Unia Europejska w przebudowanie | #2 analiza CA KJ by Klub_Jagiellonski

Tomasz F. Krawczyk Ekspert ds. polityki i prawa europejskiego

W latach 2008–2010 najpierw asystent naukowy Komisji Zdrowia Sejmu RP, a później asystent naukowy ministrów Kancelarii Prezydenta RP. Od 2010 r. ekspert Centrum Europejskiego Natolin oraz redaktor merytoryczny periodyku „Nowa Europa. Przegląd Natoliński”. Ekspert strony społecznej w tzw. Komisji Gowina Sejmu RP, powołanej do opracowania zmian w Konstytucji RP w związku z przygotowaniem wejścia Polski do strefy euro.

Unia Europejska w przebudowie Wyzwania polskiej polityki europejskiej po wyborach Tomasz F. Krawczyk

Analiza 2/2015

Spis treści

Streszczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Dojrzewanie do reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Zmiany już dokonane – Unia podzielona jak nigdy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Główne projekty przebudowy UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Ocena skutków propozycji reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Polskie milczenie i potrzebne zmiany instytucjonalne . . . . . . . . . . . . . . . 20 Rekomendacje na rzecz nowej polityki europejskiej Polski . . . . . . . . . . . 22

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Streszczenie Celem niniejszej analizy jest omówienie wybranych wyzwań dla polskiej polityki europejskiej, jakie stawia przed nią obecnie trwająca debata na temat przyszłego kształtu UE oraz strefy euro. Analiza w pierwszej części pokazuje fundamentalne przemiany instytucjonalno-prawne i polityczne, jakie przeszła Unia Europejska, przede wszystkim unia walutowa, w wyniku kryzysu ﬁnansowego. Obraz Unii po kryzysie pokazuje Wspólnotę podzieloną jak nigdy dotąd. W drugiej części omówione zostały plany Komisji Europejskiej w zakresie tzw. dokończenia Unii Gospodarczej i Walutowej oraz propozycje reform, płynących z Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii. Propozycje te odnoszą się do samych fundamentów prawnych i politycznych Unii Europejskiej, i mogą całkowicie na nowo ukształtować relacje pomiędzy państwami strefy euro oraz pozostającymi – na stałe lub tymczasowo – poza nią. W ostatniej części wskazano zarys stanowiska, jakie Polska może zająć wobec propozycji reform UE, a przede wszystkim wskazano, że – inaczej niż dotychczas – Rzeczpospolita musi zacząć odgrywać aktywną rolę w kształtowaniu debaty wokół przyszłej UE. Będzie to jednak możliwe tylko wówczas, kiedy wypracujemy własne, oryginalne i uzgodnione z partnerami w regionie pomysły w tym zakresie.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

Dojrzewanie do reform Zarówno kolejna odsłona kryzysu w Grecji, jak i obecny kryzys związany z napływem niespotykanej wcześniej fali uchodźców z Bliskiego Wschodu do Europy przysłoniły polskiej opinii publicznej, i niestety także naszej dyplomacji, większe wyzwania, przed jakimi stoi Polska jako członek Unii. Od dłuższego czasu dojrzewa w najważniejszych stolicach europejskich oraz w instytucjach UE świadomość konieczności głębokiej reformy funkcjonowania Wspólnoty, a obecny kryzys uchodźczy tylko utwierdził, szczególnie rządy w Berlinie i Paryżu, o jej potrzebie. Nie sposób omówić w tej analizie wszystkich zadań i wyzwań czekających w zakresie polityki europejskiej nowy rząd, ponieważ rozciągają się one od cyfryzacji, przez unię energetyczną i wdrożenie pakietu klimatycznego, aż po unię rynków kapitałowych (w perspektywie kilku lat ma nastąpić pełna integracja wszystkich 28 rynków kapitałowych)1. Można jednak wskazać kilka kluczowych spraw, które będą decydować o przyszłym kształcie UE, a w konsekwencji o ewentualnych zmianach dla Polski. Zdecydowano się skupić na tych potencjalnych reformach instytucjonalnych, które w opinii autora z jednej strony będą miały największy wpływ na przyszły kształt instytucjonalny Unii Europejskiej, a z drugiej mogą zasadniczo zmienić pozycję i wygląd członkostwa Polski w UE. Wydaje się, że tymi znaczącymi obszarami są przyszły sposób funkcjonowania strefy euro, relacja strefy euro z pozostałymi członkami UE i organami wspólnotowymi, dokończenie budowania unii bankowej, negocjacje z Wielką Brytanią o warunkach jej pozostania we Wspólnocie oraz umowa o Transatlantyckim Partnerstwie w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership). Wszystkie te tematy są ze sobą powiązane, co zasadniczo utrudni negocjacje. Całość negocjacji rozegra się w tylko pozornie długim okresie dwóch lat. Już teraz zaprezentowano wiele pomysłów, co do przyszłości Unii i strefy euro, a zostaną one zapewne w najbliższych miesiącach uszczegółowione. 1 Komisja Europejska jako swoje cele co do stworzenia unii kapitałowej wskazuje: ułatwienie dostępu do ﬁnansowania z rynku komercyjnego, zwiększenie liczby podmiotów inwestujących w małe i średnie przedsiębiorstwa, uregulowanie transakcji zamiany należności na papiery wartościowe danego przedsiębiorstwa, dokończenie ram regulacyjnych dla inwestowania długookresowego w infrastrukturę oraz rozwój niepublicznej emisji papierów wartościowych. Por.: P. Toporowski, Unia rynków kapitałowych – duże szanse, wiele niewiadomych, „Biuletyn” nr 32 (1269), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 7.04.2015; Krytyczna analiza propozycji Komisji Europejskiej z punktu widzenia banków

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Coraz bardziej prawdopodobne wydaje się, że do zasadniczych zmian traktatowych dojdzie wcześniej niż planowano (po 2017 r.)2, ponieważ, po pierwsze, na 2017 r. premier Cameron zapowiedział przeprowadzenie referendum o przyszłości Wielkiej Brytanii w UE. Po drugie, w 2017 r. we Francji odbędą się wybory prezydenckie, z kolei w Niemczech w tym samym roku odbędą się wybory do Bundestagu. Chociaż dotychczas szczególnie Francja była niechętna zmianom traktatowym w najbliższym czasie, to po kontrowersyjnym wywiadzie francuskiego ministra gospodarki Emmanuela Macrona (nie pojawiło się żadne dementi ze strony rządu lub urzędu prezydenckiego) dla „Süddeutsche Zeitung”, w którym nawoływał do nowego założenia Unii Europejskiej z silnym rdzeniem w postaci unii walutowej, widać w tym zakresie zmianę stanowiska3. Wydaje się zatem, że zarówno prezydent Francois Hollande, jak i kanclerz Angela Merkel zgodzą się, aby do czasu wyborów Od dłuższego czasu dojrzewa przeprowadzić reformę Unii i strefy euro, której sami wielokrotnie się do- w najważniejszych stolicach magali. europejskich oraz w instytuNie bez znaczenia jest oczywiście to, że Angela Merkel, w związku z kry- cjach UE świadomość konieczzysem uchodźczym, obecnie zmaga się ności głębokiej reformy z największą do tej pory utratą zaufania społecznego i poparcia we własnej funkcjonowania Unii partii. Jednak jeśli uda się jej odzyskać inicjatywę w samych Niemczech, to skupi się na znalezieniu europejskich rozwiązań dla przedmiotowego kryzysu. Gdyby kanclerz Merkel udało się doprowadzić zarówno do rozwiązania kryzysów uchodźczego i strefy euro, jak i utrzymania Wielkiej Brytanii w Unii, to jej wygrana w wyborach wydaje się więcej niż pewna. Przypomnijmy, że m.in. dzięki skutecznie przeprowadzonej reformie lizbońskiej zapewniła Niemcom, poprzez wprowadzenie nowego systemu podwójnej większości, wzmocnienie wpływu na kształtowanie pooraz kas oszczędnościowych por.: Warum Unternehmensﬁnanzierung nicht ohne Banken funktioniert, Genossenschaftsverband Bayern, [online:] https://www.gv-bayern.de/standard/artikel/ gruenbuch-zur-kapitalmarktunion-4370. 2 Zmiany traktatowe w tzw. raporcie pięciu przewodniczących zaplanowano na lata 2017–2024. J.-C. Juncker, D. Tusk, J. Dijsselbloem, M. Draghi, M. Schulz, Die Wirtschaftsund Währungsunion Europas vollenden, Komisja Europejska, 2015, s. 6. 3 E. Macron, Europa neu begründen, interview von Leo Klimm und Christian Wernicke, „Süddeutsche Zeitung”, [online:] http://www.sueddeutsche.de/politik/emmanuel-macron -europa-neu-gruenden-1.2627314?reduced=true.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

