20160504 01 by 台灣勞工陣線

《經濟轉型正義》學術研討會從血汗轉向公平的經濟政策反思會議手冊

時間：2016 年 5 月 4 日主辦單位：台灣勞工陣線協辦單位：悠遊卡股份有限公司地點：台大校友會館 3B 會議室

《經濟轉型正義》學術研討會從血汗轉向公平的經濟政策反思

手冊目錄

議程……………………………………………………1

台灣如何走出血汗經濟之路?…………………………3

終結低薪經濟的依賴…………………………………13

強國下的島國經濟之路………………………………46

公平經濟的基礎與想像………………………………60

《經濟轉型正義》學術研討會從血汗轉向公平的經濟政策反思

議程

台灣經歷近二十年實質薪資倒退的困境，連「21 世紀資本論」作者法國經濟學者皮凱提也驚訝於台灣的 GDP 成長但薪資不漲的現象。面對此一現象，先前的執政黨雖提出減稅救經濟、減稅加薪等諸多措施，其結果不僅缺乏成效，甚至進一步拖垮國家財政。推究其政策失敗的主因，就在於其財經政策思維仍是迎合財團企業需求，並將勞工視為經濟的「依附」。窮忙、窮累、窮苦所構成的三窮絕境，正是當前台灣勞動環境的貼切寫實。近年不論是民間或官方的研究、調查及分析均指出上述三窮絕境的結構成因，主要來自經濟成果的「分配不正義」。台灣即將面對第三次政黨輪替，然而經濟發展價值並沒有輪替，執政當權者都是全力拼經濟的唯經濟發展主義，忽略分配正義與環境永續發展。當社會環境已逐步脫離傳統依靠 cost down 為主的競爭力思維，國家政策卻仍停留於新自由主義及涓滴效應，使得企業持續依附於國家資源的餵養，並造成階級流動停滯及貧富差距擴大等社會文明的倒退濟發展模式，這種掠奪性、削價性的發展模式，所造成的貧富差距擴大、環境生態的破壞，黑心食品的橫行，將使台灣繼續成為財團賺飽、勞工窮忙、環境哭泣、只求 GDP 成長，不管人民生活品質淪陷的血汗之島。面對新舊問題的交織，如何在過去幾年奠定的重要基礎之上，提出更符合當前社會需求的新勞動政策，成為台灣下一個階段發展重要的使命。雖然勞工團體努力重建脆弱的勞動保護體系，累積了相當的成果，但倘若整體的社會思維不變，勞工也只能在越來越不正義的政治經濟結構中，反芻窮忙、窮苦和窮累的絕望，最終，勞工政策也能淪為亡羊補牢的工具而已。無庸置疑，徹底翻轉長工時、低工資創造國家競爭力，並在減稅、彈性化及自由化創造經濟成長的大夢中醒來，才能讓台灣社會擺脫血汗經濟的泥沼。因此，我們應該重新架構以「公平」為核心的經濟發展思維，取代低薪、過勞又分配不均的血汗經濟模式，這是台灣社會現在就要面對的問題，刻不容緩，讓「尊嚴勞動」成為事實，也讓勞動正義得以實現。

主辦單位：台灣勞工陣線協辦單位：悠遊卡股份有限公司時間：2016 年 5 月 4 日（星期三）地點：台大校友會館三 B 會議室(台北市濟南路一段 2-1 號) 09:00~09:20

報到

09:20~09:30

主辦單位致詞

09:30~10:10

專題演講:台灣如何走出血汗經濟之路? 講者：邱俊榮(中央大學經濟系教授)

10:30~12:00

終結低薪經濟的依賴主持人：孫友聯(台灣勞工陣線協會秘書長) 引言人：李健鴻(文化大學勞工系副教授) 與談人：張鑫隆(東華大學財經法律所助理教授) 辛炳隆(台大國發所副教授) 蔡明芳(淡江大學經濟系副教授)

12:00~13:30

午餐及休息

13:30~14:50

強國下的島國經濟之路主持人：張烽益(台灣勞動與社會政策研究協會執行長) 引言人：林宗弘(中研院社會所副研究員) 與談人：賴中強(經濟民主連合召集人) 陳吉仲(中興大學應用經濟系教授) 孫友聯(台灣勞工陣線協會秘書長)

15:10~16:30

公平經濟的基礎與想像主持人：洪敬舒(勞工陣線工作貧窮與租稅政策研究室主任) 引言人: 吳啟禎(台大跨領域創新專案博士後研究) 與談人：鄭力軒(政大社會系副教授) 王品(台北大學社工系助理教授) 李根政(地球公民基金會執行長)

台灣如何走出血汗經濟之路? 邱俊榮國立中央大學經濟系教授

薪資成長與經濟成長嚴重脫鉤國立中央大學經濟系教授邱俊榮 2008 年的全球金融海嘯是當代全球經濟的重要分水嶺。此一經濟事件除了造成全球經濟衰退，至今仍難以全面恢復之外，另一個重要的結果就是凸顯了過去從未被真正嚴肅對待的貧富不均與分配惡化現象。過去數十年來，全球經濟的主要特徵，表現在總是以追求經濟成長率作為主要的目標。這是因為全球過去主要的經濟思維繫在於以國內生產毛額 (gross domestic product, GDP) 的高低來作為衡量一國富裕、發展程度與人民生活水準的主要指標。GDP 是產值的概念，各國為了追求產值的成長，以廠商為主要角色的全球經濟體系於焉產生，因為產值主要係由廠商所創造。廠商得以存續、茁壯，主要在於利潤的驅動，也因此藉由利潤驅動的經濟成長便成為長期以來全球經濟的特色。由於廠商利潤在經濟成長目標追求中有著重要地位，任何有害利潤的議題便成為次要、甚至應該極力避免的對象，例如勞工權益、環境保護、甚至是短期不易見到成效的研發支出等，經常都難以成為廠商或政府真正有誠意面對的主要經濟課題。在這樣的發展下，各國面對貧富差距的分配問題日趨惡化。全球金融海嘯後的 2011 年，美國爆發了「占領華爾街」運動，並在很短的時間內蔓延全球，彰顯了全球已瀰漫對貧富差距惡化問題的不滿。2014 年，《二十一世紀資本論》一書全球熱銷，更說明了分配問題已逐漸取代成長問題，成為當代經濟最主要的課題。台灣的經濟發展歷程與思維，更是前述「唯 GDP 主義」的典型寫照，所衍生的問題甚至較全球更為嚴重。例如，台灣的政府與廠商向來對環境保護賦與過少的關心，致使人均碳排放量至今仍名列世界前茅；對於建立有力量的工會、縮減工時這些先進國家早已建構的改善及保障勞工條件的措施，台灣更是向來興趣缺缺。就所得分配惡化的實際情況來看，台灣最明顯的表徵應該就是薪資成長的停滯。台灣自 1981 年以來，除了 2001 年因全球科技產業嚴重衰退及 2008、2009 年受全球金融海嘯影響外，台灣的名目薪資水準均係呈現成長的趨勢，但平均實質薪資在 2000 年之後即呈現衰退或停滯狀態。根據行政院主計總處的《薪資與生產力統計》，經過物價調整後，如表 1 所示，整體平均實質薪資成長率呈現下降的趨勢，在 1992 年以前整體產業的平均實質薪資成長率都超過 7% 以上，然而自 1998 年之後，平均實質薪資成長率不到 1%，甚至近期出現負成長的現象。另外，從部門別來看，服務業部門的薪資成長則略遜於工業部門。就絕對數值而 4

言，2014 年平均實質薪資僅為 47,300 元，實質薪資倒退到還不及 1999 年 46,040 元的水準。薪資停滯不前，長期下來將影響民間消費意願。很明顯的，幾乎年年正成長的實質經濟成長率的果實，並未惠及一般勞動者，當然主要是成為資本擁有者的囊中物。普遍低薪不但是台灣現階段經濟最重要的表徵，也已成為嚴肅的政治問題與社會不安情緒的來源。表 1 台灣平均實質薪資成長率按時間與部門別區分單位:% 部門及期間

1983-1987 1988-1992 1993-1997 1998-2002 2003-2007 2008-2012

整體產業

7.05

8.44

2.51

0.96

0.15

-0.67

工業部門

7.14

8.54

2.31

0.86

0.99

-0.83

服務業部門

7.00

7.60

2.39

0.94

-0.62

-0.54

資料來源：行政院主計總處《薪資與生產力統計》

究竟低薪的現象從何而來？除了備受批評的馬政府「加薪四法」政策，低薪問題是否有解？會不會因此傷害台灣經濟？從經濟理論來看，勞動的實質薪資應該要能反映勞動生產力的提升，而勞動生產力除了決定於勞動者本身的條件、素質之外，也決定於技術進步、資本累積。既然技術進步與資本累積不會間斷，理論上勞動的實質薪資也應隨時間而逐漸提高。實際的現象顯非如此。因此本文將先探討台灣與全球勞動實質薪資與生產力是否脫鉤的問題。其次，我們也要進一步探討台灣薪資的決定因素為何。最後，我們要針對實質薪資成長停滯的現象是圖提出解決之道。

壹、勞動實質薪資與勞動生產力脫鈎正如前述，由台灣的勞動實質薪資已倒退回十五年前的水準來看，實質薪資與勞動生產力脫鈎的事實十分明顯。也就是說，勞動者並無法取得與其生產力提高相當程度的實質薪資水準。傳統經濟學認為在完全競爭的勞動市場中，邊際勞動生產力會等於實質薪資， 5

表示薪資與勞動生產力之間呈現同向變動的關係。然而，國際勞工組織 (International Labour Organization, ILO) 的《2012/2013 全球薪資報告》指出：已開發國家在 1999 年到 2011 年間平均勞動生產力比平均工資增加超過二倍，顯示勞動生產力與薪資產生脫鈎的現象，這也反映出大多數國家的勞動所得份額（通常以受雇人員報酬占 GDP 百分比表示）不斷下滑，而資本所得份額（通常以營業盈餘占 GDP 百分比表示）則持續上升，這種所得分配變化的現象已成為全球性的趨勢。數據顯示，在全球金融海嘯之後的 2008 至 2011 年期間，大多數國家的勞動生產力還是呈現正向成長，但實質薪資則受到緊縮計畫影響而被迫降低。根據國際勞工組織的《2012/2013 全球薪資報告》，造成勞動所得份額降低的原因有很多：技術進步提高工廠生產自動化程度，低技術勞動者的角色被機器設備所取代；貿易全球化使得各國的生產要素，可以透過比較利益來進行交易，進而影響對相關商品生產之勞動所得；金融全球化使得資金流動更加容易，金融資源的取得偏向於高所得及高資產者，使得不均的情況更為惡化；工會入會率下降則使得勞工談判議價的能力弱化等因素。勞動所得份額不斷下滑，對應的就是資本所得份額持續上升，表示企業的利潤越來越多用於支付紅利，不斷推高的紅利支付往往導致更大的家庭間所得不平等，更重要的是導致勞動生產力與實質薪資之間的差異越來越大，也因此，提高勞動生產力成長不一定能夠帶動實質薪資成長，造成兩者脫鈎的現象。台灣情況也是如此，根據主計總處的國民所得統計，我國的勞動所得份額自 1990 年達到最高的 51.74% 水準後，即開始呈現下滑的趨勢，至 2014 年已縮減至 43.86%；資本所得份額雖然偶爾會受到經濟景氣影響而有所波動，但整體來說，資本所得份額在近二十年期間是仍維持穩定成長的趨勢：由 1990 年的 29.64% 提升至 2014 年的 34.62%。勞動所得份額的持續下降，反映了企業支付在勞動者身上的成本越來越少，這將進一步限縮就業與薪資調整的空間。勞動生產力與薪資脫鈎，會造成即使是未來經濟景氣好轉，經濟成長的果實仍會多由少數人獨享，大多數的勞動者還是會無感於經濟復甦，也會讓貧富差距持續擴大。由於台灣的平均勞動生產力與薪資呈現脫鈎現象明顯，台經院戰略中心近來即分析了造成台灣勞動生產力與實質薪資脫勾的原因。結果顯示，台灣的教育擴張、資本深化、金融深化、貿易條件惡化等因素，均是使勞動生產力與實質薪資差距擴大的原因。就教育擴張會擴大勞動生產力與薪資差距之結果而言，並不令人意外。因為，一般人對於高等教育的認知為大學教育或更進一步為碩博士教育程度，原本應屬於菁英教育的範圍，卻因為 1994 年高等教育擴張政策的推行而成為普及教育， 6

甚至於成為推廣教育。在政策推行之後，無論那一個教育層級的失業率都持續攀升，尤其是具有大學及以上教育程度的族群，因為教育擴張造成過度教育及失業的情況更加嚴重，使得台灣目前勞動市場上大學及以上高學歷族群存在高失業率的現象。這也意味著過度教育的情況也會日益嚴重，因為這些具有高等教育程度的勞動者在無法尋求和自身所擁有教育程度相稱的職業下，為了生活上的基本經濟需求，只能往職業所需教育程度門檻低於自己教育程度的職缺去尋職，進而造成勞動生產力與薪資的差距擴大。此外，一般認為，勞動生產力的提升，一方面來自資本深化、另一方面來自投入效率改善、規模報酬、技術進步等因素。而台灣資本深化進而加深勞動生產力與薪資差距擴大之結果，可以解讀為近十年來生產力成長來自勞動投入之效率或品質提升部分，較為薄弱，而大部分係來自資本深化的結果。金融市場化則是使得資金流動更加容易，金融資源的取得偏向於高所得及高資產者，這使得不均情況更惡化，也因此加深了勞動生產力與薪資脫鈎的程度。貿易條件的因素則最為值得重視。貿易條件是用來衡量在一定時期內一個國家出口相對於進口的獲利能力和貿易利益的指標，反映一國的對外貿易狀況。過去一段時間中，台灣的出口品價格持續下滑，代表台灣的貿易條件持續惡化。主要的原因一來當然是中國等競爭對手國的崛起，在世界各主要市場對台灣廠商的壓迫，二來是台灣的產業轉型升級不順，多只能以低價維持「出口競爭力」，三來台灣產業的過度集中化、大型化使得生產規模龐大，量產所導致的搶單、殺價競爭使得貿易條件惡化快速。在此情形下，台灣廠商出口產品所獲致的利潤逐漸受到侵蝕，使得廠商無法也不願大幅提高受雇員工的經常性薪資，造成十餘年來國內實質薪資水準停滯不前。

貳、台灣薪資的其他決定因素在前述討論台灣勞動生產力與實質薪資脫鈎的內容中，我們已看到部分台灣普遍低薪的原因。除此之外，還有一些造成台灣低薪化環境的因素。首先是非典型就業比例逐年提高。近年來因為全球經濟環境急遽變動，產業結構亦隨之重整，各國勞動市場結構及工作型態也不斷地在改變，企業基於降低僱用成本及追求彈性用才等考量，傾向僱用非典型勞工，來取代現有的全職勞工，非典型就業的浪潮也隨之興起。根據主計總處《人力運用調查》結果，2013 年臨時性或人力派遣工作人數已達 59 萬人。此外，根據江豐富 (2011) 的研究，在金融風暴之後，國內非典型就業人數（按日、時、件、次計酬之部分時間工作、臨時性及人力派遣等）再創新高。這些非典型工作人數持續飆高至 68.7 萬人。企業紛紛以委外僱用臨時工 7

等方式來降低營運成本，由於僱用傳統正式員工成本（薪資）相對較高，非典型就業人口的增加也造成整體薪資無法大幅提高的原因之一。其次，是大量外籍勞工的使用。台灣的外籍勞工大約占總勞動的 5% 左右，此一比例無論在全球或是在競爭對手國中，都是相對高的。雖然對於外籍勞工會不會影響國內工資水準，近來沒有相關的研究成果，但根據新加坡的經驗，過多的外勞的確會影響一國薪資水準。近來新加坡也因此採取了限縮外勞與大幅提高使用外勞成本的措施。雖然政府與企業總是宣稱外勞為「補充性勞力」，亦即外勞從事的是屬於本國勞動「不願」投入的 3K（骯髒、辛苦及危險）工作，但外勞究竟屬於「補充性」或「替代性」，實與廠商願意支付的薪資高低有關。外勞之所以為「補充性」勞力，正證明了台灣許多廠商實不願意支付較高的薪資。因此，外勞的大量使用與逐年擴張，實是造成台灣低薪化的另一原因。

參、薪資成長應成為驅動經濟成長的引擎在「唯 GDP 主義」的思維中，加薪通常被視為廠商成本的提高，會因此影響生產與產值，進而薪資不進反退。也因此會有馬政府官員所謂「今天你要一顆茶葉蛋（提高基本工資），明天你就會連飯都沒得吃」的言論。事實上，這樣的看法與說法實大大悖於分配公平的潮流，更有甚者，當聯合國貿易暨發展會議 (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) 在 2014 年九月明確指出：「惟有雇主調高薪資，以提升需求與投資，全球經濟才能夠真正復甦」時，更顯示馬政府的經濟思維實在落後世界潮流太多。雖然全球都正歷經勞動生產力與實質薪資脫鈎、勞動所得份額逐漸下降而資本所得份額提高的分配惡化情境，但台灣的低薪問題較之其他國家尤其嚴重。國家發展委員會在 2015 年三月具體指出了台灣實質薪資凍漲的困境，當 2000 年至 2014 年之間新加坡、香港、韓國的實質薪資成長率都還有 1.3%，甚至 2% 的漲幅時，台灣卻是負成長 0.1%，在亞洲四小龍中敬陪末座。台灣政府與資本家所共組的黨國資本主義體制對勞動條件的打壓當然難辭其咎。面對全球更重視分配正義的潮流與對經濟成長思維的改變，台灣不能再故步自封，必須大膽改弦更張，一來改善分配日趨惡化的問題，二來改換經濟成長的驅動引擎。親勞動的經濟政策正是同時達到前二目標的最重要思維。一直以來，台灣在「內需市場有限」的認知下，過去政府一直視出口為經濟成長的主要動力，運用大量的政策工具來帶動出口成長，進而提高經濟成長率，並認為只要經濟得以成長，企業有所獲利，就可帶動就業機會與勞動薪資的提升。然而，根據主計總處《薪資及生產力統計》的結果顯示，1981-1999 年的實質平 8

均薪資成長率為 5.47%，同時期的勞動生產力（= 實質國內生產毛額 / 就業人數）成長率為 4.95%；2000-2012 年的實質平均薪資成長率為 -0.32%，同時期的勞動生產力成長率為 2.86%。從以上數據顯示，台灣近十年來的實質薪資成長率幾近於停滯，且實質薪資的增加不及於勞動生產力的成長幅度，這也造成勞動報酬份額自 1997 年後開始呈現下降的趨勢，而資本報酬份額則持續上升，導致國內所得分配惡化。在出口導向的思維下，上述現象或許不令人意外，畢竟薪資成本對於出口並不是有利因素。然而，薪資難以提升卻成為「內需市場有限」的重要原因，使得經濟落入必須更依賴出口的邏輯中。就民眾或「全民共享經濟果實」的角度來看，薪資是否成長、就業機會是否增加，才是人民所關心的。過去這種仰賴出口而忽略內需的政策，雖提高經濟成長率，但對於帶動薪資成長卻沒有實質上的助益。所以政府應思考如何透過相關政策推動或作為，進而創造好感、讓人民都能夠安居樂業，應是首要之務。整體來說，過去多數國家奉行的「利潤帶動成長 (profit-led growth)」策略，在各國競相壓低成本、貿易不平衡之下，造成薪資報酬份額下降、利潤份額上升的長期變動趨勢，也說明絕大多數國家的勞動薪資和生產力成長之間存在矛盾，同時也造成個人之間的薪資分配日益不平等，而這種情況在台灣尤其嚴重。這種情況不僅對經濟的穩定和成長造成影響，分配不均的情況更將加速社會動盪和不穩定的風險。面對薪資份額下降及所得分配不均的情況，過去這幾年來，國際勞工組織一直強調各國唯有以薪資帶動成長的模式 (wage-led growth) 才能有夠有效解決。根據國際勞工組織在 2014 年出版的專書《薪資帶動成長：經濟復甦的公平策略》中指出，薪資份額提高將會帶動國內需求，且實質薪資成長率增加也會促使勞動生產力的成長，因為實質薪資在生產力上有兩個效果，一個是直接效果 — 更高的實際薪資誘使企業引進更高效率的生產方法，來保障自己的利潤；一個是間接效果 — 較高的實質薪資往往導致較高的總合需求。這也是為何國際勞工組織會建議各國應採取「薪資帶動成長」的策略，透過提高薪資來帶動民間消費，才能使經濟永續發展。另外，前述聯合國貿易暨發展會議於 2014 年的報告也指出，全球貿易受到金融風暴所引起的衰退至今餘波盪漾。因此，依賴出口的經濟體勢必要另外謀求帶動成長的新模式，像是擴大內需和投資，並且認為要完全解決全球經濟危機，應針對其根源採取以薪資帶動經濟成長的所得政策。整個薪資帶動成長策略又可以分成四個構面。前兩個構面（採行親勞工的社會與勞動市場政策、落實稅制改革）是屬於分配面的策略，主要是希望可以提出勞動報酬份額、提高集體談判協商能力、改善所得分配、降低金融市場化帶來的負面影響。後兩個構面（協助產業轉型、高等教育調整）是屬於需求面的策略（把餅做大），主要是希望可以降低全球化、技術進步、教育快速擴張所帶來的負面衝擊。

