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III Der Finanzausgleich im engeren Sinn im Überblick
Im Rahmen des Finanzausgleichs werden die Steuereinnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt. Der Großteil der Steuern (Gemeinschaftliche Bundesabgaben – wie z. B. Lohnsteuer, Mehrwertsteuer) wird im Rahmen der Ertragsanteilsverteilung zugeordnet. Ergänzende Elemente sind das Transfersystem sowie die eigenen Abgaben (z. B. Kommunalsteuer und Gebühren). Erst die Summe dieser drei Elemente ergibt den endgültigen Abgabenertrag der drei Gebietskörperschaftsebenen.
Abbildung 2: Der Finanzausgleich 2015
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis BMF: Sonderauswertungen zum FAG 2015; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2015.
Nachfolgend werden die Transfer- und Finanzierungsströme für das Jahr 2015 dargestellt. Dies sind die letzten verfügbaren Daten. Da sich durch das FAG 2017 Änderungen ergeben, wird in den Übersichtsabbildungen 4, 5, 6 und 9 auch auf Neuerungen durch das FAG 2017 Bezug genommen (eigener Kasten „Änderungen FAG 2017“). Genauere Ausführungen können dem aktuellen Handbuch zum FAG 2017 2 entnommen werden.
2 Bröthaler et al.: Funktionsweisen des Finanzausgleichssystems seit 2008; in: Bauer et al. (Hrsg.): Finanzausgleich 2017: Ein Handbuch, 2017.
1 Stufen des Finanzausgleichs im engeren Sinn
Der Finanzausgleich basiert auf den drei Elementen Ertragsanteile, Transfers und eigene Abgaben. Gemeinsam bestimmen sie die Finanzmittelausstattung aus dem Finanzausgleich. 3
Ertragsanteile aus gemeinschaftlichen Bundesabgaben:
Schritt 1: Oberverteilung: Vertikale Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die drei Gebietskörperschaftsebenen (Bund, Länder, Gemeinden). Schritt 2: Länderweise Unterverteilung: Horizontale Verteilung auf die einzelnen Länder bzw. auf die Summe der Gemeinden in einem Bundesland (Bildung der Ländertöpfe). Schritt 3: Gemeindeweise Unterverteilung: Horizontale Verteilung auf die einzelnen Gemeinden eines Bundeslandes.
Transfers:
Schritt 4: Transfers des Bundes: Zuteilung von Finanzzuweisungen und Zuschüssen des Bundes auf Länder und Gemeinden. Schritt 5: Transfers Länder und Gemeinden: Umlagen von den Gemeinden an die Länder sowie Förderungen von den Ländern an die Gemeinden.
Eigene Abgaben:
Schritt 6: Eigene Abgaben: Eigene Steuern sowie Gebühren.
Im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter Finanzausgleich nur die Verteilung der Ertragsanteile zu den Gebietskörperschaften verstanden.
Verhältnis zwischen den Gebietskörperschaften (Abbildung 3) Im Rahmen der Ertragsanteilsverteilung (Schritt 1-3) werden die gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die Gebietskörperschaften verteilt. Hierbei sind zahlreiche Vorwegabzüge zu beachten, wodurch sich ein ursprüngliches Verhältnis von 12,3 Prozent Gemeinden, 20,1 Prozent Länder, 63,7 Prozent Bund ergibt. Durch die vielfältigen Transfers vom Bund sowie zwischen Ländern und Gemeinden (Schritt 4+5) verändert sich das Verhältnis auf 9,3 Prozent Gemeinden, 35,8 Prozent Länder und 54 Prozent Bund.
Ergänzend müssen auch eigene Abgaben berücksichtigt werden (Schritt 6), welche insbesondere bei den Gemeinden und beim Bund hinzukommen. Schlussendlich ergibt sich ein Verteilungsverhältnis von 15,1 Prozent Gemeinden, 30,6 Prozent Länder und 53,6 Prozent Bund.
3 Nähere Ausführungen in Bröthaler et al.: Funktionsweisen des Finanzausgleichssystems seit 2008; in: Bauer et al. (Hrsg.): Finanzausgleich 2017:
Ein Handbuch, 2017.
Abbildung 3: Die Elemente des Finanzausgleichs, 201 5
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis BMF: Sonderauswertungen zum FAG 2015; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2015.
2 Schritt 1: Oberverteilung
Im Rahmen der Oberverteilung werden die gemeinschaftlichen Bundesabgaben (81,16 Mrd. Euro) auf die drei Gebietskörperschaftsebenen aufgeteilt. Der aktuelle allgemeine Verteilungsschlüssel liegt bei 67,417% Bund, 20,700% Länder und 11,883% Gemeinden.
