Fallo Nubia

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA Consejera Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011) Ref.: 17001230000020030391 01 ACCIÓN POPULAR Actor: JAIME ARISTIZABAL OSORIO Se decide la impugnación interpuesta por el municipio de Manizales, contra la sentencia de 24 de junio de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, estimó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1. La Demanda El 1 de abril de 2003, Jaime Aristizabal Osorio, entabló acción popular contra el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas (en adelante INFICALDAS), el municipio de Manizales, y la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A E.S.P. ( en adelante CHEC S.A. E.S.P.), para reclamar protección de los derechos colectivos, al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, que estimó violados debido a que algunos postes eléctricos y construcciones en el barrio “Los Pinos”, ubicados entre las calles 107 a 108 con carreras 34ª a 36, impiden el adecuado despegue y aterrizaje de aviones en la cabecera 27 del aeropuerto, “La Nubia”, de Manizales.

Mediante auto 17 de junio de 2003, el Tribunal Administrativo de Caldas ordenó vincular como demandada a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – AEROCIVIL-1.

Mediante auto de 17 de junio de 20032, el Tribunal ordenó notificar a Miguel Alfonso Nivia Murcia, Pedronel Castillo, José Gustavo Marín, Jesús Alberto Murcia, María Isabel Ríos, Denis Arias Montoya, Adalgisa Arenas Bedoya, Conrado Duque Duque, Blanca Libia Osorno, Francisco Moreno, William Giraldo, Silvio Augusto Orrego, Flor Esmiro Medina Cañón, Jaime Ramírez León, Oscar A. Cardona Cifuentes, Melba Salazar Pineda, Manuel Antonio Valencia, Cesar Barrios Duque, Nicolás Agusto Arias, María Elia Amaya, Luis Rogelio Idarraga, Marina Pérez, Amelfi Ospina, José Luis Montoya, Rubén Darío, José Alonso Sánchez, Nubardo Rango, Hernán Agusto Mejía, José Aldemar Herrera, Luis Eduardo, Denis Arias, Beatriz Eugenia Laserna, José Arley Osorio Rivera, Albeiro Duque, Efrén Antonio León, José Fernando Valencia, Adover Giraldo y María Isolina Palacio, propietarios o poseedores de los inmuebles ubicados en el barrio “Los Pinos”3, de la ciudad de Manizales, por ser terceros interesados en las resultas del proceso.

1.1.

Hechos

El actor manifiesta que mediante Ordenanza No. 234 de 1998 (25 de febrero) se creó el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas4 (en adelante INFICALDAS), 1

Folios 190 a 193.

Folios 390 a 393.

3 Notificaciones en folios 398 a 435, 452 a 486, 531 a 536 y 546 del expediente.

4 Mediante Ordenanza No. 031 de 1972 (31 de noviembre), se creó el Instituto para el Desarrollo de Caldas –IDECA-, constituyéndose el aeropuerto “La Nubia” y las rentas que este produjese, como parte de su patrimonio. Igualmente mediante la Ordenanza No. 022 de 1982 ( 25 de noviembre) la mencionada entidad fue disuelta y en su lugar se creó el Fondo de Fomento y Desarrollo de Caldas –FODECAL-, entidad que mediante Ordenanza No. 234 de 1998 (25 de febrero), se determinó, se denominaría en adelante Instituto de 2

con el objeto entre otros, de administrar el aeropuerto “La Nubia” de Manizales.

Asevera que en el año 1996, mediante oficio numero 362-1-A-0534-96, el Director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aeronáutica Civil, indicó a FODECAL,

hoy –

INFICALDAS-, la necesidad de disminuir la altura de las líneas de energía existentes sobre la aproximación de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, y demoler los terceros pisos de algunas casas ubicadas en el barrio “Los Pinos”, que inciden desfavorablemente en el umbral de la cabecera mencionada.

Asegura que en oficio de 24 de mayo de 1996, el doctor Fabio Jaramillo Correa, miembro de la Patrulla Aérea de Caldas, señaló la necesidad de demoler los terceros pisos construidos en el barrio “Los Pinos”, de evitar la realización de obras similares y de reducir la altura de las instalaciones eléctricas existentes.

Sostiene que en 1997 el Director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aeronáutica Civil, refiriéndose a los obstáculos de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, señaló que en el trapecio de aproximación, se apreciaba la penetración ostensible de las casa y los postes para la conducción de energía eléctrica, por lo que era necesario tomar medidas para la seguridad operacional y de los habitantes de dichas viviendas.

Manifiesta que el municipio de Manizales continua permitiendo la construcción de terceros pisos e incluso ha planificado la construcción de un polideportivo que excede el nivel de altura permitido.

Expresa que por la presencia de dichas construcciones INFICALDAS, ha dejado de utilizar la cabecera 27 del aeropuerto, con lo cual ha limitado su capacidad operacional en un 50 %.

Afirma que a la fecha las entidades encargadas no han tomado las medidas necesarias para la solución de dicho problema.

2. Pretensiones Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas –INFICALDAS-.

El actor solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “1. Que se declare que el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas –INFICALDAS-, la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. -CHEC S.A. E.S.P.- y el municipio de Manizales, han omitido el cumplimiento de sus funciones amenazando gravemente la seguridad pública.

2. Que se declare que INFICALDAS, al no tratar de darle una solución de fondo al problema y ordenando no utilizar la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, pudiendo utilizarse tan solo una de sus cabeceras, ha limitado la capacidad de operación del aeródromo en un 50%, afectando la eficiente y oportuna prestación del servicio de transporte aéreo.

3. Que se ordene a las entidades mencionadas en el numeral 1 de las pretensiones cesar en sus omisiones y que se encarguen de inmediato de tomar las medidas necesarias para garantizar la seguridad del aeropuerto “La Nubia” de Manizales, la seguridad de los habitantes del barrio “Los Pinos”, la seguridad a los usuarios del servicio de trasporte aéreo y la prestación oportuna y eficiente del mismo.

4. Que las entidades demandadas por medio de esta acción acaten inmediatamente la orden de pagar al actor popular el incentivo que el Tribunal ordene, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

5. Que se condene en costas a las entidades demandadas.”

3. CONTESTACIONES 3.1 INFICALDAS se opuso a las pretensiones de la demanda, debido a que ha realizado acciones tendientes a solucionar el problema de los obstáculos existentes en la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”.

Relacionó 22 oficios, 3 actas y 1 informe, en los que evidenció su actuar diligente

para

conseguir,

con

el

concurso

de

otras

autoridades

administrativas, la demolición de los obstáculos de la mencionada cabecera.

Agregó que es al municipio de Manizales, a través de su Secretaria de

Planeación Municipal, a quien corresponde ordenar y verificar la demolición de los terceros pisos del barrio “Los Pinos”.

Sostuvo que no está vulnerando el derecho de la comunidad a tener acceso a los servicios públicos, pues ella misma se ha encargado de construir ilegalmente los obstáculos que no permiten el normal funcionamiento del aeropuerto.

3.2 CHEC S.A E.S.P se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que no es su competencia remover obstáculos en las cabeceras de los aeropuertos.

Sostuvo que las recomendaciones realizadas por la Aeronáutica Civil, en el sentido de remover los obstáculos de la cabecera 27, fueron dirigidas a INFICALDAS. Afirmó que en aras de colaborar con las operaciones aéreas, se redujo la altura de los postes y de las líneas de conducción de energía que interferían con el cono de aproximación de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”.

Reiteró que, por tanto, los postes de energía ya no son un obstáculo para el normal desempeño de las operaciones aéreas del mencionado aeropuerto.

