9788387251246 by keytext

Dr hab., prof. INE PAN i Politechniki Łódzkiej. Od 30 lat zajmuje się problematyką rynkowej transformacji sektorów sieciowych, ze szczególnym uwzględnieniem sektorów energetycznych. Jest autorem ponad 100 publikacji, w tym także książkowych, poświęconych różnym aspektom teorii i praktyki reform rynkowych w energetyce krajowej i zagranicznej. Uczestniczył w kilkunastu projektach badawczych, w tym także ﬁnansowanych przez UE. Przez wiele lat pracę naukowo-badawczą w obszarze rynkowych przekształceń w sektorach energetycznych łączył z działalnością ekspercko-doradczą na rzecz różnych instytucji publicznych. Był kolejno: doradcą Prezesa Urzędu Antymonopolowego w kwestiach restrukturyzacji sektora energetycznego; doradcą ds. regulacji energetyki w Ministerstwie Przemysłu i Handlu, i w tym okresie uczestnikiem procesu tworzenia pierwszej ustawy Prawo energetyczne; doradcą Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki; doradcą Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej; doradcą ds. bezpieczeństwa energetycznego Premiera RP. Obecnie jest kierownikiem Zakładu Ekonomii Instytucji w Instytucie Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie, zastępcą dyrektora Instytutu Nauk Społecznych i Zarządzania Technologiami Politechniki Łódzkiej oraz kierownikiem Zakładu Ekonomii w tym Instytucie.

www.keytext.com.pl

Andrzej T. Szablewski Liberalizacja a bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej

Andrzej T. Szablewski

LIBERALIZACJA A BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW ENERGII ELEKTRYCZNEJ Wydawnictwo Key Text

Spis treści Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Kontekst problemu oraz pytanie badawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Struktura i zawartość pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Rozdział 1 Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów elektroenergetycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Przesłanki liberalizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Zawartość pakietu liberalizacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Implikacje liberalizacji dla polityki energetycznej i regulacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. Geneza liberalizacji i pierwsze inicjatywy Komisji Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. Przebieg i efekty unijnego procesu legislacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7. Przebieg i modele liberalizacji sektora elektroenergetycznego w państwach UE 1.7.1. Model liberalizacji dobrowolnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.2. Model liberalizacji inspirowanej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.3. Model liberalizacji wymuszonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8. Przyczyny słabnięcia poparcia dla wyjściowej koncepcji liberalizacji . . . . . . . . . . . 1.8.1. Kontrowersje wokół oceny pierwszych doświadczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8.2. Ocena adekwatności koncepcji liberalizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8.3. Badania nad istotą działania nowych mechanizmów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Załącznik: Pojęcie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 17 26 35 42 44 49 51 53 56 58 60 64 69 71

Rozdział 2 Założenia a praktyka funkcjonowania konkurencyjnych rynków energii elektrycznej − aspekt bezpieczeństwa dostaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.2. Ocena dotychczasowych doświadczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.2.1. Przypadek rynku skandynawskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.2.2. Przypadek rynku brytyjskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.2.3. Przypadek rynków amerykańskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.2.4. Przypadek rynku australijskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2.3. Istota problemów z inwestycjami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2.3.1. Argument ułomności rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2.3.2. Bariera społeczno-polityczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 2.3.3. Ryzyko i jego źródła . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2.3.4. Bierność strony popytowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2.4. Rynek a bodźce inwestycyjne. Główne stanowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Rozdział 3 Geneza i rozwój regulacji bodźcowej oraz jej implikacje inwestycyjne . . . . . . . . . . . . 3.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Zarys teoretycznych podstaw regulacji bodźcowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Dwie strategie reform w zakresie bodźcowej regulacji cen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1. Strategia proefektywnościowej modyfikacji regulacji stopy zwrotu . . . . . . . 3.3.2. Stratega odwrotu od regulacji stopy zwrotu – wybór pułapowej regulacji cen (RPI-X) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122 122 125 129 129 131

3.4. Ewolucja mechanizmu regulacji typu RPI-X . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1. Kluczowa rola benchmarkingu w rozwoju regulacji bodźcowej . . . . . . . . . . 3.4.2. Internalizacja czynnika jakościowego w formule bodźcowej . . . . . . . . . . . . 3.5. Regulacja bodźcowa a bezpieczeństwo dostaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. Doskonalenie mechanizmu regulacji pułapowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6.1. RPI-X jako udane rozwiązanie regulacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6.2. Proponowane kierunki reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7. Zdolność pułapu cenowego do stymulowania inwestycji sieciowych . . . . . . . . . . . 3.7.1. Prezentacja stanowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2. Źródła słabości RPI-X – aspekt stymulowania inwestycji . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8. Regulacyjne implikacje niespójności w czasie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.1. Perspektywa historyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.2. Niespójność w czasie a koszty osierocone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.3. Niespójność w czasie a pułap cenowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.4. Inżynieria finansowa oraz jej implikacje w zakresie struktury finansowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136 136 142 144 146 146 151 154 154 158 165 165 168 171 177