Abbildung 4: Oberverteilung, 2015
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis BMF: Sonderauswertungen zum FAG 2015. Zuvor werden Vorwegabzüge in der Höhe von 3,09 Mrd. Euro abgezogen: Familienlastenausgleichsfonds: Seit 1977. Abschöpfung eines Mehraufkommens an Lohn- und veranlagter Einkommensteuer aufgrund des Wegfalls des Kinderabsetzbetrages und der Übertragung dessen in den Familienlastenausgleichsfonds. Gesundheits- und Sozialbereich: Seit 1997. Durch den Wegfall des Vorsteuerabzugs im Gesundheits- und Sozialbereich sind Beihilfen bei diesen Einrichtungen notwendig geworden. Diese werden mit einem Vorwegabzug in der Höhe des erhöhten Umsatzsteueraufkommens finanziert. Seit 2014 besteht eine Beihilfenkürzung von vier Prozent, wodurch eine Kostenverschiebung auf Landesund Gemeindeebene besteht. Gesundheitsförderung, -aufklärung und -information: Seit 1997: Durch die beschränkte umsatzsteuerfreie Einfuhr von Tabakwaren auf 25 Stück, entstanden Mehreinnahmen im Bereich der Umsatzsteuer, welche hier abgeschöpft werden. Kraftfahrzeugsteuer: Seit 1996. Aufgrund der EU-bedingten Herabsetzung der Straßenbenützungsabgabe wurde die Kraftfahrzeugsteuer für LKW ab 12 Tonnen angehoben. Diese Mehreinnahmen werden vom Bund abgeschöpft. Ausgleichsfonds Krankenversicherung: 2005 erfolgte eine Anhebung der Tabaksteuer. Die Mehreinnahmen daraus wurden mit dem FAG 2008 für den Ausgleichsfonds für die Krankenanstaltenfinanzierung zur Verfügung gestellt. Pflegefonds: Dieser Vorwegabzug dient seit 2011 der Finanzierung des Pflegefonds.
Die Unterverteilung der Ländermittel erfolgt nach folgenden Kriterien: Volkszahl: Die Abgaben mit einheitlichem Schlüssel (mit Ausnahme der Erbschaftsund Schenkungssteuer) sowie der Wohnbauförderungsbeitrag werden nach der Volkszahl (länderweiser Anteil) verteilt. Fixschlüssel: Die ursprüngliche Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen findet sich in „eingefrorener“ Form in verschiedenen Fixschlüsseln. Wohnbauförderung: Verteilung nach der Volkszahl. Fixschlüssel Krankenanstaltenfinanzierung: 0,949% des Aufkommens an der Umsatzsteuer werden nach einem eigenen Fixschlüssel verteilt und für die Krankenanstaltenfinanzierung verwendet; Ausgleich für die Abschaffung der Selbstträgerschaft: Verteilung im Verhältnis der länderweisen Auswirkungen. Spielbankabgabe und Erbschafts- und Schenkungsteuer nach örtlichem Aufkommen. Werbeabgabe nach einem Fixschlüssel. Zusätzlich werden aufgrund der Übernahme des Landespflegegeldes durch den Bund die Ertragsanteile der Länder nach einem Fixschlüssel im Ausmaß des ursprünglichen Landespflegegeldes gekürzt.
Abbildung 5: Länderweise Unterverteilung der Ländermittel, 2015
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis BMF: Sonderauswertungen zum FAG 2015.
Nach der Oberverteilung werden für die Gemeinden neun länderweise Gemeindetöpfe gebildet. Zuvor erfolgen Vorwegabzüge für den EU-Beitrag, die Krankenanstalten (Zweckzuschuss an die Länder) und die Siedlungswasserwirtschaft. Bei der Zuteilung der Mittel ist der Abgestufte Bevölkerungsschlüssel das wichtigste Kriterium. Schließlich werden die Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel abgezogen.
Abbildung 6: Länderweise Unterverteilung der Gemeindemittel, 2015
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis BMF: Sonderauswertungen zum FAG 2015. Anmerkung: Das Landespflegegeld wird vor dem Verteilungsvorgang fiktiv hinzugezählt und später bei der gemeindeweisen Unterverteilung bei jeder einzelnen Gemeinde abgezogen. Verteilungsschritte der Unterverteilung: Abgestufter Bevölkerungsschlüssel: Nach gewichteter Einwohnerzahl (Multiplikation der Einwohnerzahl mit Vervielfacher). Vervielfacher steigen mit der Einwohnerklasse an, wodurch größere Gemeinden pro Kopf mehr erhalten als kleinere. Fixschlüssel: Historisch bedingte fixe Aufteilungsverhältnisse nach Bundesländern; Volkszahl: Aufteilung nach dem länderweisen Anteil an der Einwohnerzahl; Örtliches Aufkommen: Länderweises Aufkommen an Grunderwerbsteuer, Bodenwertabgabe und Spielbankabgabe; Werbe- und Getränkesteuer sowie Selbstträgerschaft: Ergänzende historisch bedingte Fixschlüssel zwischen den Bundesländern. Gemeinde-Bedarfszuweisungen: Abzug bei den Gemeindemitteln und Weitergabe an die Bundesländer; Zweck: Aufrechterhalten oder Wiederherstellen des Gleichgewichtes kommunaler Haushalte, Deckung außergewöhnlicher Erfordernisse und Ausgleich von Härten.
