderungen quantifiziert und gegliedert nach Themenbereich, Zweck und Zielsektor (Unternehmen, private Haushalt und staatsnahe Organisationen) erkenntlich sein. Derzeit werden z. B. Förderausgaben der Gemeinden im Regelfall weder gesondert gekennzeichnet noch vollständig ausgewiesen.“ 6

Es zeigt sich, dass Übersichten zu Transfers noch fehlen. Allerdings bestehen bereits einzelne Pilotprojekte, welche der Transparenzsteigerung von kommunalen Förderungen dienen. Zu nennen ist hier insbesondere der Subventions-Checker (www.offenerhaushalt.at), welcher derzeit von einzelnen Städten umgesetzt wird. In diesem Tool gibt es die Möglichkeit eines Überblicks über die Struktur der Förderungen nach Aufgabenbereichen sowie einer Vertiefung auf einzelne Förderungen. Aggregierte Informationen für alle Gemeinden Österreichs – etwa nach Fördernehmern oder Förderbereichen – liegen nicht flächendeckend vor. Nur bei den Transfers zwischen den Gebietskörperschaften oder dem Fördervolumen der Gemeinden bestehen Übersichten, etwa im Rahmen der Gebarungsstatistik der Statistik Austria 7 . Auch existieren bereits detaillierte Analysen und Übersichten zu den Transferzahlungen zwischen Ländern und Gemeinden 8 . Ein Faktor, der bisherige Übersichten zu Förderungen erschwert, ist die Abgrenzung des Förderungsbegriffes. Dies wird in einer aktuellen Studie von Grossmann im Auftrag des Fiskalrates 9 hervorgestrichen. Derzeit bestehen unterschiedliche Begriffsdefinitionen und Abgrenzungen, welche etwa in der Weiterentwicklung der Transparenzdatenbank zu lösen sind. Dies trifft insbesondere auch auf die Gemeindeebene zu, wo sowohl Förderungen an Unternehmen und Private bestehen, als auch intensive Transferbeziehungen zu den Ländern.

3 vgl. Grossmann: Förderungen in Österreich, 2018, S. 3. 4 § 2 Transparenzdatenbankgesetz 2012 5 Vgl. Rechnungshof: Transparenzdatenbank, 2017, S. 15 ff. 6 Siehe Grossmann: Förderungen in Österreich, 2018, S. 26. 7 Statistik Austria: Gebarungsübersichten 2017, 2018. 8 Siehe hierzu etwa Mitterer et al.: Länder-Gemeinde-Transferverflechtungen, 2016. Biwald et al.: Transfers und Kostentragung, 2010. 9 Grossmann: Förderungen in Österreich, 2018.

Im Folgenden wurde daher das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung vom Österreichischen Städtebund beauftragt, einen kommunalen Förder- und Transferbericht zu erstellen, welcher einen Überblick zu den kommunalen Förderungen und Transfers gibt. Dabei sollen die folgenden Zielsetzungen verfolgt werden:  Steigern der Transparenz bei kommunalen Förderungen und Transfers  Vorschlag für Begriffsdefinitionen von Förderungen auf der kommunalen Ebene  Verschaffen eines Überblicks zu Struktur und Entwicklung von kommunalen Förderungen und Transfers  Detaillierte Betrachtung von kommunalen Förderungen und Transfers nach Bundesland und Raumtyp 10

4 Inhalte

Im ersten Kapitel wird ein Überblick zu den Förderungen und Transfers der Gemeinden gegeben. Hierbei wird einerseits auf die Zusammensetzung eingegangen – insbesondere nach Transfernehmern sowie nach Aufgabenbereichen. Andererseits erfolgt eine Betrachtung der zeitlichen Entwicklung. Es wird der Frage nachgegangen, inwieweit es in den letzten fünf Jahren zu Verschiebungen nach Aufgabenbereichen oder Transfernehmern gekommen ist. Das zweite Kapitel widmet sich schwerpunktmäßig den Förderungen von Gemeinden an Private. Neben einem generellen Überblick zu den Fördernehmern und Aufgabenbereichen werden im speziellen die Unterschiede nach Bundesland und Regionstyp herausgearbeitet. Im dritten Kapitel werden analog zum zweiten Kapitel die Transfers von den Gemeinden an die öffentliche Hand näher beleuchtet. Das vierte Kapitel umfasst schließlich eine kurze Übersicht über die wichtigsten Ergebnisse. Wien wird aufgrund seiner Doppelfunktion als Land und Gemeinde nicht in die Betrachtung einbezogen.

5 Zum Begriff der kommunalen Transfers sowie methodische Hinweise

5.1 Abgrenzung von Förderungen und Transfers

Grundsätzlich stehen mehrere Instrumente zur Förderung Dritter zur Verfügung:      „direkte Geldleistungen Kreditbürgschaften (…), zinsgünstige Darlehen und Zinszuschüsse Spezifische Steuervergünstigungen (z. B. spezielle Tarife (…), Steuerermäßigungen) Kapitalbeteiligungen Kauf von Leistungen zu überhöhtem Preis oder Abgabe von staatlichen Leistungen zu verbilligten Preisen (…) Regulierende Eingriffe mit Einfluss auf Marktpreise Sachleistungen (Schulbücher, Freifahrten etc.)“ 11

10 Die Zuteilung der Gemeinden und Städte zu den einzelnen Raumtypen erfolgte anhand der „Urban-Rural-Typologie“ der Statistik Austria aus dem Jahr 2016. Näheres siehe die methodischen Erläuterungen. 11 Siehe Grossmann: Förderungen in Österreich, 2018, S. 7.

In der finanzstatistischen Auswertung auf der Gemeindeebene kann nur eine Beschränkung auf direkte Geldleistungen erfolgen, da eine flächendeckende Analyse von indirekten Förderungen aufgrund der fehlenden Datenverfügbarkeit nicht möglich ist. Gerade auf Gemeindeebene kann dies aber mehrere Aspekte betreffen, wie etwa  Steuerbegünstigungen (z. B. Steuerstundung)  Kostenfreie Bereitstellung von Gemeindeinfrastruktur und -dienstleistungen (z. B. Überlassung von Einrichtungen wie Turnsälen und Veranstaltungsräumen)  Abgabe von Leistungen zu verbilligten Preisen (z. B. günstige Grundstücksabgabe an gemeinnützige Wohnbauvereinigung zur Bereitstellung günstigen Wohnraumes)  Sachleistungen (z. B. Baby-Rucksack zur Geburt eines Kindes, Gratis-Shuttle-Dienste)  Übernahme von Haftungen für ausgelagerte Gesellschaften oder sonstige private Unternehmen

In weiterer Folge erfolgt eine Konzentration auf Geldleistungen. Doch selbst bei diesen Transfers und Förderungen handelt es sich um keine homogene Masse, sondern diese können sehr unterschiedlich ausgestaltet sein. So unterscheiden sich verschiedene Transfer- und Förderarten beispielsweise hinsichtlich der Zweckbindung (Bindung an bestimmte Zwecke oder allgemeine Finanzzuweisung), der Mitfinanzierung (etwa bestehende Mitfinanzierungspflicht), des Zuteilungsprinzips (konkrete Verteilungsparameter), der Periodizität (einmalig oder laufend) oder der Evaluierung (Ausmaß der Kontrolle und Evaluierung). 12

Auch die VRV 1997 sieht einen sehr breiten Transferbegriff vor. „Förderungsausgaben sind Ausgaben für Maßnahmen Dritter, die zur Erfüllung kultureller, sozialer, wirtschaftlicher sowie sonstiger staatspolitischer und gesellschaftspolitischer Aufgaben getroffen werden, soweit hiefür keine unmittelbare Gegenleistung erfolgt.“ 13

Mit der VRV 2015 soll der Förderbegriff an das Bundeshaushaltsgesetz 2013 14 angepasst werden: „Unter einer Förderung ist der Aufwand für zins- oder amortisationsbegünstigte Gelddarlehen, Annuitäten-, Zinsen- oder Kreditkostenzuschüsse sowie sonstige nicht rückzahlbare Geldzuwendungen zu verstehen, welche die Gebietskörperschaft einer natürlichen oder juristischen Person für eine von dieser erbrachten oder beabsichtigten Leistung, an welcher ein ehrliches, von der Gebietskörperschaft wahrzunehmendes Interesse besteht, gewährt.“ 15

Da die vorliegenden Analysen auf den Datensätzen gemäß der VRV basieren, wird der breiten Definition an Transfers gefolgt. In weiterer Folge erfolgt dabei eine grundsätzliche Trennung in zwei Transferarten:

 „Transfers“: Dies umfasst sämtliche Transfers an die öffentliche Hand – daher etwa an andere Gemeinden und Gemeindeverbände oder an die Bundesländer;  „Förderungen“: Hierunter fallen alle Transfers an Private, wie beispielsweise an Unternehmungen oder private Haushalte.