就親勞工的社會與勞動市場政策來說，第一項是調整基本工資。傳統經濟學理論認為最基本工資會扭曲就業市場，降低勞動需求，進而導致更高失業率或更多非正式就業。然而，近期的研究，不僅精進過去研究所未考慮到的變數，例如考慮地區本身的獨特因素、勞動人口成長的差異等。按這個方向進行研究，則基本工資對失業率幾乎不構成任何影響。根據英國與美國的基本工資調整經驗，英美的基本工資，均經歷了經濟起伏周期，而且美國更加在金融海嘯期間調高基本工資，但研究發現，即使在經濟狀況不好的時候，基本工資對就業的負面影響仍然沒有因而擴大。這是因為受到基本工資調整影響的族群占整體就業的比重並不高，另外企業也可以透過許多調整機制，如改善效率與減少無謂開支等策略，來降低調整基本工資所帶來的成本上升。知名諾貝爾經濟學獎得主 Stiglitz 等 10 位重量級學者於 2012 年七月聯名發表公開信 “Time to Raise the Minimum Wage”，呼籲美國政府調升最低工資，更證明了一般認為經濟學家必定反對最低工資的認知實大為誤謬。整體來說，適度地調高基本工資對就業市場的影響並不明顯，反而可以刺激企業效率的精進。第二項是強化工會力量。過去台灣工會的發展，並沒有呈現與歐美各國工會發展的道路，走向以集體協商為目標的主軸，國外的工會力量較強，能夠提高薪資協商能力，台灣的工會則是呈現出孤兒化、排他化、零碎化等現象。工會組織率低落、缺乏集體協商能力及企業生存的兩難，都會使台灣工會在面對全球化危機時陷入困境。因此，建議政府對工會組織功能較完整的企業進行獎勵性的補助，強會工會功能，鼓勵勞工加入工會，提高工會組織率，平衡「勞資賽局」雙方的議價能力，提高薪資與國家經濟成長之間的連結。第三項是落實勞動檢查。勞動檢查為貫徹勞動法令之公權力行使，主要任務在建構勞工安全與健康的工作環境，促使職場勞動條件合理化，維護勞雇雙方權益。政府對於勞動檢查無法落實的主因，可能在於國內勞檢員不足問題。由於我國勞動檢查員長期以來嚴重不足，平均檢查人力約每十萬勞工有 0.27 名，遠低於國際標準，如歐盟建議量為 1.5；瑞典 2.9；芬蘭 1.6；英國 1.1。可見我國勞檢人力明顯不足，嚴重影響勞工的勞動安全衛生保障。因此，建議適當增加政府勞動檢查人員，同時提升勞動檢查人員的素質；增加代行檢查機構，擴大代行檢查機構的範圍，以減輕政府勞動檢查機關的負擔。第四項則是加強社會安全。建置更完善的社會安全制度（例如:長期照護、托育政策等），可以減少預防性儲蓄的需求，藉此來提高消費，增加內需。就落實稅制改革而言，台灣的稅收約佔 GDP 的 12%，是韓國 24% 的一半。而且稅收有 75% 都來自於受薪階級（勞動者）所繳交的所得稅；而炒房、炒股的獲利，實際所要繳的稅偏低。近年政府多倡言減稅，包括贈遺稅及營利事業所得稅，但從受雇者薪資表現來看，經濟成長的果實都歸於大戶及財團，資本家從減稅所獲得的鉅額利益，並沒有自動流向受薪階層，而是全投入房市與股市，獲取更多的利益。事實上，以減稅來促進經濟發展的新自由主義的想法，若無配套， 10

只會更加惡化所得分配。過去政府主要採用如社會保險等福利政策移轉收支，作為主要平衡所得分配之手段，而在租稅政策方面，則較無平衡國內所得分配考量。建議稅改方向應從改善貧富不均的角度著手，讓勞動所得稅負擔減輕，鼓勵工作就業，讓資本利得稅負合理增加。在協助產業轉型方面，由於目前台灣的產業發展面臨兩大瓶頸：一是產業的附加價值低，因此無法創造更高的工資；一是產業過度的資本密集，因此無法創造充分的就業機會，尤其是非技術性勞工的就業機會。那為什麼要進行產業結構調整? 那是因為薪資為勞動市場供需雙方所決定出來。基本上，政府要直接干預薪資是很困難的（理論上政府只能夠調整基本工資），目前政府鼓勵企業加薪的誘因政策，包含所謂「加薪四法」，都只是短期的治標方法，真正的治本之道，還是要想辦法讓企業主動加薪，讓企業賺更多的錢，而且願意將利潤分享給員工。在高等教育擴張方面，應先盤點台灣未來的高等教育人力資源藍圖，配合未來產業發展趨勢來規劃與調整科系。在完備教育退場機制上，重新塑造技職教育的角色地位，並且嚴格執行大學退場機制，建議台灣可以學習日本鼓勵大學校院整併，明確教育法規提高學校自主性、建立危機監管機制、協助學校經營發展、明訂已破產學校的處理原則、保障學生權益措施、教職員就業輔導。日本政府為改善教育支出的效率，日本政府推動大學校院的整併，自 2002 年起，29 所國立大學已整併至 14 所，私立大學部分，自 1995 年起，因應 200 間私立大學面臨學生不足問題，日本政府准許私立學校破產，並要求破產學校協助學生轉往他校就讀。使國內的優質人力資源不致於一窩蜂的以普通大學文憑作為目標。在教育與產業聯結方面，根據勞動部的《15-29 歲青年勞工就業狀況調查》發現青年勞工初次求職有遇到困難的情形，所遇到的困難以「經歷不足」與「不知道自己適合哪方面工作」兩者的比例為最高。建議政府未來應加強青年以及在校生的就業輔導與職涯輔導服務，以縮短「學用落差」與「資訊不對稱」的現象，並且釋出更多的誘因讓企業參與，強化產學合作的功能，協助青年從教育順利接軌至職場。另外，職業訓練都是由勞動部管，教育則歸教育部，未來如果要建立教育與產業之間的聯結，這兩個部會應該一同協商來討論與規劃。整體而言，我們並非主張要完全拋棄出口導向的政策，而是從過去的經驗，我們必須思考驅動經濟成長的另一種可能性，改從提升薪資與就業的方向來帶動經濟成長。如果增加出口可以直接對薪資與就業有助益，當然就應繼續執行；反之，則應更重視採行一個以薪資或就業為主導的成長策略，這些策略同時結合親勞工分配的社會和勞動市場政策，這些分配政策都有可能會增加薪資份額與減少薪資不均，例如：調整基本工資、加強社會安全系統、保障勞動權益、提高集體協商能力等。再者，過去的經濟成長動力主要是來自於製造業，未來也應轉變為製造業與服務業一起帶動，才能夠更有效吸納就業。最後，透過內需創造正向循 11

環的驅動力，讓更多的服務業品質再精進，進一步提升國人生活水準。

肆、結論我們主張薪資成長應成為驅動經濟成長的引擎，強調改善勞動條件對於經濟轉型的重要性，最終能成為經濟持續成長的動能。相對而言，也惟有經濟能持續成長，薪資的成長才能有所支撐而得以持續成長。這種薪資成長與經濟成長相互支持的良性循環必須建立，也才能真正擺脫長久以來依賴壓低成本、量產微利、犧牲環境品質與勞工利益來成就出口數字的經濟成長模式，轉型成為創新驅動、少量高價、能讓全民共享共榮的新模式。當然，我們也必須提醒，欲轉變為創新驅動的經濟成長模式，薪資成長當然是必要條件，但還非充分條件。過去幾年來，中國的基本工資調升幅度之大之快，眾所皆知，然而中國的經濟並未有效轉型升級，還是得靠海外挖角人才、購併企業的土豪方式來試圖「轉型」，更嚴重的是，中國經濟的消費內需不振日益嚴重，是中國經濟下行的重要原因。中國的殷鑑，我們當然必須重視！因此，如何透過政府力量來達成產業的創新、促使產業轉型升級還是台灣無可迴避的。政府過去雖然有無數相關的計畫，成效卻明顯不彰，所以必須改弦更張，提出根本性的產業創新方案，也應積極營造良好的創新環境。當我們強調「工資帶動型成長策略」時，我們也需注意到國際貨幣基金 (IMF)、國際勞工組織 (ILO)、聯合國貿易暨發展會議 (UNCTAD) 建議的是「使工資成長與勞動生產力更緊密結合」。若一國創新活動動能不足，導致勞動生產力無法有效提升，那麼即使「工資成長與勞動生產力更緊密結合」，也將是一個低度的工資，無法創造經濟成長的良性循環。也因此，要達成薪資成長與經濟成長的良性循環，必須有結構性、整體性的解決方案。想要驅除低薪化的惡魔，必須先釐清低薪化的原因，由根本性、結構性來改變低薪環境，才有可能成功。

終結低薪經濟的依賴李健鴻文化大學勞工關係學系副教授

邁向「尊嚴勞動體制」的最低工資制度：各國最低工資制度的比較文化大學勞工關係學系副教授

李健鴻

壹、前言長期以來，由於台灣缺乏健全的「勞資協商薪資體系」，難以藉由勞資協商機制調高薪資水準，因此以「基本工資制度」為主的薪資保護制度，就成為台灣調整勞動市場整體薪資水準的重要機制。雖然「勞動基準法」已經建立了基本工資制度，但是觀察現行「勞動基準法」中關於基本工資制度的規定，卻只有在第 21 條內簡要規定：「工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資」，其內容完全未針對最重要的基本工資調整機制，建構形成具體的規範。而即使在「基本工資審議辦法」內，提及勞動部設立「基本工資審議委員會」的組成方式，並強調「基本工資審議委員會」在審議基本工資的調整幅度時，應該先蒐集整體經濟環境與勞動市場變化的相關指標資料，但是由於並不是「勞動基準法」明訂的法定調整指標，因此並沒有強制性的法律貫徹效果，導致「基本工資審議委員會」在每次審議應該如何調整基本工資時，勞方代表與資方代表對於「調整指標為何」的問題，往往分歧頗大，導致難以進一步形成調整基本工資幅度的共識。不僅基本工資的調整指標未能法制化，基本工資的決策機制同樣未能法制化，目前的「勞動基準法」並未針對基本工資的決策機制有明確的規定，只有在「基本工資審議辦法」內，針對「基本工資審議委員會」有簡單的規定。根據「基本工資審議辦法」第 5 條的規定，「基本工資經基本工資審議委員會審議通過擬予調整時，由勞動部報請行政院核定後公告實施」，從前述規定中，可以得知二項重點，一是「基本工資審議委員會」並不是具有基本工資最終決策權的審議機制，而是僅具有諮詢性質的審議機制；二是「行政院擁有最終的基本工資核定權」，在這種定位之下，導致「基本工資審議委員會」決定的基本工資審議結果，容易受到行政院的否決。事實上，不僅基本工資的調整指標、決策機制未能法制化，基本工資的調整程序、執行機制也同樣未能建立制度性的機制，導致基本工資調整難以產生預期的正面效果。自從「勞動基準法」施行以來，勞動部始終未能建立基本工資調整程序的制度性流程，觀察「基本工資審議辦法」的規範，只有第五條簡單規定「每年第三季召開基本工資審議委員會」，但是並未明確訂立「基本工資審議委員會」的召開時間與完成審議的期限，導致每年勞動部召開「基本工資審議委員會」的時間並不固定，往往隨著社會經濟情勢演變以及政府的政策考量需要，而變更召開會議的時間，連帶影響基本工資審議結果的公布時程。由於「基本工資審議辦法」對於調整程序的規範過於簡單，導致在「基本工資審議委員會」正式召開審議委員會之前，勞資代表之間並無任何可供社會對話的機制存在，不易形成調整基本工資的共識，直到 2014 年 12 月，勞動部修改「基本工資審議辦法」第五條， 14

增訂「基本工資審議委員會得組成工作小組，就基本工資審議事宜研究之」，提供了勞資代表可以藉由工作小組機制進行對話溝通的有限途徑。面對上述「基本工資制度」在調整指標、調整程序、決策機制、執行機制等各方面的諸多實踐難題，導致台灣的學界以及民間勞工團體持續倡議應該訂立「最低工資法」，以建立完整的最低工資制度。有鑒於當前台灣確實有制定「最低工資法」的重要性，但是目前國內對於各國最低工資制度內涵的瞭解仍有待加強，因此本文擬從「制度比較分析」的途徑切入，探討分析各國的最低工資制度，並且聚焦下列議題進行探討：各國的最低工資制度在決策機制、調整程序、調整指標、執行機制等各方面的制度類型與制度內涵為何，進而做為思考台灣應該朝向何種制度途徑訂立最低工資制度的參考基礎。以下將依序說明各國最低工資制度的類型、各國最低工資制度的決策機制、各國最低工資制度的調整程序作法、各國最低工資制度的調整指標、各國最低工資制度的執行機制，最後再說明未來台灣建構最低工資制度的政策方向。

貳、最低工資制度的類型勞動市場制度彼此配合聯結而形成整體的就業體制，然而由於每一個國家由諸多勞動市場制度組成的就業體制並不相同，因此影響一個國家設計最低工資制度內涵的因素，往往既複雜又多元，正因為存在著這項研究上的限制，因此在探討如何將最低工資制度適當分類時，必須先思考比較可行的分析途徑，使最低工資制度的分類可以符合「就業體制」的事實，進而以可行合適的分析途徑為基礎，確認考量各國最低工資制度的分類因素。一、傳統的分析途徑：「法定決策機制」是唯一的分類考量因素？在現有的最低工資制度比較研究之中，一般常見的分析途徑是將「法定決策機制模式」視為最低工資制度分類的主要考量因素，也就是不僅分析各國的政府在決定最低工資調整水準決策過程中的介入程度，同時分析社會夥伴參與決策的方式與程度，綜合分析政府與社會夥伴的決策參與程度與方式後，進而將各國的最低工資制度加以分類。例如，國際勞工組織（以下簡稱為 ILO）在 2005 年時，發表了名為「決定最低工資的基本原則」（The fundamentals of minimum wage fixing）的著名研究報告，這份由 Eyraud 與 Saget 共同執筆的報告分析指出，各國最低工資制度的決策機制可以區分為五種類型，第一種類型是政府在衡量社會經濟發展情勢之後，自行決定最低工資的調整水準；第二種類型是政府直接與單獨諮詢各個社會夥伴的意見後，再決定最低工資的調整水準；第三種類型是政府先諮詢專門設立之「最低工資委員會」的調整意見以後，再決定最低工資的調整水準；第四種類型是由勞資政三方各自推派代表共同組成「三方委員會」，三方代表討論決定最低工資的調整水準；第五種類型是經由勞資代表集體協商自行決定最低工 15

資的調整水準，政府原則上並不介入最低工資的調整（Eyraud and Saget,2005:14）。上述將「法定決策機制」視為最低工資制度分類主要因素的分析途徑，明顯的忽略了最低工資制度所具有的其它制度性特徵因素，同時也未能分析最低工資制度產生的影響作用為何。誠如 Rycx 與 Kampelmann（2012）所指出的，以「法定決策機制」做為唯一分類因素的分析途徑，不僅未能考慮到有些國家（例如北歐的瑞典、丹麥以及南歐的義大利等國家）的最低工資相關法律並未明確規範「法定決策機制」為何的問題，而且只將討論焦點局限於最低工資制度本身，顯然忽略了應該思考「最低工資制度如何影響勞動市場運作」的議題，特別是未能思考最低工資制度與其它勞動市場制度之間的相互影響的議題，而忽略了針對這些議題進行分析，將難以達到深入比較分析各國最低工資制度的積極目的。Rycx 與 Kampelmann 強調，對於最低工資制度的比較研究，不僅應該從跨國比較的層次，針對各國最低工資制度的「法定決策機制」進行比較分析，而且還必須立基於對各國最低工資制度運作的經驗研究基礎上，也就是應該依據「最低工資制度對於勞動市場運作影響範圍」的實證經驗研究，做為跨國比較研究的基礎。不僅 Rycx 與 Kampelmann 強調「最低工資制度對於勞動市場運作影響範圍」的重要性，Schulten（2014）也同樣指出，若是依照「最低工資制度對於勞動市場運作的影響範圍」來區分時，則最低工資的體制可以區分為「部門式體制」（sectoral regime）以及「普及式體制」（universal regime），前者是經由勞工團體與雇主團體之間集體協商的共識，做為調整最低工資的主要依據，再經由法律或慣例的支持，適用於同一產業部門的勞工，後者則是經由訂立最低工資立法的方式，法律或慣例的支持，適用於全國各產業的勞工。綜合上述，比較周延的最低工資制度分類研究途徑，應該是同時強調最低工資制度的「法定決策機制」以及「最低工資制度對勞動市場之影響範圍」二方面的研究途徑。基於這種研究途徑，Rycx 與 Kampelmann 針對歐洲國家的最低工資制度進行了分類研究，將歐洲各國的最低工資制度區分為二種制度類型，第一種制度類型是：最低工資制度是適用於多數的勞工與雇主，而且決策機制是在全國性的層級上，經由政府的機構或是勞資的集體協商機制來決定最低工資的調整幅度，由於這種制度類型往往在「全國性的最低工資水準」基礎之上，對於勞動市場的「薪資分配」會導致出現「明確區隔」的影響，因此可以稱之為「明確區隔制度」型（clean cut system type）；第二種制度類型是：最低工資制度適用於「區域性」層級或是「部門」層級的多數勞工與雇主，決策機制是經由「區域性」層級或是「部門」層級的勞資集體協商決定最低工資的調整幅度，同時由於勞資集體協商的決策機制在實際的制度設計上，往往存在著制度上的諸多細部差異，難以對全國性勞動市場的薪資分配產生明確的區隔性影響，正是因為這種制度上的複雜性，因而可以稱之為「複雜制度」型（complex system type）。根據上述制度類型的區分，可以將歐洲國家的最低工資制度以表列方式如下：