lityki UE, a także dzięki efektywnemu (w oczach niemieckiej opinii publicznej) zarządzaniu kryzysowemu w streﬁe euro biła jeszcze niedawno rekordy poparcia społecznego.

Zmiany już dokonane – Unia podzielona jak nigdy Od momentu wybuchu kryzysu finansowo-gospodarczego pod koniec 2008 r. w Unii Europejskiej strefa euro przeszła zasadniczą przebudowę oraz konsolidację4. Zmiany instytucjonalno-prawne, wprowadzone narzędzia ściślejszej koordynacji oraz nadzoru gospodarczego (m.in. stworzenie semestru europejskiego – rocznego cyklu koordynacji polityk gospodarczych, funduszu ratunkowego ESM, jednolitego nadzoru bankowego SSM i unii bankowej), jakie powstały od początku kryzysu, najczęściej były konsekwencjami kolejnych załamań finansowo-gospodarczych i miały przeciwdziałać efekcie domina, który doprowadziłby do dezintegracji strefy euro, a w ostateczności do rozpadu Unii. Wbrew pozorom konsolidacja strefy euro wcale nie szła w parze ze wzmocnieniem jedności całej UE. Kryzys i powstałe w jego wyniku narzędzia antykryzysowe doprowadziły do najgłębszego w historii Wspólnoty wewnętrznego zróżnicowania. Kolejne akty prawne pogłębiały podział na strefę euro i pozostałe państwa członkowskie. W tym zakresie należy przede wszystkim wymienić tzw. pakt fiskalny (zawarty jako tradycyjna umowa międzynarodowa, niewchodząca w skład acquis communaire), który zinstytucjonalizował szczyty eurogrupy oraz faktycznie umożliwił krajom, których walutą jest euro, wpływać poprzez swoje decyzje na sytuację pozostałych państw członkowskich. Kolejnym potencjalnym narzędziem fragmentaryzacji jest instytucja unii bankowej, która będzie jeszcze rozwijana. Na koniec należy wspomnieć o jednej fundamentalnej zmianie, jaka dotyczy sposobu funkcjonowania Europejskiego Banku Centralnego (EBC). EBC był projektowany na wzór Banku Federalnego Republiki Federalnej Niemiec z mandatem ograniczonym do emisji wspólnej waluty i utrzymaniem stabilności cen, a więc utrzymaniem wyznaczonych celów inflacyjnych. Dzisiaj mandat EBC, wcześniej ograniczony do tradycyjnych narzędzi polityki monetarnej, powiększył się o pole polityki finansowej poprzez prowadzenie przez bank centralny bardzo aktywnej polityki antykryzysowej w niespotykanej dotychczas skali. Często tylko dzięki interwencjom EBC udało się kupić strefie euro i poszczególnym państwom 4 Szczegółową analizę przebudowy strefy euro od 2009 r. por. w M.A. Cichocki, Unia w Unii? Strefa euro w przebudowie, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2015, nr specjalny 2.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

członkowskim czas na zapanowanie nad sytuacją i odzyskanie możliwości refinansowania się na rynkach finansowych. Przykładem niech będzie zastosowanie przez EBC ograniczonego programu skupu obligacji państwowych SMP (SMP – Securities Markets Programme, którego następcą jest nieograniczony program OMT – Outright Monetary Transactions), który co prawda w 2010 r. uspokoił na chwilę rynki finansowe, ale był w świetle prawa europejskiego nielegalny, co przyznał podczas rozprawy w 2013 r. przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym (FTK) ówczesny niemiecki członek zarządu EBC Jörg Asmussen, a co wciąż pozostaje bez konsekwencji (postępowanie w tym zakresie nadal toczy się przed FTK)5. Następnym rozszerzeniem kompetencji – w istocie też mandatu – jest oddanie EBC nadzoru makroostrożnościowego (nad system bankowym). RyS. 1. NOWE ZADANIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO.

Żródło: Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2014, s. 34.

Główne projekty przebudowy UE Niezależnie od kolejnych zmian instytucjonalno-prawnych, a także w związku z następnymi odsłonami greckiego kryzysu, zarówno wśród europejskich po5

Notatki autora, który był obserwatorem rozprawy w dniach 11–12.06.2013 r.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

lityków (przede wszystkim we Francji i w Niemczech), jak i wśród rozmaitych ekspertów dojrzewała opinia, że strefa euro, a w konsekwencji cała UE, wymaga kolejnej zasadniczej reformy. W trakcie szczytu strefy euro 24 października 2014 r. zlecono przygotowanie raportu, który miał wskazać narzędzia ściślejszej i sprawniejszej koordynacji i konwergencji Unii Gospodarczej i Walutowej. W wyniku tego został w czerwcu 2015 r. zaprezentowany tzw. raport pięciu przewodniczących (Rady Europejskiej, Komisji Europejskiej, grupy euro, EBC i Parlamentu Europejskiego) o dokończeniu budowy Unii Gospodarczej i Walutowej. Raport proponuje działania w trzech etapach. W ramach pierwszego, który ma się rozpocząć jeszcze w 2015 r., a zakończyć w 2017 r., autorzy raportu postulują poprzez zmiany w prawie wtórnym UE działania na rzecz pełnej unii gospodarczej (większa konwergencja oraz praca na rzecz wzrostu i inwestycji), unii finansowej (w tym uruchomienie unii rynków kapitałowych i dokończenie budowy unii bankowej), unii fiskalnej (stworzenie europejskiej rady fiskalnej, która opiniowałaby, biorąc pod uwagę zalecenia gospodarcze i fiskalne UE, budżety narodowe) oraz większej sprawozdawczości, kontroli Kryzys i powstałe w jego wyi sprawności zarządzania (rozbudowa niku narzędzia antykryzysowe semestru europejskiego oraz podzielenie go na etap narodowy i europejdoprowadziły do najgłębszego ski, zwiększenie roli eurogrupy, w tym przewodniczącego grupy, dążenie do w historii Wspólnoty wewspólnej reprezentacji eurogrupy wnętrznego zróżnicowania na zewnątrz UE). Z kolei w latach 2017–2024/2025 miałoby dojść – zdaniem autorów – do zmian traktatowych, m.in. stworzenia urzędu europejskiego skarbnika (European Treasury) oraz implementacji do prawa europejskiego traktatu o ustanowieniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM – European Stability Mechanism), który funkcjonuje dzisiaj poza prawem europejskim, na zasadzie tradycyjnej umowy międzynarodowej. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że przyjęty w raporcie timeline wydaje się mało realistyczny. Nie mniej jednak pokazuje, że Komisja Europejska zamierza w kilku kluczowych obszarach osiągnąć realne postępy jeszcze w tej kadencji. Poza propozycjami wynikającymi z raportu przewodniczących należy przede wszystkim zwrócić uwagę na pomysły pochodzące z Paryża, Berlina i Londynu. Prezydent Francji Francois Hollande postuluje powołanie oddzielnego parlamentu dla przedstawicieli państw strefy euro, stworzenie własnego

