1.3. Fyrstu skrefin

ástandsflokkun lands samkvæmt aðferðum sem Rannsóknastofnun landbúnaðarins og Landgræðsla ríkisins viðurkenna með tilliti til hverrar búfjártegundar.“ „………. Þó skulu ákvæði um beit búfjár eigi öðlast gildi fyrr en viðmiðunarreglur Rannsóknastofnunar landbúnaðarins og Landgræðslu ríkisins um mat á beitilöndum liggja fyrir og þær hlotið staðfestingu landbúnaðarráðuneytisins, að fenginni umsögn Bændasamtaka Íslands.“ Gamla reglugerðin sem tók ekki til landnýtingarþátta var felld úr gildi og sett inn ákvæði um beit og ástand lands. Því má segja að mikið hafi miðað á þessum tveimur árum – a.m.k. í orði. Það er líka mikilvægt að hafa í huga að í upphafi var miðað við að fagstofnanir settu reglurnar, ekki ráðuneyti landbúnaðarmála eða stofnun sem fer með stuðningsgreiðslur til bænda eins og síðar varð og gerð er grein fyrir síðar í þessu riti. Hér kemur fram sú hugsun sem er áberandi æ síðan í umræðum um landnýtingu og gæðastýringu: „rýri ekki“ og „hamli ekki eðlilegri framvindu“ eins fjallað er um síðar í ritinu. Niðurstöður kortlagningar á jarðvegsrofi í landinu öllu (Jarðvegsrof á Íslandi) lágu nú fyrir og þrýstingur á tengingu stuðningsgreiðslna við landbúnað við umhverfisþætti var orðinn mjög mikill. Þetta sama haust (1998) fékk verkefnið Jarðvegsvernd, sem miðaði að kortlagningu jarðvegsrofs á Íslandi og fræðslu til almennings um ástand landsins, Umhverfisverðlaun Norðurlandaráðs.

Rétt er að geta þess hér að frammámaður bændasamtakanna bað höfund þessarar skýrslu að beita sér sem minnst í landnýtingarmálum á opinberum vettvangi á meðan á þróun L-GST stæði og reynsla kæmist á hana. Á þeim tíma hafði ég fulla trú á að þróun L-GST myndi skipta sköpum fyrir landnýtingarmálin – að í kjölfarið yrði tekið fyrir beit á auðnir og rofsvæði landsins. Því hélt ég mig til hlés að mestu í þessari umræðu allri þar til nú. Varðandi tímasetningar, þá er mikilvægt að hafa í huga að dregið var fram á síðasta ár næsta búvörusamnings (sem var til 5 eða 7 ára, eftir því við hvaða samning er miðað, sjá síðar) að virkja ákvæði um landnýtingu í GST. Því dróst verulega að fá reynslu á framkvæmdina, reynslu sem nú er komin í ljós. Ólafur Arnalds og Björn Barkarson (2003) gerðu grein fyrir þróun mála í aðdraganda GST í grein í Environmental Science & Policy (Soil erosion and land use policy in Iceland in relation to sheep grazing and government subsidies) en áður hafði Björn Barkarson (2002) skrifað meistararitgerð við HÍ sem kom inn á þessi mál. Meginályktun Ólafs og Björns hljóðar svo í íslenskri þýðingu: Við teljum að deila þurfi íslenskum beitilöndum í tvo flokka: land sem ætlað er til landbúnaðarnota og land sem ætti að vera friðað (verndað) fyrir beit samkvæmt landslögum. Lítið bólar ennþá á slíkri lagasetningu, sem má að hluta rekja til þess að málaflokkurinn lýtur flókinni stjórn tveggja ráðuneyta og margra laga og reglugerða sem eru að stofni til bæði gömul og úrelt. Í lok árs 2018 voru þó sett ný lög um landgræðslu (155/2018) sem eftir er að koma reynsla á, sjá síðar. Lýkur hér með stuttum þætti um hluta af forsögu GST og er þá horfið aftur til ársins 2000 þegar gerður er samningur um að hluti stuðningsgreiðslna í sauðfjárrækt yrði tengdur landnýtingarþætti í gæðastýringu (L-GST) í faggreininni (sjá lög nr. 101/2002 um breytingar á lögum 99/1993) og að því tilefni var Viljayfirlýsing samþykkt á breiðum vettvangi fagaðila og hagsmunaaðila.

1.3. Fyrstu skrefin

1.3.1. Heildarviðmið sett – Viljayfirlýsing og lög 101/2002 Árið 2000 var gerður samningur um stuðningsgreiðslur til sauðfjárframleiðslu þar sem kveðið er á um að hluti beingreiðslna til bænda yrði bundinn ákvæðum er varðar gæði lands, svokallaður landnýtingarþáttur í gæðastýringu (L-GST; sjá Ólaf Arnalds o.fl. 2003). Samningnum frá 2000 fylgdi Viljayfirlýsing vegna mats á landnýtingu vegna gæðastýringarþáttar í samningi um framleiðslu

sauðfjárafurða. (Ólafur Arnalds o.fl. 2003, sjá Viðauka 1). Undir yfirlýsinguna rituðu landbúnaðarráðherra, landgræðslustjóri, formaður Bændasamtaka Íslands, forstjóri RALA og formaður Landsamtaka sauðfjárbænda. Í Viljayfirlýsingunni stendur að: „Meginviðmiðun við ákvörðun á nýtingu heimalanda og afrétta er að nýtingin sé sjálfbær, ástand beitarlands sé ásættanlegt og gróður í jafnvægi eða framför.“ Það er mikilvægt að veita því athygli að samkvæmt þessari Viljayfirlýsingu nægir ekki að gróður sé í jafnvægi eða framför, ástand beitilands þarf að vera ásættanlegt. Varðandi afrétti segir m.a. í Viljayfirlýsingunni: „Meta þarf hvar sauðfjárbeit getur talist vistfræðilega sjálfbær, þ.e. að hún stuðli ekki að eyðingu gróðurs og að gróður sé í jafnvægi eða framför. Þar sem land hefur lágmarkshulu gróðurs, rof innan tilskyldra marka og ástand gróðurs talið ásættanlegt, skal beitarnýting ekki vera meiri en svo að jafnvægi ríki eða gróðri fari fram og rof minnki. Þar sem gróðurhula er innanvið tiltekið lágmark eða rof talið of mikið en þá samfelld gróðursvæði á afrétti, skal miða við að afmarka beitarsvæðið afréttarins þar sem gróður er nógur og rof talið lítið.“ Forvitnilegt er að kanna hvort þessari hugsun hafi verið fylgt eftir við framkvæmd GST, t.d. hvort gróðursvæði séu vel afmörkuð þar sem illa grónir afréttir eru nýttir til beitar. Eða hvort afréttir í dag séu í ásættanlegu ástandi og hvaða viðmiði eru notuð til að merkja það.

Þeir sem stóðu að þessari yfirlýsingu, eða a.m.k. hluti þeirra, gerði sannarlega ráð fyrir að mörgum afréttum yrði lokað fyrir beit þegar kæmi til framkvæmdar GST. Rétt þótti að hafa rúma aðlögun að svo róttækum breytingum á beitarhögum einstakra sauðfjárbúa og því fylgdi þessi texti í Viljayfirlýsingunni: „Afréttir sem einkannast fyrst og fremst af auðnum og/eða rofsvæðum geta fengið tímabundna vottun (t.d. allt að 10 ár), ef þar er unnið samkvæmt tímasettri áætlun um friðun afréttar á meðan annarra úrlausna er leitað, svo sem að skapa beit á öðrum stöðum.“ Hér er gert ráð fyrir að tímabundin vottun geti mest varað 10 ár („allt að 10 ár“) en ekki sé hægt að framlengja vottun hvað eftir annað þar sem afréttarland stenst ekki viðmið eins og síðar varð. Í framhaldi af þessari Viljayfirlýsingu voru samþykkt lög árið 2002 (101/2002) um breytingar á lögum 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum með síðari breytingum þar sem framkvæmdin er lögfest. Lögin giltu til 2007 og reglugerðin til 2008, en árið 2007 var gerður nýr samningur um starfskilyrði sauðfjárræktar (sjá Töflu 3.1 í 3. kafla). Í lögum 101/2002 kemur fram: Framleiðendur skulu hafa aðgang að nægu nýtanlegu beitilandi fyrir búfé sitt. Landnýting skal vera sjálfbær þannig að framleiðslugeta landsins sé nægileg og nýting innan þeirra marka að gróðurfar sé í jafnvægi eða framför að mati Landgræðslu ríkisins. Landgræðsla ríkisins leggur mat á land þeirra sem óska eftir að taka upp gæðastýrða sauðfjárframleiðslu og staðfestir með tilkynningu til framleiðenda og framkvæmdanefndar búvörusamninga hvort framleiðendur uppfylla skilyrði um landnýtingu.“ Setningin „Landnýting skal vera sjálfbær þannig að framleiðslugeta landsins sé nægileg og nýting innan þeirra marka að gróðurfar sé í jafnvægi eða framför að mati Landgræðslu ríkisins“ er að mörgu leiti lykilsetning í lögunum í heild og mikilvægt er að í upphafi var gert ráð fyrir að fagstofnunin Landgræðslan setti viðmiðin. Þarna koma þó einnig fram ákveðin mistök við lagasetninguna frá sjónarmiði náttúruverndar því meginhugsun Viljayfirlýsingarinnar sem fyrr er getið var ekki fylgt eftir. Of lítil áhersla er á að ástand lands þurfi að vera gott til að það teljist beitarhæft, jafnvel þótt talað sé um ástand lands, rof og uppblástur í næstu setningu.

Það verður að teljast harla sérkennilegt að sérstakar reglur um landnýtingu séu settar í lög um búvöruframleiðslu en ekki inn í umhverfislöggjöf. Með þessu móti lendir setning viðmiða í pólitískri hringiðu (sjá síðar). Þegar mat er lagt á áhrif viðmiðanna og hvaða svæði megi nýta áfram er hætt við pólitísku hagsmunamati.