表1

最低工資制度的類型（以歐洲國家為分析對象）

區域

「明確區隔制度」型

北歐國家

「複雜制度」型芬蘭、丹麥、瑞典、冰島、挪威

盎格魯薩克遜國家

英國、愛爾蘭

西歐國家

盧森堡、荷蘭

南歐國家

西班牙、葡萄牙、希臘、義大利賽普勒斯

中歐與東歐國家

捷克、保加利亞、匈牙利、愛沙尼亞、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞、

奧地利、比利時、德國

斯洛維尼亞、立陶宛資料來源：Rycx and Kampelmann,2012:25。在上述「最低工資制度」的分類之中，北歐國家的最低工資制度都歸類為「複雜制度」型，主要原因是北歐國家在設計最低工資制度的過程中，往往會深入蒐集最低工資制度適用於不同群體勞工時，對於不同產業部門、不同職業、不同年齡、不同年資的勞工可能產生薪資影響的資料，進而設計出具備了複雜細部差異的最低工資制度，因此將北歐國家的最低工資制度歸類為「複雜制度」型；相對而言，中歐與東歐國家，由於都是經由最低工資制度設定出全國性的最低工資水準，對於全國多數的勞工薪資造成明確的薪資區隔影響，因此歸類為「明確區隔制度」型；同樣的，英國、愛爾蘭，也藉由訂立最低工資法的方式，建構了全國性的最低工資水準，因而也歸類為「複雜制度」型；至於西歐與南歐國家，依照「對於全國性勞動市場產生明確區隔程度」以及「制度的複雜性程度」，可將盧森堡、荷蘭、西班牙、葡萄牙、希臘、賽普勒斯等國家，歸類為「明確區隔制度」型，而將奧地利、比利時、德國、義大利等國家，歸類為「複雜制度」型。二、整體「體系特徵」的比較分析途徑 Rycx 與 Kampelmann 提出的分類架構，雖然同時考量了「決策機制」因素以及「最低工資制度對於勞動市場影響範圍」因素，比起傳統的研究途徑只考量「決策機制」因素，確實相對比較為周延，但是卻有二項問題有待商榷。首先，Rycx 與 Kampelmann 提出的分類架構，只以歐洲國家為分析對象，未能納入世界上其他區域之國家的最低工資制度，無法分析歐洲以外區域之更多國家的最低工資制度特徵，因此分類架構的內涵仍然有待補充。第二，若是深入探究 Rycx 與 Kampelmann 所指出的「最低工資制度對於勞動市場運作之影響」因素，不難發現，Rycx 與 Kampelmann 所強調的重點其實是「最低工資制度可以涵蓋影響勞動市場的勞工與雇主人數」，而這一點雖然與「決策機制」因素相同，也是一種最低工資制度的制度性特徵，但問題是 Rycx 與 Kampelmann 未能深入分析「決策機 17

制」與「涵蓋影響的勞工與雇主人數」二項因素之間如何相互影響，導致藉由二項因素所構成的最低工資制度分類架構，只是成為一種簡單的分類類型而已，而不是一種有機聯結與區隔的分類類型。事實上，最低工資制度的「決策機制」與「涵蓋影響的勞工與雇主人數」二項因素，並不是各自獨立運作的無關因素，二項因素之間既彼此聯結而且相互影響，進而共同形塑構成了整體的最低工資制度。誠如 Eyraud 與 Saget（2005）所指出的，對於最低工資制度進行比較研究時，應該從「整體性的體系分析」（whole system analysis）研究途徑，將研究重點聚焦於分析「最低工資制度具有相對類似的體系特徵」，同時在分析方法上，首先應該分析各項「體系特徵」的因素，再將各項「體系特徵」因素加以聯結，最後將整體性的體系特徵類似的國家，歸類為同一類型的最低工資制度。Eyraud and Saget 強調，在針對各國的最低工資制度進行分類的研究時，有二項「體系特徵」因素應該納入做為分類的依據，第一項「體系特徵」因素是「政府介入的程度以及集體協商、社會夥伴具有的角色」，不同國家的最低工資制度的決策機制模式，若是依照政府諮詢社會夥伴的差異程度來區分時，則在「政府完全主導的決策機制模式」以及「勞資協商完全主導的決策機制模式」二種極端的決策機制模式間，其實可能存在著「政府諮詢社會夥伴的程度差異」的多樣性決策機制模式，基於這項認知，因此 Eyraud and Saget 主張應該深入辨識確認「政府介入的程度」以及「勞資集體協商、社會夥伴具有的角色」，以歸類形成最低工資制度的類型。第二項應該納入考慮的體系特徵因素則是「最低工資制度涵蓋的勞工人數比例」，各國實施的最低工資制度，隨著制度設計的不同，可以適用涵蓋的勞工人數比例，各有不同，若是最低工資制度只適用於特定的產業部門或是職業部門，則隨著適用之特定產業或職業部門的勞工人數多寡之不同，最低工資制度可以涵蓋的勞工人數比例，將出現複雜而多樣的可能情形；但是如果最低工資制度適用於全國多數的勞工，則其適用涵蓋的勞工人數比例就很高。根據上述二項體系特徵的因素，Eyraud and Saget（2005:6）將二項因素加以聯結形成整體性的體系特徵，進而將最低工資制度之整體「體系特徵」類似的國家歸類為相同的最低工資制度類型，而將各國的最低工資制度區分為四種制度類型，以下分別說明之。第一種制度類型是「單一的最低工資水準適用於全國或特定區域，而且政府是決定最低工資調整水準的最終決策者」，這是最多國家採用的最低工資制度類型，在納入研究的已實施最低工資制度的 101 個國家之中，共有 68 國是屬於這種類型，占 101 國的 67%之多。在這種類型的國家之中，多數國家的最低工資相關法律雖然明文規定「政府是負責決定最低工資調整水準的最終決策者」，但是實際上，政府在決定最低工資的決策過程中，雖然有部分國家是由政府完全主導決定最低工資，但是相對多數國家的政府都會諮詢勞工團體與雇主團體等社會夥伴對於調整最低工資水準的意見，政府在諮詢勞工團體與雇主團體的意見之後， 18

由政府負責決定單一的最低工資率的最後調整結果，適用於全國或全區域的勞工。至於政府的諮詢方式，常見的方式有二種：一是由政府直接諮詢勞工團體與雇主團體的意見，另一種則是由政府設立諮詢性質的委員會，將勞工團體與雇主團體代表納入成為諮詢委員，目前相對多數的國家是採取設立諮詢委員會的模式。若是從「最低工資的適用範圍」來進一步辨識，則可以區分為「全國性的單一最低工資水準」與「區域性的單一最低工資水準」等二種次類型，雖然在這種類型的國家之中，相對多數的國家屬於「全國性的單一最低工資率」次類型，但是有一些國家「區域性的單一最低工資水準」次類型，其主要原因是基於政治與行政體制因素，最常見的政治體制因素是「聯邦制」的政治體制，例如：美國、加拿大、中國、印度等國家，為了維持國內各州的自主性，都是採取「區域性的單一最低工資率」制度的國家。除了「政治體制」因素之外，有的國家（如美國）基於國內各區域的生活水準差異過大之考量，為了避免各區域的勞動市場工資水準會受到全國性單一最低工資率的過度影響，因而採取「區域性的單一最低工資水準」，也就是中央政府在決定最低工資的調整水準後，同意地方政府也可以依據當地的生活水準決定各地的最低工資調整水準。第二種制度類型是「多樣性的最低工資水準依照不同產業部門或職業類別而變動，由政府或由政府設立的三方委員會決定最低工資」，這是第二多國家採用的最低工資制度類型，共有 29 個國家採用，占納入研究之 101 國的 28%。這種制度類型的最大特徵在於「多樣性的最低工資水準」（multiple minimum wage rates），這些國家在調整與決定最低工資水準時，往往是依照各種產業部門或是各種職業類別的勞資協商結果做為決定依據，甚至於根據勞資協商的共識，而決定同一企業內不同階層的勞工適用於不同的最低工資水準。若是從「決策機制」來進一步辨識，則第二種制度類型可以區分為「政府決定最低工資的調整」與「政府設立的三方委員會決定最低工資」等二種次類型，前者包括日本、墨西哥、馬爾他等 8 個國家，這些國家由政府主管機關決定最低工資後，實施適用於全國或特定地區，後者則是包括賽普勒斯、茅里西斯、厄瓜多等 16 個國家，這些國家由政府設立的三方委員會決定最低工資的調整水準。另外，斐濟、馬來西亞、南非等國，則是經由政府設立勞資集體協商的機制，決定最低工資。與前述二種次類型略有不同的國家是印度、巴基斯坦二國，這二個國家雖然同樣是經由集體協商達成最低工資調整的協議結果，但是協議結果適用於全國所有的勞工。第三種制度類型是「單一的最低工資水準適用於全國或特定區域，經由集體協商決定最低工資的調整水準」，即經由勞資之間的集體協商決定最低工資的調整水準之後，適用於全國，只有少數國家採取這種制度，例如：比利時、希臘等二個國家。這種制度類型的最大特徵是「勞資代表經由產業部門層級或是企業層級的集體協商達成全國或特定區域一體適用的最低工資水準」。而這種經由產業 19

部門或是企業內勞資代表集體協商所獲得的最低工資調整結果，雖然可能會超越法律架構對於最低工資的要求水準，但是通常政府並不會介入干預，仍然會接受勞資代表集體協商的結果。第四種制度類型是「多樣性的最低工資水準依照不同產業部門或職業類別而變動，經由勞資之間的集體協商決定最低工資的調整水準」，也就是在「沒有全國集中式的最低工資決定機制」之下，經由「部門的集體協議」（sectoral collective agreements）來決定各產業部門的最低工資。這種制度類型的最大特徵在於「各種產業分別達成的最低工資集體協議，共同構成了整體關於最低工資的集體協議網絡」，並且成為整個國家在調整最低工資的決策機制體系，包括：歐洲的義大利、奧地利、芬蘭、冰島、瑞典、瑞士，非洲的博茲瓦納、納米比亞、南非等國家，都是屬於這種制度類型。

表2

最低工資制度的類型最低工資適用全國或區域，由政府或政府設立的三方委員會決定最低工資

亞洲

美洲

最低工資依照不同產業部門或職業而變動，由政府或政府設立的三方委員會決定最低工資

澳洲、紐西蘭、孟加拉、柬埔寨、中國、印度、印斐濟、印度、日尼、日本、韓國、菲律賓、泰國、越南、黎巴嫩、敘利亞

本、馬來西亞、尼泊爾、巴基斯坦、菲律賓、所羅門群島、斯里蘭卡

阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、海地、巴拿馬、秘魯、烏拉圭、委內瑞拉、美國、加拿大、

伯利茲、哥斯達黎加、古巴、多明尼加、厄瓜多、薩爾瓦多、瓜地馬拉、宏都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴

最低工資適用全國或區域，經由勞資集體協商決定最低工資

最低工資依照不同產業部門或職業而變動，經由勞資集體協商決定最低工資斐濟、印度、馬來西亞、巴基斯坦

拿馬、巴拉圭非洲

阿爾及利亞、安博茲瓦納、賴索哥拉、查德、摩托、模里西斯、南洛哥、奈及利非亞、莫三比克、突尼西亞、加 20

博茲瓦納、納米比亞、南非

蓬、迦納、幾內亞、馬達加斯加歐洲

阿爾巴尼亞、保加利亞、捷克、愛沙尼亞、德國、法國、匈牙利、愛爾蘭、以色列、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬爾他、荷蘭、波蘭、葡

賽普勒斯、馬爾比利時、希奧地利、芬蘭，他、捷克（這些國臘冰島、義大利、瑞家除了有全國性典、瑞士的最低工資之外，當雇主選擇不採用勞資集體協商的結果時，則適用政府設定的最低工資下限）

萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、土耳其、英國資料來源：Eyraud and Saget, 2005:7-8。參、最低工資制度的決策機制 ILO 在 2014 年公布的「最低工資體系」（Minimum wage systems）研究報告中，依照各國法律規定政府與社會夥伴在決定最低工資決策過程中的決策參與程度，將各國實施的最低工資制度的決策機制區分為四種制度類型，以下分別說明之。第一種決策機制類型是「政府未諮詢社會夥伴並主導決定最低工資調整水準」，目前採取這種「政府完全主導決定最低工資決策機制」的國家，只有波利維亞、烏茲別克、吉爾吉斯坦、巴貝多等少數國家，另外，另外還有一些國家則是在最低工資相關法律內，明文規定調整最低工資的指標，並由政府依據法定指標的變動情形，定期調整最低工資，包括：巴西、荷蘭、亞美尼亞、喬治亞等國，都是採取此種決策機制的模式。第二種決策機制類型是「政府諮詢社會夥伴後決定最低工資調整水準」，採取這種制度類型的國家會在決定最低工資的調整幅度之前，事先諮詢社會夥伴的意見，政府再負責決定最低工資調整水準，不過各國的諮詢方式有所不同，常見的一種做法是採取設立最低工資諮詢委員會的方式，將勞工團體與雇主團體的代表納入成為正式的諮詢委員，例如：英國、澳洲；另外有些國家設立的最低工資諮詢委員會，除了諮詢社會夥伴意見之外，還具有先調查勞動市場的就業情勢後再提出調整最低工資建議的功能，例如：肯亞、坦尚尼亞、史瓦濟蘭、越南、斯里蘭卡、馬爾地夫、伊拉克、馬來西亞、賽普勒斯、厄瓜多、模里西斯、巴拿馬等國家。 21

另外，有些國家在政府設立由勞工團體代表、雇主團體代表、政府代表共同組成諮詢性質的「三方委員會」（Tripartite Committee）內，不僅諮詢勞工團體代表與雇主團體代表關於最低工資調整政策的建議，同時也諮詢其它勞動事務的相關意見，例如：匈牙利、斯洛維尼亞、烏克蘭、拉脫維亞、保加利亞、阿爾巴尼亞、羅馬尼亞、葡萄牙、馬爾他、立陶宛、索馬利亞等國，都是採取這種作法。還有一些國家則是基於政治體制的考量，為兼顧地方自治，不僅在中央政府設立全國性的諮詢委員會，同時也在地方政府設立區域性的諮詢委員會，例如：印尼的「全國最低工資委員會」負責提供給中央政府關於調整最低工資的建議政策，而各省的「最低工資委員會」則是提供給省長決定各省最低工資的建議方案。第三種決策機制類型是「經由三方協商機制決定最低工資」（Minimum wages fixed on a tripartite basis），即國家在法律內明定由政府與勞工團體代表、雇主團體代表共同組成的「全國性三方委員會」，具有最低工資的最終決策權，典型的國家是韓國，韓國於 2004 年訂立的「最低工資法」內，明定「最低工資委員會」（Minimum Wage Council）由勞工、雇主、政府三方各推派九名代表共同組成，每年調整最低工資的程序與機制是：「就業與勞動部」於每年三月底之前提交研究報告至「最低工資委員會」，而「最低工資委員會」必須在 90 天內召開會議，正式召開會議時，「就業與勞動部」部長依法必須親自與勞工團體代表、雇主團體代表三方協商，決定最低工資的調整水準；類似的作法也可見於哥斯大黎加，該國調整最低工資的法定程序是先由勞資政三方代表組成的「全國工資委員會」（National Wage Council），其下設立勞資政三方代表共同成立的研究小組，該小組定期針對勞動市場變動情勢進行調查與研究，再提交研究報告至「全國工資委員會」（National Wage Council）決定最低工資的調整水準。再以德國為例，原本在 2015 年以前，德國對於最低工資的調整，是採取「部門式體制」，也就是以個別的產業部門為適用範圍，而多數產業的最低工資，都是依照該產業的勞工團體與雇主團體進行集體協商後達成的調整方案做為調整依據，但是在 2015 年之後，德國訂立了適用於全國勞工的「最低工資法」，該法第 1 條即明文規定「所有勞工對雇主皆有不低於本法所訂最低工資之請求權」；而第 4-12 條則是規定「最低工資委員會的組織、權限、程序、決議」等事項（林佳和，2015）。除了韓國、哥斯大黎加、德國之外，採取「全國性三方委員會」集體協商機制來決定最低工資調整水準的國家，還有宏都拉斯、秘魯、墨西哥、烏拉圭、尼加拉瓜、阿根廷、土耳其、泰國等多個國家。另外，菲律賓則是在中央政府設立由勞資政三方代表共同組成的「全國工資與生產力委員會」（National Wages and Productivity Commission），訂立最低工資調整的基本原則、指引以及國家發展計畫，各省的省政府也設有區域性的三方委員會，但必須依照「全國工資與生產力委員會」訂立的調整原則與指引，決定各省本身的最低工資調整水準，確定之後，再交由「全國工資與生產力委員會」審視是否符合調整最低工資的基本原則、指引與國家發展計畫。至於哥倫比亞，雖然也設立了「全國工資與勞動政策委員會」， 22

負責提供調整最低工資的建議方案給政府，但是法律特別規定若是三方委員會未能在每年的 12 月底以前達成建議方案的共識，則由政府逕行決定隔年的最低工資調整水準。第四種決策機制類型是「經由集體協商機制決定最低工資」（Minimum wages fixed by collective bargaining），此即所謂「部門式體制」（sectoral regime），經由勞工團體與雇主團體之間集體協商的共識，做為調整最低工資的主要依據，再經由法律或慣例的支持，適用於同一產業部門的勞工，政府原則上並不介入勞工團體與雇主團體之間的協商，而是依照勞資協商的共識，公布最低工資的調整數額。採取這種制度的國家，典型的國家如芬蘭、冰島，以芬蘭為例，芬蘭對於最低工資的調整與決定，實際上是由各產業部門的勞資代表經由集體協商後決定，當各產業部門的勞資代表經由集體協商達成共識之後，中央政府設立的全國委員會，將會負責審視、公布各產業部門的集體協議可以適用該產業的勞工人數，如果有勞工不適用於集體協議時，則勞工有獲得合理報酬的權利。與芬蘭、冰島的作法略有不同的是瑞典、丹麥與瑞士等國家，這些國家不僅沒有訂立全國性的最低工資數額，而且也沒有調整全國性最低工資的程序性規定，而是直接以勞資集體協商的共識做為調整最低工資的決策依據。另外有些國家，雖然同樣是採取「經由集體協商機制決定最低工資」的制度，但並不是由各產業部門的勞資代表經由集體協商決定，而是藉由「各產業部門之間的集體協議」（inter-sectoral collective agreement），做為調整最低工資的依據。以比利時為例，比利時對於調整最低工資的作法，乃是由各產業之間的勞資集體協商，獲得各產業之間的調整共識之後，再由「全國勞動委員會」（National Labor Council）採納與公布最低工資的調整數額。類似作法也可見於挪威，挪威的勞資集體協商可分為兩個層次：全國層級的集體協商（部門內或部門之間的集體協商）、企業層級的集體協商，在工資的集體協商上，各企業內的勞資代表會根據企業本身的成長情形，協商決定工資的調整幅度，而各產業部門的勞資代表則是根據各產業普遍面臨的國際競爭程度，決定全國性的最低工資成長幅度。

肆、最低工資制度的調整程序一個國家的最低工資調整程序，涉及到「最初的最低工資水準決定方法」以及「最低工資的定期調整與計算」二方面的諸多問題，前者意指在政府在初次決定最低工資時，提供勞資團體進行協商並且藉以決定初次之最低工資水準的方法，後者意指在確定最初的最低工資水準之後，定期調整最低工水準的決定程序以及計算依據，以下分別說明二方面的內涵（Eyraud and Saget,2005:24）。首先，在「最初的最低工資水準決定方法」方面，雖然許多國家都難以確認當初究竟是如何決定「最初的最低工資水準」，不過基本上，可以歸納為二種主 23

