INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 105/2018 Y SU ACUMULADA 108/2018. PROMOVIDAS POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.
Asunto: Se interpone medio de impugnación contra el proveído que decretó la suspensión en la acción constitucional citada al rubro. Ciudad de México, a 10 de diciembre de 2018.
H. MINISTRO PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. CÁMARA DE SENADORES DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN, representada legalmente por quien suscribe, personalidad que se acredita con el instrumento notarial número quince mil ciento cincuenta y cinco, pasado ante la fe del notario público número doscientos ocho, mismo que se anexa a la presente, señalando como domicilio para oír y recibir todo tipo de notificaciones, documentos y valores, el ubicado en la calle de Madrid número sesenta y dos, Mezanine, colonia Tabacalera, código postal cero, seis, cero, tres, cero, alcaldía Cuauhtémoc, en la Ciudad de México y autorizando en los mismos términos a los licenciados en Derecho Eunice Ortigosa Vélez, Janif Abraham Pacheco Toscano, Iván Ortega Cortés y Alan Clicerio Velázquez, comparezco y expongo que:
Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.
Con fundamento en lo previsto por los artículo 51, fracción IV, inciso b)1; y 592, ambos de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en adelante Ley Reglamentaria, vengo en tiempo y forma de ley a interponer recurso de reclamación en contra del proveído del Ministro instructor Alberto Pérez Dayán, que concedió la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, dictado el siete de diciembre pasado,
en
el
incidente
de
suspensión
de
la
acción
de
inconstitucionalidad en que se actúa, con la siguiente consideración previa: En la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 64, último párrafo de la Ley Reglamentaria, no es dable la suspensión; sin embargo, se promueve el presente recurso de reclamación ante la evidente violación a los principios de legalidad e imparcialidad por parte del Ministro Instructor, con base en la reglamentación del recurso de reclamación para la suspensión regulada en la controversia constitucional, en la Ley Reglamentaria, a fin de evitar el daño a la economía nacional, al orden público y al interés social.
1 Artículo 51 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: (…) IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión (…) 2 Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II.
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I.
Oportunidad.
El proveído del 7 de diciembre de 2018, notificado a mi representada el día 10 de diciembre de 2018, por lo que, estando en tiempo, y ante la extrema urgencia para el orden público, el interés social y la economía nacional, considerando que el paquete económico para el Ejercicio Fiscal 2019, que comprende la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, será recibido el próximo 15 de diciembre en las cámaras de Senadores y de Diputados, respectivamente, y ante el próximo periodo vacacional que tiene programado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del 17 de diciembre al 2 de enero de 2019, presento de inmediato este medio de impugnación, solicitando su resolución de manera previa al inicio del periodo vacacional, o bien, considerando el interés nacional, habilitar días y horas hábiles para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva con urgencia el presente recurso, a fin de no interferir en el proceso de presupuestación del próximo año. II.
Auto impugnado
Proveído del 7 de diciembre de 2018, dictado por el Ministro Instructor de la Acción de Inconstitucionalidad citada al rubro, y su acumulada, que decretó la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos en los términos siguientes:
I. Se concede la suspensión solicitada por los diversos Senadores Integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, promoventes de la acción de inconstitucionalidad 108/2018, en los términos y para los efectos que se indican en este proveído. II. Se niega la suspensión en los términos solicitados, según lo razonado en la parte final de esta resolución.
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. III. La medida suspensional concedida surtirá efectos de inmediato y sin necesidad de otorgar garantía alguna, sin perjuicio de que pueda modificarse o revocarse derivado de algún hecho superveniente, conforme a lo previsto en el artículo 17 de la mencionada Ley Reglamentaria.
III.
Agravios
La suspensión no procede en las acciones de inconstitucionalidad; no obstante, y ante el ilegal proveído que se impugna, ad cautelam manifiesto lo siguiente, en relación con los elementos que configuran esa medida cautelar en términos de lo previsto en el artículo 52 de la Ley Reglamentaria. Primero. Improcedencia de la suspensión en las acciones de inconstitucionalidad. El auto dictado el siete de diciembre pasado, en virtud del cual se concedió la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en adelante Ley de Remuneraciones, vulnera los derechos de mi representado, al determinar lo siguiente: (…) Precisado lo anterior, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el Ejercicio de 2019, no sean fijadas en términos de la Ley reclamada, hasta en tanto se resuelva el fondo de la controversia, sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 75, 94 y 127 de la Constitución Federal, así como tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve (…)
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Esto es así porque, en el acuerdo impugnado, el Ministro Instructor contravino lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 64 de la Ley Reglamentaria, el cual contiene la prohibición expresa de otorgar la suspensión
de
una
norma
general
en
las
acciones
de
inconstitucionalidad, como se observa a continuación. Artículo 64. (…) La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada. (…)
El artículo antes citado no deja lugar a la interpretación, por el contrario, es determinante la intención de los legisladores de establecer una tajante prohibición a otorgar la suspensión de una norma general en una acción de inconstitucionalidad. a) La Ley de Remuneraciones es una norma general. El supuesto de improcedencia de la suspensión respecto de normas generales es conforme a la Constitución, y lo que se pretende evitar es un vacío normativo; además, en el caso de las normas aprobadas por el Congreso, existe una presunción de constitucionalidad que le concede validez en tanto no exista un pronunciamiento final por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, en su caso, declare la invalidez. La Ley de Remuneraciones es, sin lugar a dudas, una norma general, al haber sido creada por el Congreso de la Unión, y promulgada debidamente por el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de 2018.