3.3 La Alcaldía de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que compete a INFICALDAS ejecutar las acciones tendientes a remover los obstáculos de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”.

Afirmó que no es cierto que se esté negando el acceso a los servicios públicos, toda vez que el aeropuerto continua en funcionamiento y existen

otros medios de transporte.

Agregó que no se está vulnerando la seguridad de los pasajeros, ni de los habitantes del barrio “Los Pinos”, toda vez que no se utiliza la cabecera 27 del mencionado aeropuerto.

Manifestó que mediante Resolución No. 04 de 1999 (5 de agosto), expedida por la Inspección de Control Urbano de Manizales,

se había ordenado la demolición

de los terceros pisos de las casas del barrio “Los Pinos”. Sin embargo, y una vez se comprobó que estos se construyeron en fecha anterior a la ampliación de la pista, se revocó la referida Resolución.

Solicitó se integrara el litisconsorcio, llamándose a los habitantes del barrio “Los Pinos” a participar en el proceso.

3.4 La Aeronáutica Civil, manifestó que las pretensiones de la demanda no le indilgan responsabilidad alguna, por lo que solicitó ser exonerada de toda responsabilidad.

Sostuvo que informó al Gerente de FODECAL, hoy INFICALDAS, de la existencia de obstáculos en la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, consistentes en la altura de algunos postes y la construcción de terceros pisos en algunas casas ubicadas en el barrio “Los Pinos”.

Afirmó que las entidades competentes aun no han dado una solución definitiva a dicha problemática. Resaltó que la Alcaldía es la entidad competente para ordenar la demolición de las mencionadas construcciones.

Aseveró que la falta de utilización de la cabecera 27, en modo alguno limita

la capacidad operacional del aeropuerto, por lo que no se está violando el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos.

4. ACTUACIÓN OFICIOSA Mediante auto de 17 de junio de 20035, el Tribunal Administrativo de Caldas ordenó notificar la presente acción popular a los propietarios y poseedores de viviendas en el barrio “Los Pinos”. Una vez surtida dicha notificación, se tiene que: 4.1 Efrén Antonio León Calvo manifestó que adquirió en el año 1988 la casa ubicada en la calle 107 No. 34ª – 17, en el barrio “Los Pinos”.

Sostuvo que en el mismo año obtuvo del Departamento de Planeación, la licencia No. 771 de 11 de julio de 1988, por lo cual procedió a modificar su vivienda, construyendo una terraza en el tercer piso.

4.2

Miguel Alfonso Nivia Murcia manifestó que es propietario de una

vivienda en el barrio “Los Pinos” desde 1983, y que no se le avisó de la existencia de limitaciones en el desarrollo y ampliación de la misma.

Indicó que en diferentes comunicaciones dirigidas a la Junta de Acción Comunal del barrio “Los Pinos” en el año de 1993, se dijo a los habitantes de dicha

comunidad que no existían proyectos de ampliación del

aeródromo.

Sostuvo que en 1996 se realizó la ampliación de la pista en la cabecera 27.

5

Folios 390 a 393

Expresó que el Departamento de Planeación continúa expidiendo licencias para la modificación de viviendas.

Agregó que la demolición de los terceros pisos y la adecuación de los postes de energía, no constituye una solución absoluta, toda vez que el aeropuerto “La Nubia” seguirá siendo de operación restringida, por las condiciones topográficas de la región y por la geometría de la pista.

4.3 María Adelgiza Arenas de la Pava, Flor Esmiro Medina Cañón y Melba Salazar Pineda, actuando mediante apoderado, manifestaron que el barrio “Los Pinos” existe desde 1983, fecha en la que funcionaba la pista 09 del aeropuerto “La Nubia”.

Agregaron que en las escrituras de las viviendas no hay

límites

establecidos para las mejoras o ampliaciones que se quisieran hacer en el futuro.

Sostuvieron que en el año 1985 la Aeronáutica Civil ordenó la construcción de la pista de la cabecera 27, la cual no debió admitirse si se preveían posibles conflictos con las construcciones aledañas del barrio “Los Pinos”.

Declararon que la pista 27 fue cerrada por la Aeronáutica Civil, en atención al riesgo que presentaba para el aterrizaje, y a los niveles de contaminación auditiva que se presentaban en las viviendas cercanas.

Expusieron que el nivel de utilización del aeropuerto “La Nubia” es muy bajo, especialmente desde que la empresa Avianca consideró los vuelos desde y hacia Manizales poco rentables.

Añadieron que la Gobernación de Caldas está planeando la construcción de un aeropuerto con mejores condiciones topográficas, en el vecino municipio de Palestina.

Consideraron que todas las actuaciones realizadas por los habitantes del barrio “Los Pinos” están amparadas en el principio de la “confianza legitima”, toda vez que sus viviendas han estado allí por mas de 20 años, sin que la administración hubiese manifestado inconveniente alguno.

4.4 José Fernando Valencia, actuando mediante apoderado, indicó que la construcción de la vivienda y las mejoras realizadas a la misma, son anteriores a la ampliación de la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “”La Nubia” Agregó que dichas mejoras se realizaron una vez obtenida la licencia No 971 de 1 de agosto de 1989, por lo cual no ha incumplido las normas de construcción urbana.

Sostuvo que en caso de que el tercer piso de su vivienda interfiera con el cono de aproximación de la pista, y deba ser demolido, deberá ser indemnizado.

5. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 2 de agosto de 2004, con la asistencia del Procurador Judicial 29, el señor José Fernando Valencia, el Secretario de Obras Públicas del municipio de Manizales, los representantes de la Alcaldía y de INFICALDAS, y los apoderados del Municipio, de la Defensoría del Pueblo, de INFICALDAS, de la Central Hidroeléctrica de Caldas – CHEC S.A

E.S.P-, del señor José Fernando Valencia y de la Aeronáutica Civil. Se declaró fallida porque el actor no asistió a la diligencia.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1 INFICALDAS reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y agregó que tal y como se colige del fallo de segunda instancia de la acción de cumplimiento presentada por la Corporación Cívica de Caldas, la obligación de demoler los obstáculos de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, no es exclusiva de INFICALDAS. Sostuvo que ha realizado diferentes acciones tendientes a solucionar el problema de dichos obstáculos.

Añadió que el aeropuerto “La Nubia” continúa operando, cada vez con distintas y nuevas aerolíneas, por lo que no es cierto que se esté vulnerando el derecho de acceso a los servicios públicos.

6.2 El actor, la Alcaldía de Manizales, CHEC S.A. E.S.P. y la Aeronáutica Civil, guardaron silencio.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas estimó las pretensiones de la demanda, pues consideró que existe violación y amenaza de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prestación oportuna y eficiente del servicio público aéreo en el aeropuerto “La Nubia”, al no poder utilizarse la pista de la cabecera 27, por existir obstáculos en el cono de aproximación de la misma.

Declaró no probada la excepción de cosa juzgada, propuesta por INFICALDAS, el municipio de Manizales y los terceros intervinientes, toda vez que el Tribunal evidenció que la acción de cumplimiento fallada por el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia de 5 de febrero de 1998, tenía hechos, partes y pretensiones diferentes.

Manifestó que las pretensiones de inexistencia de la obligación, existencia de decisiones judiciales anteriores, no agotamiento de la vía gubernativa, procedencia de la acción de cumplimiento, falta de legitimación en la causa, falta de legitimación en la causa, carencia de acción por sustracción de materia, inexistencia de comportamiento omisivo, e indebida formulación de la acción popular, interpuestas por la CHEC S.A.E.S.P., el municipio de Manizales, la AEROCIVIL, y los terceros intervinientes, fueron no probadas en el proceso.