Rozdział 4 Przekształcenia strukturalne sektora energii elektrycznej – w poszukiwaniu kompromisu między konkurencją a bezpieczeństwem dostaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 4.1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 4.2. Geneza i ewolucja pionowego i poziomego zrestrukturyzowanego modelu… energetycznych sektorów sieciowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 4.2.1. Znaczenie pierwszych niepowodzeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 4.2.2. Konsekwencje pionowej integracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4.2.3. Konsekwencje poziomej integracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 4.2.4. Przebieg procesu restrukturyzacji podziałowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 4.2.5. Ewolucja koncepcji restrukturyzacji – różne stopnie unbundlingu . . . . . . . . 196 4.2.6. Skutki restrukturyzacji w świetle badań ekonometrycznych . . . . . . . . . . . . 199 4.3. Objawy kryzysu kanonu restrukturyzacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 4.3.1. Okoliczność pierwsza – kryzys przedsiębiorstw opartych na jednym rodzaju działalności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 4.3.2. Okoliczność druga – brytyjski powrót do pionowej integracji . . . . . . . . . . . 208 4.3.3. Okoliczność trzecia – procesy konsolidacyjne w Europie . . . . . . . . . . . . . . . 210 4.4. Przesłanki nowego podejścia do kwestii struktury rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 4.4.1. Przesłanki historyczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 4.4.2. Przesłanki rynkowe i ich konsekwencje w zakresie struktury . . . . . . . . . . . 232 4.5. Wnioski dla regulacji prokonkurencyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Uwagi końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Wstęp

Wstęp Kontekst problemu oraz pytanie badawcze Z punktu widzenia teorii ekonomii oraz praktyki funkcjonowania gospodarki rynkowej do ważniejszych zmian, jakie odnotowano w ostatnich dekadach XX wieku, należą z pewnością procesy liberalizacji sektorów sieciowych. Nie definiując w tym miejscu pojęcia liberalizacji tych sektorów, warto jedynie podkreślić, że obejmuje ono złożony zespół reform, których celem jest uruchomienie rynkowych lub quasirynkowych mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstw oraz tworzenie warunków, aby tego rodzaju mechanizmy mogły efektywnie działać. Na przełomowy charakter tych procesów wskazuje to, że sektory sieciowe prawie od początku były traktowane jako niekwestionowany szerzej na gruncie teoretycznym obszar występowania na tyle istotnych ułomności (zawodności) rynku (market failure), aby wykluczyć możliwość poddania ich w znaczącym stopniu regulującej roli rynku. Innymi słowy do końca lat 70. XX wieku sektory te, pomijając bardzo nieliczne wyjątki, stanowiły trwałe ogniwa najdalej posuniętego interwencjonizmu państwa w sferze gospodarczej. Chociaż do początku XXI wieku procesy liberalizacji ciągle cechował głęboki stopień zróżnicowania, jeśli chodzi o ich zaawansowanie w poszczególnych sektorach i w poszczególnych krajach, to wypracowana nie tylko w USA, ale zwłaszcza Wielkiej Brytanii, koncepcja liberalizacji tych sektorów wyznaczała ramy dyskusji o ekonomicznych podstawach funkcjonowania sektorów sieciowych. W dyskusji tej na plan pierwszy wysunęły się kwestie dotyczące przesłanek, przebiegu i barier, które hamowały procesy rynkowej transformacji poszczególnych sektorów, jak i wynikających stąd wniosków co do działań, jakie należy podejmować, aby zdynamizować te procesy, także przez rozwiązywanie problemów powodowanych przez uruchamianie nowych mechanizmów czy wreszcie działań, które miały doskonalić te mechanizmy. Tego rodzaju dominacja oznaczała więc, że pojawiające się wówczas krytyczne wobec liberalizacji poglądy były spychane na margines i traktowane jako przejaw albo niezrozumienia przesłanek i charakteru liberalizacji sektorów sieciowych, albo też jako próba obrony zagrożonych postępem liberalizacji interesów zasiedziałych przedsiębiorstw, dla których liberalizacja oznaczała utratę ich monopolistycznego statusu1. Co więcej, wydawało się wówczas, że nie ma poważnych powodów, aby kwestionować trwałość uformowanego w Wielkiej Brytanii modelu rynkowej transformacji 1

O klimacie, w jakim toczyła się w tym okresie dyskusja wokół zagadnień liberalizacji sektora elektroenergetycznego, świadczy przypadek jednego z autorów, który ukrył się pod pseudonimem i w swoim krytycznym wobec liberalizacji artykule zadał już w tytule pytanie, czy tego rodzaju podejście do liberalizacji jest przejawem herezji – por. Watts (2001).

Wstęp

Rozdział 1

Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów elektroenergetycznych Aby zrozumieć znaczenie dokonującej się od początku pierwszej dekady XXI wieku zmiany w podejściu do liberalizacji i polityki energetycznej, warto przypomnieć zwłaszcza trzy kwestie. Po pierwsze, jakie uwarunkowania i założenia leżały u podstaw pierwszego – zapoczątkowanego jeszcze po koniec lat 70., polegającego na podjęciu programu reform rynkowych w sektorze elektroenergetycznym – zwrotu w polityce energetycznej oraz jaka była zawartość tego programu reform. Po drugie, jakie były oczekiwania dotyczące perspektyw liberalizacji w rozumieniu nie tylko docelowego kształtu (struktury) sektora oraz mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstw, ale także implikacji w zakresie roli państwa w odniesieniu do tego sektora, tzn. polityki regulacyjnej i energetycznej. Po trzecie, jak wyglądał przebieg procesów liberalizacji w pierwszym okresie liberalizacji w krajach członkowskich Unii Europejskiej, tj. do końca ubiegłego wieku, a więc momentu, w którym koncepcja liberalizacji stała się przedmiotem krytycznej analizy zwłaszcza z punktu widzenia pytania, czy szeroko rozumiana liberalizacja rynków energii elektrycznej sprzyja umocnieniu bezpieczeństwa dostaw7. Kwestie dotyczące genezy i przebiegu liberalizacji są już od dawna przedmiotem analizy, co doprowadziło do powstania zarówno bogatej literatury o charakterze naukowym (w której podejmowano teoretyczne oraz praktyczne problemy tego rodzaju reform), jak i poważnej publicystyki, a także niezliczonych opracowań o charakterze eksperckim. Jeśli jednak chodzi o ekspozycję tej problematyki na gruncie polskim, to warto tu odnotować istniejącą dysproporcję między dużym zainteresowaniem tą problematyką w krajowym piśmiennictwie branżowym, w tym przede wszystkim odnoszącym się do sektora elektroenergetycznego, a znacznie słabszym w piśmiennictwie ekonomicznym. W tym drugim przypadku szczególnie rzadko zdarzały się opracowania, które sytuowałby tego rodzaju problematykę w szerszym kontekście teorii ekonomii i wynikających stąd wniosków pod adresem polityki państwa, w tym zwłaszcza polityki energetycznej i regulacyjnej. Dokonany w tym rozdziale przegląd ma pobieżny charakter, zwłaszcza w części prezentacji genezy i zawartości pakietu reform, które miały uruchamiać w tych sektorach nieznane wcześniej (lub zapomniane) mechani-

Pojęcie bezpieczeństwa dostaw zostanie wyjaśnione w kończącym rozdział załączniku.

1.1. Przesłanki liberalizacji

zmy rynkowe8 lub quasi-rynkowe. Praktycznie nieobecna jest tu kwestia przesłanek powstania i rozwoju tradycyjnego modelu funkcjonowania sektorów sieciowych, w tym także sektora elektroenergetycznego9. Zaprezentowane tu kwestie dotyczące genezy i przebiegu pierwszej fazy liberalizacji obejmującej ostatnią dekadę XX wieku oraz oczekiwań związanych z pełną realizacją wyjściowego pakietu reform stanowią niezbędny kontekst do wprowadzenia w zasadniczy wątek prowadzonej w tej pracy analizy. W końcowej części rozdziału wskazano więc na trzy podstawowe okoliczności, które sprawiły, że zaczęły narastać wątpliwości wobec liberalizacji w kształcie, jaki nadały tej koncepcji doświadczenia brytyjskie, a który był powszechnie uważany za rodzaj standardu reformowania sektora elektroenergetycznego.

1.1. Przesłanki liberalizacji Nie jest łatwo dokonać syntetycznego przeglądu przesłanek, które złożyły się na rozpoczęcie ważnego zarówno w sensie teoretycznym, jak i praktycznym procesu rynkowej transformacji energetycznych sektorów sieciowych, zwanego tutaj procesem liberalizacji10. Chodzi o to, że nabierający rozpędu w latach 90. proces liberalizacji objął wiele krajów o różnym poziomie rozwoju oraz o specyficznej dla każdego z nich kombinacji uwarunkowań, które doprowadziły nie tylko do uruchomienia tego procesu, ale także wpływały na kształt reform, ich tempo, przebieg i efekty. Niewątpliwie jednak ważną rolę w przypadku każdego z nich odegrał przykład państw, które jako pierwsze podjęły tego rodzaju reformy. Ich przykład nie tylko stanowił ważną inspirację wzmacniającą wolę podjęcia reform w kolejnych krajach, ale także w dużym stopniu wyznaczał kierunek prac nad koncepcją reform i w efekcie zawartość pakietu reform. Z dzisiejszej perspektywy nie zawsze bowiem zdajemy sobie sprawę z przełomowego, w sensie ekonomicznym, instytucjonalnym i strukturalnym, charakteru tego rodzaju reform, co zatem wskazywałoby, że w przypadku krajów, które je inicjowały, musiały wystąpić szczególnego rodzaju uwarunkowania sprawiające, że ich podjęcie było możliwe. Warto zatem najpierw uświadomić sobie, na czym polegała istota tego przełomu. Liberalizacja oznaczała zerwanie z tradycyjnym i długo w zasadzie niekwestionowanym − zarówno na gruncie teoretycznym, jak i praktycznym − modelem ich funkcjonowania11. Model ten, stosowany także w innych sektorach, oparty był na chronionym i regulowanym w sposób administracyjny przez państwo monopolu 8

9 10 11

Warto pamiętać, że w USA do czasu ukształtowania się modelu regulacji stopy zwrotu (do początku XX w.) sektor elektroenergetyczny rozwijał się w warunkach rynkowej konkurencji. W samym Chicago wydano wówczas 25 koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej. Szerzej na ten temat w: Szablewski (2003). Kwestia terminu stosowanego do określenia procesu liberalizacji, czyli rynkowej transformacji tych sektorów, będzie omawiana w końcowej części punktu 1.3. We wstępie do książki D. Helma (2003, s. 2) poświęconej genezie, przebiegowi i narastającym wątpliwościom wobec liberalizacji brytyjskich sektorów energetycznych (elektroenergetycz-

2.1. Uwagi wstępne

Rozdział 2

Założenia a praktyka funkcjonowania konkurencyjnych rynków energii elektrycznej − aspekt bezpieczeństwa dostaw 2.1. Uwagi wstępne Podjęta w tym rozdziale analiza dotyczy pytania, czy i w jaki sposób konkurencyjne rynki energii elektrycznej zapewniają niezbędny i ekonomicznie zasadny poziom bezpieczeństwa dostaw, rozumiany tu jako stan będący funkcją odpowiednich inwestycji przede wszystkim w potencjał wytwórczy. Skoncentrowanie od początku pierwszej dekady XXI w. uwagi na problemie inwestycji nie dziwi, jeśli uwzględnić, że w stosunku do poprzedniej dekady mamy do czynienia z zasadniczą zmianą uwarunkowań działania sektora elektroenergetycznego. Składają się na to dwie okoliczności. Po pierwsze, są to gwałtownie narastające potrzeby ogromnych inwestycji w potencjał wytwórczy (Birol, 2007, s. 411−421). Wzrost zapotrzebowania na inwestycje wynika nie tylko z rosnącego popytu na energię elektryczną, ale także wiąże się z dwoma innymi jeszcze czynnikami: szybko postępującym starzeniem potencjału wytwórczego oraz z koniecznością sprostania szybko narastającym wyzwaniom związanym z ochroną szeroko rozumianego środowiska naturalnego, w tym zwłaszcza nasilającego się w ostatnich latach postulatu ograniczenia emisji CO2. Po drugie, wprowadzanie rynkowych reform w sektorze elektroenergetycznym zasadniczo zmienia mechanizmy podejmowania decyzji inwestycyjnych. Wiąże się to zwłaszcza ze zmianą poziomu i sposobu alokacji ryzyka w stosunku do tradycyjnego systemu funkcjonowania energetyki, w którym ryzyko w decydującym stopniu było ponoszone przez odbiorców lub państwo. W tych warunkach naturalne wydaje się pytanie, czy mechanizmy konkurencji rynkowej są w stanie wyzwolić właściwą reakcję na rysujące się potrzeby inwestycyjne, w tym przede wszystkim doprowadzić do realizacji inwestycji w potencjał wytwórczy w sposób ekonomicznie efektywny, tj. minimalizujący koszty i ceny u odbiorcy przy zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa dostaw. Chodzi tu zwłaszcza o cztery najważniejsze aspekty wyzwalanych przez rynek bodźców stymulujących inwestycje w nowe źródła, a mianowicie:

Rozdział 2. Założenia a praktyka funkcjonowania konkurencyjnych rynków energii…

1) czy zapewniają one odpowiedni poziom inwestycji, lecz także czy tego rodzaju inwestycje: 2) są podejmowane z odpowiednim wyprzedzeniem, co jest ważne, zważywszy długi okres realizacji inwestycji, który w przypadku niektórych technologii (np. elektrowni atomowej) wynosi nawet do 15 lat, 3) są lokalizowane w odpowiednich miejscach, co ma szczególne znaczenie ze względu na np. możliwość występowania ograniczeń sieciowych, 4) charakteryzują się odpowiednią strukturą: a) pod względem podziału źródeł na działające w podstawie, podszczytowe i szczytowe oraz b) ze względu na stosowane technologie energetyczne. Nie ulega wątpliwości, że za tego rodzaju pytaniem kryją się wyrażane w różnych kręgach wątpliwości, czy rynki konkurencyjne są w stanie zapewnić odpowiedni poziom i strukturę inwestycji (investment adequacy). Pytanie to odnosi się przede wszystkim do najbardziej konkurencyjnej formy rynku energii elektrycznej, tj. rynku tylko energii elektrycznej (określanego dalej jako RTEE). Jego działanie opiera się wyłącznie na zdecentralizowanych – podejmowanych pod wpływem swobodnie kształtujących się na rynku cen energii elektrycznej – decyzjach inwestorów, którzy kierują się dążeniem do osiągnięcia zysku124. Z pewnością na podsycanie obaw, zwłaszcza wśród polityków gospodarczych, wpłynęła seria zdarzeń w sferze realnej, w tym zwłaszcza wspomniany już kryzys kalifornijski oraz wyraźne zahamowanie inwestycji w potencjał wytwórczy oparty na tradycyjnych, wysoce kapitałochłonnych węglowych i atomowych technologiach. Na przekór jednak obawom wyrażanym dosyć często w ostatniej dekadzie przez media i polityków gospodarczych, że konkurencyjne rynki energii elektrycznej nie sprzyjają bezpieczeństwu dostaw, wśród ekspertów i w kręgach naukowych toczy się już od pewnego czasu wielopłaszczyznowy spór. Spór ten dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy i jak skonstruowane konkurencyjne rynki energii elektrycznej są w stanie wyzwolić odpowiednie z punktu bezpieczeństwa dostaw bodźce inwestycyjne w podsektorze jej wytwarzania. Trzy płaszczyzny tego sporu są, jak się wydaje, najważniejsze. Pierwsza z nich dotyczy oceny dotychczasowych doświadczeń konkurencyjnych rynków, w tym przede wszystkim rynków typu RTEE, jeśli chodzi o siłę generowanych przez nie bodźców inwestycyjnych w nowe źródła wytwarzania. Druga płaszczyzna sporu dotyczy istoty problemów z inwestycjami na konkurencyjnym rynku energii elektrycznej. Wreszcie trzecia płaszczyzna sprowadza się do pytania, czy przezwyciężenie tych problemów jest możliwe na gruncie rozwiązań rynkowych. Celem rozdziału jest syntetyczna prezentacja poglądów wyrażanych w ramach tak zarysowanych płaszczyzn sporów wokół charakteru związków między konkurencyjnymi rynkami energii elektrycznej a bezpieczeństwem dostaw. Warto w związku z tym stwierdzić, że w krajowej literaturze brakuje opracowań, które podejmowałyby głębiej podniesiony tu problem inwestycji oraz że wyrażane tu poglądy odnoszą się do praktyki najbardziej dojrzałych rynków energii elektrycznej, a zatem mogą stano124 Szerzej

o tym rynku w literaturze polskiej pisze W. Mielczarski (2004).

122

Rozdział 3. Rozdział 3

Rozdział 3

Geneza i rozwój regulacji bodźcowej oraz jej implikacje inwestycyjne 3.1. Uwagi wstępne Drugim ważnym wymiarem liberalizacji sektorów sieciowych, w tym również sektora elektroenergetycznego, były zmiany w obszarze regulacji. Za tymi zmianami kryła się ważna (przynajmniej jeśli chodzi o formułowane na początku przemian rynkowych założenia i oczekiwania) zmiana sposobu oddziaływania państwa w tych obszarach, gdzie ze względu na istnienie monopolu naturalnego samoregulacja rynkowa (konkurencja) nie zapewni ekonomicznie efektywnych rezultatów. Można przyjąć, że ten element pakietu reform znacznie rzadziej niż kwestie związane z wprowadzeniem rynków konkurencyjnych był i jest nadal przedmiotem analizy nawet poważnej publicystyki ekonomicznej poświęconej genezie, przebiegowi i rezultatom reform, określanych tu mianem liberalizacji sektorów sieciowych. Budził on natomiast od początku reform duże zainteresowanie wśród zachodnich ekonomistów akademickich oraz ekspertów, stanowiąc dla nich ważny przedmiot badań teoretycznych i empirycznych. Wynikało to nie tylko z dużego zróżnicowania stosowanych w praktyce regulacyjnej rozwiązań w zakresie tzw. regulacji ekonomicznej, zwanej również regulacją monopolu naturalnego lub regulacją przedsiębiorstw użyteczności publicznej, ale przede wszystkim z narastającego przekonania, że regulacja ta jest potencjalnie ważnym narzędziem osiągania zasadniczego celu liberalizacji. Sprzyja ona bowiem reorientacji regulowanych przedsiębiorstw na realizowanie strategii asset sweating w odniesieniu do potencjału sieciowego oraz zapewnia, że wynikające stąd korzyści (obniżka kosztów świadczenia usług przesyłowych) będą, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasu, przenoszone na odbiorców. Innym ważnym z punktu widzenia stymulowania proefektywnościowych zachowań przedsiębiorstw energetycznych wymiarem aktywności regulacyjnej były działania na rzecz wspierania konkurencji na rynkach wytwarzania energii elektrycznej i gazu oraz obrotu nimi. Potrzeba takich działań – zwanych często regulacją prokonkurencyjną – wynikała z przekonania, że ze względu na silną pozycję rynkową tzw. przedsiębiorstw zasiedziałych (dawniejszych monopolistów na rynkach energetycznych) rozwój konkurencji będzie natrafiać na znaczący opór, co zresztą w pełni potwierdzała praktyka liberalizacji wszystkich sektorów sieciowych. Warto tu podkreślić, że − w przeciwieństwie do krajów europejskich, gdzie dopiero wraz z rozpoczęciem procesów liberalizacji sektorów sieciowych problematyka regulacyjna stawała się przedmiotem poważnej refleksji naukowej i dyskusji

3.1. Uwagi wstępne

123

dotyczącej zwłaszcza aplikacyjnych aspektów regulacji monopolu naturalnego − w USA kwestia tego rodzaju regulacji już od początku XX wieku stanowiła ważny obszar zainteresowania i sporów. Co więcej, ze względu chociażby na rangę naukową aktywnych w tym obszarze ekonomistów akademickich problematyka przesłanek oraz ekonomicznych skutków regulacji przedsiębiorstw sieciowych mieściła się w głównym nurcie rozwoju amerykańskiej myśli ekonomicznej. Efektem narastającej tam od końca lat 60. XX wieku krytyki tradycyjnego i w dużej mierze specyficznego, bo związanego z szerszymi uwarunkowaniami o charakterze historyczno-konstytucyjnym, modelu regulacji amerykańskiej było przygotowanie teoretycznego gruntu dla procesów liberalizacji. Jak jednak wyjaśniano w rozdziale 1., prymat, jeśli chodzi o ukształtowanie modelu reform rynkowych w sektorach sieciowych, w tym zwłaszcza ich regulacyjnego komponentu, przypadł Wielkiej Brytanii. Warto tu jednak podkreślić, że regulacyjny komponent brytyjskich reform był zbudowany w części w opozycji do modelu amerykańskiej regulacji, ale w istotnych aspektach opierał się także na rozwiązaniach modelu amerykańskiego. Jeśli chodzi o różnice w stosunku do modelu amerykańskiego, to dotyczyły one dwóch zasadniczych kwestii: 1) kluczowego dla regulacji monopolu naturalnego problemu uczynienia z regulacji narzędzia wymuszania na regulowanych przedsiębiorstwach zachowań efektywnych ekonomicznie oraz 2) relacji między regulacją a konkurencją. Problem regulacji wymuszającej efektywność sprowadzał się do szukania alternatywnych rozwiązań w stosunku do tradycyjnej (i szczególnie mocno zakorzenionej w Stanach Zjednoczonych) metody regulacji cen opartej na kontroli stopy zwrotu (rate of return regulation). Chodziło tu o rozwiązania, które wykorzystując motyw zysku, generowałyby w regulowanych przedsiębiorstwach zainteresowanie podejmowaniem decyzji przynoszących poprawę efektywności procesów wytwarzania i dostarczania energii elektrycznej. Z kolei różnice dotyczące kwestii podejścia do konkurencji sprowadzały się do odejścia od amerykańskiego modelu regulacji, opartego na założeniu, że regulacja jest równoznaczna z zamknięciem rynku na konkurencję, do modelu regulacji, w którym regulator jest aktywnym promotorem konkurencji. Jeśli chodzi o podobieństwo do modelu amerykańskiego, to w modelu brytyjskiej regulacji wykorzystano ideę instytucjonalizacji regulacji w rozumieniu wyłączenia funkcji regulacyjnych ze struktur władzy wykonawczej (ministerialnej) i przekazania ich odrębnym, sprofesjonalizowanym organom regulacyjnym, zapewniając im zarazem status niezależności od władzy wykonawczej. Doświadczenia związane z realizacją rynkowych reform w sektorach sieciowych jednoznacznie wskazują, z jednej strony, na krytyczne dla sukcesu reform rynkowych znaczenie zinstytucjonalizowanej regulacji, z drugiej – na trudności, jakie napotyka implementacja tej idei, zwłaszcza w krajach spoza obszaru, gdzie obowiązuje anglosaska doktryna państwa. Powyższą konstatację dotyczącą rangi i stopnia znajomości problematyki regulacyjnej należy znacznie zmodyfikować, jeśli odnieść ją do warunków polskich. O ile w przypadku zachodniej publicystyki ekonomicznej problematyka ta nie stanowi przedmiotu większego zainteresowania, co oznacza, że ten wymiar reform w słabym stopniu funkcjonuje w świadomości społecznej w krajach rozwiniętych, o tyle

180

Rozdział 4. Rozdział 4

Rozdział 4

Przekształcenia strukturalne sektora energii elektrycznej – w poszukiwaniu… kompromisu między konkurencją a bezpieczeństwem dostaw 4.1. Wstęp Zagadnienie przekształceń strukturalnych sektorów sieciowych od samego początku stało się centralnym punktem zainteresowania promotorów liberalizacji tych sektorów. W sposób szczególnie silny problem ten dostrzegany był w Wielkiej Brytanii. We właściwie przeprowadzonej restrukturyzacji pionowo i poziomo zintegrowanych sektorów sieciowych widziano tam podstawowy warunek realizacji zasadniczych celów reformy, tzn. uruchomienie mechanizmów konkurencji i regulacji bodźcowej, bez działania których nie byłaby możliwa rzeczywista poprawy efektywności procesów wytwarzania oraz dostarczania dóbr i usług infrastrukturalnych. Z tej perspektywy pionowa i pozioma integracja przedsiębiorstw wydawała się bowiem naturalną i oczywistą przeszkodą w uruchomianiu obu mechanizmów. Pogląd ten wzmacniały zresztą wcześniejsze doświadczenia Wielkiej Brytanii, które jednoznacznie wskazywały, że tradycyjna struktura tych sektorów oparta na wysokim stopniu obu rodzajów integracji przesądziła o niepowodzeniu pierwszych podjętych tam prób ich liberalizacji. Nic zatem dziwnego, że postulat restrukturyzacji sektorów sieciowych stał się ważnym elementem rekomendowanego przez zwolenników liberalizacji pakietu reform. Co więcej, w ich zamyśle operacja restrukturyzacji powinna być dokonana albo w okresie poprzedzającym prywatyzację i wprowadzenie rozwiązań reformujących mechanizmy działania przedsiębiorstw (rynek i regulacja bodźcowa), albo też równolegle, jako element szerszego pakietu reform wprowadzających nowe mechanizmy rynkowe oraz regulacyjne do poszczególnych sektorów. Szybko jednak okazało się, że realizacja tego postulatu nie jest prosta, o czym najlepiej świadczyły doświadczenia brytyjskie, dotyczące sektora elektroenergetycznego (a w jeszcze większym stopniu sektora gazu). Warto tu podkreślić, że brak restrukturyzacji (gazownictwo) lub niedostateczny jej stopień (elektroenergetyka) sprawiły, że niemniej ważnym rodzajem działań regulacyjnych stała się regulacja prokonkurencyjna. Miała ona nie tylko łagodzić negatywne – dla konkurencji i regulacji – skutki braku dostatecznie głębokiej restrukturyzacji sektora, ale także wpływać na kierunek dalszych przekształceń struktu-

4.1. Wstęp

181

ralnych, tak aby zbliżyć jego strukturę do docelowego kształtu, określanego tu jako kanon restrukturyzacyjny. Docelowa struktura miała obejmować wykształcenie się w sektorze czterech podsektorów. Dwa z nich – wytwarzanie energii elektrycznej oraz obrót hurtowy i detaliczny – miały charakteryzować się na tyle rozproszoną strukturą rynku, aby było możliwe powstanie efektywnej konkurencji. Dwa pozostałe – przesył i dystrybucja – podlegałyby regulacji do momentu utraty atrybutu monopolu naturalnego, przy czym na sektor przesyłu składałoby się jedno przedsiębiorstwo, zaś sektor dystrybucji obejmowałby szereg przedsiębiorstw działających w skali lokalnej lub regionalnej, co z kolei ułatwiałoby wdrożenie proefektywnościowych metod ich regulacji. Patrząc z tej perspektywy na kierunek przekształceń strukturalnych w ostatnich 20 latach, widać wyraźnie, że przebiegający w różnym tempie, w zależności od kraju, postęp w procesach liberalizacji nie potwierdził istnienia tendencji do tego rodzaju zmian strukturalnych. Chodzi tu już nie tylko o to, że w wielu państwach zapoczątkowaniu procesów liberalizacji nie towarzyszyły żadne, realizowane z inicjatywy czynnika publicznego działania restrukturyzacyjne, które miałyby charakter demonopolizacji pionowej lub poziomej. Co więcej, poczynając od końca lat 90., w większości tych krajów nastąpiło wyraźne przyspieszenie procesów konsolidacji, które nie tylko pogłębiały stopień poziomej, ale także pionowej koncentracji rynków energetycznych. Wreszcie, co jeszcze ważniejsze, wystąpiły przypadki regresu strukturalnego, w tym zwłaszcza powrotu do modelu przedsiębiorstwa opartego na pionowej integracji. Najistotniejszy tego rodzaju zwrot wystąpił w Wielkiej Brytanii, gdzie doświadczenia pierwszej fazy liberalizacji sektora elektroenergetycznego uznawano przecież za przełomowe i stanowiące podstawę do ukształtowania się swego rodzaju kanonu restrukturyzacyjnego. Powstaje więc uzasadnione pytanie: co powodowało odchodzenie od tego kanonu? Czy przyczyn zwrotu należy upatrywać w słabości organów władzy politycznej, odpowiedzialnej za politykę strukturalną, i regulatorów do przeciwstawienia się sile lobbingu sektorowego, dążącego do odbudowy lub umocnienia pionowych i poziomych więzi w sektorze, czy kryła się za tym motywacja polityczna, czy też wreszcie mają one głębszy merytoryczny charakter? Jeśli tak, to pojawiają się następne pytania dotyczące charakteru tych przyczyn oraz stopnia, w jakim przyczyny te uzasadniają potrzebę zrewidowania wyjściowego kanonu restrukturyzacyjnego, a także tego, jakie w związku z tym wynikają konsekwencje dla regulacji prokonkurencyjnej. Pytania te wyznaczają cele tego rozdziału. Jest nim w pierwszej kolejności analiza genezy kanonu restrukturyzacyjnego oraz wskazanie na niektóre objawy jego kryzysu, które pojawiły się już pod koniec lat 90. Ta część analizy będzie w dużym stopniu uzupełniała i rozwijała wątki podjęte już we wcześniejszych rozdziałach oraz do nich nawiązywała. W kontekście tej analizy zostanie podjęta próba naszkicowania podstawowych kierunków argumentacji, która pozwala bronić tezy, że trwających już od kilku lat intensywnych procesów intensywnej konsolidacji poziomej i pionowej, zwłaszcza sektora elektroenergetycznego w Europie, nie można tłumaczyć jedynie w kategoriach sprzecznego z interesem państwa i odbiorców energii elektrycznej nacisku lobby sektorowego.

Uwagi końcowe

249

Uwagi końcowe Lektura bogatego piśmiennictwa przedmiotu wskazuje, że w dotychczasowej debacie wokół postawionego we wstępie tej pracy głównego pytania badawczego, czy liberalizacja w kształcie odpowiadającym wyjściowemu, brytyjskiemu modelowi rynkowej transformacji sektora elektroenergetycznego sprzyja zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, ujawniły się trzy zasadnicze stanowiska. Zawierają one nie tylko odpowiedź na postawione pytanie, ale także propozycje rozwiązania pojawiających się problemów i przeciwdziałania zagrożeniom, które są związane z zapewnieniem bezpieczeństwa dostaw. Dotyczy to przede wszystkim kwestii, czy w ukształtowanych przez liberalizację warunkach działania przedsiębiorstw będą one zdolne do podejmowania − niezbędnych z punktu widzenia skali, struktury i czasu − inwestycji w potencjał wytwórczo-sieciowy. Pierwsze z tych stanowisk opiera się na przekonaniu o słuszności założenia towarzyszącego wprowadzaniu koncepcji liberalizacji, że jej realizacja nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw. W ramach tego stanowiska przyczyn słabości czy wręcz niektórych spektakularnych przypadków niepowodzeń reform rynkowych, w tym także w zakresie umacniania bezpieczeństwa dostaw, upatruje się więc nie w samej koncepcji reform, ale w sposobie jej wdrażania. Według zwolenników tego poglądu, źródłem słabości czy niepowodzeń są błędy, które wynikały z braku doświadczenia, kompetencji, niedoceniania skali trudności związanych z wprowadzaniem reform rynkowych, czy wreszcie z niedostatecznej determinacji i konsekwencji władz rządowych lub/i regulacyjnych w procesie implementacji programu reform. A zatem zwolennicy tego stanowiska twierdzą, że zasadniczą przyczyną problemów dotyczących bezpieczeństwa dostaw jest zbyt mały zakres wprowadzonych reform rynkowych, co oznacza, że rozwiązanie problemów wymaga przyspieszenia procesów liberalizacji i usuwania barier utrudniających efektywne funkcjonowanie konkurencyjnych i quasi-konkurencyjnych (bodźcowo regulowanych) rynków. Do najbardziej znanych i konsekwentnych zwolenników tego podejścia niewątpliwie należy S.C. Littlechild. W swoich licznych w ostatnich latach publikacjach z jednej strony kwestionował zasadność wątpliwości wyrażanych wobec rozwiązań rynkowych w elektroenergetyce (Littlechild, 2006b), z drugiej zaś zwracał uwagę na zbyt wolne tempo deregulacji, które hamuje rozwój konkurencyjnych rynków w sektorach sieciowych, w tym także w sektorze elektroenergetycznym (Littlechild, 2009b). W tym kontekście krytycznie odnosił się do już obserwowanego wzrostu roli państwa (Littlechild, 2006a, s. 3), jak również wysuwanych propozycji dalszego zwiększenia stopnia nadzoru regulacyjnego zarówno nad rynkami konkurencyjnymi, jak i regulowanymi248. Zalecał więc odwrócenie kierunku zmian i zachęcał do 248 W Polsce

najbardziej znaczącym przedstawicielem tego kierunku myślenia jest J. Popczyk. W swoich licznych publikacjach krytycznie oceniał sposób reformowania, a raczej brak re-

250

Uwagi końcowe

wykorzystywania nie zawsze dobrze znanych nawet w literaturze przedmiotu, ale już sprawdzonych w praktyce prorynkowych rozwiązań (Littlechild, 2008b, 2009a). Szczególnie dużo miejsca poświęcał uzasadnieniu poglądu, że w związku z licznymi słabościami regulacji sektorowej należy szukać alternatywnych sposobów rozwiązywania problemów, które wynikają z istnienia monopolu naturalnego. W tym zakresie rekomendował rozwiązania, które opierały się na elementach samoregulacji, takie jak instytucja negocjowanych porozumień (stipulated settlements)249 oraz metoda Public Contest250. Zgodnie z drugim stanowiskiem, które sytuuje się na drugim biegunie toczącego się sporu, twórcy i promotorzy rynkowych reform, kierując się sukcesami wcześniej przeprowadzonej liberalizacji innych sektorów, takich jak transport powietrzny, lądowy i morski czy telekomunikacja, całkowicie zignorowali specyfikę sektora wytwarzania i dostarczania energii elektrycznej, która wyklucza stosowanie na szerszą skalę skutecznych z punktu widzenia bezpieczeństwa dostaw mechanizmów konkurencyjnych i quasi-konkurencyjnych rynków. Fakt, że – mimo utrzymywania się znaczącego stopnia ułomności rynków (market failure) wytwarzania i dostarczania energii elektrycznej – doszło do ich liberalizacji, traktują oni jako przejaw zwycięstwa pewnej mody intelektualnej polegającej na odbudowie wiary w nieograniczone możliwości rynku oraz jako efekt towarzyszącej temu zmiany w establishmencie politycznym (np. Stiglitz, 2006). W ten sposób powstały bowiem warunki do przeprowadzenia reform w sektorach, które tradycyjnie wyłączone były ze sfery oddziaływania bodźców rynkowych. W przekonaniu zwolenników tego stanowiska już pierwsze doświadczenia z nowymi mechanizmami wykazały, że nie tylko nie spełniają one zapowiedzi o poprawie efektywności kosztowej przekładającej się na spadek cen, ale co ważniejsze zagrażają krótko- i długookresowemu bezpieczeństwu dostaw, głównie za względu na osłabienie bodźców do inwestowania. W ramach tego stanowiska postuluje się więc powrót do sprawdzonych już w przeszłości rozwiązań w zakresie mechanizmów regulacji i struktur organizacyjnych lub przynajmniej zasadnicze ograniczenie zakresu działania nowych mechanizmów. Sądząc po liczbie publikacji, stanowisko pełnego lub częściowego odwrotu od liberalizacji ma szczególnie dużo zwolenników w USA, ale nie brakuje ich także w Wielkiej Brytanii, czyli w obu krajach, które odegrały przecież kluczową rolę w tworzeniu koncepcji liberalizacji251. Zwolennicy tego poglądu rekrutują się nie tylko z kręgów powiązanych z sektorem, ale w USA także ze środowisk regulacyjnych. W przypadku amerykańskich środowisk regulacyjnych chodziło nie tylko o wysuwane przez nie i współdziałających z nimi form, czy wręcz wyraźny regres w zakresie reformowania krajowego sektora elektroenergetycznego, odnosząc się przy tym szczególnie krytycznie do procesów konsolidacji tego sektora (por. Popczyk 2009). 249 Szerzej o tym rozwiązaniu w pracy: Littlechild (2007). 250 Genezę i zarys tego rozwiązania przedstawiono w: Littlechild, Skerk (2008). 251 Pogląd ten został zaprezentowany w wielu cytowanych w książce publikacjach artykułowych opartych na doświadczeniach zarówno amerykańskich (np. Watts, 2001; Lenard, 2006; Blumsack, Apt, Lave, 2006), jak i brytyjskich, wśród których na uwagę zasługują cytowane w książce prace S. Thomasa czy P. Wrighta.

www.keytext.com.pl

Andrzej T. Szablewski Liberalizacja a bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej

Andrzej T. Szablewski

LIBERALIZACJA A BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW ENERGII ELEKTRYCZNEJ Wydawnictwo Key Text