要的「最初的最低工資水準」決定方法，第一種方法是勞資團體根據「勞工生活成本」的統計數據資料，經由協商決定應該涵蓋「勞工基本需求」的程度。這種方法雖然可以具體而明確地決定「最初的最低工資水準」，但是卻難以解決「統計數據是否正確」以及「最低工資應該涵蓋勞工個人或是涵蓋其家庭成員」、「如何估算負擔家計者人數」等多項問題。如果「最初的最低工資」必須涵蓋「勞工的家庭成員」，則將必須建立「一個家庭有多少子女必須納入最低工資考量」的計算模式，而這項問題在各個國家往往會受到許多差異而複雜的因素影響，包括：少子化的程度、童工的認定標準、受撫養子女的認定標準等各項因素的影響，導致勞資團體之間對於「勞工的家庭成員」的定義，難以獲得共識，進而影響「最初最低工資水準」的決定；除此之外，由於各國都出現了日益增加的婦女進入勞動市場就業，導致「家庭內受撫養婦女的人數減少」以及「家庭內的負擔家計人數增加」，而這項發展趨勢將會導致所謂「負擔家計人數」以及「勞工的家庭成員」難以界定。基於前述諸多難題，目前根據「勞工的家庭成員」的界定而決定「最初最低工資水準」的作法，已經逐漸減少中。第二種方法是將「工資的最低水準與平均水準」統計資料，做為決定「最初的最低工資水準」的考慮因素，這項方法的優點在於簡單明確，最早是由荷蘭在 1968 年開始實施。這項方法的實施前提是：必須根據值得信任的、可供運用的工資統計資料，而且這些統計資料足以反應真實的勞工基本需求及其家屬的需求，進而決定「最初的最低工資水準」。不過這項方法的問題在於：並未考慮在不同產業部門工作的勞工正面臨「勞動保護程度有所差異」的事實，導致法定的「最低工資水準」很可能難以在勞動保護程度不佳的部門內落實執行。其次，在「最低工資的定期調整與計算」方面，根據 ILO 第 131 號公約第 4 條第 1 項指出，國家在批准第 131 號公約之後，應該創造或維持適當的最低工資調整機制，藉以定期調整最低工資的水準；同時 ILO 第 135 號建議書的第 11 段也指出，在考慮「勞工生活成本」與「經濟因素」的情況下，國家應該定期調整最低工資的水準，以保障本國勞工可以獲得最低的生活水準。ILO 第 135 號建議書的第 13 段也指出，應該蒐集以全國整體環境為範圍的經濟因素相關資料與其它有關資料，並且加以有效分析，藉以提供為調整最低工資的參考依據。以下根據 ILO 在 2014 年發表的「最低工資體系」研究報告，分別說明各國對於最低工資的定期調整程序機制的相關規定（ILO,2014:134）。依照上述 ILO 公約與建議書的規範，大多數國家都在「最低工資立法」中，都訂立了「最低工資的定期調整的機制」，可以分別從「定期調整的時間」、「社會夥伴在定期調整機制的角色」、「調查社會經濟情勢與蒐集統計資料」三方面的機制內涵加以說明之。首先，從「定期調整的時間」來看，多數國家是採取「每年調整一次」的作法，以澳洲為例，澳洲政府在確定全國最低工資之後，每年的會計年度內會檢視社會經濟的情況，以調整最低工資的水準；玻利維亞的「最低工資法」規定，每年的上半年度，依照政府提供的統計資料，定期調整最低工資的水準；除了澳洲、 24

玻利維亞之外，還有巴西、哥倫比亞、克羅埃西亞、厄瓜多、馬其頓、瓜地馬拉、匈牙利、韓國、拉脫維亞、馬爾它、墨西哥、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、玻利瓦、委內瑞拉、烏克蘭等多個國家，都是採取「每年調整一次最低工資」的機制。另外，智利、阿爾巴尼亞、印尼、模里西斯、越南、白俄羅斯，博茨瓦納等國家，則是在檢視政府提交的報告資料後，每年調整一次最低工資。至於菲律賓的作法則是原則上「每年調整一次最低工資」，但是當特殊情況發生時，例如：油價異常上漲時，則政府可以機動性調整最低工資。另外，波士尼亞則是規定，原則上每年必須調整最低工資水準，但是當過去 3 個月的生活成本指標累計上漲超過 5%時，則政府必須立即調整最低工資的水準。雖然相對多數國家採取「每年調整一次最低工資」的作法，但是仍然有少數國家是採用「每半年調整一次最低工資」的模式。在尼加拉瓜、荷蘭、蒙特內哥羅、塞爾維亞、哥斯大黎加等國家，其「定期調整最低工資的時間」都是每半年調整最低工資一次。比較特別的作法是波蘭，波蘭的「最低工資法」規定，當消費者物價指數（CPI）的預測漲幅低於 105 時，每年調整一次最低工資即可，但是當消費者物價指數的預測漲幅等同於 105 或是高於 105 時，則每年必須調整二次最低工資。至於羅馬尼亞、突尼西亞、烏拉圭等國家，則是每年調整最低工資一次或二次，其調整次數由政府視社會與經濟的情況而決定。不同於上述國家，有些國家的定期調整時間機制是「每 2 年調整一次最低工資」，例如：土耳其的作法就是先檢視政府提交的報告資料之後，至少每 2 年調整一次最低工資。另外，廬森堡的作法則是政府在收到社會經濟情勢與所得收入的報告之後，政府會衡量消費者物價指數與社會的工資水準情勢，每 2 年調整一次最低工資的水準。類似於廬森堡的作法，也可見於巴拿馬、安提瓜與巴布達等國家。至於厄瓜多、埃及等國家，則是世界上少數採取「每 3 年調整一次最低工資」機制的國家。印度的定期調整時間最久，每 5 年調整一次最低工資。還有一些國家並沒有建立定期的調整機制，例如：喀麥隆的調整機制是由勞動部依照情勢發展的需要，而向內閣提請調整決定；美國的作法則是：依照「公平最低工資法」的規定，在法律規定的情況下調整最低工資的水準。至於日本的作法，也是由厚生勞動省在必要時依法向內閣提出調整最低工資的提案。再從「社會夥伴在定期調整機制的角色」來看，最低工資的定期調整程序機制，往往依賴於政府對於社會夥伴的「最低工資諮詢程序與方式」，不同的諮詢方式類型，將形成不同的最低工資調整程序。以阿根廷為例，社會夥伴在任何時候都可以要求調整最低工資的水準，當「全國就業、生產力與最低工資調整委員會」內的其中一位社會夥伴委員，正式提請召開委員會會議，要求針對最低工資調整進行審議時，則必須召開委員會以決定是否調整最低工資的水準。哥斯大黎加則是規定，當同一產業部門有 5 位以上雇主、15 位以上勞工共同提出調整最低工資的要求時，就必須召開委員會討論是否調整最低工資。另外，宏都拉斯的作法則是：除了每年定期調整最低工資的機制之外，當每年上半年的通貨膨脹上 25

漲率到達 12%時，則社會夥伴就可以要求政府調整最低工資的水準。還有墨西哥的作法是：原則上每年定期調整一次最低工資的水準，但是當經濟情勢惡化時，則政府可以自行決定召開會議，或是在工會團體、雇主團體的要求下召開會議，以決定是否調整最低工資的水準。秘魯的作法則是：由「生產力與最低工資委員會」自行決定訂期調整最低工資時間的機制，並且依照政府提供的指標資料，決定最低工資的調整水準。第三，從「調查社會經濟情勢與蒐集統計資料」方面來看，通常各國採用的社會經濟情勢資料，最常見的來源是來自於政府的「勞動力調查報告」以及其它由政府主導的機構性調查報告，而且多數國家往往同時採用前述二種類型的調查報告。許多國家的政府會提供可供應運用的各項政府機構調查報告資料，以做為「最低工資決策機構」在調整最低工資幅度時的依據，例如：南非的勞動部會綜合各產業部門發展情勢的調查資料，以做為調整最低工資的依據，主要目的是有助於弱勢勞工改善生活處境；至於阿爾及利亞的作法是：綜合全國勞動局以及全國統計局關於不同社會經濟地位、不同性別、不同部門的調查統計資料。另外，澳洲的「最低工資委員會」設有由專家組成的「最低工資研究小組」，每年都會定期檢視與蒐集政府的各項調查報告資料，並且加以研究之後，提交年度檢討報告，做為「最低工資委員會」討論決定調整最低工資水準的依據。另外，比利時的作法是；政府建置了完整的調查系統，其中除了有比利時政府針對本國勞動市場進行的調查報告資料之外，還蒐集了「歐盟統計局」每四年更新一次的勞工薪資分布結構調查報告資料，可以提供給各個社會夥伴接近與使用這些調查報告的資料，以做為調整最低工資水準的參考依據。再以韓國的「最低工資調整程序」機制為例，韓國的「最低工資法」規定，「最低工資委員會」擁有最低工資的決策權，其調整程序是由「就業與勞動部」在每年的 3 月 31 日以前，必須先諮詢「最低工資委員會」對於調整最低工資水準的意見，之後由「最低工資委員會」下設的工作小組會議進行討論，其中特別是「生活成本與工資水準技術小組」必須檢視的資料包括：上一期根據「勞工的生活成本」、「勞工的薪資比較」、「勞工的生產力產出」、「所得分配比率」等四項法定調整指標所綜合採用的計算公式及其預測的結果、當期各產業的薪資水準資料，在檢視各項資料完成之後，再向「最低工資委員會」提交最低工資水準的調整建議案；「最低工資委員會」必須於每年的 6 月 29 日以前決定該年度的最低工資調整幅度，決定之後就交由「就業與勞動部」公布其研究審議的結果，「就業與勞動部」公布研究審議的結果後，社會各界可以於 10 日內提出異議與理由，「就業與勞動部」在收到異議的 20 天內，得提出重新計算最低工資的調整幅度，並交由「最低工資委員會」重新檢視與計算，最後的調整幅度結果，應於每年的 8 月 5 日以前公布。

表3

各國關於最低工資調整程序的作法

最低工資調整程序的規範項目

實施國家

1. 定期調整的時間（1）每年調整一次

巴西、哥倫比亞、匈牙利、韓國、墨西哥、葡萄牙等 28 國。

（2）每年調整一次、但特殊情況時可以機動調整

菲律賓、波士尼亞。

（3）每二年調整一次

土耳其、廬森堡、巴拿馬、安提瓜。

（4）每三年調整一次

厄瓜多、埃及。

（5）每半年調整一次

尼加拉瓜、荷蘭、蒙特內哥羅、塞爾維亞、哥斯大黎加。

（6）依法調整、未建立定期調整機制

喀麥隆、美國、日本。

最低工資調整程序的規範項目

實施國家

2. 社會夥伴在定期調整機制的角色（1）任何社會夥伴都可以要求調整

阿根廷

（2）同一產業部門有 5 位以上雇主、 15 位以上勞工即可以要求調整

哥斯大黎加

（3）社會夥伴可以在上半年通貨膨脹率到達 12%時要求調整

宏都拉斯

（4）社會夥伴可以在經濟情勢惡化時要求調整

墨西哥

3. 社會經濟情勢與蒐集統計資料的作法（1）主管機關蒐集勞動力調查報告以及其它政府機構的調查報告資料

南非、阿爾及利亞等多數國家

（2）主管機關定期公布與蒐集政府的各項調查報告，提供各社會夥伴參考

比利時

（3）「最低工資委員會」下專家組成的澳洲「最低工資研究小組」，定期檢視與蒐集政府的各項調查報告（4）「最低工資委員會」下由社會夥伴組韓國成的「技術小組」定期蒐集與檢視法定指標資料與當期產業的資料資料來源：ILO,2014。伍、最低工資制度的調整指標依照ILO第131號勞工公約第3條的規範，各國在決定最低工資時，應該納入考慮的調整指標因素，包括二個面向，第一是「勞工及其家庭成員的需求」面向， 27

其中應該納入考量的指標項目包括：勞工的生活成本（cost of living）、本國的一般工資水準（the general level of wages in the country）、其他社會群體的相對生活水準（the relative living standards of other social groups）等各項指標；第二則是「經濟因素」面向，其中應該納入考量的指標項目包括：經濟發展的要求（requirements of economic development）、生產力的水準（levels of productivity）、實現與維持高水準的就業（attaining and maintaining a high level of employment）等三項指標。以下根據ILO在2014年發表的「最低工資體系」研究報告，分別說明當前各國在最低工資制度內關於前述二個面向的各項指標內涵。一、「勞工及其家庭成員需求」面向的指標各國將「勞工及其家庭成員需求」面向的指標，納入做為調整最低工資的考量因素，企圖達成的核心政策目標在於「確保已就業之勞工可獲得適當的社會保護」，特別是對於低薪資的勞工，國家有必要提供其獲得適當的社會保護，以達到「降低貧窮」的積極性政策目標。 1.「生活成本」的相關指標（1）「生活成本」指標在「勞工及其家庭成員需求」面向的各項指標之中，最多國家採用的指標就是勞工的「生活成本」指標，其主要目的是「確保本國勞工可以擁有一定程度的購買力」，例如：韓國、日本、薩爾瓦多、巴拿馬、布吉納法索、葡萄牙、塞爾維亞、坦尚尼亞、中非共和國、甘比亞、塞內加爾等多個國家，都在「最低工資法」的相關立法中，明文訂立「生活成本」是調整最低工資的重要參考依據，同時規定必須依照政府提供與勞工的「生活成本」直接相關的統計資料，做為調整最低工資水準的參考依據。（2）「消費者物價指數」指標各國為了瞭解勞工「生活成本」的變動幅度，往往會運用本國政府公布的調查統計數據，而常見的「生活成本」相關指標項目是「消費者物價指數」（consumer price index）以及「通貨膨脹率」（inflation rate）二項指標，而二項指標之間具有直接的聯結關係，因為一般國家都是以「消費者物價指數」做為「通貨膨脹率」的計算依據，通常「通貨膨脹率」就是指「一段期間內消費者物價指數的變動率」，但是由於難以估計商品價格變動所引發的替代效果，因此實際上，「消費者物價指數的變動率」通常會高估於實際發生的「通貨膨脹率」，一般估計，運用消費者物價指數來計算通貨膨脹率時，大約會高估於實際發生的通貨膨脹率 1%，也就是當「消費者物價指數」上升 2%時，真正發生的「通貨膨脹率」大約只上升了 1%。以下分別說明各國採用二項指標做為調整最低工資的作法。在「消費者物價指數」指標方面，有些國家在最低工資的立法法制內，明訂 28

「消費者物價指數」是調整最低工資的法定參考指標，包括：阿爾及利亞、比利時、波士尼亞、巴西、加拿大的魁北克省、印尼、盧森堡、西班牙、摩洛哥、紐西蘭、菲律賓等各國，都是依據政府提供的「消費者物價指數」變動數據，做為調整最低工資的法定參考指標。比較特別的是法國，雖然法國調整最低工資的法定參考指標並不是「消費者物價指數」，而是採用「每小時最低薪資」（SMIC）為法定參考指標，但是由於法國政府在調整 SMIC 時，往往直接受到「消費者物價指數」變動的影響，因此實際上，「消費者物價指數」對於法國在調整最低工資的實際作業上，仍然具有相當明顯的影響作用。南非的作法也有其特殊之處，南非將本國人口中「最低五分之一收入者」的「消費者物價指數」，訂為調整最低工資的法定指標，目的是確保低收入勞工的生活不會受到消費者物價指數上漲的影響。（3）「通貨膨脹率」指標另外有些國家並不是將「消費者物價指數」訂為法定的調整指標，而是將「通貨膨脹率」明訂為調整最低工資的法定參考指標，包括：澳洲、馬爾他、斯洛維尼亞、泰國等各國，都是依照政府提供的「通貨膨脹率」變動資料做為法定的參考指標。另外，加拿大、英國、黎巴嫩等國家，雖然並未明訂「通貨膨脹上漲率」為法定參考指標，但是在調整最低工資的實際作業上，仍然會將「通貨膨脹率」納入做為調整最低工資的重要考量因素之一，還有烏拉圭、匈牙利二國，同樣會在調整最低工資的實際作業過程中，將政府對於未來一段時期的「通貨膨脹率」預測報告，納入調整最低工資的考量因素之中。比較特別的國家是哥斯大黎加，不僅會考慮勞工生活成本的增加幅度，而且還特別考量「通貨膨脹率」與「消費者物價指數」在未來六個月的變動預測。類似的作法也可見於秘魯，秘魯將政府對於「通貨膨脹率」在未來一段時期的預測公式，視為調整最低工資的重要參考依據，但是預測公式內，不僅預測通貨膨脹率的變化幅度，同時還會預估失業率、經濟衰退程度、地下經濟部門的就業人數增加幅度、最低工資與平均工資的相對比率變化幅度等各項指標，都納入調整最低工資的考量範圍之內。（4）「勞工需求」指標有些國家在「最低工資法」的相關立法之中，特別將「勞工需求」（workers’ needs）明定為「最低工資必須滿足的目標」，包括：巴西、哥斯大黎加、薩爾瓦多、瓜地馬拉、墨西哥、印度、土耳其等國家，都是採取這種做法。加拿大的新布倫內克省則是將勞工在食、衣、住、行、健康照顧、醫療提供等各方面的需求列為「勞工需求」的項目。另外，白俄羅斯、中非共和國、瓜地馬拉、吉爾吉斯、拉脫維亞、尼加拉瓜、委內瑞拉的尼日爾省、玻利維亞、亞美尼亞等國家，都將勞工維持生活所需要的「最低消費者支出」費用，列為調整最低工資時的參考因素。烏克蘭採取的規定是「最低工資不得低於最低的生活保障水準」，而「最低生活保障水準」則是以「最低消費支出」來界定。 29

2.「本國一般工資水準」的相關指標（1）「勞工的一般工資水準」指標在各國採用「勞工及其家庭成員需求」面向的各項指標之中，次多國家採用的指標是「本國一般工資水準」的相關指標。採用「本國一般工資水準」相關指標的國家，通常的作法是依照政府公布的「本國勞工的一般工資水準」相關調查統計數據，做為調整最低工資的法定參考指標，包括：布吉納法索、甘比亞、喀麥隆等非洲國家，都在「最低工資法」的相關立法中，明文訂立「本國勞工的一般工資水準」是調整最低工資的重要參考依據。除了前述非洲國家之外，在亞洲的日本，同樣也是採取「本國勞工的一般工資水準」指標，日本各區域的地方政府在決定最低工資的調整時，依規定必須考慮當地勞工的工資水準。另外，加拿大的馬尼托巴省，在考慮調整最低工資之時，除了會參考政府提出當地的「勞工的一般工資水準」調查資料之外，還會特別考量本地的工資水準與鄰近省份的工資競爭力，避免本地的工資水準明顯低於鄰近省份的工資水準，以達到「留住本地人才」以及「吸引外來人才」的政策目標。（2）「最低工資與平均工資的相對比例」指標有些國家，特別在最低工資的相關法制之內，建立了「最低工資」與「平均工資」之間的相對比例關係，以做為調整最低工資的重要參考依據，例如：亞塞拜然規定「最低工資不得低於平均工資的 70%」，還有白俄羅斯也規定「最低工資不得低於平均工資的三分之一」，至於波士尼亞則是規定「最低工資不得低於平均工資的 55%」，以色列的規定是「最低工資不得低於平均工資的 47.5%」。法國也是採取類似作法的國家，法國的最低工資制度規定「調整 SMIC 之後可以增加的勞工購買力，不得低於每小時平均時薪可以增加的勞工購買力」。（3）「平均工資的成長幅度」指標有些國家雖然沒有明訂「最低工資」與「平均工資」之間的相對比例關係，但是規定必須在調整最低工資時考慮平均工資的成長幅度，包括：塞爾維亞、烏克蘭、加拿大的部份省分、匈牙利、紐西蘭、英國、斯洛伐克等各國，都有相同的規定。採取特別作法的國家是荷蘭，荷蘭的最低工資制度規定「最低工資的調整應該以經濟政策分析局公布的政府與民間部門的工資平均成長率做為參照指標」；波蘭的作法也有其特殊之處，波蘭規定「最低工資不得低於消費者物價指數的預測值，而且當最低工資低於平均工資的 50%時，最低工資將採取經濟成長率的三分之二做為成長率進行調整」。 3.「家庭成員需求」指標雖然並不是多數，但是有些國家依照 ILO 第 131 號勞工公約第 3 條的規範，在決定最低工資時，不僅考慮「勞工的需求」，同時也考慮「勞工的家庭成員需 30