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Aunado a lo anterior, la Ley impugnada cumple con los requisitos para ser considerada una norma general, tales como la abstracción, la generalidad y la obligatoriedad. Al respecto, el Pleno de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la Jurisprudencia P./J. 41/2002, de aplicación obligatoria, cuyo rubro y texto determinan: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ES IMPROCEDENTE DECRETARLA CUANDO SE IMPUGNE UN ACUERDO EXPEDIDO POR EL JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE REÚNA LAS CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD, ABSTRACCIÓN Y OBLIGATORIEDAD PROPIAS DE UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL. De lo dispuesto en los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 67, fracción II y 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, se desprende que el jefe de Gobierno del Distrito Federal está facultado para promulgar, publicar y ejecutar las leyes y decretos que emita la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos, que deberán ser refrendados por el secretario que corresponda según la materia de que se trate. Ahora bien, aun cuando formalmente los acuerdos que emita el Ejecutivo Local tienen la naturaleza de actos administrativos y no de leyes, en razón del órgano del que emanan, lo cierto es que materialmente pueden gozar de las características de una norma general, como son: generalidad, abstracción y obligatoriedad. En congruencia con lo anterior, se concluye que si en una controversia constitucional se impugna un acuerdo expedido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, en ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el citado artículo 122 constitucional, en el cual se advierten los atributos característicos de una norma general, es improcedente decretar la suspensión que respecto de él se solicite, en virtud de la prohibición expresa contenida en el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en el sentido de no
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. concederla cuando la controversia indicada se hubiera planteado respecto de normas generales.3
En efecto, en la Ley de Remuneraciones se establecen las políticas generales a que se sujetarán los servidores públicos de los tres poderes de la Unión del orden federal, y los órganos constitucionalmente autónomos. Así, tanto formal como materialmente, la Ley impugnada reviste las características de una norma general, toda vez que contiene normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y de observancia obligatoria, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó, esto es, se refiere a una pluralidad de casos indeterminados e indeterminables; está dirigida a diversas dependencias, órganos o entidades, no a una persona en concreto; su aplicación es permanente mientras no sea abrogada o derogada y, además, debe ser observada por dichos órganos y los servidores públicos. La prohibición del artículo 64 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de no otorgar la suspensión respecto de normas generales, tiene como finalidad que no se paralice el despliegue de los efectos de la norma, los cuales se traducen en su fuerza obligatoria, y que con ello se vulnere el Estado de derecho constitucional y democrático.
3 Época: Novena Época, Registro: 185635, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, octubre de 2002, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 41/2002, página: 997.
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Por lo anterior se considera que, toda vez que la fuente de la Acción de Inconstitucionalidad se trata de una norma general, el Ministro Instructor debió declarar improcedente la suspensión solicitada, pues a juicio de esta autoridad, al concederla transgredió el contenido del referido artículo 64 de la Ley Reglamentaria, y vulneró los principios de división de poderes, federalismo, legalidad, certeza jurídica, tutela jurisdiccional efectiva e imparcialidad, al suspender parcialmente, y única y expresamente en lo que le afecta en lo personal, la aplicación de la Ley de Remuneraciones, sin existir fundamento legal alguno. b) De manera infundada e inmotivada determinó que la observancia del artículo 64 de la Ley Reglamentaria no debe ser irrestricta o indiscriminada, al considerar: (…) Por otra parte, el último párrafo del artículo 64 de la Ley de la materia establece que la admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada. Sin embargo, la observancia a esa disposición no debe ser irrestricta o indiscriminada, particularmente en casos como el que ahora se analiza, donde resulta posible que de aplicarse el ordenamiento combatido, se podrían vulnerar de manera irreparable, derechos fundamentales (…)
Esta inobservancia del artículo vigente y perfectamente encuadrado en la hipótesis normativa constituye una de las fuentes de agravio del auto impugnado, al configurar un inminente perjuicio al interés social, al orden público y a la economía nacional, y una flagrante violación al debido proceso y a la imparcialidad a que están obligados los juzgadores, atendiendo al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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El objeto de la acción de inconstitucionalidad es determinar si el contenido de una norma abstracta se contrapone a lo dispuesto por la Constitución o algún tratado internacional y, a diferencia del juicio de amparo, dicho medio de control constitucional no es instado para deducir derechos propios, sino para salvaguardar el principio de supremacía constitucional, contenido en el artículo 133 de la propia Carta Magna. El
procedimiento
y
substanciación
de
la
acción
de
inconstitucionalidad se encuentra normado por la Ley Reglamentaria, en cuyo artículo 64, párrafo tercero, de manera expresa se reitera señala lo siguiente: Artículo 64. (…) (…) La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada. (El énfasis es propio)
Atendiendo a la naturaleza propia de la acción, en ésta –a diferencia del juicio de amparo y de la controversia constitucional– no existe una controversia como tal en la que se debe deducir un derecho propio, pues como ya se señaló, el objeto de este medio de control es hacer que prevalezca el orden constitucional sobre una norma. Ahora bien, el artículo transcrito con antelación es claro en señalar que, en tratándose de la acción de inconstitucionalidad, no ha lugar a decretar la suspensión de la norma cuestionada; de ahí que si la norma es
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específica en ese aspecto, tal disposición normativa no debe ser materia de interpretación, atendiendo al principio general del Derecho que, en voz latina, señala: “In claris non fit interpretatio”. Aunado a lo anterior, tampoco debe pasar por desapercibido que en las últimas acciones de inconstitucionalidad resueltas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la suspensión de la norma cuestionada no fue aplicada en un ejercicio de “interpretación más favorable”; acciones que, a manera de ejemplo, se precisan enseguida:
Acción de inconstitucionalidad 26/2018
7/2018
21/2018
151/2017
145/2017
Norma controvertida Ley 499 de Ingresos del Municipio de Minatitlán, Veracruz Ley de Ingresos del Municipio de Jesús María, Jalisco para el Ejercicio Fiscal 2018 Ley de Seguridad Interior Ley para la Protección de los Derechos de la Comunidad Maya del Estado de Yucatán y la Ley del Sistema de Justicia Maya del Estado de Yucatán Decreto 004, por el que se reforma el numeral 12 y se adicionan los numerales 13 y 14 al artículo 52 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas
Resolución
Observaciones
03/diciembre/2018
No existió suspensión
03/diciembre/2018
Se declaró su inconstitucionalidad sin suspensión previa.
