Planarbeidet

Planarbeidet: Digitaliseringen er i gang

Ny fagstandard for plan som åpner for romlige plankart og stedfestede planbestemmelser, nasjonal mal for reguleringsbestemmelser og digital nabovarsling i plansaker – er blant resultatene av Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMD) prosjekt for digitalisering av planprosessen som ble avsluttet i 2019.

Kjell Jørgen Holbye

Journalist

I nært samarbeid med blant andre KS, DiBK, Kartverket, en rekke kommuner og private aktører har KMD gjennomført et omfattende utviklings- og utredningsarbeid med sikte på å tilrettelegge for økt digitalisering av planarbeidet i norske kommuner. Målet er å effektivisere planarbeidet og gjøre digitale plandata tilgjengelig for brukerne, blant annet i forbindelse med heldigitale selvbetjeningsløsninger for byggesøknader og kommunal byggesaksbehandling.

– Undersøkelser viser at fremskaffing av plandata er ressurskrevende for både private og profesjonelle aktører som skal søke om å bygge, og ikke minst for kommunale byggesaksbehandlere, sier Hilde Johansen Bakken i KMD, som har vært sentral i arbeidet. – Økt digitalisering vil derfor kunne bety betydelige ressursbesparelser for byggenæringen og kommunal sektor.

Store effektiviseringsgevinster – En mer standardisert planbehandling vil gi store effektiviseringsgevinster, sier Bakken. – Samtidig er det viktig å understreke at satsingen på digitalisering ikke innebærer endringer i rollefordelingen mellom kommunene og staten, sier hun.

Hilde Johansen Bakken er utredningsleder i Kommunal- og moderniseringsdepartementet og har vært sentral i arbeidet med digitalisering av planprosessen. Foto: Privat

– Forslagene som er et resultat av arbeidet innebærer at staten tar ansvar for å utarbeide standarder og kravspesifikasjoner som brukerne, det vil si kommunene, og aktørene i byggenæringen og deres systemleverandører, kan nyttiggjøre seg. Det betyr blant annet at staten ikke skal ta ansvar for utvikling av programvare, men legge til rette for kommunene og deres systemleverandører, sier hun. Digitalt planregister på plass Sentralt i digitaliseringsarbeidet er kravet om digitalt planregister, som ble innført i 2009. Per i dag har et stort flertall av norske kommuner etablert digitalt planregister. Kartverket har drevet et omfattende arbeid med å veilede og støtte kommunene i dette arbeidet, blant annet med veiledere og andre tiltak. Digitalt planregister er en nødvendig forutsetning for å

gjennomføre videre digitalisering av planprosessen.

– Digitalt planregister er ryggraden i digitaliseringsarbeidet og gir i seg selv mange effektiviseringsgevinster både for brukere og saksbehandlere. Selv om kravet til digitalisering bare gjelde for planer vedtatt etter 2010, bør det vurderes om også eldre planer blir digitalisert og tatt inn i planregisteret. Er ikke det mulig, kan det tenkes å være formålstjenlig å vurdere å oppheve slike planer, sier Bakken. – Per i dag har de fleste kommunene etablert digitalt planregister, men vi vet for lite om fullstendigheten av og kvaliteten på registrene. Det kan være hensiktsmessig å arbeide videre for å få bedre oversikt over dette, sier hun.

Ny fagstandard for romlige plankart Blant de områdene det har blitt arbeidet mest med, er romlige plankart og stedfestede planbestemmelser. Romlige plankart (plankart i tredimensjonal fremstilling) vil gi mulighet for en tydeligere fremstilling av planen, og slik gjøre det lettere for beslutningstakere, saksbehandlere og publikum å forstå intensjonen med – og det eventuelle resultatet av – planforslag. Dette kan være spesielt nyttig i forbindelse med regulering under grunnen, og dersom det er særlig viktig å fremstille handlingsrom (byggegrenser), soner og ved regulering av terreng, for eksempel ved masseuttak og lignende.

– Det kan i mange tilfeller være vanskelig å forstå hva en plan tillater og ikke, og det kan være vanskelig å skille utydeligheter fra bevisst rom for skjønn. Romlige arealplaner er ment å gjøre planene tydeligere, sier Bakken.

Arbeidet med romlige plankart har foregått gjennom flere pilotprosjekter i kommunene. Blant deltakerne var Bodø, som prøvde ut romlig plan i forbindelse med detaljreguleringen av Langskjæret, et samarbeidsprosjekt mellom Kystverket og Bodø kommune. Daværende geodoatasjef og nåværende leder for stordata i teknisk avdeling i Bodø kommune, Vesa Heikki Jäntti, mener prosjektet har

Vesa Heikki Jäntti har ledet geodatakontoret i Bodø kommune 2009¬–2018, og er nå rådgiver Byutvikling, prosjekt og mobilitet i Teknisk avdeling i kommunen. Foto: M. Johansen

vært nyttig, og at 3D har en naturlig plass i planprosessen i fremtiden.