求」，包括：波利維亞、波士尼亞、厄瓜多、瓜地馬拉、伊拉克、肯亞、黎巴嫩、墨西哥、尼加拉瓜，塞爾維亞、越南、巴貝多、甘比亞、印度等國家，都有相同的規定。比較特別的國家是阿根廷，並不強調必須考慮「勞工的家庭成員需求」，而是強調必須特別考慮「單身者的需求」，因為阿根廷認為多數勞工的家庭成員都可以獲得二名以上的受薪勞工提供經濟支持，但是單身者卻是阿根廷國內的少數群體，因此有必要特別提供經濟上的保障。 4.「社會群體的相對生活水準」指標有許多國家在決定最低工資的調整幅度時，會特別將「社會群體的相對生活水準」指標納入考慮，例如，澳洲強調在調整最低工資時，必須藉由增進勞工參與的方式，促進社會整合；加拿大強調在決定最低工資時，必須考量勞工的年齡、性別、家庭狀況、企業的規模與部門等各項社會因素；匈牙利認為應該考量最低工資對於社會安全給付的影響程度；日本也有類似的作法，強調各地區的最低工資應該與當地政府實施的社會計畫有一致的規劃；中國則是強調在決定最低工資時，應該特別考慮的社會因素包括：全時工作與其它型態工作的差異、勞工的工作狀況、就業的穩定程度、工作強度；南非主張最低工資的調整應該特別考量「勞工的就業狀況、薪資的差異與不平等」；巴拿馬認為應該特別關注「勞工面臨的風險」；非洲的坦尚尼亞則是強調，決定勞工的最低工資報酬水準時，應該將勞工的就業狀況納入考慮。

表 4 「勞工及其家庭成員需求」面向的法定指標 1.「生活成本」（living cost）相關指標

實施國家

（1）「生活成本」指標

韓國、日本、薩爾瓦多、巴拿馬、布吉納法索、葡萄牙、塞爾維亞。

（2）「消費者物價指數」指標

阿爾及利亞、比利時、巴西、加拿大魁北克省、印尼、波士尼亞、盧森堡、西班牙、摩洛哥、紐西蘭、菲律賓。

（3）「通貨膨脹率」指標

澳洲、馬爾他、斯洛維尼亞、泰國、烏拉圭、匈牙利。

（4）「勞工需求」指標

巴西、哥斯大黎加、薩爾瓦多、瓜地馬拉、墨西哥、印度、土耳其。

2.「本國一般工資水準」的相關指標（1）「勞工一般工資水準」指標

布吉納法索、甘比亞、喀麥隆、日本的地方政府、加拿大馬尼托巴省。

（2）「最低工資與平均工資相對比例」亞塞拜然（最低工資不得低於平均工資指標 70%）、白俄羅斯（33%）、波士尼亞（55%）、以色列（47.5%） 31

（3）「平均工資的成長幅度」指標

匈牙利、紐西蘭、英國、斯洛伐克、塞爾維亞、烏克蘭、荷蘭、波蘭

3.「家庭成員需求」指標

波利維亞、波士尼亞、厄瓜多、瓜地馬拉、伊拉克、肯亞、黎巴嫩、墨西哥、尼加拉瓜，塞爾維亞、越南、巴貝多、甘比亞、印度

4.「社會群體的相對生活水準」指標

澳洲：增進勞工參與，促進社會整合。加拿大：年齡、性別、家庭狀況、企業的規模與部門。中國：全時工作與其它工作的差異、工作狀況、就業穩定程度、工作強度。南非：勞工的就業狀況、薪資的不平等

資料來源：ILO,2014。二、「經濟因素」面向的指標依照 ILO 第 131 號勞工公約第 3 條的規範，各會員國決定最低工資時，應該考慮「經濟發展的要求」、「生產力的水準」、「實現與維持高水準的就業」等各項經濟因素，同樣的論述也可見於 ILO 第 135 號建議書。根據前述規範，許多國家在最低工資的相關立法內，明確將「經濟情勢」（economic situation）列為決定最低工資時的重要因素，包括：阿爾及利亞、巴貝多、波士尼亞、布吉納法索、加拿大的新布倫內克省、烏拉圭、拉脫維亞、利比亞、馬達加斯加、尼泊爾、斯洛伐克、阿根廷等國家，都有相同的立法規定。另外，有些國家雖然並未將「經濟情勢」明訂在最低工資的相關立法內，但是卻在調整最低工資的報告內，明確指出決定最低工資時，已經考慮「經濟情勢」因素，包括：白俄羅斯、中非共和國、捷克、韓國、羅馬尼亞、俄羅斯、委內瑞拉、玻利維亞、辛巴威等國家。 1.「經濟發展的要求」指標「經濟發展的要求」是不少國家在決定最低工資時的重要考慮因素，包括：阿爾巴尼亞、巴拿馬、葡萄牙、納米比亞等國家都是採取這種作法；而非洲的喀麥隆會依照政府提供的平均每人所得資料，決定最低工資的調整幅度；甘比亞、伊拉克則是會根據政府提供的「經濟發展要求」相關資料，決定最低工資的調整幅度。至於波蘭以及英國，則是要求政府提供「國民生產總額」（GDP）的預測數據資料，以做為決定最低工資的參考依據。 2.「生產力水準」指標有一些國家在最低工資的相關立法內，明文將「生產力水準」指標列為決定最低工資時的重要因素，包括：哥倫比亞、肯亞、模里西斯、西班牙、泰國等各國，都採取相同的立法。另外，有部分國家的作法則是同時考慮「通貨膨漲率」、 32

「生產力水準」二項指標，藉以建立「勞工的最低工資」與「生產力成長水準」二者之間的關聯性，包括：哥斯達黎加、秘魯、比利時、甘比亞、加拿大的魁北克省、捷克、巴貝多等各國，都是依照政府提供的「通貨膨漲率」以及「生產力水準」報告，分析最低工資的調整幅度。比較特殊的國家是菲律賓，菲律賓的「全國薪資與生產力委員會」從 2012 年開始實施所謂「雙層薪資體系」（two-tier wages system），第一層是「設定強制性的工資下限」，即強制要求企業給付的薪資不得低於規定的工資下限，目的是保護弱勢的勞工，並規定由各省的「薪資與生產力委員會」依照當地的通貨膨漲率決定，第二層是提供稅賦優惠的誘因，以鼓勵雇主建立企業內部的生產力委員會，並且在各省的「薪資與生產力委員會」公布工資的下限之後，願意依照勞工的生產力水準與企業的績效表現，提供高於「工資下限」的薪資給勞工。 3.「實現與維持高水準的就業」指標透過立法方式，將「實現與維持高水準的就業」指標明訂為決定最低工資的評估依據，已經是不少國家的共同作法，例如，南非的「就業情勢委員會」在決定最低工資時，會考慮就業情況、新創造的就業機會對於整體薪資水準的影響程度；肯亞的「薪資委員會」將「實現與維持高水準的就業」列為重要的考慮因素，同時也會評估就業情況、新創造的就業機會對於整體薪資水準的可能影響。尼加拉瓜也是將「實現與維持高水準的就業」明訂為法定的重要指標因素。另外，匈牙利則是將全國的經濟情況、各產業部門的勞動條件、各地區的勞動要求等數據，都列為評估考慮最低工資的勞動市場指標。還有模里西斯，將促進經濟成長、保護就業、創造就業機會等三項指標列為最低工資調整的考慮因素。至於塞爾維亞則是將失業率、就業情勢納入考慮因素。荷蘭調整最低工資的依據，並不需要完全依照法定的指標來判斷就業情勢惡化的程度以決定調整幅度，在實務上，往往是根據所謂「閒置率」（inactivity rate），也就是當領取社會給付人數占整體就業人數的比率低於 82.6%時，則可以繼續維持最低工資，但是當超過 82.6%時，則有調整最低工資的必要。採取類似作法的國家還有阿爾巴尼亞、印尼、巴拿馬、斯洛維尼亞、坦尚尼亞、烏克蘭等多個國家。另外，保加利亞、加拿大的阿伯達省、安大略省、魁北克省、甘比亞、匈牙利、紐西蘭、英國、越南等多個國家，則是規定必須將政府提供的就業情勢報告列為調整最低工資的考慮因素。 4.「經濟競爭力」相關指標有些國家採用了比較特殊的經濟性指標，做為最低工資的考慮因素，尤其是「經濟競爭力」的相關指標，例如：加拿大的魁北克省就將最低工資的調整幅度對於企業競爭力的影響程度，列入考慮因素；模里西斯將「保持本國產品出口至外國市場的競爭力」列為調整最低工資的重要指標；泰國則是將「企業的競爭力」列為調整最低工資的重要指標。比利時的「跨職業別最低工資」調整機制，雖然 33

是由勞資之間集體協商後決定，政府並未直接參與，但是依照最低工資的相關法律規定，政府必須依照調整最低工資對於薪資成本影響的預測數據，設定在未來二年內薪資成本的最大變動幅度。 5.「企業的財務能力」指標有些國家將「企業的財務能力」（financial capacity of enterprises）列為調整最低工資的指標，例如，日本、印尼、哥倫比亞、菲律賓、尼泊爾等亞洲國家則是將「企業的財務能力」列為調整最低工資的考慮因素。另外，南非、納米比亞、肯亞、坦尚尼亞等非洲國家，都將「雇主促使企業成功發展的能力」列為考慮因素。而匈牙利、巴貝多、模里西斯、摩洛哥、越南等國家，則是規定必須依照政府提供關於「企業的財務能力」報告納入考慮因素。有些國家，包括阿爾巴尼亞、亞塞拜然、保加利亞、摩多瓦等國家，由於規定最低工資與公務人員薪資之間具有連動的關係，因此基於政府財政負擔的考量，必須將政府提供關於「政府的財務能力」報告納入調整最低工資的考量因素。另外，還有一些國家將特殊的經濟因素納入考慮，例如，巴貝多將「勞工的非薪資勞動成本」與「勞工的稅賦負擔」列為調整最低工資的考量因素；另外，宏都拉斯則是將「企業的薪資體系」納入考慮。

表 5 「經濟因素」面向的法定指標「經濟因素」相關指標 1.「經濟發展」指標

實施國家阿爾巴尼亞、巴拿馬、葡萄牙、納米比亞。波蘭、英國，要求政府提供 GDP 預測資料以決定最低工資。

2. 「生產力水準」相關指標（1）「生產力水準」指標

哥倫比亞、肯亞、模里西斯、西班牙、泰國。

（2）同時考量「通貨膨漲率」、「生產哥斯達黎加、秘魯、比利時、甘比亞、力水準」指標加拿大的魁北克省、捷克、巴貝多。 3. 「實現與維持高水準的就業」指標南非、肯亞、尼加拉瓜、匈牙利。 4. 「經濟競爭力」相關指標（1）企業競爭力指標

加拿大的魁北克省、泰國。

（2）本國產品出口的競爭力指標

模里西斯

5.「企業的財務能力」指標

日本、印尼、哥倫比亞、菲律賓、尼泊爾；匈牙利、巴貝多、模里西斯、摩洛哥、越南。

資料來源：ILO,2014。

陸、最低工資的強制執行措施為了落實最低工資制度，並且達成保障低薪勞工的政策目標，因此 ILO 第 131 號勞工公約以及第 135 號建議書，都提出了關於落實最低工資制度的強制性執行措施，包括：賦予最低工資具有約束效力、禁止調降最低工資、確保勞工代表與雇主代表可以獲得即時的最低工資相關資訊、強制執行勞動檢查以及對於勞動檢查發現的違法情事施以適當的處罰、保護勞工權利的方法以及勞工受損害後的回復措施、勞工代表與雇主代表可以參與上述強制性措施的執行過程。以下根據 ILO 在 2014 年發表的「最低工資體系」研究報告，分別說明各國在最低工資法制內關於前述各項強制性執行措施的做法。一、賦予最低工資具有法定的約束效力最低工資具有「約束性」（the binding nature）的效力，意指：最低工資具有法律規範的約束效力，藉以貫徹要求法定適用範圍內的所有勞工與雇主共同遵守與實施。根據 ILO 第 131 號公約第 2 條指出「最低工資應該具有法律效力，不得受到減損，從而超越了原有的要求水準」。同時，ILO 第 26 號公約也強調「最低工資的水準，除非獲得主管機關的普遍授權或是特別授權，否則不應該受到個別協議或是集體協議的影響而有所減損」；另外，ILO 第 99 號公約則是強調「最低工資應該對於勞工與雇主具有約束力量，不應有所減損」。依照上述公約，許多國家都透過立法的途徑，落實 ILO 公約所強調的「最低工資的法律約束效力」，包括：亞美尼亞、澳洲、巴西、哥斯大黎加、圭亞那、印尼、伊拉克、拉脫維亞、黎巴嫩、盧森堡、墨西哥、尼日、俄羅斯、南非、突尼西亞、烏克蘭、英國、美國等多個國家，都以立法的方式明確規範「最低工資具有約束效力」。雖然多數國家都立法強調最低工資具有法定的約束效力，但是有少數國家，則是以立法方式，將身障者等特定的少數勞工排除於最低工資的適用範圍之外，例如，韓國的「最低工資法」規定：「在就業與勞動部同意的情況下，雇主可以將工作能力特別不足的身心障礙勞工，排除在最低工資的適用範圍之外」；除了韓國之外，西班牙也同意雇主可以針對在正常工時內生產力少於平均生產力 25% 以上的身障者勞工，簽訂特別性質的「低生產力」勞動契約。在日本，主管機關在考量身障者勞工的工作能力相對較低於一般正常勞工的情況下，有可能同意雇主可以提供給身障者勞工較低於最低工資的薪資。美國的「公平勞動基準法」規定，勞工部可以在防止就業機會受到減少的前提下，針對足以證明生產力受到減損的受傷或精神缺陷的身心障礙者勞工，同意雇主給付少於最低工資的薪資。除了上述國家之外，甘比亞、圭亞那、宏都拉斯、吉里巴斯、茅里西斯、紐西蘭、尼日、葡萄牙、聖文森、斯里蘭卡、瑞士等國家，則是規定在經過專家針對個別身障者勞工進行評估之後，雇主可以給付低於最低工資的薪資。

二、勞工代表與雇主代表可以獲得最低工資的即時資訊 ILO 第 135 號建議書第 14 段指出，為了確保最低工資的有效應用，採取的措施之中，應該包括以受保護之勞工可以理解的語言或方言，公布最低工資相關規定的資訊，而且這些資訊應運用各種途徑加以傳播。許多國家藉由發行官方刊物的方式，定期公布最低工資的相關資訊，包括：智利、哥斯大黎加、厄瓜多、甘比亞、瓜地馬拉、圭亞那、宏都拉斯、以色列、肯亞、墨西哥、尼泊爾、葡萄牙、塞爾維亞、斯洛伐克、斯洛維尼亞、南非、西班牙、馬其頓、坦尚尼亞、突尼西亞等多個國家，都會定期發行最低工資的政府專刊。另外，有些國家則是以發表最低工資報告的方式，透過各種大眾傳播媒體的途徑，告知民眾關於最低工資調整的相關資訊，包括公布最低工資的調整水準、規定措施、執行方式等資訊，例如：尼加拉瓜、斯里蘭卡、烏拉圭，都是採取這種方式。匈牙利、愛爾蘭、巴基斯坦、波蘭、菲律賓等國家，都是採取這種方式。還有不少國家是在官方網站上宣布最低工資的資訊，包括：澳洲、比利時、智利、中國、哥斯大黎加、薩爾瓦多、法國、瓜地馬拉、匈牙利、尼加拉瓜、巴拿馬、波蘭、葡萄牙、西班牙、英國、美國等國家。三、對違反最低工資規定者施以處罰 ILO 第 131 號公約第 2 條強調，當適用最低工資制度的個人或單位，未能遵守最低工資法律的規定時，應該施以適當的處罰或是制裁的措施；同時，ILO 第 135 號建議書第 14 段也指出，在確保最低工資可以有效實施而採取的各項措施中，應該包括適當的處罰措施。多數國家都透過立法的方式，針對違反最低工資規定者施以處罰，常見的措施是財務性的罰款，包括：阿爾巴尼亞，波斯尼亞、保加利亞、中非共和國、智利、哥斯大黎加、薩爾瓦多、厄瓜多、伊拉克、以色列、日本、盧森堡、莫桑比克、尼日、巴拿馬、斯洛維尼亞、東帝汶、委內瑞拉、英國、烏拉圭、玻利維亞等國家。有些國家的最低工資法律規定，罰款措施可以適用於每一項違反規定的情況，例如：阿爾及利亞、阿根廷、貝寧、喀麥隆、克羅埃西亞、法國、伊朗、摩洛哥、突尼西亞等國家；加拿大的阿爾伯特省規定，如果勞工接受了雇主給付低於最低工資法律規定的薪資，則雇主與勞工都會受到罰款的處分。以色列的最低工資法律自 2012 年開始，強制針對違反規定的雇主採取行政程序，施以罰款或是發出警告的行政處分，但是針對嚴重違反規定者，則可以採取勞動法中的刑事訴訟程序。有些國家的最低工資法律規定，雇主若是不遵守最低工資的規定，可處以罰款、監禁的處分，在某些情況下，甚至可以同時施以兩種處罰，包括：巴巴多斯（適用於製糖業）、比利時（當雇主違反已經宣告的勞資協議時）、博茲瓦納、印度、印尼、韓國、黎巴嫩、茅里塔尼亞、墨西哥、巴基斯坦、菲律賓、贊比亞、 36

辛巴威等多個國家，都有相同的規定。以韓國為例，韓國的「最低工資法」第 28 條規定：「當雇主給付之工資低於最低工資或是降低了先前根據最低工資水準而給付的工資，而違反本法第 6 條的規定時，則可以處以最長 3 年的監禁或是 2 千萬元以下的罰款；在特定情況下，可以同時處以罰款與監禁的處分」。採取類似作法的國家還有美國，美國對於違反最低工資規定的雇主，基本上是採取罰款的處分，但是對於重複違反最低工資規定的雇主，除了採取罰款的處分之外，在一些情況下，還可處以監禁的處分。另外，有部分國家特別將違反最低工資規定者，區分為雇主個人與企業單位，包括：澳洲、加拿大（安大略省）、古巴、捷克、摩多瓦等國家。值得提出的是，有一些國家針對重複違反最低工資規定的雇主，採取「加重罰款」的處分，包括：阿根廷、巴西、玻利維亞、布吉納法索、宏都拉斯、圭亞那、荷蘭、葡萄牙、西班牙、斯里蘭卡等多個國家，都有相同的「加重罰款」規定，其中，南非對於累犯的雇主採取「漸進式加重罰款」的處分，而巴拿馬、突尼西亞等國，則是採取加倍罰款的處分；另外，法國不僅對於累犯的雇主個人處以 2 倍罰款的處分，同時還對於雇主所屬的企業施以 10 倍罰款的處分。另外，貝寧、加彭、多哥等國家則是針對重複違反最低工資規定的雇主，同時採取加重罰款以及監禁的處分。四、保障勞工領取工資差額的回復權利 ILO 第 135 號建議書的第 14 段強調，為確保最低工資的有效應用，採取的措施之中，應該包括使勞工能夠有效獲得最低工資規定下應得權利的合法程序與適當措施，其中包括當勞工領取過低的工資時，勞工可以擁有領取應得工資的回復權利。依照上述建議書，許多國家都透過立法的方式規定，當勞工領取之工資低於最低工資的水準時，擁有可以領取工資差額的回復權利，包括：布吉納法索、玻利維亞、哥斯大黎加、捷克、瓜地馬拉、圭亞那、印尼、伊拉克、以色列、肯亞、馬爾他、尼泊爾、荷蘭、尼加拉瓜、波蘭、斯洛伐克、斯里蘭卡、坦尚尼亞、美國、烏拉圭、越南、贊比亞等多個國家，都有相同的規定。在甘比亞、奈及利亞、辛巴威等國家，當勞工獲得的工資低於最低工資時，除了罰款之外，法官還可以下令雇主提供補償金給勞工。另外，在巴巴多斯、茅里西斯等國家，當勞工獲得的工資低於最低工資時，除了罰款之外，法官還可以下令雇主提供工資與最低工資的差額給勞工。五、工會組織與雇主組織的角色 ILO 第 135 號建議書的第 14 段強調，工會組織與雇主組織對於保障勞工在對抗受到工資方面的濫用與不合理待遇時，具有重要的作用。特別是工會組織的角色，工會組織通常可以透過資訊的提供、或是對於個別勞工提出採取行動建議 37