15/noviembre/201 8
No existió suspensión de la norma, aun ante su cuestionada constitucionalidad.
28/junio/2018
Se declaró su invalidez por contravenir el artículo 2 constitucional y el Convenio 169 de la OIT, sin que mediara suspensión previa.
08/enero/2018
Se declaró su inconstitucionalidad sin que hubiera suspensión ordenada en la admisión de la acción.
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Así también, resulta útil acudir al Derecho comparado, en el que igualmente, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad, no se prevé la suspensión de la norma impugnada. Al respecto, es ilustrativo lo siguiente:
País
Ecuador
Austria
Italia Portuga l Bolivia
Fundamento constitucional En su Carta Política, en el artículo 276, prevé que se resolverán las demandas de inconstitucionalidad promovidas contra leyes orgánicas y ordinarias, decretos-leyes, decretos, ordenanzas; estatutos, reglamentos y resoluciones, emitidos por órganos de las instituciones del Estado, y suspender total o parcialmente sus efectos. Artículo 140.1. el Tribunal Constitucional conocerá de la posible inconstitucionalidad de una ley federal o regional a instancia de parte o de oficio, cuando el propio Tribunal Constitucional tenga que aplicar la ley a un litigio independiente. En su Carta Fundamental, en el artículo 134, se establece que la Corte Constitucional juzgará las disputas sobre la legitimidad de las leyes y de los actos con fuerza de ley del Estado y de las regiones. La Constitución Política Portuguesa, en su artículo 281 habla sobre la Fiscalización Abstracta de la constitucionalidad y la legalidad. Artículo 120. Es atribución del Tribunal Constitucional el conocer sobre la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales.
Observación La suspensión total o parcial de la norma se da hasta en tanto se declare la inconstitucionalidad de la norma o de alguno de sus preceptos normativos, no antes.
No contempla suspensión.
No prevé suspensión. No prevé suspensión.
No contempla la suspensión de la norma.
Como se puede observar, la suspensión de la norma cuya inconstitucionalidad se reclama en acciones de inconstitucionalidad, en el Derecho comparado tampoco se prevé antes de que se resuelva el fondo de la controversia, sino que, al igual que dentro de nuestro sistema de regularidad constitucional, la suspensión de la norma sólo tendrá lugar cuando exista la declaración en sentencia de que ésta es contraria a la
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propia Constitución, pero no antes, pues como ya se ha señalado, todo parte del principio de constitucionalidad de la norma. Por ello, es menester que el Pleno de este Máximo Tribunal Constitucional determine revocar la suspensión indebidamente decretada por el Ministro Instructor. c) Distinción entre una controversia constitucional y una acción de inconstitucionalidad. El Ministro Instructor, al conceder la suspensión, consideró lo siguiente: (…) Es menester indicar que si bien estos criterios derivan de controversias constitucionales, también lo es que resultan aplicables al caso porque tanto ese medio, como la acción de inconstitucionalidad, tienen el carácter de instrumentos de control constitucional, es decir, son los que tienen por objetivo la protección de la Ley Suprema; ello, además, porque el artículo 59 de la Ley de la materia autoriza que en las acciones de inconstitucionalidad se apliquen en lo conducente, las disposiciones que rigen para las controversias constitucionales (…)
Asimismo, no debe pasar desapercibido que si bien el artículo 59 de la invocada
Ley
Reglamentaria señala
que
en
las acciones de
inconstitucionalidad se aplicarán en lo conducente las disposiciones contenidas en el Título II de la Ley que reglamenta la controversia constitucional, también es cierto que dicho artículo señala que ello será procedente “en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título”, por lo que si en el artículo 64, párrafo tercero, se establece que no procede la suspensión en acción de inconstitucionalidad, luego entonces la consecuencia jurídica es que la aplicación de los artículos 11 a 18 que conforman la sección II de la referida Ley, que regulan la suspensión en Página 12 de 38
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controversias constitucionales, no es procedente en tratándose de acción de inconstitucionalidad,
al
existir
disposición
expresa
que
prohíbe
la
suspensión. Efectivamente, la suspensión en los medios de control constitucional participa de la naturaleza de las medidas cautelares, cuya finalidad es preservar la materia del juicio, asegurando el bien jurídico que se reclama. Sin embargo, como ya ha sido referido, en la acción de inconstitucionalidad no se está en defensa de un derecho en específico por parte de una persona, sino que en este medio se busca que prevalezca el principio de supremacía constitucional; de ahí que la naturaleza de la suspensión no es compatible con la de la acción de inconstitucionalidad. Ahora bien, el nuevo paradigma contenido en el artículo primero constitucional, referente a que todas las normas relativas a derechos humanos deben ser interpretadas de la manera en que favorezca más ampliamente a las personas, no implica ni debe llegar al extremo de inaplicar una figura procedimental que se encuentre prevista en el ordenamiento correspondiente. Acorde con lo anterior, señalar que el párrafo tercero del artículo 64 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe ser interpretado en términos del diverso artículo primero para sostener que la suspensión sí procede aun en acciones de inconstitucionalidad, contraviene los diversos principios de certeza y seguridad jurídica, pues se dejaría al
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arbitrio de los juzgadores la aplicación de dicha figura aun y cuando la misma se encuentra regulada en sentido negativo para la figura en cuestión. Inclusive, así lo ha establecido la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el criterio siguiente: PRINCIPIO PRO PERSONA Y RECURSO EFECTIVO. EL GOBERNADO NO ESTÁ EXIMIDO DE RESPETAR LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA PREVISTOS EN LAS LEYES PARA INTERPONER UN MEDIO DE DEFENSA. Si bien la reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 10 de junio de 2011, implicó la modificación del sistema jurídico mexicano para incorporar el denominado principio pro persona, el cual consiste en brindar la protección más amplia al gobernado, así como los tratados internacionales en materia de derechos humanos, entre ellos el derecho a un recurso efectivo, previsto en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ello no significa que en cualquier caso el órgano jurisdiccional deba resolver el fondo del asunto, sin que importe la verificación de los requisitos de procedencia previstos en las leyes nacionales para la interposición de cualquier medio de defensa, ya que las formalidades procesales son la vía que hace posible arribar a una adecuada resolución, por lo que tales aspectos, por sí mismos, son insuficientes para declarar procedente lo improcedente.4