Encontró probado que la construcción de la pista de la cabecera 27 en el aeropuerto “La Nubia”

6

fue anterior a la construcción del barrio “Los

Pinos”7 y que existen obstáculos en la cabecera de la misma, consistentes en los terceros pisos de algunas casas ubicadas en dicha localidad.

Resaltó que existe una categórica prohibición de construir, plantar o levantar obstáculos en zonas de influencia de aeródromos, sin contar con el permiso previo de la AEROCIVIL, de conformidad con lo dispuesto en el Capitulo V del Manual de Reglamentos Aeronáuticos de la AEROCIVIL. 6

La Pista 27 fue autorizada por la Aeronáutica Civil en Resolución 7290 de 1978 (27 de diciembre), adjudicándose mediante el contrato de 8 de agosto de 1979 la construcción de la base granular de la misma (fecha que se toma como la de construcción.).

7 El planteamiento urbanístico del barrio “Los Pinos” fue aprobado mediante licencia No 164 de 12 de julio de 1979, y su construcción se realizo en 1982.

Consideró que el municipio de Manizales y la AEROCIVIL han incurrido en violación o amenaza de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la eficiente prestación de servicios; el municipio pues otorgó algunos permisos de construcción no siendo competente para ello, y permitió la construcción de los nuevos obstáculos sin el cumplimiento de los requisitos necesarios. Y la Aeronáutica Civil,

pues no actuó en la

cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, conforme al Manual de Reglamentos Aeronáuticos.

Sostuvo que la CHEC S.A. E.S.P. no es responsable de la violación de derechos colectivos, pues ya realizó la modificación necesaria a los postes de energía, consistente en la reducción de la altura de los mismos.

Sostuvo que no es aplicable el principio de la confianza legítima al caso en estudio, toda vez que las construcciones se realizaron sin permiso, y las pocas que dijeron tenerlo, tenían unos expedidos por el Departamento de Planeación y Servicios Técnicos – Sección Control Urbano – del municipio de Manizales, quien no era competente para otorgarlos.

Manifestó que la Aeronáutica Civil es quien debía expedir las Licencias Respectivas.

Dispuso en la parte resolutiva: “(…) Declárese que la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y el municipio de Manizales, han incurrido en violación y amenaza de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales g) y j) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, relacionados en su orden, con la seguridad pública a las personas y la prestación oportuna y eficiente del servicio público aéreo en el

aeropuerto “La Nubia” de Manizales.

EN CONSECUENCIA: ORDÉNASE AL SEÑOR DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL, que conforme al literal c) numeral 6.5.2.2 del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, proceda a identificar a los propietarios y/o poseedores de inmuebles en el barrio “Los Pinos” (La Enea) en Manizales, donde se encuentran construidos los obstáculos (terceros pisos y terrazas) que afectan el cono de aproximación e impiden la normal utilización o funcionamiento pleno de la pista 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales a expedir Resolución que disponga lo que sea conducente según la Ley. Para el efecto, la AEROCIVIL dará aplicación al artículo 28 del C.C.A. y a las normas que lo complementen y desarrollen. La actuación administrativa respectiva se deberá iniciar dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, y las decisiones particulares se adoptaran dentro de los términos que las respectivas normas administrativas establecen. En caso de ordenarse la demolición, la ejecución corresponderá al municipio de Manizales, y se realizara al tenor de las disposiciones de policía que regulan la materia.

PREVENIR a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y al municipio de Manizales para que no vuelvan a incurrir en las omisiones a ellos atribuidas.”

III. LA IMPUGNACIÓN El municipio de Manizales impugnó la decisión y manifestó que el Tribunal desconoció hechos y pruebas del proceso que lo hubieran llevado a tomar una decisión en sentido contrario.

Indicó que el a quo se equivocó al considerar que la Aeronáutica Civil es la única entidad competente para conceder autorización para la realización de construcciones en servidumbres aéreas, pues los permisos expedidos por esta sólo establecen si la obra se constituye o no en un obstáculo para las operaciones aéreas.

Agregó que es competencia del municipio otorgar la licencia frente a los elementos estructurales, de seguridad y de urbanismo de la construcción

que se pretenda realizar.

Sostuvo que corresponde a la autoridad aeronáutica la delimitación de las superficies de despeje y la altura máxima de las construcciones y plantaciones bajo dichas superficies de acuerdo con los artículos 1823 y 1824, del Código de Comercio.

Añadió que la AEROCIVIL debe delimitar la servidumbre del aeropuerto “La Nubia” teniendo en cuenta que este es de nivel F (según Resolución No 7290 de 1978).

Solicitó ordenar a la AEROCIVIL que determine las servidumbres aeronáuticas del aeropuerto “La Nubia”, y proceda a la remoción de los obstáculos existentes y a cobrar o cancelar el pago de las indemnizaciones a las que haya lugar.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1 La Aeronáutica Civil manifestó que, la remoción de los obstáculos de la pista 27 (consistentes en los terceros pisos y terrazas de algunas viviendas del barrio “Los Pinos”), corresponde al municipio de Manizales, quien actúa por medio de INFICALDAS. Expresó que INFICALDAS se expone a perder la cancelación del permiso de operación, pues no impidió la construcción de obstáculos en el cono de aproximación de la pista.

Solicitó que INFICALDAS solucionara el problema, conforme a lo dispuesto en el literal c) del numeral 6.5.2.2 del Manual de Reglamentos Aeronáuticos.

Manifestó que no es la entidad llamada a responder, al ser quien puso de presente la situación de los obstáculos en la cabecera 27 (hoy 28) del aeropuerto “La Nubia”.

Añadió que se esta construyendo un nuevo aeropuerto en inmediaciones de Manizales (Palestina) para remplazar, dentro del corto plazo la operación del aeropuerto “La Nubia”.

4.2 La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia proferida el 24 de junio de 2005.

Manifestó que la Aeronáutica Civil, debe demoler los terceros pisos y terrazas de las casa del barrio “Los Pinos”, pues

se estableció que la

construcción de dichos obstáculos fue posterior a la construcción de la pista de la cabecera 27, y se realizo sin el permiso de la AEROCIVIL. Sostuvo que debe endilgarse responsabilidad a la Alcaldía pues no cumplió con sus deberes de autoridad de policía.

V. ACTUACIÓN OFICIOSA PROBATORIA EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 13 de abril de 2011, la Consejera Ponente consideró necesario esclarecer aspectos dudosos de la controversia, por lo que ordenó: “…1. Al Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, que envíe con destino a este proceso, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, informe en el que indique, respecto de la construcción del aeropuerto en Palestina (Caldas) A. El estado actual del proyecto, B. El tiempo estimado para la terminación de su construcción, C. El tiempo estimado para su puesta

en operación, y D. Si con su entrada en operación dejará de operar el aeropuerto “La Nubia” de Manizales (Caldas), 2. A INFICALDAS que envíe con destino a este proceso (…) informe en el que indique, respecto de la construcción del aeropuerto La Nubia de Manizalez (Caldas) A. La fecha de construcción de la cabecera 27, B. Las fechas en que se han realizado ampliaciones de la pista de la cabecera 27 o de sus zonas de seguridad, y C. La frecuencia y la cantidad de vuelos nacionales e internacionales aterrizan y despegan del aeropuerto La Nubia, 3. A los propietarios, poseedores o tenedores de las viviendas del barrio “Los Pinos”, ubicadas entre las calles 107 y 108 con carreras 34 A a 36, en inmediaciones del aeropuerto “La Nubia”, que envíen con destino a este proceso (…) copia de las licencias de construcción que permitan certificar que se les otorgó permiso para edificar un tercer piso o una terraza en sus viviendas”.