Die gemeindeweise Unterverteilung erfolgt innerhalb eines Bundeslandes nach diesen Kriterien: Abgestufter Bevölkerungsschlüssel (§ 9 Abs. 11 FAG): Mit steigender Gemeindegröße steigen auch die Pro-Kopf-Beträge. Aktuelle Stufen: bis 10.000 EW – 1 41/67, 10.001-20.000 EW – 1 2/3, 20.001-50.000 EW – 2, über 50.000 EW 2 1/3. Im Zeitverlauf wurden die kleineren Gemeinden gegenüber den großen Städten besser gestellt.
Ersatz für Steuerentgänge und Spielbankabgabe (§ 11 Abs. 2 Z 2 u. 3, § 9 Abs. 8 FAG):
Getränkesteuerausgleich: Seit 2001. Aktuelle Verteilung nach historischem Aufkommen, pro Kopf, Nächtigungsstatistik und abgestufter Bevölkerungsschlüssel; Werbeabgabe: Seit 2000. Verteilung zu 40 Prozent pro Kopf, zu 60 Prozent nach historischem Aufkommen; Spielbankabgabe: teilweise Verteilung nach örtlichem Aufkommen.
Ressourcenausgleich/Finanzbedarf-Finanzkraft-Ausgleich (§ 11 Abs. 2 Z 1
FAG): Teilweiser Ausgleich des Unterschiedsbetrages zwischen eigener Finanzkraft und der durchschnittlichen Finanzkraft im Bundesland und der EW-Klasse. Nur gut 100 Gemeinden erhalten keinen Ausgleich.
Ausgleiche für strukturelle Änderungen im FAG (§ 11 Abs. 5 und 6. FAG):
Die Ausgleichs-Vorausanteile gemäß § 11 Abs. 5 und 6 sollen Verluste der Städte durch die Abflachung des ABS abmildern. Die Verteilung erfolgt anhand fixer ProKopf-Beträge je nach Bundesland und EW-Klasse. Ausgleich Selbstträgerschaft (§ 11 Abs. 8 FAG): Dieser Ausgleich soll die Mehrausgaben der Städte aufgrund der Abschaffung der Selbstträgerschaft ausgleichen. Landespflegegeld (§ 11 Abs. 2 Z 8 FAG): Das Landespflegegeld stellt einen Abzug bei den Gemeinde-Ertragsanteilen dar und soll die Minderausgaben durch den Wegfall der Umlagen für das Landespflegegeld abschöpfen.
Abbildung 7: Verteilung der Ertragsanteile, 2015
7% 0,38%
3% 3% insgesamt 8,575 Mrd. Euro inkl. Landespflegegeld insgesamt 8,448 Mrd. Euro abzgl. Landespflegegeld
Abgestufter Bevölkerungsschlüssel
87% Ersatz für Steuerentgänge und Spielbankabgabe
Finanzkraft-Finanzbedarf-Ausgleich (Ressourcenausgleich)
Ausgleich für ABS-Änderungen im FAG (Vorausanteile § 11 Abs. 7a FAG)
Ausgleich Selbstträgerschaft
Quelle: BMF: Sonderauswertungen zu den Finanzflüssen im Finanzausgleichsgesetz für das Finanzjahr 2015; KDZ: eigene Berechnungen 2017. Anmerkung: Ersatz für Steuerentgänge = Getränkesteuerausgleich und Werbesteuerausgleich.
Die gemäß Finanzausgleichsgesetz verteilten Finanzmittel kommen den Städten über 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern verstärkt zugute. Dies ist einerseits auf den abgestuften Bevölkerungsschlüssel, andererseits auf Vorausanteile zurückzuführen. Die Vorausanteile wurden notwendig, um zumindest die Nachteile der Städte durch die Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels abzufedern. Auch Kleinstgemeinden profitieren durch zahlreiche Maßnahmen zur Finanzkraftstärkung (Finanzbedarf-Finanzkraft-Ausgleich, Finanzzuweisungen des Bundes) stärker.