Aunado a ello, sostener lo contrario desvirtúa la finalidad de que el legislador, en ejercicio de su facultad configurativa, instrumente requisitos y presupuestos procesales que permitan mantener la legalidad y seguridad jurídica como pilares básicos de todo sistema jurídico, pues ello implica desconocer instituciones jurídicas que han sido instituidas en ejercicio de dicha facultad, para efectos de orden público y observancia general. 4 Época: Décima Época, Registro: 2005717, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 10/2014 (10a.), página: 487.
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Así, al ser una norma cuya observancia es de orden público, su aplicación
no
debe
ser
suspendida
a
través
de
la
acción
de
inconstitucionalidad, en principio, como ya se señaló, al no estar prevista su aplicación de manera expresa por la Ley Reglamentaria y además porque en tanto no se declare la incompatibilidad de la Ley cuestionada con el texto constitucional, su observancia debe prevalecer al ser de orden público, aunado a que mientras no sea declarado lo contrario, debe prevalecer el principio de constitucionalidad de la norma, principio que, a su vez, justifica que en acciones de inconstitucionalidad no se prevea la suspensión de la norma. Por otra parte, aun y en el supuesto no concedido de que se pudiera aplicar la suspensión en la acción de inconstitucionalidad, para su otorgamiento no se debió soslayar que la misma no puede ir en contra del interés social, máxime que con la suspensión concedida “para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el ejercicio de 2019 no sean fijados en términos de la ley reclamada”, es evidente que se sigue perjuicio al interés social, pues éste es preponderante frente al interés de los servidores públicos, máxime que la Ley en cuestión reglamenta una restricción establecida dentro del propio texto constitucional, en específico dentro del artículo 127, fracción II, que dispone de manera textual lo siguiente: Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: (…) II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente. (…)
En relación con lo anterior, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Tesis 293/2011 en la que analizó entre otras cuestiones el principio de supremacía constitucional, determinó que la maximización de un derecho fundamental tiene como límite la restricción que para su ejercicio establezca la propia Constitución. Lo anterior, tal y como se advierte de la jurisprudencia emitida por el Pleno, de rubro y texto siguientes: DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de seis y diez
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. de junio de dos mil once, se desprende que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte final del primer párrafo del citado artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del orden jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano. (El resaltado es propio).
Tales razonamientos se consideran indebidamente aplicados pues, si bien es cierto que tanto las controversias constitucionales como las acciones de inconstitucional son mecanismos de control constitucional, ello no implica que su naturaleza jurídica, procedimiento y efectos sean los mismos para ambos medios de control constitucional, máxime que, el contenido del artículo 59 de la Ley Reglamentaria, le resulta adverso al razonamiento del Juzgador Constitucional, en tanto que dicho numeral dispone: ARTÍCULO 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II.
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Es decir, la supletoriedad únicamente es aplicable cuando no exista previsión en el propio Título; sin embargo, el Título III de la Ley Reglamentaria sí regula lo relativo a la suspensión en materia de acciones de inconstitucionalidad, en consecuencia, el fundamento en que sostiene la procedencia de la suspensión no soporta su razonamiento. Esa situación desde luego constituye un agravio y vulnera lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 17 de la Carta Magna, por la inaplicable fundamentación para motivar su actuar y, en consecuencia, se solicita al Tribunal Pleno de esta Suprema Corte que revoque el auto controvertido y se niegue la suspensión solicitada, en razón de la expresa prohibición legal de concederla. Ahora bien, la suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente. En segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general, en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate, y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. En
contraposición,
la
suspensión
en
las
acciones
de
inconstitucionalidad es improcedente, porque el objeto impugnado es una Página 18 de 38
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norma general cuya observancia debe ser de aplicación obligatoria a partir de su entrada en vigor y hasta en tanto se analice por el Pleno del Máximo Tribunal Constitucional, si contraviene alguna disposición contenida en la norma fundamental. Estimar lo contrario vulneraría el interés público y el orden social, pues facultaría al Poder Judicial federal para inaplicar una Ley por una simple presunción de inconstitucionalidad sin analizarla primero, como en el caso aconteció. Esto genera una grave transgresión a los derechos humanos de toda la sociedad mexicana, pues genera un estado de incertidumbre jurídica derivada de la omisión del Juzgador Constitucional de aplicar los dispositivos previamente establecidos para la acción de inconstitucionalidad y, en su lugar, aplicar por simple analogía disposiciones aplicables a diverso medio de control constitucional. Lo anterior, provocado por la pérdida de parcialidad del Ministro Instructor, al tener un interés personal en el asunto, proveniente del impacto salarial que resentirá con la vigencia de la Ley de Remuneraciones. Segundo. Carencia de facultades del Ministro Instructor para determinar la suspensión y transgresión a los artículos 14, 16 y 17 constitucionales. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 49, establece como nota característica del Sistema de Gobierno en México el principio de división de poderes, al señalar expresamente que “El Supremo
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Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.” Asimismo, determina en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones, del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el Presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución, y si bien se contempla la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las acciones de inconstitucionalidad, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder.