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

budżetu i powołanie swego rodzaju rządu gospodarczego dla unii walutowej. Podkreśla on również, że szczegóły pakietu reform są przygotowywane w ścisłej współpracy z Berlinem i zostaną przedstawione jesienią tego roku. Należy jednak zauważyć, że wszystkie trzy propozycje wymagają zmiany traktatów, co ostatnio akcentowały służby prawne niemieckiego Bundestagu6. Co więcej, już obecne narzędzia koordynacji gospodarczej budzą wątpliwości wybitnych ekspertów co do zgodności z prawem europejskim i np. niemieckim prawem konstytucyjnym7. Szczególnie płodnym autorem pomysłów na reformę strefy euro i UE jest jeden z najbardziej wpływowych europejskich polityków – Wolfgang Schäuble, niemiecki minister finansów. Postuluje, jak wcześniej np. Herman Van Rompuy, powołanie oddzielnego budżetu dla krajów unii walutowej. Budżet strefy euro miałby dysponować środkami, które pochodzą z krajowych wpływów z podatku obrotowego lub dochodowego (kraje członkowskie miałyby przekazywać określony procent wpływów do wspólnego budżetu)8. Budżetem miałby dysponować oddzielnie powołany europejski minister finansów lub urząd skarbu, o którym wspomina także raport przewodniczących. Należy zaznaczyć, że w tym samym czasie pod przewodnictwem byłego premiera Włoch i komisarza UE Mario Montiego pracuje grupa wysokiego szczebla, której zadaniem jest przygotowanie propozycji zmian w zakresie struktury dochodów własnych budżetu UE. Wstępne pomysły grupy wysokiego szczebla zmierzają w podobnym kierunku jak projekt niemieckiego ministra finansów. W lecie tego roku Schäuble zaproponował, rozgraniczenie politycznej działalności Komisji Europejskiej, jak aktywny udział w negocjacjach z Grecją, od roli strażnika traktatów. Należy, jego zdaniem, wyprowadzić przedmiotowe kompetencje KE do niezależnych agencji unijnych, które byłyby wzorowane na niemieckim federalnym urzędzie antymonopolowym. Wspiera tym samym pomysł obecnego przewodniczącego Komisji Europejskiej, który w przemówieniu inauguracyjnym (i wielokrotnie później) powiedział: „Komisja nie jest komitetem technokratów składającym się z utalentowanych wyższych urzęd6 W. Mussler, Umbau der Währungsunion stößt an rechtliche Grenzen, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, [online:] http://www.faz.net/aktuell/politik/europaeische-union/ der-umbau-der-waehrungsunion-stoesst-an-rechtliche-grenzen-13784206.html. 7 U. di Fabio, Die Zukunft einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion. Verfassungssowie europarechtliche Grenzen und Möglichkeiten, Monachium 2013, s. 39. 8 Angebliche Pläne für neue Eurosteuer, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, [online:] http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/finanzpolitik-angeblich-plaene-fuer-neue-eurosteuer-13719905.html.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

ników wypełniających instrukcje innych instytucji. Komisja jest tworem politycznym. Chcę, żeby była bardziej polityczna. Będzie bardzo polityczna”9. Jednak Jean-Claude Juncker, inaczej niż Schäuble, chciałby przy tym zachować obecne kompetencje KE. Ewentualne wyprowadzenie tych kompetencji do niezależnej agencji nie tylko osłabi Komisję Europejską, ale przede wszystkim wzmocni państwa członkowskie, ponieważ trudniej jej będzie niż KE zmusić państwa członkowskie do przestrzegania normy rynku wewnętrznego, o co w istocie może Schäublemu chodzić. Kolejne pomysły ministra Schäublego odnoszą się do unii bankowej, niezwykle ważnego narzędzia antykryzysowego strefy euro. Jednym z elementów unii bankowej ma być wspólnotowa gwarancji depozytów. Zdecydowanym przeciwnikiem tego pomysłu jest właśnie niemiecki minister ﬁnansów, który Opozycja między propozyw non-paper przedłożonym na nieformalcjami brytyjskimi a nienym posiedzeniu eurogrupy 12 września br. jako warunków dla ewentualnej zgody mieckimi i francuskimi Niemiec na gwarancję depozytów domajest tylko pozorna gał się utworzenia tzw. mechanizmu upadłości państw (souvereign debt restructuring procedure) oraz wypełnienia wszystkich zobowiązań dotyczących stworzenia realnego mechanizmu uporządkowanej likwidacji banków wraz z oddzielnym funduszem10. W tym samym dokumencie niemieckie ministerstwo ﬁnansów sugeruje opcjonalne wyjęcie nadzoru makroostrożnościowego z Europejskiego Banku Centralnego. Na tym jednak nie koniec, w wystąpieniu wygłoszonym na zaproszenie wiceprzewodniczącej Komisji Europejskiej ds. budżetu Kristaliny Georgiew podczas konferencji EU Budget focused on results Schäuble zaproponował głęboką reformę budżetu Unii Europejskiej. Sugerował on, aby w przyszłości wydawać środki unijne przeznaczone na projekty inwestycyjne o ogólnoeuropejskim znaczeniu w oderwaniu od narodowych interesów i budżetów. Ponadto zaproponował przesunięcie środków polityki spójności oraz z części polityki rolnej – propozycja przesunięcia tylko części środków wydaje się ewidentnym ukłonem w stronę Francji – na realizację określonych reform i projektów, wynikających z corocznych rekomendacji Komisji Europejskiej. 9 J.-C. Juncker, Nowy początek dla Europy: Mój program na rzecz zatrudnienia, wzrostu, sprawiedliwości oraz zmian demokratycznych. Wytyczne polityczne na następną kadencję Komisji Europejskiej, Strasburg 2014, s. 16. 10 The EMU needs a stronger Banking Union, but must get it right, non-paper, 08.09.2015.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Można się w tym miejscu zapytać, co łączy propozycje odnoszące się li tylko do strefy euro z postulatem głębokiej reformy budżetu UE. Schäuble w wywiadzie udzielonym „Frankfurter Allgemeine Zeitung” powiedział, że należy na nowo przemyśleć relacje pomiędzy strefą euro a pozostałymi krajami UE. Słychać w tym echa jego dawniej idei rdzenia Europy. Współczesne formy aktualizacji tej idei zostaną poniżej jeszcze omówione. Zanim przejdziemy dalej, należy zauważyć, że wraca wielokrotnie wcześniej już podnoszony pomysł powołania drugiej izby Parlamentu Europejskiego lub oddzielnego parlamentu dla krajów strefy euro. Niestety, pod tym podpisał się swego czasu również ówczesny minister spraw zagranicznych RP Radosław Sikorski, nie dostrzegając, że podział PE na dwie izby będzie kolejnym krokiem w kierunku dalszej fragmentyzacji Unii11.

Ocena skutków propozycji reform Zasadnicza część pomysłów przedstawionych wyżej nie dziwi, ponieważ wszystkie te propozycje, poza zmianą kompetencji KE i stworzeniem nowych unijnych agencji, były od początku kryzysu wielokrotnie prezentowane przez przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz niemieckich i francuskich polityków jako recepta na sprawniejsze funkcjonowanie strefy euro. Równie często nawoływano do ponownego zdefiniowania stosunków pomiędzy UE a unią walutową. Tym razem debata wokół reform nie ograniczy się tylko do festiwalu pomysłów, ale będzie miała swoje konsekwencje w jesiennej debacie instytucjonalnej o reformach traktatowych Unii Europejskiej. Impulsem do podjęcia realnych kroków do reformy UE jest zarówno obawa wielu europejskich polityków, że projekt „coraz głębiej integrującej się Unii” (ever closer union) może się nie powieść. Co więcej, Unia niejako zostaje zmuszona do debaty o reformach traktatowych, ponieważ premier David Cameron systematycznie w tym roku podkreślał, że tylko zgoda na określony przez Wielką Brytanię pakiet reform będzie podstawą do wydania przez rząd pozytywnej rekomendacji dla Brytyjczyków podczas referendum na temat ewentualnego dalszego członkostwa Wielkiej Brytanii w UE. Oficjalne stanowisko Wielkiej Brytanii zostało przedstawione 10 listopada w liście premiera Camerona do przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska. List, poza ponownym podkreśle11 Raport końcowy Grupy Refleksyjnej ds. Przyszłości Unii Europejskiej ministrów SZ Austrii, Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Luksemburga, Niemiec, Polski, Portugalii i Włoch, 17.09.2012 r.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

niem, że tylko spełnienie żądań Wielkiej Brytanii będzie podstawą dla rządu Camerona, aby zarekomendować Brytyjczykom pozostanie w UE, wymienia bardzo konkretne działania i reformy: 1. Wprowadzenie prawa weta oraz mechanizmu, który zabezpieczy interesy państw spoza strefy euro przed nadmiernymi wpływami strefy euro na politykę całej Wspólnoty. 2. Uwolnienie jednolitego rynku, wzmocnienie jego mechanizmów, uwolnienie kapitału oraz redukcja niepotrzebnych regulacji rynku. 3. Zasada ever closer union nie będzie w przyszłości dotyczyć Wielkiej Brytanii. Zobowiązanie to powinno mieć wymiar prawnie wiążący i być niewzruszalne. 4. Wprowadzenie mechanizmu „czerwonej kartki”, w którym grupa parlamentów narodowych może zablokować wejście w życie niepożądanych uregulowań prawnych. 5. UE musi zacząć wreszcie stosować się do zasady subsydiaryzmu. 6. Wielka Brytania oczekuje zapewnienia, że UE w przyszłości będzie w pełni respektować protokół JHA (Justice and Home Aﬀairs). 7. Obywatele przyszłych nowych państw członkowskich zostaną objęci swobodą przepływu osób dopiero wtedy, kiedy ich gospodarki zbliżą się do poziomu rozwoju pozostałych członków. 8. Obywatele Unii Europejskiej uzyskają w przyszłości dostęp do angielskiego systemu zabezpieczeń społecznych dopiero po 4 latach wpłacania do tegoż systemu. Ten prawdopodobny pakiet żądań Londynu nie jest zaskoczeniem, jeśli spojrzymy na to, co Cameron mówił wielokrotnie podczas tegorocznych wizyt w europejskich stolicach12. Jednak nic poza deklaracją gotowości rozmów o brytyjskich oczekiwaniach Cameron na grudniowym szczycie UE dostać nie może. Wprowadzenie systemu „czerwonej kartki” jest oczywistym pomniejszeniem kompetencji Unii Europejskiej w stosunku do stanu obecnego, co uruchamia zwykłą procedurę zmiany traktatów, określoną w art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). W istocie mielibyśmy do czynienia z kompletnie nowym modelem stanowienia i funkcjonowania prawa europejskiego oraz uprawnień parlamentów narodowych, co z kolei wymaga zmiany zarówno TUE, jaki i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ostatni postulat Londynu jest na tyle nieokreślony, że w tym momencie trudno powiedzieć na 12 Szczegółowe omówienie: M. Emerson, Cameron’s `renegotiations` (or Russian roulette) with the EU. An interim assessment, CEPS Working Document No. 413, 2015.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

czym w istocie polega. Jednak gdyby miał dotyczyć reorganizacji instytucjonalnej i uprawnień instytucji, to i w tym przypadku zastosowanie ma zwykła procedura zmiany traktatów. Uruchamia to niezwykle długi proces prawodawczy, który zgodnie z art. 48 TUE przebiega następująco: 1. Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje decyzję o rozpatrzeniu proponowanych zmian. Wówczas przewodniczący Rady (Donald Tusk) zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej. 2. Wydaje się jednak bardziej prawdopodobne, że Rada Europejska, aby skrócić proces negocjacji reform traktatowych, który w przypadku Cierpliwość i wyrozumiałość konwentu mógłby trwać bardzo długo, skorzysta z uprawnienia, sędziów niemieckiego Fedeby po uzyskaniu zgody Parlaralnego Trybunały Konstytumentu Europejskiego zdecydować o niezwoływaniu konwentu. cyjnego, którzy jak na razie 3. Wówczas Rada Europejska okre- zawsze ostatecznie uznawali śla mandat Konferencji przedstawicieli rządów państw członkow- zgodność mechanizmów antyskich. kryzysowych z ustawą zasad4. Konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich zwo- niczą Niemiec, się kończy łuje przewodniczący Rady w celu uchwalenia za wspólnym porozumieniem zmian, jakie mają zostać dokonane w Traktatach. Negocjacje poszczególnych zmian traktatowych odbywają się na etapie pomiędzy decyzją o rozpatrzeniu zmian przez Radę Europejską a określeniem przez nią mandatu Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Choć dzięki brytyjskim żądaniom po raz pierwszy będziemy mieli prawdopodobnie do czynienia z uruchomieniem procedury zmiany traktów, to można już teraz wykluczyć, że nastąpi to nie wcześniej niż w pierwszej połowie 2016 r. Mogłoby się wydawać, że z jednej strony propozycje Berlina, Paryża i instytucji unijnych, a z drugiej Londynu, są przeciwstawne, ponieważ pomysły zarówno strony francusko-niemieckiej, jak i instytucji unijnych skupiają się na pogłębieniu integracji i dalszej konsolidacji w streﬁe euro. Natomiast po-