Abbildung 8: Ertragsanteile (exkl. Gemeinde-Bedarfszuweisungen) und teilweise Finanzzuweisungen/Zuschüsse des Bundes nach EW-Klassen pro Kopf (ohne Wien), 2015
Euro pro Kopf 1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
-200
unter 500 EW 501 bis 1.000 EW 1.001 bis 2.500 EW 2.501 bis 5.000 5.001 bis 10.000 EW EW 10.001 bis 20.000 EW 20.001 bis 50.000 EW 50.000 bis 500.000 EW
ABS Finanzkraft-Finanzbedarf-Ausgleich (Ressourcenausgleich) Landespflegegeld Ersatz für Steuerentgänge und Spielbankabgabe Ausgleiche für strukturelle Änderungen im FAG (§ 11 Abs. 5 bis 8) Finanzzuweisungen (exkl. § 21 Abs. 9 und 10)
Quelle: BMF: Sonderauswertungen zu den Finanzflüssen im Finanzausgleichsgesetz für das Finanzjahr 2015; KDZ: eigene Berechnungen 2017. Anmerkung: ABS = Abgestufter Bevölkerungsschlüssel, EW = Einwohnerinnen und Einwohner. Ersatz für Steuerentgänge = Getränkesteuerausgleich und Werbesteuerausgleich; Ausgleich für strukturelle Änderungen im FAG = Ausgleichs-Vorausanteile sowie Selbstträgerschaft. Eine Zuordnung der Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel sowie der Finanzzuweisungen gemäß § 21 Abs. 9 und 10 FAG nach EW-Klassen ist aufgrund der intransparenten Datenlage nicht möglich. Info: Die Darstellung enthält nicht alle Finanzmittelflüsse. Ein Teil der Mittel (Finanzzuweisungen für Gemeindekooperationen und -fusionen sowie weitere Finanzzuweisungen zur Stärkung der Finanzkraft) wird nach landesspezifischen Regeln ausgeschüttet, die Daten stehen jedoch der Öffentlichkeit nicht zur Verfügung. Es ist davon auszugehen, dass diese Mittel verstärkt kleineren und mittleren Gemeinden zugute kommen. So ist die bei den Gemeinden verbuchte Summe der Transfereinnahmen (inkl. Bedarfszuweisungsmitteln und Landes- sowie Bundesförderungen) bei den Gemeinden bis 500 EW pro Kopf dreimal so hoch wie bei den Städten über 50.000 EW. 4
4 Siehe hierzu die Studie Mitterer et al.: Aufgabenerfordernisse und Gemeinde-Finanzausgleich, 2014, S. 46 f.
7 Schritt 4: Transfers des Bundes
Im Finanzausgleichsgesetz ebenfalls vereinbart sind mehrere Finanzzuweisungen und Zuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden. Dies betrifft:
Zweckzuschüsse und Finanzzuweisungen des Bundes an Länder:
1,5 Mrd. Euro für z. B. Krankenanstaltenfinanzierung, Pflegefonds, Kinderbetreuung, schulische Tagesbetreuung; Kostentragung des Bundes an Länder: 6,9 Mrd. Euro v. a. für LandeslehrerInnen und das Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz;
Zweckzuschüsse und Finanzzuweisungen des Bundes an Gemeinden:
247 Mio. Euro v. a. für Finanzkraftstärkung und ÖPNV.
Die Finanzzuweisungen und Zuschüsse des Bundes sind betragsmäßig gedeckelt und werden nur teilweise jährlich valorisiert.
Abbildung 9: Transfers des Bundes an Länder und Gemeinden, 2015
Quelle: BMF: Die wichtigsten Transfers des Bundes an die Länder und Gemeinden 2015; KDZ: eigene Berechnungen 2017.
Es bestehen sowohl Transfers von den Gemeinden an die Länder (v. a. Umlagen) als auch Transfers von den Ländern an die Gemeinden (v. a. Gemeinde-Bedarfszuweisungen, Landesförderungen). Die Transfers von den Gemeinden an die Länder übersteigen die Transfers von den Ländern an die Gemeinden um insgesamt 1,47 Mrd. Euro. 5
Abbildung 10: Transfers zwischen Ländern und Gemeinden, 2015
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis BMF: Sonderauswertungen zum FAG 2015; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2015.
5 Näheres Ausführungen siehe auch Mitterer et al.: Länder-Gemeinde-Transferverflechtungen, 2016.
9 Schritt 6: Eigene Abgaben
Neben den gemeinschaftlichen Abgaben verbleiben einzelne Steuern sowie Gebühren bei den Gebietskörperschaften. Auf Bundesebene betrifft dies vor allem die Dienstgeberbeiträge für den Familienlastenausgleichsfonds. Auf Gemeindeebene sind die Kommunalsteuer, die Grundsteuer und die Gebühren die wesentlichsten Einnahmequellen. Bei den Ländern fallen im Vergleich nur sehr geringe eigene Abgaben an.
Abbildung 11: Eigene Steuern und Gebühren, 2015
Quelle: KDZ: eigene Berechnungen und Darstellung 2017 auf Basis Statistik Austria: Gebarungsübersichten 201 5.