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Por consiguiente, se estima que existe un agravio real e inminente por parte del Ministro Instructor, en tanto que la Ley Reglamentaria no lo faculta para otorgar la suspensión de una Ley Federal, como lo es la Ley de Remuneraciones, y menos aún para otorgar esa medida cautelar en perjuicio del interés social, del orden público y de la economía nacional, contraviniendo la propia división de poderes. En efecto, es evidente la carencia de competencia de esa autoridad para pronunciarse respecto al auto combatido, la cual, a efecto de evitar la transgresión de los derechos tanto de esta autoridad como de la propia sociedad, debió analizar en primer término que se cumplieran los presupuestos
procesales
para
dar
trámite
a
las
acciones
de
inconstitucionalidad promovidas, lo que en la especie no aconteció. El Ministro Instructor aduce que se encuentran en análisis diversos derechos fundamentales y que, por tanto, es dable conceder la suspensión; sin embargo, si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia –acceso a una tutela judicial efectiva–, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance. Tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los
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destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de que se trastocarían las condiciones procesales de las partes en el juicio. Así, no se deben soslayar las reglas de procedencia de los medios de defensa, pues ello, además de contravenir el principio de impartición de justicia pronta, desatiende los de equidad procesal y seguridad jurídica tutelados en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, debido a que se obtuvo un beneficio no previsto en la norma e, incluso, contrario a ella, con lo que, siguiendo a la Corte Interamericana, se pone en duda la fuerza vinculante de los fallos y se demerita la autoridad y credibilidad indispensables en los órganos encargados de administrar justicia, al inobservar las disposiciones legales que regulan el acceso a la protección de los derechos humanos. Ese criterio es sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte en la Jurisprudencia de título y subtítulo: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS
PROCESALES
QUE
RIGEN
LA
FUNCIÓN
JURISDICCIONAL5.” De lo anterior, se concluye que existe una violación al debido proceso por omitirse el estudio preferente de los presupuestos procesales, específicamente el referido a la incompetencia del Ministro Instructor para conceder la medida cautelar regulada en sentido negativo en 5 Época: Décima Época, Registro: 2007621, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, octubre de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 98/2014 (10a.), página: 909.
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la ley de la materia, por lo que deberá someterse a quien resulte competente de proveer respecto de la medida incidental, la que en su cado deberá revocar la suspensión otorgada. Sirve de apoyo a lo anterior la Jurisprudencia de rubro y texto siguientes, respecto de la substanciación del procedimiento conforme la norma que lo regula: DERECHOS HUMANOS. LA OBLIGACIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO DE PROMOVERLOS, RESPETARLOS, PROTEGERLOS Y GARANTIZARLOS, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SÓLO SE ACTUALIZA EN EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA, POR LO QUE CARECE DE ATRIBUCIONES PARA PRONUNCIARSE RESPECTO DE VIOLACIONES A LOS QUE NO FORMEN PARTE DE LA LITIS CONSTITUCIONAL. Si bien del precepto constitucional referido deriva la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, lo cierto es que ese compromiso se limita a que se ejerza dentro de la competencia de cada autoridad en particular. Así, un órgano de amparo sólo puede conocer de las violaciones a los derechos humanos que le sean planteadas como controversia conforme a los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales deberá resolver en atención a lo previsto en los aludidos preceptos y en los que resulten aplicables de su Ley Reglamentaria. Por tanto, si durante el trámite o resolución de un juicio de amparo se advierte la posible violación de un derecho humano en perjuicio del quejoso, del tercero interesado o de cualquier otra persona, en relación con un acto distinto del señalado como reclamado y, en su caso, por parte de autoridades que no necesariamente hayan sido designadas como responsables, el órgano de amparo está impedido para pronunciarse al respecto pues, de lo contrario, modificaría la litis constitucional, desnaturalizaría el fin último del juicio, afectando los principios que le rigen, entre otros, el de instancia de parte, y vulneraría distintos derechos inherentes a quienes resultaren afectados por el
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. pronunciamiento que así se hiciera, como pudieran ser los derechos afines al principio de congruencia, al de debido proceso y al de legalidad, reconocidos por los artículos 14, 16 y 17 constitucionales. Por tanto, cuando se advierta una violación a derechos humanos ajena a la controversia esencial que es materia del juicio, el órgano de amparo debe denunciar, dar vista o poner en conocimiento de la autoridad que resulte competente de investigar los hechos correspondientes, o que sea directamente responsable de promover, respetar, proteger y garantizar dichos derechos, teniendo especial cuidado de que, con ese actuar, no incluya pronunciamiento alguno sobre la determinación de existencia de aquella violación, que sólo debe tratarse como probable. A la vez, tampoco debe emitirse al respecto condena, recomendación o incluso sugerencia de carácter vinculatorio en relación con las consecuencias de la probable violación ni a la forma de restituir el derecho que se advierta posiblemente violado, sin que ello descarte la posibilidad de que a la denuncia, vista o puesta en conocimiento, se acompañen elementos técnicos que permitan a la autoridad competente apreciar objetivamente la posible violación a derechos humanos, las razones que lo sustenten e incluso, los aspectos que se considere habrían posiblemente evitado que se incurriera en la citada violación; lo anterior, precisamente porque las sentencias de amparo tienen un peso jurídico, e incluso moral que, de no tenerse el especial cuidado expresado, podrían hacer vinculatorios determinados pronunciamientos sin que se emitan en un juicio o procedimiento en el que las partes involucradas tengan la oportunidad de hacer valer los argumentos y pruebas y demás defensas que fuesen procedentes en cada caso. Así, aunque se advierta una evidente violación a los derechos humanos, lo correcto es que la autoridad competente la valore en su propia dimensión y en términos del procedimiento de ley que resulte aplicable. Con este proceder, los órganos de amparo, sin desnaturalizar el juicio, ni excederse en sus facultades, reafirman su compromiso en materia de derechos humanos.6
Tercero. Carencia de elementos para determinar la suspensión.