En respuesta a dicho requerimiento, por oficio de 13 de mayo de 2011, INFICALDAS allegó la información requerida, manifestando que “a. La constitución de la pista de la cabecera 27 es abril de 1995 [y] b. A la pista de la cabecera 27 de su zona de seguridad, no se han realizado ampliaciones.”8 Igualmente, mediante oficio de 23 de mayo de 2011, la Aeronáutica Civil respondió el requerimiento, arguyendo que la construcción del nuevo aeropuerto en Palestina estaría terminada, aproximadamente, para el año 2014. De su respuesta se destaca: “1. El estado actual del proyecto.

De conformidad con la información disponible y entregada a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, desde el año 2004 se avanza en la construcción de los terraplenes 1 al 10 y en la actualidad se vienen ejecutando los trabajos de construcción de los terraplenes 8, 9 y 10 y construcción cauce sur, entre otras, que adelanta la Asociación Aeropuerto del Café (AEROCAFE).

2. El tiempo estimado para la terminación de su construcción.

La Asociación Aeropuerto del Café (AEROCAFE) ha informado a la opinión pública que tiene estimada la terminación del proyecto para junio del año 2014, aclarando que dicha información es aproximada, ya que falta por detallar una serie de actividades.

3. El tiempo estimado para su puesta en operación.

8

Folio 828

De igual manera, de acuerdo al tiempo estimado de terminación, la Asociación Aeropuerto del Café (AEROCAFE), como poseedora del permiso de construcción, es quien determinará la puesta en operación del nuevo aeropuerto (…)

4. Si con su entrada dejará de operar el aeropuerto “La Nubia” de Manizales (Caldas).

Los entes territoriales como propietarios, tanto del aeropuerto La Nubia (…) como del proyecto Aeropuerto del Café, son quienes determinarán si el aeropuerto La Nubia, que hoy sirve en la ciudad de Manizales, seguirá o no en operación, una vez terminado el proyecto del Aeropuerto del café (…)”9

VI. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “Artículo 88. La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella”

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2° define las acciones populares así: “Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”

Ahora, en el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplado en los literales j) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la interposición de la acción popular.

9

Folio 832

6.1. El Servicio Público de Transporte Aéreo Respecto del servicio público de transporte aéreo, mediante Concepto de 13 de agosto de 2009, (M.P. Enrique José Arboleda Perdomo), la Sala de Consulta y Servicio Civil, manifestó: “La navegación aérea del código de Comercio es el “modo aéreo” del transporte en términos de las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. La ley 105 de 1993, define el transporte público como “una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector”, y califica su operación como “un servicio público, regulado por el Estado y bajo su control y vigilancia en aras de su calidad, oportunidad y seguridad.” La ley 336 de 1993 establece una especial protección estatal para el transporte; señala que “como servicio público continúa bajo la dirección, regulación y control del Estado”; dispone que el transporte público por “tener el carácter de esencial y regulado, implica la prelación del interés general sobre el particular”; y también define la “actividad transportadora” como “un conjunto organizado de operaciones” que permite llevar a las personas y a las cosas de un lugar a otro, utilizando uno o varios modos y de acuerdo con las regulaciones de las autoridades competentes. Los “servicios conexos” al de transporte público, están definidos en la ley 336 de 1996. (…) La calificación de “conexos” es suficientemente explícita en cuanto a la forma de relación que une, esos servicios con el de transporte, tal como lo expresa la palabra “conjunto” empleada por las disposiciones legales. Es claro y así lo ha recogido invariablemente el legislador, que el transporte requiere de una organización y de una infraestructura física, tecnológica y de servicios que hagan posible el desplazamiento de las personas y las cosas; y que tal conjunto de bienes y servicios es igualmente sujeto de regulación, vigilancia y control estatales, y su prestación debe ser regular, permanente y continua.

No sólo por las definiciones legales que acaban de transcribirse, sino por encajar en la definición del artículo 2º, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, transcrito anteriormente, es claro que la actividad aeroportuaria configura un servicio público.”10 6.2.

10

Caso Concreto

Concepto de 13 de agosto de 2009. Rad: 11001-03-06-000-2009-00033-00(1952). Actor: Ministerio de Transporte. M.P: Enrique José Arboleda Perdomo

En el presente caso, el actor pretende que se amparen los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna y a la prevención de desastres técnicamente previsibles,

que

estimó violados debido a que algunos postes eléctricos y construcciones en el barrio “Los Pinos”, ubicados entre las calles 107 a 108 con carreras 34ª a 36, impiden el adecuado despegue y aterrizaje de aviones en la cabecera 27 del aeropuerto, “La Nubia”, de Manizales.

Del material probatorio se destaca: •

Oficio

362-IA-0534-96

dirigido

por

el

Director

de

Infraestructura

Aeroportuaria de la Aeronáutica Civil al Gerente de FODECAL (hoy INFICALDAS), el 11 de abril de 1996, en el que manifiesta que se detectaron algunas anomalías de orden técnico en el aeropuerto “La Nubia”, las cuales deben ser corregidas. Se destaca: “2. Sobre esta misma aproximación de la cabecera 27 se encuentra una urbanización con casa de dos pisos de las cuales algunos propietarios han iniciado la construcción de un tercer piso, sin analizar la incidencia que tiene sobre las operaciones aéreas. El incremento de la altura de estas construcciones implicará el desplazamiento del umbral de la cabecera mencionada con las restricciones de la pista que esto implica; así mismo, existen postes de energía eléctrica con altura superior a tales construcciones, por tanto deberán ser reubicados. “11(Se resalta)

•

Oficio dirigido por Fabio Jaramillo Correa de la Patrulla aérea de Caldas al Gerente de FODECAL (hoy INFICALDAS), de 24 de mayo de 1996, en el que explica las razones por las cuales la altura de las casas del barrio “Los Pinos” genera un obstáculo para la utilización de la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”. Se destaca:

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Folio 41

“Al observar la línea de libramiento de obstáculos se constata que el gradiente escogido, en la zona mas critica sobre las casa, libra estos con una altura cercana a los 55’ 60’, si por el contrario se sube un piso mas, la altura se reduce a 40’ 45’ lo cual no encajaría dentro de las recomendación mínima necesaria aplicable.

Por las razones anteriores, creemos que es imperativa la necesidad de no subir las viviendas en la zona, y reducir la altura de las instalaciones eléctricas existentes, por debajo de los techos. Así mismo, deben mirarse las construcciones ya realizadas, para constatar la necesidad de demolición de los terceros pisos.”12

•

Oficio sin numero, dirigido por el Director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aeronáutica Civil al Director de Operaciones Aéreas, de 20 de mayo de 1997, en el que indica que se evidencia una ostensible penetración de las viviendas del barrio “Los Pinos” en el trapecio de aproximación de la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”. Se destaca: “(…) Se puede apreciar claramente la penetración ostensible de las casas y los postes para conducción de energía eléctrica en el trapecio de aproximación.