的方式，以保護勞工維護自身的權利。以比利時為例，當政府公布了調整最低工資報告的資訊之後，參與集體協商的社會夥伴（包括工會組織與雇主組織）有義務將集體協議的內容與資訊，正確地告知其所屬會員。類似的作法也可以見於美國，美國政府公布最低工資的報告之後，工會組織與雇主組織必須將最低工資的調整資訊，分享提供給所屬的會員瞭解。除了比利時與美國之外，印尼的法律也規定，工會組織與雇主組織應該傳遞最低工資的相關資訊給所屬會員。除了傳遞分享最低工資的資訊之外，工會組織與雇主組織還可以在促進最低工資的落實上，扮演一定程度的角色。以菲律賓為例，菲律賓的勞動檢查官在進行勞動檢查時，往往由工會人員陪同，或是當工會人員缺席時，則可以由足以代表勞工利益的勞工代表人員陪同檢查，而這些勞工代表有權提供其發現的企業內資訊給勞動檢查官。有些國家透過立法的方式，賦予工會擁有向政府提出勞工之工資低於最低工資的權力，以印度為例，該國的法律規定，當勞工領取之工資低於最低工資的水準時，可以由勞工本人、勞工之代表、勞工組織向政府提出要求保障勞工領取工資差額的回復權利。在以色列，當勞工領取之工資低於最低工資的水準時，可以由勞工本人、勞工所屬的勞工組織，向法院提出訴訟。有些國家的工會組織，可以在勞動檢查的相關事務上，發揮重要的功能，以保加利亞為例，該國的工會人員可以隨時直接拜訪企業，要求企業提供資訊以及生產的文件資料，主要目的是藉以達到監督與提早預警的勞動監查功能。在中國，工會被賦予在企業內部進行監督的功能，工會人員可以向主管機關提出企業違法的檢舉，要求主管機關展開調查。在俄羅斯，工會也被賦予監督企業執行與落實勞動立法的功能。六、保障勞工免於受到傷害的措施 ILO 第 135 號建議書的第 14 段指出，為了確保最低工資的有效應用，採取的措施之中，應該包括「保障勞工免於受到傷害」的相關措施。依照上述建議書，許多國家都透過立法方式，對於受到雇主以訴訟或是歧視之方式對待的勞工，提供保障與協助，主要目的是保障那些實際領取工資少於最低工資的勞工，包括：澳洲、美國、加拿大、巴貝多等國家，都是採取這種作法。另外還有一些國家，則是以立法方式，禁止雇主對於維護自身擁有最低工資權利或是要求支付未給付報酬的勞工，採取刑罰或惡意對待的措施，包括：甘比亞、以色列、日本、馬爾他、菲律賓等國家，都訂立了類似法律。

表6

各國實施關於最低工資的強制執行措施

強制執行措施

實施國家與措施內涵

賦予法定的約束

亞美尼亞，澳洲、巴西、哥斯大黎加、圭亞那、印尼、伊拉克、拉脫維亞、

效力

黎巴嫩、盧森堡、墨西哥、尼日、俄羅斯、南非、突尼西亞、烏克蘭、英國、美國。

提供勞資代表獲

發行官方刊物：智利、哥斯大黎加、厄瓜多、甘比亞、瓜地馬拉、圭

得最低工資的即

亞那、宏都拉斯、以色列、肯亞、墨西哥、尼泊爾、葡萄牙、塞爾維亞、

時資訊

斯洛伐克、斯洛維尼亞、南非、西班牙、馬其頓、坦尚尼亞、突尼西亞。透過媒體發布報告：尼加拉瓜、斯里蘭卡、烏拉圭、匈牙利、愛爾蘭、

巴基斯坦、波蘭、菲律賓。官方網站宣布：澳洲、比利時、智利、中國、哥斯大黎加、薩爾瓦多、

法國、瓜地馬拉、匈牙利、尼加拉瓜、巴拿馬、波蘭、葡萄牙、西班牙、英國、美國。對違反最低工資

罰款違法之雇主：以色列、日本、盧森堡、莫桑比克、尼日、巴拿馬、

規定者施以處罰

斯洛維尼亞、東帝汶、委內瑞拉、英國、烏拉圭、玻利維亞。加重罰款重複違法之雇主：阿根廷、巴西、波利維亞、布吉納法索、

宏都拉斯、圭亞那、荷蘭、葡萄牙、西班牙、斯里蘭卡、法國。分別罰款雇主與企業：澳洲、加拿大的安大略省、古巴、捷克、摩多

3. 瓦。 4.

除罰款外、情節嚴重時可監禁雇主：印度、印尼、韓國、黎巴嫩、墨

西哥、巴基斯坦、菲律賓、辛巴威、比利時、贊比亞。保障勞工領取低

確保工資差額：布吉納法索、玻利維亞、哥斯大黎加、捷克、瓜地馬

於最低工資差額

拉、圭亞那、印尼、伊拉克、以色列、肯亞、馬爾他、尼泊爾、荷蘭、尼

的權利

加拉瓜、波蘭、斯洛伐克、斯里蘭卡、坦尚尼亞、美國、烏拉圭、越南。 2.

罰款、法官下令雇主提供補償金：甘比亞、奈及利亞。

罰款、法官下令雇主補足差額：巴巴多斯、茅里西斯。

工會組織與雇主

傳遞分享最低工資的資訊：比利時、美國、印尼。

組織的角色

陪同勞動檢查：菲律賓。

監督企業落實勞動立法：保加利亞、中國、俄羅斯。

向政府檢舉勞工之工資低於最低工資：印度。

向法院提出勞工工資低於最低工資之訴訟：以色列。

保障勞工免於受

到傷害的措施

洲、美國、加拿大、巴貝多。 2.

對於受到雇主以訴訟或是歧視方式對待的勞工，提供保障與協助：澳

禁止雇主刑罰或惡意對待維護自身擁有最低工資權利的勞工：甘比

亞、以色列、日本、馬爾他、菲律賓。

資料來源：ILO,2014。

柒、結論：邁向「尊嚴勞動體制」的最低工資制度自從 1998 年發生亞洲金融危機之後，臺灣的薪資水準就持續陷入低迷不振的情形，對於廣大勞工的生活，造成實質的不利影響。從「整體薪資變化趨勢」來分析，根據主計總處的「薪資與生產力統計」資料顯示，台灣在 2014 年的受雇勞工平均名目薪資為 47,300 元，相較於 1999 年的平均名目薪資 40,842 元增加了 15.81%，但是由於 15 年內的消費者物價指數成長率高達 16.04%，導致 2014 年的平均實質薪資，比起 1999 年反而下降了 0.23%，代表台灣在 2014 年的平均實質薪資，還不如 15 年以前的實質薪資水準，顯示台灣出現「長期薪資停滯」的問題。再從「薪資分配比率」來分析，根據主計總處的「人力運用調查」資料顯示，在 2014 年時，每月平均薪資收入在 20,000 元以下的受僱勞工有 625,000 人，占全體受僱勞工的 7.1%，每月平均薪資收入在 30,000 元以下的受僱勞工有 3,484,000 人，占全體受僱勞工的 40.01%，每月平均薪資收入在 40,000 元以下的受僱勞工有 5,982,000 人，占全體受僱勞工人數的 68.69%，顯示台灣出現明顯的「低薪化現象」，成為社會各界普遍關注的社會問題。台灣「低薪就業體制」的形成，源自於長期以來台灣在「自由式市場經濟體」的發展脈絡之下，生產體制主要是以出口導向的代工生產製造業體制、內需型的勞力密集服務業體制為核心特徵，而為了配合「代工生產製造業」生產體制與「勞力密集服務業」體制的勞動力需要，在工會組織力量不強的工業關係體系內，台灣逐漸建構形成一種「彈性化的勞動力運用體系」，其構成要素包括彈性工時制度、彈性運用低度勞動保護的非典型勞工、低技術勞工的技能形成體系，為了符合「彈性化的勞動力運用體系」的勞動力需要，長期以來，台灣的政府建構了一套「勞動保護成效有限」的「薪資保護制度」以及「就業保護制度」，也就是「限縮調整範圍的基本工資制度」以及「實際保護成效有限的解僱保護規範」，這二項勞動保護制度與「彈性化的勞動力運用體系」共同建構形成了台灣的「低薪就業體制」。有鑒於臺灣勞工的低薪化問題已經形成日益嚴重的社會問題，實有必要提出有效可行的政策，減緩勞工低薪化問題持續擴大。為了有效處理臺灣勞工低薪化問題，使台灣從「低薪就業體制」邁向「尊嚴勞動體制」，而首要對策就是：台灣應該訂立「最低工資法」，以提升低薪勞工的薪資水準。事實上，台灣已經在於 2008 年簽署「兩公約」，依據「經濟、社會、文化權利公約」的宗旨，「所有工作者的報酬，使其最低限度都可以維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平」，適時調整最低工資，已經是世界多數國家提升整體薪資水準的重要途徑。為了提高低薪勞工的薪資，減少低薪勞工人數占全體勞工人數的比率，達到「均衡薪資分配之比率」的目標，有必要訂立「最低工資法」，建立最低工資的調整機制，定期調整最低工資水準，以提升低薪勞工的薪資水準。

綜合前述世界各國最低工資制度在決策機制、調整程序、調整指標、執行機制等各方面的制度類型與制度內涵，以下將參照 ILO 提倡的「尊嚴勞動」理念以及 ILO 第 131 號勞工公約的規範，並考量台灣基本工資制度實施的現況與問題，分別提出台灣未來制定「最低工資法」時，在決策機制、調整程序、調整指標、執行機制等各方面的政策方向：一、勞動部設立「最低工資委員會」：「勞資政三方參與」的最終決策權機制依照「組合主義」的觀點，「政府、勞工團體、雇主團體」三方之間對話協商的層次，並不限於企業層次與產業層次，也可以在全國性勞動政策領域的層次來實踐。雖然台灣的企業工會組織率只有 7%，不過在「工會法」修正之後，台灣的企業及產業工會聯合會已經從 2011 年的 37 個增加為 2014 年的 41 個，綜合性的產業與職業工會聯合會也 2011 年的 81 個工會增加為 2014 年的 98 個工會（勞動部，2014），其中有 10 個是全國性的產業總工會或職業總工會。而在勞動部積極推動「政府、勞工團體、雇主團體」三方進行社會對話的政策方針下，上述全國性總工會與綜合性的工會聯合會已經實際參與各項重要勞動政策的協商，包括：勞工保險基金監理委員會、勞工退休基金監理委員會、就業安定基金管理委員會、基本工資審議委員會等，勞動部多年來依據上述各項委員會的組織章程規定，邀集各全國性工會組織指派代表參與審議會議，經由勞資政的三方協商與共同審議政策的過程，產生了重要的政策影響力，形成了「政府、勞工團體、雇主團體」三方共同審議勞動政策的慣例傳統。但是在上述各項三方共同決定重要勞動政策的機制中，「基本工資審議委員會」並不是具有基本工資最終決策權的審議機制，而是僅具有諮詢性質的審議機制，在這種定位之下，導致「基本工資審議委員會」決定的基本工資審議結果，容易受到行政院的否決。有鑒於「勞資政三方參與」決策機制，透過「代表制民主」的參與模式，由勞資政三方代表共同參與討論協商，最為符合民主社會強調的民主參與精神，同時「勞資政三方參與」的協商結果，乃是三方協商與妥協之後獲得的共識，實施上將具有相對較為穩定的落實可能成效。因此，為了促使最低工資制度可以達到「民主參與」以及「落實成效」的目標，建議未來應建置具有最終決策權的「勞資政三方參與」決策機制，具體作法是：在勞動部設立由「政府、勞工團體、雇主團體」三方代表共同組成的「最低工資委員會」，這是具有最低工資最終決策權的三方委員會，並由勞動部負責蒐集統計調查的資料以及行政幕僚的作業，「最低工資委員會」決定的最低工資調整結果，確定之後交由勞動部公布，不需再由勞動部提請行政院核定，以避免過去行政院否決「基本工資審議委員會」審議結果的案例再度重演。

二、建構制度性的「最低工資調整程序」機制有鑒於目前基本工資的調整程序未能建立制度性的流程機制，雖然「基本工資審議辦法」已規定：「每年第三季召開基本工資審議委員會」，但是並未明確訂立「基本工資審議委員會」的召開時間與完成審議的期限，導致每年勞動部召開「基本工資審議委員會」的日期時間並不固定，往往隨著社會經濟情勢演變以及政府的政策考量需要，而變更召開會議的時間，連帶影響基本工資審議結果的公布時程。為了建構完整的「最低工資調整程序」制度性機制，建議最低工資的調整程序機制應包括下列三項內涵： 1.每年定期召開「最低工資委員會審議會議」由於目前台灣的基本工資審議制度採取「每年審議」的原則已經行之有年，同時考量多數國家也是採取「每年定期調整一次」的作法，因此建議「最低工資法」應該明訂「每年定期召開最低工資委員會審議會議」的制度，並且明訂每年召開審議會議的期限時間。由於現行規定為「每年第三季召開基本工資審議委員會」，但是考量最低工資委員會之審議結果應提供社會各界異議之時間以及最低工資委員會重新決定所需要的作業時間，因此建議可以訂於每年的 7 月 31 日以前必須召開「最低工資委員會審議會議」。 2.「最低工資委員會」下設立「研究小組委員會」為了配合前述每年 7 月 31 日以前必須召開最低工資委員會審議會議的時程，建議應該在「最低工資委員會」下設立由「勞資政三方代表」組成的「研究小組委員會」，由勞方代表，雇主團體代表。勞動部三方組成，在每年的 4 月至 6 月底以前，先由「研究小組委員會」召開會議進行密集的討論，以達到勞資政三方持續交換意見、有效討論與協商最低工資調整幅度的政策目標。具體而言，「研究小組委員會」的任務是：必須檢視包括上一年度根據「最低工資法」各項法定調整指標所綜合採用的調整實施結果、各項法定指標的當年度變動情況資料、當年度各產業的勞工薪資水準變動情況資料，在檢視各項資料完成之後，再向「最低工資委員會」提交「調整最低工資建議方案」。 3.建立社會各界提出不同意見的制度「最低工資委員會」在收到「研究小組委員會」提交的「調整最低工資建議方案」之後，必須於每年的 7 月 31 日以前召開最低工資委員會審議會議，以決定該年度的最低工資調整幅度，決定之後就交由勞動部公布其審議的結果，勞動部公布審議結果之後，社會各界可以於 15 日內提出不同意見書，勞動部在收到不同意見書的 20 天之內，得提出重新計算最低工資的調整幅度，並交由「最低工資委員會」重新檢視與計算，最後的調整幅度結果，應於每年的 8 月 31 日以前公布。

三、建構法制化的「最低工資調整指標」有鑒於目前「基本工資審議辦法」雖然規定「基本工資審議委員會」在審議基本工資的調整幅度時，應該先蒐集經濟環境與勞動市場變化的指標資料，但是由於並不是「勞動基準法」明訂的法定調整指標，因此並沒有強制性的法律貫徹效果，導致勞方代表與資方代表對於「調整指標為何」的問題，往往分歧頗大。因此建議台灣訂立之「最低工資法」應該建立法制化的「最低工資調整指標」，具體而言，建置「最低工資調整指標」的政策方向包括下列三項： 1. 訂立「勞工生活成本」指標由於多數國家都在「最低工資法」的相關立法中，明文訂立「生活成本」是調整最低工資的重要參考依據，以達到「確保本國勞工可以擁有一定程度的購買力」的政策目標，同時考量目前的基本工資審議制度已有多次採用「消費者物價指數」的先例，因此建議台灣訂立之「最低工資法」，可以優先考慮將「消費者物價指數」明訂為法定的「勞工生活成本」指標項目。 2. 訂立「薪資所得分配比率」指標有鑒於當前台灣的台灣受雇人員報酬占 GDP 的比重呈現逐漸下降趨勢，而企業的營業盈餘占 GDP 的比重卻是逐漸上升，同時每月平均薪資收入在 20,000 元以下的受雇勞工占全體受雇勞工的 7.1%，30,000 元以下的受雇勞工占全體受雇勞工的 40.01%，顯示當前台灣社會確實已出現「低薪勞工占相當高比例」以及「所得分配不均衡」的問題。有鑒於最低工資制度的主要目標在於「保障低薪勞工」，因此建議台灣應該仿效韓國的作法，將「薪資所得分配比率」指標明訂為「最低工資法」的法定指標項目。 3. 訂立「勞動生產力」指標「勞動生產力」的涵義是：勞工的「勞動力投入總值」與「總產出值」之間的相對比率，勞動生產力的水準提高代表了總產出值的向上成長，因而勞動生產力成長往往是國家競爭力向上提升的先行指標，將「勞動生產力」訂為法定指標，將可以建立「勞工的最低工資」與「生產力成長水準」二者之間的關聯性。根據研究，台灣在 2000 年代台灣的勞動生產力平均成長 3.96%，但是工資增加率卻只有 0.02%，遠低於 1980 年代的 8.05% 與 1990 年代的 5.91%（林慈芳，2010），顯示勞動生產力成長的果實絕大部分並沒有使勞工的工資增加，這種不合理的分配模式，有必要透過制度加以修正。因此建議仿效韓國的作法，將「勞動生產力」指標明訂為「最低工資法」的法定指標項目。 4.不宜訂立「就業撫養比」指標有鑒於「一個家庭有多少子女必須納入最低工資考量」的問題在各個國家往往會受到許多差異而複雜的因素影響，因此目前世界上根據「勞工的家庭成員」 43

的界定而決定「最低工資調整水準」的作法，已經日漸減少中。同時考量到台灣目前正同時面臨「少子化」的趨勢，再加上日益增加的婦女進入勞動市場就業，導致「家庭內受撫養婦女的人數減少」，若是將「就業撫養比」明訂為法定指標，未來必將出現「就業撫養比」日益下降的情形發生，進而導致最低工資難以隨勞動市場情勢與經濟環境之變化而調整的困境。基於上述，建議不宜將「就業撫養比」指標明訂為「最低工資法」的法定指標項目。四、建立有效落實的最低工資執行機制為了落實最低工資制度，並且達成保障低薪勞工的政策目標，世界上多數國家都會參考 ILO 第 131 號勞工公約以及第 135 號建議書所提出之最低工資制度強制性執行措施，因此建議台灣訂立之「最低工資法」應該擬定建立有效的最低工資執行機制，包括：賦予最低工資具有法定的約束效力、對於勞動檢查發現的違法情事施以適當的強制性處罰、確保勞工代表與雇主代表可以獲得即時的最低工資相關資訊、保護勞工權利受損害後的回復措施，以下分別說明之。 1.明訂最低工資具有法定的約束效力為使最低工資制度具有執行上的強制性，藉以貫徹要求法定適用範圍內的所有勞工與雇主都能夠共同遵守與實施最低工資制度，建議必須在「最低工資法」內明訂經由「最低工資委員會」決定的最低工調整幅度具有法定的約束效力，不遵守實施之違法雇主將受到「最低工資法」的強制性處罰。 2. 確保勞工代表與雇主代表可以獲得即時的最低工資相關資訊為了確保最低工資能夠廣泛與有效地應用，建議「最低工資法」應該明訂「最低工資委員會」決定的最後調整幅度結果，應由勞動部採取受保護範圍之勞工可以理解的語言或方言，公布最低工資相關規定的資訊，並且運用各種傳播管道途徑加以傳播，具體而言，包括：藉由發行官方刊物或是官方網站宣布公布最低工資的相關資訊、透過各種大眾傳播媒體的途徑，告知民眾關於最低工資的調整水準、規定措施、執行方式等資訊。 3. 對於違反最低工資規定者施以適當的強制性處罰目前多數國家都已透過立法的方式，針對違反最低工資規定者施以處罰，因此建議台灣訂立之「最低工資法」應該針對「雇主給付之工資低於最低工資或是降低了先前根據最低工資水準而給付的工資」的違法情形，施以適當的強制性處罰，在一般情況下，原則上應該對違法之企業施以罰款，並公布違法企業之名稱與雇主之姓名，但是對於累犯之企業，則應該施以「加重罰款」之處罰，並且強制要求違法之雇主必須參與「最低工資法」的講習會。