12 Biwald et al.: Projekt Transfers und Kostentragung, 2010, S 13. 13 VRV 1997, Anlage 4. BGBl. Nr. 787/1996 idF BGBl. II Nr. 313/2015. 14 BHG 2013. BGBl. I Nr. 139/2009 idF BGBl. I Nr. 60/2018. 15 § 8 Abs. 5 VRV 2015. BGBl. II Nr. 313/2015 idF BGBl. II Nr. 17/2018.

Nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über die konkrete Abgrenzung der Förderungen bzw. Transfers nach Transfernehmern und ordnet diese den Posten der VRV 1997 zu. Eine detaillierte Beschreibung befindet sich in Tabelle 15 im Anhang. In der weiteren Analyse wurden einzelne Transfernehmer zusammengefasst, wie in der letzten Spalte ausgewiesen.

Tabelle 1: Förderungen und Transfers gemäß VRV 1997 sowie in der Analyse verwendete Begriffe

Förderungen und Transfers gemäß VRV 1997 Posten

Transfer- bzw. Förderungsnehmer laufende Transfers einmalige Transfers in der Analyse verwendete (zusammengefasste) Begriffe

Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransverzahlungen an Unternehmungen (ohne Finanzunternehmungen) Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an Finanzunternehmungen (Kreditinstitute, Versicherungsgesellschaften und rechtlich selbstständige Pensionskassen) Sonstige laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an private Haushalte Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an private Organisationen ohne Erwerbszweck

Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an Bund, Bundesfonds und Bundeskammern Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an Länder, Landesfonds und Landeskammern Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an Gemeinden, Gemeindeverbände und -fonds Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an Sozialversicherungsträger Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an sonstige Träger des öffentlichen Rechtes Laufende Transferzahlungen / Kapitaltransferzahlungen an das Ausland

Förderungen - privater Sektor

755 775

756 776 Förderungen an Unternehmungen und Finanzunternehmungen

768 778 Förderungen an private Haushalte

757 777 Förderungen an private Organisationen ohne Erwerbszweck

Transfers - öffentlicher Sektor

750 770 Transfers an den Bund

751 771 Transfers an Länder

752 772 Transfers an Gemeinden und Gemeindeverbände

753 773

754 774

780 785 Weitere Transfers an die öffentliche Hand

Quelle: KDZ: eigene Darstellung; VRV 1997 BGBl. II 787/1 996 idF 118/2007.

5.2 Methodische Hinweise

Abgrenzung des Förder- und Transferbegriffs

Einbezug von Städtevertreterinnen und -vertretern Die Städte Salzburg, Bregenz, Eisenstadt, Innsbruck, Linz, Villach und Wels veröffentlichen seit mehreren Jahren auf der Plattform www.offenerhaushalt.at im „Subventions-Checker“ die kommunalen Förderungen. Dabei werden alle Förder- und Transfer-Auszahlungen mitsamt den Förderkategorien und Fördernehmern der Städte aufgelistet. Die herangezogene Förderdefinition basiert auf den Vorgaben der VRV 1997 16 . Die Förderdaten müssen manuell aus den Buchhaltungssystemen der Städte ausgelesen werden. Im September 2016 haben sich interessierte Städte auf Standards geeinigt, um Förderungen automatisch aus den Gemeindehaushaltsdaten auszulesen. Auf Initiative des KDZ und des Österreichischen Städtebundes wurden hierzu im Rahmen eines Workshops am 22.9.2016 in Salzburg jene Posten und Ansätze sowie Kategorien definiert, welche die Grundlage für diesen „Kommunalen Förder- und Transferbericht“ darstellen.

Abgrenzung der Transfers und Förderungen Basierend auf den Vorarbeiten wurde schließlich eine sehr breite Definition des Transferbegriffs gewählt. Die näheren Zuordnungen der Transfers bzw. Förderungen gemäß VRV 1997 befinden sich oben bzw. im Anhang.

Finanzstatistische Auswertungen

Datenquelle Grundlegende Quelle für die finanzstatistischen Analysen ist der Gemeindefinanzdatensatz der Statistik Austria (Jahre 2012 bis 2016). In den Auswertungen erfolgt keine Differenzierung zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt.

Gesonderte Darstellung von Transfers und Förderungen Um eine übersichtlichere Darstellung der Ergebnisse zu ermöglichen, wurden die Ausgaben der Gemeinden für Transfers und Förderungen im 1. Kapitel zusammengefasst nach Aufgabenbereichen und Transfer- bzw. Förderungsnehmer ausgewertet. Die Kapitel 2 und 3 sehen eine jeweils getrennte Auswertung vor. Auswertung nach Aufgabenbereichen Eine Übersicht der Aufgabenbereiche inkl. Zuordnung zu den Gruppen bzw. Ansätzen der VRV 1997 befindet sich in Tabelle 14 im Anhang. Berechnung der Pro-Kopf-Werte Die Berechnung der Pro-Kopf-Werte basiert auf den Mittelwerten der einzelnen Gemeinden und repräsentiert damit eine durchschnittliche Gemeinde innerhalb der dargestellten Gliederung. Dafür wird zuerst der Pro-Kopf-Wert für jede einzelne Gemeinde errechnet und dann der Mittelwert der Pro-Kopf-Werte der Gemeinden im jeweiligen Bundesland oder im entsprechenden Raumtyp gebildet.

16 Siehe Seite 7

Diese Berechnungsmethode ermöglicht die Darstellung der Werte für eine durchschnittliche Gemeinde. Ausreißer verlieren mit dieser Methode an Gewicht. Bei einer geringen Anzahl an Werten (da etwa nur wenige Gemeinden in diesen Bereichen Förderungen oder Transfers geben) kann es zu einer Unterrepräsentation gegenüber einer summenweisen Betrachtung kommen (bei der Summenmethode würden die gesamten Ausgaben etwa in einem Bundesland den gesamten Einwohnerinnen und Einwohnern pro Bundesland gegenübergestellt werden). Gemeindeklassifzierungen Die Zuteilung der Gemeinden und Städte zu den einzelnen Raumtypen 17 erfolgte anhand der „Urban-Rural-Typologie“ der Statistik Austria aus dem Jahr 2016. Die Zuordnung der einzelnen Gemeinden zu den Raumtypen erfolgte durch die Statistik Austria aufgrund von unterschiedlichen Erreichbarkeiten, des Bevölkerungspotentials und dem Vorhandensein von bestimmten Infrastrukturen 18 . Die insgesamt elf Raumtypen wurden für die Auswertungen in dieser Studie zu folgenden vier Kategorien zusammengefasst:  Ländlicher Raum  Ländlicher Raum in Umkreis von Zentren  Regionale Zentren  Urbane Groß-, Mittel- und Kleinzentren Wien wird aufgrund seiner Doppelfunktion als Land und Gemeinde nicht in die Betrachtung einbezogen. Methodische Einschränkungen hinsichtlich Vergleichbarkeit Die Vergleichbarkeit der Ergebnisse nach Bundesland und Raumtyp wird durch mehrere Faktoren eingeschränkt:  Unterschiedliche Verbuchungspraktiken der Gemeinden: Die bestehende VRV 1997 19 sieht zwar Vorgaben zur Zuordnung nach Ausgabenarten oder Aufgabenbereichen vor, allerdings bestehen auch Auslegungsmöglichkeiten. Teils bestehen auch landesspezifische Konkretisierungen, welche in den Ländern durchaus unterschiedlich ausfallen.  Abgrenzungsschwierigkeiten des Transferberichts: In der VRV 1997 ist grundsätzlich eine Differenzierung von Transfers nach Fördernehmern vorgesehen. Allerdings werden hier sämtliche Transfers – daher etwa auch Geldflüsse an Beteiligungen der Gemeinden – umfasst.  Unterschiedliche institutionelle Gegebenheiten: Kommunale Leistungen können sowohl durch die Gemeinde als auch im Rahmen von ausgelagerten Einheiten erbracht werden – dies können etwa gemeindeeigene Gesellschaften oder aber auch Gemeindeverbände sein. Von den Gemeinden wird dies in unterschiedlichem Ausmaß in Anspruch genommen. So bestehen sowohl bundeslandspezifisch unterschiedliche Ausprägungen als auch unterschiedliche institutionelle Gegebenheiten. Bei einem hohen Anteil an ausgelagerten Einheiten steigen dann auch die Transfers an Unternehmen oder an Gemeindeverbände.  Beschränkung auf den Gemeindehaushalt: Förderungen, welche durch gemeindeeigene Gesellschaften oder Gemeindeverbände vergeben werden, können nicht erfasst werden.

17 Karte mit der Zuordnung siehe Anhang. 18 Vgl. Statistik Austria: Urban-Rural-Typologie 2016. S. 2ff. 19 Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 1997