Víctor Anacleto Guerrero Doctor en Derecho, Docente de la Facultad de Derecho y de la Escuela de Posgrado de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Doctrina Base legal Análisis Comentarios Jurisprudencia Casos prácticos
Lex & Iuris G
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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Impreso en Perú
Edición Enero 2016
©
VÍCTOR ANACLETO GUERRERO.
Printed in Peru
© GRUPO EDITORIAL LEX & IURIS. Jr. Miguel Aljovín 203 Lima - Perú Teléf.: 4280599 / Cel.: 997693553 ventas@grupo-lexiuris.com. Web: www.facebook.com/grupoeditorial.lexiuris
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-06346. ISBN: 978-612-47029-1-4
1000 ejemplares.
Derechos de Autor reservados. Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares de la presente edición, bajo las sanciones establecidas en las leyes vigentes sobre la materia, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo público.
Composición, diagramación e impresión: Grupo Editorial LEX & IURIS Jr. Miguel Aljovín 203 Lima - Perú
Enero 2016
ÍNDICE
PRÓLOGO.......................................................................................................................... 17 INTRODUCCIÓN.............................................................................................................. 23
Primera Parte
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA CAP ÍTUL O
I
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 1.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.............................................................................. 27 1.1 CONCEPTO...................................................................................................... 27
2.
FUNCIONES DEL PODER...................................................................................... 29 2.1. FUNCIÓN LEGISLATIVA.............................................................................. 29 2.2. FUNCIÓN JURISDICCIONAL....................................................................... 31 2.3. FUNCIONES ESPECIALES............................................................................ 32 2.4. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.................................................................... 32
3.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA............................................................................. 33 3.1. CONCEPTO...................................................................................................... 33 3.2. FORMAS JURÍDICAS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA............... 37
GRUPO EDITORIAL
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5
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VÍCTOR ANACLETO GUERRERO 4. ADMINISTRADO..................................................................................................... 40 4.1. CÍRCULOS DE PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO............................ 41 CAP ÍTUL O
II
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 1.
CONCEPTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO............................................... 45
2.
ELEMENTOS DE LOS RECURSOS........................................................................ 48 2.1. Previsión en la ley............................................................................................ 48 2.2. Un acto administrativo previo........................................................................ 48 2.3. Una instancia de parte..................................................................................... 48 2.4. Un interés jurídico lesionado.......................................................................... 48
3.
REQUISITOS DEL RECURSO................................................................................. 49 3.1. Requisitos de forma......................................................................................... 49 3.2. Requisitos de tiempo........................................................................................ 49
4.
CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS................................................... 50 4.1. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN........................................................... 50 4.1.1. Concepto.................................................................................................. 50 4.1.2. Características......................................................................................... 50 4.2. RECURSO DE APELACIÓN.......................................................................... 51 4.2.1. Concepto.................................................................................................. 51 4.2.2 Características del recurso de apelación............................................. 51 4.3. RECURSO DE REVISIÓN............................................................................... 52 4.3.1. Concepto.................................................................................................. 52 4.3.2. Características......................................................................................... 52 4.4. La queja por defectos de tramitación no es un recurso administrativo... 52 4.4.1. Concepto.................................................................................................. 52 4.4.2. Plazo para interponer la queja.............................................................. 53 4.4.3. Trámite de la queja................................................................................. 53 4.4.4 . Efectos de la queja.................................................................................. 53
5.
ACTO FIRME............................................................................................................. 53
6.
ERROR DE CALIFICACIÓN DEL RECURSO...................................................... 55
6
GRUPO EDITORIAL
Lex & I uris
ÍNDICE 7.
LOS EFECTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO......................................... 55
8.
EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.................................................. 56
9.
DESISTIMIENTO DEL RECURSO......................................................................... 57
10. ESTRUCTURA O ESQUEMA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS............................................................................................... 57 11. MODELOS DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.............................................. 58 11.1. MODELO DE RECURSO DE RECONSIDERACIÓN................................. 58 11.2. MODELO DE RECURSO DE APELACIÓN (PENSIÓN ONP)................. 62 12. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA............................................ 69
S e g und a P a r t e CAP ÍTUL O
III
LOS SISTEMAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TUTELA JUDICIAL Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA, CONCEPTO. EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EL PERÚ 1.
SISTEMAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.............. 73
2.
LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA........... 78 2.1. Tutela Judicial Efectiva.................................................................................... 78 2.2. Justicia Administrativa.................................................................................... 82
3.
CONCEPTO DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO................. 83
4.
EVOLUCIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ.............................................................................................................. 89 CAP ÍTUL O
IV
DIFERENCIAS ENTRE PLENA JURISDICCIÓN Y ANULACIÓN, FINALIDAD, PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 1.
DIFERENCIAS ENTRE “PLENA JURISDICCIÓN” Y “ANULACIÓN”.......... 93
2. FINALIDAD............................................................................................................... 97 3. PRINCIPIOS............................................................................................................... 98
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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VÍCTOR ANACLETO GUERRERO 3.1. Definición de principio.................................................................................... 98 3.2. FUNCIONES..................................................................................................... 99 3.3. CLASE DE PRINCIPIOS................................................................................. 99 3.3.1. Principio de integración........................................................................ 99 3.3.2. Principio de igualdad procesal............................................................. 100 3.3.3. Principio de favorecimiento del proceso............................................ 102 3.3.4. Principio de suplencia de oficio........................................................... 104
T e r ce r a P a r t e
OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CAP ÍTUL O
V
OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 1.
CONCEPTO DE PRETENSIÓN COMO OBJETO DEL PROCESO................... 109
2.
ELEMENTOS DE LA PRETENSIÓN..................................................................... 113 2.1. El petitum u objeto de la pretensión............................................................... 113 2.2. La causa petendi................................................................................................ 113
3.
CLASES DE PRETENSIONES................................................................................. 114 3.1. Las pretensiones declarativas......................................................................... 114 3.2. Pretensiones constitutivas............................................................................... 115 3.3. Pretensiones de condena................................................................................. 116
4.
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES.................................. 116 4.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CUALQUIER OTRA DECLARACIÓN ADMINISTRATIVA......................................................... 119 4.1.1. Por el concepto........................................................................................ 120 4.1.2. Por sus requisitos de validez del acto administrativo...................... 128 4.1.3. ACTO ADMINISTRATIVO POR SU UBICACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO.......................................................................... 146 4.1.4. ANÁLISIS DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO....... 153 4.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO, LA INERCIA Y CUALQUIER OTRA OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA........................ 160
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ÍNDICE 4.2.1. CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO............................. 162 4.2.2. PRESUPUESTOS PARA EL SILENCIO.............................................. 164 4.2.3.CLASES DE SILENCIO.......................................................................... 166 4.3. LA ACTUACIÓN MATERIAL QUE NO SE SUSTENTA EN ACTO ADMINISTRATIVO............................................................................ 170 4.4. QUE LA ACTUACIÓN MATERIAL TRANSGREDA PRINCIPIOS O NORMAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO...................................... 171 4.5. LAS ACTUACIONES U OMISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA RESPECTO DE LA VALIDEZ, EFICACIA EJECUCIÓN O INTERPRETACIÓN DE LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON EXCEPCIÓN DE LOS CASOS EN QUE ES OBLIGATORIO O SE DECIDA, CONFORME A LEY, SOMETER A CONCILIACIÓN O ARBITRAJE LA CONTROVERSIA... 174 4.6. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE EL PERSONAL DEPENDIENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.......................... 175 5.
LAS PRETENSIONES CONFORME AL ORDENAMIENTO PERUANO....... 176 5.1. LA DECLARACIÓN DE NULIDAD, TOTAL O PARCIAL, O INEFICACIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.................................... 177 5.2. EL RECONOCIMIENTO O RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO O INTERES JURÍDICAMENTE TUTELADO Y LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS O ACTOS NECESARIOS PARA TALES FINES.............. 183 5.3. LA DECLARACIÓN CONTRARIA A DERECHO Y EL CESE DE UNA ACTUACIÓN MATERIAL QUE NO SE SUSTENTE EN ACTO ADMINISTRATIVO............................................................................ 186 5.4. SE ORDENE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LA REALIZACION DE UNA DETERMINADA ACTUACIÓN A LA QUE SE ENCUENTRA OBLIGADA POR MANDATO DE LA LEY O EN VIRTUD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO FIRME............. 192 5.5. PRETENSIÓN DE INDEMNIZACIÓN......................................................... 193
6.
ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES................................................................ 193 6.1. REQUISITOS DE LA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES................. 194 6.2. CLASES DE ACUMULACIÓN...................................................................... 195
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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VÍCTOR ANACLETO GUERRERO
Cuarta Parte CAP ÍTUL O
VI
SUJETOS DEL PROCESO 1. COMPETENCIA........................................................................................................ 199 1.1. COMPETENCIA TERRITORIAL................................................................... 199 1.2. Competencia funcional.................................................................................... 199 2.
PARTES DEL PROCESO.......................................................................................... 200 2.1. Partes del Proceso............................................................................................. 201 2.2. LEGITIMACIÓN.............................................................................................. 202 2.1.1 Legitimidad para obrar activa.............................................................. 203 2.1.2. Acción de lesividad................................................................................ 204 2.1.3. Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos......... 212 2.1.4. Legitimidad para obrar pasiva............................................................. 212 2.3. Intervención del Ministerio Público.............................................................. 213 2.4. Representación y defensa de las entidades administrativas...................... 213 CAP ÍTUL O
VII
DESARROLLO DEL PROCESO 1. DEMANDA................................................................................................................ 215 1.1. CONCEPTO...................................................................................................... 215 1.2. Admisibilidad y procedencia de la demanda.............................................. 216 1.2.1. Modificación y ampliación de la demanda........................................ 216 1.2.2. Plazos....................................................................................................... 216 1.2.3. Agotamiento de la vía administrativa................................................. 218 1.2.5. Requisitos especiales de admisibilidad............................................... 222 1.2.6. Improcedencia de la demanda............................................................. 222 1.2.7. Remisión de actuados administrativos............................................... 222 2.
VÍA PROCEDIMIENTAL........................................................................................ 223 2.1. PROCESO URGENTE...................................................................................... 223 2.2. PROCEDIMIENTO ESPECIAL...................................................................... 226
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GRUPO EDITORIAL
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ÍNDICE 3.
Medios probatorios................................................................................................... 229 3.1. La Prueba........................................................................................................... 229 CA P ÍTUL O
VIII
MEDIOS IMPUGNATORIOS 1.
RECURSO DE REPOSICION.................................................................................. 233
2. RECURSO DE APELACION................................................................................... 233 3.
RECURSO DE CASACIÓN..................................................................................... 234 3.1. MODELO DE RECURSO DE CASACIÓN................................................... 237
4.
RECURSO DE QUEJA.............................................................................................. 251 CAP ÍTUL O
IX
MEDIDAS CAUTELARES 1. DEFINICIÓN............................................................................................................. 253 2. OBJETIVOS................................................................................................................ 259 3. FUNCIONES.............................................................................................................. 260 4.
CARACTERES DE LA MEDIDA CAUTELAR..................................................... 260
5. PRESUPUESTOS....................................................................................................... 263 5.
MEDIDAS DE INNOVAR Y DE NO INNOVAR................................................. 275 5.1. Medida de innovar........................................................................................... 275 5.2. Medida de de no innovar................................................................................ 275 C AP ÍTUL O
X
SENTENCIA 1. CONCEPTO............................................................................................................... 277 2. CLASIFICACIÓN...................................................................................................... 278 3. IMPORTANCIA........................................................................................................ 279 4.
SENTENCIAS ESTIMATORIAS............................................................................. 280
5.
Conclusión anticipada del proceso......................................................................... 280
6.
Transacción o conciliación....................................................................................... 280
7.
Especificidad del mandato judicial......................................................................... 281
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PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VÍCTOR ANACLETO GUERRERO 8.
Ejecución de la sentencia.......................................................................................... 281
9.
Deber personal de cumplimiento de la sentencia................................................ 281
10. Ejecución de Obligación de dar suma de dinero.................................................. 282 11. Pago de intereses....................................................................................................... 283 12. Actos administrativos Contrarios a la sentencia.................................................. 283 13. Costas y costos........................................................................................................... 283
Q uin t a P a r t e A) MODELOS DE DEMANDAS CONTENCIOSAS ADMINISTRATIVAS.............................................................. 287 B)
MODELO DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TERMINADO (partes principales)......................................................................... 411
Sexta Parte
JURISPRUDENCIAS SOBRE PROCESOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS............................................................................................... 465
Séptima Parte NORMATIVA DE LOS TEMAS TRATADOS 1)
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL N° 27444......... 595
2)
DECRETO SUPREMO N° 013-2008-JUS TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY N° 27584................................................................................................ 678
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................. 699
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