Økt brukerdialog i Bodø – Langskjæret inneholder blant annet 18 dekar nytt næringsareal, massedeponi og området huser også Bodø sildeoljefabrikk. Dette var første gang Bodø kommune prøvde ut 3D i forbindelse med detaljplanlegging, og det viste seg å være nyttig, særlig i forbindelse med brukerinvolveringen, sier han. – Vi avholdt en rekke folkemøter og presenterte planen i ByLaben her i Bodø og på flere konferanser. Resultatet ble 15 innspill i innspillsrunden og 22 uttalelser i merknadsrunden. Det er sjelden vi får så mange uttalelser i en næringssak, forteller Jäntti.

I den gamle reguleringsplanen som ble tatt inn som en del av den nye planen var det lagt inn et forbrenningsanlegg med byggehøyde 41 meter over havet, for å avsette plass til en fabrikkpipe. Planprosessen viste at det var stor motstand mot denne byggehøyden, og bystyrets endelige vedtak reduserte byggehøyden til 15 meter over havet

– Ved visning av byggehøyden illustrerte vi mulighetsrommet for pipen – og det ga noen inntrykk av at bygningsvolumene ville bli mye større enn det var planlagt for, sier Jäntti. – Det er lite trolig at vi hadde fått den samme diskusjonen med en 2D-plan, og det er åpenbart at visualisering og presentasjon i 3D krever både nye tekniske løsninger og mer pedagogisk fremstilling, sier han. – Samtidig er det klart lettere for folk å forstå helheten i et planforslag fremstilt i 3D, mener han. – Og det øker involveringen.

Bodø kommune har høye ambisjoner for digitalisering, og har blant annet digitalisert alle nye reguleringsbestemmelser i tråd med nasjonal mal for planbestemmelser fra KMD. Nå

er arbeidet med å oppheve gamle planer i gang. – Mange av reguleringsplanene er gamle og i strid med fortettingsstrategien som ligger i den nye kommuneplanen. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig å oppheve slike gamle planer og erstatte dem med områderegulering, sier han. – Men det er klart at dette er et ressurskrevende arbeid, og mye vil avhenge av kommuneøkonomien i tiden fremover, legger han til.

I tillegg til Bodø har Trondheim, Bergen, Arendal, Sandnes og Bærum deltatt i pilotprosjekter, og Jäntti mener at samarbeid og erfaringsutveksling har vært blant det viktigste i prosjektet.

Nødvendig med standardisering – Digitalisering krever standardisering og felles forståelse av prosessene. Kommunene må bli enige om mål og metoder, og vi er avhengig av produktspesifikasjon for volummodeller til bruk i planleggingen. Planverket er fundamentet for byggeprosesser, og burde kanskje blitt fulldigitalisert før man satte inn støtet på byggesakssiden, mener han.

Veien videre for Bodø? Digitalisering av planbestemmelser og utprøving av 3D-teknologi står høyt på dagsorden. Det er vedtatt etablering av et pilotområde i Bodø sentrum, der et nytt ByLab skal få plass og der ny teknologi kan prøves ut.

– Det nye innovasjonshuset skal stimulere til teknologisk utvikling. Vi kommer også til å søke å finne måter å stimulere til levering av 3D-data i forbindelse med planforslag, sier Jäntti. – Vi kan ikke stille krav som går ut over gjeldende lovverk, og har ennå ikke noen kommunal forskrift som tilsier at vi kan kreve 3D i planforslag, men vi arbeider med saken, sier han.

Nyttig erfaringsgrunnlag – Pilotprosjektene har gitt oss nyttig erfaring, og skulle i utgangspunktet gi svar på en rekke spørsmål, sier Bakken. Hvilke 3D-elementer trenger vi? Hvordan skal 3D-planer visualiseres? Er 3D egnet for alle planer, og hvordan påvirkes arbeidssituasjonen for planleggere og saksbehandlere? Kan 3D-planer være nyttig for å gjøre planbestemmelser maskinlesbare? Dette har vært viktig å få svar på, sier Bakken.

Konklusjonene er flere. Blant annet er det klart at utarbeiding av 3D-planer er mer arbeids- og kompetansekrevende enn tradisjonelle 2D-planer, i tråd med Jänttis erfaringer i Bodø. Fra departementets side er det klart at det ikke blir noen snarlig overgang til rene 3D-planer.

– 3D-planer skal derfor bare brukes når det gir planfaglig verdi, sier Bakken, – og ikke som et rent illustrasjonselement.

Plan 5.0 har vært på høring Pilotene har vist at planfremstilling i tre dimensjoner gjør det enklere å tolke planer, særlig byggegrenser, sol-, lysforhold og siktlinjer. Samtidig peker flere kommuner på at det er en fare for at planarbeidet blir mer detaljfokusert, og at det kan være teknisk utfordrende.