La presencia de estos obstáculos, conlleva a tomar decisiones de gran importancia que medien entre la seguridad operacional, la seguridad de los habitantes del barrio “La Enea” y el costo que implicaría la compra y demolición de todas las residencias que lo conforman.” 13

•

Oficio G.G 044-2002 dirigido por el Gerente General de INFICALDAS al Secretario de Planeación Municipal, el 18 de febrero de 2002, en el que indica que siguen existiendo obstáculos en la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”. Se destaca: “ (…) En visita ocular realizada al sector el día 31 de enero de 2002, en compañía de la Comisión Técnica designada por la CHEC S.A. E.S.P, (…) [se evidencia] que en el eje de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, se continúan adelantando construcciones que violan el derecho positivo, trasgreden las disposiciones judiciales y de contera ponen en peligro las operaciones aeronáuticas, comprometiendo la vida no sólo de los usuarios

12 13

Folio 43 Folios 44 a 45

del servicio, sino también de los habitantes del sector, sin que la administración municipal en ejercicio de sus facultades policivas que le ha asignado la Constitución y la Ley, a través de sus agentes, ejerza el IUS VIGILANDI sino que además adopte las medidas correctivas a que haya lugar, no sólo para que se evite sino para que se recupere el orden público perturbado”14

•

Memorando 1217 suscrito por José William Calle Flórez, funcionario de la CHEC S.A E.S.P y dirigido al Ingeniero Nicolás Ortegón Ortiz, Subgerente Técnico de la misma entidad, el 9 de octubre de 1998, en el que se indica que la CHEC S.A. E.S.P. recortó la altura de los postes ubicados en el barrio “Los Pinos”. Se destaca: “Es así como procedimos a quitarle altura a estos 3 postes y dejarlos al nivel de las viviendas, cumpliendo con la recomendación de bajarles la altura” 15

•

Inspección de Control Urbano, realizada por la Secretaria de Planeación Municipal al barrio “Los Pinos”, el 22 de abril de 1998, en la que se determina que existen 38 viviendas con construcción de un tercer piso o terraza en dicho barrio. Se destaca: “Viviendas con terraza 12 Viviendas con cubierta 23 Viviendas con tercer piso 3 Viviendas sin problemas 122 Viviendas sector “Los Pinos” 160”16

•

Permiso No. 771, expedido por el Departamento de Planeación y Servicios Técnicos – Sección Control Urbano – del municipio de Manizales, de 11 de julio de 1988, en el que se autoriza la construcción de una terraza en una de las viviendas del barrio “Los Pinos”. Se destaca:

14

Folio 46 a 60 Folio 280 16 Folios 302 a 303 15

“Se concede permiso para: Ampliación consistente en dos alcobas (primer y segundo nivel) reubicación de escaleras – construcción de dos unidades sanitarias y terraza (…)17 •

Permiso No. 971, expedido por el Departamento de Planeación y Servicios Técnicos – Sección Control Urbano – del municipio de Manizales, de 1° de agosto de 1989, en el que se autoriza la construcción de una alcoba en un tercer piso de una de las viviendas del barrio “Los Pinos”. Se destaca: “Se concede permiso para: (…) Construcción alcoba en tercer piso con entrepiso en madera y techo en tela de A.C.M con escaleras interiores en madera. (…)18

•

Testimonio del señor Reinero Cuartas Rodríguez, Administrador del aeropuerto “La Nubia”, de 17 de septiembre de 2004, en el que manifiesta la pista de la cabecera 27 no funciona para aterrizajes, por la presencia de construcciones de terrazas y terceros pisos en el barrio “Los Pinos”.

Se destaca: “(…) PREGUNTADO: Sírvase indicarle al Despacho lo que le conste acerca de las operaciones aéreas que se realizan con respecto a la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” que usted administra. CONTESTÓ: Esta cabecera para aterrizajes no funciona en el momento, sólo funciona para decolajes, ya que fue cerrada por la Aeronáutica Civil por obstáculos en las casa del sector “Los Pinos”, entre ellos terrazas, terceros pisos y postes que sobrepasan esta altura, la altura son dos pisos que traían las casa al momento de la construcción de la urbanización.

PREGUNTADO: Puede determinar qué entidad o autoridad ha dictaminado sobre la imposibilidad de realizar actividad aérea permanentemente sobre la cabecera 27 a raíz de las construcciones que usted menciona. CONTESTÓ: Únicamente la Aeronáutica porque es la autoridad competente.

PREGUNTADO: Le consta a usted, qué gestiones se han realizado tendientes a dar solución a los obstáculos que ha mencionado para la operación normal de la cabecera citada. CONTESTÓ: Desde el año de 1996, en que hubo una inspección de la Aeronáutica Civil y le manifestó a la administración la necesidad de remover los obstáculos que se hallaban en el cono de aproximación de la cabecera 27, esta administración, en cabeza de

17 18

Folio 437 Folio 502

Reinero Cuartas Rodríguez, inició todas las gestiones necesarias para la remoción de dichos obstáculos, pero por diferentes problemas y acciones de tutela, ha sido imposible la remoción de estos obstáculos. (…)

PREGUNTADO: Cuánto tiempo hace que se construyó esta cabecera.

CONTESTÓ: fue determinada su construcción aproximadamente desde el año 1976, en compromiso con la Dirección de la Aeronáutica Civil y la Gobernación de Caldas, haciendo una proyección hacia el futuro de que en Manizales pudieran operar aviones de mas de veinte pasajeros, ya que hasta el momento sólo operaba la pista 09-28 y única y exclusivamente para aviones que tuvieran un peso máximo bruto de operaciones de doce mil seiscientos libras como el Twin. PREGUNTADO: Cuando fue construida esa cabecera 27 existía o no alguno de los obstáculos que hoy dificultan la operación normal de la misma. CONTESTÓ: Según documentación leída, cuando se proyectó la pista 09-27, los obstáculos no existían, estos fueron creados aproximadamente desde el ochenta por el INURBE y según investigaciones de esta administración no se han encontrado autorizaciones de la autoridad aeronáutica, donde manifestara autorización para la construcción de dicha urbanización, la cual fue construida casi paralelamente con la pista.”19(Se resalta) •

Informe realizado por la abogada Luz Stella Becerra Herrera, a petición de INFICALDAS, dirigido a dicha entidad, de 31 de enero de 2002, en el que da cuenta de las actuaciones administrativas realizadas respecto de los obstáculos existentes en la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”. Se destaca: “Se estableció además, del recaudo de documentos y actuaciones surtidas que no existen registros de permisos para la realización de construcciones que sobrepasen la altura permitida en el sector.

Es importante destacar, que el hecho de haberse construido los obstáculos por fuera de los parámetros constitucionales y legales, no da derecho a quienes los construyeron, en aplicación del principio general de derecho que: (…) nadie puede aprovecharse de su propia culpa (…).

Existe en el sector una limitación al derecho de propiedad de rango constitucional que no ha sido observada por algunos de los dueños o habitantes del sector “Los Pinos” y no se han asumido los correctivos necesarios por parte de las autoridades de policía para que en uso del atributo del IUS VIGILANDI evite la trasgresión de las normas y además para que se asuman los correctivos del caso, cuando se trasgreda la Ley.” 20

• 19 20

Testimonio del Piloto de Avianca Jaime Aristizabal Osorio, de 17 de Folio 3 a 5 Cuaderno 3.

Folios 8 a 119 Cuaderno 3.

noviembre de 2004, en el que manifiesta que la existencia de obstáculos en la cabecera 27 del aeropuerto la Nubia ha impedido la utilización de la pista. Se destaca: “(…) PREGUNTADO: Qué conoce usted sobre la situación relacionada con los terceros pisos del barrio “Los Pinos” que quedan exactamente frente a la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales. CONTESTÓ: A raíz de la construcción de los terceros pisos la AEROCIVIL prohibió arrimar por esa cabecera para realizar maniobras de aterrizaje, lo cual antes de la construcción de los terceros pisos se hacia (…) PREGUNTADO: En condiciones normales, esto es sin la existencia de los terceros pisos, la aproximación se haría con mayor seguridad por la cabecera 27 o en la forma como se realiza hoy, esto es por la cabecera 09. CONTESTÓ: Si no hubiera terceros pisos se podría aproximar igual para la cabecera 09 o 27 como se venia haciendo hasta hace seis años indistintamente.

Porque utilizamos indistintamente una cabecera u otra por factores atmosféricos como vientos, baja visibilidad tanto en aproximación como en las vecindades del aeropuerto. A veces se presentan bancos de niebla en la cabecera 09 lo cual no nos permite aproximar en condiciones normales a esta cabecera, si la cabecera estuviera destapada y se pudiera aproximar por la cabecera 27 se podría aproximar por esta cabecera.”21 (Se resalta) •

Copia simple del Manual de Reglamentos Aeronáuticos de Colombia. (adicionado por la Resolución 1092 de 2007 (13 de marzo), expedida por la Aeronáutica Civil, publicada en el Diario Oficial No 46.591 del 4 de abril de 2007). Se destaca: “6.5.2.2. [Hoy articulo 14.3.4.4.5.] Los obstáculos prohibidos y/o, que de cualquier manera entorpezcan la navegación aérea, serán removidos o demolidos conforme al siguiente: a. El propietario o responsable de la existencia de un obstáculo prohibido dentro del contorno de un aeródromo, debe removerlo o demolerlo dentro del plazo que le señale la AEROCIVIL. Si no lo hiciere así, podrá hacerlo el explotador o propietario del aeródromo, sin que por este hecho se haga responsable de los daños o indemnizaciones que puedan surgir. De todas maneras, la remoción o demolición del obstáculo corre a cargo del propietario del mismo. b. Los obstáculos prohibidos, anteriores al permiso de construcción o ampliación de un aeródromo, deben ser removidos o demolidos antes de

21

Folios 121 a 124 Cuaderno 3.

obtener el permiso de operación correspondiente, a expensas del explotador del aeródromo, previo arreglo con el propietario del obstáculo, o una vez obtenida la expropiación cuando se trate de Entidades de Derecho Público. c. Los obstáculos prohibidos construidos, plantados o instalados dentro de una zona de servidumbre de aeródromos con posterioridad al permiso de construcción u operación, deben ser removidos o demolidos por el propietario del obstáculo, dentro de un plazo que fije la AEROCIVIL. Si el dueño o responsable de la existencia del obstáculo no lo hiciere, la AEROCIVIL expedirá la autorización correspondiente para hacerlo, con la colaboración de las autoridades locales competentes. De todas maneras, el valor de la remoción o demolición corre a cargo del propietario o responsable del obstáculo.

Lo anterior no obsta para que la AEROCIVIL ordene al propietario o responsable del obstáculo su remoción o demolición en un plazo señalado, bajo el apremio de multas sucesivas a favor de la AEROCIVIL para cada día de mora, lo cual se aplicará también para el caso del literal a) anterior.”22 •

Oficio G.G. 305, dirigido por la Gerente General de INFICALDAS al Tribunal Administrativo de Caldas, el 28 de octubre de 2004, en el que indica que la pista de la cabecera 27 fue autorizada en 1978. Se destaca: “Me permito indicar que la construcción de la pista de la cabecera 27 en el aeródromo “La Nubia” en el departamento de Caldas, fue autorizada por Resolución de la Aeronáutica Civil No. 7290 de 1978 (27 de diciembre). (…) Que según contrato del 8 de agosto de 1979 se adjudicó a la señora María Emilia Salgado de Zapata para la construcción de la Base Granular, de la nueva pista del aeropuerto “La Nubia”; fecha que se toma como referencia de la construcción de la pista. “ 23 (Se resalta)

•

Oficio dirigido por el Administrador del Aeropuerto “La Nubia” al Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Manizales, el 2 de abril de 1996, en el que solicita información acerca de las ampliaciones de las construcciones ubicadas en el barrio “Los Pinos”. Se destaca: “Como administrador del aeropuerto solicito amablemente a usted ordenar a quien corresponda informar a esta dependencia qué pasos se siguieron para

22 23

Folios 95 a 103.

Folio 1 Cuaderno 4.

autorizar las ampliaciones de las casa ubicadas sobre el eje de la pista 27 y parte alta de “La Enea“.

Toda vez, que estas casa representan en si un obstáculo para la aviación en general.” 24 •

Oficio dirigido por el Curador Segundo Urbano de Manizales a la Aeronáutica Civil, el 18 de septiembre de 1998, en la que solicita información acerca de las limitaciones a las construcciones que se adelantan en el barrio “Los Pinos”. Se destaca: “La Segunda Curaduría Urbana de Manizales, en su diario actuar sobre el control y vigilancia de los proyectos de construcción que se realizan en nuestra ciudad, se afronta en algunas oportunidades con solicitudes de incremento de altura en las viviendas del barrio “La Enea”, contiguo al aeropuerto “La Nubia”, casos en los cuales se ha requerido previo concepto favorable por parte de INFICALDAS, pero hasta la fecha no ha retornado ninguno de los solicitantes. (…) No sobra aclarar que requerimos información sobre toda clase de limitación en espacio: Áreas, alturas, retiros, calidad de materiales y/o restricción de uso de algún material, etc. (…) “25

•

Resolución No 04 de 1999 (5 de agosto), expedida por la Inspección de Control Urbano de Manizales, “Por medio de la cual se da cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Caldas del 5 de febrero de 1998 y plenamente confirmado mediante fallo del Consejo de Estado del 13 de Marzo del mismo año”, en el que se ordena la demolición de los terceros pisos del barrio “Los Pinos”. Se destaca: “ORDENASE a los propietarios de viviendas ubicadas sobre la aproximación de la cabecera 27 del aeródromo “La Nubia” con terceros pisos construidos, la demolición de estos, en un termino de 30 días (…) “26

•

Oficio dirigido por el Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio “Los Pinos” a la Defensoría del Pueblo, el 20 de agosto de 1999, en el que manifiesta que las obras de los terceros pisos y terrazas se han

24

Folio 13 Cuaderno 4 Folio 84 Cuaderno 4.

26 Folios 143 a 145 Cuaderno 4.

25

adelantado conforme a los permisos expedidos por la Secretaria de Planeación Municipal. Se destaca: “(...) Existen permisos de la Secretaria de Planeación Municipal para construcción de terceros pisos y ampliaciones, ejemplo: Permiso No. 971 de agosto 1 de 1989 Permiso No. 024 de enero de 1984 Permiso No. 844 de octubre de 1983”27

Resolución No 02-01 de 2001 (8 de febrero), expedida por el Profesional

•

Especializado del Área Jurídica de la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, “Por medio de la cual se produce la revocatoria directa de la Resolución No 04 de 1999”. Se destaca: “(…) La administración municipal teniendo la oportunidad de corregir sus actos y atendiendo a las voces del articulo 69 del Código Contencioso Administrativo, al detectar que la pluricitada Resolución No 4 de 1999 (5 de agosto) expedida por la Inspección de Control Urbano, no se encuentra ajustada a derecho, revocará dicho acto administrativo por estar en manifiesta oposición a la Constitución Política, porque como ya se dijo, previo al acto administrativo, ni la AEROCIVIL, ni el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, ni el Consejo de Estado, mucho menos la Inspección de Control Urbano, hicieron referencia a garantizar el derecho a la defensa a las personas afectadas, previo a la expedición de la mencionada Resolución 04, como lo consagra el articulo 29 de la Constitución Nacional. (…)

RESUELVE: ARTICULO PRIMERO: Revocase la Resolución No 04 de 1999 (5 de agosto)”28

Acta de la reunión celebrada el 6 de mayo de 2005, entre INFICALDAS y

•

la Aeronáutica Civil, en la que el Director de la Aeronáutica Civil manifiesta la disminución en la capacidad operativa el aeropuerto “La Nubia” por la restricción en la utilización de la pista de la cabecera 27. Se destaca: “El problema que se presenta en el aeropuerto “La Nubia” de Manizales, 27

Folios 163 a 165 Cuaderno 4.

Folios 314 a 320 Cuaderno 4.

28

exactamente sobre la cabecera 27, lo podemos sintetizar en tres aspectos a saber: En la actualidad el aeropuerto se encuentra limitado en su capacidad de operaciones en un 50%, pudiendo utilizarse tan solo una de sus cabeceras.

La utilización de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” reduciría el tiempo de vuelo en 6 o 7 minutos, los cuales son de gran utilidad para una mejor operación aérea y para los usuarios del servicio que se benefician del menor tiempo utilizado en sus viajes.”29(Se resalta) •

Siete (7) fotografías sin fecha en las que se muestran varias casas de dos pisos, presuntamente del barrio “Los Pinos”, y una vivienda de tres pisos perteneciente al mismo sector.30

•

Oficio O.C.U 277-02 dirigido por el Secretario del Despacho de la Secretaria de Planeación Municipal de Manizales al Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, el 12 de agosto de 2002, en el que informa el procedimiento que debe adelantarse para la obtención del permiso de construcción ante la AEROCIVIL. Se destaca: “(…) Para mayor información remito fotocopia del Oficio 32-190 de 31 de mayo de 2002 del Director Legal de la Aeronáutica Civil, que contiene el informe en oficio 362-IA-114-99 del 2 de febrero de 1999 relacionado con las superficies libres de obstáculos que debe tener el aeródromo de Manizales sobre las construcciones que se proyecten en un radio de influencia de 2.7 kilómetros, la cual debe ser evaluada por la dirección de infraestructura aeroportuaria de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y que de acuerdo con la normatividad el interesado debe enviar la solicitud junto con copias de plano de la localización del proyecto, indicando la altura a construir, la cota geográfica y cancelar medio salario mínimo legal mensual vigente ante la AEROCIVIL.” 31

•

Oficio O.C.U 811 dirigido por el Secretario de Despacho de la Secretaria de Planeación Municipal de Manizales

al Tribunal Administrativo de

Caldas, de 15 de diciembre de 2004, en el que manifiesta que la 29

Folios 324 a 332 Cuaderno 4.

Folios 410 a 412 Cuaderno 4 31 Folios 430 a 431 Cuaderno 4 30

construcción del barrio “Los Pinos” data de 1982. Se destaca: “El planteamiento urbanístico del sector 5, ósea el actualmente llamado “Los Pinos”, fue aprobado mediante licencia No. 164 de julio 12 de 1979, y fue construido en el año de 1982 (los planos reposan en el Archivo de la Secretaria de Planeación Municipal) “32 (Se resalta)

Le corresponde a la Sala determinar si INFICALDAS, la Aeronáutica Civil y el municipio de Manizales, violan los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos, a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la prevención

de

desastres

técnicamente

previsibles,

porque

las

construcciones en el barrio “Los Pinos”, ubicadas entre las calles 107 a 108 con carreras 34ª a 36, impiden el adecuado despegue y aterrizaje de aviones en la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales.

6.3. Marco Normativo 6.3.1. Competencia de la AEROCIVIL El Código de Comercio en el Libro V, segunda parte “De la aeronáutica” artículo 1782 dispone: “Artículo 1782: Por “autoridad aeronáutica” se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeña dicha jefatura.

Corresponde a esta autoridad dictar los reglamentos aeronáuticos. “

En la actualidad, la autoridad aeronáutica está en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil –AEROCIVIL, entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, como lo consagra el artículo 2 del Decreto-Ley 2724 de 1993 “por el cual se modifica la estructura de la unidad administrativa especial de aeronáutica civil y se determinan sus funciones.”. Al respecto, dice la norma: 32

Folio 445 Cuaderno 4.

“Artículo 2°. Jurisdicción y Competencia. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, y coordinar las relaciones de ésta con la aviación de Estado; formulando y desarrollando los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia.

Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad.

Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación.

Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad ésta que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el sector privado.

Con ello buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo, y contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional.

El representante legal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es el Director General y el domicilio principal es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C.”

Asimismo el Decreto Ley en mención, en su artículo 5° señala: “Articulo 5°. Funciones de la AEROCIVIL. Para el cumplimiento de su objetivo, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tendrá las siguientes funciones: (…)

5. Desarrollar, interpretar y aplicar en todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su cumplimiento.

6. Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar, operar y vigilar la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria que sea de su competencia.

7. Velar por el desarrollo ordenado y seguro de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria. En ejercicio de dicha función le corresponde autorizar toda obra o actividad vinculada con este aspecto y tomar todas las medidas que estime necesarias para impedir o evitar acciones que tiendan a generar situaciones de riesgo en el transporte aéreo. En virtud de lo anterior, podrá obligar la suspensión de cualquier obra no autorizada o que estándolo se aparte de los términos autorizados por la entidad (…)”

6.3.2. Competencia del municipio Por su parte, el artículo 313 de la Constitución Política consagra, en su numeral 2°, como función de los Concejos Municipales, entre otras, la de reglamentar los usos del suelo. Sobre el particular dice: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: “(…)7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda…”

6.4. Caso Concreto Del material probatorio allegado al proceso, se evidencia que los terceros pisos de las casas del barrio “Los Pinos” constituyen un obstáculo para la utilización de la pista de la cabecera 27 del aeropuerto, y han hecho que se reduzca la operatividad de la misma para prevenir el acaecimiento de una catástrofe aérea. En efecto, del Oficio GG 044-2002 dirigido por el Gerente General de INFICALDAS al Secretario de Planeación Municipal de 18 de febrero de 2002, de los testimonios del Administrador del aeropuerto “La Nubia” y del Piloto de Avianca rendidos respectivamente el 17 de septiembre y el 17 de noviembre de 2004, y del Acta de la reunión celebrada entre INFICALDAS y la Aeronáutica Civil el 6 de mayo de 2005, obrantes a folios 46 a 60 del cuaderno principal, 3 a 5 y 121 a 124 del cuaderno 3, y 324 a 332 del cuaderno 4; puede observarse que los terceros pisos de las casas del barrio “Los Pinos” ponen en peligro el despegue y aterrizaje de aviones en el aeropuerto La Nubia.

Igualmente,

del

Oficio

362-IA-0534-96

dirigido

por

el

Director

de

Infraestructura Aeroportuaria de la Aeronáutica Civil al Gerente de FODECAL

(hoy INFICALDAS), el 11 de abril de 1996, del Oficio dirigido por la Patrulla Aérea de Caldas al Gerente de FODECAL (hoy INFICALDAS), el 24 de mayo de 1996, del Oficio dirigido por el Director de Infraestructura Aeroportuaria de la Aeronáutica Civil al Director de Operaciones Aéreas, el 20 de mayo de 1997, de la Inspección de Control Urbano realizada por la Secretaria de Planeación al barrio “Los Pinos”, el 22 de abril de 1998, del Informe realizado por la abogada Luz Stella Becerra 33a petición de INFICALDAS y dirigido a dicha entidad, el 31 de enero de 2002 y de las fotografías sin fecha en las que se muestran algunas viviendas del barrio “Los Pinos” visibles a folios 41,43, 44 a 45 y 302 a 303 del cuaderno principal, 8 a 119 del cuaderno 3 y 410 a 412 del cuaderno 4 respectivamente; se observa que varias viviendas del barrio “Los Pinos” han construido terceros pisos sin autorización de la Aeronáutica Civil e interfieren con el cono de aproximación de la pista de la cabecera 27 del aeropuerto.

La Sala advierte que para construir en inmediaciones de un aeropuerto, es necesario obtener un permiso del municipio y otro de la autoridad aeronáutica. En efecto, mediante auto de 13 de mayo de 2010 (M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo) la Sala de Consulta y Servicio Civil, manifestó: “Los municipios son competentes para expedir las respectivas licencias de construcción con el fin de proteger las normas urbanísticas, de manera que desconocer esta atribución equivaldría a violar disposiciones constitucionales como las relacionadas con la autonomía de las Entidades Territoriales y la descentralización administrativa, así como los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Es claro que para adelantar cualquier tipo de obra en terrenos urbanos se requiere la correspondiente licencia, que será expedida por el respectivo municipio, y estará sustentada por las normas urbanísticas generales y complementarias. Ello significa que en el caso que nos ocupa, para adelantar las obras de mejoramiento del aeropuerto El Caraño del Municipio de Quibdó, es necesaria la 33

Folios 8 a 119 Cuaderno 3

expedición de una licencia de construcción, acorde con las normas urbanísticas existentes y el POT del municipio de Quibdó. (…) La licencia urbanística que se adecua al caso concreto es la de construcción para efectos de mejoramiento (adecuación), por lo tanto es competencia del municipio expedirla con el fin de proteger las normas urbanísticas y reglamentar el uso del suelo. Estima la Sala, que si bien es cierto que la AEROCIVIL tiene la competencia específica para aprobar el desarrollo de proyectos de infraestructura aeroportuaria, así como para autorizar la ejecución de obras dentro del perímetro de cada uno de los aeropuertos existentes, sean ellos nacionales o locales, públicos o privados, tal aprobación se refiere a los aspectos aeronáuticos que se deben cumplir para el debido funcionamiento de un aeropuerto, en razón de las condiciones técnicas y de seguridad que deben darse desde el punto de vista de la aviación que es el ámbito de competencia propio de dicha entidad, sin que dicha atribución excluya la competencia de los municipios en materia urbanística. De acuerdo con lo expuesto, ambas entidades desarrollan competencias diferentes para objetos distintos, aunque deben complementarse según las funciones que correspondan a cada una. En atención al principio constitucional de colaboración, La AEROCIVIL, de acuerdo con su especialidad, desarrolla sus competencias con fundamento en los reglamentos aeronáuticos, buscando el correcto funcionamiento de aeropuertos y respetando los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial del respectivo municipio. Bajo estos parámetros la AEROCIVIL ha de haber expedido el acto administrativo de autorización para la ejecución de las obras en el aeropuerto de la ciudad de Quibdó. Por su parte, compete al municipio, el otorgamiento de las respectivas licencias de construcción, previo cumplimiento de las exigencias y obligaciones que las normas sobre usos del suelo imponen para todo tipo de obras que se ejecuten en su territorio.”34

En el caso que nos ocupa, no le es dable a los habitantes del barrio “Los Pinos” alegar que se encontraban legitimados para construir los terceros pisos de sus casas, por el simple hecho de haber obtenido el permiso del municipio, pues debido a que sus viviendas colindaban con el aeropuerto La Nubia, dicho permiso era insuficiente, pues les era exigible otro adicional, el de la Aeronáutica Civil.

34

Auto de 13 de mayo de 2010, Rad: 11001-03-06-000-2010-00013-00. Actor: Alcaldía del municipio de Quibdó. M.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

Ahora, respecto de la demolición de obstáculos que entorpecen la navegación aérea, se tiene que el artículo 14.3.4.4.5. del Reglamento Aeronáutico (hoy Resolución 1092 de 2007 (13 de marzo)) señala que a) El propietario o responsable de la existencia de un obstáculo prohibido dentro del contorno de un aeródromo, debe removerlo o demolerlo dentro del plazo que le señale la AEROCIVIL, pues si no lo hace así puede hacerlo el explotador o propietario del aeródromo, sin que por este hecho se haga responsable de los daños o indemnizaciones que puedan surgir; siendo la remoción o demolición del obstáculo a cargo del propietario del mismo, b) Los obstáculos prohibidos, anteriores al permiso de construcción o ampliación de un aeródromo, deben ser removidos o demolidos antes de obtener el permiso de operación correspondiente, a expensas del explotador del aeródromo, previo arreglo con el propietario del obstáculo, o una vez obtenida la expropiación cuando se trate de Entidades de Derecho Público y c) Los obstáculos prohibidos construidos, plantados o instalados dentro de una zona de servidumbre de aeródromos con posterioridad al permiso de construcción u operación, deben ser removidos o demolidos por el propietario del obstáculo, dentro de un plazo que fije la AEROCIVIL, pues si el dueño o responsable de la existencia del obstáculo no lo hace, la AEROCIVIL puede expedir la autorización correspondiente para hacerlo, con la colaboración de las autoridades locales competentes; siendo el valor de la remoción o demolición a cargo del propietario o responsable del obstáculo.

En este orden de ideas, se advierte que la Aeronáutica Civil, como autoridad aeronáutica, viola los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, pues no ha adoptado las medidas correctivas necesarias para remover los terceros pisos de las casas del barrio “Los Pinos”, que obstaculizan el cono de aproximación a la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia”, limitan

su operatividad, y constituyen un riesgo para los habitantes del barrio y para los usuarios del servicio público de transporte aéreo, máxime si se tiene en cuenta que no se conoce la fecha cierta de entrada en operación del aeropuerto en Palestina, ni si el aeropuerto La Nubia dejará de funcionar entonces.

Empero, debido que la sentencia del a quo es ambigua, es forzoso modificarla para garantizar la adecuada protección de los derechos colectivos, y por lo tanto: se ordenará a la Aeronáutica Civil: 1) Que de conformidad con lo establecido en el artículo 14.3.4 y siguientes del Reglamento Aeronáutico de Colombia (hoy Resolución 1092 de 2007 (13 de marzo)), determine con exactitud cuáles son los obstáculos que interfieren con el cono de aproximación a la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales; 2) Que de conformidad con lo establecido en los artículos 14.3.4.4.5. y 14.3.4.4.6. del Reglamento Aeronáutico de Colombia (hoy Resolución 1092 de 2007 (13 de marzo)), demuela u ordene demoler los obstáculos del cono de aproximación a la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales, ubicados en el barrio “Los Pinos”, previo proceso administrativo que permita determinar la antigüedad de cada uno de los obstáculos con respecto al momento en que se construyó la cabecera 27 del el aeropuerto “La Nubia”, a fin de determinar a cargo de quién correrá el valor de la remoción o demolición; y 3) Que pague al actor el incentivo económico a que hace referencia el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F AL L A: 1° MODIFÍCASE la sentencia apelada en el siguiente sentido: 1°. AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

2°. ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – AEROCIVIL: 1. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 14.3.4 y siguientes del Reglamento Aeronáutico de Colombia, determine con exactitud cuáles son los obstáculos que interfieren con el cono de aproximación a la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales.

2. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 14.3.4.4.5. y 14.3.4.4.6. del Reglamento Aeronáutico de Colombia, demuela u ordene demoler los obstáculos del cono de aproximación a la pista de la cabecera 27 del aeropuerto “La Nubia” de Manizales, ubicados en el barrio “Los Pinos”, previo proceso administrativo que permita determinar la antigüedad de cada uno de los obstáculos con respecto al momento en que se construyó la referida cabecera 27, a fin de determinar a cargo de quién correrá el valor de la remoción o demolición.

3°. CONDÉNASE a la Aeronáutica Civil a pagar un incentivo al actor, por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de

la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO GONZÁLEZ Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

MARÍA ELIZABETH GARCÍA

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO