Beskyttelse av drikke

Illustrasjonsbilde: Pexels.com

Beskyttelse av drikkevannskilder

Plan- og bygningsloven og drikkevannsforskriften er to regelverk som sammen kan gi meget effektiv beskyttelse av drikkevannskilder. Etter drikkevannsproblemene i Askøy kommune har dette temaet fått stort fokus både blant fagfolk og politikere.

Magnar Danielsen

Fagdirektør Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Drikkevannsforskriften har regler som pålegger kommunen særlige plikter for å ivareta folkehelsen på drikkevannsområdet. Det fremgår av drikkevannsforskriften § 26 at kommunen skal ta drikkevannshensyn når den utarbeider arealdelen av kommuneplanen og reguleringsplaner og når den gir tillatelser etter relevant regelverk. Kommunen skal om nødvendig ta initiativ til interkommunalt plansamarbeid for å ivareta drikke

vannshensynet der vannforsyningssystemet ligger i flere kommuner. Kommunen skal vurdere behovet for restriksjoner for å beskytte råvannskilder og vanntilsigsområder i samarbeid med vannverkseieren.

I denne artikkelen skal jeg konsentrere meg om kommunens plikter ved bruk av planlegging etter planog bygningsloven som et tiltak for å beskytte drikkevannskilder. Det er naturlig å begynne med kommuneplanens arealdel som kommunen skal rullere hvert fjerde år. Rulleringen gir mulighet til å holde planen oppdatert i forhold til risiko- og sårbarhet for forurensing av drikkevann.

I plankartet kan kommunen bruke hovedformålet i pbl. § 11-7 nr. 6, Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone, sammen med planbestemmelser, for å legge restriksjoner på etablering av fysiske tiltak og virksomhet i området. Fordelen med dette er at restriksjonene ikke bare er begrenset til selve vassdraget, men kan strekkes et stykke inn på land. Alternativt kan kommunen bruke arealformålet «drikkevann» på vannflaten, som er et underformål, og la arealet på land være LNFR-område (Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) etter pbl. § 11.7 nr. 5.

Skal en slik arealdisponering få god effekt på drikkevannshensyn, er det nødvendig å gi planbestemmelser til LNFR som sikrer kommunen nødvendig kontroll. En måte å gjøre dette på er å fastsette en planbestemmelse om at det skal utarbeides reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak før det kan gis byggetillatelse, jf. pbl. § 11-9 nr. 1. Kommunen kan også gi bestemmelser med krav til nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, avrenning, veg og annen transport i forbindelse med nye bygge- og anleggstiltak, herunder forbud mot eller påbud om slike løsninger, og krav til det enkelte anlegg, jf. nr. 2. Rekkefølgekrav vil også kunne være et effektivt virkemiddel for å sikre at tiltak ikke blir etablert før nødvendige drikkevannshensyn er ivaretatt, jf. nr. 4. Endelig kan kommunen i planbestemmelse fastsette krav til byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav for tiltak i området, jf. nr. 5.

I tillegg til arealformål og planbestemmelser bør kommunen benytte hensynssone (sikringssone) etter pbl. § 11-8 andre ledd bokstav a for å sikre kontroll over hele influensområdet til drikkevannskilden. I praksis kan det være nødvendig å legge en slik hensynssone over store deler av tilsigsområdet (nedbørsfeltet). Fordelen med hensynssoner er at kommunen kan gi juridisk bindende bestemmelser til denne sonen som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/ eller virksomheter i området. Adgangen til å gi bestemmelser til hensynssonen går altså lenger enn det det er hjemmel for etter pbl. § 11-9. Den eneste begrensningen som gjelder, er at bestemmelsene må ivareta de hensyn som sikringssonen er ment å beskytte og være saklig begrunnet. Det kan følgelig gis bestemmelser om ferdsel, som f.eks. forbud mot motoriserte kjøretøy, camping, bading, fisking. Det kan også gis bestemmelser som begrenser igangværende virksomhet i området. Dette kan være krav om sikring av avløpsledninger, sikring av oljetanker, stoppe husdyrhold, gjødsling, plantevernmidler, og masseuttak, eller det kan settes krav om etablering av gjerder og andre stengsler.

Et viktig poeng er at kommunen ikke kan ekspropriere med grunnlag i kommuneplanens arealdel. Det kan bare skje med grunnlag i reguleringsplan. I lovforarbeidene er følgende sagt om behovet for bruk av reguleringsplan, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007- 2008) side 212: "Reguleringsplan må også benyttes i tilfeller som er så inngripende at det kan bli snakk om erstatning for rådighetsinnskrenkninger etter de alminnelige rettsgrunnsetninger som gjelder for dette og når gjennomføringen av planen er avhengig av ekspropriasjon. Dette er nødvendig der det offentlige ønsker å erverve eiendomsretten til et areal eller til å etablere et grunnlag for å begrense eller stanse en igangværende virksomhet på en måte som de ellers ikke har rettslig grunnlag for. Dette er ytterligere utdypet på side 217: "Videre vil det måtte kreves reguleringsplan der det skal innføres restriksjoner som har karakter av varig båndlegging, vern eller fredning og der det skal innføres restriksjoner av slik karakter at de vil få vesentlig betydning for igangværende virksomhet."

Ønsker kommunen å fjerne lovlige etablerte utslipp av sanitært avløpsvann i planområdet, kan dette skje uten ekspropriasjon ved å anvende en særskilt hjemmel i forurensningsforskriften § 12-16 andre ledd. Det fremgår her at kommunen i forskrift eller enkeltvedtak kan bestemme at slike utslipp er ulovlige etter en fastsatt frist.

De restriksjoner som kommunen setter for tiltak og/eller virksomheter innenfor en hensynssone med grunnlag i drikkevannshensyn, vil normalt være rådighetsbegrensinger som grunneieren må tåle uten erstatningsrettslig vern. Det vil imidlertid kunne oppstå grensetilfeller der restriksjonen vil være så inngripende at det kan bli snakk om erstatning for rådighetsinnskrenkninger etter de alminnelige rettsgrunnsetninger som gjelder for dette. Dette vil gjelde der rådighetsinnskrenkningen er så tyngende at den må likestilles med ekspropriasjon.

Siden restriksjonene ofte vil kunne ramme igangværende landbruksvirksomhet, er det i denne sammenheng greit å vise til bestemmelsen i pbl. § 15-3 der det er gitt en særbestemmelse om erstatning. Det fremgår her at det skal betales erstatning hvis reguleringsplanen medfører at eiendom som bare kan nyttes til landbruksformål ikke lenger kan drives regningssvarende. Dersom restriksjonene bare gjelder en del av landbrukseiendommen, som f.eks. den delen som er nærmest drikkevannskilden, og gårdens drift fortsatt vil være regningssvarende basert på øvrige arealer, oppstår det ikke erstatningsplikt etter bestemmelsen. Når det skal vurderes om driften fortsatt vil være regningssvarende, må det gjøres en samlet vurdering av hele eiendommen under ett.