– Arbeidet har ført frem til ny fagstandard Plan 5.0, som hadde høringsfrist 8. mars i år, sier Bakken. – GML (Geographic Markup Language) er valgt som utvekslingsformat, og det er også lagt til rette for fremtidig digitalisering og stedfesting av planbestemmelser.

– I dag blir planbestemmelser utarbeidet i et eget dokument, uten koblinger til kartdelen. Stedfesting og digitalisering av planbestemmelsene vil gjøre dem maskinlesbare i for eksempel byggesøknadsløsninger, noe som vil forenkle prosessen betydelig, sier Bakken. – Departementet vil nå behandle høringsuttalelsene,

Langskjæret i 2D arealplan – og det samme området fremstilt i 3D.

og ny standard vil bli innført i løpet av året.

Nasjonal mal for reguleringsbestemmelser I dag er det stor variasjon i hvordan planbestemmelser utformes. Hver kommune har sine egne maler og struktur på bestemmelsene, som endrer seg over tid etter som fagmedarbeidere slutter og begynner etc. Bruk av dialektuttrykk kan også forekomme. Planbestemmelsene varierer derfor mye, både internt i den enkelte kommune og mellom kommunene.

Som et ledd i arbeidet for et mer standardisert planverk har KMD utarbeidet og hatt på høring nasjonal mal for reguleringsbestemmelser. Malen angir først og fremst en felles struktur på planbestemmelsene. Den nasjonale malen gjør reguleringsbestemmelsene mer likeartede, og legger til rette for at planbestemmelsene senere kan behandles eller konverteres til en datastruktur.

Fra tekst til data For en full utnytting av mulighetene for digitalisering, må det implementeres ny nasjonal standard for utarbeiding og forvaltning av georefererte digitale planbestemmelser. Georefererte planbestemmelser kan knyttes opp mot reguleringsplanens arealdel, enten denne er i 3D eller 2D. – Planbestemmelser etter den nye malen vil fortsatt være i tekstformat, men innebærer en mer likeartet utforming av bestemmelsene i kommunene. Bruk av denne malen innebærer derfor bare et første skritt mot fullskala digitalisering, men departementet ser det som sterkt ønskelig at kommunene tar denne i bruk, sier Bakken.

– Som et ledd i den videre utviklingen har departementet utarbeidet et utkast til datamodell for planbestemmelser, basert på tekstmalen, med XML som utvekslingsformat. Vi anser det imidlertid som sannsynlig at det vil ta tid før denne datamodellen tas i bruk, sier Bakken. – I mellomtiden anser vi at de bestemmelsene som kan maskinleses, allerede er tilpasset gjennom reguleringskartet (vektorfilen). Legger vi til «byggegrenser i 3D» (romlige reguleringsplaner), er det vi anser som relevant å angi som maskinlesbare bestemmelser nå, dekket.

Digital nabovarsling i plansaker Siden etableringen av Fellestjenester BYGG høsten 2018 har det vært mulig å gjennomføre nabovarsling i byggesaker digitalt. Den Altinn-baserte plattformen sørger for levering av nabovarsel til relevante mottakere i innboksen i Altinn, og har i løpet av tiden siden etableringen levert omkring 450 000 nabovarsler. I løpet av 2020 vil en tilsvarende løsning, Fellestjenester PLAN, være på plass for å levere nabovarsler til plansaker digitalt.

– Selv om det ikke er krav om rekommandert sending for nabovarsler i plansaker, vil dette innebære store besparelser. Her vil det også ligge en valideringsmotor for reguleringsplaner på samme måte som Fellestjenester BYGG validerer byggesøknader.

Bredt samarbeid Arbeidet med digitalisering av planprosessen er omfattende og involverer en rekke aktører, både innenlands og internasjonalt. Samarbeid på tvers av sektorene og mellom kommuner og private aktører er helt avgjørende for å lykkes. DiBKs GeoLett-prosjekt og KS’ ePlansak-prosjekt representerer viktige skritt i retning digitalisering. Dessuten deltar Norge i flere internasjonale prosjekter for å ta del i erfaringer fra andre land – og dele det som er oppnådd i Norge.

– Norge er sammen med Danmark kommet et stykke på vei i digitaliseringsarbeidet. Og vi er opptatt av å komme videre, avslutter Bakken.

VI SKAPER FREMTIDENS TANKSYSTEM

HØYDEBASSENG I GLASSFIBER GODKJENT FOR DRIKKEVANN VEDLIKEHOLDSFRI INNSIDE RASK MONTERING 40 ÅRS ERFARING

BRIMER AS, N-6087 KVAMSØY E-mail: firmapost@brimer.no | Tel: + 47 70 01 55 00 www.brimer.no