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

mysły Brytyjczyków polegają na cofnięciu lub nowym uporządkowania tych unijnych kompetencji, które mogłyby dotyczyć w zasadzie tylko państw niebędących członkami unii walutowej. Opisana opozycja jest jednak tylko pozorna, ponieważ brytyjskie stanowisko uruchamia proces zmian traktatowych, który jest także drugiej stronie na rękę, gdyż nie ma możliwości wprowadzenia w życie zasadniczej części pomysłów francusko-niemieckiego duetu Kiedy Londyn chce poprzez bez poważnych zmian traktatowych. swoje propozycje wzmocnić Wiedzą o tym szczególnie niemieccy własną niezależność w stopolitycy, którzy musieli się w trakcie kryzysu strefy euro wielokrotnie tłusunku do Brukseli, to sugesmaczyć ze swoich decyzji przed Fedetie płynące ze strefy euro są ralnym Trybunałem Konstytucyjnym w Karlsruhe (np. w sprawie powołania w istocie realizacją starego i funkcjonowania Europejskiego Mepomysłu utworzenia różnych chanizmu Stabilności). Wiedzą oni również, że cierpliwość i wyrozumiakręgów integracji łość sędziów, którzy – jak na razie – zawsze ostatecznie uznawali zgodność mechanizmów antykryzysowych z ustawą zasadniczą Niemiec, się kończą13. Wydaje się, że tym razem wszyscy chętnie skorzystają z szansy zmiany traktatów, jaka otwiera się dzięki brytyjskim propozycjom. Zarówno ujawnione przez „The Telegraph” żądania Wielkiej Brytanii, jak i np. pomysły Berlina i Paryża pokazują, że istnieje oczekiwanie nowego porządku instytucjonalno-prawnego UE i strefy euro. Jednak kiedy Londyn chce poprzez swoje propozycje wzmocnić własną niezależność w stosunku do Brukseli, to sugestie płynące ze strefy euro są w istocie realizacją starego pomysłu Wolfganga Schäublego, który w latach dziewięćdziesiątych wspólnie z Karlem Lamersem, proponował utworzenie różnych kręgów integracji wraz z silnym rdzeniem Europy. Ostatnio do tego pomysłu powrócił najbardziej wpływowy niemiecki historyk idei Herfried Münkler, którego posłuch rozciąga się daleko poza sferę akademicką (m.in. był przez wiele lat oﬁcjalnym doradcą 13 Było to aż nadto widoczne po nie tylko treści, ale przede wszystkim po tonie pytania prejudycjalnego, jakie w sprawie programów SMP i OMT oraz Europejskiego Mechanizmu Stabilności Federalny Trybunał Konstytucyjny wystosował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. FTK jednoznacznie wskazał, że nawet jeśli TSUE uzna zgodność z prawem europejskim, to zachowuje sobie prawo ostatecznego głosu. TSUE zgodnie z przewidywaniami uznał zgodność przedmiotowych narzędzi. Obecnie czekamy na ostateczny wyrok FTK. BVerfG, 2 BvE 13/13 vom 14.01.2014, Rn. (1-24).

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Schäublego). Postuluje on utworzenie na podstawie traktatów twardego rdzenia Europy wraz ze wspólnymi strukturami politycznymi i społeczno-ekonomicznymi. Całość miałaby się przede wszystkim opierać o ustalone reguły prawne, a nie wspólny rząd, którego powstanie jest ﬁkcją polityczną. Do rdzenia – zdaniem Münklera – miałyby należeć Niemcy, Francja, Belgia, Holandia i Luksemburg. Z kolei Włosi będą musieli podjąć decyzję, czy chcą być częścią rdzenia i funkcjonować według określonych zasad14. Można uznać, że propozycja Münklera jest zbyt daleko idąca i politycznie nie do zrealizowania, bo w istocie oznacza podział strefy euro na kręgi, a nawet jej rozpad. Dzieje się tak, ponieważ skoro tylko określona część członków obecnej unii walutowej ma być sygnatariuszami nowych traktatów założycielskich rdzenia Europy, to jego założenie może się odbyć tylko poprzez rozpad obecnej strefy euro lub poprzez wyjście pozostałych państw niesygnatariuszy do jakiegoś rodzaju strefy euro II. Propozycje Münklera pozwalają się domyślać kierunku, w jakim będą zmierzać postulaty Berlina, a mianowicie w stronę centralizacji zarządzania za pomocą jasno określanych reguł prawnych. Oznacza to, że będziemy mieli do czynienia już nie tylko z asymetrycznym rozwojem instytucjonalnym wewnątrz UE i dalszym umocnieniem kręgów integracji, ale również ze zdecydowanym rozwodnieniem Wspólnoty, w której „pływa” instytucjonalnie, ﬁnansowo i prawnie skonsolidowana wyspa unii walutowej. Jeśli dzisiaj, mimo wszystkich zmian po kryzysowych, zasadnicze decyzje nadal podejmuje cała Unia, to w scenariuszu „Europy rdzenia” będzie dokładnie odwrotnie. Wraz z propozycjami brytyjskimi otrzymujemy model kilku kręgów integracyjnych. W pierwszym kręgu znajduje się instytucjonalno-prawnie i gospodarczo skonsolidowana strefa euro w aktualnym składzie (obecnie istnieje za mało przesłanek, aby – jak Münkler – zakładać świadome doprowadzenie do dezintegracji strefy euro). W drugim – kraje, które podjęły wysiłek reform strukturalnych i w możliwym do przewidzenia czasie zamierzają przyjąć euro (w tym kręgu ze względu na konieczną konwergencję w mniejszym lub większym stopniu, zależnie od etapu zbliżania się do strefy euro, będą obowiązywać reguły i zasady funkcjonujące w pierwszym kręgu integracji). Trzeci krąg składa się z krajów, dla których reguły i zasady funkcjonowania obowiązują o tyle, o ile wyrażą na nią zgodę poszczególne parlamenty narodowe. 14 H. Münkler, Wir brauchen ein Kerneuropa, interview von A. Widmann, „Berliner Zeitung”, [online:] http://www.berliner-zeitung.de/kultur/interview-mit-herfried-muenklerzur-griechenlandkrise-wir-brauchen-ein-kerneuropa-,10809150,31222102.html.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015 TABELA 1. MNIEJSZOśCI BLOKUJąCE PRZED 2014 R. I W LATACH 2014-2017 (WG STARyCH REGUł MNIEJSZOśCI BLOKUJąCE Były OBLICZANE W LICZBACH CAłKOWITyCH REGUł PROCENTOWO

– LICZBA MANDATóW – WG NOWyCH

– CZTERy PAńSTWA REPREZENTUJąCE CO NAJMNIEJ 36% LUDNOśCI UE).

Według starych zasad koalicja państw posiadających 91 głosów lub reprezentujących 38% populacji Unii Europejskiej była konieczna do uzyskania mniejszości blokującej. Natomiast wedug nowych zasad jest ona możliwa przy udziale minimum czterech państw, które reprezentują co najmniej 36% populacji Unii Europejskiej. Żródło: A new decision-making framework in Council, New Council voting rules. Analysis & Insights, FleishmanHillard, październik 2014, s. 3.

Nawet jeśli nakreślony scenariusz uznać za „scenariusz maksimum”, to nie sposób nie zauważyć, że każdy z prezentowanych przez przedstawicieli państw strefy euro postulatów zdecydowanie osłabia znaczenie państw spoza unii walutowej. Wpływ krajów strefy euro w instytucjach unijnych jest już nieproporcjonalnie duży (m.in. poprzez zdolność strefy euro do tworzenia mniejszości blokujących w Radzie Unii Europejskiej)15, a po potencjalnych re-

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

formach będzie jeszcze większy. Wektor tych zmian wydaje się sprzeczny ze stanowiskiem Wielkiej Brytanii, ponieważ dzięki swoim propozycjom może z jednej strony odzyskać swoją podmiotowość w stosunku do UE, a z drugiej zachować swój wpływ na nią. Sprzeczność tych żądań już kilkakrotnie podnoszono16 i będzie ją niezwykle trudno pokonać. Można sobie wyobrazić takie powiązanie poszczególnych kręgów integracyjnych, gdzie stopień obowiązywania reguł i zasad będzie zależny od zgody kraju członkowskiego i bliskości do rdzenia europejskiego. W rdzeniu Europy i w krajach kandydujących do strefy euro obowiązywanie reguł i zasad będzie ścisłe, ale już w ostatnim kręgu będzie dużo bardziej elastyczne. Wróćmy do analizy skutków propozycji przebudowy UE. Powołanie drugiego parlamentu znacząco osłabi rolę i wpływ Parlamentu Europejskiego, a wręcz może go sprowadzić do poziomu sprawczości Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Z kolei powołanie rządu gospodarczego strefy euro i wyprowadzenie niektórych kompetencji z KE zagraża roli Komisji jako integratora i pomostu pomiędzy nowymi i starymi członkami, a w konsekwencji prowadzi do jej znaczącego osłabienia. Jest to o tyle istotne, że gdyby polska dyplomacja skuteczniej oddziaływała na obie instytucje, to mogłyby one być przydatnym narzędziem wpływania na niekorzystne decyzje kierunkowe podejmowane przez przywódców europejskich. W przypadku Komisji Europejskiej wymaga to działania na bardzo wczesnym etapie pracy, tj. jeszcze zanim pojawi się pierwszy komunikat Komisji, że podejmuje prace nad określonym problemem lub nowelizacją aktu prawnego. Natomiast poprzez Parlament Europejski Polska będzie mogła o tyle skutecznie oddziaływać, o ile w zdecydowanie większym stopniu skoncentruje działania polskich posłów ze wszystkich ugrupowań. Utworzenie nowego budżetu będzie mieć konsekwencje w postaci zmniejszenia wpłat z państw strefy euro do ogólnego budżetu Unii. Już przy negocjacji obecnych wieloletnich planów ﬁnansowych próbowano zmniejszyć ich objętość, a w drodze kompromisu zgodzono się na utrzymanie poziomu ﬁnansowania za cenę zwiększenia ilości działań i projektów UE (wg zasady tyle samo za więcej). Będzie miało to istotne znaczenie dla Polski, po15 Analizę, jak poprzez oddzielne instytucje i mechanizmy głosowania strefa euro wpływa na pozostałe kraje UE, por. np. w: N. von Ondarza, Na drodze do unii w Unii. Instytucjonalne następstwa zróżnicowanej integracji w ramach strefy euro dla UE, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2013, nr 3, s. 132–162. 16 Por.: J. Janning, M. Lafont Rapnouil, Avoiding a Pyyrhic victory for Cameron, European Council on Foreign Relations, [online:] http://www.ecfr.eu/article/commentary_avoiding_a_ pyrrhic_victory_for_cameron4067.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

nieważ musi się ona przygotować do sytuacji, w której po 2020 r. może zostać płatnikiem netto, czego nie da się dzisiaj wykluczyć. Zatem należy się na taki potencjalny scenariusz przygotować Bez wpływu na nadchodzącą debatę nie pozostanie także obecny kryzys uchodźczy, podczas którego wyraźnie widać trudności w utrzymaniu jedności europejskiej oraz w znalezieniu wspólnego stanowiska wszystkich państw unijnych. W obliczu kolejnego wielkiego kryzysu, po kryzysie ﬁnansowo-ﬁskalnym, Unia znowu działa zbyt wolno. Ostatnim projektem, o którym należy jeszcze wspomnieć i który będzie miał fundamentalny wpływ nie tylko na gospodarkę całej UE, ale także na układ sił w ramach Wspólnoty, są negocjacje umowy o wolnym handlu i inwePostulaty Berlina idą stycji pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i Unią Europejską (TTIP). Gdyby w ramach w stronę centralizacji zaTTIP doszło do likwidacji tzw. barier nierządzania Unią za pomocą taryfowych, to zmieni ona, jak żadne inne dotychczasowe wydarzenie, strukturę jasno określanych reguł handlu wszystkich krajów Unii (np. prawnych w przypadku likwidacji barier nietaryfowych prognozowany wzrost handlu pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i Niemcami to aż 90%!) przy jednoczesnym osłabieniu wzajemnego handlu pomiędzy krajami UE17.

Polskie milczenie i potrzebne zmiany instytucjonalne Zastępcze dyskusje wokół członkostwa Polski w streﬁe euro czy kryzysu greckiego oraz wręcz amatorskie zachowanie18 w sprawie kryzysu uchodźczego spowodowały, że ważna europejska debata toczy się po raz kolejny bez podmiotowego pomysłu na przyszłość Unii ze strony naszego kraju. Zadanie, które czeka na naszą dyplomację po jesiennych wyborach parlamentarnych jest niezwykle trudne. Wobec sporych wyzwań stojących przed Polską należy zastanowić się nad nową strukturą polskiej polityki europejskiej. 17 Szczegółowy raport o zmianach, jakie TTIP wywoła w europejskim handlu, por.: G. Felbermayr, B. Heid, S. Lehwald, Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (THIP). Wem nutzt ein Freihandelsabkommen?, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 2013. 18 T.F. Krawczyk, Kryzys imigracyjny był dla Polski szansą na awans polityczny. Zmarnowaliśmy ją, Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, [online:] http://cakj.pl/2015/09/21/ kryzys-migracyjny-byl-dla-polski-szansa-na-awans-polityczny-zmarnowalismy-ja/.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Niestety, były mister spraw zagranicznych Radosław Sikorski doprowadził do likwidacji diamentu polskiej dyplomacji, jakim był Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE)19. Odbudowa w krótkim czasie tak ogromnego zasobu eksperckiego jest niemożliwa. Niemniej jednak należy zastanowić się nad wzmocnieniem i usprawnieniem wewnętrznych mechanizmów koordynacyjnych polskiej polityki europejskiej oraz nad nad odbudową zasobu eksperckiego, jakim dysponował UKIE. Szczególnie w czasach zasadniczych zmian w Unii Europejskiej sprawny mechanizmy koordynacyjne oraz wydajnie pracujący zespół ekspercki są warunkiem sine qua non współtworzenia – dla dobra Polski – przyszłości Unii Europejskiej.

Rekomendacje na rzecz nowej polityki europejskiej Polski W ramach debaty o przyszłym kształcie UE nowy minister (sekretarz stanu) powinien partnerom europejskim przypomnieć oczywistą rzecz, czyli to, że Polska jest dla UE i NATO systemowo ważnym elementem obu układów politycznych, dlatego nie będzie i nie może działać według strategii państwa peryferyjnego20. Ponadto, należy szczególnie naszym partnerom w Berlinie przypomnieć, że jesteśmy dla nich koniecznym obszarem stabilności w sensie gospodarczym i polityki bezpieczeństwa, co powinno być uzasadnieniem miejsca dla Polski przy stole negocjacyjnym o przyszłości UE i strefy euro. Ma to także dla nas konsekwencje, do których zaliczymy potrzebę bardzo szybkiego wypracowania szczegółowego i spójnego pomysłu na naszą dalszą obecność w UE i nasz stosunek wobec strefy euro. Na początek nowy minister (sekretarz stanu) powinien zaproponować wyjście z obecnej dychotomii w debacie wokół reform UE, w ramach której jedne reformy dotyczą państw strefy euro, a drugie pozostałych. Wbrew eurosceptycznym głosom nie może być przy tym mowy o sensownym naśladowaniu przez Polskę strategii brytyjskiej. Jeśli Wielka Brytania może sobie w pewnym stopniu pozwolić na uniezależnienie się od UE (chociaż nie na 19 Projekt ustawy budził liczne kontrowersje prawne. Pierwszy projekt ustawy jeszcze zanim traﬁł do Sejmu otrzymał negatywną opinię Rady Legislacyjnej. Także drugi, poprawiony, projekt został przez niektórych ekspertów sejmowych negatywnie oceniony. Por. opinię Rady Legislacyjnej: [online:] http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opiniaz-27-pazdziernika-2007-r-o-projekcie-ustawy-o-rzadowym-systemie-koordynacji-spraw; Ekspertyzy Biura Analiz Sejmowych dotyczące drugiego projektu: [online:] http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/Opdodr?OpenPage&nr=1614. 20 Bardzo ciekawe rozważenia scenariuszowe co do wejścia Polski do strefy euro por. w M.A. Cichocki, Członkostwo w euro jako element długofalowej strategii bezpieczeństwa, „Analiza Natolińska” 2015, nr 2, s. 16–20.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

wyjście) i strefy euro, to dlatego że znajduje się w fundamentalnie innym, tj. przyjaznym i stabilnym, otoczeniu geopolitycznym. Ogromne znaczenie ma także powiązanie Wielkiej Brytanii z krajami Commonwealth (Wspólnota Narodów, które kiedyś były częścią Imperium Brytyjskiego), które są ogromnym i naturalnym rynkiem zbytu dla Wielkiej Brytanii. Polska dzisiaj nie funkcjonuje ani w stabilnym i przyjaznym otoczeniu geopolitycznym, ani nie posiada na tyle dużych alternatywnych rynków zbytu poza rynkami zachodnioeuropejskimi. Nie musi nas to jednak skazywać w polityce europejskiej na status państwa peryferyjnego. Wystarczy jeśli umiejętnie wykorzystamy nasze znaczenie państwa systemowo znaczącego Realizacja niemieckich pro- dla UE i NATO. Do tego jednak musimy wyjść z dotychczasowych schematów funkjektów oznaczać będzie cjonowania UE i zaproponować możliwą do także rozwodnienie Wspól- zrealizowania alternatywę, a co więcej, stać się jej spiritus movens. noty, w której „pływa” inAlternatywa ta wyglądałaby następustytucjonalnie, finansowo jąco: reformy traktatowe powinny dotyczyć wszystkich członków Unii Walutowej i Gosi prawnie skonsolidowana podarczej (czyli wszystkich państw UE poza Wielką Brytanią, Danią i Szwecją) wyspa unii walutowej i wzorować się na rozwiązaniu zastosowanym w unii bankowej. Mianowicie, kraje spoza unii walutowej uczestniczą w niej na tych samych prawach co państwa strefy euro, posiadając ponadto – w przeciwieństwie do tych pierwszych – w sensie faktycznym blokujące weto. W razie niezgody na daną decyzję mogą zagrozić wyjściem z unii bankowej. Szczególnie w przypadku odejścia tak dużego kraju jak Polska skutki byłyby niekorzystne dla Niemiec, które szukają alternatywnych partnerów do tzw. osi łacińskiej (tworzonej przez Francję, Włochy, Hiszpanię i Portugalię). W praktyce oznaczałoby to możliwość selektywnego uczestnictwa w niektórych projektach integracyjnych na innych zasadach niż dotychczas. Przykładem takiego selektywnego uczestnictwa w projektach integracyjnych jest unia bankowa, do której Polska z mało zrozumiałych powodów nie przystąpiła. Abstrahując od możliwości nowego rządu zmiany decyzji o obecności Polski w unii bankowej, Polska od samego początku przyjęła złą strategię dyplomatyczną, jeśli chodzi komunikowanie i zarządzanie procesem uczestnictwa w unii bankowej. W szczególności obciąża to byłego ministra ﬁnansów, który powinien odpowiadać za strategiczne przywództwo państwa w tym obszarze. W pierwszej kolejności krytycznie należy ocenić tak zdecydowane akcentowanie

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

„niewiedzy” i chęci podjęcia „wyboru po utworzeniu”. Błędną strategią jest „czekać”, powinniśmy „współtworzyć”, tym bardziej że nie wyklucza to swobody wyboru co do uczestnictwa w przyszłości. Największa wartość dla Polski wynikała z możliwości zaangażowania się w proces tworzenia unii bankowej, który stwarzał pole do przedstawiania i forsowania postulatów Polski, zarówno jako kraju, jak i lidera regionu krajów goszczących. Nawet brak ostatecznej decyzji o obecności w unii bankowej nie wykluczał regularnego deklarowania woli uczestnictwa pod pewnymi czytelnie adresowanymi warunkami. Zachowanie Polski jest również odmienne od postaw innych krajów w naszym regionie, które nie widząc m.in. twórczego zaangażowania Polski, w zdecydowanej przewadze zadeklarowały wolę uczestnictwa w unii bankowej21. W przypadku Polski brakuje również pozytywnego przekazu co do nastawienia naszego kraju na możliwą współpracę w przyszłości. Wiele z rozwiązań unii bankowej jest pozytywnych i można je pochwalać, nie zamyka to drogi do czytelnego zaznaczenia dylematów Polski z perspektywy kraju goszczącego. Szczególnie nierealistyczne jest argumentowanie zaniechań w pracach przy unii bankowej faktem nieobecności Polski w strefie euro. Nieczytelność do debaty o unii bankowej wprowadzał również Narodowy Bank Polski. W szczególności poprzez niespójne wskazywanie minusów w obszarze odbierania narzędzi polityki makroekonomicznej w relacji Polska–UE. Stanowisko poprzedniego rządu odbiera Polsce możliwość pogłębienia relacji z innymi państwami zaangażowanymi w tworzenie unii bankowej. Postawienie się na marginesie procesu nie powstrzyma go w Europie, ale Polsce ograniczy pole do zgłaszania merytorycznych, konstruktywnych postulatów oraz rekomendowania kandydatów na stanowiska kierownicze i analityczne nowych struktur w EBC. Potwierdzają to dotychczasowe rekrutacje do Single Supervisory Mechanism (Jednolity Mechanizm Nadzoru Bankowego), który sprawuje nadzór nad sektorem bankowym w UE. Niestety, liderzy resortu finansów oraz banku centralnego nie rekomendowali kandydatur w tym procesie. Jeśli nasza propozycja co do przyszłości UE i strefy euro ma być spójna, to będziemy musieli przedstawić własną strategię dotyczącą ewentualnego członkostwa w strefie euro. Nie będzie się ona mogła ograniczyć tylko do stwierdzenia, że Polska wejdzie do strefy euro, kiedy przejdzie konieczne reformy (reformy strukturalne polskiej gospodarki itd.) i będzie to dla niej 21 Czech government, Policy Statement of the Government of the Czech Republic, 14 February 2014, [online:] www.vlada.cz/en/mediacentrum/dulezite-dokumenty/policystatement-of-the-government-of-the-czech-republic-116171.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