4. 保護勞工權利受損害後的回復措施由於目前多數國家都已經透過立法方式，對於受到雇主以訴訟或是歧視之方式對待的勞工，提供保障與協助，以保障實際領取工資少於最低工資的勞工，因此建議台灣訂立之「最低工資法」應該明訂：強制要求違法之雇主補足勞工可以領取低於最低工資之差額，並且禁止雇主對於維護自身擁有最低工資權利或是要求支付未給付報酬的勞工，採取刑罰或惡意對待的措施。

強國下的島國經濟之路混亂與秩序林宗弘中研院社會所副研究員

從奇蹟到衰退：兼談台灣經濟的下一步中央研究院社會學研究所副研究員林宗弘導言在新世紀初，台灣經濟與社會發展面臨許多空前的轉型挑戰。上個世紀，台灣社會曾經歷長達四十年的經濟成長，創下 1963 年至 1996 年平均國內生產毛額 (Gross Domestic Product, GDP)成長率超過 9%之紀錄的『經濟奇蹟』，並且與新加坡、香港、韓國被合稱為『亞洲四虎』(Vogel 1991)，引起國際學界關注。這個時期的政治經濟學或發展研究，多半將台灣視為第三世界發展的成功典範(Barrett and Whyte 1982; Gereffi and Wyman 1990)。然而，從 1997 年開始，台灣的發展受亞洲金融風暴衝擊，2001 年又遭遇全球電子業衰退，GDP 年成長率首次為負 1.26，失業率則衝破 5%。在民進黨第一次執政期間，年成長率平均下滑到 4-5%之間，成為在野之國民黨的攻擊對象。然而，在國民黨重新執政之際，2007 年的全球金融海嘯來襲，在這場餘波盪漾的大衰退(Great Recession) 衝擊之下，2009 年 GDP 年成長率再次為負 1.57，失業率逼近 6%，到 2015 年為止，年成長率平均下滑到 3%左右。2016 年，隨著中國經濟成長動力減弱，新一波全球蕭條風雨欲來，台灣的經濟前景堪虞。近二十年來，已經出現不少論文或個別學者的專著，反思『經濟奇蹟』時期的研究結論、並且提出新的理論與政策建議。令人驚訝的是，我們在大學與研究所的教材裡，仍然不斷灌輸 1980 年代台灣如何創造『經濟奇蹟』的種種學術解釋，甚至流露對威權統治時期經濟起飛的懷舊情結(吳乃德 2004)。面對越來越多異例的奇蹟典範我們要解釋台灣當前的經濟困境，不可避免地涉及對前一階段學術典範的反思，甚至可能是有意識地推動典範移轉 (Kuhn 1962)。自 1980 年代以來的台灣經濟發展研究典範，或可稱之為『奇蹟典範』(miracle paradigm) (Lin 2015)，此一學術典範包括了幾組不同層次、潛在矛盾之理論命題，卻看似彼此相容，其主因是這些文獻有共同的問題意識，亦即：為何台灣能夠長期創下極高經濟成長率、導致擺脫邊陲的結果 (Haggard 1990)？對此一議題最初的回應，來自世界體系或依賴性發展理論，不少學者意識到台灣(與日本、韓國)處在美國霸權與冷戰的地緣政治架構下，推動土地改革消除了大地主對工業化的抵抗(Winkler and Greenhalgh 1988; Wang 2002)，從農業部門向工業部門移轉資源(Ka and Selden 1986)，成功地接合來自美日的資本與市場需求，壓制工人階級的抗爭，有效推動了勞力密集出口導向式的成長(Deyo 1987; Cummings 1987, Haggard 1990)。雖然冷戰的影響屬於歷史機遇而非有意識的行動，

土地改革可能不是經濟發展的必要前提，然而出口導向策略的成就，是奇蹟典範裡最具說服力的觀點，因此，我們將這個學術觀點稱為出口導向命題。從 Chalmers Johnson (1982; 1987)提出日本式的發展國家理論之後，有不少學者開始『把國家帶回來』(Skocpol 1985)，焦點轉向國民黨財經官僚的經濟政策，他們認為黨國威權主義下自主的、發展導向的國家，能有效提供投資誘因『駕馭市場』(Wade 1990)、並且壓制工人階級抗爭與延遲民主轉型(Deyo 1987、王振寰與方孝鼎 1992)，為資本積累甚至產業轉型爭取時間與空間，最後得以獲致快速成長與產業升級。對此一理論觀點，我們稱之為發展國家命題。與日本經濟發展研究裡的爭論類似，對發展國家命題的懷疑論者，轉向更微觀的分析層次—產業或企業網絡，並且暗示經濟發展的動力不在公部門、而在私部門(Friedman 1988)。延續自彈性專業化的觀點(Piore and Sabel 1984)，不少學者認為台灣經濟奇蹟背後不是國家，而是以本土私營中小企業為主的勞力密集與出口導向製造業，由具備企業家精神的小頭家主導(Shieh 1992)，配合從做中學的社會網絡來傳播新技術(陳介玄 1994) ，形成產業發展與科技創新的動力，此類中小企業工廠內的性別分工 (李悅端、柯志明 1993、高承恕 1999)與家族企業的特徵，看似對其繁榮也有貢獻。中小企業網絡式組織，看似違反了規模經濟趨勢 (Chandler 1977) ，給新興的彈性專業化與社會網絡鑲嵌的觀點帶來新證據 (Granovetter 1985)，因此吸引了西方學術界的關注，也影響了台灣學者與公眾的自我認知。對此一理論觀點，我們稱之為中小企業命題。對發展國家的不同評價，影響了學界對財政與金融政策的認知。頌揚發展國家者會認為對外匯、利率、通貨膨脹率與外資的嚴格管制，以及國家官僚引導公有銀行投資的金融政策，對保護國內產業發展仍有貢獻(Wade 1990)。批判此一政策者則認為公營行庫主要投資於國營的電力、石化、鋼鐵或造船等『制高點』、卻對中小企業十分吝嗇(李碧涵 1994)，造成了國有金融與民間非正式借貸的雙元結構(吳泉源 1993)。1980 年代以後，相對於公有壟斷的金融業，迅速開放的股市則以投機的散戶為主、其資訊不完整且不對稱，讓上市公司獲得新的融資管道，不受銀行與小股東制約其經營權與管理權(吳宗昇 2011)。對此一理論觀點，我們稱之為金融市場雙元命題。最後，其他的社會與文化條件，似乎也能與經濟發展相適應。例如，儒教傳統下的父權家庭、犧牲長女的教育與歧視女性的勞動市場，包括職場性別分工的歧視與生育後退出勞動市場所造成的工資歧視 (嚴祥鸞 1996)，可以為加工出口區提供大量廉價的女性勞動力(黃富三 1977)。有效的家庭計畫帶來了人口紅利 (鄭雁馨本書)，早婚與低離婚率下穩定的家庭結構，以家族網絡替代了正式的福利國家社會安全網(Ku 1997)。以上我們不妨稱之為父權式人口紅利命題。此外，台灣的快速工業化並沒有催生一個強大且自覺的工人階級。由於白色恐怖時期國府對左派政治勢力的清剿、對公部門工人的列寧式黨國與工會控制 48

(Ho 2014)，私部門中小企業與城市新興中產階級崛起(蕭新煌 Hsiao 1990)，各種外銷產業與內需非正式部門裡的創業機會豐富(柯志明 1993)，創下國際研究數據裡最高的社會流動比率(蔡瑞明 1997; 許嘉猷與黃毅志 2002; 蘇國賢 2008)，以及相對平等的所得分配(Fei et al 1979)，上述各種總體條件與勞動過程裡黑手變頭家的經驗，使勞資階級意識極為模糊(謝國雄 1989)。結果，階級始終未成為台灣社會裡主要的政治分歧(Political cleavage)，取而代之的，是外來政權與本土社會對抗所造成的族群對立(Lerman 1977; Wu 1987; 若林正丈 1994; 吳乃德 1997)、以及黨國威權政體與自由派中產階級之間的衝突(蕭新煌 1989; Cheng 1989; Huntingdon 1991)。上述發展相當符合現代化理論的描述(Lipset 1959; Haggard and Kaufman 1995)，不妨稱之為政治現代化命題。其實，上述奇蹟典範的各項命題之間，邏輯上有可能互斥，例如，出口導向政策未必有利於中小企業，台灣與韓國產業結構就有所差異(Amsden 1989; Jeon 1994; Sung 1997)；發展國家對某些大型集團的扶植若有效，則可能打擊中小企業等，而且也不乏批判的文獻(Akyuz et al 1998; Wu 2004; 李碧涵 1996b)。然而，當台灣與東亞尚未面臨經濟危機之前，對奇蹟典範的批評往往被忽視。當民主轉型趨於鞏固，而台灣經濟也逐漸面臨資本外移與產業升級的選擇時，發展研究學者的興趣，主要轉向資本集中化之下的大型集團與本土電子產業的升級(陳東升 2003)、以及海外台商的發展(吳介民 1996; 龔宜君 2005)，其中有很多發現，與上述奇蹟典範並不吻合，甚至看起來像是反例。例如，台灣的出口成長與人均 GDP 停滯的趨勢相悖、人均勞動生產力上升與平均薪資停滯的趨勢相悖(林宗弘等 2011) 、原先台資中小企業鴻海集團已經成為全球規模最大的製造商(Lin et al. 2015) 、大型企業早已取代了中小企業的出口份額、創業行為減少與社會流動停滯成為常態(林宗弘 2009)、兩兆雙星與生技產業的國家發展政策失效(王振寰 2010)，公民營的雙元論已經遭受新自由主義的私有化政策嚴重衝擊 (張晉芬 2001) ，而台灣總合生育率創下世界最低紀錄(鄭雁馨本書)等。在上述實證異例不斷累積的同時，學界卻經常回到出口導向策略、發展國家政策、中小企業網絡、金融雙元論下的自由化政策、父權式的人口紅利觀點，從懷舊情結尋求心靈慰藉，甚至提供許多不合時宜的政策建議，例如兩岸經貿的擴張、對資本利得與企業減稅、進一步的金融自由化、獨厚科技業的產業政策、開放廉價外勞卻限制外籍配偶等歧視與壓低工資的移民政策、與口號式的生育政策等等，在台灣社會日趨民主化與本土化的今日，上述政策遭到嚴重的公眾抗爭或輿論質疑。奇怪的是，已經日薄西山的奇蹟典範竟然還沒被取代。典範移轉：從奇蹟到衰退？如表一所示，相對於奇蹟典範專注於經濟起飛時期的動力來源，我們將最近十年來的經濟社會學文獻稱為『衰退典範 (recession paradigm)』，與全球後工業國家以及東亞新興工業國家的衰退所引起的爭論、以及關注全球失敗國家的分析 49

類似，這些文獻更關心某些政治與社會條件下『國家為什麼會失敗』(Acemoglu and Robinson 2010)，分析台灣已經面臨的經濟與社會危機，探索其根源與後果。從自由貿易到貿易政治學奇蹟典範的第一個核心命題，是出口導向策略總是能推動經濟成長。開放貿易特別是出口，已經被視為發展中國家擺脫貧困的重要方式(Haggard 1990; World Bank 1993)，在前共產主義的中國與越南、依賴理論所描繪的巴西、仍受種姓制度影響的印度、與種族隔離結束後的南非，乃至於穆斯林政權例如土耳其、馬來西亞、印尼或中東的少數經濟飛地，儘管歷史文化背景不同，似乎開發中國家只要加入開放貿易的遊戲，就能迅速提高 GDP 成長率(Findlay and O’Rourke 2007)，對依賴理論與文化決定論(新教倫理或儒教倫理)帶來重大打擊(Barrett and Whyte 1982; Fukuyama 1998)。然而，貿易對歐美等已開發國家的產業升級或所得分配的影響，已經出現批判性的學術作品。Rodrik (2011)對中美貿易衝擊美國製造業的研究、以及台灣學者對兩岸經貿效果的相關研究，顯示對高工資與高福利的後工業國家來說，持續開放貿易對經濟成長影響恐怕很有限，卻可能造成福利國家的撤退與階級分化 (林宗弘 2013)，甚至改變政商關係與地緣政治(Yu et al. 2016)。從東亞發展國家到一般國家理論自 1980 年代中期以來，國家理論早已大行其道，無人能否認一些基本國家能力，例如產權保護、國防、治安與反貪腐對經濟發展的重要性(Besley; Evans and Block, Wedman )，戰爭與國家能力崛起的過程(Tilly 1992; Wemeir 2015)、國家財政與貨幣政策的歷史進展(Ferguson 2001)、福利國家的興衰(Lindert 2004)、乃至於國家債務的累積與其經濟效果等()，均涉及發展國家命題的核心論證，或者說，發展國家只是一般國家理論與國家能力研究的分支，然而，個案研究已經無法滿足這類多變量分析。不幸地，關於國家能力的普世測量方式卻仍有嚴重爭論。以台灣的經驗來看，國家介入產業發展的成敗，有很大的不確定性。例如在陳水扁政府時期的兩兆雙星留下企業與銀行的沉重債務，而馬英九政府時期國民黨財經官僚班師回朝，卻無法改變經濟衰退的趨勢。如今看來發展國家理論更像是倒因為果：廉價勞動力推動經濟發展提供豐富的稅收，使得威權國家能以經濟資源投資公共建設同時收買一些追隨者，而非國家干預帶來經濟發展。有趣的是，台灣學界對發展國家的批判最早是自由派學者所發起，他們把 1980 年代以前的經濟稱為『黨國資本主義』(蕭新煌等 1989 朱敬一等 1990)，這個概念卻未被西方學界所知，最近對中國共產黨『威權韌性』的分析，反而重拾了這個概念。顯然，『中國模式』並沒有讓發展國家鹹魚翻生。可惜的是，除了中國學者巫永平對台灣經濟發展相當精準的批判(Wu 2005)，以及少數台灣學者如王振寰(2010) 與鄭力軒(2012)等，對台灣產業政策的失敗經驗提出反省，國家能力的一般理論 50

上則缺乏進展(黃崇憲 2008)，使得新自由主義經濟學的政策建議—例如金融自由化、公共服務私有化、減稅與舉債等大行其道，大幅削弱國家的財政能力。在新自由主義政策的衝擊之後，台灣現在面臨的國家能力問題，已經不僅是發展國家的科技與產業政策是否有效、或哪一類國家干預(直接投資、或間接引進新科技並建構社會網絡)比較有效的議題，而是國家財政無法承擔未來的國防、社會福利與人口老化支出，導致高額負債而面臨失能國家(failed states)的挑戰。從中小企業到政商集團崛起奇蹟典範裡的中小企業網絡命題也遭遇了大麻煩。如前所述，日本、韓國、巴西、印度與中國等以相對大規模集團為主的經濟體，在全球資本主義的競爭裡仍然可以快速成長，儘管上述國家仍保留相當比例的中小企業，卻很難用來解釋他們的成就。從較微觀層面來看，台灣的產業結構已經遭遇驚人的變遷，企業集團資本快速集中，大企業在營業額、資產與雇用人數等方面比例迅速擴大，許多中小企業面臨嚴重的經營困難，從 1980 年代以來，奇蹟典範以網絡創新優勢、或家族企業的非正式融資、家計維生邏輯的性別分工等，解釋了中小企業的成就，同樣的因素卻很難解釋 1990 年代末期以來中小企業的敗退。面對台灣劇變中的產業結構，林宗弘與胡伯維(2015)認為台灣出口產業裡中小企業的角色，已經被資本技術密集與海外勞力密集、規模龐大卻低獲利之『進擊的巨人』所取代；而謝斐宇則認為許多中小企業將技術核心保留在台灣，而成為出口部門裡高附加價值的『隱形冠軍』。此外，呂玉瑕對家庭企業裡的兩性分工研究仍然展現中小企業的傳統韌性。最後，蘇國賢與劉正等分析了不同產業與產權類型的企業之工資與生產力的差距，顯示台灣私營企業的剝削情況並未改善。儘管這些著作的數據層次不同、從工業雙元論來看也未必互相矛盾，但其中的爭論點值得台灣產業研究與政策上的參考。有關台灣企業或集團結構與性質的另一組爭論來自家族企業研究。韋伯與錢德勒認為中小企業與家族企業，可能在理性化的歷史潮流裡，被金融市場與專業經理人逐漸侵蝕。本書裡李宗榮與鍾喜梅的研究則觀察到台灣家族集團企業的韌性，他們透過聯姻等方式擴大政商關係，或是利用醫院與基金會控股來排除市場派侵犯經營權，不少案例成功地以極少股份抵禦了家族以外意欲經營者，甚至使得台灣上市企業裡的家族控股比例有所上升。然而，1990 年代電子業的崛起帶來專業經理人與家族經營者的競爭，近年來許多家族企業，例如日月光或味全確實面臨來自股市的挑戰，台灣多數家族企業能否成功接班，仍在未定之天。與工業部門裡大財團崛起擠壓中小企業生存空間類似，過去三十年裡，台灣金融業的版圖發生的巨變。夏傳位與鄭力軒等人的研究顯示：一方面，1991 年的銀行自由化與公有控股集團逐漸釋股改變了間接金融的產業結構，農會與信合社的信用市場被新銀行取代，二次金改之後形成了『吳辜蔡花』金控體系--也就 51

是新光、中信、國泰富邦與以花旗為代表的外資銀行等巨型金控集團。台灣股市則是由 1980 年代的散戶主導市場，演變為外資與法人掌控，交易次數大幅下降的情況。金融市場資本集中化、全球化與會計規範的改變，給上市公司越來越大的經營與管理壓力，以滿足投資者短期套利的需求，甚至出現敵意併購的案例。在創新與資本外移之間的困境從現實上來看，全球化之下的國家能力衰退與財團崛起，對奇蹟典範裡的主要經濟行動者—國家與中小企業帶來衝擊，這是否危及台灣社會的生產力提升與科技創新？雖然已有不少專著，探討了台灣電子業的崛起(Mathew and Cho 2004; 陳東升 2002)與生技產業發展所面臨的限制(王振寰 2010)，近年來學界對台灣產業升級與電子業西進的發展已有新的認識。例如，川上桃子與熊瑞梅等的著作指出台灣電子業的發展，是由美日之間產業的利益衝突夾縫裡找到的『漁翁之利』，而隨著全球電子產業鏈的重新布局，中國的紅色供應鏈崛起，也開始吸引台灣人才，建立新的專利網絡，並且威脅台灣廠商的地位。資本淨外移與國內資本形成不足，已經成為導致台灣經濟長期衰退的重要因素之一。在 1992~2008 年中國大陸經濟快速成長期間，台灣資本外移所形成的『台商』，究竟在台灣經濟發展與產業升級當中扮演何種角色？自 2007 年的全球大衰退以來，台商又面臨何種衝擊？鄭志鵬與林宗弘、以及鄧建邦的著作，從沿海到內陸追蹤台商的變遷，都對台商過去的影響與未來的發展，抱持較為悲觀的看法，台商裡中小企業以擴大規模特別是廉價勞力維生的血汗工廠模式，不僅有礙本土產業升級，也在紅色供應鏈的崛起之下，走到了窮途末路。而吳介民發現仰賴兩岸政商關係才能壯大的少數台商，已成為中共對台工作的政治代理人。

表一、台灣經濟社會學研究的典範移轉：奇蹟典範 VS. 衰退典範

奇蹟典範

衰退典範

問題意識或被為何台灣創下極高長期經濟成長與全球後工業國家以及東亞新興工解釋項

率(發展)、導致擺脫邊陲的結果? 業國家類似，為何台灣未來即將面臨經濟與社會的長期衰退?

貿易政策

加入世界體系，利用出口導向勞力先進經濟體的廉價勞動力與土地耗密集產業推動資本積累，利益下滲盡時，開放貿易導致分配惡化，兩不會導致所得分配惡化

國家角色

岸貿易有國防與政治衝擊

威權的、自主的、發展導向的國新自由主義全球化衝擊下的失能國家，提供投資誘因、引進外國先進家、以及對發展國家理論與政策介科技轉讓給企業、並且壓制工人階入效果的檢討、國家創新投資逐漸級抗爭與民主轉型

產業結構

被企業創新取代

以中小企業為主的勞力密集與出西進中國後企業大型化(『進擊的巨口導向製造業，由彈性專業化的社人』)與本土企業的產業升級(資本會網絡形成創新動力

金融制度

密集)造成財團影響力上升

國家引導銀行投資的財政與金融銀行私有化與自由化、金改後的『吳政策、國有銀行與民間借貸的雙元辜蔡花』體系、外資與法人主導的結構、1980 年代後以散戶為主且不股市、股東權益為主且挑戰經營權挑戰經營權的股市

社會流動

的上市公司經營方式

中小企業與城市新興中產階級崛後工業化、產業升級與資本外移之起，創下國際研究數據裡最高的社下，中小企業存活難、創業率衰退、會流動比率

導致社會流動停滯、青年失業與彈性工作擴張

性別、家庭與儒教傳統下的父權家庭、犧牲女性少子女化與性別教育投資平衡、女人口

(尤其是長女)的教育與歧視女性性勞參率高但對女性生育仍歧視，的勞動市場(低工資與生育後退出青年(特別是男性)貧窮推遲婚育年勞動市場)、早婚/低離婚率與有效齡、結婚率生育率降低、離婚率升的家庭計畫(人口紅利)

高、人口老化(人口負債)

政治衝突與社國民黨威權國家對抗本土公民社民主化與此相關的本土認同深化、會分化

會，以及與此高度相關的族群政治以及中國因素衝擊下的階級與世代與國家認同分歧

政治分歧擴大資料來源：修訂自 Lin (2015)。 53

後太陽花時代的經濟挑戰最後，在國家失能、財團崛起、創新網絡外移與台商敗退的『衰退典範』分析之下，社會學者發現台灣的資產階級正在自我複製，觸動了台灣民眾的階級意識，國家與市場的權力與資源集中在戰後嬰兒潮的企業家世代，觸動了台灣社會裡的世代衝突(林宗弘 2015b)。當馬英九總統執政期間推動兩岸經貿開放、卻無法抑制貧富差距與世代分化的局勢之下，2014 年爆發的太陽花運動成了台灣政治版圖巨變的轉戾點(Ho and Lin 2015)。然而，社會運動與政黨輪替如何轉化為經濟與社會改革的政策方向？在後太陽花的時代，台灣應該建構何種調和經濟發展與社會變遷政策？這是經濟學與社會學者所面對的迫切挑戰。新世代學者對台灣經濟的未來可能提出相當不同的策略，特別是結合福利國家與產業發展而塑造所謂的『創新福利國家』(林宗弘等 2011)，重點包括： (一)恢復內需動力：外銷導向或兩岸貿易開放，其成長已經逼近極限、海外台商甚至成為台灣經濟的『葉克膜』，政府應該透過提高勞工薪資(基本工資是重要槓桿)與擴大財政收支(增加富人稅)的方式增加內需對經濟成長的比重。 (二)建構性別平權與世代正義的福利政策：例如提供性別平等的勞動市場法律規範與老幼的公共照護體系，才能鼓勵女性就業，並且將國家資源從年金移轉至幼教，才能解決台灣少子女化之下的社會發展與市場需求(鄭雁馨 2016)。 (三)鼓勵傳產與中小企業轉進『福利創新』：重新盤點台灣的中小企業隱形冠軍，瞭解其發展機制與在地網絡特徵，在擴大內需與結合老齡化等國家福利需求，提供創新方向的建議與政策誘因，這些在地產業創新成功，將來亦可外銷。舉例而言，面對人口老化的現實，相對於以舉國之力開發癌症新藥之類的產品，需要官商長期沉入成本、並徵收土地才能建立生技產業聚落，卻可能面對高風險以及歐美先進對手的競爭，台灣可能更適合擴大原有在地機械與電子業優勢，搭配國家投資的社區照護網絡等社會福利創新系統、發展結合智慧型電子產品的醫療器材或機器人、或是開發減少高齡生育風險的基因晶片檢測與母嬰照護產品，建構在地的醫療服務與製造周邊產業聚落。 (四)改善民主國家效能：台灣的國家能力衰退嚴重，中央財政與決策權力過大而地方自主權過小，中央各部會之間整合弱導致政策矛盾，決策不透明且民眾參與程度低落，因此需要針對中央與地方分權、部會與決策整合、民主參與以及績效評估進行改革。

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公平經濟的基礎與想像吳啟禎台大跨領域創新專案博士後研究

公平經濟新圖像 --一個勞動主權與創新機制的視角台大跨領域創新專案博士後研究英國倫敦大學亞非學院經濟學博士吳啟禎

在十九世紀，大部分先進市場社會，經常的繁榮蕭條起伏不斷，有部份的原因就在於掠奪式的競爭盛行。廠商過度擴充產能，以低於成本的價格傾銷貨品與服務，最後導致一個個廠商都破產。整個社會的經濟因此暴起暴落。這段歷史證明了找出削價競爭以外的方法，才是先進工業化社會廠商穩定競爭的關鍵。 1 使用上述引言（與其背後整體的經濟社會學觀點）的目的是想指出下列幾點： (1) 市場與競爭型態係以演化的方式在進行改變，同時危機帶來改變的動能與機會窗口； (2) 惡性削價競爭引發重大社會成本，先進國家學習到應該以其他方式進行競爭，例如組織創新與技術深耕； (3) 惡性競爭的社會成本除產能過剩、倒閉與失業之外，還包含勞動與環境剝削，透過外包給相對發展落後的國家與廠商，是先進國家降低生產的負面社會成本之利器，例如全球化與國際分工體系； (4) 市場行為中自願性的自我剝削（不管是國家、廠商或是個人層級）需要特定的意識形態與文化作為基礎前提，例如拚經濟主義； (5) 勞動剝削的存在形式計有超長工時、超低工資、惡劣工作環境與單調枯燥、令人麻痺的勞動過程等。在政治民主社會中，勞動者具有絕對多數的選票力量，但是剝削現象卻長期存在，顯示政商聯盟與國際結構具有控制思維的能耐； (6)「公平與效率有如魚與熊掌不可兼得」、「優先把餅做大」與資本出走威脅是控制思維的主要論述與策略。面對今天的主題-公平經濟新圖像，我們必須先從上述邏輯論證來理解世界經濟的演變與台灣的進程，然後才能探索台灣有無突破結構箝制的可能。事實上，勞動階層透過選票與動員就能夠翻轉體制，至少形成足以和政商聯盟三足鼎立、分庭抗禮的力量，但是這個發展遲遲未在台灣發生，原因很深層難以自明，影響力卻普遍到連資本階級都自我分化，以過度擴充產能與割喉殺價競爭的方式在面對國際市場。由於擁有政治菁英為盟友，所以資本階級即使面對微利情境（呃，與中國因素），仍得以透過擴大外勞與非典雇用、寬鬆籌資條件、低利融資貸款、 1

Neil Fligstein, The Architecture of Markets: An Economic Sociology of Twenty-first Century of Capitalist Societies (Princeton, N. J.: Princeton University Press, 2001)，引自中文譯本：鄭立軒譯，《市場的構造：21 世紀資本主義社會的經濟社會學》（台北：國立編譯館與群學出版社，2007），頁 3。 61

出口退稅、超低稅負、加速折舊、無償土地使用、低廉水電甚至廉價高階人力供應等方式繼續存活，只是這些方式基本上是社會資源移轉（多半來自普羅大眾與未來世代），而非實質競爭力的提升，以致加深工作貧窮與貧富差距。甚至在扣掉各種形式的補貼之後，許多出口是不折不扣的流血輸出。然而即便流血輸出，也不一定能夠保住市場。在當今全球經濟的結構下，台灣過去賴以為傲的出口引擎已逐漸熄火。然而產業競爭力的喪失，最大的受害者一定是最弱勢的勞動階層與無言的生態環境；青年低薪高失業率、薪資縮水、超長工時、無保障的非典勞動、超高房價下的屋奴與無殼蝸牛、未畢業即揹負高額學貸等等（後兩者雖然表面上跟勞動無直接關係，但其實剝奪了就業選擇空間），這是目前大家已然非常熟悉與感到憤怒的血汗經濟圖像。然而資本階級也有話要說。他們認為目前大學教育教不出可供他們立即使用的學生，怪罪技職體系消失，怪罪大學教授的研究脫離現實、難以應用量產，怪罪「缺水、缺電、缺工、缺地、缺人才」，要求政府出面解決。這些令人瞠舌、坐地要價的姿態，必須放在戰後台灣工業化的脈絡下才能得到充分理解，因為它是國內外不同歷史結構輻輳下的結果。戰後在宗主國的示意下，受保護的流亡威權政體將台灣定位為國際加工出口基地，設置免稅圈地以供跨國企業入駐，廉價勞動力的供給來源則透過壓榨農業部門的方式以使其釋放出勞動力，壓榨農業部門的另一好處是加速資本積累，放棄糧食自主、開放農糧進口則進一步壓低糧價與工資。在這個過程當中，為國外代工生產的中小企業逐漸成為出口主力，並且從民生用品跨入電子產業，逐漸取代免稅園區內的國外廠商。在這個快速成長、所謂「經濟奇蹟」的過程裡，少數代工企業躋身為國際規模，對於必須仰賴經濟成長作為正當性主要基礎的政府來說，這些企業領袖的意見對政策形塑來說無疑具有支配性力量，特別是這些企業係為國際霸權之跨國企業提供物美價廉之代工服務。這些因素共同作用，強化了代工生產體系在台灣的固著。因此在台灣，發展的意義係以支配階層利益與代工生產為核心，一層一層裹上去的制度架構，從稅制、勞動體制、教育體系、資本市場規則、能源政策、農業與產業政策、兵役制度、土地與住宅政策等，無一不是為了配合這個核心所形塑而成。這個代工體制最強大之處，在於它對普羅大眾意識層面的控制，在勞動階層之間形成「自願性順服」，並且無視於它對公共利益與公平利益原則的鯨吞蠶食。

台灣製造業是一種左手的產業，他右手的潛能早早對斬斷，沒能用創意、用文化、用美感、用精緻、用悠閒來開拓局面。斬斷右手機會的兇手是歷史，當 RCA 到台灣設廠時，那歷史的一刻，我們的祖先在工藝、在知識、在世界觀打了一場失敗的戰爭…。2

蘇元良，《蒼狼的腳步：迎向全球掠奪時代的觀察與省思》（台北：財信出版社，2008），頁 189。 62

代工生產體系產生了一種特殊的技術文化，那就是將技術視為架上待價而沽的商品，自己只要付得起錢買回家之後加強使用率就可以獲利，所以我們的量產型企業支出很大部分就是花費在購買國外先進機器設備（朝向所謂的資本密集型產業集中），研發支出集中在後端的製程改良，自絕於前瞻性研發。所衍生出來的主要人力需求，是可以在廠房內生產線上操作機器設備的熟練技術人員，日復一日進行精密但單調乏味的工作流程。在這個技術結構之下，廠商獲利的祕訣就在於透過人員 24 小時輪班配合機器不停運轉，以提高機器設備的使用率（或稱迴轉率），縮短設備投資的回收期。這是為台灣超長工時、血汗經濟的基本技術結構，同時也是為什麼產業界對工時規定錙銖必較的由來。產業界希望教育體系能夠為之提供大量的廉價技術人員，毋須經過自行培育，雇用後可以立即對公司營收做出貢獻。這是產業界在抱怨人才斷層、缺工而主流社會跟著指責產學銜接問題背後深層的技術文化、制度架構與權力制約（只要看看準總統在競選前後密集拜會的對象，就不難想見這個權力制約的力量有多大）。然而這個生產體系最成功之處恰巧也是自我崩潰的起點，那就是勞動過程對於人心的腐蝕與麻痺，它剝奪了人從勞動內容中獲得自我實現的機會，從而也掏空了整個社會對於創新的世界觀與潛能。社會安全體系的不健全，使得人必須仰賴穩定工作收入，但是工作場域中對於自主性的壓縮，削弱員工主動學習與溝通表達的意願，而後者卻是創新經濟最關鍵的微觀基礎。根據 2014 年一項針對員工敬業度的跨國調查結果，有高達 45%的台灣員工處於「低效沮喪」的狀態，遠高於全球平均的 24%，但同時離職意願不高，顯示多數人對現有工作抱持不滿意但又無奈的態度，一方面隱含勞動市場中工作內容、組織型態可供選擇的機會不多，同時也可能因為缺乏妥善的職場技能再訓練機制，使得轉換職涯跑道的成本高昂至令人無法負荷，所以只能留在原地處於低效沮喪狀態。無疑地，當多數勞動者處於低效沮喪狀態，對於勞動者的生命品質、企業效能乃至整體經濟轉型創新的動能來說，都是無比巨大的耗損，長期下來造成一個所有利害相關者皆輸的局面：勞動者與家庭、企業、政府稅收與社會發展，無一能夠從中得利。對比於歐盟國家「工時短休假多，員工績效更好」3，國內多數勞動者卻陷在血汗過勞而動彈不得的狀態，基本原因還是必須回到上述分析的代工生產體制與權力邏輯來理解。在這些政經社會結構的強力制約之下，要想取回勞動者的生命主權，我們必須深刻掌握世界經濟演化的機制與更完整的視野，否則的話便很容易被政商聯盟以創新與競爭力為名而繼續行掠奪之實。表一係一項針對歐盟十五國勞動樣態的大規模調查結果之呈現，有助於我們了解勞動主權與創新經濟之間的關係。該調查將工作組織型態區分為四種，依序 3

經濟日報，《歐盟：工時短休假多員工績效更好》（2015-06-20）。 63

為自主學習、精實製造、流水生產與簡易組織。前兩者工作內容皆要求勞動者須具備高密度學習與解決問題能力，區別是自主學習型的工作更加複雜，勞動者擁有更大自主判斷與決策空間。由於自主學習型的工作經常會出現意想不到的變化與挑戰，勞動者為有效因應必須快速學習，從而得到自信與勞動主權。自主學習型工作的另一特性是工作內容的知識系統經常快速變異，勞動者的專業技術必須不斷更新，具備不斷學習的能力與意願，而這正是因應全球化挑戰的最佳利器。事實上，一般認為全球化時代最重要的是「知識經濟」（knowledge-intensive economy），這是一知半解，理由是全球化的快速變遷經常讓原有的知識系統顯得過時，因此如何讓經濟組織與基層勞動者同時具備不斷學習能力，才是在全球化中勝出的關鍵。從此觀點來看，北歐國家擁有最高比例的自主學習型勞動者，這一點解釋了為什麼這些國家能夠以創新力在全球化競爭中脫穎而出。但是光是這樣理解還不夠，我們必須把這個現象鑲崁至他們所屬的社會民主體制。這類體制本著人是目的而非手段工具的價值信仰，勞動者與資本階層處於平等地位，政府藉由提供優良與充分的公共服務，確保每個人擁有平等的發展機會以充分發揮生命天賦與潛能。換句話說，社會民主體制與勞動主權相互強化，打造出全世界最具創新效力同時又是最公平的經濟體系。

表一、工作組織型態的國家區分 (受訪之勞動者比率，%) 自主學習

精實製造流水式生產

簡易組織

總計

北歐荷蘭

64.0

17.2

5.3

13.5

100

丹麥

60.0

21.9

6.8

11.3

100

瑞典

52.6

18.5

7.1

21.7

100

芬蘭

47.8

27.6

12.5

12.1

100

奧地利

47.5

21.5

13.1

18.0

100

德國

44.3

19.6

14.3

21.9

100

盧森堡

42.8

25.4

11.9

20.0

100

比利時

38.9

25.1

13.9

22.1

100

法國

38.0

33.3

11.1

17.7

100

英國

34.8

40.6

10.9

13.7

100

愛爾蘭

24.0

37.8

20.7

17.6

100

義大利

30.0

23.6

20.9

25.4

100

葡萄牙

26.1

28.1

23.0

22.8

100

西班牙

20.1

38.8

18.5

22.5

100

希臘

18.7

25.6

28.0

27.7

100

39.1

28.2

13.6

19.1

100

中歐

西歐

南歐

歐盟十五國平均

資料來源：Beng-Ake Lundvall, "The Danish Model and the Globalizing Learning Economy: Lessons for Developing Countries," UNU-WIDER Research Paper, No. 2009/18 (March 2009), Table 3.

結論：以上分析主要是想勾勒出公平與創新之間密不可分的關係。從這個思考架構來看，新政府所謂的「五大創新研發產業政策」，其實很難撼動台灣既有的代工生產與技術勞動體制。事實上，期待新增投資來提高勞工福利的想法，正是典型的涓滴效應之幻覺。要想推動台灣進入創新驅動的關鍵，在微觀層面便是讓為數眾多的勞動者擁有完整的生命主權，讓其在工作之中散發自由意志的學習與參與意願，並且在組織中相互平等對待。宏觀層面的相關公共政策-包括勞工運動的訴求與策略，必須觀照到勞動者心理層面的轉化與提升，才能擺脫政商聯盟的控制性思維。這項轉型策略的優勢，就在於每個人都可以從生活與工作場域當中開始實踐，共同建構既公平又具有創新活力的經濟圖像。 65

身為勞工不可不看！關心勞運不可不知！台灣勞工陣線出版叢書介紹公平經濟新藍圖- 2016 勞動政策白皮書(2016) 台灣勞工陣線長年追蹤經濟分配不公對於勞動環境及貧窮的影響，出版《公平經濟新藍圖－2016 年勞動政策白皮書》，本書主軸不僅是以「公平經濟」為核心，更貫穿與勞動切身相關的各領域，從而提出跨體系的政策解決方案建言。

搞工會－工會正義與不當勞動行為裁決機制(2012) 勞工要搞好工會、資方想搞垮工會、司法常惡搞工會！但是，工會到底要怎麼搞？讓我們從新上路的不當勞動行為裁決機制看起，從本書的全方位介紹，了解並善用裁決，為台灣的工會打拼出一個全新的未來。

崩世代-財團化、貧窮化、少子女化的危機(2011) 崩世代是一本由台灣勞工陣線和許多社運朋友及學者共同編著的一本書，探討台灣在未來 20 年之內即將面對的各種重大危機，我們不是危言聳聽，在精闢的數據分析之下顯示，台灣正一步一步邁向一個您料想不到的局勢。

教你讀懂新勞動三法(2010) 「教你讀懂新勞動三法」，以簡明易懂的文字及圖表，介紹「新勞動三法」的內容及影響，讓每個有志於提升台灣工會發展的勞工，都能有更寬廣的視野與實戰能力。

突圍與創進-勞陣二十五週年特刊(2009) 《突圍與創進》一書詳載台灣社會運動與勞工運動黃金年代的歷史，可讓你一窺台灣勞工運動的起始，探究台灣社會運動的轉承，細數台灣重大勞工政策的生命藍圖，絕不容得錯過。

從花瓶到野地-大同工會成立五十週年特刊(2009) 從花瓶到野地，在民營企業，大同工會堅持走自主的路，隨之而來的是巨大的壓力，然而若我們工會勇於承擔並相挺互勉，相信所付出的努力，將累積成根深的文化，繼續形塑自主工會奮鬥史。

會議規範實戰手冊(2006) 在多元差異的民主社會裡，每個人都有表達意見的權利並得到充份的尊重，尤其是在處理較具衝突性的議題時更應謹慎。因此，如何透過有效的溝通機制凝聚共識，促進社會的互信與團結，就顯得格外的重要。洽詢專線：02-23217648 66