6 Época: Décima Época, Registro: 2012228, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 33, agosto de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: P./J. 5/2016 (10a.), página: 11.
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El artículo 15 de la Ley Reglamentaria en el que regula la suspensión para la Controversia Constitucional, que no para la Acción Constitucional, establece: “La suspensión no podrá concederse en los casos en que se ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella se pudiera obtener el solicitante”. En el proveído impugnado, se adujo que existían elementos suficientes para determinar la suspensión, no obstante, se estima que no se colmaron
los
elementos
mínimos
para
concederla,
tomando
en
consideración lo siguiente: La suspensión está condicionada a diversos presupuestos: la apariencia del buen derecho; el peligro en la demora; que no se siga perjuicio al interés social o al orden público; que no se ponga en peligro la economía nacional y que no se afecte gravemente a la sociedad en proporción mayor a los beneficios que se pudieran obtener, entre otros; empero, en el caso concreto se estima que se omitió valorar estos presupuestos al momento de concederla. a) La apariencia del buen derecho. Se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido; éste, aplicado a la figura en estudio, implica que para la concesión de la medida basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el solicitante de la medida, de modo tal que, según el cálculo de Página 25 de 38
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probabilidades, sea posible anticipar que en la resolución se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado. Sin embargo, en el caso no es posible anticipar si se declarará o no la inconstitucionalidad de la norma combatida, y al tratarse de una norma general es inconcuso que no debe perder vigencia por una mera suposición. b) El peligro de la demora Se refiere a la urgencia en el dictado de la medida, en el entendido de que la tardanza en la provisión de la medida generaría que la materia de la controversia se extinga. En el caso no existe el peligro en la demora que pudiera generarse con la tramitación del medio de control constitucional, dado que al tratarse de una Ley Federal vigente, debe aplicarse y estarse a lo resuelto en el fondo del asunto, ya que no hay riesgo de su extinción, no hay un daño irreversible, pues en el hipotético caso de que se determinara la inconstitucionalidad de la norma, ésta perdería vigencia, además de que el salario de los servidores públicos –que ejerzan la función– es una obligación permanente y no temporal. No existe riesgo de que desaparezca, o de que se consume una violación de derechos irreparable. Si hubiere personas físicas que estimaran un daño irreparable a su persona, éstas tienen otros medios de control constitucional, que regulan la suspensión en caso de actos que les afecten. c)
Perjuicio al interés social, al orden público y a la economía nacional.
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La improcedencia de la suspensión resulta evidente, y afecta gravemente a la sociedad ya que, según el último Conteo Intercensal 2015 del INEGI, la población en México es de 119.9 millones de mexicanas y mexicanos, a quienes les impactan las políticas públicas y la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación 2019, frente al número de alrededor de 1,500 servidores públicos del Poder Judicial Federal, con el cargo de Magistrados de Circuito y Jueces Federales, a quienes les impacta. Por tanto, se debió valorar el perjuicio al interés social que se generaría con la paralización de la Ley de Remuneraciones, sin menoscabo de garantizar un ingreso digno, racional y proporcional con la función a los servidores públicos. Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en la Jurisprudencia 5227, de rubro: “SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.”, que el perjuicio al interés social y la contravención a disposiciones de orden público se actualiza cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría. Por tanto, el Ministro Instructor debió analizar de oficio la afectación al interés social, al orden público y a la economía nacional causada con la suspensión, lo que tampoco aconteció. La omisión en ese estudio transgrede el artículo 17 de la Constitución, que obliga a todos los juzgadores a una justicia completa e imparcial.
7 Publicada en el Apéndice del Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 343.
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De no revocarse por este alto Tribunal la paralización de la Ley de Remuneraciones, se detendrá la asignación de recursos a programas sociales, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2019, afectando gravemente a grupos vulnerables y al interés general, en consecuencia, para evitar que siga surtiendo sus efectos esta vulneración al interés social, se estima que debe revocarse la suspensión concedida. Este criterio se robustece con la tesis de rubro y texto siguientes: “SEGURIDAD INTERIOR. ES IMPROCEDENTE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO PROMOVIDO CONTRA LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE LA APLICACIÓN DE LA LEY RELATIVA. Conforme a los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 128, fracción II, de la Ley de Amparo, procede otorgar la suspensión del acto reclamado en el juicio constitucional, siempre que la solicite el quejoso, no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público. En consecuencia, cuando en el juicio de amparo se reclama la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2017 y el quejoso solicita la suspensión de los efectos y consecuencias de su aplicación, es improcedente conceder dicha medida, ya que el hecho de ocasionarse un probable perjuicio no justifica la procedencia excepcional del efecto restauradorparalizador característico de la suspensión del acto reclamado, y que en forma alguna encuentra consonancia con el interés social de la norma reclamada, cuyo objetivo es la preservación del orden público, entendido como un conjunto de intereses colectivos de los que un particular no puede disponer sin causa legítima y que, en las mismas condiciones, no pueden anularse o alterarse, con perjuicios trascendentes al resto de la colectividad, aunado a que preservar la materia del amparo es sólo un efecto de la suspensión que debe procurarse cuando procede otorgarla, sin que se excluya el cumplimiento de los requisitos restantes para ello.”8 8 Época: Décima Época, Registro: 2018366, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Publicación: viernes 09 de noviembre de 2018 10:20 h, Materia(s): (Común), Tesis: I.10o.A.77 A (10a.)
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La Ley de Remuneraciones se emitió con el objeto de regular los excesos y privilegios en la paga de algunos servidores públicos. El Estado Mexicano, en las diferentes administraciones federales, ha reiterado su interés por modular y erradicar excesos en remuneraciones y gratificaciones a servidores públicos que se otorgan de forma injustificada, y a la vez obtener un ahorro económico que incida en la asignación de gasto público para programas y políticas orientadas al bien de la sociedad, tal como consta en los puntos noveno y décimo de la exposición de motivos de la referida Ley, que para mayor claridad se transcriben: (…) Noveno. Por otra parte, el entorno político y económico por el que atraviesa nuestro País nos obliga a entender que los recursos serán cada día más escasos, además de ser una exigencia de población que se establezca normativamente un tope a las remuneraciones de los servidores públicos de la federación. Décimo. Así pues, los diputados de este H. Congreso de la Unión, debemos estar conscientes del imperativo, de que los servidores públicos dispongan de una remuneración adecuada y suficiente que les permita cubrir sus propias necesidades y las de sus familias. Pero también, debemos exigir que estas prestaciones económicas estén ligadas con las funciones que cada uno de ellos realizan en los poderes de la Federación, órganos, organismos, entidades púbicas o de cualquier otra institución de distinta naturaleza, incluyendo los que cuentan con autonomía constitucional; para que sean congruentes con el trabajo que desempeñan, independientemente, de la denominación que se le dé para su pago. (…)
Así, se encuentra plenamente acreditado el impacto económico en perjuicio de la sociedad y del interés público que se actualiza con la indebida concesión de la suspensión de la referida Ley. En efecto, se considera que el Juez Constitucional debió ponderar la supuesta vulneración de derechos humanos que adujeron los Senadores de
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la República, con el perjuicio económico que resentiría la sociedad con la concesión de la medida. Además, la incertidumbre que genera la suspensión de la Ley en el proceso presupuestario del gasto público para el ejercicio 2019. Es decir, el Ministro Instructor dejó de observar lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria que prevé que no se podrá conceder esa medida cuando se afecte gravemente a la sociedad y a la economía nacional en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudieran obtener los demandantes. Sustenta tal criterio la Jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONCEPTO DE "ECONOMÍA NACIONAL" PARA EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL). El artículo 15 de la citada ley establece que: "La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.". Ahora bien, el concepto de "economía nacional", en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados, se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo económico estatuido en la Ley Fundamental en beneficio de todos sus gobernados, que es el fin último del Estado. Por tanto, sólo se podrá considerar actualizado el supuesto establecido en el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensión, se lesionaran intereses de la sociedad en
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. general y no en forma particularizada de un determinado número de sus miembros9.
El mismo artículo 15 de la Ley Reglamentaria establece que la suspensión no podrá concederse cuando se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano; sin embargo, no precisa qué debe entenderse por éstas, por lo que debe acudirse a las reglas de la interpretación jurídica. De esta forma, si en su sentido gramatical la palabra instituciones significa “fundación de una cosa”, alude a un sistema u organización, así como al conjunto de formas o estructuras sociales establecidas por la ley o las costumbres; mientras que el término fundamentales constituye un adjetivo que denota una característica atribuida a algo que sirve de base, o que posee la máxima importancia, se concluye que por instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano deben entenderse las derivadas de los principios básicos que tienen como objetivo construir y definir la estructura política del Estado mexicano, así como proteger y hacer efectivas las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dando estabilidad y permanencia a la nación en su conjunto, pues rigen su vida política, social y económica, principios entre los que se consideran los siguientes: a) régimen federal; b) división de poderes; c) sistema representativo y democrático de gobierno; d) separación Iglesia-Estado; e) derechos
9 Época: Novena Época, Registro: 193773, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, junio de 1999, Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 45/99, página: 660
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fundamentales; f) justicia constitucional; y h) rectoría económica del Estado, entre otros. De esto se colige de nueva cuenta que el Ministro Instructor no debió conceder la medida suspensiva, en virtud de que con tal decisión se pone en riesgo la rectoría económica del Estado, como institución fundamental del país. Cuarto. Facultades exclusivas otorgadas por la Constitución a la Cámara de Diputados y al Ejecutivo Federal. Aunado a lo anteriormente manifestado, es necesario hacer notar a este Máximo Tribunal Constitucional que se estima que la decisión tomada por el Ministro Instructor en el proveído impugnado constituye una invasión a la esfera de competencias exclusivas determinadas por la Carta Magna en favor de la Cámara de Diputados y del Ejecutivo Federal, causando un grave agravio a los derechos humanos, al orden público, al interés social y a la propia división de poderes. Esto es así, toda vez que el artículo 74, fracción IV de nuestra Constitución dispone: Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: (…) IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria;
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Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven (…)
Ese artículo faculta al Congreso para crear y suprimir empleos públicos de la Federación, y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones a la Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto anual de gastos. En consecuencia, tales facultades constituyen ejercicio de la soberanía del Estado por conducto del Poder Legislativo. Al titular del Poder Ejecutivo Federal, le corresponde presentar el Proyecto de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2019, en ese sentido, en materia de Presupuesto de Egresos, los únicos facultados para intervenir, por disposición constitucional son, como ya se mencionó, el Ejecutivo federal y la Cámara de Diputados pero, a pesar de ello, el Ministro Instructor, en la determinación que se combate señaló: Página 33 de 38
Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018. (…) Precisado lo anterior, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el Ejercicio de 2019, no sean fijadas en términos de la Ley reclamada, hasta en tanto se resuelva el fondo de la controversia, sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 75, 94 y 127 de la Constitución Federal, así como tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve (…)
Con el alcance que le impone a la suspensión, es inconcuso que el Ministro
Instructor
interviene
directamente
en
la
formulación
del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio 2019, pues impide la libre determinación de éste, limita al Ejecutivo Federal en su proyecto y a la Cámara de Diputados en su aprobación, y con ello obstaculiza el libre desarrollo del federalismo y de la división de poderes en perjuicio del interés social. En efecto, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, prevista en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así, en la medida en que es una facultad exclusiva, se erige como una potestad soberana y discrecional, porque únicamente puede ser ejercida por la Cámara de Diputados, con exclusión de la de Senadores que, en este rubro, deja de ser colegisladora, porque no participa en la aprobación de una iniciativa que origine una ley en sentido formal y material.
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En estas condiciones, si la aprobación (decreto) del presupuesto es un acto de colaboración republicana y su ejercicio es exclusivo de la Cámara de Diputados, se trata de un acto soberano, inherente a la representación que ésta ostenta. Por tanto, contra dicho acto la suspensión es improcedente, porque la acción constitucional no puede incidir en el ejercicio de esa facultad exclusiva. Para acreditar los agravios causados, se ofrecen como pruebas, en términos de lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley de la materia, las siguientes: La documental pública: consistente en la publicación en el Diario Oficial de la Federación, como órgano máximo de difusión del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la que se acredita que se trata de una norma general creada de acuerdo con las formalidades establecidas en la Carta Magna y que, como consecuencia de ello, resultaba improcedente conceder la suspensión otorgada. Esta prueba se encuentra relacionada con todos y cada uno de los agravios vertidos en el cuerpo del presente escrito.
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La documental pública: consistente en la copia certificada de la Iniciativa que expide la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos de la Federación, en la que obra la exposición de motivos en los que se acredita que esa norma general se encuentra relacionada con temas de economía nacional y que su suspensión genera un grave perjuicio al interés social. Esta prueba se encuentra relacionada con todos y cada uno de los agravios vertidos en el cuerpo del presente escrito. La instrumental de actuaciones: consistente en todo lo actuado en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, y en el incidente de suspensión relativo. Con esta probanza se acredita la falta de fundamentación y motivación en los argumentos expuestos por el Ministro Instructor y, consecuentemente, la ilegalidad del proveído que se combate. Esta prueba se encuentra relacionada con todos y cada uno de los agravios vertidos en el cuerpo del presente escrito. La presuncional en su doble aspecto: con la que se acredita la improcedencia de la suspensión solicitada, al encontrarse expresamente
señalado
por
la
Ley
Reglamentaria
su
improcedencia en acciones de inconstitucionalidad.
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Esta prueba se encuentra relacionada con todos y cada uno de los agravios vertidos en el cuerpo del presente escrito. De todo lo anterior, se concluye que la resolución que se combate vulnera lo dispuesto en los artículos 1, 14, 16, 17, 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que carece de la debida fundamentación y motivación, transgrede las formalidades esenciales del proceso de la acción constitucional, incumple el principio de imparcialidad, e invade facultades del titular del Poder Ejecutivo federal y de la Cámara de Diputados, afectando gravemente el interés social, el orden público y la economía nacional. Por lo expuesto y fundado. A Usted, Ministro Presidente, respetuosamente solicitamos: Primero. Con la personalidad que ostento, se tenga por interpuesto en tiempo y forma el presente recurso de reclamación, y correr traslado a las partes para que dentro del término de ley aleguen lo pertinente. Segundo. Tener por autorizadas a las personas que se indican para los fines que se precisan. En atención al contenido del artículo 53 de la Ley Reglamentaria, solicito que el presente asunto sea proyectado por un Ministro diferente al instructor y resuelto por el Tribunal en Pleno de ese Máximo Tribunal Constitucional. Tercero. Tener por expresados los agravios que se hacen valer, y en su oportunidad remitir el recurso al Tribunal en Pleno para que dicte la resolución en la que se determine revocar el proveído del Ministro Instructor, Página 37 de 38
Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.
quien sin facultades y en contravención al principio de legalidad y de lo dispuesto en el párrafo tercero de la Ley Reglamentaria, suspendió la aplicación de la Ley de Remuneraciones, considerando su interés personal, afectando el orden público, el interés social, la economía nacional y la división de poderes. Cuarto. Resolver con extrema urgencia el presente recurso, respetando las formalidades esenciales del procedimiento, para evitar daños irreparables a la economía nacional, el orden público y el interés social, considerando que esta suspensión interfiere en el proceso presupuestario para el ejercicio fiscal 2019, que debe llevarse a cabo entre el 15 y 31 de diciembre de 2018, por lo que desde ahora solicitamos de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se convoque a un periodo extraordinario, para que se efectúe la sesión correspondiente y se analice con la prontitud debida, el caso que nos ocupa.
PROTESTO LO NECESARIO ZULEYMA HUIDOBRO GONZÁLEZ DIRECTORA GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS CAMARA DE SENADORES DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN
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