korzystne. Musimy podjąć decyzję, czy wchodzimy na ścieżkę stopniowego zbliżania się do strefy euro22, na której końcu czeka nas referendum o wejściu do strefy euro, czy też pozostajemy na czas nieokreślony poza unią walutową i korzystamy z faktycznego politycznego opt-out. W przypadku pierwszego scenariusza konieczna jest fundamentalna redeﬁnicja stosunków polsko-niemieckich, ponieważ potencjalne wejście Polski do wspólnego obszaru walutowego zmienia w niej układ sił, co z kolei działa na korzyść Niemiec, które szukają alternatywnych partnerów do Francji i krajów południa w ramach strefy euro. Niemcy obecnie, szczególnie w Europejskim Banku Centralnym i w sprawach dotyczących dyscypliny ﬁskalnej, pozostają na osamotnionej pozycji, natomiast Polska, którą w Niemczech zawsze chwalono zarówno za zachowanie wzrostu gospodarczego, jak i za dochowanie dyscypliny budżetowej, Musimy wyjść z dotychczamogłaby być taką potencjalną alternasowych schematów funkcjo- tywą. Zwłaszcza że Francja, obecnie niezdolna do koniecznych reform struknowania UE i zaproponować turalnych i społecznych, w najbliższych możliwą do zrealizowania latach, na co wszystko wskazuje, nie alternatywę, co więcej, stać wróci na ścieżkę znaczącego wzrostu gospodarczego. Scenariusz ten zakłada się jej spiritus movens jednak, że Niemcy zgodzą się zasadniczo wspierać przestawienie polskiej gospodarki z będącej głównie licencjobiorcą i tanim ogniwem produkcyjnym niemieckiej gospodarki na silną gospodarkę innowacyjną, opartą o własny kapitał i funkcjonującą na zasadach partnerskich wobec Niemiec. W ramach tych działań Niemcy mogliby wspierać Polskę w staraniach, aby nie musiała uczestniczyć przez minimum dwa lata lub w ogóle w europejskim mechanizmie kursowym (ERM II – European Exchange Mechanism II), ponieważ wymusi to potencjalne zaangażowanie znaczących środków budżetowych, które mogłyby być wykorzystane do koniecznych reform strukturalnych gospodarki, tak by stała się ona realnie konkurencyjną wobec pozostałych gospodarek unii walutowej. Nie bez znaczenia w tym zakresie jest zmieniające się otoczenie geopolityczne Polski na wschodzie, co powinno być, zdaniem Andrzeja Wojtyny, członka Rady Polityki Pieniężnej, silnym bodźcem do reaktywizacji dys-

22 Bardzo ciekawe postulaty na rzecz tej strategii por. w: M. Kędzierski, Silna Polska w silnej Unii, Jagielloński24, [online:] http://jagiellonski24.pl/2014/05/26/kedzierskisilna-polska-w-silnej-unii/.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

kusji o wejściu Polski do strefy euro23. Niewątpliwie sytuacja na Ukrainie oraz potencjalne zagrożenie wojną hybrydową można uznać za wystarczającą przyczynę do wzmocnienia zachodniego kierunku wektora polskiej polityki na najbliższe lata. Jeśli tak, to wówczas należy się zgodzić z Markiem Cichockim, że istnieje związek między bezpieczeństwem Polski a wejściem do strefy euro, choć związek ten nie jest ani konieczny, ani jednowymiarowy24. W przypadku drugiego scenariusza, który wydaje się obecnie bardziej prawdopodobny, Polska powinna silnie naciskać na wyżej wspomniane formy selektywnej integracji (np. na unię bankową, której regulacjom polskie banki niezależnie od braku członkostwa Polski w niej i tak podlegają), które z jednej strony nie pozwolą na izolację Polski, a z drugiej umożliwią jej zachowanie minimalnego wpływu na decyzje w ramach strefy euro. Podsumujmy w tym miejscu rekomendację na rzecz nowej polityki europejskiej wychodzącej naprzeciw analizowanym wyzwaniom: 1. Polska dyplomacja powinna skuteczniej oddziaływać na Komisję Europejską i Parlament Europejski, by przeciwdziałać niekorzystnym, z naszego punktu widzenia, decyzjom przywódców europejskich. 2. Ze względu na brak jednolitego i sprawnego wewnętrznego mechanizmu koordynacji polskiej polityki europejskiej oraz na stojące przed nią wyzwania należy się zastanowić nad jego usprawnieniem i wzmocnieniem w przyszłości. 3. Nowy minister (sekretarz stanu) powinien podkreślać wobec partnerów europejskich, że Polska jest dla UE i NATO systemowo relewantna i wobec tego nie może działać według strategii państwa peryferyjnego. 4. Polska powinna wypracować szczegółową wizję obecności w UE i stanowisko wobec strefy euro. W konsekwencji powinniśmy starać się o miejsce przy stole negocjacyjnym o przyszłości UE i strefy euro. 5. Nowy minister (sekretarz stanu) powinien zaproponować odrzucenie dychotomicznego podziału na reformy w streﬁe euro oraz poza nią. Za wzór należy przedstawić odpowiednie mechanizmy zawarte w unii bankowej. 6. Polska powinna zrewidować decyzję o nieuczestniczeniu w unii bankowej. 7. Polska powinna podjąć decyzję, czy wchodzi na ścieżkę stopniowego zbliżania się do strefy euro, na której końcu czeka referendum o wejściu do strefy euro. 23 A. Wojtyna, Ukraina a euro w Polsce, „Rzeczpospolita”, [online:] http://www4.rp.pl/ artykul/1091654-Ukraina-a-euro-w-Polsce.html. 24 M.A. Cichocki, dz. cyt.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 2/2015

Obecnie rozpoczynająca się dyskusja o przyszłym kształcie UE będzie ogromnym wysiłkiem politycznym i analitycznym dla Polski. Co więcej, pozostaje nam bardzo niewiele czasu, aby najpierw przygotować, a następnie wprowadzić do dyskusji europejskiej nasze postulaty i pomysły. Jednak doświadczenia lat 2006–2007 pokazują, że jest to możliwe. Udało nam się wówczas nie tylko zasadniczo wpłynąć na treść deklaracji berlińskiej, ale zaproponować własny, dużo bardziej demokratyczny system głosowania w UE (tzw. system pierwiastkowy) niż system podwójnej większości, a ostatecznie odsunąć w czasie obowiązywanie systemu podwójnej większości. Jednakże byśmy mogli usiąść do dyskusji z naszymi europejskimi partnerami, środowisko analityczne i dziennikarskie, a nade wszystko partie tworzące nowy rząd, muszą już teraz rozpocząć poważną debatę o tym, jaki ma być zdaniem Polski przyszły kształt UE i strefy euro.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Unia Europejska w przebudowie

Misją Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego jest stworzenie programu na rzecz podmiotowości Polaków. Wierzymy, że skuteczne, sprawne i dobre państwo stworzyć mogą tylko obywatele, którzy dzięki zorganizowanej wspólnocie, są w stanie osiągać swoje zbiorowe i indywidualne cele. Nasza działalność angażuje jednak nie tylko czas, ale także środki ﬁnansowe, których rozmiar rośnie wprost proporcjonalnie do liczby inicjatyw, które podejmujemy. Jeśli podzielasz nasze cele i dostrzegasz, tak jak my, potrzebę budowy podmiotowości Polski i Polaków, zachęcamy Cię do wsparcia Centrum Analiz darowizną pieniężną, której wysokość możesz określić sam. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego 89 2490 0005 0000 4520 9401 3436 Tytuł: Darowizna na cele statutowe Analiza eksperta Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego Październik 2015 Redakcja merytoryczna: Bartłomiej Radziejewski Redakcja językowa i korekta: Maciej Kiełbas Skład: Rafał Siwik Okładka: Kinga Promińska Zapraszamy na naszą stronę internetową: www.cakj.pl

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego