การกระจายอำนาจในประเทศไทย

i

บทวิเคราะหและขอเสนอแนะเชิงนโบายที่ปรากฎในหนังสือเลมนี้ มิไดสะทอนความคิดเห็นของโครงการพัฒนาแหงสหประชาชาติ คณะ กรรมการบริหารองคกรตางๆ ของสหประชาชาติหรือประเทศสมาชิกตางๆ ของสหประชาชาติ หนังสือเลมนี้เปนหนังสือที่จัดทำขึ้นโดย อิสระภายใตโครงการ “เสริมสรางขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อสนับสนุนการกระจายอำนาจและธรรมาภิบาล ทองถิ่น” โดยความรวมมือของ สำนักงานโครงการพัฒนาแหงสหประชาชาติประจำประเทศไทย กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น กระทรวงมหาดไทย และสถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร สงวนลิขสิทธิ์ สำนักงานโครงการพัฒนาแหงสหประชาชาติประจำประเทศไทย ชั้น12 ตึกสหประชาชาติ ถนนราชดำเนินนอก กรุงเทพฯ 10200 โทรศัพท 0-2288-2088 โทรสาร 0-2280-4294 เว็บไซต http://www.undp.or.th

รายงานผลการศึกษาความกาวหนาของ

การกระจายอำนาจในประเทศไทย โครงการเสริมสรางขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อสนับสนุนการกระจายอำนาจและธรรมาภิบาลทองถิ่น

สถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ธันวาคม 2552

iv

คณะผูวิจัย รองศาสตราจารย ดร. นครินทร

เมฆไตรรัตน

(หัวหนาโครงการฯ)

รองศาสตราจารย ดร. นิยม

รัฐอมฤต

(นักวิจัย)

รองศาสตราจารย ดร. สกนธ

วรัญูวัฒนา

(นักวิจัย)

ผูชวยศาสตราจารย ดร. ดวงมณี

เลาวกุล

(นักวิจัย)

ผูชวยศาสตราจารย ดร. ศุภสวัสดิ์

ชัชวาลย

(นักวิจัย)

อาจารย ดร. อัชกรณ

วงศปรีดี

(นักวิจัย)

อาจารย ดร. วสันต

เหลืองประภัสร

(นักวิจัย)

v

คำนำ การกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นของประเทศไทย แมนวาไดเริ่มดำเนินการมาเปนระยะๆ เมื่อหลายสิบกอน แตในชวงระยะเวลาหนึ่งทศวรรษที่ผานมานี้ ไดมีการดำเนินการอยางเปนระบบ โดยมีแผนการ ดำเนินงาน มีการติดตาม และมีกลไกสนับสนุนใหมีพัฒนาการที่ตอเนื่อง รวมทั้งมีรูปธรรมเห็นไดชัดเจนนับตั้งแตป พุทธศักราช 2542 เปนตนมา ทั้งนี้เปนไปตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 รวม ทั้งรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งมีบทบัญญัติใหมีการดำเนินการกำหนดขอบเขตอำนาจ หนาที่ในการจัดบริการสาธารณะระหวางรัฐและองคกรปกครองสวนทองถิ่น และกำหนดการจัดสรรภาษีระหวางรัฐ และองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยคำนึงถึงภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนสำคัญ เรื่องตางๆ ดังกลาวนี้ ไดกอใหการเปลี่ยนแปลงตอองคาพยพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในหลายแงมุม เปาหมายของการศึกษาวิจัยในครั้งนี้ คือความพยายามที่จะศึกษาและประเมินความความกาวหนา วิเคราะห ปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นในชวงหนึ่งทศวรรษที่ผานมา รวมทั้งการ ทบทวนกรอบนโยบายและระเบียบกฎหมายตางๆ ที่มีผลตอการสงเสริมกระบวนการกระจายอำนาจ ซึ่งจะไดมีการ ประมวลผลรวมจัดทำเปนขอเสนอเชิงนโยบาย (Policy recommendation) ทั้งนี้ โดยอาศัยการศึกษาแนวความคิด และประสบการณเปรียบเทียบกับตัวอยางการกระจายอำนาจในตางประเทศ อีกทั้งจะมีการรวบรวมชุดขอมูลเกี่ยวกับ การกระจายอำนาจในมิติตางๆ สำหรับใชเปนฐานขอมูลในการศึกษาวิเคราะหในทางวิชาการและในทางปฏิบัติรวม 6 มิติ ไดแก โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การคลังทองถิ่น การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การมีสวนรวมของภาคประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถิ่น และการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น อนึ่ง ภายหลังจากคณะผูวิจัยไดจัดทำสัมมนาระดมความคิดเห็นแลว คณะผูวิจัยไดรวบรวมขอมูลและขอโต แยงตางๆ ที่ไดจากการสนทนา โดยมุงเนนประเด็นมิติของความกาวหนาและปญหาของการกระจายอำนาจใน ประเทศไทยในชวงหนึ่งทศวรรษที่ผานมา และไดจัดทำขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย พรอมทั้งเผยแพรใหแกหนวยงาน องคการปกครองสวนทองถิ่นหรือหนวยงานที่เกี่ยวของ เพื่อสรางความชัดเจนในทิศทางและแนวทางการดำเนินงาน และรวมกันผลักดันกระบวนการกระจายอำนาจของประเทศไทยในระยะตอไป

คณะผูวิจัย ธันวาคม 2552

vi

สารบัญ บทที่ 1 บทนำ.

1.1 หลักการและเหตุผล 1.2 วัตถุประสงค 1.3 กรอบการศึกษาวิจัย บทที่ 2 ระเบียบวิธีวิจัยและแผนการดำเนินงาน 2.1 ขอบเขตการดำเนินงาน 2.2 วิธีการดำเนินการ 2.3 แผนการดำเนินงานโครงการ 2.4 ผลที่คาดวาจะไดรับ 2.5 ผลงานที่จะสงมอบ บทที่ 3 แนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวของ 3.1 หลักการและความหมายของการกระจายอำนาจ 3.1.1) แนวคิดเรื่อง “การรวมศูนยอำนาจ” และความเปนเจาของ “การกระจายอำนาจ” 3.1.2) ลักษณะสำคัญพื้นฐานของการกระจายอำนาจ 3.1.3) ประเภทของการกระจายอำนาจ 3.1.4) ผลดีของการกระจายอำนาจ 3.2 การกระจายอำนาจในประเทศไทย 3.2.1) การกระจายอำนาจการปกครองสวนทองถิ่นภายหลังการเปลี่ยนแปลง การปกครอง พ.ศ. 2475 3.2.2) การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังการเปลี่ยนแปลงทาง การเมือง พ.ศ. 2516 3.2.3) การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังการเปลี่ยนแปลง ทางการเมือง พ.ศ. 2535 3.2.4) การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 3.2.5) ทิศทางการปกครองทองถิ่นภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญพ.ศ. 2550

หนา 1 1 2 2 7 7 7 8 9 9 10 10 12 14 18 22 24 25 29 31 41 46

vii

บทที่ 4 มิติความกาวหนาและปญหาของการกรายอำนาจในประเทศไทย 4.1 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.1.1) โครงสรางภายนอกขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.1.2) โครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.2 ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.2.1) ภารกิจหนาที่ที่ตองดำเนินการ 4.2.2) ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ 4.2.3) ภารกิจหนาที่ที่ไดรับมอบหมายโดยกฎหมายตางๆ 4.2.4) ภารกิจที่ไดรับการถายโอนจากราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค 4.3 การคลังทองถิ่น 4.3.1) โครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทย 4.3.2) ความสำคัญของเงินอุดหนุนทั่วไป 4.3.3) โครงสรางรายจายของงองคกรปกครองสวนทองถิ่น.

4.4 การบริหารงานบุคคล 4.4.1) การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นกอน พ.ศ. 2542.

4.4.2) การบริหารงานบุคคลทองถิ่นระหวาง พ.ศ.2542-2550 4.4.3) การบริหารงานบุคคลทองถิ่นในปจจุบัน พ.ศ.2551 4.5 การมีสวนรวมของภาคประชาชน 4.5.1) การมีสวนรวมของภาคประชาชนกับการปกครองสวนทองถิ่น 4.5.2) รูปแบบของการมีสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถิ่นของไทย 4.6 การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.6.1) ความเปลี่ยนแปลงของการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.6.2) ลักษณะและองคประกอบของอำนาจกำกับดูแลทางปกครอง 4.6.3) รูปแบบการใชอำนาจกำกับดูแลทางการปกครอง 4.6.4) ปญหาและอุปสรรคในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น

หนา 47 48 49 53 58 59 64 67 67 68 68 70 71 72 73 74 81 83 83 84 91 91 92 93 97

บทที่ 5 บริบทและประเด็นปญหาสำคัญ 5.1 มิติดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 5.1.1) บริบทดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 5.1.2) ประเด็นปญหาสำคัญในดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

99 99 99 102

viii

5.2 มิติดานภารกิจหนาที่ 5.2.1) บริบทดานภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 5.2.2) สภาพปญหาของการถายโอนและการจัดการภารกิจหนาที่ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น 5.3 มิติดานการคลัง 5.3.1) บริบทของการกระจายอำนาจและสถานภาพทางการคลังทองถิ่น 5.3.2) สภาพปญหาดานการกระจายอำนาจและระบบการคลังทองถิ่น.

5.4 มิติดานการบริหารบุคคล 5.4.1) บริบทของการบริหารงานบุคคลทองถิ่น 5.4.2) สภาพปญหาในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น 5.5 มิติดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน 5.5.1) บริบทของการมีสวนรวมของภาคประชาชนในระดับทองถิ่น 5.5.2) สภาพปญหาของการมีสวนรวมของภาคประชาชน 5.6 มิติดานการกำกับดูแล 5.6.1) บริบทของการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น 5.6.2) สภาพปญหาของกระบวนการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ในปจจุบัน. บทที่ 6 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย 6.1 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายเพื่อการแกไขปรับปรุงการจัดโครงสรางขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น 6.1.1) วิสัยทัศน 6.1.2) ประเด็นยุทธศาสตร 6.1.3) เปาประสงค 6.1.4) กลยุทธ 6.2 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ 6.2.1) กรอบแนวคิด 6.2.2) ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

หนา 105 105 109 111 111 118 120 120 121 122 123 124 126 126 127 130 136 136 136 136 137 142 142 150

ix

6.3 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการกระจายอำนาจทางการคลัง..

6.3.1) วิสัยทัศน 6.3.2) ประเด็นยุทธศาสตร 6.3.3) เปาประสงค 6.3.4) กลยุทธ.

6.4 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น 6.4.1) วิสัยทัศน 6.4.2) ประเด็นยุทธศาสตร 6.4.3) เปาประสงค 6.4.4) กลยุทธ 6.5 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน 6.5.1) วิสัยทัศน 6.5.2) ประเด็นยุทธศาสตร 6.5.3) เปาประสงค 6.5.4) กลยุทธ 6.6 สรุปขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการกำกับดูแล 6.6.1) กรอบแนวคิด 6.6.2) ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการกำกับแลองคกรปกครองสวน ทองถิ่นตามขอเสนอแนะเชิงนโยบาย

หนา 156 156 156 157 157 170 170 170 170 171 185 185 185 185 185 193 193 197

บทที่ 7 บทสังเคราะหประเด็นปญหาและขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย 7.1 บทสังเคราะหประเด็นปญหาและขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย 7.2 การขับเคลื่อนยุทธศาสตรเพื่อการเปลี่ยนแปลง

202 205

บรรณานุกรม

208

x

สารบัญตาราง บทที่ 4 ตารางที่ 4.1 ตารางที่ 4.2 ตารางที่ 4.3 ตารางที่ 4.4

แสดงรายรับ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ป พ.ศ. 2542-2547 แสดงประเภทรายจายป พ.ศ. 2542-2547 คณะกรรมการที่รับผิดชอบการบริหารงานบุคคลทองถิ่นกอน พ.ศ.2542 เปรียบเทียบโครงสรางในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น

บทที่ 5 ตารางที่ 5.1 แสดงรายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นปงบประมาณ 2542-2547 ตารางที่ 5.2 แสดงประเภทรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ปพ.ศ. 2542-2550 บทที่ 6 ตารางที่ 6.1 แสดงสรุปขอเสนอแนะดานการปรับปรุงการจัดโครงสรางขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น ตารางที่ 6.2 แสดงสรุปขอเสนอแนะดานการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ตารางที่ 6.3 แสดงสรุปขอเสนอแนะดานการกระจายอำนาจทางการคลัง ตารางที่ 6.4 แสดงสรุปขอเสนอแนะดานระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ตารางที่ 6.5 แสดงสรุปขอเสนอแนะดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน ตารางที่ 6.6 แสดงสรุปขอเสนอแนะดานการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น

หนา 70 72 74 76 109 117 140 153 167 182 189 200

xi

สารบัญแผนภาพ บทที่ 1 แผนภาพที่ 1.1 แสดงกรอบการศึกษาวิจัย

หนา 5

บทที่ 4 แผนภาพที่ 4.1 แสดงโครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น. แผนภาพที่ 4.2 แสดงการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไป

69 71

บทที่ 5 แผนภาพที่ 5.1 แสดงโครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

115

บทที่ 6 แผนภาพที่ 6.1 แสดงทิศทางในอนาคตสำหรับการกระจายอำนาจและการสงเสริม บทบาทขององคกรปกครองทองถิ่นไทย แผนภาพที่ 6..2 แสดงองคกรกลางการบริหารงานบุคคล

130 172

1

บทที่ 1 บทนำ 1.1 หลักการและเหตุผล การกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นของประเทศไทยเริ่มดำเนินการอยางเปนระบบนับตั้งแต ป พุทธศักราช 2542 เปนตนมา โดยเปนไปตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่ง บัญญัติใหดำเนินการกำหนดอำนาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะระหวางรัฐและองคกรปกครองสวนทองถิ่น และ การจัดสรรภาษีระหวางรัฐและองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยคำนึงถึงภารกิจเปนสำคัญ ภายใตการดำเนินการของ คณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันหรือ รัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็ยังคงใหความสำคัญตอการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น ดังปรากฏในมาตรา 283 วรรคสาม ดังนั้นเพื่อใหการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นบรรลุเปาหมายตามรัฐธรรมนูญ และพระ ราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 30 ซึ่ง กำหนดใหการกระจายอำนาจตองดำเนินไปตามแผนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยเปน แผนที่กำหนดกรอบแนวคิด เปาหมายและแนวทางการกระจายอำนาจโดยยึดหลักการมีสวนรวมจากทุกฝาย มี กระบวนการที่ยืดหยุนและรอบดาน ไมวาจะเปนการถายโอนภารกิจ การกระจายอำนาจทางการคลัง การถายโอน บุคลากร การปรับปรุงประสิทธิภาพในการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิ่น การพัฒนาระบบตรวจสอบและ การมีสวนรวมของประชาชน การปรับปรุงกฎหมายและระเบียบใหสอดคลองกับถายโอนภารกิจ รวมถึงการสราง กลไกกำกับดูแลการถายโอนภารกิจ ทั้งนี้ภายใตหลักการสำคัญของการกระจายอำนาจ ไดแกหลักความเปนอิสระของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น หลักการจัดความสัมพันธระหวางหนวยงานของรัฐในการบริหารราชการแผนดิน และ หลักประสิทธิภาพในการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ภายหลังจากมีการประกาศใชแผนกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐมีพันธกิจจะตองถาย โอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นจำนวน 245 ภารกิจ ภายในระยะเวลา 10 ป (พ.ศ.2544-2553) ซึ่งผล จากการดำเนินการถายโอนดังกลาวเปนไปอยางตอเนื่องโดยมีเปาหมายในการกระจายอำนาจดานการคลังโดยรัฐจะ ตองจัดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมต่ำกวารอยละ 35 ของรายไดของรัฐบาลภายในปงบประมาณ 2549 ซึ่งทั้งสองดานที่กลาวมานี้แมวาจะไมประสบความสำเร็จตามเปาหมายที่ตั้งไว แตเมื่อพิจารณาถึงความกาวหนาในการ ดำเนินการแลว สามารถกลาวไดวามีความกาวหนาพอสมควรเมื่อเปรียบเทียบกับการถายโอนบุคลากรใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น และการปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวของ โดยมีเหตุปจจัยหลายประการที่เกี่ยวของไมวาจะ

2 เปนในเชิงนโยบายและปญหาในการบูรณาการการดำเนินงานของสวนราชการตางๆ นอกจากนี้ ปจจัยที่กลาวไดวา เปนเหตุทำใหการกระจายอำนาจในชวงที่ผานมาไมประสบความสำเร็จเทาที่ควรอาจเนื่องมาจากการขาดการสงเสริม การมีสวนรวมของประชาชนและจากภาคสวนตางๆ ซึ่งผลจากการกระจายอำนาจซึ่งไดแกปริมาณบริการสาธารณะซึ่ง จัดทำโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นยอมสงผลกระทบโดยตรงตอประชาชนอยางหลีกเลี่ยงไมได จากสภาพดังที่ไดกลาว การศึกษาวิจัยเกี่ยวกับความกาวหนาและแนวโนมของการกระจายอำนาจที่ไดดำเนิน มาเป น เวลากว า ทศวรรษจึ ง มี ค วามจำเป น อย า งยิ่ ง เพื่ อ จะได เข า ใจถึ ง สภาพป ญ หาและอุ ป สรรคอั น ขั ด ขวาง กระบวนการกระจายอำนาจ ตลอดจนเขาใจปจจัยสนับสนุนซึ่งสามารถนำมาพัฒนาเปนแนวทางสำหรับการปรับปรุง ใหกระบวนการกระจายอำนาจไดรับการขับเคลื่อนใหบรรลุเปาหมายที่กำหนดไวได โดยการศึกษาวิจัยนี้ กรมสงเสริม การปกครองสวนทองถิ่นในฐานะหนวยงานที่สงเสริมและสนับสนุนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น จะมุงเนนผลการวิจัยซึ่งเสนอขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย (Policy recommendation) ใหแกหนวยงานตางๆ ที่เกี่ยวของ โดยการสะทอนสภาพที่เปนอยูในปจจุบันเพื่อเปนแรงผลักดันใหหนวยงานที่เกี่ยวของรวมกันดำเนินการ สงเสริมการกระจายอำนาจไปในทิศทางที่เหมาะสมตอไป

1.2 วัตถุประสงค (1) เพื่อศึกษาและประเมินความความกาวหนา รวมทั้งวิเคราะหปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจให แกองคกรปกครองสวนทองถิ่นนับตั้งแต พ.ศ.2540 – 2551 (2) เพื่อทบทวนกรอบนโยบายและระเบียบกฎหมายที่มีผลในการสงเสริมกระบวนการกระจายอำนาจในอัน ที่จะเปนขอเสนอเชิงนโยบาย (Policy recommendation) โดยอาศัยการศึกษาเปรียบเทียบกับ ตัวอยางการกระจายอำนาจในตางประเทศ (3) เพื่อสรางความชัดเจนในทิศทางและแนวทางในการดำเนินการ ตลอดจนเพื่อประสานกับหนวยงานที่ เกี่ยวของกับการกระจายอำนาจ (4) เพื่อรวบรวมชุดขอมูลเกี่ยวกับการกระจายอำนาจสำหรับเปนฐานขอมูลสำหรับใชในการศึกษาวิเคราะห ในทางวิชาการและในทางปฏิบัติตอไป

1.3 กรอบการศึกษาวิจัย โครงการวิจัยนี้เปนการศึกษาวิจัยที่มุงเนนการประเมินความกาวหนา วิเคราะหปญหาอุปสรรค ทบทวนกรอบ นโยบาย และระเบียบกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของกับการกระจายอำนาจโดยเฉพาะอยางยิ่งในสิ่งตางๆ ที่ไดมีการ ดำเนินการไปแลวในระหวางป พ.ศ.2540-2551 เพื่อใชเปนฐานของความรูในการจัดทำขอเสนอเชิงนโยบายเรื่องการ กระจายอำนาจของประเทศไทย ในอันที่จะชวยสงเสริมและสนับสนุนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีขีดความ สามารถที่สูงมากขึ้น รวมทั้งมีการบริหารจัดการที่เปนไปตามหลักธรรมาภิบาลอยางเปนรูปธรรมตอไป

3 ฉะนั้น จึงมีกรอบความคิดสำคัญ 3 ชุด ซึ่งในแตละชุดจะมีแนวคิดยอยๆ ที่มีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธกัน และ ทั้งหมดมีความเกี่ยวของกับการวิจัยนี้โดยตรง ดังนี้ กรอบความคิดชุดที่ 1 ความหมายและคุณคาของการปกครองสวนทองถิ่น กรอบความคิดชุดที่ 2 มิติของการประเมินความกาวหนา และปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจ กรอบความคิดชุดที่ 3 แนวความคิดที่วาดวยขีดความสามารถและธรรมาภิบาลขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น

กรอบความคิดชุดแรก ความหมายและคุณคาของการปกครองสวนทองถิ่น ความหมายและคุณคาของการปกครองสวนทองถิ่นเปนฐานคิด (Premise) ที่เกี่ยวของกับความหมายและ คุณคาของการปกครองสวนทองถิ่นเปนการทั่วไป ซึ่งเปนที่ยอมรับในนานาอารยประเทศ กรอบความคิดสามารถแยก ออกไดเปน 4 ประเด็นดังตอไปนี้ 1. แนวความคิดเรื่องการปกครองสวนทองถิ่น เปนองคกรการปกครองและเปนองคกรสาธารณะที่ถูกจัดตั้งขึ้น โดยรัฐสมัยใหม (Local governments as public bodies established by modern state) 2. แนวความคิดวาดวยความเปนอิสระ (Local autonomy) ในการดำเนินการบริหารและปกครองตนเอง 3. แนวความคิดวาดวยความเปนประชาธิปไตยของชุมชนและขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (Local democracy) 4. แนวความคิดเรื่องการบริหารและจัดบริการสาธารณะอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น (Efficiency of local public services) แนวความคิดทั้ง 4 ประการดังกลาว เปนฐานคิดและเปนคำนิยามความหมายขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งในประการแรก มุงทำใหเกิดความเขาใจวา องคกรปกครองสวนทองถิ่น มิใชเปนการปกครองตามธรรมชาติ หากแต เปนองคกรปกครองที่มีลักษณะเปนทางการ (Formal institution) ซึ่งรัฐสมัยใหมที่มีการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยทุกประเทศ ลวนจัดตั้งขึ้นเพื่อใหประชาชนของตนไดปกครองตนเอง และทำหนาที่ใหการบริหารการ ปกครอง รวมทั้งใหบริการประชาชนในเขตพื้นที่ของตนตามที่รัฐสมัยใหมจะไดสละอำนาจ และหรือมอบอำนาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่นของตนไปดำเนินการ ความหมายของการที่รัฐสมัยใหม เปนผูจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่น มีความหมายแบงออกเปน 2 นัยยะ เปนอยางนอย ในประการแรก มีความหมายวา เมื่อรัฐสมัยใหม เปนองคกรผูจัดตั้งรัฐสมัยใหมนั้นๆ ก็ยอมเปนองคกร ผูมีอำนาจในการยุบรวม ยกเลิก หรือเปลี่ยนแปลงเขตการปกครองสวนทองถิ่นได รวมทั้งมีอำนาจในการกำกับดูแล องคกรปกครองสวนทองถิ่นใหดำเนินการไปตามกฎหมายและตามกรอบของการมอบอำนาจ หรือตามกรอบของการ กระจายอำนาจ ซึ่งรัฐสมัยใหมเปนองคกรผูมอบและหรือสละอำนาจนั้นๆ ไปให

4 ในประการตอมา ไดแก การที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ถูกจัดตั้งขึ้น ยอมมีอำนาจรัฐบางประการในการ ดำเนินการบริหารการปกครอง รวมทั้งการแสวงหารายได และคาธรรมเนียมตางๆ อันเปนภารกิจและเปนหนาที่ที่รัฐ สมัยใหมไดมอบหมายและหรือสละอำนาจไปใหดำเนินการ ในประการต อ มา เป น ประเด็ น ที่ ว า ด ว ยความเป น อิ ส ระขององค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น (Local autonomy) ซึ่งมีความหมายวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นควรจะตองมีอิสระในการดำเนินการบริหารองคกร ปกครองตนเอง โดยเฉพาะอยางยิ่ง ในเรื่องการตัดสินใจ การบริหารงบประมาณ บุคลากร และการจัดบริการ สาธารณะตางๆ ฐานคิดในประการนี้ มีความเชื่อวา องคกรที่มีความเปนอิสระนี้ ควรจะมีความเปน “ราชการ” ใน ระดับที่ลดนอยลง โดยมีการทำงานในแบบชุมชน หรือในแบบสมาคม อันเปนแนวทางที่นาเชื่อวา จะสงผลทำใหเกิดมี ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความคุมคา โปรงใส ตรวจสอบได รวมทั้งเกิดมีความพึงพอใจจากประชาชนผูรับบริการ ในระดับที่สูงมากกวาการดำเนินการโดยระบบราชการจากศูนยกลาง นอกจากนี้ ไดแก ความหมายของความเปนประชาธิปไตยในระดับทองถิ่น เนื่องดวยสมาชิกสภาทองถิ่น รวมทั้งผูบริหารทองถิ่นนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน ซึ่งถือวาเปนหลักการขั้นพื้นฐานของระบบประชาธิปไตย ตัวแทนสมัยใหม มิพักกลาวถึง การมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน ผานการเลือกตั้ง การประชุมตางๆ การทำ ประชาคม ฯลฯ ซึ่งเปนฐานคิดและคุณคาที่เห็นความสำคัญของประชาชนวาสามารถทำการปกครองตนเองได สุดทายของกรอบความคิดชุดแรกนี้ ไดแก การจัดการบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่ง เปนการทำหนาที่ทั้งที่กฎหมายไดกำหนดใหเปนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นประการหนึ่ง และเปนการหนาที่ที่ รัฐบาลและหนวยงานสวนกลางไดกำหนดกรอบแผนงานใหมีการกระจายอำนาจและถายโอนภารกิจหนาที่ไปใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่นในอีกประการหนึ่ง

กรอบความคิดชุดที่ 2 มิติของการประเมินความกาวหนา และปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจ มิติของการประเมินความกาวหนา และปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจ ซึ่งมีความตอเนื่องกัน เปน กลุมของแนวคิด (Concepts) ที่ใชในการปฏิบัติงานการศึกษาวิจัยเพื่อการประเมินความกาวหนา และวิเคราะห ปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจในประเทศไทยโดยตรง ซึ่งเปาหมายของการกระจายอำนาจในทางอุดมคติ หรือที่มุงหวัด คือการดำเนินการใหบรรลุคุณคาความหมายและคำนิยามของการปกครองสวนทองถิน่ ตามทีไ่ ดอภิปราย ไวแลวในกรอบความคิดชุดที่ 1 ในการปฏิบัติงานการศึกษาวิจัยเพื่อประเมินความกาวหนา และวิเคราะหปญหาอุปสรรคของการกระจาย อำนาจในประเทศไทยนี้ คณะวิจัยจักไดประเมินและวิเคราะหประเด็นตางๆ รวม 6 มิติ ไดแก โครงสราง ภารกิจ หนาที่ การคลัง การบริหารงานบุคคล การมีสวนรวมของภาคประชาชน และการกำกับดูแลองคกรปกครองสวน ทองถิ่น

5 แผนภาพที่ 1.1 กรอบการศึกษาวิจัย

ปจจัยทั้ง 6 ประการดังกลาวจะมีความสัมพันธเปนเหตุ เปนผลระหวางกัน และสงผลตอระดับของการ กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง ตัวอยางเชน การจัดบริการสาธารณะให แกประชาชนจะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หรือไม คงจะเกี่ยวของกับฐานะการคลัง จำนวนบุคลากร และ โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยอยางไมอาจหลีกเลี่ยงได ฯลฯ ฉะนั้น ในการดำเนินการศึกษามิติที่ เกี่ยวของกับกระจายอำนาจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทั้ง 6 ดาน คณะผูวิจัยจะทำการศึกษามิติตางๆ ดังนี้ โครงสราง เปนการศึกษาลักษณะโดยรวมขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งที่เปนโครงสรางทั่วไปและที่เปน โครงสรางภายในองคกร โครงสรางทั่วไปองคกร อาทิเชนพื้นที่ ประชากร โครงสรางพื้นฐาน ฯลฯ โครงสรางภายใน อาทิเชน องคกรฝายสภาทองถิ่น องคกรฝายบริหารทองถิ่น หนวยงานในทางการบริหารภายในขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น เปนตน ภารกิจหนาที่ เปนการศึกษาอำนาจหนาที่และการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ภายใตพระราช บัญญัติจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่น และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.2542 โดยใหความสำคัญตอภารกิจในความรับผิดชอบตามกฎหมาย ภารกิจในความ รับผิดชอบตามปฏิบัติงานจริง ภารกิจในความรับผิดชอบตามภารกิจที่ถายโอนแลวในปจจุบัน และปญหาและ อุปสรรคของกระบวนการถายโอนภารกิจ และความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการปฏิบัติภารกิจหนาที่ ดังกลาว

6 การคลังทองถิ่น ในเรื่องนี้ คณะผูวิจัยจะใหความสำคัญตอรายจาย และรายรับขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น ดานรายรับจะใหความสำคัญกับแหลงที่มาของรายได กติกา ปญหา อุปสรรคที่เกี่ยวของ ดานรายจายจะให ความสำคัญกับประเภทของรายจาย ความอิสระทางการคลัง การจัดสรรรายไดภาษีจากรัฐบาล เปนตน การบริหารงานบุคคล การศึกษาจะใหความสำคัญทั้งการบริหารทรัพยากรบุคคล (HRM) และการพัฒนา ทรัพยากรบุคคล (HRD) โดยเฉพาะประเด็นระบบการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ประเภทของบุคลากร การอบรม อัตราคาจาง ความกาวหนาในอาชีพ ฯลฯ การมีสวนรวมของภาคประชาชน จะใหความสำคัญตอชองทาง และวิธีการที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปด โอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวม เชน การเลือกตั้ง การทำประชาคมการจัดทำแผนทองถิ่น การถอดถอนผูบริหาร องคกรปกครองสวนทองถิ่น การเสนอรางกฎหมาย การตรวจรับงาน เปนตน การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนการศึกษาถึงวิธีการทั้งในทางกฎหมาย การบริหาร การคลัง และวิธีการอื่นๆ ที่รัฐและราชการสวนกลางไดใชในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น

กรอบความคิดชุดที่ 3 แนวความคิดที่วาดวยขีดความสามารถและธรรมาภิบาลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แนวความคิดที่วาดวยขีดความสามารถและธรรมาภิบาลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไดแก แนวความเรื่อง ขีดความสามารถและธรรมาภิบาลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แนวความคิดในชุดนี้ พิจารณาวา ขีดความ สามารถ (Capacity) ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความสัมพันธโดยตรงกับโครงสราง ภารกิจหนาที่ การคลัง และจำนวนบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น สวนแนวคิดเรื่องธรรมาภิบาล (Good governance) เปนแนวความคิดซึ่งคณะผูวิจัยใชตามกรอบแนวคิดของ พระราชกฤษฎีวาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ซึ่งใหความสำคัญกับหลักคิดเรื่อง นิติธรรม คุณธรรม ความคุมคา ความโปรงใส หลักความรับผิดชอบ และหลักการมีสวนรวมของประชาชน แนวคิดยอยๆ ตามกรอบคิดชุดที่ 3 นี้ จะถูกประยุกตใชในการประเมินความกาวหนา ปญหาอุปสรรค และจัด ทำขอเสนอในเชิงนโยบายเพื่อใหการกระจายอำนาจในประเทศไทยมีความยั่งยืน กลาวคือมีดุลยภาพ ปรองดอง สมานฉันท และเปนไปเพื่อประโยชนสุขของประชาชน

7

บทที่ 2 ระเบียบวิธีวิจัยและแผนการดำเนินงาน 2.1 ขอบเขตการศึกษาวิจัย (1) ศึกษาวิจัยทิศทางและกระบวนการการกระจายอำนาจนับตั้งแตป พ.ศ.2540 จนถึงปจจุบัน โดยเนน ศึกษากระบวนการกระจายอำนาจของประเทศไทย (2) ศึกษาแนวคิดทฤษฎีและโดยเปรียบเทียบกับประสบการณในการกระจายอำนาจในตางประเทศ (3) ศึ ก ษาผลกระทบของนโยบายกระจายอำนาจที่ มี ผ ลต อ ประสิ ท ธิ ภ าพของการถ า ยโอนภารกิ จ งบ ประมาณ บุคลากร และการแกไขระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวของของรัฐบาลในแตละสมัย (4) พิจารณาถึงแนวทางและมาตรการในทางปฏิบัติตอการยกระดับสมรรถนะทางการบริหารและธรรมาภิ บาลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

2.2 ระเบียบวิธีวิจัย การดำเนินโครงการเสริมสรางขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อสนับสนุนการกระจาย อำนาจและธรรมภิบาลทองถิ่น มีวิธีการดำเนินการอยางเปนขั้นตอนดังนี้ 1. การศึกษาขอมูลเอกสาร (Documentary study) เปนการศึกษาผานการรวบรวมเอกสารและขอมูลตางๆ ทั้งในเชิงปฐมภูมิ (Primary source) และทุติยภูมิ (Secondary source) ที่เกี่ยวของกับการดำเนินการกระจาย อำนาจของหน ว ยงานภาครั ฐ ตลอดจนผลสะท อ นจากองค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น และประชาชนในฐานะผู รั บ ผลกระทบจากการกระจายอำนาจ ซึ่งแหลงขอมูลดังกลาวอาจอยูในรูปของวิจัย เอกสารทางวิชาการทั้งภายใน ประเทศและตางประเทศ โดยทำการรวบรวมและประมวลเพื่อจัดทำเปนรายงานความกาวหนาในการกระจายอำนาจ ของประเทศไทย 2. การศึกษาขอมูลภาคสนาม (Field study) ดำเนินการศึกษาและคนควาขอมูลจากผูมีสวนเกี่ยวของใน พื้นที่ โดยวิธีการตางๆ อาทิเชน การสัมภาษณผูบริหาร สมาชิกสภา ขาราชการทองถิ่น รวมถึงประชาชนและภาค สังคมอื่นๆ ที่เกี่ยวของ ซึ่งเปนกลุมเปาหมาย (Focus group) และการจัดประชุมเชิงปฏิบัติการเพื่อระดมสมอง (Brainstorming) และการรับฟงความคิดเห็นจากหนวยงานที่เกี่ยวของ เปนตน 3. การจัดทำรายงานผลการศึกษาวิจัยและความกาวหนาในการกระจายอำนาจ เปนการศึกษาและจัดทำ รายงานความก า วหน า ของกระบวนการกระจายอำนาจ พร อ มทั้ ง ให ข อ เสนอแนะเชิ ง นโยบาย (Policy

8 recommendation) ที่จำเปน อันจะเปนประโยชนในการสงเสริมและสนับสนุนการดำเนินงาน โดยเฉพาะอยางยิ่ง ในสวนที่เกี่ยวกับภารกิจและอำนาจหนาที่ของกรมสงเสริมการปกครองสวนทองถิ่น และจัดพิมพรายงานดังกลาวทั้ง ฉบับภาษาอังกฤษและภาษาไทย พรอมทั้งรวบรวมชุดขอมูลเกี่ยวสถานการณแนวโนมการกระจายอำนาจในชวงเวลา ที่ผานมา 4. การจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ เปนการเผยแพรผลการศึกษาความกาวหนาของการกระจายอำนาจใน ประเทศไทยใหแกหนวยงานที่เกี่ยวของไมวาจะเปนสวนราชการตางๆ สมาคมองคกรปกครองสวนทองถิ่น นักวิชาการ และบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พรอมทั้งแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเกี่ยวกับมาตรการที่เหมาะสมเพื่อ ผลักดันใหกระบวนการกระจายอำนาจเปนไปอยางสอดคลองกับสถานการณ ความพรอมขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นเพื่อจะไดกอใหเกิดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ

2.3 แผนการดำเนินงานโครงการ กิจกรรม 1. ศึกษาสภาพของกระบวนการกระจายอำนาจที่ เปนอยูในปจจุบัน ทั้งในมิติการคลัง ภารกิจและ บุคลากร 2. สำรวจขอมูลและขอเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพปญหา และผลกระทบจากกระบวนการกระจายอำนาจ จากเอกสารและขอมูลตางๆ 3. ศึกษาและคนควาขอมูลจากผูที่มีสวนเกี่ยวของใน พื้นที่ โดยวิธีการตางๆ ที่เกี่ยวของซึ่งเปนกลุม เปาหมาย 4. จัดประชุมเชิงปฏิบัติการเพื่อระดมสมองและการ รับฟงความคิดเห็นจากหนวยงานที่เกี่ยวของ 5. จัดประชุมเชิงปฏิบัติการเผยแพรผลการศึกษา ความกาวหนาของการกระจายอำนาจในประเทศ ไทยแกหนวยงานที่เกี่ยวของทั้งสวนราชการและ สมาคม นักวิชาการและบุคลากรขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น

พ.ศ. 2551 พ.ศ. 2552 ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ.ค. ม.ค. ก.พ.

9

กิจกรรม

พ.ศ. 2551 พ.ศ. 2552 ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ.ค. ม.ค. ก.พ.

6. จัดทำรายงานผลการศึกษาและจัดทำรายงาน ความกาว หนาในการกระจายอำนาจ พรอมทั้งให ขอเสนอแนะเชิงนโยบาย ทั้งฉบับภาษาอังกฤษ และภาษาไทย และจัดทำชุดขอมูลเกี่ยวกับ สถานการณแนวโนมการกระจายอำนาจในชวง เวลาที่ผานมา

2.4 ผลที่คาดวาจะไดรับ (1) กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ท อ งถิ่ น องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น และหน ว ยงานอื่ น ๆ ที่ เ กี่ ย วข อ งได รั บ ทราบถึ ง สถานการณ ผลกระทบ ความกาวหนาและทิศทางของการกระจายอำนาจ (2) ขอเสนอแนะจากการศึกษาวิจัยไดรับการเผยแพรใหแกหนวยงานที่เกี่ยวของเพื่อใชในการปรับปรุง แนวทางการกระจายอำนาจใหเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ สอดคลองกับนโยบายของรัฐบาล (3) ชุดขอมูลเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทั้งในดานการถายโอนภารกิจ การคลัง บุคลากร และการแกไข ระเบียบกฎหมาย เพื่อสามารถนำฐานขอมูลไปใชประโยชนตอไป

2.5 ผลงานที่จะสงมอบ (1) (2) (3) (4)

รายงานการศึกษาเบื้องตน จำนวน 10 ชุด รายงานความกาวหนาการศึกษา จำนวน 10 ชุด รายงานฉบับสมบูรณ จำนวน 10 ชุด เอกสารรายงานความกาวหนากระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทย และขอเสนอจำนวน 500 ชุด (5) เอกสารชุดขอมูลการกระจายอำนาจ จำนวน 500 ชุด

10

บทที่ 3 แนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวของ สาระสำคัญในบทนี้แบงออกเปน 2 สวนหลัก ไดแก สวนแรก กลาวถึงรากฐานทางความคิดของ “การกระจาย อำนาจ” โดยพิ จ ารณาจากกระแสความเคลื่ อ นไหวเพื่ อ ผลั ก ดั น กระบวนการกระจายอำนาจในบริ ส ากล (decentralization movement) ซึ่งปรากฏชัดเจนในชวงกลางทศวรรษที่ 1980 เปนตนมา โดยจะชี้ใหเห็นถึงเหตุ ผลและความจำเปนอันหลากหลาย ซึ่งเปนแรงผลักดันทิศทางการกระจายอำนาจในประเทศตางๆ ทั่วโลกโดยสังเขป รวมตลอดจนอธิบายถึงความแตกตางในประเภทและรูปแบบของการกระจายอำนาจ (type of decentralization) สาระสำคัญในสวนที่สอง จะกลาวถึงความเปนมาของแนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจในบริบทของสังคมการเมืองไทย และทิ ศ ทางการเคลื่ อ นตั ว ของกระแสการผลั ก ดั น การกระจายอำนาจในมิ ติ ท างกฎหมาย (legislating decentralization) นับตั้งแตมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาสูระบอบประชาธิปไตยเรื่อยมาจนถึงปจจุบัน

3.1 หลักการและความหมายของ “การกระจายอำนาจ” ในฐานะที่เปนปรากฏการณการปรับโครงสรางของระบบการเมืองในรัฐสมัยใหม “การกระจายอำนาจ” เปน ทิศทางหนึ่งของการปรับรูปแบบความสัมพันธระหวางรัฐบาลกับหนวยงานบริหารระดับยอยของรัฐ (Subnational units of government) จากเดิมที่มุงเนนการจัดโครงสรางสถาบันการปกครองและการบริหารบนฐานของการรวม ศูนยอำนาจที่กลไกรัฐสวนกลาง (Centralization) มาเปนการกระจายอำนาจหนาที่ความรับผิดชอบ และทรัพยากร ทางการบริหารสูหนวยงานที่เปนกลไกการบริหารนอกศูนยกลาง ทั้งในระดับภูมิภาคและทองถิ่นมากยิ่งขึ้น ตั ว อย า งที่ เ ด น ชั ด ของปรากฏการณ ดั ง กล า วกรณี ห นึ่ ง คื อ การปฏิ รู ป โครงสร า งการบริ ห ารการปกครอง (Government reform) ในประเทศฝรั่งเศสภายใตรัฐบาลพรรคสังคมนิยม ในชวงระหวาง ค.ศ. 1981 ถึง 1986 ซึ่ง กอใหเกิดการเปลี่ยนครั้งใหญในการจัดโครงสรางความสัมพันธระหวางกลไกการบริหารของรัฐในสวนกลางและ หนวยงานในพื้นที่รอบนอก (Center-periphery relations) โดยมีการกำหนดบทบาทหนาที่พรอมกับมอบหมาย อำนาจการบริหารในรูปแบบใหมแกหนวยงานรัฐในสวนภูมิภาคและทองถิ่น ผานการบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวของกับ การปฏิรูปกระบวนการกระจายอำนาจ (Decentralizing reforms) จำนวนมากกวา 40 ฉบับและประกาศกฤษฎีกา อีกกวา 300 ฉบับ1 1

Vivien A. Schmidt, Democratizing France : The Political and Administrative History of Decentralization (New York, Port Chester, Melbourne, Sydney: Cambridge University Press, 1990), p. ix.

11 นอกจากนั้น หากพิจารณากระแสการปรับตัวของระบบการเมืองการปกครองในบริบทที่กวางขวางยิ่งขึ้น จะ พบไดวากระแสการปฏิรูปโครงสรางการบริหารการปกครองในทิศทางที่มุงกระจายอำนาจออกจากศูนยกลางของรัฐ นั้น เปนปรากฏการณที่เกิดขึ้นในทั่วทุกภูมิภาคของโลก ดังจะเห็นไดจากขอเท็จจริงที่วาในปจจุบันกวารอยละ 80 ของประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่อยูในชวงการเปลี่ยนผานของระบบการเมืองในแถบยุโรปกลางและตะวันออก รวมถึงประเทศที่เคยเปนสมาชิกสหภาพโซเวียตเดิม ตางกำลังอยูในชวงของการปรับโครงสรางระบบบริหารการ ปกครองผานกระบวนการกระจายอำนาจจากสวนกลาง2 การปรับตัวของระบบการเมืองในลักษณะดังกลาว ถือเปนทิศทางการปฏิรูปเชิงโครงสรางที่มีนัยสำคัญยิ่งตอ ระบบการบริหารการปกครอง หลังจากประเทศตกอยูภายใตระบบการบริหารการปกครองแบบรวมศูนยอำนาจ และ ทรัพยากรการบริหารไวที่สวนกลางอยางเขมขนมาอยางตอเนื่องตลอดชวงระยะเวลามากกวา 60 ป ซึ่งเปนชวงเวลาที่ ตัวแบบการบริหารรวมศูนยที่สวนกลาง (Centralization model) หรือการบริหารประเทศแบบสั่งการจากบนลงลาง (Top-down approach) กลายเปนเงื่อนไขสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศเกิดใหมทั้งหลายในแถบ แอฟริกา ลาตินอเมริกา และเอเชีย3 เหตุผลหลักประการหนึ่งที่อยูเบื้องหลังกระแสการผลักดันทิศทางการกระจายอำนาจในประเทศตางๆ ที่ ปรากฏทั่วโลกก็คือ ความลมเหลวของการบริหารแบบรวมศูนยที่สวนกลางเปนหลัก และการพัฒนาประเทศแบบสั่ง การในทิ ศ ทางจากบนลงล า ง ซึ่ ง ไม ส ามารถส ง เสริ ม ให เ กิ ด การพั ฒ นาทางเศรษฐกิ จ ในภาพรวมของประเทศ (Economic failure) โดยเฉพาะอยางยิ่งความลมเหลวในการลดระดับความยากจนของประชาชนในระดับลาง กระแสความไมพอใจที่มีตอความลมเหลวในการดำเนินโครงการพัฒนาชนบทที่ริเริ่มและกำหนดจากรัฐบาลในสวน กลางโดยมิไดสะทอนความตองการ และตอบสนองตอสภาพปญหาของชุมชนในระดับทองถิ่น จึงเริ่มปรากฏใหเห็น ชัดเจนมากขึ้น และนำไปสูการผลักดันทิศทางการกระจายอำนาจในประเทศแถบยุโรปกลางและตะวันออกในชวง กลางทศวรรษที่ 1980 เชนเดียวกับกระแสการเสื่อมความเชื่อมั่นในรัฐแบบรวมศูนย (Declining credibility of the centralized state) ซึ่งนำไปสูการผลักดันทิศทางการกระจายอำนาจในประเทศแถบลาตินอเมริกาในชวงนับตั้งแต ค.ศ. 1983 เปนตนมา4 ดวยเหตุนี้ การทำความเขาในรากฐานทางความคิดของ “การกระจายอำนาจ” จึงมีความเกี่ยวของกับแนวคิด พื้นฐานที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่ง นั่นคือ แนวคิดเกี่ยวกับ “การรวมศูนยอำนาจ” ซึ่งเปนเงื่อนไขสำคัญอยางหนึ่งของ กระบวนการสรางรัฐ-ชาติสมัยใหม แตในขณะเดียวกัน ผลกระทบในเชิงลบที่มีตอการพัฒนาประเทศของกลไกรัฐแบบ รวมศูนย ก็ไดกลายเปนเหตุผลและความจำเปนที่ผลักดันใหรัฐตางๆ ตองมีการปรับตัวไปสูทิศทางการกระจายอำนาจ จากศูนยกลางมากยิ่งขึ้น 2 3 4

James Manor, The Political Economy of Democratic Decentralization (Washington, D.C.: The World Bank, 1999), p. viii.

Ibid.

Shahid Javed Burki, Guillerno E. Perry, William R. Dillinger, Beyond The Center : Decentralizing The State (Washington, D.C. : The World Bank, 1999), pp. 1-7.

12 3.1.1 แนวคิดเรื่อง “การรวมศูนยอำนาจ” และความจำเปนของ “การกระจาย อำนาจ” ในกระบวนการสรางรัฐ-ชาติสมัยใหม “การรวมศูนยอำนาจ” (Centralization) เปนทั้งเงื่อนไขและความ จำเปนในการจัดโครงสรางความสัมพันธทางอำนาจภายในรัฐ กลาวคือ ภายในรัฐหนึ่งๆ ยอมมีความจำเปนที่จะตองมี การรวมศูนยอำนาจไวที่สถาบันทางการเมืองการปกครองในศูนยกลางโดยพื้นฐาน การรวมอำนาจที่กลไกรัฐในสวน กลาง มีความจำเปนทั้งในแงของการปกครองภายในประเทศ และการปองกันรักษาความมั่นคงของประเทศจากภัย คุกคามภายนอก และในแงของการบริหารจัดการภาคสาธารณะซึ่งเปนอำนาจหนาที่ขั้นพื้นฐานของรัฐสมัยใหม โดย ทั่วไปอาจจำแนกการรวมศูนยอำนาจไดใน 2 ลักษณะ ไดแก รูปแบบที่หนึ่ง การรวมศูนยอำนาจในทางการเมือง เปนการจัดโครงสรางความสัมพันธทางอำนาจภายในรัฐ บนพื้นฐานความจำเปนที่ตองมีสถาบันทางการเมืองที่เปนศูนยกลางในการสรางความเปนเอกภาพในทางการเมือง ภายในรัฐ เพื่อทำหนาที่ในการเปนตัวแทนการใชอำนาจทางการเมือง และสะทอนถึงเจตจำนงครวมกันของพลเมือง ภายในรัฐนั้นๆ ในแงนี้ การรวมศูนยอำนาจในทางการเมืองจึงหมายถึงการรวมศูนยอำนาจทางการเมืองขององค อธิปตย รูปแบบที่สอง การรวมศูนยอำนาจในทางการปกครอง เปนการจัดโครงสรางกลไกการบริหารภาครัฐ บน พื้นฐานความจำเปนที่จะตองมีการรวมศูนยตัดสินใจกำหนดทิศทางเชิงนโยบาย การจัดสรรทรัพยากร รวมถึงการสั่ง การผานโครงสรางการบริหารในแนวดิ่ง ดังเชนโครงการแบบพีระมิดลำดับชั้นในระบบราชการในรัฐสมัย ซึ่งมุงเนน การจัดระเบียบในทางการบริหารภายในรัฐภายใตโครงสรางหนึ่งเดียว เพื่อการจัดบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานตางๆ แกประชาชนทั่วทุกพื้นที่ภายใตแบบแผนและมาตรฐานอันเดียวกัน การจัดโครงสรางความสัมพันธแบบรวมศูนย ทั้งในทางการเมืองและการปกครองดังกลาวขางตน สงผลใหรัฐ สมัยใหมโดยทั่วไป มีลักษณะสำคัญ ไดแก ประการแรก รัฐมีฐานะเปนองคกรหนึ่งเดียวที่รวมศูนยผูกขาดการใชความรุนแรงโดยชอบธรรม เพื่อรักษาไว ซึ่งความมั่นคงและความสงบเรียบรอยภายในประเทศ กลไกสำคัญในการทำหนาที่ดังกลาว ไดแก กิจการทหารซึ่ง มีหนาที่ในการปกปองคุมครองภัยคุกคามจากภายนอกรัฐ และกิจการตำรวจซึ่งมีหนาที่กำกับการบังคับใชกฎหมาย ตางๆ เพื่อรักษาไวซึ่งความสงบเรียบรอย เปนตน ประการที่สอง อำนาจในการตัดสินใจสูงสุดของรัฐจะรวมศูนยอยูที่สวนกลาง นั่นคือรัฐบาลในฐานะองคกร ฝายบริหารมีอำนาจหนาที่ในการตัดสินใจทางการเมืองและการบริหาร โดยใชอำนาจ “การวินิจฉัยสั่งการ”ผาน โครงสรางกลไกระบบราชการสวนกลาง ซึ่งจะทำหนาที่ถายทอดคำสั่งดังกลาวไปสูกลไกการบริหารงานนอกศูนยกลาง ในขณะที่องคกรนิติบัญญัติของรัฐเปนกลไกการรวมศูนยอำนาจการตัดสินใจกำหนดกฎหมายสำหรับบังคับใชภายใน รัฐ เปาหมายของการรวมศูนยอำนาจการตัดสินใจในลักษณะดังกลาวจึงอยูที่การมุงเนนความเปนแบบแผนอันเดียว กัน (Uniformity) เชน การจัดระบบภาษี ระบบกฎหมาย ระบบการประกันสังคม หรือระบบการศึกษา ซึ่งเปนแบบ แผนเดียวกันทั้งประเทศ เปนตน

13 ประการที่สาม การจัดโครงสรางความสัมพันธระหวางองคกรของรัฐจะวางอยูบนหลักการใชอำนาจตามลำดับ ชั้นการบังคับบัญชา กลาวคือ ความสัมพันธทั้งระหวางองคกรและบุคลากรของรัฐบาลสวนกลางจะเปนไปตามลำดับ ชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) การใชอำนาจหนาที่ของบุคคลในภาครัฐจะตั้งอยูบนความสัมพันธระหวาง “ผูบังคับ บัญชา” และ “ผูใตบังคับบัญชา” ซึ่งมีลักษณะการปฏิสัมพันธในแบบการบังคับบัญชาจากบนลงลาง (Top-down approach) เพื่อใหเกิดความเปนเอกภาพในการบังคับบัญชาในการบริหารงานภาครัฐ อยางไรก็ดี แมวาการจัดโครงสรางความสัมพันธในระบบการบริหารการปกครองแบบรวมศูนยอำนาจจะมี ความจำเปนสำหรับรัฐสมัยใหมโดยทั่วไป แตในอีกดานหนึ่ง การรวมศูนยอำนาจทั้งในทางการเมืองและการบริหาร ปกครองไวที่รัฐบาลสวนกลางอยางเขมขน ก็กอใหเกิดผลกระทบในทางลบตอกระบวนการบริหารงานภาคสาธารณะ และการพัฒนาประเทศในภาพรวมไดเชนกัน ผลกระทบที่สำคัญของการรวมศูนยอำนาจ ซึ่งถือเปนเหตุผลพื้นฐานของ การเรียกรองผลักดันใหมีการกระจายอำนาจจากสวนกลางไปสูภูมิภาคและทองถิ่นใหมายิ่งขึ้นในเวลาตอมา ไดแก ประการที่หนึ่ง การบริหารงานภาคสาธารณะโดยระบบราชการที่มีโครงสรางรวมศูนยที่สวนกลางกอใหเกิด ปญหาความลาชาในการตัดสินใจ (Bureaucratic red tape) เนื่องจากการกระทำการใดๆ ของเจาหนาที่หรือองคกร ของรัฐบาลกลางยอมตองเปนไปตามอำนาจการตัดสินใจหรือวินิจฉัยสั่งการของสวนกลาง และตองเปนไปตามลำดับ ชั้นการบังคับบัญชา สงผลใหการขับเคลื่อนภารกิจตางๆ โดยเฉพาะในดานการบริการสาธารณะเปนไปอยางลาชาและ ไมทันตอความตองการของประชาชน ประการที่สอง การรวมศูนยอำนาจการจัดสรรทรัพยากรทางการบริหารไวที่สวนกลาง กอใหเกิดปญหาความ ไมทั่วถึง การขาดประสิทธิภาพ และประสิทธิผลของการจัดทำบริการสาธารณะในระดับภูมิภาคและทองถิ่น สภาพ ปญหาดังกลาวเปนผลมาจากการจัดโครงสรางระบบราชการที่รวมศูนยทรัพยากรและบุคคลไวที่หนวยงานในสวน กลางเปนหลัก ในขณะที่หนวยงานในสวนภูมิภาคทำหนาที่เปนเพียงกลไกแขนขาของหนวยงานสวนกลาง ซึ่งตั้ง ปฏิบัติการในระดับพื้นที่เทานั้น การบริหารจัดการภารกิจระดับปฏิบัติการจึงขึ้นอยูกับขอจำกัดและเงื่อนไขในการ จัดสรรทรัพยากรทางการบริหารจากหนวยงานในสวนกลางเปนสำคัญ ประการที่สาม การรวมศูนยอำนาจการตัดสินใจกำหนดนโยบายที่สวนกลาง สงผลใหแนวทางการจัดบริการ สาธารณะไมสอดคลองกับปญหา และความตองการของแตละชุมชนทองถิ่น เนื่องจากในแตละพื้นที่ยอมมีลักษณะ ของสภาพปญหา ความจำเปน และความตองการเฉพาะที่หลากหลาย โครงสรางทางการเมืองการปกครองและการ บริหารราชการแบบรวมศูนย ยอมเปนอุปสรรคตอการจัดทำบริการสาธารณะที่มีความยืดหยุนไปตามความจำเปนของ แตพื้นที่ในแตละภูมิภาคและทองถิ่น ประการที่สี่ ระบบการเมืองการปกครองที่รวมศูนยการใชอำนาจทางการเมืองไวที่สวนกลางอยางเขมขน (Concentration of power) สงผลกระทบในการจำกัดการเติบโตของวัฒนธรรมการมีสวนรวมทางการเมืองตาม ระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากโครงสรางระบบการเมืองและการปกครองแบบรวมศูนย เปนการปดโอกาสที่ ประชาชนจะไดเรียนรู ฝกฝน และมีประสบการณในการปกครองตนเอง (Self-government) โดยเฉพาะในการ ปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนระดับทองถิ่น ซึ่งเปนสิ่งสำคัญตอการเจริญเติบโตของวัฒนธรรมทางการ เมืองแบบมีสวนรวมตามระบอบประชาธิปไตย

14 3.1.2 ลักษณะสำคัญพื้นฐานของ “การกระจายอำนาจ” แมวากระแสการปรับโครงสรางความสัมพันธระหวางกลไกภาครัฐในสวนกลางกับสวนภูมิภาคและทองถิ่นใน ทิศทางการกระจายอำนาจออกจากสวนกลาง จะเปนปรากฏการณที่เกิดขึ้นในทั่วทุกภูมิภาคของโลก แตมโนทัศนที่ อธิบายถึงปรากฏการณดังกลาว กลับมีแงมุมและจุดเนนที่แตกตางหลากหลายกันไป5 กลาวคือ ในขณะที่บรรดาผู กำหนดนโยบาย และนักสังคมศาสตร ซึ่งไดรับอิทธิพลจากแนวคิดแบบเสรีนิยมใหม (Neoliberal ideas) มักจะ พิจารณา “การกระจายอำนาจ” ในฐานะที่เปนเครื่องมือสำคัญในการดึงอำนาจทางการบริหารภาคสาธารณะออก จากมือของรัฐที่ผูกขาดอำนาจการสั่งการ (Commandist state) ซึ่งเปนตนตอของปญหาการแสวงหาผลประโยชน จากคาเชาทางเศรษฐกิจ เชนการเลนพรรคเลนพวกในระบบราชการ ไปจนถึงการอาศัยตำแหนงหนาที่แสวงหาผล ประโยชนอยางฉอฉล เปนตน บรรดานักพัฒนาและนักเคลื่อนไหวผูที่ไมพอใจตอความลมเหลวในการดำเนินโครงการพัฒนาและแกปญหา ความยากจนในชนบทของระบบราชการรวมศูนย กลับใหความสำคัญกับ “การกระจายอำนาจ” ในฐานะที่เปนทาง เลือกที่นำไปสูการพัฒนาแบบรวมมือ (Cooperative development) ซึ่งชาวบานในระดับทองถิ่นเปนผูมีบทบาท สำคัญในการผลักดันกำหนดทิศทางการพัฒนาดวยตัวเองเปนหลัก ในขณะที่อีกดานหนึ่ง บรรดาผูที่สนับสนุน กระบวนการกำหนดนโยบายและการแขงขันทางการเมืองแบบพหุนิยม (Pluralist) ก็มักใหความสำคัญกับ “การ กระจายอำนาจ” ในฐานะที่เปนเครื่องมือสำหรับเสริมสรางประชาธิปไตย ผลักดันใหระบบการเมืองแบบปด (Closed political system) ตองเปดพื้นที่สำหรับการกอตัวของกลุมผลประโยชน และแขงขันชวงชิงพื้นที่ทางการเมืองและ ผลักดันนโยบายอยางเปดกวาง สวนนักการเมืองในรัฐบาลกลางก็มักจะพิจารณา “การกระจายอำนาจ” ในฐานะที่ เปนชองทางในการถายเทแบงเบาภารกิจจากหนวยงานในสวนกลางไปสูหนวยงานระดับต่ำกวาในสวนภูมิภาค เปน ตน เนื่องจากมโนทัศนเรื่อง “การกระจายอำนาจ” สามารถพิจารณาไดจากหลากหลายจุดยืนและมุมมองดังกลาว มา อีกทั้งขอเสนอเกี่ยวกับการกระจายอำนาจรัฐออกจากสวนกลาง ยังปรากฏใหเห็นไดทั้งในแนวคิดของนักปฏิรูป ฝายซาย ฝายเสรีนิยม หรือแมกระทั่งฝายขวาสุดขั้ว ยิ่งกวานั้น กระแสการผลักดันการกระจายอำนาจจากสวนกลางก็ มักเกี่ยวของเชื่อมโยงกับวัตถุประสงคที่กวางขวาง ทั้งในดานพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง และเปน กระแสความเคลื่อนไหวในการปฏิรูประบบการเมืองการปกครองที่ปรากฏใหเห็นทั้งในประเทศที่พัฒนาแลวและ ประเทศกำลังพัฒนา ฉะนั้น การทำความเขาใจถึงลักษณะสำคัญของรูปแบบการกระจายอำนาจในภาพรวม จึงควร พิจารณาจากความแตกตางของรูปแบบ และระดับของการมอบหมายอำนาจจากโครงสรางรัฐในสวนกลาง (Degree of delegated power) เปนสำคัญ

5

James Manor, The Political Economy of Democratic Decentralization, p. 1.

15 สำหรับรูปแบบที่หลากหลายและระดับอันซับซอนของการมอบอำนาจหนาที่ในภาครัฐ จากสวนกลางออกไปสู หนวยงานในระดับพื้นที่นอกศูนยกลางนั้น ปรากฏในลักษณะที่แตกตางกันดังตอไปนี6้ ประการแรก รูปแบบของการกระจายอำนาจอาจพิจารณาไดจากการจัดแบง “ภารกิจหนาที่ของรัฐบาล” (Governmental functions) นั่นคือ ระดับของการกระจายอำนาจสามารถชี้วัดไดจากขอบเขตอำนาจหนาที่ใน การมอบหมายภารกิจความรับผิดชอบ ระหวางการรับผิดชอบภารกิจนั้นทั้งหมด (Whole functions) เชน การจัด ระบบการศึกษาทั้งระบบ เปนตน การรับผิดชอบภารกิจเพียงบางสวน (Part functions) เชน การจัดการศึกษาระดับ ประถมศึกษา เปนตน และการรับผิดชอบเพียงแคกำหนดนโยบายระดับลาง (Low-level policy making) เชน การ สรางโรงเรียน เปนตน ระดับความแตกตางของการจัดแบงภารกิจความรับผิดชอบ แสดงใหเห็นไดจากการจัด โครงสรางการบริหารแบบกระจายอำนาจ ซึ่งโครงสรางทางการบริหารจะเปนตัวกำหนดขอบเขตหนาที่ความรับผิด ชอบระหวางหนวยงานในสวนกลางและภารกิจหนาที่ที่มอบหมายใหเปนความรับผิดชอบของหนวยงานในระดับพื้นที่ เชนเดียวกับการจัดสรรงบประมาณซึ่งมีการแบงสัดสวนออกเปนงบประมาณสำหรับการบริหารภารกิจในศูนยกลาง (Centre) และในสวนพื้นที่รอบนอก (Peripheral government) ประการที่ ส อง รู ป แบบการกระจายอำนาจอาจพิ จ ารณาได จ าก “ระบบการจั ด เก็ บ ภาษี ” ของรั ฐ (Taxation) กลาวคือ ระดับของการกระจายอำนาจจากสวนกลางสามารถสะทอนใหเห็นไดจากอำนาจในการยก ระดับรายรับของหนวยงาน (Powers of revenue raising) เชน องคกรปกครองทองถิ่น เปนตน ซึ่งปรากฏในสอง ลักษณะคือ การเพิ่มขึ้นของสัดสวนของรายไดที่ไดรับการจัดสรรจากรัฐในสวนกลางในลักษณะหนึ่ง และอีกลักษณะ หนึ่งคือ ความสามารถในการขยายอัตราการจัดเก็บรายไดในพื้นที่ ซึ่งเพิ่มขึ้นในระดับที่เร็วกวาอัตราเงินเฟอโดย เปรียบเทียบ โดยสวนใหญมักพบไดในการกระจายอำนาจของรัฐบาลในประเทศซึ่งไมมีกฎหมายจำกัดระดับอัตราภาษี ของทองถิ่น (Local tax rates) ทำใหสามารถเพิ่มอัตราภาษีขึ้นโดยแปรผันตามระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจและ อัตราเงินเฟอของประเทศได ประการที่สาม รูปแบบการกระจายอำนาจของรัฐสามารถพิจารณาไดจาก “ระดับการกระจายอำนาจแก สำนักงานระดับพื้นที่ในสังกัดของหนวยงานภาครัฐสวนกลาง” (Level of decentralization within the field offices of central government) กลาวคือ ระดับการกระจายอำนาจใหแกหนวยงานระดับพื้นที่ แสดงให เห็นไดจากลักษณะสำคัญในประการตางๆ ไดแก จำนวนของระดับชั้นตำแหนงบุคลากรในโครงสรางลำดับชั้นภายใน องคการของหนวยงานระดับพื้นที่ ขอบเขตหนาที่ความรับผิดชอบที่มอบหมายแกบุคลากรในระดับพื้นที่ ทั้งในแงของ ปริมาณงานและระดับความเปนเอกเทศในตัดสินใจทางการบริหาร เชน สามารถอนุมัติโครงการใดๆ ที่มีวงเงินงบ ประมาณภายใตขอบเขตที่สวนกลางกำหนดไว เปนตน รูปแบบการประสานการทำงานระหวางหนวยงานตางๆ ที่ตั้ง ปฏิบัติการในพื้นที่เดียวกัน (Form of interdepartmental coordination) ระดับความถี่ของการยื่นเรื่องจาก เจาหนาที่ในระดับพื้นที่ไปยังหนวยงานตนสังกัดในสวนกลางเพื่อใหพิจารณาตัดสินใจ วิธีการจัดการความขัดแยง ระหวางบุคลากรสายบริหารและบุคลากรสายปฏิบัติในหนวยงานระดับพื้นที่ นโยบายในการโอนยายบุคลากรระหวาง 6

Brain C. Smith, “Measuring Decentralization,” in New Approaches to the Study of Central-Local Government Relationships, edited by George Jones (Hampshire: Gower Publishing Company Limited, 1980), pp. 138 – 141.

16 หนวยงานสวนกลางกับหนวยงานในระดับพื้นที่ และระหวางหนวยงานในแตละเขตพื้นที่ดวยกันเอง รูปแบบวิธีการ สื่อสารระหวางหนวยงานในสวนกลางกับหนวยงานระดับพื้นที่ และวิธีการที่หนวยงานในสวนกลางกำกับควบคุม บุคลากรที่ปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ เชน การประเมินผลงาน การรายงานผลการปฏิบัติงาน และการตรวจราชการ เปนตน ประการที่สี่ ระดับการกระจายอำนาจจากสวนกลางสามารถพิจารณาไดจาก “ปริมาณการมอบหมายภารกิจ ความรับผิดชอบแกหนวยการปกครองทองที่” (Amount of delegation to area political authorities) ซึ่ง สะทอนใหเห็นไดจากลักษณะสำคัญไดแก องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสมรรถนะในการบริหารจัดการบริการ สาธารณะพื้นฐานดวยตัวเอง มิใชในฐานะองคกรที่บริหารภารกิจภายใตการกำกับสั่งการจากหนวยงานในระดับเหนือ กวา ขอบเขตการตัดสินใจในการบริหารภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอาจอยูภายใตอิทธิพลการกำกับ ทิศทางของสวนกลาง แตมิใชการอยูภายใตการควบคุมและกำหนดจากสวนกลาง และองคกรปกครองสวนทองถิ่นมี สิทธิตามกฎหมายที่จะพิจารณาตัดสินใจดำเนินการในเรื่องที่เปนประโยชนตอประชาชนในพื้นที่ของตนเอง ประการที่หา รูปแบบการกระจายอำนาจอาจพิจารณาไดจาก “วิธีการจัดตั้งหนวยการปกครองในระดับ พื้นที่และการมอบอำนาจใหแกหนวยงานนั้นๆ” (Method of creating area government and delegating power) กลาวคือ การจัดตั้งองคปกครองในระดับพื้นที่โดยมีอำนาจหนาที่ตามกฎหมาย (Statutory powers) และมี ภารกิจหนาที่ความรับผิดชอบที่ไดรับการกำหนดมอบหมายโดยอำนาจของฝายนิติบัญญัติผานการกำหนดเปน กฎหมาย แสดงถึงระดับการกระจายอำนาจที่มากกวาในกรณีที่อำนาจหนาที่ดังกลาวถูกมอบหมายจากฝายบริหาร ซึ่ง เปนเพียงการมอบอำนาจใหหนวยงานปกครองระดับพื้นที่ทำหนาที่ในฐานะเพียง “หนวยงานตัวแทนของสวนกลาง” (Agent of the centre) ในแงนี้การมีสถานภาพทางกฎหมายในฐานะเปนองคกรนิติบุคคลที่เปนอิสระจากองคฝาย บริหารในสวนกลางจึงเปนตัวชี้วัดสำคัญของระดับการกระจายอำนาจ ประการที่หก รูปแบบการกระจายอำนาจอาจพิจารณาไดจาก “ระดับของสัดสวนงบประมาณรายจาย ทั้งหมดในระดับทองถิ่น ในฐานะที่เปนสวนหนึ่งของการใชจายในภาคสาธารณะโดยรวม” (Level of total expenditure as proportion of total public spending) กลาวคือ ระดับของสัดสวนงบประมาณรายจาย รวมในระดับทองถิ่นเมื่อเทียบกับงบประมาณภาครัฐทั้งหมด สามารถใชเปนตัวชี้วัดเปรียบเทียบระดับการกระจาย อำนาจระหวางรัฐตางๆ ไดคอนขางชัดเจน หรืออาจใชสำหรับเปรียบเทียบระดับการกระจายอำนาจในระบบการเมือง หนึ่งๆ ภายในแตละชวงเวลาไดเชนเดียวกัน นั่นคือ หากสัดสวนของงบประมาณรายจายที่จัดสรรผานการดำเนิน กิจกรรมของหนวยปกครองในระดับพื้นที่ยิ่งมากเทาไหร ก็ยิ่งแสดงใหเห็นถึงระดับการกระจายอำนาจที่สูงขึ้น วิธีการ ชี้วัดดังกลาวมักใชในประเทศสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะในการเปรียบเทียบสัดสวนงบประมาณรายจายของรัฐบาล มลรัฐและองคกรปกครองทองถิ่น อยางไรก็ดี ในกรณีของประเทศที่เปนรัฐเดี่ยวนั้น การเปรียบเทียบสัดสวนงบ ประมาณรายจายระดับทองถิ่นกับงบประมาณภาคสาธารณะในภาพรวม จำเปนตองตัดสัดสวนงบประมาณรายจายใน ดานการระหวางประเทศและความมั่นคงออกเสียกอน เนื่องจากเปนภารกิจที่ไมอยูในขอบขายของการกระจาย อำนาจ

17 ประการที่เจ็ด รูปแบบการกระจายอำนาจสามารถพิจารณาไดจาก “การจัดโครงสรางการปกครองของรัฐ ออกเปนชั้นเดียวหรือหลายชั้น” (Single tier structure of unitary authorities or a multi-tier structure) กลาวคือ การจัดโครงสรางการปกครองที่มีหลายระดับชั้น สงผลใหกระบวนการใชอำนาจหนาที่การ ตัดสินใจในภาครัฐมีลักษณะเปน “ชวงของการใชดุลพินิจ” (Discretionary gaps) ซึ่งแตละชวงของการตัดสินใจจะ กอใหเกิด “การถายเทของอำนาจหนาที่” (Leakages of authority) ขึ้นระหวางองคกรในแตละระดับชั้น ดังนั้น โครงสรางรัฐที่มีหลายระดับชั้นจึงชวยเพิ่มระดับขอบเขตการใชอำนาจหนาที่ตัดสินใจในระดับลางใหมากขึ้น โดย เฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับโครงสรางของรัฐที่มีชั้นเดียว ซึ่งอำนาจการตัดสินใจทั้งหมดรวมศูนยอยูที่สวนกลางหรือการ ตัดสินใจในระดับบนสุด ประการที่แปด ระดับการกระจายอำนาจสามารถพิจารณาไดจาก “อัตราสวนของจำนวนรายไดขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นเมื่อเทียบกับรายไดโดยรวมของรัฐบาล” (Ratio of local government revenues to total government revenues) กลาวคือ สัดสวนของรายไดที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับจัดสรรอุดหนุน จากรัฐบาลกลางในแตละปงบประมาณนั้น เปนดัชนีชี้วัดที่ชัดเจนถึงระดับการกระจายอำนาจในรัฐนั้น เนื่องจาก สัดสวนการจัดสรรงบประมาณอุดหนุนแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความเชื่อมโยงโดยตรงกับการขยายขอบเขต ภารกิจหนาที่ของทองถิ่น และการลดระดับการควบคุมจัดการภารกิจในระดับพื้นที่ของรัฐบาลในสวนกลางลง ดังนั้น สัดสวนของงบประมาณรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเมื่อเทียบกับสัดสวนงบประมาณรายรับรวมของรัฐบาล กลาง จึงสะทอนถึงรูปแบบความสัมพันธระหวางองคกรปกครองในศูนยกลางกับองคกรในระดับพื้นที่ไดเปนอยางดี (Centre-periphery relationship) ประการที่เกา ระดับการกระจายอำนาจอาจพิจารณาไดจาก “สัดสวนของบุคลากรในสังกัดหนวยงานรัฐ สวนกลางกับบุคลากรในสังกัดหนวยงานระดับทองถิ่น” (Central-local personnel ratio) กลาวคือ รูปแบบ ของการกระจายอำนาจอาจสะทอนใหเห็นไดจากการจัดจำแนกกลุมของบุคลากรภาคสาธารณะออกเปนประเภท ตางๆ เชน บุคลากรที่เปนขาราชการในสังกัดหนวยงานของรัฐบาลกลาง บุคลากรในสังกัดหนวยงานระดับพื้นที่ซึ่งได รับการแตงตั้งจากสวนกลาง บุคลากรในสังกัดองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งมาจากการเลือกตั้ง บุคลากรซึ่งเปนพนัก งานในสังกัดองคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนตน สัดสวนของจำนวนบุคลากรที่ปฏิบัติหนาที่ในระดับพื้นที่ เชน ขาราชการในสวนภูมิภาค เปนตน และจำนวนบุคลากรที่อยูภายใตสังกัดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรวมกัน เมื่อ เปรียบเทียบกับจำนวนบุคลากรภาครัฐทั้งหมด จะสะทอนใหเห็นถึงระดับการกระจายปริมาณภารกิจสาธารณะใน ระดับทองถิ่น (Local services) ไดอยางชัดเจน ประการสุดทาย ระดับการกระจายอำนาจอาจพิจารณาไดจาก “ขนาดของหนวยที่ไดรับการกระจาย อำนาจ” (Units of decentralized government) กลาวคือ หากหนวยงานที่ไดรับการกระจายอำนาจจาก รัฐบาลสวนกลางมีขนาดขอบเขตพื้นที่ความรับผิดชอบกวางใหญ ยอมสะทอนใหเห็นถึงระดับการกระจายอำนาจที่สูง ขึ้น เนื่องจากอำนาจหนาที่ที่มากขึ้นสงผลใหหนวยงานระดับพื้นที่ดังกลาวมีความเปนเอกเทศในการบริหารที่มากขึ้น ดวย เชน อาจมีระบบการจัดเก็บรายไดของตัวเองที่มั่นคง มีการพัฒนาความเชี่ยวชาญเฉพาะในการบริหารภารกิจที่ มากขึ้น มีอำนาจที่มากขึ้นในการจัดการภารกิจรวมกับหนวยงานหรือองคกรอื่น เชน หนวยงานภาครัฐในสวนกลาง

18 เปนตน รวมถึงมีศักยภาพในการบริหารจัดการภารกิจที่มีขอบเขตและระดับความซับซอนไดมากกวาหนวยงานระดับ พื้นที่ขนาดเล็ก นอกจากนี้ หนวยของการกระจายอำนาจที่มีขนาดใหญ ยังสงผลใหอำนาจการควบคุมของรัฐบาลที่มี เหนือการปฏิบัติภารกิจในระดับพื้นที่ลดนอยลงอีกดวย

3.1.3 ประเภทของการกระจายอำนาจ จากลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจดังกลาวมา อาจพิจารณาจัดจำแนกประเภทของการกระจาย อำนาจตามมิติของการกระจายอำนาจได โดยการพิจารณาวาการกระจายอำนาจแตละประเภทเปนการกระจาย อำนาจไปยังหนวยงานหรือองคกรในลักษณะใด และอำนาจที่กระจายนี้มีความกวางขวางเพียงใด หากพิจารณา “การ กระจายอำนาจ” ในฐานะที่เปนกระบวนการเปลี่ยนแปลงภายในระบบการเมืองหนึ่งๆ แลว เราสามารถที่จะจัด จำแนกประเภทของกระจายอำนาจไดใน 5 ลักษณะ ดังตอไปนี7้

1) การกระจายอำนาจโดยจำเปนหรือโดยปริยาย (Decentralization by default) การกระจายอำนาจในลักษณะนี้ เกิดจากสภาวะการณที่หนวยงานหรือองคกรภาครัฐในสังกัดของสวนกลาง เกิดความลมเหลวในการดำเนินกิจกรรมตางๆ ในระดับพื้นที่ อันกอใหความไมเชื่อมั่นในบทบาทของหนวยงานภาครัฐ ดังกลาว สภาพความจำเปนที่ภาครัฐไมสามารถตอบสนองตอความตองการและจัดการปญหาในระดับพื้นที่ได สงผล ใหองคกรในภาคประชาสังคม เชน สมาคมตางๆ องคกรอาสาสมัคร องคกรพัฒนาเอกชน และกลุมองคกรชุมชน เปน ตน จำเปนตองแสดงบทบาทอยางเขมแข็งในการจัดการปญหาในพื้นที่ของตัวเอง ผานการรวมกันดำเนินกิจกรรมการ พัฒนาตางๆ เชน การจัดใหมีโรงเรียนของทองถิ่น การจัดระบบสหกรณหรือธนาคารชุมชน การจัดทำโครงการพัฒนา ในรูปแบบตางๆ เปนตน สภาพดังกลาวจึงสงผลผลักดันใหภาครัฐจำเปนตองมีการกระจายอำนาจจากสวนกลางสู หนวยงานหรือองคกรปกครองในระดับทองถิ่นอยางมิอาจเลี่ยงได

2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization) การแปรรู ป กิ จ การของรั ฐ เป น อี ก ประเภทหนึ่ ง ของการกระจายอำนาจ ผ า นกระบวนการโยกโอน (Handover) กิจการบางอยางที่เคยจัดทำโดยหนวยงานของรัฐไปใหภาคเอกชนเปนผูจัดทำแทน เชน กิจการขนสง มวลชน กิจการโทรคมนาคม การไฟฟาและการประปา เปนตน การโอนภารกิจและอำนาจหนาที่ในการจัดบริการ สาธารณะจากหนวยงานภาครัฐไปสูภาคเอกชน เปนผลใหอำนาจหนาที่และทรัพยากรที่เคยรวมศูนยที่ภาครัฐสวน กลางถูกกระจายออกไปอยูภายใตความรับผิดชอบของหนวยงานอื่นๆ นอกภาคราชการ เปาหมายของการกระจาย อำนาจในรูปแบบนี้ เปนไปเพื่อยกระดับคุณภาพและประสิทธิภาพในการจัดการกิจการสาธารณะบางอยาง ซึ่งภาค เอกชนสามารถจัดทำไดอยางมีประสิทธิภาพและสามารถใหบริการตอสังคมโดยรวมไดดีกวาการจัดทำโดยภาครัฐ โดย 7

James Manor, The Political Economy of Democratic Decentralization, pp. 4-12.

19 ใหกลไกทางการตลาด (Market Mechanism) เขามามีบทบาทมากกวาที่จะถูกผูกขาดโดยรัฐ ซึ่งมักจะกอใหเกิด ความไรประสิทธิภาพและการบริการที่มีคุณภาพต่ำ

3) การกระจายอำนาจภายใตแนวความคิดเรื่องการแบงอำนาจทางการบริหาร (Deconcentration / Administrative decentralization) การกระจายอำนาจในลักษณะนี้ เปนการแบงอำนาจของรัฐบาลกลางไปยังองคกรในระดับรองในสังกัด ซึ่งตั้ง ทำการในพื้นที่นอกศูนยกลางหรือทองถิ่น โดยองคกรที่ปฏิบัติงานในระดับภูมิภาคหรือทองถิ่น ซึ่งไดรับการแบง อำนาจหนาที่จากสวนกลาง จะมีความเปนเอกเทศในการตัดสินใจตางๆ ภายในพื้นที่ที่ตนดูแลในระดับหนึ่ง อยางไรก็ ดี อำนาจการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายตางๆ ยังคงอยูที่สวนกลาง เพราะตัวองคกรและบุคลากรที่ไดรับการ แบงอำนาจมีสถานะเปนเพียงหนวยงานสาขาของสวนกลาง ซึ่งมีหนาที่นำนโยบายของตนสังกัดในสวนกลางมาปฏิบัติ ในพื้นที่ การกระจายอำนาจในลักษณะนี้มักเกิดขึ้นภายในระบบราชการ ในลักษณะการแบงภารกิจและอำนาจหนาที่ ออกไปยังองคกรที่ทำงานอยูในพื้นที่ภูมิภาคหรือทองถิ่น โดยมีเปาหมายเพื่อใหการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ นั้นๆ ดำเนินไปอยางมีเอกภาพ บางครั้งจึงเรียกการกระจายอำนาจในลักษณะนี้วา “การกระจายอำนาจทางการ บริหาร” (Administrative decentralization) (Parker, 1995)

4) การกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal decentralization) การกระจายอำนาจทางการคลัง เปนอีกหนึ่งลักษณะของการกระจายอำนาจ โดยหนวยงานในระดับบนหรือ ในสวนกลางพยายามลดระดับการใชอำนาจควบคุมจัดการงบประมาณและการตัดสินใจทางการคลังของหนวยงานใน ระดับลาง เชน การจัดระบบการจัดสรรงบประมาณของหนวยงานในลักษณะที่หนวยงานตนสังกัดในสวนกลางหรือ หนวยงานระดับบน จัดสรรงบประมาณแกหนวยงานในระดับพื้นที่หรือระดับต่ำลงมาในรูปงบประมาณกอนเดียว เพื่อ ใหอิสระแกหนวยงานดังกลาวในการตัดสินใจบริหารจัดการทางการคลังและจัดสรรงบประมาณดังกลาวในราย ละเอียด การกระจายอำนาจทางการคลังสงผลใหหนวยงานในสวนกลางมีบทบาทเพียงกำกับทิศทางนโยบาย ใน ขณะที่หนวยงานระดับปฏิบัติมีอำนาจหนาที่มากขึ้นในการตัดสินใจในการบริหารภารกิจและงบประมาณของตนเอง

5) การกระจายอำนาจภายใตหลักการมอบอำนาจ (Delegation) การกระจายอำนาจภายใตหลักการมอบอำนาจ จะมีระดับของการกระจายอำนาจที่ใหอิสระสูงกวาการแบง อำนาจ อีกทั้งเปนการกระจายอำนาจที่มุงเนนมิติดาน “ภารกิจหนาที่” มากกวาการมุงเนนการกระจายอำนาจหนาที่ ในมิติของ “พื้นที่ปฏิบัติงาน” ดังเชนการกระจายอำนาจในรูปของการแบงอำนาจ กลาวคือ การมอบอำนาจเปนการ กระจายอำนาจ ในลักษณะที่รัฐสวนกลางอาจมอบอำนาจใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น องคกรกึ่งอิสระ องคกร มหาชน หรือองคกรที่จัดทำโครงการเฉพาะกิจตางๆ ที่รัฐบาลไดจัดตั้งขึ้น โดยมีการกำหนดภารกิจเฉพาะที่ชัดเจนให องคกรเหลานั้นสามารถที่จะตัดสินใจและใชอำนาจหนาที่ภายในขอบเขตของตนไดโดยอิสระ แตรัฐสวนกลางก็ยังคงมี

20 อำนาจอยูเหนือองคกรเหลานี้โดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายเปนกรอบในการควบคุมและกำกับบทบาทองคกรที่ได รับการมอบอำนาจ รวมถึงอำนาจในการจัดตั้งและยุบเลิกองคกรภายใตหลักการมอบอำนาจดังกลาว

6) การกระจายอำนาจภายใตหลักการโอนอำนาจ (Devolution) การกระจายอำนาจภายใตแนวคิดเรื่องการโอนอำนาจ ถือไดวาเปนการกระจายอำนาจที่สะทอนใหเห็นถึง ระดับของการกระจายอำนาจที่กวางขวางมากที่สุด ทั้งนี้เพราะเปนการกระจายอำนาจในลักษณะที่รัฐสวนกลางถาย โอนหรือยกอำนาจการตัดสินใจในเรื่องตางๆ ไปยังองคกรปกครองในระดับพื้นที่ ชุมชน หรือทองถิ่นตางๆ อยาง กวางขวาง โดยทั่วไปองคกรที่รับการโอนอำนาจ มักจะเปนองคกรปกครองในระดับทองถิ่นตามหลักการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณของประชาชน นั่นคือ เปนองคกรปกครองที่มีตัวแทนจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ทำ หนาที่ตัดสินใจและกำหนดนโยบายตางๆ ของทองถิ่น รวมถึงมีอำนาจในการตรากฎหมายและออกระเบียบตางๆ เพื่อ บังคับใชภายในพื้นที่หรือชุมชนของตนไดโดยอิสระ โดยที่สวนกลางจะไมเขามามีบทบาทหรือแทรกแซงการทำงาน ขององคกรดังกลาว หรือการแทรกแซงจะเกิดขึ้นก็ตองเปนไปอยางจำกัดมาก โดยมากมักจะเปนเรื่องที่มีความสำคัญ ตอความมั่นคงของประเทศเทานั้น การกระจายอำนาจภายใตแนวคิดเรื่องการโอนอำนาจ มักจะมีการเรียกอีกอยางหนึ่งวาเปน “การกระจาย อำนาจในทางการเมือง” หรือ “การกระจายอำนาจการปกครองตามหลักประชาธิปไตย” (Political or Democratic decentralization) ทั้งนี้ การถายโอนอำนาจเทาที่ปรากฏจะมีอยูดวยกัน 2 ระดับ ไดแก ระดับที่หนึ่ง การโอนอำนาจในทางการปกครอง (Administrative Devolution) เปนการโอนอำนาจบน พื้นฐานของการจัดรูปแบบการปกครองทองถิ่นตามหลัก “การปกครองตนเอง” (Local-self government) ซึ่งเปน หลักการที่เปดโอกาสใหชุมชนทองถิ่นมีการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีอิสระคอนขางสูงในการดูแลชีวิต ความเปนอยู และสามารถจัดทำกิจการตางๆ เพื่อตอบสนองตอปญหาและความจำเปนภายในชุมชนของตนไดอยาง กวางขวาง อีกทั้งยังมีความเปนอิสระทั้งในทางการคลังและบุคลากร รวมถึงการมีทรัพยากรเปนของตนเองสำหรับ บริหารจัดการกิจการสาธารณะตางๆ ไดอยางอิสระ ระดับที่สอง การโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ (Legislative devolution) การโอนอำนาจในลักษณะนี้ถือ ไดวาเปนรูปแบบของการกระจายอำนาจขั้นสูงสุดที่เปนไปไดภายใตการจัดรูปแบบการปกครองในระบบรัฐเดี่ยว (Unitary system) ซึ่ ง เป น การกระจายอำนาจที่ มี ลั ก ษณะเข า ใกล กั บ ระบบสหพั น ธรั ฐ (Federal system) (Heywood, 2002 : 167-168) กลาวคือ เปนการถายโอนอำนาจจากสวนกลางไปยังพื้นที่หรือทองถิ่นหนึ่งๆ โดยเปด โอกาสใหชุมชนที่ไดรับการโอนอำนาจสามารถที่จะกำหนดตัดสินทิศทางในการตัดสินใจทางการเมืองไดดวยตนเอง (Home rule) ผานการจัดตั้งสถาบันทางการเมืองในรูปแบบ “สภา” (Assembly) ที่เปนของตนเอง เพื่อทำหนาที่ ออกกฎหมายและกำหนดนโยบายตางๆ เพื่อบังคับใชภายในพื้นที่ของตน แตทั้งนี้ สภาที่ไดรับการโอนอำนาจนี้ก็ยังถือ

21 วาเปนสวนหนึ่งของรัฐ และไมมีสิทธิในการใชอำนาจอธิปไตยรวมกับรัฐบาลกลางดังเชนในระบบสหพันธรัฐ8 จากรูปแบบการกระจายอำนาจในทั้งหาลักษณะ เมื่อเรานำมาใชภายใตบริบทของการศึกษานี้ที่เกี่ยวของกับ การปกครองทองถิ่น การกระจายอำนาจจึงควรจะครอบคลุมเฉพาะรูปแบบที่สามถึงรูปแบบที่หาเทานั้น ขณะที่สอง รูปแบบแรกควรจะจัดแยกออกไป เนื่องจากการกระจายอำนาจในรูปแบบแรกหรือการกระจายอำนาจโดยจำเปน/โดย ปริยายนั้น เปนการเกิดขึ้นเองในภาคประชนชนมิใชเปนผลจากการดำเนินการจัดสรรหรือแบงปนอำนาจจากรัฐบาล สวนกลาง ขณะที่การกระจายอำนาจในลักษณะของการแปรรูปกิจการภาครัฐนั้น ทายที่สุดแลวมิไดนำไปสูสภาวะของ การกระจายอำนาจที่เปนจริง เพราะจากบทเรียนที่เกิดขึ้นในประเทศตางๆ จะเห็นไดวาการดำเนินการแปรรูปกิจการ ของรัฐนั้นเปนแตเพียง “การโยกยาย” อำนาจและทรัพยากรซึ่งรวมศูนยอยูที่สวนกลางอยูเดิมไปสูบริษัทเอกชนขนาด ใหญ ซึ่งมักจะมีลักษณะรวมศูนยหรือผูกขาดในอีกรูปแบบหนึ่งเชนกัน ดังนั้น จากความหมายและขอบขายของการกระจายอำนาจประเภทตางๆ ดังกลาว หากพิจารณาในมิติของ การบริหารปกครองในระดับทองถิ่น จะเห็นไดวา องคกรปกครองสวนทองถิ่น นับเปนผลของการเปลี่ยนแปลงเชิง โครงสรางระบบการปกครอง ซึ่งเกิดขึ้นจากกระบวนการกระจายอำนาจ แตเนื่องจากการกระจายอำนาจนั้นมีหลาย ระดับดังที่นำเสนอ นั่นยอมหมายความวา ระบบการปกครองทองถิ่นในประเทศหนึ่งๆ ก็ยอมมีอำนาจและความเปน อิสระที่มากนอยแตกตางกันออกไป อีกทั้งองคกรปกครองทองถิ่นที่จัดตั้งขึ้นก็มักจะมีลักษณะของการผสมผสานแนว คิดการกระจายอำนาจที่ตางรูปแบบกัน เชน ในดานของอำนาจหนาที่อาจจะเปนไปภายใตหลักการโอนอำนาจ แตใน ดานของทรัพยากรทางการคลังก็อาจจะเปนไปภายใตอีกหลักการหนึ่งได เชนเดียวกัน ระบบการบริหารงานบุคคล สวนทองถิ่นซึ่งถือเปนทรัพยากรที่สำคัญขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ก็อาจจะมีการจัดระบบไดในหลายลักษณะ ตามระดับหรือรูปแบบของการกระจายอำนาจที่ตางกันออกไป

8

รูปธรรมของสภาที่ไดรับการโอนอำนาจนี้ ปรากฏอยูในประเทศสหราชอาณาจักรที่ไดเกิดกระบวนการโอนอำนาจในระยะครึ่งหลัง ของทศวรรษที่ 1990 ไปยังเวลส สกอตแลนด และไอรแลนดเหนือจนนำไปสูการจัดตั้งสภาแหงชาติเวลส (National Assembly for Wales/Cynulliad Cenedlaethol Cymru), รัฐสภาแหงสกอตแลนด (The Scottish Parliament)และสภาแหงไอรแลนด เหนือ (Northern Ireland Assembly) อยางไรก็ดี มีเพียงสกอตแลนดเทานี้ที่มีลักษณะของการโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ ขณะที่เวลสจะเปนการโอนอำนาจในทางการปกครองมากกวา สำหรับไอรแลนดเหนือยังคงมีปญหาความรุนแรงและความขัดแยง ภายในอยูมากจนทำใหกระบวนการโอนอำนาจไมประสบผลชัดเจนนัก รายละเอียด โปรดดู Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom (Oxford: Oxford University Press, 1999).

22 3.1.4 ผลดีและผลเสียของการกระจายอำนาจ 1) ผลดีของการกระจายอำนาจ ภายในรัฐสมัยใหม การรวมศูนยอำนาจยอมมีขีดจำกัดของในตัวเองเสมอ เนื่องจากการบริหารปกครอง ประเทศที่ประกอบไปดวยประชากรจำนวนมากและพื้นที่ขนาดใหญ โดยรัฐบาลที่ศูนยกลางแตเพียงสถาบันเดียวยอม เปนสิ่งที่เปนไปไดยาก และจะนำไปสูปญหาที่สำคัญ เชน การบริการสาธารณะแบบรวมศูนยที่หนวยงานของรัฐบาล กลาง มักจะกอใหเกิดปญหาในเรื่องประสิทธิภาพ และความลาชาอันเนื่องมาจากขอจำกัดในเชิงโครงสรางขององคกร แบบระบบราชการที่ใหญโตเทอะทะ หรือเกิดสภาพของความ “ไมประหยัดในเชิงขนาด” (‘Diseconomies of scale ’) เปนตน ดวยเหตุนี้ จึงมีความจำเปนที่จะตองมีการถายเทอำนาจในทางการเมืองการปกครองใหอยูมือขององคกร หรือสถาบันที่อยูนอกศูนยกลางออกไป ทั้งนี้ เพื่อใหกิจการตางๆ ที่เปนเรื่อง “ภายใน” (Domestic) ของชุมชน ทองถิ่นแตละแหง ไดกระจายไปอยูภายใตความรับผิดชอบของหนวยงานและองคกรในระดับพื้นที่ สำหรับขอดีของ การกระจายอำนาจมีอยูดวยกัน 4 ประการ ดังนี้ ประการที่หนึ่ง การกระจายอำนาจกอใหเกิดกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนในพื้นที่ (Participation) เนื่องจากการมีอยูของรัฐบาลในระดับทองถิ่น หรือในระดับภูมิภาค ยอมเอื้อตอประชาชนในการเขามามีสวนรวมใน กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองและการกำหนดทิศทางการบริหารภาคสาธารณะไดมากกวา อีกทั้งยังเปนการเปด โอกาสให ป ระชาชนได เข า มามี ส ว นร ว มทางการเมื อ งในระดั บ ชุ ม ชนของตน ตามหลั ก การปกครองตนเองตาม เจตนารมณของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย ประการที่สอง การกระจายอำนาจชวยใหหนวยงานในระดับพื้นที่สามารถตอบสนองตอปญหาและความ ตองการของชุมชน (Responsiveness) เนื่องจากสถาบันทางการเมืองนอกศูนยกลาง ยอมจะมีความ “ใกลชิด” และ ไวตอการรับรูถึงความตองการภายในชุมชน อันจะเปนการสรางเสริมความเขมแข็งใหกับหลักความรับผิดชอบตาม ระบอบประชาธิปไตย (Democratic accountability) อีกทั้งยังสงผลใหการกลไกการบริหารงานในระดับพื้นที่ สามารถทำหนาที่ในการขับเคลื่อนนโยบายและการแกไขปญหาตามนโยบายของรัฐบาลในระดับชาติไดอยางมี ประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ประการที่สาม การกระจายอำนาจการตัดสินใจและการมีสวนรวมของทองถิ่นในกระบวนการบริหารภารกิจ ในระดับพื้นที่ สงผลใหเกิดความชอบธรรม (Legitimacy) ในการใชอำนาจหนาที่ของหนวยงานภาครัฐ โดยเฉพาะใน กรณีการดำเนินโครงการพัฒนาขนาดใหญของภาครัฐในพื้นที่ตางๆ หากมิไดมีการกระจายอำนาจการตัดสินใจหรือ การมีสวนรวมขององคกรชุมชนและองคกรปกครองในระดับทองถิ่น หรือเปนโครงการที่ตัดสินใจโดยหนวยงานภาครัฐ ในสวนกลางแตเพียงฝายเดียว ก็มักจะไมไดรับการยอมรับและนำไปสูการตอตานจากประชาชนในพื้นที่ซึ่งไดรับ ผลกระทบจากโครงการ เปนผลใหการตัดสินใจหรือการใชอำนาจหนาที่ของหนวยงานดังกลาวขาดความชอบธรรมไป ในที่สุด ประการที่ สี่ การกระจายอำนาจเป น เงื่ อ นไขของการบริ ห ารจั ด การตามหลั ก ธรรมาภิ บ าล (Good governance) เนื่องจากการกระจายอำนาจในเชิงการบริหารจะกอใหเกิดการสรางโครงขายของการตรวจสอบและ

23 ถวงดุลซึ่งกันและกัน (Checks and balances) ขึ้นในระบบบริหารจัดการภาคสาธารณะ ไมวาจะเปนการเปดเผย แลกเปลี่ยนขอมูลระหวางกัน การมีสวนรวมในกระบวนการขับเคลื่อนภารกิจระหวางหนวยงาน ซึ่งเปนกลไกสำคัญใน การปองกันการใชอำนาจหนาที่ในการแสวงหาผลประโยชนอยางฉอฉลของเจาหนาที่ภาครัฐ ดังเชนที่มักจะพบไดใน ระบบการบริหารงานภาครัฐที่มีการรวมศูนยอำนาจที่ระดับบนหรือสวนกลางอยางเขมขน

2) ผลกระทบของการกระจายอำนาจ ตลอดหวงทศวรรษที่ผานมาจนถึงปจจุบัน โดยเฉพาะอยางยิ่งในประเทศไทย การกระจายอำนาจมักจะถูก กลาวถึงอยูเสมอวาเปนสิ่งจำเปนและเปนสิ่งที่ดีที่จะตองมี และเรงรัดใหเกิดขึ้นภายในระบบการเมืองการปกครองของ ประเทศ อยางไรก็ดี หากพิจารณาจากขอถกเถียงในเชิงวิชาการ และจากประสบการณที่เกิดขึ้นจริง การกระจาย อำนาจก็มีจุดออนหรือขอเสียเชนเดียวกันกับการรวมศูนยอำนาจ ดังนั้น เพื่อใหมองเห็นถึงขอถกเถียงที่แวดลอมเรื่อง การกระจายอำนาจไดอยางรอบดาน จึงจำเปนที่จะตองเรียนรูถึงดานลบของการกระจายอำนาจดวย ซึ่งในที่นี้เห็นวา การกระจายอำนาจมีขอเสียอยูดวยกัน 3 ประการ ดังนี้ ประการที่หนึ่ง ดานการเมือง : การกระจายอำนาจอาจจะนำไปสูภาวะของความไรเอกภาพและเสถียรภาพใน ทางการเมืองได ดังเชน กรณีของรัฐเดี่ยว การกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นอาจจะเปนแรงผลักเคลื่อนไปสูความเปน สหพันธรัฐ สวนประเทศที่เปนสหพันธรัฐอยูแลว ความเปนเอกภาพก็อาจจะนอยลงไปอีก นอกจากนี้ ในกลุมประเทศ ที่ความเปนเอกภาพมีต่ำอยูแลว เชน ประกอบไปดวยกลุมชาติพันธุ กลุมทางศาสนา ที่มีความแตกตางกันและขัดแยง กันอยูแลว การกระจายอำนาจอาจทำใหเกิดความไรเอกภาพในทางการเมืองได ประการที่สอง ดานการคลัง : การกระจายอำนาจที่มากเกินไป อาจนำไปสูความไรเสถียรภาพในทางการคลัง ของประเทศได เนื่องจากเมื่อสัดสวนทางการคลังในภาคสาธารณะสวนใหญจะอยูในทองถิ่น จึงเปนการยากที่รัฐบาล กลางจะกำหนดทิศทางและควบคุมระบบการคลังของประเทศโดยรวมได และหากการใชจายของทองถิ่นตางๆ ปราศจากวินัยในทางการคลัง เชน การใชจายอยางเกินตัว ขณะที่ความสามารถในการจัดเก็บรายไดมีต่ำ ดังที่เคยเกิด ขึ้นในประเทศแถบละตินอเมริกา ก็จะสรางปญหาใหกับระบบการคลังของประเทศในภาพรวมในระยะยาวได ประการที่สาม ดานความเสมอภาค : การกระจายอำนาจในระดับที่สูงเกินไปอาจจะนำไปสูความแตกตางและ ความไมเทียมกันระหวางพื้นที่หรือทองถิ่นตางๆ ไดงาย ทั้งในทางเศรษฐกิจ การคลัง คุณภาพชีวิต การบริการ สาธารณะ เปนตน โดยเฉพาะในกรณีของการกระจายอำนาจใหองคกรปกครองระดับทองถิ่นรับผิดชอบการหารายได เพื่อการบริหารงานดวยตัวเองเปนหลัก ในขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละพื้นที่อาจมีศักยภาพในการหาราย ไดไมเทากัน หากปราศจากการอุดหนุนทรัพยากรจากสวนกลาง อาจเปนไปไดวาประชาชนในบางพื้นที่อาจไดรับ บริการสาธารณะในระดับคุณภาพที่แตกตางและไมเทาเทียมกับพื้นที่อื่นได

24 3.2) การกระจายอำนาจในประเทศไทย หากพิจารณาทิศทางการกระจายอำนาจในบริบทของประเทศไทย จะพบวาการจัดโครงสรางรูปแบบการ ปกครองในแบบรัฐเดี่ยว (Unitary state) สงผลใหประเทศไทยมีการรวมศูนยอำนาจเขาสูสวนกลางอยางตอเนื่องนับ แตสมัยรัชกาลที่ 5 รวมทั้งที่การกระชับอำนาจเขาสูสวนกลางเปนระยะๆ มากกวาจะมีโครงสรางอำนาจในแบบที่ กระจายอำนาจจากศูนยกลางออกไปตามชุมชนทางการเมืองตางๆ อยางไรก็ตาม กระแสการเปลี่ยนแปลงไปสูระบอบ ประชาธิปไตย (Democratization) และกระแสโลกาภิวัตน (Globalization) ซึ่งปรากฏขึ้นในชวงหลัง ไดสงผลให แนวคิดและการรับรูเรื่องการมีสวนรวมของประชาชน การเมืองของพลเมือง สิทธิมนุษยชน การจัดการสิ่งแวดลอม แบบมีสวนรวมของชุมชน รวมถึงหลักแนวคิดเรื่องธรรมรัฐ หรือการบริหารจัดการบานเมืองที่ดี (Good governance) ฯลฯ ได ก ระจายตั ว ออกไปอย า งกว า งขวางในสั ง คมไทย และส ง ผลประการสำคั ญ ในการผลั ก ดั น ให เ กิ ด การ เปลี่ยนแปลงโครงสรางการบริหารงานภาครัฐ รวมทั้งเกิดขอเรียกรองเรื่องการกระจายอำนาจในประเด็นตางๆ เชน การกระจายอำนาจทางการศึกษา การกระจายอำนาจทางการคลัง การกระจายอำนาจทางการบริหารทรัพยากร เปน ตน9 กระแสการผลักดันการกระจายอำนาจในดานตางๆ ที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการภาคสาธารณะดังกลาว ปรากฏชัดเจนขึ้นในชวงหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 และถูกผนวกเขาเปนสวน หนึ่งของกระแสการปฏิรูปการเมือง และเปนปจจัยสำคัญสวนหนึ่งของการจัดตั้งสภารางรัฐธรรมนูญและประกาศใช รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ซึ่งนับเปนจุดเปลี่ยนครั้งใหญในทิศทางการปกครองทองถิ่นของไทย โดยเฉพาะอยางยิ่ง ภายหลังจากมีการประกาศใชพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น พ.ศ. 2542 รวมทั้งกฎหมายที่ตอเนื่องฉบับอื่นๆ ซึ่งลวนเปนปจจัยเรงเราใหมีการปรับตัวในโครงสรางความ สัมพันธระหวางระบบบริหารราชการในสวนกลางและสวนภูมิภาคกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยมีการกระจาย อำนาจจากสวนกลางสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นมากยิ่งขึ้นเปนลำดับ กระนั้นก็ตาม เพื่อแสดงใหเห็นถึงกระแสการ ปรับตัวของโครงการการบริหารภาคสาธารณะในทิศทางการกระจายอำนาจที่ดำเนินมาจนถึงปจจุบัน คณะผูวิจัยเห็น วาจำเปนตองกลาวยอนไปถึงพัฒนาการการเคลื่อนตัวของทิศทางการกระจายอำนาจในภาพรวมของประเทศไทยโดย สังเขป โดยแบงการพิจารณาพัฒนาการการกระจายอำนาจในประเทศไทยออกเปน 4 ชวงเวลา ดังจะกลาวตอไป ขางหนานี้

9

นครินทร เมฆไตรรัตน และคณะ, ทิศทางการปกครองทองถิ่นของไทยและตางประเทศเปรียบเทียบ (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพวิญูชน, 2546), น. 27.

25 3.2.1 การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การกระจายอำนาจการปกครองจากรัฐบาลสวนกลางสูไปยังองคกรปกครองในระดับทองถิ่นของไทย ปรากฏ รูปแบบชัดเจนครั้งแรกในชวงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเปนประชาธิปไตยในป พ.ศ. 2475 จากจุดเริ่มตน ดังกลาวไดนำมาสูการปรับตัวในการกระจายอำนาจจากสวนกลาง โดยการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบ ตางๆ อยางตอเนื่อง สำหรับทิศทางการกระจายอำนาจจากสวนกลางสูทองถิ่นในยุคแรกของประเทศไทย ปรากฏใน ชวงเวลาระหวางป พ.ศ. 2475 ถึงป พ.ศ. 2516 ซึ่งมีกระแสการเคลื่อนตัวของทิศทางการกระจายอำนาจการปกครอง ในระดับทองถิ่นอยางนอย 3 ชวงใหญๆ ไดแก10 ชวงแรก ชวงเวลาระหวางป พ.ศ. 2475 – 2494 เปนชวงของการเริ่มตนจัดโครงสรางการปกครองทองถิ่น ตามหลักการปกครองตนเองของประชาชนในรูปของ “เทศบาล” และความพยายามแกปญหาการบริหารงานของ เทศบาลในระยะเริ่มตน กลาวคือ ชวงเวลานับแตหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ทิศทางการกระจายอำนาจที่ปรากฏ ขึ้น เปนไปในลักษณะของการพยายามขยายรากฐานของระบอบประชาธิปไตยโดยการผลักดันของชนชั้นนำ ผานการ เสริมสรางความรูความเขาใจเรื่องประชาธิปไตยแกพลเมือง การจัดตั้องคกรปกครองในระดับทองถิ่นในรูป “เทศบาล” อาจกลาวไดวาเปนหนึ่งในเครื่องมือการขยายความรูความเขาใจในกระบวนการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย แบบรัฐสภาแกประชาชน อยางไรก็ตาม ความพยายามดังกลาวของรัฐบาลไมสามารถขับเคลื่อนไปสูเปาหมายไดมาก นัก เพราะรัฐบาลไมสามารถดำเนินการจัดตั้งเทศบาลในทุกพื้นที่ตำบลทั่วประเทศไดอยางที่ตั้งเปาเอาไว ในขณะเดียว กัน บรรดาเทศบาลที่ไดจัดตั้งขึ้นในพื้นที่ตางๆ ยังประสบกับปญหาในการดำเนินการหลายเรื่อง เชน เรื่องงบประมาณ ปญหาความออนแอของฝายบริหารเมื่อเทียบกับดุลอำนาจกับฝายสภาเทศบาล สงผลใหการบริหารงานเทศบาลหลาย แหงตองหยุดชะงักอันเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงคณะผูบริหารเทศบาลบอยครั้ง เปนตน ชวงที่สอง ระหวางป พ.ศ. 2495 – 2501 เปนชวงที่การจัดโครงสรางการปกครองระดับทองถิ่นของไทยเคลื่อ นมาสูทิศทางการพัฒนารูปแบบจากเดิมที่มีเพียงเทศบาลรูปแบบเดียว มาสูการจัดองคกรปกครองทองถิ่นรูปแบบอื่น ที่มีโครงสรางภายในหลากหลาย ทิศทางดังกลาวเปนผลจากปจจัยอยางนอย 3 ประการ ไดแก ประการแรก ปญหา เรื่องรายจายของเทศบาล ซึ่งสวนใหญมีรายไดไมเพียงพอตอรายจาย จำเปนตองพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเปน จำนวนมาก ในขณะที่รัฐบาลก็ประสบปญหางบประมาณอันเนื่องจากสภาวะสงคราม ปจจัยที่สอง สภาพปญหาขอ ติดขัดในการบริหารงานของเทศบาลอันเนื่องจากความขัดแยงระหวางฝายบริหารและฝายสภาจนไมสามารถบริหาร งานตอไปได ซึ่งรัฐบาลมองวาปญหาดังกลาวสวนหนึ่งเกิดจากนักการเมืองทองถิ่นยังไมมีความรูความสามารถในการ บริหารงานเพียงพอ ประการที่สาม ความพยายามนำตัวแบบประสบการณการจัดโครงสรางการปกครองทองถิ่นใน ตางประเทศมาปรับประยุกตเปนแนวทางการจัดองคกรปกครองทองถิ่นของผูนำในรัฐบาล 10 การจัดแบงยุคของพัฒนาการการปกครองทองถิ่นในประเทศไทยโดยละเอียดโปรดดู อลงกรณ อรรคแสง, “พัฒนาการการ จัดโครงสรางองครปกครองทองถิ่นของประเทศไทย : พัฒนาการของการคำนึงถึงความแตกตางหลากหลายของแตละทองถิ่น,” รัฐศาสตรสาร, 26:1 (2548), น. 91-211.

26 ผลจากปจจัยดังกลาวกอใหเกิดแนวคิดการจัดโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบใหมขึ้นในประเทศ ไทย นั่นคือแนวคิดในการปกครองทองถิ่นโดยอาศัยบุคลากรของรัฐหรือขาราชการเขามามีบทบาทชวยบริหารงานของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ในลักษณะที่ขาราชการคนหนึ่งทำหนาที่ทั้งภารกิจในราชการสวนภูมิภาคและราชการ สวนทองถิ่นไปในเวลาเดียวกัน อันนำไปสูการจัดองคกรปกครองสวนทองถิ่นในลักษณะที่ขาราชการเขามามีบทบาท การบริหารงานรูปแบบตางๆ นับตั้งแต การจัดตั้งสุขาภิบาล ใน พ.ศ. 2494 องคการบริหารสวนจังหวัด ใน พ.ศ.

2498 และองคการบริหารสวนตำบล ใน พ.ศ. 2499 ทิศทางการเปลี่ยนแปลงในการจัดโครงสรางการปกครองทองถิ่น ดังกลาว เปนผลใหรูปแบบการกระจายอำนาจการปกครองของไทยเคลื่อนตัวมาสูการจัดใหมีองคกรปกครองสวน ทองถิ่นหลากหลายรูปแบบและระดับ ซึ่งสอดคลองกับสภาพแวดลอมทางการบริหารและความแตกตางของชุมชน มากยิ่งขึ้น ชวงที่สาม ระหวางป พ.ศ. 2501 – 2516 เปนชวงที่ทิศทางการปกครองทองถิ่นอยูภายใตบริบทของการ ปกครองโดยรัฐบาลทหาร ซึ่งสงผลใหขาราชการทหารเขามามีบทบาทอยางสูงในระบบการบริหารราชการโดยรวม ผลกระทบที่สำคัญของการเขามายึดกุมอำนาจการบริหารประเทศโดยทหารที่มีตอการปกครองทองถิ่นในขณะนั้นคือ คำสั่งคณะปฏิวัติเปนผลใหมีการระงับการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นชั่วคราว ทั้งสมาชิกสภาจังหวัดและสมาชิกสภา เทศบาล โดยรัฐบาลกำหนดใหแตงตั้งผูมีคุณสมบัติตามกฎหมายกำหนดใหเขามาดำรงตำแหนงแทนการเลือกตั้ง โดย ใหผูวาราชการจังหวัดเสนอชื่อบุคคลที่เหมาะสมใหปลัดกระทรวงมหาดไทยพิจารณาแตงตั้ง ในขณะที่ผูวาราชการ จังหวัดมีอำนาจหนาที่ในการแตงตั้งบุคคลเขาดำรงตำแหนงในคณะเทศมนตรี รวมถึงอำนาจในการสั่งใหเทศมนตรี ออกจากตำแหนงดวย โดยไดรับความเห็นชอบจากกระทรวงมหาดไทย ผลก็คือในชวงเวลาดังกลาว การปกครอง ทองถิ่นไดตกอยูภายใตบทบาทของขาราชการที่ไดรับแตงตั้งเขามาดำรงตำแหนงเสียเปนสวนใหญ สวนการปรับโครงสรางการปกครองทองถิ่นภายใตรัฐบาลทหาร ปรากฏในลักษณะของการพยายามผลักดันให มีการตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาปรับปรุงรูปแบบการปกครองสวนภูมิภาคและสวนทองถิ่นเสียใหม แตผลที่กอให เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในโครงสรางการปกครองทองถิ่นก็คือ การออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 275/2509 ใหปรับเปลี่ยนโครงสรางของสภาตำบลจากเดิมที่โครงสรางแบงออกเปนฝายสภาและฝายบริหาร มาเปนรูปแบบคณะ กรรมการไมมีการแบงฝาย ซึ่งสมาชิกคณะกรรมการประกอบดวยบุคคล 3 กลุม ไดแก กรรมการโดยตำแหนง ประกอบดวย กำนัน ผูใหญบาน และแพทยประจำตำบล กรรมการโดยการคัดเลือก ไดแก ครูประชาบาลในตำบลนั้น หนึ่งคน ซึ่งคัดเลือกโดยนายอำเภอ และกรรมการโดยการเลือกตั้ง ไดแก ผูทรงคุณวุฒิหมูบานละ 1 คน โดยราษฎรใน หมูบานนั้นเปนผูคัดเลือกดวยวิธีเดียวกับการคัดเลือกผูใหญบาน ดังนั้น ภายหลัง พ.ศ. 2509 รูปแบบการปกครองในระดับตำบลจึงประกอบดวย องคการบริหารสวนตำบล สภาตำบล และคณะกรรมการสภาตำบล กระทั่งในป พ.ศ. 2515 จึงไดมีการยกเลิกองคการบริหารสวนตำบล และ สภาตำบล เหลือเพียงคณะกรรมการสภาตำบล ซึ่งไมมีฐานะเปนนิติบุคคลและไมเปนราชการสวนทองถิ่น สงผลใหรูป แบบองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยในชวงเวลาหลังจากนั้นมีเพียง 3 รูปแบบ คือ เทศบาล สุขาภิบาล และองคการ บริหารสวนจังหวัด นอกจากนี้ ในปเดียวกัน ยังมีการจัดตั้งใหกรุงเทพมหานครมีฐานะเปนหนวยการปกครองทองถิ่น รูปแบบพิเศษเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งรูปแบบดวย

27 กลาวโดยสรุป ทิศทางการจัดโครงสรางการปกครองทองถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นในชวงเวลา ดังกลาว สามารถพิจารณาไดจากมิติของการบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวของกับการจัดโครงสรางการปกครองในระดับ ทองถิ่นที่ปรากฏในแตละชวงเวลาไดตามลำดับ ดังตอไปนี้ 1) พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476 ซึ่งเปนผลใหเกิดการปกครองตนเองรูปแบบแรกใน รูป “เทศบาลตำบล” “เทศบาลเมือง” และ “เทศบาลนคร” รวมถึงการกำหนดใหมีการจัดตั้ง “สภาจังหวัด” ทำ หนาที่สภาที่ปรึกษาที่มาจากการเลือกตั้งตัวแทนประชาชนจากอำเภอละ 1 คน ทำหนาที่ใหคำปรึกษาแกรัฐบาลใน เรื่องเกี่ยวกับการบริหารราชการในจังหวัดและประสานการติดตอระหวางรัฐบาลกับเทศบาล 2) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2481 เปนกฎหมายที่แสดงใหเห็นถึงความพยายามที่จะเพิ่มความเข็มแข็งให ฝายบริหารของเทศบาล ผานการปรับปรุงบทบัญญัติเกี่ยวกับความสัมพันธทางอำนาจระหวางฝายบริหารกับสภา เทศบาลเสียใหม โดยลดอำนาจการควบคุมฝายบริหารของสภาลง นั่นคือการตัดอำนาจการลงมติไมไววางใจนายก เทศมนตรีของสภาออกไป และกำหนดใหนายกเทศมนตรีดำรงตำแหนงประธานสภาเทศบาลควบคูไปดวย 3) พระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481 เปนการพยายามแยกบทบัญญัติที่เกี่ยวสภาจังหวัดออกจาก กฎหมายของเทศบาล และกำหนดอำหนาที่ของสภาจังหวัดใหม จากการใหขอเสนอแนะตอคณะกรมการจังหวัดแทน รัฐบาล โดยไมมีอำนาจในการตั้งกระทูถามกรมการจังหวัด มีเพียงหนาที่ใหคำปรึกษาเพียงอยางเดียว 4) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2486 เปนการออกกฎหมายเพื่อพยายามสรางความเขมแข็งใหกับฝาย บริหารเทศบาลอีกครั้ง มีการเพิ่มจำนวนสมาชิกสภาเทศบาล การเปลี่ยนแปลงที่มาของสมาชิกสภาเทศบาล ประกอบ ดวยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งสวนหนึ่ง และสมาชิกที่มาจากการแตงตั้งของกระทรวงมหาดไทยอีกสวนหนึ่ง การ เปลี่ยนแปลงที่มาของคณะเทศมนตรีใหเปนอำนาจของขาหลวงประจำจังหวัดโดยความเห็นของสภาเทศบาล เปนผล ใหผูวาราชการจังหวัดมีอำนาจแตงตั้งบุคคลนอกสภาเทศบาลมาเปนนายกเทศมนตรีหรือเทศมนตรีได 5) พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2487 และพระราชบัญญัติสภาจังหวัด (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2487 เปนการปรับปรุงแกไขบัญญัติในกฎหมายเพื่อขยายระยะเวลาในการดำรงตำแหนงของสมาชิกสภาทองถิ่นในภาวะ สงคราม มิใหจำเปนตองมีการเลือกตั้งทองถิ่นขึ้นในชวงเวลาระหวางป พ.ศ. 2487 – 2491 กระทั่งมีการเลือกตั้ง ทองถิ่นอีกครั้งในป พ.ศ. 2493 6) พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 เปนความพยายามในการจัดรูปแบบการปกครองในระดับทองถิ่นให หลากหลายยิ่งขึ้น โดยสุขาภิบาลมีฐานะเปนหนวยการปกครองทองถิ่นแบบใหม ตางจากเทศบาลซึ่งมีโครงสรางแบบ สภา-คณะผูบริหาร มาเปนโครงสรางแบบคณะกรรมการ อำนาจหนาที่ของคณะกรรมการสุขาภิบาลมีทั้งอำนาจ นิติบัญญัติและอำนาจการบริหารในเวลาเดียวกัน สุขาภิบาลเปนรูปแบบการปกครองทองถิ่นที่อาศัยการนำของ ขาราชการประจำ โดยอาศัยเจาหนาที่ของรัฐมาเปนผูดำเนินการเปนสวนใหญ ประกอบดวย กรรมการโดยตำแหนง กรรมการโดยแตงตั้ง และกรรมการโดยการเลือกตั้ง สวนใหญสุขาภิบาลจะตั้งขึ้นในพื้นที่ชุมชนหนาแนน แตยังไมถึง เกณฑที่จะตั้งเปนเทศบาล 7) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 เปนความพยายามในการแกปญหาการบริหารงานภายในเทศบาล โดยเพิ่มการควบคุมจากสวนกลางใหมากขึ้น โดยบัญญัติใหแยกคณะเทศมนตรีออกจากสภาเทศบาล และยกเลิกการ

28 ควบตำแหนงประธานสภาเทศบาลของนายกเทศมนตรี และกำหนดใหสภาเทศบาลมีสมาชิก 2 ประเภท คือ สมาชิกที่ มาจากการเลือกตั้ง และสมาชิกที่มาจากการแตงตั้งโดยกระทรวงมหาดไทย 8) พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. 2498 เปนความพยายามในการจัดตั้งองคกรปกครองสวน ทองถิ่นรูปแบบใหมขึ้นอีกระดับหนึ่ง สงผลใหเกิดการปกครองในระดับทองถิ่นครอบคลุมเต็มพื้นที่ประเทศไทย องคการบริหารสวนจังหวัด มีฐานะเปนราชการสวนทองถิ่นรูปแบบหนึ่งและมีฐานะเปนนิติบุคคล มีพื้นที่ดูแลนอกเขต เทศบาลและสุขาภิบาล มีบทบาทตางจากสภาจังหวัดเดิมที่เปนเพียงสภาที่ปรึกษา สงผลใหจังหวัดมีฐานะเปนหนวย บริหารราชการที่มี 2 สถานะซอนกันคือ การเปนหนวยบริหารราชการสวนภูมิภาคที่บริหารราชการขึ้นตรงตอสวน กลาง และจังหวัดในฐานะเปนองคการบริหารสวนทองถิ่นในรูป “องคการบริหารสวนจังหวัด” เปนองคการนิติบุคคล แยกจากการบริหารของสวนกลาง มีโครงสรางการบริหารงานแบบสภา-ฝายบริหาร มีงบประมาณขององคการบริหาร สวนจังหวัดแยกจากงบประมาณบริหารราชการทั่วไป แตมีผูวาราชการจังหวัดเปนหัวหนาฝายบริหารขององคการ บริหารสวนจังหวัด 9) พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ. 2499 เปนการจัดตั้งหนวยการปกครองทองถิ่นในระดับ ตำบลขึ้นในรูปของ “องคการบริหารสวนตำบล” โดยเปนผลใหมีการยกฐานะของ “สภาตำบล” ซึ่งกระทรวง มหาดไทยไดดำเนินการจัดตั้งขึ้นในทุกตำบลนอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาลในทุกจังหวัดในชวงกอนหนานี้ ใหมีฐานะ เปน “องคการบริหารสวนตำบล” ทั้งหมด โดยองคการบริหารสวนตำบลมีสถานะเปนองคกรนิติบุคคล มีรายไดของ ตนเอง โครงสรางประกอบดวย สภาตำบลทำหนาที่ฝายนิติบัญญัติ ประกอบดวยสมาชิกโดยตำแหนง ไดแก กำนัน ผูใหญบาน และสมาชิกจากการเลือกตั้งจากหมูบานละ 1 คน และคณะกรรมการตำบลทำหนาที่ฝายบริหารที่มาจาก การแตงตั้งของนายอำเภอ เมื่อสภาตำบลอนุมัติงบประมาณใหดำเนินการใดๆ ก็สามารถดำเนินการไดโดยอิสระตามที่ กฎหมายและระเบียบกำหนดไวใหเปนอำนาจหนาที่ โดยตำบลที่ยกฐานะเปนองคการบริหารสวนตำบลแลว ใหมีการ ยกเลิกคณะกรรมการตำบลที่มีอยูเดิม 10) ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 กำหนดใหยกเลิกพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการสวนตำบล พ.ศ. 2499 และแกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2511 กำหนดใหตำบลจัดระเบียบบริหารโดยมี สภาตำบล ประกอบดวย คณะกรรมการสภาตำบล ซึ่งมีกำนันเปนประธาน มีผูใหญบานในตำบลและแพทยประจำ ตำบลเปนกรรมการโดยตำแหนง มีกรรมการผูทรงคุณวุฒิเลือกตั้งโดยราษฎรในหมูบานๆ ละ 1 คน 11) ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 กำหนดใหมีการจัดรูปแบบการปกครองในจังหวัดนครหลวงกรุงเทพ ธนบุรีใหม โดยรวมจังหวัดนครหลวงกรุงเทพธนบุรี องคการบริหารสวนจังหวัดนครหลวงกรุงเทพธนบุรี เทศบาล นครหลวง และสุขาภิบาลตางๆ ที่อยูในเขตจังหวัดนครหลวงกรุงเทพธนบุรี เขาเปนองคกรหนวยเดียวกันเรียกวา “ กรุงเทพมหานคร” มีผูบริหารคือ ผูวาราชการกรุงเทพมหานครและรองผูวาราชการกรุงเทพมหานคร จากการแตงตั้ง ของคณะรัฐมนตรี และมีสภากรุงเทพมหานคร ประกอบดวยสมาชิกจากการเลือกตั้งเขตละ 1 คน และสมาชิกจาก การแตงตั้งของรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยจำนวนเทากับสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง กรุงเทพมหานครมีฐานะ เปนนิติบุคคลและเปนหนวยงานรูปแบบพิเศษ อยูภายใตการควบคุมของรัฐบาลในบางสวน กระทั่งในป พ.ศ. 2518 จึงไดมีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร กำหนดใหมีโครงสรางการบริหารงานแบบ

29 สภา-นายกเทศมนตรี นั่นคือมีสภากรุงเทพมหานครและผูวากรุงเทพมหานครและรองผูวากรุงเทพมหานคร ที่มาจาก การเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

3.2.2 การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง พ.ศ. 2516 การรื้อฟนสูการปกครองในระบอบประชาธิปไตยภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเดือนตุลาคม พ.ศ.

2516 ปรากฏวาไดมีความพยายามปรับปรุงระบบการปกครองทองถิ่นของไทยครั้งใหญใหมีความสอดคลองกับ หลักการของระบอบประชาธิปไตย นโยบายและแนวคิดเกี่ยวกับการปรับปรุงกฎหมายการปกครองทองถิ่นไดรับความ สนใจเปนอยางมาก ดังจะเห็นไดจากการตราและเสนอรางกฎหมายที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่นจำนวนมาก ไดแก 1) พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2517 กำหนดอำนาจหนาที่ดานการดำเนินกิจการโรงจำนำของ เทศบาล 2) พระราชบัญญัติยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 กำหนดใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดอีกครั้ง ภายใน 30 วัน และใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลภายใน 90 วัน 3) พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการกรุ ง เทพมหานคร พ.ศ. 2518 กำหนดให ผู ว า ราชการ กรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง 4) การดำเนินนโยบายโครงการพัฒนาทองถิ่นและชวยใหประชาชนในชนบทมีงานทำภายใตชื่อ “โครงการเงิน ผัน” ของรัฐบาล ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช โดยอาศัยกลไกการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนชองทาง การจัดสรรงบประมาณพัฒนาลงสูชุมชน 5) รางพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงธนบุรี เสนอใหธำรงรักษาสถานะทางประวัติศาสตรของ กรุงธนบุรีแยกตางหากจากกรุงเทพมหานคร แตถูกโตแยงจนตกไป 6) รางพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด กำหนดใหเพิ่มอำนาจสภาจังหวัด เพิ่มบทบาทสภา จังหวัดในการตั้งกระทูถาม และลดอำนาจผูวาราชการจังหวัด และใหตั้งสำนักงานเลขาธิการสภาจังหวัด 7) นโยบายการปรับปรุงการปกครองทองถิ่นของกระทรวงมหาดไทยในป พ.ศ. 2518 เสนอใหมีการปรับปรุง รูปแบบและโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกรูปแบบมาจาก การเลือกตั้ง ใหขาราชการถอนตัวจากการดำรงตำแหนงในองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพิ่มรายไดและความเปนอิสระ แกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และปรับปรุงการบริหารงานบุคคลทองถิ่นใหมีคณะกรรมการชุดเดียว เปนตน 8) รางพระราชบัญญัติสุขาภิบาล (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เสนอโดยรัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช ในป พ.ศ. 2519 กำหนดใหสุขาภิบาลมีคณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด 9) รางพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่...) พ.ศ. ... กำหนดใหคณะผูบริหารเทศบาลมาจากการเลือกตั้ง โดยตรงของประชาชน 10) รางพระราชบัญญัติประชาภิบาล (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เสนอใหผูวาราชการจังหวัดออกจากการดำรง

30 ตำแหนงในองคการบริหารสวนจังหวัด และใหนายกองคการบริหารสวนจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจาก ประชาชน และแยกพื้นที่องคการบริหารสวนจังหวัดออกจากพื้นที่เทศบาล 11) การมอบหมายใหกระทรวงมหาดไทยแตงตั้ง “คณะกรรมการสงเสริมการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” ขึ้น ในป พ.ศ. 2519 เพื่อสงเสริม ศึกษา พัฒนา และใหความรูและใหความชวยเหลือแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น 12) การแตงตั้ง “คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” โดยกระทรวง มหาดไทย ในป พ.ศ. 2519 เพื่อปรับปรุงและพัฒนาการปกครองประเทศในทุกระดับ โดยเฉพาะการเสนอแนวทาง การปรับปรุงการปกครองทองถิ่นแกคณะรัฐมนตรี 13) รางพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ... เสนอใหยุบสุขาภิบาลนาเกลือแลวตั้งเปน เมืองพัทยา และใหนำรูปแบบผูบริหารมืออาชีพ (City Manager) มาใชในการบริหารเมืองพัทยา โครงสรางประกอบ ดวยสภาเมืองพัทยา มีนายกเมืองพัทยาและปลัดเมืองพัทยาเปนฝายบริหารงาน 14) การแตงตั้งคณะกรรมการปรับปรุงสภาตำบลโดยกระทรวงมหาไทย ในป พ.ศ. 2524 เสนอใหสภาตำบลมี สถานะเปนนิติบุคคล 15) รางพระราชบัญญัติของกระทรวงมหาดไทยในการพยายามเสนอใหมีการปรับปรุงสภาตำบล ในป พ.ศ.

2531 เสนอใหสภาตำบลเปนหลักพื้นฐานของการปกครองสวนภูมิภาค มิใชราชการสวนทองถิ่น โครงสรางการบริหาร แบงเปนสภาตำบลกับคณะกรรมการบริหารสภาตำบล 16) รางพระราชบัญญัติของพรรคประชาธิปตย ในป พ.ศ. 2531 เสนอใหการปกครองระดับตำบลมี 2 ประเภท คือ สภาตำบลที่เปนการปกครองทองถิ่น และสภาตำบลที่เปนการบริหารราชการสวนทองถิ่น 17) รางพระราชบัญญัติของพรรคกิจสังคม กำหนดใหสภาตำบลเปนราชการสวนทองถิ่น การบริหารงานของ สภาตำบลประกอบดวยคณะกรรมการสภาตำบลและปลัดตำบล โครงสรางการบริหารสภาตำบลเปนรูปแบบสภา-ผู จัดการ 18) รางพระราชบัญญัติของพรรคราษฎร กำหนดใหสภาตำบลมีจำนวนหมูบานไมนอยกวา 3 หมูบาน มีสภา ตำบลและมีฐานะเปนนิติบุคคล โครงสรางประกอบดวย สมาชิกสภาตำบลและคณะกรรมการบริหารสภาตำบล 19) รางพระราชบัญญัติของพรรคประชากรไทย เสนอใหสภาตำบลอาจยกฐานะเปนนิติบุคคลไดตามหลัก เกณฑ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในราชกฤษฎีกา สภาตำบลใดที่มีราษฎรและรายไมรวมเงินอุดหนุนถึงเกณฑที่ กำหนดในราชกฤษฎีกาแลว ใหกระทรวงมหาดไทยดำเนินการใหมีการปกครองทองถิ่นภายใน 2 ป อยางไรก็ตาม ในระหวางที่สภากำลังพิจารณารางกฎหมายสภาตำบลดังกลาวมาอยูนั้น ไดเกิดเหตุการณยึด อำนาจโยคณะรักษาความสงบเรียบรอยแหงชาติ (รสช.) ในวันที่ 23 กุมภาพันธ พ.ศ. 2534 เปนผลใหรางกฎหมาย สภาตำบลตางๆ ตกไป

31 3.2.3 การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง พ.ศ. 2535 ภายหลังการรัฐประหารของของสภารักษาความสงบเรียบรอยแหงชาติ (รสช.) ในเดือนกุมภาพันธ 2534 เพียงเล็กนอย ไดมีการประชุมของนักวิชาการกลุมหนึ่งที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ในที่ประชุมดังกลาวมีความเห็น พองตองกันวา ที่ประเทศไทยจะมีความเปนประชาธิปไตยมากขึ้นก็ตอเมื่อกลุมพลังทางสังคมตางๆ มีบทบาทใน กระบวนการกำหนดนโยบายและมีอำนาจในองคกรปกครองสวนทองถิ่นของตนเอง และตราบเทาที่ขาราชการ กระทรวงมหาดไทยยังคงผูกขาดอำนาจการบริหารงานทั่วประเทศแลว ก็ไมมีทางที่จะเกิดประชาธิปไตยแบบมีสวน รวมของประชาชนอยางแทจริง11 กระแสเรียกรองการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดไดหวนกลับมาเกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อป พ.ศ. 2535 ในครั้งนี้มี น้ำหนักมากขึ้นเพราะเริ่มโดยนักการเมืองจำนวนหนึ่งเริ่มการหาเสียงเรื่องการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด โดยไดรับ แรงสนั บ สนุ น แนวความคิ ด จากนั ก วิ ช าการและป ญ ญาชนจำนวนมากกว า ที่ เ คยมี ม าเพราะ แทบจะไม มี ใ คร ปฏิเสธ(อยางมีเหตุมีผล)12 ไดวา การเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดนั้นมีผลดีตอการกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตย และความชอบธรรมมากกวาการระบบการแตงตั้งผูวาราชการจังหวัด ดังนั้นเมื่อพรรคการเมืองบางพรรคเริ่มขึ้น พรรคอื่นๆ ที่เหลือจึงเกิดการลอกเลียนแบบโดยหลายพรรค13 ใหสัญญาวาจะจัดใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด ขึ้นภายหลังการเลือกตั้ง สำหรับเงื่อนไขที่นำไปสูการเกิดกระแสผลักดันนโยบายการกระจายอำนาจในสังคมไทยใน ชวงเวลาดังกลาวนี้ ไดแก

1) แนวความคิดเรื่องการเปน “ผูที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชน” เริ่มที่จะมีความ สำคัญมากยิ่งขึ้น สาเหตุสำคัญที่ทำใหมีการเดินขบวนคัดคาน รสช. จนนำไปสูเหตุการณพฤษภาทมิฬนั้นเนื่องมาจากการ 11 “Academics suggest democratic solutions,” Bangkok Post, March 20, 1991, p. 6.

12 มีการคัดคานการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดอยูบาง โดยเฉพาะจากกลุมขาราชการประจำที่ไดรับผลกระทบ แตก็ไดรับการวิพากษ วิจารณวาลวนแลวแตเปนคำคัดคานที่ปราศจากเหตุผลที่เพียงพอ เชน 1) การเปนรัฐเดี่ยว (unitary state), 2) การเกรงวาจะไดผู มีอิทธิพลหรือเจาพอมาเปนผูวาราชการจังหวัด, 3) ความพรอม(ความรู และความเขาใจในระบอบประชาธิปไตย)ของประชาชนมีไม เพียงพอ, 4) ผูวาฯคือตัวแทนราชการบริหารสวนภูมิภาค(ไมใชทองถิ่น) ดังนั้นอีก 100 ปก็เลือกตั้งไมได, 5) ปญหาความมั่นคงและ การแบงแยกดินแดน, และ 6) การเลือกตั้งไมใชเปนวิถีทางเดียวที่จะเปนประชาธิปไตย และ การเปนประชาธิปไตยก็ไมใชวาจะตอง เลือกตั้งเสมอไป, 7) ระบบการเลือกตั้งของไทยขาดความสุจริตและเปนธรรมที่เพียงพอ ฯลฯ เปนตน 13 ไดแกพรรคการเมืองขนาดใหญมากขึ้น เชน พรรคประชาธิปตย (มีจำนวนส.ส.ในสภาฯ รอยละ 21.9) พรรคพลังธรรม (รอยละ 47) และพรรคเอกภาพ (รอยละ 2.2) เปนตน (จดหมายขาวภายใน สถาบันนโยบายศึกษา ฉบับที่ 5 เดือน ก.พ. 2536 หนา 5-6 และ ผลการเลือกตั้ง ส.ส. พ.ศ. 2535 (กรุงเทพฯ: กรมการปกครอง, 2535)) เมื่อเปรียบเทียบกับการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อป พ.ศ.

2529 แลว พรรคที่พดู ถึงเรื่องการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดอยูบาง แตเปนพรรคขนาดเล็ก เชน พรรค มวลชน พรรคราษฎร และ พรรคกาวหนา เปนตน ขอมูลพื้นฐาน พรรคการเมืองปจจุบัน และ มนุชญ วัฒนโกเมน, (2529) พรรคการเมืองกับการเลือกตั้ง ป พ.ศ. 2522-2526 หนา 57-82

32 ปฏิเสธนายกรัฐมนตรีที่ไมไดมาจากกลุมคนที่เปนสมาชิกสภาผูแทนราษฏร และอีกปจจัยหนึ่งที่อาจนับไดวาเปนปจจัย ที่เริ่มกอตัวขึ้นกอนในเดือนพฤศจิกายน 2534 คือเริ่มมีการพูดถึง ที่มาและบทบาทของวุฒิสมาชิก ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 (รัฐธรรมนูญ ฉบับ รสช.) กำหนดที่มาของวุฒิสมาชิกมาจากการแตงตั้ง โดยในจำนวน วุฒิสมาชิก 270 คนนั้น ประมาณ สองในสามเปนผูไดรับการแตงตั้งจากกลุมของขาราชการระดับสูงทั้งทหารและพลเรือน โดยวุฒิ สมาชิกทั้งหมดมีอำนาจและบทบาทมาก กลาวคือมีอำนาจในการพิจารณาและออกพระราชกำหนด และการขอเปด อภิปรายเพื่อลงมติไมไววางใจรัฐบาลได ซึ่งราวกับวาวุฒิสมาชิกที่มาจากการแตงตั้งมีอำนาจและบทบาทคลายๆ กับ สมาชิ ก สภาผู แ ทนราษฎร ซึ่ ง น า จะมี ค วามขั ด แย ง กั บ หลั ก การของความเป น ตั ว แทนของประชาชน ในระบอบ ประชาธิปไตย ภายหลังจากเหตุการณพฤษภาทมิฬสิ้นสุดลง รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 ไดรับการแกไขในประเด็นที่ใหความ สำคัญกับ “ความเปนตัวแทนของประชาชน” มากยิ่งขึ้น เชน ตำแหนง นายกรัฐมนตรีจะตองมาจากสมาชิกสภา ผูแทนราษฎรที่ไดรับการเลือกตั้งจากประชาชน14 ในขณะที่อำนาจหนาที่ของวุฒิสมาชิกที่มาจากการแตงตั้งไดถูก จำกัดลงไป เชน การไมใหประธานวุฒิสภา เปนประธานรัฐสภาโดยตำแหนง โดยแกไขให ประธานสภาผูแทนราษฎร เปนประธานรัฐสภาโดยตำแหนงแทน15 ซึ่งตำแหนง ประธานรัฐสภามีความสำคัญเนื่องจากจะเปนผูลงนามรับสนอง พระบรมราชโองการแตงตั้งนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ อำนาจของวุฒิสภาก็ถูกจำกัดใหมีสิทธิในการรองขอเปดการอภิปรายทั่วไป แตไมมีสิทธิในการลง มติไมไววางใจรัฐบาล อันเปนสิทธิที่สงวนไวสำหรับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเทานั้น16 และหลังจากนั้นไมนาน พรรค การเมืองหลายพรรคไดชูประเด็นขอเรียกรองใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด แทนการแตงตั้งขึ้นในระดับนโยบาย ของพรรคอยางชัดเจนมากขึ้น การตั้งคำถามเกี่ยวกับการเปนตัวแทนของคนในทองถิ่นที่สามารถเขาใจปญหาในแตละ พื้นที่ ที่มีลักษณะเฉพาะและความสับซอนของปญหา และความตองการการพัฒนาที่แตกตางกัน ความตอเนื่องในการ บริหารงาน ความผูกพันกับผูคน สภาพแวดลอม และลักษณะเฉพาะของแตละทองถิ่น จึงถูกหยิบยกขึ้นมากลาวถึง มากขึ้น

2) การถดถอยทางอำนาจทางการเมืองของฝายทหารเปนสัญญาณแหงการลดนอยลงของ อำนาจฝายขาราชการโดยทั่วไปทั้งระบบ เหตุการณพฤษภาทมิฬ สงแรงผลักดันใหทหารปรับลดบทบาทและความสำคัญตอการเมืองภายในประเทศ อยางชัดเจน17 โดย พลเอก วิมล วงศวานิช ผูบัญชาการทหารบก ไดแสดงจุดยืนในการบริหารงานกองทัพผานการให 14 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 (แกไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 4 ) วันที่ 10 กันยายน 2535 15 มาตรา 86 ใน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 (แกไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 1) วันที่ 29 มิถุนายน 2535 16 ยกเลิกมาตรา 151 ใน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 โดย รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 (การแกไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 3) และ เขียน ธีรวิทย. วิกฤตการณการเมืองไทย: กรณีพฤษภามหาวิปโยค พ.ศ.2535 (กรุงเทพฯ: มติชน, 2536) หนา 118-125 17 Tamada, Yoshifumi (2002). “Shrinking political power of the Thai military in the 1990s,” Asian and African Area Studies, No.2, pp.120-172. (in Japanese)

33 สัมภาษณกับสื่อสารมวลชนตางๆ วาทหารจะไมเขาไปยุงเกี่ยวกับการเมืองอีกตอไป ซึ่งนับวาเปนการแสดงจุดยืนที่ ชัดเจนเปนครั้งแรกของผูนำทหารระดับสูง การถอนตัวออกจากการเมืองของทหารในครั้งนั้นไดตอกย้ำการถดถอยทาง การเมืองของขาราชการพลเรือน18 เพราะวาทหารไมสามารถชวยเหลือหรือปกปองขาราชการพลเรือนไดอีกแลว ซึ่ง แตกตางไปจากยุคตั้งแตปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เปนตนมา ทหารจัดไดวามีบทบาทที่สำคัญตอ การรักษาดุลยภาพทางอำนาจการเมืองกับกลุมของนักการเมืองและขาราชการพลเรือน เพราะนักการเมืองก็มีความ เกรงใจและใหเกียรติแกขาราชการประจำระดับสูงอยูเชนกัน เพราะเชื่อในความรูความสามารถและประสบการณใน การทำงานที่ตองอาศัยความชำนาญในแตละสาขา เมื่อดุลยภาพแหงอำนาจสูญเสียไปภายหลังจากการลดบทบาททางการเมืองของทหาร ทำใหฝายขาราชการ ประจำจึงมีความออนแอลงมาก ในขณะที่แนวความคิดเรื่อง “ผูที่ไดรับการเลือกตั้งจากประชาชน” เริ่มมีมากขึ้น เรื่อยๆ ขาราชการเองก็จำเปนตองยอมรับในนักการเมืองอาชีพมากขึ้น จำเปนตองยอมปฏิบัติตามและคลอยตาม ความเห็นและความตองการของฝายนักการเมืองแตเพียงฝายเดียว แมวาจะมีการเผชิญหนากันโดยตรงระหวางนัก การเมืองและขาราชการพลเรือนอยูบางในนโยบายการกระจายอำนาจในชวงแรกเกิดขึ้นใหเห็นบางก็ตาม นอกจากนี้ การเสื่อมของดุลยภาพแหงอำนาจดังกลาว ไดทำใหพลังนอกระบบราชการ (Extra-bureaucratic forces) ไดมี โอกาสเขามาตรวจสอบการทำงานของภาคราชการมากขึ้น เชน การดูแลและจัดการเลือกตั้งใหมีความเปนระเบียบ เรียบรอย ที่เคยเปนหนาที่หลักของกระทรวงมหาดไทย ไดเริ่มถูกตรวจสอบโดยองคกรกลางซึ่งเปนองคกรที่จัดตั้งขึ้น เพื่อใหการดำเนินการเลือกตั้งเปนไปดวยความบริสุทธิ์และยุติธรรมอีกองคกรหนึ่ง19

3) นักการเมือง และพรรคการเมืองมีการแขงขันกันในเชิงนโยบายที่ใชในการรณรงค หาเสียงเลือกตั้งทั่วไปมากขึ้น เมื่อเปรียบเทียบการเแขงขันในเชิงนโยบายของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งเดือน มีนาคม 2535 และใน เดือนกันยายน 2535 จะพบวาประชาชนในระดับปญญาชนเริ่มมีความตื่นตัวตอนโยบายการกระจายอำนาจเพิ่มมาก ขึ้น ดังจะสังเกตไดวา ในการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนมีนาคม 2535 (กอนเกิดเหตุการณในเดือนพฤษภาคม 2535) พรรคการเมืองที่ประกาศนโยบายการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด ไดแก พรรคประชาธิปตย พรรคพลังธรรม พรรค ความหวังใหม พรรคเอกภาพ และพรรคเสรีธรรม กลับไมไดเปนพรรคที่มีเสียงสนับสนุนในสภาเพียงพอที่จะจัดตั้ง 18 เริ่มเกิดขึ้นตั้งแตสมัยรัฐบาลของ พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ ที่เริ่มจัดตั้ง “บานพิษณุโลก” โดยเริ่มเปนแหลงรวมนักวิชาการและนัก การเมืองเขามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายมากขึ้นโดยเฉพาะนโยบายดานเศรษฐกิจ แตอยางไรก็ตาม ในยุค พลเอก ชาติชายฯ ทหารยังมีอำนาจในการตอรองกับนักการเมืองอยูมาก จะสังเกตไดจากการรัฐประหารโดย ร.ส.ช. เพราะกอนหนายุค พลเอก ชาติชายฯ นั้น นักการเมืองสวนใหญมักจะเกรงใจขาราชการประจำเพราะตองใชขา ราชการประจำเปนหลักในการกำหนดนโยบาย สำคัญๆ และยังใหความเกรงใจแกสถาบันทหารเพราะเกรงกลัวการปฏิวัติ รัฐประหาร ที่ปรากฏบอยครั้งในอดีต โดยที่สถาบันทหาร กับขาราชการพลเรือนมีความเชื่อมโยงและเปนพันธมิตรกันอยูมาก การใหความเกรงใจของนักการเมืองที่มีตอสถาบันทหารและ ขาราชการประจำจึงมีสูงมากไปดวย 19 Kasem named head of new-look Poll Watch”, The Nation, July 9, 1992, p.A1.

34 รัฐบาล20 ในขณะที่พรรคสามัคคีธรรม ซึ่งไมไดเนนในนโยบายการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด กลับเปนพรรคที่มีเสียง ในสภามากที่สุดและสามารถจัดตั้งรัฐบาลได ดวยเหตุนี้ จึงเห็นไดวานโยบายของพรรคการเมือง ในชวงการเลือกตั้งทั่วไปในเดือน มีนาคม 2535 นั้น แทบ จะไมมีความหมายใดๆ ในขณะที่การซื้อตัวผูสมัครที่มีแนวโนมจะไดรับการเลือกตั้ง และการซื้อคะแนนเสียงเลือกตั้ง จากประชาชน กลับเปนปจจัยที่มีความสำคัญมากกวา แมวาสภาพของการเลือกตั้งเมื่อเดือนกันยายน 2535 จะมี ลักษณะของการซื้อตัวผูสมัครและซื้อเสียง คลายกับการเลือกตั้งเมื่อเดือนมีนาคม 2535 ก็ตาม แตก็ยังคงมองเห็นวามี ลักษณะที่นอยลง โดยมีการแขงขันที่เกิดขึ้นระหวางพรรคการเมืองที่จำเปนตองแขงขันกันนำเสนอนโยบายพรรค และ หนึ่งในนโยบายของพรรคการเมืองรณรงคตามกระแสของสังคมมากที่สุดก็คือ นโยบายการสงเสริมการปกครอง ทองถิ่นในหลายรูปแบบ โดยพรรคการเมืองขนาดใหญบางพรรค เชน พรรคประชาธิปตย และพรรคพลังธรรมตาง สัญญาที่จะจัดใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดขึ้นหากไดรับเลือกเขาไปเปนรัฐบาล อีกทั้งภายหลังจาการเลือกตั้ง ปญญาชนจำนวนหนึ่งและสื่อสารมวลชนไดใหความสนใจติดตามวารัฐบาลจะปฏิบัติตามนโยบาย(สัญญา) ที่พรรคการ เมืองใหไวในชวงรณรงคหาเสียงเลือกตั้งหรือไม

4) ขอเรียกรองในประเด็นการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดเปนขอเรียกรองที่ทาทายตอ สัญลักษณของการรวมศูนยอำนาจของระบบราชการไทย สื่อสารมวลชนไทยไดใหความสำคัญกับประเด็นการเคลื่อนไหวเรียกรองการจัดใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการ จังหวัด ประเด็นนี้มีที่มาจากทั้งนักวิชาการและนักการเมืองจำนวนหนึ่งที่ตองการทำตามสัญญาที่ใหไวกับประชาชนใน ชวงของการรณรงคหาเสียงเลือกตั้ง เนื่องจากการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดเปนสวนหนึ่งของนโยบายการกระจาย อำนาจไปสูทองถิ่นที่มีความชัดเจนและจะสามารถเห็นผลไดอยางเปนรูปธรรม ฝายที่เรียกรองใหมีการเลือกตั้ง ผูวาราชการจังหวัดมองวา ผูวาราชการจังหวัดเปนขาราชการระดับสูงสุดในจังหวัดที่มีอำนาจบังคับบัญชา ควบคุม ดูแล และกำกับดูแลขาราชการจากทุกกระทรวง ทบวง กรม ในสวนกลาง จึงเรียกรองใหมีระบบการเลือกตั้ง ผูวาราชการจังหวัด ซึ่งขอเรียกรองดังกลาวสั่นสะเทือนแวดวงขาราชการไทย โดยเฉพาะอยางยิ่ง กระทรวงมหาดไทย เปนอยางมาก ถึงกับมีการตอบโตจากขาราชการระดับสูงของกระทรวงที่รุนแรงมากเปนระยะๆ สำหรับสาเหตุที่ขาราชการประจำกลาแสดงความเห็นขัดแยงกับทางฝายการเมืองในประเด็นเรื่องการเลือกตั้ง ผูวาราชการจังหวัด พบวามีอยางนอย 3 ประการ 1) พรรครวมรัฐบาลทั้งหมด ไมไดมีขอยุติที่เปนไปในทิศทางเดียว กัน ซ้ำยังแสดงออกซึ่งความขัดแยงกันเอง ในขณะที่พรรคแกนนำรัฐบาลก็ไมไดดำรงตำแหนง รัฐมนตรีวาการ กระทรวงมหาดไทย 2) มีผูนำหลักของพรรคการเมืองรวมรัฐบาล แสดงความไมเห็นดวยตอการเลือกตั้งผูวาราชการ จังหวัด และ 3) ภายหลังการศึกษาจากฝายรัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยเกี่ยวกับประเด็นการเลือกตั้งผูวาราชการ จังหวัด ทั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย เริ่มแสดงทาทีลังเลเกี่ยวกับการจัดใหมีการเลือกตั้ง 20 ประสงค วิสุทธิ์. “กะลอนไปวันวัน”, มติชน 5 มีนาคม 2537 หนา 18 และดูเพิ่มเติม พัฒนา พุฒตาล, การกระจายอำนาจ: แนวโนมและการศึกษาความเปนไปไดในการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด.วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2537, หนา 112.

35 ผูวาราชการจังหวัด เสมือนกับวาตั้งใจที่จะปลอยใหขาราชการกระทรวงมหาดไทยไดแสดงออกถึงเหตุผลที่คัดคานได อยางเต็มที่ ในขณะที่การแสดงออกซึ่งการตอตานของฝายขาราชการประจำนั้นเปน “ดาบสองคม” กลาวคือ ในอีก ดานหนึ่ง กลับเปนการตอกย้ำใหเห็นถึงผลประโยชนที่พวกเขาจะไดรับ หากอยูภายใตระบบการแตงตั้งแบบเดิม ซึ่งทำ ใหสาธารณะชนและสื่อสารมวลชนสนใจและเผยแพรการตอบโตจากฝายมหาดไทยใหเปนที่สนใจมากยิ่งขึ้นในอีกนัย หนึ่งดวย 5) การเมืองในกระบวนการราง พ.ร.บ.สภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล 253721 คำถามที่นาสนใจที่ตามมา คือ เพราะเหตุใดการเรียกรองใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดที่รอนแรงจึงไป ยุติลงที่ “พ.ร.บ.สภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ. 2537” เพราะเหตุใดจึงไมเปนทางเลือกอื่นๆ และนัก การเมืองและนักวิชาการที่เรียกรองใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดมีความพอใจอยูกับการเกิดขึ้นของ พ.ร.บ.สภา ตำบลและองคการบริหารสวนตำบลจริงหรือไม เหตุใดเสียงเรียกรองในเรื่องดังกลาวนี้หายไปเมื่อเกิด พ.ร.บ.สภา ตำบลและองคการบริหารสวนตำบล ในประเด็นนี้ผูเขียนพบวามีสาเหตุอยางนอย 4 ประการ ที่เปนขอจำกัดหรือตี กรอบทางเลือกของนโยบายใหแคบลงจนยุติที่ พ.ร.บ.สภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบลดังกลาว ประการแรก ขาราชการประจำโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเปนผูไดรับผลกระทบโดยตรงจากการ เลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด เปนผูมีสวนรวมและอิทธิพลตอกระบวนการกำหนดนโยบายตั้งแตในระดับกระทรวง ระดับรัฐบาล ตลอดไปจนถึงระดับสภาผูแทนราษฏรและวุฒิสภา โดยสังเกตไดจากการแตงตั้งคณะกรรมการปรับปรุง ระบบการบริหารราชการสวนทองถิ่นโดยคำสั่งคำสั่งกระทรวงมหาดไทย มท 802/2535 ลงวันที่ 28 ตุลาคม 2535 คณะกรรมการชุดนี้มีขอสรุปออกมาเพียงให “สภาตำบลมีฐานะเปนนิติบุคคล” โดยยกเลิกคำสั่งจัดตั้งสภาตำบล ตาม คำสั่งของคณะปฏิวัติที่ ปว 326 ไปเทานั้น22 ซึ่งตอมาไดรับการวิพากษวิจารณอยางกวางขวาง เชน จากสมาพันธนิสิต นักศึกษาแหงประเทศไทย23 วามีสัดสวนของขาราชการประจำอยูมากกวาสองในสามและเรียกรองใหนำบุคคลภาย นอกเขามารวมเปนคณะกรรมการฯ และแมกระทั่งการวิพากษจากนักการเมืองรวมรัฐบาลดวยกันเอง ที่เปนฝาย สนับสนุนการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด เชน นายบุญชู โรจนเสถียร วิพากษวารัฐบาลไมจริงใจตอนโยบายการ กระจายอำนาจ และเรียกรองวาไมควรใหขาราชการประจำที่มีสวนไดเสียกับนโยบายเขามารวมเปนคณะกรรมการ กำหนดนโยบาย24 ดวยเหตุดังกลาว รัฐบาลจึงไดแตงตั้งคณะกรรมการปรับปรุงระบบการบริหารราชการสวนทองถิ่นชุดใหมโดย คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีสำนักนายกรัฐมนตรี นร 262/2535 ลงวันที่ 11 ธันวาคม 2535 อยางไรก็ตาม คณะ 21 สำหรับผูที่ตองการศึกษารายละเอียดประกอบของขั้นตอนในการเสนอรางพระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล และการพิจารณารางพระราชบัญญัติดังกลาว สามารถศึกษาไดใน ตระกูล มีชัย. (2537) สภาตำบล. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, หนา 142-160 22 Bangkok Post November 17, 1992, p. 1 และ มติชน 1 ธันวาคม 2535 หนา 11, 19 และ 22.

23 มติชน 4 ธันวาคม 2535 หนา 10 24 Bangkok Post December 4, 1992 p. 3: “Permanent officials should not draft bill.”

36 กรรมการตามคำสั่งทั้งสองมีเนื้อหาคำสั่งและภารกิจเหมือนกันเกือบทุกประการ เวนแตเพียงไดเพิ่มเติมนักวิชาการ เขาไปรวมเปนคณะกรรมการอีกเพียงเล็กนอย พรอมๆ กับกระแสความไมพอใจของนักวิชาการที่ประโคมโดยสื่อสาร มวลชนโดยเฉพาะหนังสือพิมพ ซึ่งคราวนี้ทำใหเกิดความไมพอใจของนักการเมืองฝายที่เห็นดวยกับการเลือกตั้ง ผูวาราชการจังหวัดมากขึ้น โดยเฉพาะอยางยิ่งจากนักการเมืองพรรคพลังธรรม ที่เสนอใหมีการจัดตั้งองคกรปกครอง ทองถิ่นในระดับตำบลรูปแบบใหมขึ้นในชื่อ “องคการบริหารสวนตำบล”25 และเริ่มเคลื่อนไหวแสดงความคิดเห็น นอกสภารุนแรงและบอยครั้งมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งนำไปสูการสั่นคลอนเสถียรภาพภายในพรรครวมรัฐบาลดวยกันเอง ซึ่ง เปนทางเลือกที่ทำใหพรรคการเมืองแกนนำอยาง พรรคประชาธิปตย หรือแมแตพรรคความหวังใหมสามารถยอมรับ ได เพราะจะเปนการแสดงใหเห็นวารัฐบาลไดดำเนินการตามนโยบายการกระจายอำนาจแลว โดยเปนการเบี่ยง ประเด็นที่จะกอใหเกิดความขัดแยงในระดับที่นอยกวามาก เมื่อเปรียบเทียบกับประเด็นเรื่องการเลือกตั้งผูวาราชการ จังหวัดที่พรรครวมรัฐบาลในขณะนั้นมีความคิดเห็นที่แตกตางและขัดแยงกันมากกวาและมีทีทาที่จะบานปลายออกไป เรื่อยๆ หากไมมีขอยุติบางอยางในเรื่องการกระจายอำนาจเกิดขึ้น ในที่สุดรัฐบาลก็ยอมทำตามขอเสนอที่เปนจุดที่ประนีประนอมทั้ง 2 ฝาย โดยเสนอเรื่องกลับไปใหกระทรวง มหาดไทยพิจารณารางกฎหมายกลับมาเสนอมใหม โดยในครั้งนี้ตีกรอบไววาใหมี “องคการบริหารสวนตำบล” รูป แบบใหมขึ้นมา เมื่อรัฐบาลมีความเห็นรวมกันดังกลาวออกมากระทรวงมหาดไทยจำเปนตองดำเนินนโยบายตาม อยางไรก็ตาม กระทรวงมหาดไทยก็ยังคงมีอิทธิพลตอกระบวนการรางกฎหมายสภาตำบลและองคการบริหารสวน ตำบลในครั้งนี้โดยผานกลไกทางรัฐสภา ในรูปของการไดรับการแตงตั้งเปน คณะกรรมาธิการพิจารณารางกฎหมาย ของทั้งสภาผูแทนราษฎรที่แตงตั้งโดยรัฐบาล และวุฒิสภาที่ขาราชการประจำระดับสูงทั้งในปจจุบันและอดีตมักจะเขา มาดำรงตำแหนงวุฒิสมาชิกโดยตำแหนงอยูแลวอีกดวย ประการที่สอง หากพิจารณาความเปนมาของการเสนอรางกฏหมายของกระทรวงมหาดไทยสูสภาในอดีต กอนป พ.ศ. 2535 พบวา กระทรวงมหาดไทยพยายามเสนอรางกฏหมาย “สภาตำบล”26 ใหเขาสูกระบวนการ พิจารณาของรัฐสภามาแลวตั้งแต พ.ศ. 2524-2533 จำนวนหลายครั้ง27 แตมีเหตุใหไมสามารถผานความเห็นของกฤษฎีกาหรือสภายุบไปกอนในหลายครั้ง ดังนั้นเมื่อกระทรวง มหาดไทยถูกกดดันจากสังคมและการตอสูกันเพื่อคะแนนเสียงของนักการเมืองที่เรีกรองการกระจายอำนาจโดยการ เลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดซึ่งจะมีผลกระทบตอกระทรวงมหาดไทยอยางมาก กระทรวงมหาดไทยจึงอยูในสภาวะที่ ตองตอบสนองอะไรบางอยางขึ้นมาโดยไมอาจอยูนิ่งเฉยไดดังแตกอนเพราะเปนประเด็นปญหาสาธารณะที่รัฐบาล ต อ งการทางออกอย า งเร ง ด ว น ดั ง นั้ น “ร า งพ.ร.บ.สภาตำบล” จึ ง ถื อ เป น ร า งกฏหมายที่ มี ค วามเหมาะสมกั บ สถานการณในขณะนั้นที่กระทรวงมหาดไทยพอจะตอบสนองไดเพราะเปนการกระจายอำนาจเพียงแคในระดับตำบล 25 มติชน 1 ธันวาคม 2535 หนา 1, 19; มติชน 2 ธันวาคม 2535 หนา 1, 22; และ สยามรัฐ 2 ธันวาคม 2535 หนา 1, 16 26 กฏหมายเหลานี้มีลักษณะการเพิ่มอำนาจหนาที่ใหกับสภาตำบล กำนันและผูใหญบาน ก็เทากับเปนการเพิ่มอำนาจหนาที่ บทบาท และความสำคัญของขาราชการกระทรวงมหาดไทยไปในตัวดวย เพราะ ผูวาราชการจังหวัด นายอำเภอ และปลัดอำเภอตางก็มี อำนาจหนาที่ในการกำกับดูแลกำนันและผูใหญบาน ตามพ.ร.บ.ลักษณะการปกครองทองที่ พ.ศ. 2457 อยูแลว 27 โปรดดูรายละเอียดความพยายามในการเสนอกฎหมายสภาตำบลในอดีตกอนป พ.ศ. 2535 ใน ตระกูล มีชัย. (2537) สภาตำบล. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, หนา 94-121.

37 ซึ่งมีผลกระทบตอกระทรวงมหาดไทยและราชการบริหารสวนภูมิภาคนอยกวา ดวยเหตุนี้จึงมีความพยายามนำ “ราง พ.ร.บ.สภาตำบล” กลับขึ้นมาผลักดันใหมอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเทากับแสดงใหเห็นวากระทรวงมหาดไทยไดตอบสนองตอ นโยบายของรัฐบาลที่สัญญาวาจะกระจายอำนาจ เพียงแตกระทรวงมหาดไทยไมเห็นดวยกับแนวทางการเลือกตั้ง ผูวาราชการจังหวัดเทานั้น ประการที่สาม กระทรวงมหาดไทยเลือกที่จะผลักดันการกระจายอำนาจในระดับตำบล (ปรับปรุงกฏหมาย และโครงสรางองคกรในระดับตำบล เชน สภาตำบล และ อ.บ.ต.) แทนการกระจายอำนาจในระดับจังหวัด (ตามขอ เสนอแนะใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด) เนื่องจากในระดับตำบล สามารถอางไดวามีความพรอมของประชาชน ที่จะปกครองตนเองนอยกวา จึงสอดรับกับขออางในการใหคนของกระทรวงมหาดไทย ไดแก กำนัน ผูใหญบาน เขาไปเปนผูบริหารโดยตำแหนง โดยปลัดอำเภอ นายอำเภอ ผูวาราชการจังหวัด กำกับดูแลทั้ง สภาตำบล และ องคการบริหารสวนตำบล ในระยะเริ่มตนของการจัดตั้งไปพลางกอน ซึ่งนอกจากจะยังสามารถลดผลกระทบตอ อำนาจ หนาที่ของกระทรวงมหาดไทยไปไดมาก ยังเปนการตอกย้ำใหเห็นถึงความสำคัญและบทบาทของการมี ราชการบริหารสวนภูมิภาคในการกำกับดูแลองคกรปกครองทองถิ่นที่เกิดขึ้นใหมนี้ไดอีกดวย ประการสุดทาย สาเหตุที่เสียงเรียกรองการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดยุติลงเมื่อเกิดพ.ร.บ.สภาตำบลและ องคการบริหารสวนตำบลขึ้น เพราะเกิดความพึงพอใจที่อยางนอยที่สุดก็เกิดการเปลี่ยนแปลงในการปกครองทองถิ่น ในทางใดทางหนึ่งขึ้นซึ่งแสดงใหเห็นวารัฐบาลรับรูถึงปญหา โดยเฉพาะอยางยิ่งรูสึกพึงพอใจที่ไดมีสวนในการสะทอน ใหสังคมรับรูและมีความเขาใจในกระบวนการการปกครองทองถิ่นดวยตัวเองมากยิ่งขึ้น ดังที่สะทอนใหเห็นทัศนะของ นั ก วิ ช าการท า นหนึ่ ง ที่ มี ส ว นสำคั ญ ในการเรี ย กร อ งการเลื อ กตั้ ง ผู ว า ราชการจั ง หวั ด ให ค วามเห็ น พอสรุ ป ได ว า “...แทจริงแลวผมอยากสงสัญญาณใหเกิดความทาทายการรวมศูนยอำนาจและตองการเรียกรองใหเกิดการกระจาย อำนาจขึ้นในทางใดทางหนึ่งโดยลึกๆแลวไมไดคาดหวังวารัฐบาลจะสามารถตอบสนองใหเกิดการเลือกตั้งผูวาราชการ จังหวัดตามที่พวกเขาหาเสียงไวไดจริงๆ ในขณะนั้นทันทีแตอยางใด ดังนั้นจึงเกิดความรูสึกประหลาดใจอยูบางวา ทำไมรัฐบาลจึงใหกำเนิดองคการบริหารสวนตำบลขึ้นซึ่งจัดไดวาเปนสิ่งที่ไมไดขอหรือเรียกรอง และการใหมานี้ก็มี ความขัดแยงกับสิ่งที่รัฐบาลตอบโต กลาวคือรัฐบาลไมเห็นดวยกับการจัดใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดเพราะไม อยากเสี่ยงเนื่องจากกลัววาประชาชนจะไมพรอม แตในขณะเดียวกันรัฐบาลกลับใหการกระจายอำนาจไปที่ระดับ ตำบลซึ่งเปนพื้นที่ชนบทซึ่งนาจะขาดความพรอมมากกวาในจังหวัดที่เปนชุมชนเมือง นอกจากนี้ยังประหลาดใจอีกวา เราเรียกรองใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดในบางจังหวัดที่มีความพรอมกอนเทานั้น แตนี่เทากับวารัฐบาลให กำเนิดสภาตำบลที่เปนนิติบุคคลและวางเงื่อนไขการเกิดองคการบริหารสวนตำบลไวทั่วทั้งประเทศพรอมกัน จึง ประหลาดใจมากแตในขณะเดียวกันก็รูสึกพอใจกับพ.ร.บ.สภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบลในระดับหนึ่งและ อยากที่จะติดตามปญหาและหาวิธีการประคับประคององคกรปกครองทองถิ่นในระดับรากหญานี้แทน....”28 เมื่อพิจารณาถึงกลยุทธที่ฝายขาราชการประจำที่ประสบความสำเร็จในการโนมนาวใหรัฐบาลตองตอบสนอง ตอนโยบายการกระจายอำนาจโดยการออกมาเปน พ.ร.บ. สภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล แทนการเลือกตั้ง 28 สัมภาษณ รศ.ดร. ธเนศวร เจริญเมือง คณะสังคมศาสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหม. เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2546 ที่คณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย

38 ผูวาราชการจังหวัด สามารถอธิบายได 3 ประการ ไดแก ประการแรก ขาราชการกระทรวงมหาดไทยระดับสูง รวมกันชี้แจงและโนมนาวใหรัฐมนตรีวาการกระทรวง มหาดไทย (พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ) และคณะที่ปรึกษาเชื่อถือถึงผลเสียที่คาดวาจะเกิดขึ้นหากมีการเลือกตั้ง ผูวาราชการจังหวัด โดยขอเสนอแนะและคำชี้แจงตางๆ ไดกระทำอยูอยางตอเนื่อง เพื่อใหฝายการเมืองที่มีทาทีใน เบื้องตนวาจะจัดใหมีการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดขึ้นจริงๆ ในชวงรณรงคหาเสียงเลือกตั้ง ตองเปลี่ยนใจและเลี่ยง ไปหาทางออกทางการเมืองที่ประนีประนอมมากกวา29 เพราะพรรครวมรัฐบาลแทบทุกพรรคตองการแสดงออกวาได พยายามจะทำตามคำสัญญาที่ใหไวกับประชาชนตอนชวงหาเสียง ซึ่งนับวาประสบผลสำเร็จอยางชัดเจน ดังสังเกตไดจากการที่พรรคความหวังใหมเริ่มมีทาทีในการรวมกันคัดคานการแกไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 มาตรา 198-199 กับกลุมขาราชการประจำในขณะนั้น โดยไมตองการใหมีการระบุชัดเจนลงไปวาตำแหนงผูบริหาร องคกรปกครองทองถิ่นทุกประเภทมาจากการเลือกตั้ง ทั้งนี้ แนวความคิดของผูบริหารกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้น มีความเห็นรวมกันวา การเลือกตั้งตำแหนงผูบริหารไมใชคำตอบของประเด็นปญหาเรื่องการกระจายอำนาจอยางที่ นักวิชาการและนักการเมืองบางกลุมพยายามจะอธิบายไว ปฏิกิริยาการตอบสนองตอความไมเห็นดวยของขาราชการ กระทรวงมหาดไทยเกิดขึ้นโดยเปดเผยออกมากขึ้นโดยลำดับ นอกจากนี้ กระทรวงมหาดไทยไดลดกระแสของกลุมผูที่ เรียกรองการกระจายอำนาจจากกระทรวงมหาดไทย โดยการเปลี่ยนแปลงแกไขกฏระเบียบ และธรรมเนียมปฏิบัติ ของหนวยงาน โดยการเปดโอกาสใหสตรีสามารถเขามารับราชการในตำแหนงปลัดอำเภอได รวมทั้งการแตงตั้ง ข า ราชการที่ เ ป น สตรี ใ ห ส ามารถก า วขึ้ น สู ต ำแหน ง ที่ เ คยสงวนไว ส ำหรั บ บุ รุ ษ เท า นั้ น เช น ผู ว า ราชการจั ง หวั ด นายอำเภอ รวมไปถึงตำแหนงระดับสูงอื่นๆ ภายในกระทรวง ประการที่สอง ความสามารถในการสรางแนวรวมเพื่อตอสู และตอรองกับฝายการเมืองของขาราชการ กระทรวงมหาดไทยโดยอาศัย กลุมของกำนันและผูใหญบานทั่วประเทศ ในการคัดคานการกระจายอำนาจโดยการ เลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด โดยพยายามผลักดันขอเสนอที่จะทำใหกลุมกำนัน ผูใหญบานพึงพอใจและสมประโยชน รวมกันนั่นก็คือ การปรับปรุงแกไข สภาตำบลใหเปนนิติบุคคล ซึ่ง กำนันผูใหญบานตางก็หวังวาหากรวมตอสูเรียกรอง ดวยแลว พวกเขาจะไดรับงบประมาณ อำนาจและความเปนอิสระในการบริหารงานในตำบลและหมูบานมากขึ้น30 ในขณะที่ฝายนักการเมืองเองก็จำเปนตองใหความเกรงใจและรับฟงเสียงของกำนัน ผูใหญบานดวย เพราะนักการ เมืองไมวาจะเปนฝายคานหรือรัฐบาลเชื่อวากำนันและผูใหญบานจะเปนฐานคะแนนเสียงที่สำคัญตอการเลือกตั้งใน ครั้งตอไป เพราะวาเปนกลุมบุคคลที่เขาถึงประชาชนในทองถิ่นในระดับที่ใกลชดิ มากที่สุด31 ประการสุดทาย ขาราชการระดับสูงของกระทรวงมหาดไทยไดรับการแตงตั้งเปนคณะกรรมการในการ กระจายอำนาจในหลายระดั บ ตั้ ง แต ใ นระดั บ กระทรวง (โดยคำสั่ ง กระทรวง) ระดั บ รั ฐ บาล (โดยคำสั่ ง สำนั ก นายกรัฐมนตรี) โดยแมวาหลังจากการเปดเผยผลการศึกษามักจะไดรับคำวิพากษวิจารณจากสังคม หรือแมกระทั่ง 29 สัมภาษณ นาย อารีย วงศอารยะ อดีตปลัดกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ 23 สิงหาคม 2546 ที่บานลาดพราว.

30 Bangkok Post, November 6, 1992, p.1.

31 แมวาในความเปนจริงยังไมมีงานวิจัยที่ชี้ชัดลงไปถึงความสามารถที่แทจริงของกลุมกำนัน ผูใหญบาน ในการเปนหัวคะแนน ใหกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎร วาจะมีผลตอการเลือกตั้งในระดับดังกลาวจริง เท็จ มากนอยแคไหน เพียงใดก็ตาม

39 จากฝายของนักการเมืองรวมรัฐบาลเองที่สนับสนุนการกระจายอำนาจ โดย นายบุญชู โรจนเสถียร รองนายกรัฐมนตรี และหั ว หน า พรรคพลั ง ธรรม ที่ วิ พ ากษ ว า ข า ราชการประจำที่ มี ส ว นได เ สี ย กั บ นโยบายไม ค วรได เข า มาเป น คณะ กรรมการ เพราะจะมีการปกปองผลประโยชนของกลุมตนเอง32 อยางไรก็ตามพบวาโครงสรางตามคำสั่งของสำนัก นายกรัฐมนตรี ยังคงมีขาราชการประจำสูงถึงสองในสามสวนเชนเดิม นอกจากนี้ ขาราชการประจำเหลานี้ยังไดมีสวน รวมในการพิจารณารางกฎหมาย โดยเขาไปเปนคณะกรรมาธิการทั้งในระดับของสภาผูแทนราษฏร และคณะ กรรมาธิการวุฒิสภา หรือแมกระทั่งเขาไปทำหนาที่พิจารณาแกไขรางกฎหมายในฐานะวุฒิสมาชิกอีกดวย เงื่อนไขตางๆ ที่กลาวมานี้ตีกรอบทางเลือกของนโยบายใหแคบลงโดยสมประโยชนกับผูมีอำนาจในการกำหนด นโยบายอันไดแก กลุมนักการเมืองดวยกันเอง และกลุมขาราชการประจำกับนักการเมือง รวมทั้งภายในขาราชการ ประจำกับกลุมกำนัน ผูใหญบาน อยางสมประโยชนของทุกฝายแลว จึงเกิดขอยุติลงที่ ราง พ.ร.บ. สภาตำบลและ องคการบริหารสวนตำบล ถึงตอนนี้แลวปญหาความแตกตางในรายละเอียดของตัว ราง พ.ร.บ. ก็ถูกสงตอไปยังขั้น ตอนการพิจารณาของรัฐสภา ความแตกตางทางความเห็นในรายละเอียดของรางพ.ร.บ.สภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบลไดถูกสง ตรงมายังรัฐสภา โดยที่มีเนื้อหาแตกตางกันในสาระสำคัญถึง 8 ฉบับ33 ซึ่งรวมทั้งรางของพรรคการเมืองที่รวมรัฐบาล เองก็ยังเสนอรางกฎหมายที่แตกตางไปจากรางของรัฐบาล เชน รางของพรรคประชาธิปตย พรรคพลังธรรม ความหวัง ใหม กิจสังคม ชาติไทย และพรรคชาติพัฒนา โดยแมแตพรรคการเมืองเดียวกันอยาง พรรคชาติไทย ก็แยกกันสงราง เขามาถึง 2 ราง สะทอนใหเห็นวาการแขงขันกันในระหวางพรรคการเมืองไดเริ่มตนขึ้นอยางเขมขนเพื่อชวงชิงไหวพริบ และผลประโยชนทางการเมืองบางประการ เนื่องจากเปนกฎหมายที่เปนประเด็นสาธารณะที่ไดรับความสนใจจาก ประชาชนมากขึ้นโดยลำดับ ในบรรดารางกฎหมายทั้ง 8 ฉบับ พบวา ความขัดแยงที่เดนชัดมากที่สุดคือ ความคิดเห็นที่แตกตางระหวาง พรรคความหวังใหม ที่มีฐานเสียงจากกลุมคนตางจังหวัด รวมทั้งกลุมกำนัน ผูใหญบานทั่วประเทศ อีกทั้งยังมีรัฐมนตรี ที่ไดกับดูแลกระทรวงมหาดไทย ซึ่งตองการการกระจายอำนาจแบบคอยเปนคอยไป เพราะเกรงจะกระทบกับฐาน คะแนนเสียงของกลุมตนเอง ซึ่งเชื่อวาขาราชการกระทรวงมหาดไทยและกลุมกำนัน ผูใหญบานนั้นมีอิทธิพลตอฐาน คะแนนเสียงทั่วประเทศ กับ พรรคพลังธรรม ซึ่งเปนหนึ่งในพรรคการเมืองรวมรัฐบาลที่มีฐานคะแนนเสียงจากกลุมคน กรุงเทพฯ จึงตองการเอาใจฐานเสียงของตนเอง ซึ่งไดแก กลุมปญญาชน คนรุนใหม นักคิด และนักวิชาการ ที่มีความ ปรารถนาจะเห็นการกระจายอำนาจอยางรวดเร็ว ฉับพลัน ในขณะที่พรรคประชาธิปตย แกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลก็สงวนทาที่เปนกลาง คอยกำกับ และประคับ ประคองใหรัฐบาลผสมที่เต็มไปดวยความขัดแยงทางนโยบายนี้อยูรอดไปได การปลอยใหมีการเสนอรางกฎหมายใน เรื่องเดียวกันของแตละพรรคการเมืองอยางอิสระนั้น ก็เทากับเปนหนทางหนึ่งในการการลดกระแสความอึดอัดและ 32 Bangkok Post, December 4, 1992, p.3: “Permanent officials should not draft bill.”

33 สำหรับรายละเอียดขอแตกตางในแตละรางพระราชบัญญัติที่เสนอตอสภาผูแทนราษฎรทั้ง 8 ฉบับ โปรดอานใน ตระกูล มีชัย.

(2537) สภาตำบล. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, หนา 131-141. และสำหรับผูที่ตองการรายละเอียดของขั้นตอนในการเสนอ รางพระราช-บัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล และการพิจารณารางพระราชบัญญัติดังกลาว สามารถอานไดใน ตะกูล มีชัย. (เพิ่งอาง) หนา 142-160.

40 ความขัดแยงที่จะเกิดขึ้นในรัฐบาล โดยการผลักดันปญหาความไมลงรอยกันไปใหทาง รัฐสภา เปนฝายรับไปแทน โดย เชื่อมั่นวา ปญหาดังกลาวจะไปยุติที่รัฐสภาอยางดีที่สุด การซื้อเวลาในชวงที่กฎหมายอยูในกระบวนการพิจารณาของ รัฐสภานี้ทำไดในระยะหนึ่ง โดยเฉพาะในชวงที่คณะกรรมาธิการฯกำลังพิจารณาในรายละเอียด ก็ปรากฏวามีกลุมพลัง ตางๆ และสื่อสารมวลชนนำเสนอขาว ความเคลื่อนไหวใหเปนกระแสของสังคมอยูตลอดเวลา จนกระทั่งในที่สุด เมื่อ ถึงคราวที่พรรคประชาธิปตยตองตัดสินใจเลือกและใหเหตุผลกับสาธารณชน ซึ่งก็อางความเห็นและผลการศึกษาจาก กระทรวงมหาดไทย โดย นโยบาย(กฎหมาย) ที่ อ อกมาได จึ ง มี ลั ก ษณะเป น ผลผลิ ต ที่ เ ป น ส ว นผสมของการ ประนีประนอมของฝายการเมือง(ในหลายฝาย) และขาราชการประจำที่เปนผูทำหนาที่ในการเสนอ การตัดสินใจ และ การกำหนดนโยบาย แมแตในกลุมที่ดูเหมือนวาเปนพันธมิตรเดิมคือ กระทรวงมหาดไทยและกลุมของกำนัน ผูใหญบาน ที่เคยเห็น พองตองกันใน 2 เรื่อง คือ การเบี่ยงประเด็นจากการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัดมาสู การปรับปรุงกฎหมายสภาตำบล และ ในประเด็ น ของการให ก ำนั น และ ผู ใ หญ บ า นเป น ผู บ ริ ห ารสภาตำบลและองค ก ารบริ ห ารส ว นตำบลโดย ตำแหนง34 แตเมื่อกฏหมายเขาสูกระบวนการพิจาณาโดยละเอียดในขั้นของรัฐสภาแลว กลับเริ่มปรากฏความขัดแยง กันเองมากขึ้น กลาวคือ กลุมกระทรวงมหาดไทยเห็นวาในเบื้องตนของการจัดตั้งควรใหกระทรวงมหาดไทยสามารถ ควบคุมและกำกับดูแลไปกอนโดยใหความเปนอิสระแกองคการบริหารสวนตำบลอยางคอนขางจำกัด ในขณะที่กลุมสมาคมกำนัน ผูใหญบานก็ตองการที่จะไดรับอิสระจากฝายมหาดไทยมากขึ้น35 ถึงกับเขาไปยื่น ขอเสนอของกลุมโดยตรงตอคณะกรรมาธิการฯสภาผูแทนราษฏร โดยไดรับแรงสนับสนุนจากกลุมและองคกรตางๆ เชน คณะกรรมการรณรงคเพื่อประชาธิปไตย, สมาคมสิทธิและเสรีภาพของประชาชน, สมาพันธนิสิตนักศึกษาแหง ประเทศไทย ฯลฯ เปนตน36 แสดงใหเห็นวามีการแขงขันเพื่อความอยูรอด และผลประโยชนของกลุมของตนเองใน กระบวนการรางกฎหมายฉบับนี้อยูมาก และดูเหมือนวาสมาชิกรัฐสภาเองก็เปดโอกาสและรับฟงขอเสนอจากกลุม และองคกรตางๆ เหลานี้ไวอยางกวางขวางโดยเฉพาะในชวงที่ประเด็นดังกลาวไดรับความสนใจจากสื่อสารมวลชน แต เมื่อถึงขั้นตอนสำคัญในการพิจารณาปรากฏวาขอเสนอจากกลุมและองคกรตางๆ นอกรัฐสภาที่กลาวมาเหลานี้ แทบ

34 ถือวาเปนสมประโยชนทั้งสองฝายกระทรวงมหาดไทยไมตองการกระกระจายอำนาจที่ระดับจังหวัดแบบเฉียบผลันโดยการเลือกตั้ง ผูวา-ราชการจังหวัด จึงโนมนาวใหเกิดองคการบริหารสวนตำบลแทน โดยใหกำนันและผูใหญบาน เปน คณะกรรมการบริหารโดย ตำแหนงดวย ซึ่งกำนันและผูใหญบานก็พึงพอใจเพราะจะไดเขาไปเปนผูบริหาร ในขณะที่ฝายกระทรวงมหาดไทยก็ยังคงสามารถ ควบคุมทั้ง สภา-ตำบล และองคการบริหารสวนตำบลไดเชนเดิม โดยอางวาประชาชนในระดับตำบลยังไมพรอมที่จะรับมือกับการ ปกครองตนเองจึงนาที่จะตองการผูที่ทำหนาที่เปนพี่เลี้ยงใหกับสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบลที่ตั้งขึ้นใหม 35 นายผอง สุทธิปริญญานนท ประธานคณะกรรมการรณรงคอิสระเพื่อสภาตำบลที่เปนนิติบุคคล, นาย ประชา ชาติวงศวาน ประธานสมาคมกำนัน ผูใหญบานภาคเหนือ, นาย พรอม ปางมา ประธานชมรมกำนัน ผูใหญบานจังหวัดศรีษะเกษ และ นาย กระมล คะเทียนวัฒน ประธานชมรมกำนันผูใหญบานอำเภอแวงนองจังหวัดขอนแกน แสดงความไมเห็นดวยกับ รางพรบ. สภาตำบล ที่รางโดยกระทรวงมหาดไทย รายละเอียดโปรดดู สยามรัฐ (31 พ.ค. 2536), หนา 16 36 สยามรัฐ (28 มิถุนายน 2536), หนา1, 3

41 จะไมไดรับความสำคัญในการนำไปประกอบการพิจารณาทั้งในระดับของคณะกรรมาธิการฯสภาผูแทนราษฎร37 และ คณะกรรมาธิการฯวุฒิสภา38 อยางที่ควรจะเปน39

3.2.4 การกระจายอำนาจการปกครองทองถิ่นภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 การประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับป พ.ศ. 2540 มีผลอยางสำคัญตอทิศทางการจัดรูปแบบการปกครองทองถิ่น ของไทย โดยมีการเคลื่อนจุดเนนมาสูการจัดโครงสรางและรูปแบบความสัมพันธทางอำนาจระหวางองคกรภาครัฐทั้ง ระบบ ทั้งระหวางราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น กลาวคือ บทบัญญัติในมาตร 285 ไดสงผลใหเกิด การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในรูปแบบและโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทย นั่นคือการการกำหนดให องคประกอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมี 2 สวนคือ หนึ่ง สภาทองถิ่น และสอง ฝายบริหารทองถิ่น โดย สมาชิกสภาทองถิ่นทั้งหมดตองมาจากการเลือกตั้ง สำหรับสมาชิกฝายบริหารอาจมาไดจากการลงมติเลือกตั้งภายใน สภาทองถิ่น หรือการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน จากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 โดยเฉพาะในสวนที่ เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่น ไดนำไปสูการบัญญัติและแกไขกฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น ฉบับตางๆ ดังจะไดกลาวถึงตอไป ทิศทางการปรับตัวในเชิงโครงสรางของการจัดระบบการปกครองทองถิ่น ซึ่งปรากฏขึ้นและดำเนินตอเนื่องมา จนถึงปจจุบัน อาจกลาวไดวาเปนกระแสผลักดันการกระจายอำนาจที่เปนผลจากแรงผลักดันในทางการเมือง ซึ่ง ปรากฏผานกระแสการปฏิรูปการเมืองในชวงกอนป พ.ศ. 2540 ดังกลาวมาแลว อีกสวนหนึ่งเปนผลจากการบัญญัติ กฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่น ซึ่งสงผลใหรัฐบาลตองมีการผลักดันกระบวนการกระจายอำนาจ จากสวนกลางและสวนภูมิภาคลงสูทองถิ่นอยางไมอาจเลี่ยงได ผลก็คือ กระแสการผลักดันการกระจายอำนาจที่ ปรากฏในชวงเวลานี้จึงมีลักษณะของการกระจายอำนาจที่ตั้งอยูบนการกำหนดและจัดการโดยรัฐบาลในสวนกลาง ภายใตเงื่อนไขขอบังคับของกฎหมายเปนสำคัญ ดังจะพิจารณาไดจากสาระสำคัญของกฎหมายฉบับตางๆ ที่มีสวน 37 มีจำนวนทั้งสิ้น 42 คน ประกอบไปดวย ผูแทนจากฝายรัฐบาล 8 คน และ สส. ที่ไดรับการเสนอชื่อจากพรรคการเมืองตางๆ ตามสัดสวนจำนวนที่นั่งในสภา เชน พรรคประชาธิปตย และชาติไทย มีตัวแทน พรรคละ 7 คน พรรคชาติพัฒนา มี 6 คน พรรคความหวังใหม 5 คน พรรคพลังธรรม 4 คน พรรคกิจสังคม 3 คน พรรคเสรีธรรม และพรรคเอกภาพ พรรคละ 1 คน โดยพรรคประชากรไทย พรรคมวลชน และพรรคราษฏร ไมขอเสนอตัวแทนเขาไปเปนคณะกรรมาธิการฯ 38 มีจำนวนทั้งสิ้น 27 คน ในจำนวนนี้เปนกลุมคนที่เคยอยูในคณะกรรมาธิการฯ สภาผูแทนราษฏรมาแลว 8 คน อีก 19 คน ลวนแลวแตเปนวุฒิสมาชิกที่เคยขาราชการประจำในกระทรวงมหาดไทย ผูบริหารระดับสูงขององคกรปกครองทองถิ่น และอดีตขาราชการประจำอื่นๆ แทบทั้งสิ้น 39 ขอสรุปที่ไดจากการวิเคราะห บันทึกรายงานการประชุม คณะกรรมาธิการฯ สภาผูแทนราษฎร ชุดที่ 18 ปที่ 2 ครั้งที่ 13 สมัยสามัญ ครั้งที่ 1 วันที่ 3 พ.ย.2536 และ บันทึกรายงานการประชุม คณะกรรมาธิการฯ วุฒิสภา ทั้ง 35 ครั้ง ในระยะเวลา 7 เดือน ตั้งแต วันที่ 17 พ.ย. 2536 ถึง วันที่ 16 มิถุนายน 2537 ซึ่งไดรับความอนุเคราะหขอมูลจาก คุณวัลภา แกววิบูลยพันธุ กลุมงานขอมูลขาวสารทางราชการ สำนักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร และคุณวาสนา ยังสุข และคุณทิสา กลุมรายงานการประชุม กองการประชุม สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ซึ่งผูเขียนขอขอบคุณไว ณ ที่นี้ดวย

42 สำคัญตอการกำหนดทิศทางการปรับตัวของการปกครองทองถิ่นในปจจุบัน ไดแก

1) กฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง กฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง ประกอบดวย บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหมวด การปกครองทองถิ่น และกฎหมายที่ไดรับผลกระทบโดยตรงจากบทบัญญัติดังกลาว ไดแก กฎหมายสุขาภิบาล และ กฎหมายตางๆ ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติใหตราขึ้น

1.1) รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 รัฐธรรมนูญบัญญัติเรื่องการปกครองทองถิ่นไวในหมวด 9 ตั้งแตมาตรา 282 – 290 รวม 11 มาตรา แบงออก ไดเปน 7 เรื่องดวยกัน คือ (1) ความเปนอิสระขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญไดบัญญัติรับรองถึงความเปนอิสระขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น โดยใหองคกรสวนทองถิ่นมีอิสระในเรื่องการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การ บริหารงานบุคคล การเงิน และการคลัง (2) การไดมาซึ่งสภาทองถิ่นละผูบริหารทองถิ่น รัฐธรรมนูญไดกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นประกอบ ขึ้นดวย 2 องคกรแยกออกจากกัน คือ สภาทองถิ่นกับฝายบริหารทองถิ่น โดยฝายบริหารทองถิ่นนั้นอาจอยูในรูปของ คณะบุคคลที่รัฐธรรมนูญใชคำวา “คณะผูบริหารทองถิ่น” ทั้งสภาทองถิ่นและคณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหาร ทองถิ่นตองมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งจากการเลือกตั้งดังกลาวนี้รัฐธรรมนูญกำหนดใหสภาทองถิ่นตองมาจากการ เลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในทองถิ่นเทานั้น สวนคณะผูบริการทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นนั้นมี 2 ทางเลือก กลาวคือ อาจมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในทองถิ่นเชนเดียวกับสภาทองถิ่น หรือมาจากความเห็นชอบ ของสภาทองถิ่นก็ได โดยมีการกำหนดวารพในการดำรงตำแหนงไววาระ 4 ป กรณีคณะผูบริการทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นมาจากความเห็นชอบของสภาทองถิ่นนั้น สถาทองถิ่นอาจจะ เลือกสมาชิกสภาทองถิ่นดวยกันเองหรือบุคคลภายนอกเขามาทำหนาที่เปนคณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น ก็ได (3) อำนาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันไดบัญญัติเรื่องอำนาจหนาที่ของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นไวใน 2 ลักษณะดวยกัน คือ ประการแรก บัญญัติเรื่องอำนาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไวโดยตรงวามีเรื่องใดบาง รัฐธรรมนูญ ไดบัญญัติใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจหนาที่รวม 7 เรื่อง เชน การบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิ ปญญาทองถิ่น วัฒนธรรมอันดีของทองถิ่น สิ่งแวดลอม ทรัพยากรธรรมชาติ เปนตน ประการที่สอง บัญญัติถึงกลไกในการสรางองคกรขึ้นเพื่อใหองคกรดังกลาวนี้ทำหนาที่กำหนดอำนาจของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น กลไกที่รัฐธรรมนูญไดสรางขึ้นนี้ ไดแก การกำหนดใหมีการตรากฎหมายแผนและขั้นตอน การกระจายอำนาจ ซึ่งจะตองมีสาระสำคัญ คือ จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อทำหนาที่กำหนดอำนาจหนาที่

43 และจัดสรรภาษีอากรระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น และในระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย กันเอง นอกจากนั้นคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นนี้ จะตองพิจารณาเรื่องดังกลาวทุกๆ 5 ป ทั้งนี้ การพิจารณาจะตอง คำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนสำคัญ ซึ่งเทากับวาองคกรปกครองสวน ทองถิ่นจะไดรับอำนาจหนาที่และภาษีอากรเพิ่มขึ้นทุกๆ 5 ป (4) การคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ในรัฐธรรมนูญไมไดบัญญัติวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะมี รายไดทางใดบาง แตไดกำหนดใหคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เปนผูจัดสรรภาษีอากรระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นและระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยกันเอง ทั้งนี้จะตองมีการจัดสรรใหมทุกๆ 5 ป (5) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญไดวางหลักในเรื่องการกำกับดูแลองคกรปกครอง สวนทองถิ่นของรัฐ โดยกำหนดเงื่อนไขในการใชอำนาจกำกับดูแลไวทั้งนี้เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระใน การปกครองตนเองอยางแทจริง เงื่อนไขดังกลาวมีดวยกัน 4 ประการ ดังนี้ ประการที่หนึ่ง ตองกำกับดูแลเทาที่จำเปนตามที่กฎหมายบัญญัติ ประการที่สอง การกำกับดูแลนั้นจะตองกระทำเพื่อคุมครองประโยชนของประชาชนในทองถิ่นหรือประโยชน ของประเทศเปนสวนรวม ประการที่สาม การกำกับนั้นจะกระทบถึงสาระสำคัญแหงหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณของ ประชาชนในทองถิ่นไมได ประการที่สี่ การกำกับดูแลจะกระทำนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไวไมได (6) การมีสวนรวมของประชาชนในทองถิ่น แตเดิมนั้นการมีสวนรวมของประชาชนมีเพียงการเลือกตังสมาชิก สภาทองถิ่นและฝายบริหารทองถิ่นเทานั้น รัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันไดเพิ่มบทบาทของประชาชนในการปกครองสวน ทองถิ่นอีก 2 ประการ คือ ประการที่หนึ่ง การเขาถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น ไดแก กรณีประชาชนเขาชื่อกันเพื่อ ถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นที่ตนเห็นวาไมสมควรดำรงตำแหนงตอไปโดยอาจเปนการถอดถอน เพียงคนใดคนหนึ่งหรือหลายคนก็ได ประการที่สอง การเขาชื่อเพื่อเสนอรางขอบัญญัติทองถิ่น ไดแก กรณีประชาชนเขาชื่อกันเพื่อเสนอรางขอ บัญญัติทองถิ่น มีขอสังเกตวาเปนสิทธิในการริเริ่มรางขอบัญญัติทองถิ่นเทานั้น สวนอำนาจในการอนุมัติขอบัญญัติเพื่อ ใชบังคับในทองถิ่นยังคงเปนอำนาจของสภาทองถิ่น (7) ระบบการบริหารงานบุคคลทองถิ่น รัฐธรรมนูญไดวางหลักการในเรื่องการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ขึ้นใหม โดยการจัดตั้งคณะกรรมการพนักงานสวนทองถิ่น ซึ่งเปนองคกรไตรภาคีประกอบดวยผูแทนของหนวย ราชการที่เกี่ยวของ ผูแทนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และผูทรงคุณวุฒิจำนวนเทากัน มีอำนาจในการใหความ เห็นชอบเนื่องการบริการงานบุคคล ไดแก การแตงตั้งและการพนจากตำแหนง การโยกยาย การเลื่อนตำแหนง การ เลื่อนเงินเดือน และการลงโทษพนักงานและลูกจางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

44 1.2) พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542 บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองประกอบดวยสภาทองถิ่นซึ่งสมาชิก สภามาจากการเลือกตั้งและคณะผูบริการหรือผูบริหารซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบ ของสภาทองถิ่น สงผลกระทบโดยตรงตอสุขาภิบาลซึ่งมีคณะกรรมการสุขาภิบาลเพียงองคกรเดียวทำหนาที่เปนทั้ง สภาทองถิ่นและคณะผูบริหารทองถิ่น ซึ่งขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ จึงตองมีการตรงพระราชบัญญัติ เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542 เพื่อยกฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาลตำบล

1.3) พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบั ญ ญั ติ ก ำหนดแผนและขั้ น ตอนการกระจายอำนาจให แ ก อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น พ.ศ.

2542เรียกยอๆ วา “กฎหมายกระจายอำนาจ” เปนกฎหมายที่ตราขึ้นตามความในมาตรา 284 วรรค 3 ของ รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 เพื่อสงเสริมใหมีการกระจายอำนาจหนาที่ และรายไดจากราชการสวนกลางหรือราชการ สวนภูมิภาคไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยประกาศใชเปนกฎหมายเมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน 2542 มีเนื้อหา สำคัญ 4 เรื่อง ดังนี้ (1) คณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนองคกรไตรภาคีระดับชาติ มี อำนาจหนาที่ที่สำคัญอันไดแก การกำหนดอำนาจหนาที่และจัดสรรภาษีอากรใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น (2) การกำหนดอำนาจหนาที่ระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นและระหวางองคกรปกครองสวน ทองถิ่นดวยกันเอง (3) การจัดสรรสัดสวนภาษีและอากร (4) แผนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น

1.4) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 ตราขึ้นเพื่อกำหนดรายละเอียดในเรื่องการ บริหารงานบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญไดวางหลักการไวในมาตรา 288 โดยจัดระบบการบริหารงานบุคคลของทองถิ่น เสียใหมใหมีเอกภาพมากขึ้น โดยมุงใหเกิดการโยกยายถายเทบุคคลซึ่งทำงานในทองถิ่นไดจริง ทำใหมีคนที่มีความ สามารถสนใจทำงานในทองถิ่นมากขึ้น

1.5) พระราชบัญญัติวาดวยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหาร ทองถิ่น พ.ศ. 2542 ตราขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 286 เพื่อกำหนดขั้นตอนและวิธีการตางๆ ในรายละเอียดในการ

45 ใชสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นที่ประชาชนเห็นวาไมสมควรดำรงตำแหนง ตอไป

1.6) พระราชบัญญัติวาดวยการเขาชื่อเสนอรางขอบัญญัติทองถิ่น พ.ศ. 2542 ตราขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 287 เพื่อกำหนดรายละเอียดในเรื่องหลักเกณฑและวิธีการเขา ชื่อเพื่อยื่นเสนอรางขอบัญญัติทองถิ่น

2) กฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยออม องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหนวยงานในราชการสวนทองถิ่น ดังนั้นกฎหมายใดที่ใชบังคับกับสวนราชการ หนวยงานของรัฐ จึงตองนำมาใชบังคับกับองคกรสวนทองถิ่นดวย กฎหมายที่เกี่ยวกับการปกครองสวนทองถิ่นโดย ออมนี้ไดแก (1) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 (2) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดิน พ.ศ. 2542 (3) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา พ.ศ. 2542 (4) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541 (5) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 (6) พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 (7) พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พ.ศ. 2547 (แกไขเพิ่มเติม) (8) พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (9) พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. 2539 (10) พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 (11) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

3) ระเบียบและประกาศอื่นๆ ที่สำคัญ นอกจากกฎหมายตางๆ แลว กระทรวงมหาดไทยในฐานะที่เปนกระทรวงรับผิดชอบกำกับดูแลการปกครอง ทองถิ่นไดออกระเบียบและประกาศตางๆ เพื่อกำหนดขั้นตอนและวิธีการดำเนินการเพื่อใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นปฏิบัติตามโดยมีระเบียบและประกาศที่สำคัญไดแก (1) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการตรวจสอบภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2545 (2) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยวิธีการงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2545 (3) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยวิธีการรับเงิน การเบิกจายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และ การตรวจเงินขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2545

46 (4) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการวางแผนพัฒนาขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2545

3.2.5 ทิศทางการปกครองทองถิ่นภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 การประกาศใชรัฐธรรมนูญป พ.ศ. 2550 มีผลตอการเปลี่ยนแปลงทิศทางการปกครองทองถิ่นของไทยให กาวหนาไปอีกขั้นหนึ่ง ซึ่งอาจพิจารณาไดใน 3 มิติ กลาวคือ หนึ่ง มิติในดานกฎหมาย รัฐธรรมนูญไดมีการบัญญัติให ตองมีการจัดทำ “ประมวลกฎหมายหมายทองถิ่น” ขึ้นภายในระยะเวลาที่กำหนด ซึ่งจะสงผลใหเกิดความเปน เอกภาพในระบบกฎหมายทองถิ่นยิ่งขึ้น สอง มิติในดานการบริหารจัดการบริการสาธารณะในทองถิ่น รัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ไดบัญญัติใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถจัดตั้ง หรือรวมกันจัดตั้งองคกรเพื่อจัดบริการสาธารณะใน ทองถิ่นรวมกันอยางเปนทางการ ซึ่งแนวทางดังกลาวถือเปนทิศทางที่สำคัญในการเสริมสรางสมรรถนะในการบริหาร จัดการบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีประสิทธิภาพสูงสุดภายใตเงื่อนไขขอจำกัดดานทรัพยากร ที่มีอยู และในระยะยาวแนวทางการบริหารจัดการภารกิจรวมกันขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยังเปนแนวทาง สำคัญสำหรับการปรับตัวขององคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กเพื่อหลีกเลี่ยงจากการตกอยูในเงื่อนไขของการถูก ควบรวมเขากับองคกรปกครองสวนทองถิ่นแหงอื่น และสาม มิติดานการบริหารบุคลากร รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไดบัญญัติ ใหมีการจัดระบบการบริหารบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกรูปแบบภายใตระบบเดียวกัน นั่นคือระบบ บริหารขาราชการสวนทองถิ่น ซึ่งเปนผลดีตอความเปนอิสระและความคลองตัวในการบริหารงานบุคคลขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น โดยเฉพาะอยางยิ่งการโยกยายบุคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบตางๆ และ การโยกยายสังกัดระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นขามพื้นที่ นอกเหนือจากความกาวหนาของการปกครองทองถิ่นที่เปนผลจากบทบัญญัติของกฎหมายแลว ในทางปฏิบัติ จะเห็นไดวาทิศทางการพัฒนาการปกครองทองถิ่นในปจจุบันไดเคลื่อนจากการมุงปรับตัวในเชิงโครงสรางมาสูการ พัฒนารูปแบบและระบบการบริหารจัดการในดานตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอยาง ยิ่งการที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีการเรียนรูเพื่อพัฒนานวัตกรรมการบริหารงานทองถิ่นรูปแบบใหมอยางไมหยุด นิ่ง ดังจะเห็นไดจากกรณีตัวอยางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจำนวนมาก ซึ่งมีผลการบริหารงานโดดเดนในดาน ตางๆ ไมวาจะเปนดานการมีสวนรวมของประชาชน และการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล เปนตน การพัฒนาใน เชิงการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงนับเปนทิศทางการพัฒนาที่สำคัญในกระบวนบริหารจัดการ ทองถิ่นของไทยในปจจุบัน

47

บทที่ 4 มิติของความกาวหนาและปญหาของการกระจายอำนาจในประเทศไทย ภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ 2540 จนถึงปจจุบัน ภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ 2540 เปนตนมา ตราบจนถึงปจจุบัน การกระจายอำนาจ รวมทั้งการ ปกครองทองถิ่นของประเทศไทยไดมีพัฒนาการที่กาวหนาไปเปนอยางมาก ไมวาจะพิจารณาในเชิงเปรียบเทียบกับ การปฏิรูปองคกรปกครองทองถิ่นของไทยในอดีต หรือไมวาจะพิจารณาจากลักษณะ ความหมายและคุณคาของการ ปกครองทองถิ่นของประชาชน (Local-self government) ในแงมุมใดก็ตาม ก็ลวนแตเห็นในเชิงประจักษวา การ ปกครองทองถิ่นของไทยในหวงสมัยปจจุบันนี้ มีพัฒนาการและมีพลวัตรที่สูงมาก อยางไรก็ตาม ในการศึกษาวิจัยเพื่อประเมินความกาวหนา และวิเคราะหปญหาอุปสรรคของการกระจาย อำนาจในประเทศไทยนี้ คณะวิจัยมีความตระหนักวา พัฒนาการและความกาวหนาที่เกิดขึ้น มีทั้งมีเปนลักษณะ เฉพาะของไทยเอง และมีลักษณะเปนสากล เนื่องดวยมีความสอดคลองกับกระแสของการการกระจายอำนาจที่เกิด ขึ้นในประเทศตางๆ ในอีกประการหนึ่งฉะนั้น การพิจารณาลงไปในรายละเอียดและการวิเคราะหแบบแยกแยะวา เรื่องใดเปนแนวคิดความคิด เปนหลักการ และเปนประสบการณที่ประเทศไทยไดเรียนรูมาจากตางประเทศ และเรื่อง ใดเปนสิ่งที่ผูเชี่ยวชาญ นักกฎหมาย และขาราชการของไทยไดประดิษฐคิดคนขึ้นเอง จึงมีความสำคัญตอการทำความ เขาใจและตอการประเมินความกาวหนาและอุปสรรคของการกระจายอำนาจในประเทศไทยในระยะเวลาหนึ่ง ทศวรรษเศษที่ผานมานี้ นอกจากนี้ ไดแก การวิเคราะหและประเมินจากฐานคิดและวิธีพิจารณา (Premise) วาองคกรปกครองทองถิ่น ที่รัฐไดจัดตั้งขึ้นนั้น จำเปนตองปฏิบัติหนาที่ของตนเปนจำนวนมากทั้งที่เปนภารกิจหนาที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ และ เปนภารกิจหนาที่ที่รัฐบาลไดถายโอนไปใหองคกรปกครองทองถิ่นปฏิบัติหนาที่แทนราชการสวนกลางและแทน ราชการสวนภูมิภาค แนนอนวา การปฏิบัติภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองทองถิ่นเหลานี้ ถือไดวาเปน “สิทธิ เสรีภาพ” ในเชิงบวก ซึ่งพลเมืองทุกคนพึงไดรับจากการจัดบริการงานสาธารณะของรัฐ ซึ่งมีความหมายวาพลเมืองที่ แข็งขัน (Active citizen) สามารถดำเนินการฟองรองตอรัฐไดหากตนเองไมไดรับบริการจากรัฐในเรื่องดังกลาว มิพัก กลาวถึง การดำเนินการตามหลักธรรมาภิบาลและหลักการบริหารจัดการภาครัฐที่ดี (Good governance) ซึ่งรัฐได ประกาศเปนแนวทางไวแลวในป พ.ศ.2542 และในป พ.ศ.2546 ตามลำดับ ฉะนั้น จึงเปนภาระที่ตกแกองคกร ปกครองทองถิ่นทั้งหลายวาจะสามารถดำเนินการและจัดบริการสาธารณะใหแกประชาชนไดอยางมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความคุมคา เปนธรรม และเปดใหประชาชนเขาไปมีสวนรวมในกระบวนการทำงานขององคกรปกครอง ทองถิ่นไดอยางไร

48 ในการประเมินเพื่อการวิเคราะหความกาวหนา และวิเคราะหปญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจใน ประเทศไทยในชวงหนึ่งทศวรรษเศษที่ผานมานี้ คณะผูวิจัยไดแยกแยะการพิจารณาออกเปน 6 ประเด็น ดวยกัน ไดแก โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การคลังทองถิ่น การ บริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การมีสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถิ่น และ การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ดังตอไปนี้

4.1 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การเปลี่ยนแปลงและความกาวหนาของการกระจายอำนาจในประเทศไทยในระยะเวลาหนึ่งทศวรรษเศษนับ จากป พ.ศ.2540 เปนตนมา ในประการสำคัญสามารถพิจารณาไดจากปจจัยของการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสรางของ องคกรปกครองทองถิ่นของประเทศไทยโดยรวม ซึ่งเรื่องดังกลาวนี้ เราอาจจัดแบงออกไดเปนโครงสรางภายนอก ประการหนึ่ง และโครงสรางภายในอีกประการหนึ่ง40 โครงสรางภายนอกขององคกรปกครองทองถิ่น (External structure of local governments) ไดแกสภาวะ แวดลอมอยางเปนทางการที่มีผลโดยตรงตอการจัดตั้ง การดำรงอยู และตอการปรับตัวขององคกรปกครองทองถิ่น ที่ สำคัญๆ ไดแก กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายที่เกี่ยวของกับการปกครองสวนทองถิ่น อาทิเชน กฎหมายกำหนด แผนขั้นตอนกระจายอำนาจ กฎหมายกำหนดสถานะและอำนาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และบรรดา กฎหมายจัดระบบความสัมพันธระหวางรัฐกับทองถิ่น ตลอดรวมถึงโครงสรางของระบบการบริหารราชการแผนดิน และระบบการบริหารราชการสวนภูมิภาค เปนตน ซึ่งนับเปนปจจัยสำคัญเบื้องตนที่กำหนดสถานะและชีวิตความเปน ไปของการกระจายอำนาจในประเทศตางๆ รวมทั้งในประเทศไทยโดยตรง ในสวนของโครงสรางภายในขององคกรปกครองทองถิ่น (Internal structure of local governments) ไดแก การกำหนดชั้น หรือการกำหนดระดับขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยรวมทั้งประเทศ การกำหนดประเภท ไดแก ขนาด พื้นที่ ประชากร ฐานะความเจริญ ความเปนเมือง เปนเขตชนบท ฯลฯ และการจัดระบบความสัมพันธ ภายในและระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดแก ที่มาของฝายบริหาร และฝายสภาทองถิ่น ตลอดรวมจนถึงการ จัดระบบความสัมพันธภายในลักษณะตางๆ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทำงานรวมกันไดอยางเปนน้ำหนึ่งใจ เดียวกัน หรืออาจเปนไปในทางตรงขาม กลาวคือ ทำงานแบบแยกสวนแบบไมมีความสัมพันธกัน และหรือมีการ ทำงานแบบแขงขันกันอยางเอาจริงเอาจัง หากจะพิจารณาโดยภาพรวมแลว พบไดวา ในสวนของโครงสรางภายนอกขององคกรปกครองทองถิ่นของไทย 40 คำอธิบายเรื่องโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งในเชิงของโครงสรางภายนอกและภายในดังกลาวนี้ ขอใหดู นครินทร เมฆไตรรัตน ทิศทางการปกครองทองถิ่นของไทยและตางประเทศเปรียบเทียบ กรุงเทพฯ: สำนักพิมพวิญูชน, 2546; และดู Alan Norton. International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Hants: Edward Elgar, 1994; Thomas R. Dye and Susan MacManus, eds., Politics in States and Communities, 13th edition, Prentice Hall, 2008.

49 ไดมีการเปลี่ยนแปลงอยางสำคัญเกิดขึ้นในระบบการเมืองการบริหารระดับชาติอันเปนผลมาจากการปฏิรูปทางการ เมืองโดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 การเปลี่ยนแปลงดังกลาวนี้ สงผลทำใหรัฐสภาของไทยกลายเปนรัฐสภาที่มาจากการ เลือกตั้งทั้งหมด และมีการแยกอำนาจกันอยางชัดเจนในระหวางฝายบริหารกับฝายรัฐสภา โดยที่ฝายบริหารมีอำนาจ มากกวาฝายรัฐสภา เรียกไดวาเปนระบบที่ฝายบริหาร โดยเฉพาะอยางยิ่งนายกรัฐมนตรีมีความเขมแข็ง นอกจากนี้ ไดแกการจัดตั้งองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญขึ้นเปนจำนวนมาก เพื่อทำหนาที่ควบคุมและตรวจสอบการใชอำนาจรัฐ ทั้งปวง รวมทั้งไดมีการขยายสิทธิเสรีภาพทางการเมืองใหแกประชาชนอยางกวางขวาง ซึ่งหมายรวมทั้งสิทธิเสรีภาพ ในการปกครองตนเองที่เรียกวาการปกครองทองถิ่นของประชาชนอีกดวย การปฏิรูปทางการเมืองและการบริหารราชการในระดับชาติดังกลาวไดสะดุดหยุดลงเนื่องดวยเกิดการกรัฐ ประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 หลังจากนั้น ไดมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับป พ.ศ.2550 ขึ้น ซึ่งกอใหเกิดการ เปลี่ยนแปลงของระบบรัฐสภา และการจัดระบบความสัมพันธระหวางฝายรัฐสภาและฝายบริหารไปในบางประการ กระนั้นก็ดี ในสวนขององคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ สิทธิเสรีภาพของประชาชน และการปกครองทองถิ่น กลาวไดวา ไดมีการพัฒนาการสืบตอมา และมีแนวโนมที่จะทวีความเขมแข็งมากในปจจุบัน อาทิเชน การทำงานของบรรดา องคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีความเขมแข็งมากขึ้น และสิทธิเสรีภาพตางๆ ของประชาชนมีการปฏิบัติอยางเปน รูปธรรมมากยิ่งขึ้น ในสวนของโครงสรางภายในขององคกรปกครองทองถิ่น ไดมีการเปลี่ยนแปลงในเชิงของโครงสรางจากระบบ การปกครองทองถิ่นชั้นเดียว (One tier system) กอนป พ.ศ.2540 กลายมาเปนระบบการปกครองทองถิ่นสองชั้น (Two tier system) ในปจจุบัน ยกเวนเขตการปกครองที่มีกฎหมายกำหนดไวเปนการพิเศษไดแก กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา นอกจากนี้ ไดแก การปรับรูปแบบการบริหารการปกครองภายในองคกรปกครองทองถิ่น โดยกำหนด ใหฝายบริหาร และฝายสภาทองถิ่นมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ซึ่งกอใหเกิดผลอยางสำคัญตอโครงสรางขององคกร ปกครองทองถิ่นและโครงสรางของชุมชนทองถิ่นไทย เนื่องดวยไดเกิดการแยกตัวของกลุมผูนำทองถิ่น แบงออกเปนผู นำทองถิ่นเดิมตามธรรมชาติ รวมทั้งกลุมผูนำในระบบการปกครองทองที่ที่ยังคงดำรงอยูในปจจุบัน ไดแก กำนัน ผูใหญบาน ฯลฯ ซึ่งทำงานตามหนาที่ในฐานะ “ผูชวย” ของทางอำเภอ กับกลุมผูนำใหมที่มาจากการเลือกตั้ง มีฐานะ เปนผูนำการพัฒนาและจัดทำบริการสาธารณะในชุมชน ไดแก บรรดาผูบริหารทองถิ่น สมาชิกสภาทองถิ่น และผูที่ เกี่ยวของ

4.1.1 โครงสรางภายนอกขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 1) การปกครองสวนทองถิ่นภายใตรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญเปนที่มาของระบบการเมืองการปกครองและระบบกฎหมายภายในรัฐที่กำหนดกฎเกณฑในการ ปกครองรัฐกำหนดอำนาจหนาที่และความสัมพันธระหวางองคกรการปกครอง ทั้งยังกำหนดกลไกลการตรวจสอบ ควบคุมการใชอำนาจรัฐอีกดวย ดังนั้น การพิจารณาถึงลักษณะโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงตองให ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญ เพื่อเปนหลักประกันของหลักการกระจายอำนาจวาทองถิ่นจะไดรับหลักประกันในดาน

50 ความมั่นคงตอเนื่องในการปกครองตนเอง ความกาวหนาของการกระจายอำนาจในรอบสิบปที่ผานมาจนถึงปจจุบัน (นับตั้งแต พ.ศ.2540 – 2550) มีผลตอเนื่องมาจากการดำเนินการตามเจตนารมยของรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 โดยมี บทบัญญัติที่เกี่ยวของกับการปกครองสวนทองถิ่นทั้งสิ้น 15 มาตรา ไดแก มาตรา 43,52,58 และ59 ในหมวดสิทธิ และเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา 78 และ 79 ในหมวดนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ รวมทั้งมาตรา 282-290 ในหมวด การปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งสงผลใหเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองสวนทองถิ่น ดังนี้ (1) แนวทางการกระจายอำนาจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 ไดกำหนดแนวทางการกระจายอำนาจใหทองถิ่นไดพึ่งตนเองและมีสวนรวมใน กิจการทองถิน่ ไดเอง กลาวคือ องคกรปกครองสวนทองถิน่ สามารถพัฒนาเศรษฐกิจและระบบสาธารณูปโภค ตลอดจน โครงสรางพืน้ ฐานในทองถิน่ ใหทวั่ ถึงและเทาเทียมกัน ทัง้ นีจ้ ะตองคำนึงถึงเจตนารมณของประชาชนในทองถิน่ นัน้ 41 (2) หลักประกันความเปนอิสระขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญไดรับรองความเปนอิสระของทองถิ่นโดยกำหนดไววา รัฐจะตองใหความเปนอิสระแกทองถิ่นใน การบริหารงานของตนเองตามความตองการของประชาชนในทองถิ่น42 ทั้งการกำหนดนโยบายการปกครอง การ บริหาร การบริหารงานบุคคล และการคลัง (3) สิทธิจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญไดบัญญัติไวในมาตรา 283 วรรค 1 วา ทองถิ่นใดที่สามารถปกครองตนเองไดยอมมีสิทธิไดรับการ จัดตั้งเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่น (4) หลักการกำกับดูแลทองถิ่น ตามมาตรา 283 วรรค 2 ไดบัญญัติไววา “การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองทำเทาที่จำเปนตาม ที่กฎหมายบัญญัติ แตตองเปนไปเพื่อคุมครองประโยชนของประชาชนในทองถิ่นหรือประโยชนของประเทศเปนสวน รวม ทั้งนี้ จะกระทบถึงสาระสำคัญแหงหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถิ่นหรือนอก เหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไวมิได” กลาวคือ การกำกับดูแลจะมีไดก็แตในกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติไวโดยชัดแจง เทานั้น ทั้งนี้ จะตองเปนไปเพื่อคุมครองประโยชนของประชาชนในทองถิ่น (5) หลักการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนในทองถิ่น รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ. 2540 กำหนดใหประชาชนมีสวนรวมในการปกครองตนเองในหลายกรณี กลาวคือ การ กำหนดใหสมาชิกสภาทองถิ่นทั้งหมดตองมาจากการเลือกตั้งโดยตรง และคณะผูบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาก็ได43 ทั้งยังเปดโอกาสใหประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิที่จะถอดถอน สมาชิกสภาทองถิ่น หรือคณะผูบริหารทองถิ่นออกจากตำแหนงได44 และประชาชนก็สามารถชื่อรองขอตอประธาน สภาทองถิ่นเพื่อใหพิจารณาขอบัญญัติทองถิ่นไดเชนกัน45 นอกจากนั้นยังใหสิทธิบางประการเพื่อเปดโอกาสให 41 42 43 44 45

มาตรา 78 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 282 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 286 ชองรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 287 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

51 ประชาชนไดเขามามีสวนรวมโดยการใหประชาชนมีสิทธิรับทราบขอมูลขาวสารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและ ใหมีสวนรวมในการทำประชาพิจารณตามกฎหมาย46

2) กฎหมายพระราชกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น พุทธศักราช 2542 ตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 มาตรา 284 ไดกำหนดใหมีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจ เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจใหแกทองถิ่นอยางตอเนื่อง จากบทบัญญัติดังกลาวมีผลใหมีการตราพระราช บัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.2542 ซึ่งมีสาระสำคัญใน การกำหนดอำนาจหนาที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยกันเอง รวม ทั้งกำหนดใหมีการจัดสรรรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเหมาะสมกับภารกิจที่ไดรับมอบหมาย โดย กำหนดใหมีคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งมีหนาที่จัดทำแผนการกระจายอำนาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นและแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่นเพื่อใหเกิดผลเปนรูปธรรม

3) การปรับกฎหมายเกี่ยวกับการปกครองสวนทองถิ่นนับตั้งแตการประกาศใชรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.2540 – พ.ศ.2549 ภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ไดทำใหความเปนอิสระของการปกครองทองถิ่นไดรับการ รับรองอยางมั่นคง โดยเฉพาะในเรื่องการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและ การคลัง การไดมาซึ่งสภาทองถิ่นที่จะตองมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในทองถิ่นเทานั้น สวนการไดมา ซึ่งผูบริหารทองถิ่นนั้นมี 2 ทางเลือก คืออาจมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในทองถิ่น หรืออาจมาจาก ความเห็นชอบของสภาทองถิ่นก็ได โดยมีกำหนดวาระดำรงตำแหนง 4 ป นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 ยังไดบัญญัติเรื่องอำนาจหนาที่การปกครองสวนทองถิ่นและยังใหมี การตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ รวมถึงเรื่องของการคลัง การกำกับดูแล ระบบการ บริหารงานบุคคล และการมีสวนรวมของประชาชนในทองถิ่นซึ่งจะไดกลาวตอไป ภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไดบัญญัติเรื่องของการปกครองทองถิ่นที่มี ผลใหเกิดการเปลี่ยนแปลงในโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหสอดคลองตามเจตนารมยของ รัฐธรรมนูญที่มุงใหประชาชนเขามามีสวนรวมในการปกครองทองถิ่นใน มาตรา 285 องคกรปกครองสวนทองถิ่นตอง มีสภาทองถิ่นและคณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น ดังนั้นเพื่อทำใหโครงสรางขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นของไทยทุกรูปแบบสอดคลองกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ จึงมีการตรากฎหมายและแกไขเพิ่มเติม ไดแก พระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2542 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราช 46 มาตรา 53 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

52 การเมืองพัทยา พ.ศ.2542 และพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะสุขาภิบาลเปนเทศบาลตำบล กฎหมายดั ง กล า วส ง ผลให โ ครงสร า งภายในขององค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ไทยต อ งมี ก ารปรั บ ปรุ ง เปลี่ยนแปลงเปนอยางมาก เพื่อใหการปกครองสวนทองถิ่นเปนการปกครองโดยประชาชนในทองถิ่นอยางแทจริง การเปลี่ยนแปลงดังกลาว ไดแก (1) การเปลี่ยนแปลงในสุขาภิบาล การจัดโครงสรางรูปแบบคณะกรรมการแบบเดิมซึ่งเปนโครงสรางที่ฝายนิติบัญญัติและฝายบริหารเปนองคกร เดียวกัน ไดแยกเปนฝายนิติบัญญัติและฝายบริหาร รวมทั้งกรรมการสุขาภิบาลบางสวนยังไมไดมาจากการเลือกตั้ง ดังนั้นเพื่อใหสอดคลองกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ จึงมีการตราพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะสุขาภิบาลเปน เทศบาล พ.ศ.2542 ทำใหสุขาภิบาลทั้งหมดถูกยกฐานะเปน ”เทศบาลตำบล” นับเปนการสิ้นสุดการปกครองทองถิ่น รูปแบบสุขาภิบาลนับตั้งแตมีการกอขึ้นมาในป พ.ศ.2495 จึงทำใหรูปแบบการปกครองทองถิ่นของไทยลดลงเหลือ 5 รูปแบบ คือ องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล องคการบริหารสวนตำบล กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา (2) การเปลี่ยนแปลงเมืองพัทยา เมืองพัทยาเดิมมีโครงสรางแบบสภา-ผูจัดการ และมีสมาชิกสภาบางสวนมาจากการแตงตั้ง แตเพื่อให สอดคลองกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ จึงไดมีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา พ.ศ.2542 กำหนดใหเมืองพัทยาประกอบดวยสภาเมืองพัทยา มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตเมืองพัทยา และใหนายก เมืองพัทยามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเมืองพัทยา (3) การเปลี่ยนแปลงในองคการบริหารสวนตำบล ในอดีต การบริหารองคการบริหารสวนตำบลมีสมาชิกสภาจำนวนหนึ่งที่เปนโดยตำแหนง ไดแก กำนัน ผูใหญบานทุกหมูบานในตำบลและแพทยประจำตำบล สวนฝายบริหารจำนวนหนึ่งเปนโดยตำแหนง คือกำนันและ ผูใหญบาน 4 คน แตเพื่อใหสอดคลองกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจึงมีการตราพระราชบัญญัติสภาตำบลและ องคการบริหารสวนตำบล(ฉบับที่3) พ.ศ.2542 ที่กำหนดใหสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตำบลมาจากการเลือกตั้ง หมูบานละ 2 คน และใหมีคณะกรรมการบริหารที่ประกอบดวย ประธานกรรมการ 1 คน และกรรมการบริหารอีก 2 คน ตอมาไดมีการบัญญัติพระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล (ฉบับที่4) พ.ศ.2546 ไดกำหนดให มีการเปลี่ยนชื่อตำแหนงประธานกรรมการบริหารเปน “นายกองคการบริหารตำบล” และเปลี่ยนชื่อกรรมการบริหาร เปน“รองนายกองคการบริหารสวนตำบล” โดยฝายบริหารเหลานี้มาจากมติของสภาองคการบริหารสวนตำบล

4) การปกครองสวนทองถิ่นภายใตรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2550 รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ยังคงมีเจตนารมยมุงสงเสริมการปกครองสวนทองถิ่นอยางตอเนื่อง โดยมี บทบัญญัติเกี่ยวกับการสงเสริมการปกครองทองถิ่น มีสาระสำคัญดังนี้ (1) หลักการใหความเปนอิสระแกทองถิ่น ตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ไดมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการใหความเปนอิสระแกองคปกครองสวนทองถิ่นไว วารัฐจะตองใหความเปนอิสระแกองคกรปกครองสวนองถิ่นตามหลักแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมยของ

53 ประชาชนในทองถิ่น อีกทั้งจะตองสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหนวยงานหลักในการจัดทำบริการ สาธารณะและมีสวนรวมในการตัดสินใจแกไขปญหา47 ตลอดจนการใหอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การ จัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหนาที่ของตนเองโดยเฉพาะ48 (2) หลักการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น กำหนดขึ้นเพื่อคุมครองประโยชนของประชาชนในทองถิ่น ทั้งนี้ จะตองทำเทาที่จำเปนและมีหลักเกณฑ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจน สอดคลองตามความเหมาะสมของแตละ ทองถิ่น49 (3) หลักการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนในทองถิ่น หลักการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนในทองถิ่นถือเปนหัวใจสำคัญของการปกครองโดยประชาชน ในทองถิ่นนั้นๆ การที่รัฐธรรมนูญไดใหสิทธิแกประชาชนไดมีสวนรวมจึงถือเปนกระบวนการสงเสริมใหประชาชนเขา มามีสวนในการตัดสินใจในการปกครองตนเองอยางแทจริง กลาวคือ ในรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันไดเปดโอกาสให ประชาชนเปนผูเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่น คณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น50 นอกจากนั้นประชาชนใน ทองถิ่นยังสามารถมีสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่น คณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นพน จากตำแหนงไดหากเห็นวาสมาชิกสภาทองถิ่น คณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นไมปฏิบัติหนาที่สอดคลองกับ เจตนารมยของรัฐธรรมนูญและความตองการของประชาชนในทองถิ่น51

4.1.2 โครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ประเทศไทยเปนรัฐเดี่ยวที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริยเปนประมุข และมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินออกเปน 3 สวน ไดแก การบริหารราชการสวนกลาง การบริหารราชการ สวนภูมิภาค และการบริหารราชการสวนทองถิ่น ในประเด็นดังกลาวนี้ หากจะพิจารณาถึงโครงสรางภายในของการบ ริหาราชการสวนทองถิ่นของประเทศไทยในระยะ 10 ปที่ผานมา จะพบการเปลี่ยนแปลงอยางสำคัญเกี่ยวกับการจัด ชั้น (Tier System) และการเปลี่ยนแปลงโครงสรางภายในเกี่ยวกับที่มาของผูบริหารและสภาขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น รวมทั้งเรื่องของสถานะความเปนนิติบุคคลที่แสดงใหเห็นถึงความกาวหนาของการกระจายอำนาจของไทย อยางชัดเจน

47 48 49 50 51

มาตรา 281 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 283 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 282 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

54 1) ระบบการปกครองทองถิ่นแบบสองชั้น (Two Tier System) การจัดรูปแบบและโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยกอนรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ประเทศไทยไดใชระบบการปกครองทองถิ่นชั้นเดียว (One Tier System) มาเปนเวลาชานานหลายสิบป กลาวคือ องคกรปกครองทองถิ่นไทยกอนปพ.ศ.2540 มีดวยกัน 6 รูปแบบ ไดแก เทศบาล สุขาภิบาล องคการบริหาร สวนจังหวัด องคการบริหารสวนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งแตละรูปแบบตางมีโครงสรางและ พัฒนาการที่แตกตางกันออกไป รวมทั้งการมีพื้นที่การใหบริการของตนเองแบบไมซอนทับกัน จนกระทั่งภายหลัง ประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และการประกาศใชพระราชบัญญัติกำหนดแผนขั้นตอนการกระจายอำนาจในป พ.ศ.2542 ซึ่งกำหนดใหองคการบริหารสวนจังหวัดมีพื้นที่ครอบคลุมทั่วทั้งจังหวัด และกลายเปนองคกรปกครองสวน ทองถิ่นชั้นบน (Upper Tier) ซึ่งทับซอนพื้นที่เทศบาล และพื้นที่ขององคการบริหารสวนตำบล หรือกลาวไดวาผลของ กฎหมายดังกลาวทำใหระบบการปกครองทองถิ่นของไทยกลายเปนระบบสองชั้น (Two Tier System)

แผนภาพที่ 4.1 ลักษณะการปกครองทองถิ่นแบบสองชั้นของประเทศไทยในปจจุบัน องคการบริหารสวนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องคการบริหารสวนตำบล(อบต.)

กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา

ในที่นี้ เราพอจะกลาวสรุปไดวา การจัดระเบียบราชการบริหารสวนทองถิ่นในปจจุบันของไทยมีอยู 2 รูปแบบ ใหญๆ คือ (1) รูปแบบทั่วไป ซึ่งในปจจุบันมีอยู 3 รูปแบบ ไดแก องคการบริหารสวนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และ องคการบริหารสวนตำบล (อบต.) ซึ่งตามพระราชบัญญัติกำหนดและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น บัญญัติใหองคการบริหารสวนจังหวัดเปนหนวยการปกครองทองถิ่นที่มีพื้นที่ครอบคลุมเทศบาล และองคการบริหารสวนตำบล (อบต.) ในแตละจังหวัด โดยองคการบริหารสวนจังหวัดมีหนาที่จัดทำแผนพัฒนา จังหวัด ประสานงาน ใหความรวมมือและสนับสนุนหนวยการปกครองทองถิ่นขนาดเล็ก รวมทั้งดำเนินการในกิจการที่ หนวยการปกครองทองถิ่นขนาดเล็กไมสามารถทำได ขณะที่เทศบาลและองคการบริหารสวนตำบล ซึ่งเปนหนวยการ ปกครองทองถิ่นขนาดเล็ก ก็จะมีอำนาจหนาที่ใหบริการสาธารณะตางๆ ภายในเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบของตน (2) รูปแบบพิเศษ ซึ่งในปจจุบันมีอยู 2 รูปแบบ ไดแก กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา พระราช บั ญ ญั ติ ก ำหนดแผนและขั้ น ตอนการกระจายอำนาจให แ ก อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น พ.ศ.2542 กำหนดให กรุงเทพมหานครมีฐานะเปนหนวยการปกครองทองถิ่นขนาดใหญ มีอำนาจหนาที่เทียบเทาองคการบริหารสวนจังหวัด รวมกับเทศบาล ในขณะที่เมืองพัทยามีฐานะเปนหนวยการปกครองทองถิ่นขนาดเล็ก และแมนวาจะมีพื้นที่อยูในเขต องคการบริหารสวนจังหวัด แตกฎหมายก็ไดกำหนดใหมีอำนาจหนาที่เทียบเทากับเทศบาลและองคการบริหารสวน ตำบล

55 นอกจากนี้ รั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ.2540 รวมทั้ ง กฎหมายที่ เ กี่ ย วข อ งตราบจนถึ ง ป จ จุ บั น ยั ง ก อ ให เ กิ ด การ เปลี่ยนแปลงในรูปแบบการจัดโครงสรางภายในขององคกรปกครองทองถิ่น กลาวคือ กฎหมายไดกำหนดการปกครอง ทองถิ่นของไทยทุกรูปแบบมีโครงสรางภายในรูปแบบเดียวกันทั้งหมด คือรูปแบบสภากับฝายบริหาร (Council – Executive Form) ซึ่งมีผลอยางสำคัญคือการทำใหการเลือกตั้งทองถิ่นมีการแพรกระจายและขยายตัวออกไปอยาง กวางขวาง

2) การเลือกตั้งทองถิ่น รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ.2540 มาตรา 285 กำหนดให “องคกรปกครองสวนทองถิ่นมี สภาทองถิ่นและคณะผูบริหารทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น สมาชิกสภาทองถิ่นตองมาจากการเลือกตั้ง คณะผูบริหาร ทองถิ่นตองมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาทองถิ่น” จากบทบัญญัติของกฎหมายรัฐธรรมนูญดังกลาว สงผลทำใหเกิดการแกไขกฎหมายปรับปรุงโครงสรางภายใน ของหนวยการปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบใหไปในทิศทางเดียวกัน กลาวคือ โครงสรางขององคกรปกครอง ทองถิ่นของไทยทุกรูปแบบจะตองมีโครงสรางภายในเปนแบบสภา-ฝายบริหาร และสมาชิกสภาทองถิ่นทุกคนตองมา จากการเลือกตั้ง ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญไดเปดใหที่มาของฝายบริหารมีที่มาไดจากสองทาง คือ (1) มาจากมติของสภา และ (2) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ดังนั้น เมื่อกฎหมายไดเปดโอกาสใหผูบริหารและสมาชิกสภาทองถิ่น มาจากการเลือกตั้งไดโดยตรงแลว กิจกรรมทางการเมือง และบทบาททางการเมืองของนักการเมืองทองถิ่นจึงมีความ คึกคักและมีพลวัตรอยางมิอาจหลีกเลี่ยงไมได เกิดมีการรวมตัวกันเปนกลุมการเมืองในระดับทองถิ่นกลุมตางๆ และมี การเชื่อมโยงความสัมพันธกับนักการเมืองและพรรคการเมืองระดับชาติในอีกทางหนึ่งดวย (1) การเลือกตั้งทางออม ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยในชวงสมัยแรกๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งในชวงกอนป พ.ศ.2545 มา จากการเลือกตั้งทางออมของประชาชน กลาวคือ ประชาชนจะเลือกสมาชิกสภาทองถิ่นของตนกอน หลังจากนั้น จึงมี การเปดการประชุมสภาทองถิ่น เพื่อเลือกประธานสภาทองถิ่น แลวจึงมีการเลือกผูบริหารทองถิ่นเปนลำดับถัดไป การเลือกตั้งผูบริหารทองถิ่นจากสมาชิกสภาทองถิ่นดังกลาวนี้ เปนหลักการทั่วไปของการเมืองการปกครองใน ระบอบรัฐสภาประชาธิปไตย ซึ่งมีจุดมุงหมายสำคัญคือ เพื่อใหฝายบริหารเปนสมาชิกของสภา ฝายบริหารในระบบ ดังกลาวนี้มีความสามารถในการรวบรวมเสียงขางมากจากสภา ฉะนั้นฝายสภาจึงใหการสนับสนุน คือเลือกใหไปทำ หนาที่ฝายบริหาร และครั้นเมื่อเปนฝายบริหารแลว ก็คงตองทำเปนหนาที่ในลักษณะของการแบงปนอำนาจ (Powersharing) และแสดงความรับผิดรับชอบ (Accountable) ตอฝายสภา เชน การเปดใหฝายสภาตั้งกระทูถาม ทำหนาที่ ตรวจสอบ และทำหนาที่เปดอภิปรายไมไววางใจ จนถึงขั้นถอดออกจากตำแหนงฝายบริหาร เปนตน (2) การเลือกตั้งทางตรง จากสภาพปญหาและจุดออนของโครงสรางที่ผูบริหารมาจากความเห็นชอบของฝายสภาทองถิ่น เปนที่กลาว กันวา สงผลทำใหฝายบริหารออนแอและในการดำเนินการตางๆ ของฝายบริหารตองพึ่งพาเสียงขางมากในสภาอยู ตลอดเวลา จึงเกิดกระแสความนิยมที่ตองการใหมีการเลือกตั้งทองถิ่นโดยตรง เพื่อแกไขปญหาความไมตอเนื่องในการ

56 ทำงานอันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงผูบริหารบอย รวมทั้งมักเกิดความขัดแยงระหวางฝายบริหารและสภา ในชวงกลางป พ.ศ.2543 ไดมีการเคลื่อนไหวใหมีการปรับปรุงที่มาของฝายบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น ผลของการเคลื่อนไหวทำใหในปพ.ศ.2543 ไดมีการตราพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2543 กำหนดให เทศบาลสามารถทำประชามติสอบถามความตองการของประชาชนในเทศบาล แตบทเฉพาะกาลกำหนดใหดำเนินการ เฉพาะเทศบาลนครและเทศบาลเมืองที่หมดวาระหลังจากมีการประกาศใชกฎมายฉบับนี้สามารถเลือกตั้งนายก เทศมนตรีโดยตรงจากประชาชนไดเลย ในขณะที่เทศบาลตำบลมีกำหนดใหสามารถเลือกตั้งนายกเทศมนตรีไดนับจาก ปพ.ศ. 2550 เปนตนไป ในปลายป พ.ศ. 2546 รัฐสภาไดผานกฎหมาย 3 ฉบับที่กำหนดใหฝายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจาก ประชาชน ไดแก พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2546 พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 และพระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2546 โดยกฎหมายทั้ง 3 ฉบับเปนกฎหมายแกไขเพิ่มเติม มีผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกหนวยในประเทศไทย ไมวาจะมีขนาดใดก็ตาม มีฝายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเหมือนกันทั่วทั้งประเทศ (3) ความสัมพันธระหวางฝายบริหารกับสภาทองถิ่น หากพิจารณาถึงความสัมพันธระหวางฝายบริหารกับสภาทองถิ่นตองพิจารณาถึงลักษณะของสภาทองถิ่น เพราะสภาทองถิ่นมีสถานะเปนองคประกอบหลักขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ลักษณะอำนาจของสภาทองถิ่นจะ เปนตัวกำหนดความสัมพันธระหวางสภาทองถิ่นกับฝายบริหาร เพราะถาหากสภาทองถิ่นมีอำนาจมากก็จะทำใหเปน สภาที่เขมแข็งและมีบทบาทในการบริหารกิจการของทองถิ่น ขณะที่ฝายบริหารจะมีบทบาทเปนเพียงฝายธุรการ เทานั้น ในทางตรงกันขาม หากสภาทองถิ่นมีอำนาจนอย บทบาทในการบริหารทองถิ่นก็จะไปตกอยูที่ฝายบริหารทำ ใหสภาทองถิ่นมีฐานะเปนเพียงตรายางหรือสภาที่ปรึกษาเทานั้น ภายหลังการเปลี่ยนแปลงใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีฝายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงทุกรูปแบบ นั้น นับเปนการแยกฝายสภาและฝายบริหารออกจากกันอยางเด็ดขาด กลาวคือ สถานะของนายกเทศมนตรีและสภา เทศบาลตางฝายตางมีอำนาจหนาที่ของตนเอยางชัดเจนและมีที่มาจากประชาชนดวยกันทั้งคู ฉะนั้น การดำรงอยูของ ทั้งสองฝายตางขึ้นอยูกับฉันทานุมัติของประชาชนเปนสำคัญ ความสัมพันธระหวางฝายบริหารและฝายสภาจึงมี ลักษณะความสัมพันธที่คอนขางหางเมื่อเปรียบเทียบกับระบบการเลือกตั้งฝายบริหารทองถิ่นในทางออมแบบเดิมที่ การแบงแยกฝายบริหารกับฝายสภาออกจากกันไมชัดเจน

3) องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีฐานะเปนองคกรนิติบุคคลมหาชน นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนพิจารณาจากกิจกรรมที่นิติบุคคลดำเนินการและการใชอำนาจของนิติบุคคลนั้น กลาวคือ นิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายมหาชนจะมีกิจกรรมเปนการบริการสาธารณะและใชอำนาจปกครอง52 ทั้งนี้ ความสำคัญของความเปนนิติบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นถือเปนเรื่องใหญสำหรับการกระจายอำนาจ 52 สมคิด เลิศไพฑูรย และคณะ, สภาพความเปนนิติบุคคลของสวนราชการไทย, รายงานการวิจัยเสนอตอ คณะกรรมการปฏิรูป ระบบราชการ, กันยายน 2539

57 และจัดสรรอำนาจ เพราะความเปนนิติบุคคลจะทำใหสิทธิหนาที่ของกลุมบุคคลหรือองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตก ตางจากสิทธิและหนาที่ของบุคคลแตละคนที่มารวมกัน หรือกลาวไดวาความเปนนิติบุคคลทำใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นเปนบุคคลอีกคนหนึ่งที่แยกออกจากกลุมบุคคลที่เปนสมาชิกของทองถิ่นนั้น ยิ่งไปกวานั้นในแงของความ สัมพันธกับสวนกลาง ความเปนนิติบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นยังทำใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสภาพ บุคคลที่แยกออกจากสวนกลาง กลาวคือ องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสิทธิหนาที่เปนของตนเอง สามารถตัดสินใจ และกระทำการใดๆ ไดตามดุลพินิจของทองถิ่นเอง โดยที่การบริหารราชการสวนกลางจะไมมีอำนาจเขาไปแทรกแซง การใชดุลพินิจดังกลาว ยกเวนเพียงแตการควบคุมใหการกระทำขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนไปตามกฎหมาย เทานั้น นอกจากนี้ หากจะพิจารณาจากกฎหมายที่เกี่ยวของกับการปกครองสวนทองถิ่นในระยะ 10 ปเศษที่ผานมา พบไดวา กฎหมายไดใหอำนาจในการบริหารทรัพยากรแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นมาเปนลำดับอยางตอเนื่อง จนกระทั่งองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันมีอิสระในการตัดสินใจเกี่ยวกับการดำเนินกิจการของทองถิ่นในเรื่อง ตางๆ คอนขางกวางขวางในกิจกรรมดังตอไปนี้ (1) ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การกระจายอำนาจในการจัดทำภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนไปตามกฎหมายที่บัญญัติ ขึ้นเพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจและบริหารจัดการเพื่อใหสอดคลองกับความตองการ และความเหมาะสมของทองถิ่น ซึ่งในปจจุบันมีกฎหมายใหอำนาจองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยสามารถดำเนิน กิจกรรมหรือการใหบริการสาธารณะตางๆ คอนขางกวางขวาง ลักษณะของภารกิจตามกฎหมายแบงไดออกเปน 2 กลุม คือ ภารกิจที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองจัดใหมีขึ้นภายในพื้นที่รับผิดชอบของตนเอง และภารกิจที่ กฎหมายเปดโอกาสใหกับทองถิ่นสามารถดำเนินการจัดทำไดหากทองถิ่นมีความพรอมและมีศักยภาพเพียงพอ ดังนั้น จำนวนภารกิจที่ทองถิ่นดำเนินการไดจะเปนตัวสะทอนถึงระดับของการกระจายอำนาจและความเปนอิสระของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยที่สวนกลางจะเขาไปแทรกแซงหรือควบคุมกำกับดูแลเพียงเพื่อใหเปนไปโดยชอบ ธรรมตามกฎหมายเทานั้น (2) การคลังทองถิ่น ความเปนนิติบุคคลมหาชนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในมิติการคลัง เห็นไดจากการที่กฎหมายได กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระในการบริหารจัดเก็บภาษีและรายไดอื่นๆ ไดตามหลักเกณฑที่เหมาะสม ดังนั้นแมวารายไดจำนวนหนึ่งองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะไดรับจากสวนกลางในรูปของเงินอุดหนุน แตเมื่อองคกร ปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจในการบริหารการคลังของตนเอง จึงเทากับวาการมีอำนาจบริหารจัดการการคลังของ ตนเองไดนั้นกอใหเกิดความเปนอิสระในระดับหนึ่ง เพื่อใหการใชจายเพื่อประโยชนสาธารณะสอดคลองกับความ ตองการของแตละทองถิ่นอยางแทจริง (3) การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น นับเปนอีกปจจัยสำคัญประการหนึ่งที่สะทอนถึงระดับความเปนอิสระ และศักยภาพการบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะไดรับความเปนอิสระตาม เจตนารมณของรัฐธรรมนูญที่มุงใหมีองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนของชุมชนทองถิ่น เพื่อทองถิ่นและโดยทองถิ่น

58 ความเปนอิสระของการบริหารงานบุคคลเห็นไดจากการที่สถานภาพของขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่นใน ปจจุบันนี้ถือวาเปนบุคลากรในสังกัดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ดังนั้น ความสัมพันธดานการจางงานจึงเกิดขึ้น ระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นในฐานะผูวาจาง และบุคลากรสวนทองถิ่นในฐานะผูถูกจาง อยางไรก็ตาม ระบบ บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นไทยยังคงตองการความเปนเอกภาพ เพื่อใหกระบวนการบริหารงานบุคคลเปนไปอยางมี แบบแผนและมาตรฐาน โดยมีคณะกรรมการกลางที่ประกอบดวยตัวแทนจากทั้งรัฐสวนกลาง สวนทองถิ่นและผูทรง คุณวุฒิ

4.2 ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความสัมพันธโดยตรงกับลักษณะของการกระจายอำนาจ และ ความเปนอิสระ รวมทั้งความเปนสถาบันขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งสามารถอธิบายได ดังนี้ (1) ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนตัวสะทอนถึงระดับของการกระจายอำนาจ และความ เปนอิสระ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นวามีมากนอยเพียงใด กลาวคือถาองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจ หนาที่ในการจัดทำภารกิจอยางกวางขวาง ยอมจะสะทอนใหเห็นถึงระดับการกระจายอำนาจที่มีสูง เชนเดียวกับความ เปนอิสระในการดำเนินภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น หากรัฐสวนกลางเขาไปแทรกแซงนอยหรือกำกับ ควบคุมดูแลแตเพียงกวาง ก็สะทอนใหเห็นวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นมีความเปนอิสระสูง เปนตน (2) ภารกิจหนาที่เปนตัวสะทอนถึง ระดับความเปนสถาบัน ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยวามีความ สำคัญตอสังคมโดยรวมมากนอยเพียงใด หากองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจในการจัดทำภารกิจที่มีความสำคัญ ตอความเปนอยูของประชาชน ก็จะทำใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความสำคัญตอสังคม และเปนสวนสำคัญใน การพัฒนาสถาบันทางการเมืองการปกครองของประเทศ (3) ภารกิจหนาที่เปนปจจัยสำคัญตอ การกำหนดโครงสราง ของระบบการปกครองทองถิ่น กลาวคือ การ กำหนดชั้นภายในระบบการปกครองสวนทองถิ่นวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นใดจะอยูในโครงสรางสวนบน และ ประเภทใดจะอยูในโครงสรางสวนลาง การพิจารณาตามพื้นที่นั้นตองรวมไปถึงการจัดแบงตามภารกิจหนาที่ดวย เชน องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่อยูในโครงสรางสวนบน ก็จะทำหนาที่ดูแลพื้นที่ที่กวางใหญ มักจะจัดทำภารกิจที่มี ขอบขายกวางขวาง ครอบคลุมชุมชนหลายแหง และตองอาศัยศักยภาพในการจัดทำสูง ในขณะที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่นในโครงสรางสวนลางก็จะดูแลและดำเนินภารกิจเฉพาะชุมชนของตนเอง เปนตน การประกาศใชรัฐธรรมนูญ 2540 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 ไดสงผลตอภารกิจและหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ดังนี้ ใน ประการแรก คือ การมุงถายโอนภารกิจหนาที่ ที่เดิมดำเนินการจัดทำโดยสวนราชการตางๆ ใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิน่ ซึง่ การถายโอนดังกลาวกระทำพรอมๆ กับการถายโอนทรัพยากรทางการบริหาร เชน งบประมาณ บุคลากร เปนตน ในประการตอมา ไดแก การมุงจัดระบบภารกิจหนาที่ระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยกันเอง เพื่อลด

59 ความซ้ำซอนและสับสนในการจัดทำภารกิจ โครงสรางภายในระบบการปกครองทองถิ่นมีแนวโนมที่จะพัฒนาไปสู ระบบสองชั้น คือในองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะมีภารกิจที่มุงเนนกิจกรรมที่เกี่ยวของกับพื้นที่ขนาดใหญ ครอบคลุม หลายชุมชน ขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็ก จะมีกิจกรรมที่มุงเนนตอบสนองความตองการเฉพาะภายใน ชุมชนตนเองเปนสำคัญ นอกจากนี้ ประเทศไทยยังไดบัญญัติกฎหมายซึ่งระบุถึงภารกิจหนาที่ท่อี งคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถจัด ทำได ดังนี้ (1) พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ.2540 (2) พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 (3) พระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.2537 (4) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 (5) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542 ฉะนั้น หากเราประมวลบทบัญญัติตางๆ ทั้งที่ปรากฏในกฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองทองถิ่นเปนการ เฉพาะ และกฎหมายที่เกี่ยวของอื่นๆ เขาดวยกัน จะทำใหเราเห็นวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยในเวลานี้จำ ตองปรับเปลี่ยนตนเองเพื่อรองรับภาระงาน ซึ่งสามารถสรุปภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในยุคนี้ หรือยุค หลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ไดเปน 2 กลุมใหญๆ ไดแก ภารกิจหนาที่ท่ตี องจัดทำ และภารกิจหนาที่ที่ อาจจะจัดทำ ภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ หมายถึง ภารกิจที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองจัดทำหรือจัดใหมีขึ้นภายใน พื้นที่รับผิดชอบของตนเอง ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ หมายถึง กลุมภารกิจที่กฎหมายเปดโอกาสใหกับทองถิ่นสามารถจะดำเนินการ จัดทำได หากทองถิ่นมีศักยภาพเพียงพอ นอกจากนี้ยังมีภารกิจบางประเภทที่รัฐถายโอนไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่นในลักษณะมอบหมายใหจัด ทำแทน เปนภารกิจที่ถือวาเปนหนาที่ของรัฐแตไดมอบหมายโดยโอนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการแทน รายละเอียดมีดังนี้

4.2.1 ภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ ภารกิจและหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แตละประเภท (องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล องคการบริหารสวนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา) มีดังนี้

60 1) องคการบริหารสวนจังหวัด องคการบริหารสวนจังหวัดเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับบน ซึ่งมีลักษณะของภารกิจหนาที่แตกตาง จากองคกรปกครองสวนทองถิ่นประเภทอื่นๆ กลาวคือ ภารกิจหนาที่ขององคการบริหารสวนจังหวัดเปนภารกิจหนาที่ ที่ไมเนนการใหบริการสาธารณะเฉพาะพื้นที่หรือชุมชนหนึ่งๆ หากแตมีขอบขายของบริการกวางขวาง ขณะเดียวกันก็ หนาที่ชวยประสานงานและชวยเหลือการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับลางใหมีประสิทธิภาพและ สามารถใหบริการสาธารณะแกประชาชนไดมากที่สุด นอกจากนี้ ภารกิจหนาที่ขององคการบริหารสวนจังหวัดไมมีการแบงแยกภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ และ ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำเหมือนกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นประเภทอื่น ดังนั้นภารกิจหนาที่ท่ีกำหนดไวใน กฎหมายขององคการบริหารสวนจังหวัดจึงมีลักษณะกวาง พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ.2540 ไดกำหนดใหองคการบริหารสวนจังหวัดใหมีหนาที่ดังนี้ (1) ตราขอบัญญัติโดยไมขัดหรือแยงกับกฎหมาย (2) จัดทำแผนพัฒนาองคการบริหารสวนจังหวัด และประสานการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่ คณะรัฐมนตรีกำหนด (3) สนับสนุนสภาตำบลและราชการสวนทองถิ่นอื่นในการพัฒนาทองถิ่น (4) ประสานงานและใหความรวมมือในการปฏิบัติหนาที่ของสภาตำบลและราชการสวนทองถิ่นอื่น (5) แบงสรรเงินซึ่งตามกฎหมายจะตองแบงใหแกสภาตำบลและราชการสวนทองถิ่น (6) อำนาจหนาที่ของจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด พ.ศ.2498 เฉพาะ ภายในเขตสภาตำบล (7) คุมครอง ดูแล และบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม (8) จัดทำกิจการใดๆ อันเปนอำนาจหนาที่ของราชการสวนทองถิ่นอื่นที่อยูในเขตองคการบริหารสวนตำบล และเปนการสมควรใหราชการสวนทองถิ่นรวมกันดำเนินการหรือใหองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทำ ทั้งนี้ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง (9) จัดทำกิจการอื่นใดตามที่กำหนดไวในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นกำหนดใหเปนอำนาจหนาที่ของ องคการบริหารสวนจังหวัด ทั้งนี้บรรดาอำนาจหนาที่ใดซึ่งเปนของราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค อาจม อบใหองคการบริหารสวนจังหวัดปฏิบัติได ทั้งนี้ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

2) เทศบาล เทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับลาง ดังนั้น ภารกิจและหนาที่ของเทศบาลจึงแตกตางจาก องคการบริหารสวนจังหวัด ซึ่งกฎหมายไดกำหนดใหเทศบาลมีภารกิจหนาที่ ดังตอไปนี้ เทศบาลตำบล มีภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ ดังนี้ (1) รักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน

61 (2) ใหมีและบำรุงทางบกและทางน้ำ (3) รักษาความสะอาดของถนน หรือทางเดินและที่สาธารณะรวมถึงการกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล (4) ปองกันและระงับโรคติดตอ (5) ใหมีเครื่องใชในการดับเพลิง (6) สงเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผูสูงอายุและผูพิการ (7) ใหราษฎรไดรับการศึกษาอบรม (8) บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของทองถิ่น (9) หนาที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติใหเปนหนาที่ของเทศบาล เทศบาลเมือง มีภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ ดังนี้ (10) กิจการตามที่กฎหมายระบุใหเทศบาลตำบลตองกระทำ (11) ใหมีน้ำสะอาดหรือการปกระปา (12) ใหมีโรงฆาสัตว (13) ใหมีและบำรุงสถานที่ทำการพิทักษและรักษาคนเจ็บ (14) ใหมีและบำรุงทางระบายน้ำ (15) ใหมีและบำรุงสวมสาธารณะ (16) ใหมีและบำรุงการไฟฟา หรือแสงสวางโดยวิธีอื่น (17) ใหมีการดำเนินกิจการโรงรับจำนำหรือสถานสินเชื่อทองถิ่น เทศบาลนคร มีภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ ดังนี้ (1) กิจการตามที่กฎหมายระบุใหเทศบาลตำบล และเทศบาลเมืองตองกระทำ (2) ใหมีและบำรุงสงเคราะหมารดาและเด็ก (3) กิจการอยางอื่นซึ่งจำเปนเพื่อการสาธารณสุข (4) การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในรานจำหนายอาหาร โรงมหรสพและสถานบริการอื่น (5) จัดการเกี่ยวกับที่อยูอาศัยและการปรับปรุงแหลงเสื่อมโทรม (6) จัดใหมีการควบคุมตาด ทาเทียบเรือ ทาขามและที่จอดรถ (7) การวางผังเมืองและการควบคุมการกอสราง (8) การสงเสริมกิจการทองเที่ยว

3) องคการบริหารสวนตำบล องคการบริหารสวนตำบลก็มีลักษณะเชนเดียวกับเทศบาล กลาวคือ เปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับ ลางเชนกัน ดังนั้น กฎหมายจึงระบุภารกิจหนาที่ขององคการบริหารสวนตำบลไวอยางชัดเจน ซึ่งมีภารกิจหนาที่ที่ตอง จัดทำ ดังนี้ (1) จัดใหมีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก

62 (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ปองกันโรคและระงับโรคติดตอ ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย สงเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม สงเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผูสูงอายุ และผูพิการ คุมครอง ดูแล และบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ปฏิบัติหนาที่อื่นตามที่ทางราชการมอบหมาย

4) กรุงเทพมหานคร เนื่องจากกรุงเทพมหานครเปนองคกรปกครองสาวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ และเปนการปกครองในเขต นครหลวงซึ่งมีจำนวนประชากรมาก อีกทั้งยังเปนศูนยรวมในดานการเมือง เศรษฐกิจและสังคม อำนาจหนาที่ของ กรุงเทพมหานครจึงมีมากตามไปดวย นอกจากนี้หนาที่ของกรุงเทพมหานครก็ไมไดมีการแบงออกเปนภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำและอาจจะจัดทำ ตามแบบเทศบาลหรือองคการบริหารสวนตำบล หากแตภารกิจหนาที่ของกรุงเทพมหานครไดระบุไวอยางชัดเจนวา มีหนาที่ใดบางที่ตองดำเนินการ ซึ่งมีทั้งหมด 27 ประการ ดังนี้ (1) การรักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน ทั้งนี้ตามขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร และตามกฎหมายอื่น ที่กำหนดใหเปนอำนาจหนาที่ของกรุงเทพมหานคร (2) การทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนด (3) การปองกันและบรรเทาสาธารณภัย (4) การรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง (5) การผังเมือง (6) การจัดใหมีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ (7) การวิศวกรรมจราจร (8) การขนสง (9) การจัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทาขามและที่จอดรถ (10) การดูแลรักษาที่สาธารณะ (11) การควบคุมอาคาร (12) การปรังปรุงชุมชนแออัดและจัดการเกี่ยวกับที่อยูอาศัย (13) การจัดใหมีและบำรุงรักษาสถานที่พักผอนหยอนใจ (14) การพัฒนาและอนุรักษสิ่งแวดลอม (15) การสาธารณูปโภค (16) การสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาล

63 (17) การจัดใหมีและควบคุมสุสานและฌาปนสถาน (18) การควบคุมการเลี้ยงสัตว (19) การจัดใหมีและควบคุมการฆาสัตว (20) การควบคุมความปลอดภัย ความเปนระเบียบเรียบรอยและการอนามัยในโรงมหรสพ และสาธารณ สถานอื่นๆ (21) การจัดการศึกษา (22) การสาธารณูปการ (23) การสังคมสงเคราะห (24) การสงเสริมการกีฬา (25) การสงเสริมการประกอบอาชีพ (26) การพาณิชยของกรุงเทพมหานคร (27) หนาที่อื่นๆ ตามที่กฎหมายระบุใหเปนอำนาจหนาที่ของผูวาราชการจังหวัด นายอำเภอ เทศบาลนคร หรือตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือที่ กฎหมายระบุเปนหนาที่ของกรุงเทพมหานคร

5) เมืองพัทยา เมืองพัทยามีลักษณะคลายกับกรุงเทพมหานคร คือเปนการปกครองทองถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งมีลักษณะพิเศษ บางประการที่ไมสามารถทำใหเมืองพัทยาใชรูปแบบการปกครองรูปแบบทั่วไปได ในทางภารกิจก็เชนกัน ภารกิจ หนาที่ของเมืองพัทยามีลักษณะที่แตกตางไปจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่น แตเมืองพัทยาก็ไมไดมีลักษณะ เหมือนกับกรุงเทพมหานครในทุกประการ ข อ แตกต า งที่ ส ำคั ญ ที่ สุ ด ก็ คื อ เมื อ งพั ท ยาและกรุ ง เทพมหานครเป น การปกครองคนละระดับกัน โดยที่ กรุ ง เทพมหานครเป น การปกครองท อ งถิ่ น ที่ มี ร ะดั บ เดี ย ว โดยไม มี อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ล า งภายใน กรุงเทพมหานครอีก ในขณะที่เมืองพัทยาเปนการปกครองทองถิ่นระดับลาง ภายใตองคการบริหารสวนจังหวัดชลบุรี ซึ่งเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับบน ดังนั้นเมืองพัทยาจึงเปนการผนวกเอาลักษณะของความเปนทองถิ่นรูปแบบพิเศษกับความเปนทองถิ่นระดับ ลางเขาไวดวยกัน ซึ่งสงผลตอภารกิจหนาที่ของเมืองพัทยา ภารกิจหนาที่ของเมืองพัทยาตามกฎหมายกำหนดมี 14 ประการดังตอไปนี้ (1) การรักษาความสงบเรียบรอย (2) การสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ (3) การคุมครองและดูแลรักษาทรัพยสินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน (4) การวางผังเมืองและการควบคุมการกอสราง (5) การจัดการเกี่ยวกับที่อยูอาศัยและการปรับปรุงแหลงเสื่อมโทรม

64 (6) การจัดการจราจร (7) การรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง (8) การกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล และการบำบัดน้ำเสีย (9) การจัดการใหมีน้ำสะอาดหรือการประปา (10) การจัดการใหมีการควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ และที่จอดรถ (11) การควบคุมอนามัยและความปลอดภัยในรานจำหนายอาหาร โรงมหรสพ และสถานบริการอื่น (12) การควบคุมและสงเสริมกิจการทองเที่ยว (13) การบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของทองถิ่น (14) อำนาจหนาที่อ่นื ตามที่กฎหมายกำหนดใหเปนของเทศบาลนครหรือของเมืองพัทยา จากภารกิจหนาที่ขางตนเห็นไดวา ภารกิจหนาที่ที่กฎหมายบังคับใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทำนั้น สวน ใหญเปนภารกิจหนาที่ขั้นพื้นฐานที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจำเปนตองมีเพื่อเปนการใหบริการแกคนในทองถิ่นและ เปนหลักประกันขั้นพื้นฐานใหแกประชาชนในทองถิ่นวาจะไดรับบริการสาธารณะในระดับพื้นฐานจากรัฐ สำหรับในกรณีขององคการบริหารสวนจังหวัด กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยานั้น กฎหมายมิไดระบุแยก ประเภทของภารกิจหนาที่ไวใหแตกตางกันระหวาง “ภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ” และ “ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ” เนื่องจากมีลักษณะพิเศษบางประการ กอปรกับจุดมุงหมายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในแตละประเภทแตกตาง กัน ดังนั้น องคการบริหารสวนจังหวัด กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา จึงตองทำภารกิจหนาที่ตามที่กฎหมาย กำหนด

4.2.2 ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ กฎหมายกำหนดประเภทของภารกิจหนาที่เปน “ภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ” และ “ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัด ทำ” สาเหตุสำคัญประการหนึ่งก็คือ ศักยภาพและความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในแตละแหงแตกตาง กัน ในทองถิ่นที่มีความเจริญสูง จำนวนประชากรมาก ยอมสงผลใหรายไดขององคกรปกรองสวนทองถิ่นมีสูง ใน ขณะที่ทองถิ่นที่มีประชากรนอย ระดับความเจริญและการพัฒนาทางเศรษฐกิจยังเปนไปอยางจำกัด รายไดของ องคกรปกครองทองถิ่นก็ต่ำไปดวย เมื่อรายไดและฐานะทางการคลังขององคกรปกครองทองถิ่นแตกตางกัน ก็เปนผลใหศักยภาพในการจัดทำ บริการสาธารณะตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงยอมแตกตางกันตามไปดวย ดังนั้น เมื่อกฎหมายกำหนดใหมี ภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ ก็เทากับเปนการเปดโอกาสใหทองถิ่นที่มี ศักยภาพสูงสามารถจัดทำภารกิจตางๆ ไดมากและหลากหลายขึ้น ขณะเดียวกันก็ไมเปนการบังคับทองถิ่นที่มีขนาด เล็กใหตองแบกรับภาระมากเกินไป

65 1) เทศบาล มีภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ ดังนี้ เทศบาลตำบล มีภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ ดังนี้ (1) ใหมีน้ำสะอาดหรือการประปา (2) ใหมีโรงฆาสัตว (3) ใหมีตลาด ทาเทียบเรือและทาขาม (4) ใหมีสุสานและฌาปนสถาน (5) บำรุงและสงเสริมการทำมาหากินของราษฎร (6) ใหมีและบำรุงสถานที่ทำการพิทักษรักษาคนเจ็บไข (7) ใหมีและบำรุงการไฟฟาหรือแสงสวางโดยวิธีอื่น (8) ใหมีและบำรุงทางระบายน้ำ (9) เทศพาณิชย เทศบาลเมือง มีภารกิจหนาที่ที่อาจจะจัดทำ ดังนี้ (1) ใหมีตลาด ทาเทียบเรือและทาขาม (2) ใหมีสุสานและฌาปนสถาน (3) บำรุงและสงเสริมการทำมาหากินของราษฎร (4) ใหมีและบำรุงการสงเคราะหมารดาและเด็ก (5) ใหมีและบำรุงโรงพยาบาล (6) ใหมีสาธารณูปการ (7) จัดทำกิจการซึ่งจำเปนเพื่อการสาธารณสุข (8) จัดตั้งและบำรุงโรงเรียนอาชีวศึกษา (9) ใหมีและบำรุงสถานที่สำหรับการกีฬาและพลศึกษา (10) ใหมีและบำรุงสวนสาธารณะ สวนสัตว และสถานที่พักผอนหยอนใจ (11) ปรับปรุงแหลงเสื่อมโทรมและรักษาความสะอาดเรียบรอยของทองถิ่น (12) เทศพาณิชย สำหรับเทศบาลนครมีหนาที่ที่อาจจะจัดทำเชนเดียวกับเทศบาลเมือง นอกจากนี้ กฎหมายเทศบาลยังไดกำหนดใหเทศบาลสามารถจัดทำภารกิจในกลุมนี้ไดอีกภายใต 2 เงื่อนไข ไดแก เงื่อนไขการทำกิจการนอกเขตเทศบาล และเงื่อนไขการทำกิจการรวมกับบุคคลอื่นโดยการกอตั้งเปนบริษัทหรือ ถือหุนในบริษัทจำกัด

66 2) องคการบริหารสวนตำบล พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ. 2537 ไดกำหนดใหองคการบริหารสวนตำบลอาจทำภารกิจ หนาที่ได ดังตอไปนี้ (1) ใหมีน้ำเพื่อการอุปโภค บริโภค และการเกษตร (2) ใหมีและบำรุงการไฟฟาหรือแสงสวางโดยวิธีอื่น (3) ใหมีและบำรุงรักษาทางระบายน้ำ (4) ใหมีและบำรุงสถานที่ประชุม การกีฬา การพักผอนหยอนใจ และสวนสาธารณะ (5) ใหมีและสงเสริมกลุมเกษตรและกิจการสหกรณ (6) สงเสริมใหมีอุตสาหกรรมในครอบครัว (7) บำรุงและสงเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร (8) การคุมครองดูแลและรักษาทรัพยสินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน (9) หาผลประโยชนจากทรัพยสินขององคการบริหารสวนตำบล (10) ใหมีตลาด ทาเทียบเรือ และทาขามกิจการเกี่ยวกับการพาณิชย

3) กรุงเทพมหานคร กรุงเทพมหานครมีลักษณะคลายกับองคการบริหารสวนจังหวัด กลาวคือ กฎหมายไมไดกำหนดแยกประเภท ของภารกิจหนาที่ไวแตอยางใด หากแตเพียงระบุใหกรุงเทพมหานครตองกระทำภารกิจใดบาง อย า งไรก็ ต าม พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการกรุ ง เทพมหานคร พ.ศ. 2528 ได เ ป ด โอกาสให กรุงเทพมหานครใหบริการแกเอกชน สวนราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่นโดยเรียก เก็บคาบริการได อีกทั้งกรุงเทพมหานครยังอาจดำเนินการนอกเขตกรุงเทพมหานครได หากกิจการนั้นจำเปนและ เกี่ ย วข อ งกั บ กรุ ง เทพมหานคร โดยได รั บ ความเห็ น ชอบจากสภากรุ ง เทพมหานครและได รั บ ความยิ น ยอมจาก ผูวาราชการจังหวัด ราชการสวนทองถิ่นหรือสวนราชการที่เกี่ยวของ นอกจากนี้กรุงเทพมหานครอาจทำกิจการรวม กับบุคลอื่นไดอีกดวย

4) เมืองพัทยา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยาไดเปดโอกาสใหเมืองพัทยาใหบริการแกบุคคล หนวย ราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่น โดยมีคาตอบแทนได และเมืองพัทยาอาจ ดำเนินการนอกเขตเมืองพัทยาได เมื่อกิจการนั้นจำเปนและเกี่ยวเนื่องกับกิจการที่ดำเนินการตามอำนาจหนาที่ของ เมืองพัทยาหรือเปนประโยชนแกเมืองพัทยา

67 4.2.3 ภารกิจหนาที่ที่ไดรับมอบหมายโดยกฎหมายตางๆ สืบเนื่องมาจากรัฐและองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีหนาที่แตกตางกัน โดยที่รัฐบาลมีหนาที่ดูแลภารกิจใน ภาพกวางของประเทศ ภารกิจที่ตองการความเปนมาตรฐานเดียวกัน ภารกิจที่ตองใชเงินงบประมาณลงทุนเปน จำนวนมาก ในขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะเนนการใหบริการสาธารณะที่จำเปนและเปนภารกิจที่อาศัยความ รวดเร็วและใกลชิดกับประชาชนในพื้นที่ อยางไรก็ตาม ในทางปฏิบัติเปนเรื่องซับซอนและยุงยากมากในการที่จะกำหนดไดอยางชัดเจนและแนนอนวา ภารกิจหนาที่ใดเปนของรัฐและภารกิจใดเปนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพราะรัฐอาจกระทำกิจการบางอยางอยู แตเดิมแลว และในขณะเดียวกันก็ใหอำนาจแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจในการจัดทำภารกิจดังกลาวได ดวย ดวยเหตุนี้เองจึงทำใหเกิดความซ้ำซอนกันระหวางการจัดทำภารกิจระหวางรัฐและองคกรปกครองสวนทองถิ่น เชน หนาที่ในการจัดทำทาเทียบเรือ ที่มีการกำหนดใหทั้งรัฐและทองถิ่นมีอำนาจในการดำเนินการดวยกันทั้งคู หนาที่ ในการจัดการศึกษา หนาที่ในการจัดบริการระบบสาธารณสุข เปนตน อยางไรก็ตามก็ไดมีความพยายามที่ทำใหภารกิจหนาที่ที่ไดรับมอบหมายเกิดความชัดเจนมากยิ่งขึ้น และเปน มาตรฐานโดยทั่วไป จึงไดแยกประเภทภารกิจหนาที่ที่ทองถิ่นไดรับมอบหมายจากรัฐตามประเภทขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น ในกฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกประเภทของไทยมีการกำหนดไวอยางชัดเจนวา องคกร ปกครองสวนทองถิ่นสามารถดำเนินการภารกิจที่ไดรับมอบหมายจากรัฐได และเปนภารกิจหนาที่ที่ตองดำเนินการ ซึ่ง เปนวิธีการหนึ่งในการควบคุมองคกรปกครองสวนทองถิ่นของรัฐ ผานเครื่องมือทางดานภารกิจหนาที่ นอกจากนี้ องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังมีภารกิจหนาที่ที่จะตองกระทำอีกมากมาย ซึ่งเปนภารกิจที่ถูก กำหนดโดยกฎหมายเฉพาะตางๆ มีพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกาตางๆ ที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวน ทองถิ่นรวมทั้งสิ้น 531 ฉบับ

4.2.4 ภารกิจที่ไดรับการถายโอนจากราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค นับตั้งแตป พ.ศ.2542 เปนตนมา บทบาทและหนาที่ขององคกรปกรองสวนทองถิ่นมีมากขึ้น อันเปนผลมา จากกฎหมายรัฐธรรมนูญ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น ผลจากกฎหมายเหลานี้ไดมีการจัดตั้งคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ขึ้น ตรงตอนายกรัฐมนตรีซึ่งมีหนาที่สำคัญๆ ในหลายประการ และภารกิจที่สำคัญประการหนึ่ง คือ การจัดทำแผนแมบท และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ในสวนของแผนปฏิบัติการนั้น มีการกำหนดการถายโอนภารกิจอำนาจหนาที่ของราชการสวนกลางและสวน

68 ภูมิภาคไปใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นอยางชัดเจน ซึ่งไดกำหนดประเภทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ตอง รับการถายโอน กำหนดหนวยงานที่ถายโอน รวมไปถึงภารกิจและระยะเวลาที่จะตองถายโอนอีกดวย สงผลใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นจะมีภารกิจหนาที่ที่เกิดขึ้นจากการถายโอนจากราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคขึ้นอีก

4.2.5 วิธีการในการจัดทำภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ภายใตกรอบทางกฎหมายที่ปรากฏ ไดปรากฏวิธีการในการจัดบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นใน 4 รูปแบบ ดังตอไปนี้ (1) การจัดทำบริการสาธารณะโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนผูดำเนินการเอง (2) การจัดทำบริการสาธารณะโดยการจัดตั้งสหการ (Syndicate หรือ Union) (3) การจัดทำบริการสาธารณะโดยการวาจาง (Out Sourcing) (4) การจัดทำบริการสาธารณะโดยการพาณิชยขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยจารีตปฏิบัติที่ผานมา องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังคงจัดทำบริการสวนใหญภายใตรูปแบบแรก นั่นคือ การจัดทำโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นเองทั้งกระบวนการ โดยอาศัยบุคลากร เครื่องมือ และทรัพยากรทางการ บริหารอื่นๆ ของทองถิ่นเอง ขณะที่การจัดทำบริการโดยการวาจาง ก็ปรากฏแนวโนมการจัดทำในรูปแบบนี้มากขึ้น ขณะที่การจัดตั้งสหการและการพาณิชยนั้น ยังคงปรากฏขอจำกัดทั้งในทางกฎหมายและวิธีปฏิบัติอยูมากจึงเปนผล ใหไมปรากฏการจัดทำภายใตรูปแบบนี้นัก

4.3 การคลังทองถิ่น 4.3.1 โครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทย ปจจุบันแนวโนมของรายรับของทองถิ่นเมื่อคิดเปนสัดสวนรอยละของรายรับรวมของรัฐบาล แสดงใหเห็นใน แผนภาพที่ 3.1 เนื่องจากแผนการกระจายอำนาจดานการคลังไดมีผลในทางปฏิบัติครั้งแรกในป 2544 สัดสวนของ รายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพิ่มขึ้นเปนอยางมากจากรอยละ 11.5 ในป 2544 เปนรอยละ 20.7 ในป 2545 เปนที่ชัดเจนวาสิ่งที่เกิดขึ้นดังกลาวมิใชเรื่องประหลาดแตอยางใด เนื่องจากหนาที่ตางๆ ในการใหบริการดาน สังคมจำนวนมากไดถูกโอนยายจากรัฐบาลกลางไปยังหนวยงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งสอดคลองกับการ เพิ่มขึ้นในการถายโอนรายรับ ไปยังหนวยงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย ตั้งแตป 2544 เปนตนมา สัดสวน ของรายรับของทองถิ่นไดปรับเพิ่มขึ้นอยางตอเนื่อง โดยขึ้นไปถึงระดับรอยละ 25.2 ในปงบประมาณปจจุบัน

69 แผนภาพที่ 4.1 โครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 100% 46%

44%

8%

11%

36%

38%

19%

18%

17%

19%

18%

39%

39%

39%

35%

33%

33%

34%

34%

34%

34%

11%

12%

12%

10%

10%

9%

9%

2003

2004

0% 2001

2002

Locally Levied Taxes

2005

Centrally Collected Taxes

2006

2007 Fiscal Year

Shared Taxes

Grants

ที่มา : คณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ สิ่งที่นาสังเกตคือ รายรับที่จัดเก็บโดยสวนกลาง ซึ่งประกอบไปดวย คาธรรมเนียม และภาษีที่จัดเก็บรวม และ รายรับจากเงินอุดหนุนจากสวนกลางเปนแหลงรายรับที่สำคัญของทองถิ่นของประเทศไทย สำหรับภาษีที่ทองถิ่นจัด เก็บเองถือไดวามีสัดสวนคอนขางต่ำเมื่อเทียบกับรายรับรวม ตลอดชวงป 2543-2550 สิ่งนี้ชี้ใหเห็นวาโครงสราง รายรับในปจจุบันสำหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสอดคลองเปาหมายในการความเปนอิสระทางการคลังและลด การพึ่งพิงงบประมาณจากรัฐบาลกลาง ซึ่งเห็นไดจากสัดสวนรายรับของทองถิ่นจากเงินอุดหนุนเปนแหลงรายรับที่ สำคัญแตตอเนื่อง แมวาอาจมีแนวโนมลดลงบางในป 2546 เนื่องจากเกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐบาล ถึง กระนั้นก็ตามแตการลดลงดังกลาวก็ไดรับการชดเชยโดยการเพิ่มขึ้นของภาษีที่จัดเก็บรวมกันที่มีมากขึ้นอยางรวดเร็ว จากภาษีมูลคาเพิ่ม สัดสวนของรายรับจากแตละประเภทรายได แสดงใหเห็นวา ภาษีที่จัดเก็บโดยสวนกลางและเงินอุดหนุนเปน แหลงรายรับที่สำคัญที่สุดสำหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่น พบวารายรับของทองถิ่นที่มาจากภาษีที่จัดเก็บโดยสวน กลางในป 2544 ซึ่งเปนปแรกของการกระจายอำนาจฯ ในเชิงปฏิบัติ จนกระทั่งถึงป 2550 ยังมีเพียงภาษีมูลคาเพิ่ม และภาษียานยนตและลอเลื่อนเทานั้นที่แสดงใหเห็นการเพิ่มขึ้นอยางรวดเร็วและสงผลตอสัดสวนรายรับรวมของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ขณะที่รายรับที่จัดเก็บเองของทองถิ่นกลับมีแนวโนมลดลงเมื่อเทียบรายรับรวม

70 ตารางที่ 4.1 ประเภทรายรับ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ป พ.ศ. 2542-2547 ประเภทรายรับ 1. ภาษีจัดเก็บเอง 2. ภาษีที่ไดรับการจัดสรร 3.คาธรรมเนียมและอื่นๆ 4. เงินอุดหนุนตางๆ รวม

2542

2543

2544

2545

2546

2547

9,330.74

11,419.42

12,280.31

13,416.18

14,410.58

15,729.51

8.88

11.40

9.46

8.21

7.36

6.77

42,887.98

50,262.16

63,643.37

73,100.27

106,983.16

121,666.58

40.83

50.18

49.02

44.71

54.61

52.34

8,271.44

6,024.74

4,990.00

5,648.48

5,966.09

6,465.46

7.87

6.01

3.84

3.45

3.05

2.78

44,546.18

32,464.24

48,905.35

71,342.39

68,556.18

88,594.82

42.41

32.41

37.67

43.63

34.99

38.11

105,036.34

100,170.56

129,819.04

163,507.33

195,916.02

232,456.37

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

ที่มา: กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น

4.3.2 ความสำคัญของเงินอุดหนุนทั่วไป เพื่อใหมีเงินอุดหนุนทั่วไป ถือเปนทรัพยากรทางการคลังจากรัฐบาลกลางที่สงผลตอการทำหนาที่ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น โดยผานการะบวนการจัดสรรงบประมาณในแตละระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่น เงิน อุดหนุนทั่วไปจะถูกจัดสรรไปยัง อบจ. เทศบาล และ อบต. ตางๆ ในสวนสวนที่รอยละ 10, 40 และ 50 ตามลำดับ โดยสัดสวนดังกลาวมาจากตัวแปรดานจำนวนประชากรเพื่อใชกำหนดสัดสวนการจัดสรรงบประมาณ และขนาดพื้นที่ ที่ใหบริการเปนหลัก อยางไรก็ดีตัวแปรดังกลาวที่ใชในการจัดสรรงบประมาณในปจจุบันยังไมสามารถสะทอนระดับ ความตองการงบประมาณที่แทจริงในแตละพื้นที่ เนื่องจากในแตละพื้นที่มีระดับปญหาที่มีความแตกตางกัน

71 แผนภาพที่ 4.2 การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไป เงินอุดหนุนทั่วไป (100%) อบจ. (10%)

เทศบาล (40%)

อบต. (50%)

50% หลักจัดสรรแบบเทาเทียม 20% หลักจำนวนประชากร 10% หลักของมูลคาผลิตภัณฑมวลรวมจังหวัด 20% หลักของพื้นที่ 50% หลักจัดสรรแบบเทาเทียม 50% หลักจำนวนประชากร 30% หลักจัดสรรแบบเทาเทียม 40% หลักจำนวนประชากร 30% หลักจำนวนหมูบาน

ที่มา: คณะกรรมการการกระจายอำนาจแหงชาติ

4.3.3 โครงสรางรายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รายจายงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นประกอบดวยประเภทรายจายตามรูปแบบการแยก ประเภทงบประมาณประกอบดวย 1. รายจายงบกลาง 2. รายจายประจำ 3. รายจายเพื่อการลงทุน ซึ่งรายละเอียด ของโครงสรางรายจายแตละประเภทครอบคลุมรายจายทั้งหมดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อยางไรก็ดีการจัดเก็บ ขอมูลงบประมาณรูปแบบดังกลาวมิไดมีการเก็บขอมูลจำแนกตามรายจายตาม 6 แผนงานและภารกิจที่ทองถิ่น ดำเนินการในพื้นที่เปนผลใหการวิเคราะหเชิงลึกในแงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารจัดการไมสามารถ ทำไดอยางถูกตองชัดเจนมากนัก ทั้งนี้ขอมูลการจัดสรรงบประมาณซึ่งจำแนกตามแผนงานและภารกิจที่ทองถิ่นตอง ทำมักถูกแสดงไวในขอบัญญัติงบประมาณรายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเทานั้น และไมมีการระบุวามีการใช จายและสัมฤทธิ์ผลหรือไม อยางไรก็ดีจากการศึกษาของ สกนธ วรัญูวัฒนาและคณะ (2549)53 พบวา รายจายที่มากที่สุดขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น สามารถแยกตามแผนงานไดออกเปน 2 ลักษณะ คือ 1) แผนงานบริหารทั่วไป ซึ่งเกี่ยวของกับ งบรายจ า ยประจำ อาทิ เงิ น เดื อ นพนั ก งาน ค า สาธารณู ป โภค ต น ทุ น ในการบริ ห ารจั ด การ 2) แผนงานด า น อุตสาหกรรมและการโยธา เปนแผนงานที่เนนการเบิกจายงบลงทุนเปนหลัก ซึ่งแผนงานดานอุตสาหกรรมและการ 53 สกนธ วรัญูวัฒนา และคณะ (2549), “กระบวนการจัดทำงบประมาณและศักยภาพการบริหารงบประมาณขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นประจำปงบประมาณ 2547-2550.” สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น สำนักนายกรัฐมนตรี.

72 โยธานี้จะเปนการนำเบิกจายเพื่อการพัฒนาดานโครงสรางพื้นฐาน และการกอสรางรูปแบบตางๆ ในพื้นที่ และเมื่อ รวมรายจายทั้ง 2 แผนงานหลัก พบวา พฤติกรรมการใชจายงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีการกระจุก ตัวของการใชจายเพื่อเปนเงินเดือนและคาจางของบุคลากร และคาใชจายภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และ การกอสรางโครงสรางพื้นฐานในพื้นที่ ขณะที่ภารกิจในการใหบริการสาธารณะอื่นๆ เชน ภารกิจดานสาธารณสุข ภารกิจดานการศึกษา และภารกิจ ดานสังคมสงเคราะห ซึ่งเปนภารกิจที่สงผลตอสวัสดิการสังคมของประชาชนในพื้นที่โดยตรงกลับเปนภารกิจที่ยัง จำเปนตองพึ่งพิงเงินงบประมาณจากสวนกลางเปนอยางมากโดยเฉพาะอยางยิ่งในระดับ อบต. จากการศึกษาดังกลาว สอดคลองกับขอมูลงบประมาณรายจายของกรมสงเสริมปกครองทองถิ่นในชวงป พ.ศ. 2542-2547 เมื่อพิจารณา ขอมูลในระดับมหภาค

ตารางที่ 4.2 แสดงประเภทรายจายป พ.ศ. 2542-2547 ประเภทรายจาย 1.รายจายงบกลาง 2.รายจายประจำ 3.รวมรายจายเพื่อการลงทุน รวม

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2,395.93

3,813.25

4,277.57

4,801.80

5,361.29

6,619.12

3.99

5.30

4.30

3.66

3.68

4.11

23,308.44

36,188.26

40,518.91

50,741.05

56,069.74

62,670.36

38.80

50.34

40.72

38.63

38.44

38.87

34,376.19

31,885.99

54,717.35

75,814.23

84,444.77

91,920.80

57.22

44.36

54.98

57.72

57.89

57.02

60,080.56

71,887.50

99,513.82

131,357.07

145,875.81

161,210.28

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

ที่มา: กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น

4.4 การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ในประเทศไทย ระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นมีความเกี่ยวพันกับพัฒนาการทางการเมืองระดับชาติ และการกระจายอำนาจสูทองถิ่นอยางใกลชิด ตราบใดการเมืองระดับชาติไมเปนประชาธิปไตย การเมืองระดับชาติไม มีการกระจายอำนาจสูทองถิ่น การปกครองทองถิ่นและการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นยากที่จะพัฒนาได เพราะ การปกครองทองถิ่นและการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นเปนผลผลิตของการเมืองระดับชาติและนโยบายการ กระจายอำนาจของรัฐบาล

73 ระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นอาจแบงตามยุคสมัยของการเปลี่ยนแปลงไดเปน 3 ยุค คือ การ บริหารงานบุคคลทองถิ่น กอน พ.ศ.2542 การบริหารงานบุคคลทองถิ่น ระหวาง พ.ศ.2542 – 2550 และการบริหาร งานบุคคลทองถิ่นในปจจุบัน ตั้งแต พ.ศ.2551 เปนตนไป ดังนี้

4.4.1 การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นกอน พ.ศ.2542 การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นกอน พ.ศ.2542 เปนการบริหารงานบุคคลทองถิ่นในระบบพนักงานทองถิ่น แหงชาติ คือการบริหารงานบุคคลขององคกรบริหารสวนทองถิ่นทั้งหลายอยูภายใตกฎระเบียบและการบังคับบัญชา ของราชการสวนกลางโดยตรง การบริหารงานบุคคลทองถิ่น ในยุคนี้มี 2 รูปแบบ คือ - การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น โดยผูดำรงตำแหนง - การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น โดยคณะกรรมการ การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นโดยผูดำรงตำแหนง ไดแก ผูดำรงตำแหนงที่กฎหมายวาดวยการบริหารงาน บุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นกำหนดใหมีอำนาจสั่งการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของทองถิ่น ไดแก ผู ดำรงตำแหนงดังตอไปนี้ 1)รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย 2) ผูวาราชการจังหวัด 3) นายอำเภอ 4) ผูวาราชการ กรุงเทพมหานคร 5) นายยกเทศมนตรี 6) ปลัดเมืองพัทยา และ 7) ประธานกรรมการบริหารองคการบริหารสวน ตำบล การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นโดยคณะกรรมการ องคกรหลักที่ทำหนาที่บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น คือ คณะกรรมการของรัฐ ซึ่งเปนผูกำหนดบรรทัดฐานในการบริหารบุคคลสวนทองถิ่นทั้งหมด โดยไดตรากฎหมายที่ สำคัญ 5 ฉบับ ดังนี้ (1) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด พ.ศ.2498 (2) พระราชกฤษฎีการะเบียบพนักงานเทศบาล พ.ศ.2519 (3) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยระเบียบพนักงานสุขาภิบาล พ.ศ.2523 (4) พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 (5) พระราชกฤษฎีกาวาดวยระเบียบพนักงานสวนตำบล พ.ศ.2539 กฎหมายทั้ง 5 ฉบับไดวางระบบการบริหารงานงานบุคคลทองถิ่นในระดับตางๆ คือ องคการบริหารสวน จังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล กรุงเทพมหานคร และองคการบริหารสวนตำบล ตามลำดับ โดยการบริหารงานบุคคล ทองถิ่นในแตละระดับ มีคณะกรรมที่รับผิดชอบ ดังนี้

74 ตารางที่ 4.3 คณะกรรมการที่รับผิดชอบการบริหารงานบุคคลทองถิ่น กอน พ.ศ. 2542 คณะกรรมการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ระดับชาติ

ระดับจังหวัด

องคกรปกครองสวนทองถิ่น

การบริหารงานบุคคลทองถิ่น คณะกรรมการขาราชการสวน ระดับจังหวัด จังหวัด (ก.จ.) มีคณะอนุกรรมการ วิสามัญอีก 2 คณะ

คณะอนุกรรมการขาราชการจังหวัด (อ.ก.จ.จังหวัด)

การบริหารงานบุคคลทองถิ่น คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะอนุกรรมการพนักงาน ระดับเทศบาล (ก.ท.) มีคณะอนุกรรมการวิสามัญ เทศบาลจังหวัด (อ.ก.ท. จังหวัด) อีก 2 คณะ

คณะอนุกรรมการพนักงานเทศบาล ระดับเทศบาล (อ.ก.ท. เทศบาล)

การบริหารงานบุคคลทองถิ่น คณะกรรมการพนักงานสุขา ระดับสุขาภิบาล เทศบาล (ก.สภ.) มีคณะ อนุกรรมการวิสามัญอีก 2 คณะ

คณะอนุกรรมการพนักงาน คณะอนุกรรมการพนักงาน สุขาภิบาล (อ.ก.สภ. จังหวัด) สุขาภิบาลระดับสุขาภิบาล (อ.ก.สภ. สุขาภิบาล)

การบริหารงานบุคคลทองถิ่น คณะกรรมการขาราชการ กรุงเทพมหานคร (ก.ก.) มีคณะ ระดับกรุงเทพมหานคร อนุกรรมการวิสามัญอีก 4 คณะ

- คณะอนุกรรมการสามัญประจำ จังหวัดกรุงเทพมหานคร (อ.ก.ก. สามัญ) - คณะอนุกรรมการสามัญประจำ สำนัก (อ.ก.ก.สามัญฯ) - คณะอนุกรรมการขาราชการครู (อ.ก.ก.ครู)

การบริหารงานบุคคลทองถิ่น คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะอนุกรรมการพนักงาน ระดับตำบล (ก.ท.) มีคณะอนุกรรมการวิสามัญ เทศบาลจังหวัด (อ.ก.ท. จังหวัด) อีก 2 คณะ

คณะอนุกรรมการพนักงานองคการ บริหารสวนตำบล (อ.ก.อบต.)

จากสาระดังกลาวจึงเห็นไดวา การบริหารงานบุคคลทองถิ่นกอน พ.ศ.2542 มีความซับซอนของหนวยงานที่ รัดผิดชอบ โดยคณะกรรมการชุดตางๆ มักมีพนักงานของสวนกลางรวมดวย ซึ่งสะทอนใหเห็นการขาดอิสระของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ในการบริหารงานบุคคล

4.4.2 การบริหารงานบุคคลทองถิ่นระหวาง พ.ศ.2542 - 2550 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงการบริหารงานงานบุคคลทองถิ่น เพราะเปนการแสดงเจตนารมณที่ชัดเจนของ รัฐ ที่จะกระจายอำนาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น

75 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 78 บัญญัติใหรัฐตองกระจายอำนาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถพึ่งตนเองและตัดสินใจในการดำเนินกิจกรรมภายใน ทองถิ่น นอกจากนี้มาตรา 282 ยังบัญญัติใหรัฐตองใหความเปนอิสระแกทองถิ่น ตามหลักการปกครองตนเองตาม เจตนารมณของประชาชนทองถิ่น นอกจากในสองมาตราขางตนแลว รัฐธรรมนูญฉบับดังกลาว ยังมีขอบัญญัติเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลสวน ทองถิ่น ในมาตรา 284 ในเรื่ององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความเปนอิสระในการบริหารงานบุคคลและมาตรา 288 บัญญัติแนวทางการปฏิบัติในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ไวดังนี้ การแตงตั้งและการใหพนักงานและ ลูกจางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นพนจากตำแหนง ตองเปนไปตาม ความตองการและความเหมาะสมของแตละทองถิ่นและตองไดรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานสวน ทองถิ่นกอน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ คณะกรรมการพนักงานสวนทองถิ่นตามวรรคหนึ่งจะตองประกอบดวยผูแทนของหนวยราชการที่เกี่ยวของ ผูแทน ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และผูทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจำนวนเทากัน การโยกยาย การเลื่อนตำแหนง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษพนักงานและลูกจางขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น ใหเปนไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนั้น เพื่อใหเกิดแนวทางในการนำไปปฏิบัติ รัฐสภาจึงไดตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคล ทองถิ่น พ.ศ.2542 โดยพระราชบัญญัตินี้ไดกำหนดโครงสรางในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น และกระบวนการ บริหารงานบุคคลทองถิ่น ในดานตางๆ คือ 1) การวางแผนอัตรากำลังคน 2) การจัดโครงสรางภายในองคกร/อัตรา กำลัง 3) การกำหนดตำแหนง 4) การสรรหา/ เลือกสรร/ บรรจุแตงตั้ง 5) การเลื่อนตำแหนง 6) การโอนยาย 7) โครงสรางเงินเดือน/ คาจาง/ คาตอบแทน/ สิทธิประโยชน 8) การพัฒนาคน 9) วินัย/ อุทธรณ/ รองทุกข และ 10) การพนจากตำแหนง ดังนี้

1) โครงสรางทางการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลทองถิ่นของประเทศไทย มีลักษณะเปนระบบการบริหารงานบุคคลทองถิ่นแบบมี เอกภาพ (Unified System) คือองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยเฉพาะผูบริหาร มีอำนาจบริหารงานบุคคลไดอยาง อิสระ แตก็มีกลไก เพื่อสรางความเปนเอกภาพใหแกระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น

76 ตารางที่ 4.4 เปรียบเทียบโครงสรางในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น อำนาจหนาที่ของผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น ในการ การบริหารงานบุคคล ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดแก นายกองคการบริหารสวน จังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองคการบริหารสวนตำบล และนายก เมืองพัทยา โดยผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจหนาที่ ในการบริหารงานบุคคล ดังนี้ 1. การกำหนดโครงสรางสวนราชการ 1.1 กำหนดโครงสรางสวนราชการ 1.2 กำหนดอัตรากำลัง และจัดสรรงบประมาณ 2. การกำหนดตำแหนงและอัตรากำลัง 3. การคัดเลือกบุคลากรเขารับราชการ 4. การบรรจุและแตงตั้งขาราชการหรือพนักงานในทองถิ่นเดียวกัน 5. พิจารณาการทดลองปฏิบัติหนาที่ราชการ 6. การเลือนขั้นเงินเดือน 7. การโอนและการรับโอนขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น 8. การดำเนินการทางวินัย 9. การอุทธรณคำสั่งทางวินัย 10. การรับการรองทุกขกรณีไมไดรับความเปนธรรม หรือคับของใจ

คณะกรรมการกำหนดมาตาฐานกลาง 1. คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารสวนทองถิ่น (ก.ถ.)

2. คณะกรรมการกลางขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น (ก. กลาง) 2.1 คณะกรรมการกลางขาราชการองคการบริหารสวน จังหวัด 2.2 คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล 2.3 คณะกรรมการกลางพนักงานสวนตำบล 3. คณะกรรมการขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่นระดับ จังหวัด 3.1 คณะกรรมการขาราชการองคการบริหารสวนจังหวัด 3.2 คณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด 3.3 คณะกรรมการพนักงานสวนตำบลจังหวัด 3.4 คณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา 3.5 คณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลทองถิ่น พ.ศ.2542 ไดใหอำนาจแกผูบริหารองคกรปกครองสวน ทองถิ่นในการบริหารงานบุคคล อยางอิสระ แตก็มีกลไกเพื่อสรางมาตรฐานในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น โดยการ ตั้งคณะกรรมการกำหนดมาตาฐานกลาง เพื่อกำหนดแนวทางปฏิบัติ หรือเปนมาตรฐานขั้นต่ำที่ผูบริหารองคกร ปกครองสวนทองถิ่น ตองปฏิบัติ เพื่อใหเกิดเอกภาพในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น

2) กรอบแนวทาง เพื่อใหเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และหลักการการกระจาย อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถตอบสนองความตองการของ ประชาชนไดอยางรวดเร็ว และสอดคลองกับปญหาความตองการของประชาชนในทองถิ่นนั้นๆ สำนักงาน ก.ถ. ได กำหนดทิศทางและแนวทางการดำเนินงานระยะตอไป ตามกรอบแนวทาง การพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวน ทองถิ่น ที่ ก.ถ. มีมติเห็นชอบในการประชุมครั้งที่ 1/2544 เมื่อวันที่ 18 มกราคม 2544 และ ครั้งที่ 2/2544 เมื่อ วันที่ 7 กุมภาพันธ 2544 ตามที่คณะอนุกรรมการดานการพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นเสนอ ประกอบดวย

77 (1) กรอบแนวคิด ประเด็นและเจตนารมณในการปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ภายใตระบบ ปจจุบันไปสูการบริหารงานบุคคลที่พึงปรารถนา (1.1) หลักความเปนอิสระของทองถิ่นที่จะสามารถกำหนดนโยบาย ตัดสินใจ หรือดำเนินการใดๆ ตามที่ ไดรับมอบหมาย (1.2) หลักคุณธรรม ที่เนนในเรื่องความรู ความสามารถ ความเสมอภาคในโอกาส ความมั่นคงในอาชีพ และความเปนกลางทางการเมือง (1.3) หลักประสิทธิภาพ/ประสิทธิผล ที่เนนการใชทรัพยากรการบริหารใหเกิดประโยชนสูงสุด และ สัมฤทธิผลตามเปาหมายที่ตั้งไว (1.4) หลักความโปรงใส สามารถตรวจสอบได การบริหารงานตองเปนไปอยางเปดเผย สามารถใหทุก ฝายตรวจสอบไดทุกขั้นตอน (1.5) หลักการมีสวนรวมในกระบวนการบริหารงานบุคคล เนนการเปดโอกาสใหผูมีสวนเกี่ยวของใน กระบวนการตัดสินใจในเรื่องสำคัญ ไดเขามามีสวนใหความคิดเห็นรวมรับผิดชอบ (1.6) หลักการรับผิดชอบตอสวนรวม หมายถึงการมุงเนนความรับผิดชอบของสวนราชการกับสังคม (2) แนวทางการพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น (2.1) พัฒนาระบบและรูปแบบการบริหารงานบุคคล โดยใหอยูในกรอบวงเงินไมเกินรอยละ 40 ของงบ ประมาณรายจายประจำปของแตละองคกรปกครองสวนทองถิ่น (2.2) พัฒนาบุคลากรโดยเนนถึงการสรางแรงจูงใจ การฝกอบรม การสรางกลไกการพัฒนาบุคลากรให ทองถิ่นพัฒนาไปได (2.3) พัฒนาระบบการติดตามประเมินผลบุคคล โดยมีตัวชี้วัด กลไกในการวัดและทดสอบสมรรถนะตัว บุคคล (2.4) พั ฒ นาระบบเทคโนโลยี แ ละการเชื่ อ มโยงเครื อ ข า ยโดยเน น เฉพาะข อ มู ล บุ ค คลที่ มี คุ ณ สมบั ติ เหมาะสม และยินดีมาทำงานใหทองถิ่น

3) เปาหมายการพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น เพื่อใหแนวคิดและทิศทางการพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นดังกลาว เปนไปตามเจตนารมณของ รัฐธรรมนูญและหลักการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น จึงกำหนดเปาหมายของการพัฒนาระบบ บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ดังนี้ (1) องคกรปกครองสวนทองถิ่น มีระบบการบริหารงานบุคคล ที่มีความเปนอิสระตามเจตนารมณของ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย โดยเปนระบบที่ยึดถือหลักการการบริหารกิจการบานเมืองและสังคมที่ดี (2) องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น มี ร ะบบการบริ ห ารงานบุ ค คลที่ มี ค วามทั น สมั ย และมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ประสิทธิผล ในการบริหารงานสามารถใชทรัพยากรบุคคลในการบริหารและจัดการใหบังเกิดประโยชนสูงสุด โดยมี คาใชจายดานบุคคลไมเกินรอยละ 40 ของงบประมาณรายจายประจำป

78 (3) องคกรปกครองสวนทองถิ่น มีระบบบริหารงานบุคคลที่ทำใหสามารถปฏิบัติหนาที่รองรับภารกิจ ที่ไดรับ การถายโอนจากราชการบริหารสวนกลาง และราชการบริหารสวนภูมิภาคตามแผนการกระจายอำนาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2543 ไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

4) ทิศทางและแนวทางการดำเนินงาน กรอบแนวทางการพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นตามที่ ก.ถ. ไดมีมติเห็นชอบดังกลาว มีแนวทาง ดำเนินการสูการปฏิบัติ ดังตอไปนี้ (1) การพัฒนาระบบและรูปแบบการบริหารงานบุคคล (1.1) สงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความเปนอิสระในการวางแผนยุทธศาสตรการบริหารงาน บุ ค คลของท อ งถิ่ น เอง โดยมี เ ป า หมายที่ ส อดคล อ งกั บ แผนการกระจายอำนาจภายใต ก รอบ มาตรฐานกลางและมาตรฐานทั่วไป แตตองอยูภายใตกรอบวงเงินรอยละ 40 ของงบประมาณราย จายประจำปขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นๆ (1.2) สงเสริมและปรับปรุงระบบการบริหารงานบุคคลใหเปนระบบเปดมากขึ้น สามารถที่จะดำเนินการ ใหมีการโอน ยาย สับเปลี่ยนบุคลากรกันได ระหวางขาราชการ/พนักงานสวนทองถิ่นประเภทเดียว กันและประเภทอื่นๆ (1.3) สงเสริมการจัดรูปแบบองคกรและระบบการบริหารจัดการที่เปนอิสระจากราชการทั่วไป ทั้งนี้ ราชการบริหารสวนกลางจะเปนเพียงหนวยงานกำกับดูแลและกำหนดกรอบแนวทางการบริหาร งาน เพื่อใหเกิดประสิทธิภาพ โดยอาจแบงบุคลากรออกเปน 2 ประเภท ประเภทแรก ยังคงเปนพนักงานประจำอยูในระบบราชการ ประเภทที่สอง เปนพนักงานของทองถิ่นตามระบบการจางโดยทำสัญญาซึ่งอาจใหทำ หนาที่ในการใหบริการสาธารณะตางๆ หรือที่เปนหนวยงานกำกับและตรวจสอบ องคกรและระบบ บริหารจัดการขางตน (1.4) สนับสนุนกระบวนการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนเขามามีสวนรวมในการดำเนินกิจการสาธารณะ (2) การพัฒนาบุคลากร (2.1) สงเสริมการพัฒนาบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ในการใหความรูและทักษะการปฏิบัติ งาน ตลอดจนการพัฒนาทัศนคติที่ดีตอหนาที่ความรับผิดชอบ เพื่อประโยชนในการทำงานที่มี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยการพัฒนาบุคลากรจะตองดำเนินการทุกระยะตั้งแตกอนการรับ เขาทำงานและระหวางการทำงาน (2.2) ดำเนินการจัดทำนโยบายการพัฒนาบุคลากรสวนทองถิ่น นำเสนอ ก.ถ. ใหความเห็นชอบ เพื่อเปน กรอบใหทุกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ดำเนินการสงเสริมการฝกอบรมและพัฒนาขาราชการ/ พนักงานสวนทองถิ่นอยางจริงจัง เปนระบบ ทั่วถึง และ ตอเนื่อง (2.3) ดำเนินการประสานและสนับสนุนการจัดตั้งสถาบันเพื่อการพัฒนาบุคลากรขององคกรปกครอง

79 สวนทองถิ่น ตามแนวทางของแผนกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2543 (2.4) ดำเนินการศึกษา กำหนดและพัฒนาหลักสูตรการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น โดยรวบรวมขอมูล การฝกอบรมและพัฒนาบุคลากรที่ดำเนินการในปจจุบัน และประเมินความตองการการฝกอบรม และพัฒนาของบุคลากรสวนทองถิ่น เพื่อกำหนดกลุมเปาหมายแนวทางการฝกอบรม หลักสูตร แนวทางการฝกอบรม การติดตามประเมินผลการฝกอบรมและพัฒนาตลอดจนจัดใหมีการฝก อบรมและพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น (2.5) การสงเสริมใหเกิดความรวมมือ สนับสนุน และประสานกับหนวยงานภาครัฐ เอกชน ทองถิ่น องคกรระหวางประเทศ ดำเนินการพัฒนาบุคลากรสวนทองถิ่น ทั้งในดานทุนการศึกษา ทุนการฝก อบรม เพื่อการพัฒนาบุคลากรและระบบงานบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น (2.6) พิจารณาศึกษา ดานสิทธิประโยชนตอบแทนขาราชการ/พนักงานสวนทองถิ่นโดยยึดหลักความรู ความสามารถ และประสิทธิภาพ โดยไมอิงกับระดับตำแหนง พรอมสรางแรงจูงใจใหบุคลากรที่มี ความรูความสามารถจากแหลงตางๆ เขามาปฏิบัติงานในองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพิ่มมากขึ้น เชน องคกรปกครองสวนทองถิ่นใดดำเนินการตามภารกิจไดอยางมีประสิทธิภาพ โดยมีคาใชจาย ดานบุคลากรต่ำกวารอยละ 40 ของงบประมาณรายจายประจำป อาจเพิ่มเงินเดือนกรณีพิเศษให ข า ราชการ/พนั ก งานส ว นท อ งถิ่ น ในองค ก รนั้ น ๆ ได ม ากกว า ที่ ก ำหนดไว ต ามปกติ หรื อ การ พิจารณาจัดสรรเงินคาตอบแทนพิเศษ หรือพิจารณาเรื่องระบบทุนการศึกษาตอ เปนตน เพื่อสราง ขวัญ กำลังใจในการปฏิบัติหนาที่ (3) การพัฒนาระบบการติดตามประเมินผล (3.1) พิจารณากำหนดประเด็นการติดตามประเมินผลกระบวนการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น โดยคำนึงถึงความตองการและการนำผลการประเมินไปใชประโยชนในการปรับปรุง และพัฒนาระบบงาน (3.2) ดำเนินการพัฒนาตัวชี้วัดและกำหนดเกณฑมาตรฐานการประเมิน โดยจำแนกเปนเกณฑมาตรฐาน ดานความสัมฤทธิ์ผลของการปฏิบัติงานของบุคคล และเกณฑมาตรฐานดานการบริหารจัดการของ องคกร (3.3) ดำเนินการพัฒนาออกแบบและจัดทำคูมือในการติดตามประเมินผล (3.4) พิจารณาจัดทำโครงการนำรองการพัฒนาระบบติดตามประเมินผลเพื่อการบริหารงานบุคคลสวน ทองถิ่น (4) การพัฒนาระบบเทคโนโลยีและการเชื่อมโยงเครือขาย (4.2) สงเสริม สนับสนุน และประสานงาน ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทำและวางแผนการพัฒนา ระบบสารสนเทศ รวมทั้งไดเชื่อมโยงการใชระบบงานสารสนเทศรวมกันเปนระบบเครือขาย โดยจัด ทำระบบการเชื่อมโยงระหวาง สำนักงาน ก.ถ. หนวยงานที่เกี่ยวของและองคกรปกครองสวน ทองถิ่น โดยใชเครือขายสื่อสารของสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยเปนหลัก ทั้งนี้ เพื่อเปนการ

80 ใชประโยชนในทรัพยากรรวมกันอยางมีประสิทธิภาพ สามารถประสานการใชขอมูลเชื่อมโยงและ แลกเปลี่ยนขอมูลไดอยางรวดเร็ว (4.3) สงเสริมและสนับสนุนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นพัฒนาและนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใชใน การปฏิบัติงาน เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารงาน (4.4) สงเสริมสนับสนุนการพัฒนาบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีความรู ความสามารถใน การพัฒนา การจัดการและประยุกตใชเทคโนโลยีสารสนเทศในองคกร (4.5) สงเสริมใหมีการจัดทำโครงการนำรองการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อการบริหารงานบุคคลใน องคกรปกครองสวนทองถิ่นและการเชื่อมโยงการแลกเปลี่ยนขอมูลระหวางองคกร ปกครองสวน ทองถิ่น เพื่อสรางเปนฐานขอมูลบุคลากรสวนทองถิ่นของ ก.ถ. และขยายผลโครงการใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นอื่นรวมใชประโยชนในโอกาสตอไป อยางไรก็ตาม แมจะมีการกำหนดทิศทางและแนวทางการดำเนินงาน แตโครงสรางทางการบริหารงานบุคคล ทองถิ่นที่มีการแบงแยกเปนหลายคณะกรรมการตามประเภทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดังกลาวไดกอใหเกิด ปญหา ที่สำคัญ คือ หนึ่ง ความซ้ำซอนของอำนาจ หนาที่ของคณะกรรมการกำหนดมาตรฐานกลาง โดยเฉพาะระหวางคณะ กรรมการมาตรฐานการบริหารสวนทองถิ่น (ก.ถ.) กับคณะกรรมการกลางขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น (ก. กลาง) นอกจากนี้ในระดับจังหวัด ซึ่งมีคณะกรรมการขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่นระดับจังหวัด โดยในแตละ คณะกรรมการมีมาตรฐาน หรือแนวทางการปฏิบัติที่แตกตางกัน ทำใหแนวทางการปฏิบัติงานของการบริหารงาน บุคคลใน องคการบริหารสวนจังหวัด องคกรบริหารสวนตำบล และเทศบาล ในจังหวัดหนึ่งๆ แตกตางกัน หรือเกิด การลักลั่น ไดเปรียบหรือเสียเปรียบกันในระหวางพนักงานสวนทองถิ่นในแตละประเภท สอง โครงสราง ซึ่งกำหนดใหผูวาราชการจังหวัดเปนประธานคณะกรรมการขาราชการหรือพนักงานสวน ทองถิ่นระดับจังหวัด ทำใหเกิดปญหาความเปนกลาง หรือองคกรปกครองสวนทองถิ่น และขาราชการหรือพนักงาน สวนทองถิ่น ไมกลาแสดงความคิดเห็นที่ขัดแยงกับผูวาราชการจังหวัด สาม องคประกอบของคณะกรรมการ กฎหมายกำหนดใหผูทรงวุฒิในคณะกรรมการขาราชการหรือพนักงาน สวนทองถิ่นระดับจังหวัด อยางกวางๆ ทำใหในทางปฏิบัติไดขาราชการที่เกษียณอายุราชการแลว เชน ครู และนัก ธุรกิจ ซึ่งสวนใหญไมมีความรูเรื่องการปกครองสวนทองถิ่น สี่ การถูกครอบงำของคณะกรรมการกลางขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น (ก.กลาง) เพราะกฎหมาย กำหนดใหหัวหนาของคณะกรรมการกลางขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น ตองเปนขาราชการสังกัดกระทรวง มหาดไทย นอกจากนี้ยังกำหนดใหปลัดกระทรวงมหาดไทยและอธิบดีกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่นเปนกรรมการ ใน ก.กลาง อันทำให ก.กลาง อาจถูกครอบงำจากกระทรวงมหาดไทยได

81 4.4.3 การบริหารงานบุคคลทองถิ่นในปจจุบัน (พ.ศ. 2551) เนื่องจากการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นยังขาดเอกภาพและประสิทธิภาพ รวมทั้ง อุปสรรคการถายโอนอัตรากำลังบุคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.

2550 จึงกำหนดใหรัฐตองจัดใหมีกฎหมายกำหนดใหองคกรกลางบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น คณะกรรมการ ปกครองสวนทองถิ่น ตองประกอบดวยผูแทนหนวยราชการที่เกี่ยวของ ผูแทนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ผูแทน ขาราชการสวนทองถิ่น และผูทรงคุณวุฒิในจำนวนเทากันตามที่กฎหมายกำหนด โดยหลักการที่วานี้ใหมีผลบังคับใช หลังจากการรัฐธรรมนูญฯประกาศใชแลว 1 ป ทั้งนี้ เพื่อพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลทองถิ่นใหไดมาตรฐานและ สามารถปรับเปลี่ยนบุคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งจัดใหมีองคกรพิทักษคุณธรรมของพนักงาน สวนทองถิ่น จากกรณีที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ไดแกไขเพิ่มเติมหลักการบางประการในสวนที่เกี่ยว กับระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ทำใหจำเปนตองจัดทำกฎหมายใหมใหครอบคลุมหลักการที่รัฐธรรมนูญฯ บัญญัติไว ในการนี้ ไดมีการจัดตั้งคณะกรรมการยกรางพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นฉบับใหม โดยมีหลักการและรายละเอียดดังนี้ (1) ใหมีสำนักงานคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น เปนสวนราชการสังกัดทบวงสงเสริมกิจการทองถิ่น (2) ใหคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่นประกอบดวยบุคคลจาก 4 ฝาย มีจำนวนรวมกัน 20 คน ไดแก (2.1) นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเปนประธาน (2.2) กรรมการโดยตำแหนงจำนวน 4 คน ไดแก เลขาธิการคณะกรรมการขาราชการพลเรือน เลขาธิการ คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ปลัดกระทรวงมหาดไทย และเลขาธิการสำนัก ก.ถ.

(2.3) ผูแทนองคกรบริหารสวนทองถิ่นจำนวน 5 คน ประกอบดวยนายกองคการบริหารสวนจังหวัด 1 คน นายกเทศมนตรี 1 คน นายกองคการบริหารสวนตำบล 1 คน ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร 1 คน และนายกเมืองพัทยาและผูบริหารองคการบริหารทองถิ่นที่มีกฎหมายจัดตั้งเปนการเฉพาะ เลือกตั้งกันเอง จำนวน 1 คน (2.4) ผูแทนขาราชการสวนทองถิ่นจำนวน 5 คน ประกอบดวยผูแทนขาราชการองคการบริหารสวน จังหวัด ผูแทนพนักงานเทศบาล ผูแทนพนักงานองคการบริหารสวนตำบล ประเภทละ 1 คน ผูแทนพนักงานเมืองพัทยา และผูแทนพนักงานองคการบริหารสวนทองถิ่นที่มีกฎหมายจัดตั้งเปน การเฉพาะ ซึ่งดำรงตำแหนงไมต่ำกวาหัวหนาสวนราชการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นหรือ เทียบเทา เลือกกันเองจำนวน 1 คน และผูแทนขาราชการกรุงเทพมหานครในคณะกรรมการ กรุงเทพมหานคร จำนวน 1 คน (2.5) ผูทรงคุณวุฒิจำนวน 5 คน ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกลาแตงตั้งจากผูที่มีความรูความเชี่ยวชาญใน ดานการบริหารงานทองถิ่น ดานการบริหารงานบุคคล ดานระบบราชการ ดานการบริหารและการ จัดการ หรือดานกฎหมาย ซึ่งมีผลงานทางดานวิชาการหรือมีความรูเปนที่ยอมรับ

82 (3) การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นจังหวัด มีคณะอนุกรรมการขาราชการสวนทองถิ่นจังหวัดเรียกโดยยอวา อ.ก.ถ. จังหวัด คณะเดียวประกอบดวย (3.1) ผูทรงคุณวุฒิซึ่งไดรับการคัดเลือกเปนประธาน (3.2) ผูแทนสวนราชการที่เกี่ยวของกับองคการบริหารสวนทองถิ่น ซึ่งผูวาราชการจังหวัดคัดเลือกจำนวน 5 คน (3.3) ผูแทนผูบริหารองคการบริหารสวนทองถิ่น จำนวน 5 คน ประกอบดวย นายกองคการบริหารสวน จังหวัด 1 คน นายกเทศมนตรี จำนวน 2 คน และนายกองคการบริหารสวนตำบล จำนวน 2 คน (3.4) ผูแทนขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น จำนวน 5 คน ประกอบดวย ขาราชการสวนจังหวัด 1 คน พนักงานเทศบาล จำนวน 2 คน พนักงานองคการบริหารสวนตำบล จำนวน 2 คน โดย ขาราชการหรือพนักงานแตละประเภทประชุมคัดเลือกกันเองจากขาราชการหรือพนักงาน ซึ่งดำรง ตำแหนงตั้งแตระดับหกขึ้นไป (3.5) ผูทรงคุณวุฒิซึ่งคัดเลือกจากบุคคลที่มีความรูความเชี่ยวชาญในดานตางๆ โดยมีผลงานวิชาทางการ หรือเปนที่ยอมรับของคนในวงการ จำนวน 5 คน (3.6) ใหหัวหนาสำนักงาน ก.ถ. จังหวัดเปนเลขานุการ (4) อ.ก.ถ. จังหวัด มีอำนาจหนาที่ ดังตอไปนี้ (4.1) ดำเนินการตามที่ ก.ถ. มอบหมาย (4.2) ไกลเกลี่ยระหวางองคการบริหารสวนทองถิ่น ในเรื่องการโอนขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น ในจังหวัดเดียวกัน (4.3) ตรวจสอบการดำเนินการทางวินัย (4.4) ใหความเห็นชอบการโอนยายขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่นภายในจังหวัด (5) ใหมีคณะอนุกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาประจำจังหวัด เรียกโดยยอวา อ.ก.ถ. ครู สวนทองถิ่นประจำจังหวัด ประกอบดวย (5.1) ผูทรงคุณวุฒิเปนประธาน (5.2) อนุกรรมการผูแทนสวนราชการ จำนวน 5 คน ซึ่งผูวาราชการจังหวัดแตงตั้งจากผูอำนวยการ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาในจังหวัดอยางนอยหนึ่งคน และหัวหนาหนวยงานอื่นที่เกี่ยวของกับ การศึกษาและปฏิบัติหนาที่อยูในจังหวัด (5.3) อนุกรรมการผูแทน อปท. 5 คน ประกอบดวยนายกองคการบริหารสวนจังหวัด 1คน นายก เทศมนตรีซึ่งนายกเทศมนตรีในจังหวัดคัดเลือกกันเอง 2 คน และนายกองคการบริหารสวนตำบล ซึ่งนายกองคการบริหารสวนตำบลในจังหวัดนั้นคัดเลือกกันเอง 2 คน (5.4) อนุกรรมการผูแทนขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ประกอบดวยผูอำนวยการกองการ ศึกษาสังกัด อปท. ในจังหวัดนั้นเลือกกันเอง 1 คน ครูผูสอนสังกัด อปท.เลือกกันเอง 2 คน และ บุคลากรทางการศึกษาสังกัด อปท. เลือกกันเอง 2 คน

83 (5.5) อนุ ก รรมการผู ท รงคุ ณ วุ ฒิ 5 คน ซึ่ ง คั ด เลื อ กจากบุ ค คล ซึ่ ง มี ค วามรู ความเชี่ ย วชาญและ ประสบการณสูงดานการบริหารงานบุคคล ดานการศึกษา และดานอื่นๆ ที่จะยังประโยชนตอการ บริหารงานบุคคลของขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ในจำนวนนี้ใหคัดเลือกจากผูที่เคยมี ประสบการณวิชาชีพครูและผูบริหารสถานศึกษาไมนอยกวา 2 คน หัวหนาสำนักงาน ก.ถ. จังหวัด เปนเลขานุการ อ.ก.ถ. ครูทองถิ่นประจำจังหวัด (6) ใหมีคณะกรรมการพิทักษระบบคุณธรรมทองถิ่นคณะหนึ่ง เรียกโดยยอวา “ก.พ.ถ.” ประกอบดวย กรรมการจำนวน 7 คนซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกลาฯ (7) เนื่องจากใหมีสำนักงานคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น สังกัดทบวงสงเสริมกิจการทองถิ่น จึงได ปรับปรุงแกไขพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545

4.5 การมีสวนรวมของภาคประชาชน 4.5.1 การมีสวนรวมของภาคประชาชนกับการปกครองสวนทองถิ่น การมีสวนรวมของประชาชน ถือวาเปนหัวใจของการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่ตั้งอยูบน พื้นฐานความคิดของประชาธิปไตยทองถิ่นและการปกครองตนเองที่ใหความสำคัญกับประชาธิปไตยทางตรง โดยที่ ประชาชนเขามาดำเนินกิจการชุมชนดวยตัวเอง ดังนั้นการมีสวนรวมของประชาชนจึงตองรวมกันคิด รวมกันทำ รวม ตรวจสอบ และรวมกันรับผิดชอบ การมีสวนรวมของประชาชน ถาวิเคราะหตามกรอบระดับการมีสวนรวมของประชาชนของ International Association for Public Participation (IAP 2) ซึ่งแบงระดับการมีสวนรวมเปน 5 ขั้น โดยแตละขั้นจะเรียงลำดับ จากการใหประชาชนเขามามีสวนรวมมากที่สุดไปถึงระดับนอยที่สุด ดังนี้ (1) การมีสวนรวมในระดับใหอำนาจกับประชาชน ซึ่งประชาชนเปนผูตัดสินใจ สวนรัฐดำเนินการตามการ ตัดสินนั้น หรือมีหนาที่ประสานงาน จัดหาขอมูล สรางความเขาใจแกประชาชนและนำเสนอทางเลือกเพื่อการตัดสิน ใจ เชน การที่องคการบริหารสวนตำบลมีบทบาทในการลงประชามติ ซึ่งโดยสวนมาก การลงประชามติจะเปนเรื่องที่มี ผลกระทบโดยตรงตอประชาชน (2) การมีสวนรวมในระดับสรางความรวมมือ เปนการใหบทบาทประชาชน และองคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมกันทำงานและตัดสินใจในระดับคอนขางสูง (3) การมี ส ว นร ว มในระดั บ การเข า มี บ ทบาท คื อ การเป ด โอกาสให ป ระชาชนมี ส ว นร ว มทำงานตลอด กระบวนการตัดสินใจ มีการแลกเปลี่ยนความเห็น ขอมูลระหวางรัฐกับประชาชนอยางจริงจังและมีจุดมุงหมายที่ ชัดเจน เชน การประชุมเชิงปฏิบัติการ เปนตน (4) การมีสวนรวมในระดับหารือ เปนลักษณะการใหประชาชนมีสวนรวมในการใหขอมูล ขอเท็จจริง ความ รูสึก ความคิดเห็นประกอบการตัดสินใจ ดังนั้น ประชาชนจึงมีบทบาทในการใหเฉพาะขอมูลเทานั้น สวนการตัดสินใจ

84 ก็เปนของหนวยงานทางภาครัฐ ยกตัวอยางการมีสวนรวมระดับหารือ เชน การสำรวจความคิดเห็น การประชุม สาธารณะ เปนตน (5) การมีสวนรวมในระดับขอมูลขาวสาร ซึ่งเปนระดับต่ำที่สุดในการมีสวนรวม บทบาทของประชาชนจะนอย มากเพราะรัฐจะเปนเพียงผูใหขอมูลกับประชาชนเพียงดานเดียว และประชาชนไมมีโอกาสแสดงความคิดเห็น เชน การจัดทำปาย การแจกวารสาร แตอยางไรก็ตามการทราบขอมูลขาวสารก็มีความจำเปนตอการมีสวนรวมในระดับที่ สูงขึ้น เพราะถาประชาชนไมทราบขอมูลที่ครบถวน การตัดสินใจที่สมเหตุสมผลคงไมเกิดขึ้น ดังนั้นจึงสามารถกลาวไดวา การมีสวนรวมของประชาชนมีหลายระดับ การเลือกรูปแบบและระดับการมีสวน รวมของประชาชนจึงมีความสำคัญ เพราะจะเปนตัวชี้วัด การกระจายอำนาจสูทองถิ่นกับการมีสวนรวมของประชาชน ในทองถิ่นมีประสิทธิภาพมากนอยเพียงใด และเปนแนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น ประเมินวาตน มีระดับการ มีสวนรวมอยูในระดับใด ทั้งนี้เพื่อที่จะพัฒนาสูการมีสวนรวมของทองถิ่นตนสูระดับที่สูงขึ้น ซึ่งเมื่อนำมาเปรียบเทียบ กับองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทย จักพบวา มีทุกระดับ แตระดับที่พบมาก คือ การมีสวนรวมในระดับขอมูลขาวสาร และ การมีสวนรวมในระดับหารือ ซึ่งสะทอนใหเห็นวา การมีสวนรวมของประชาชนกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นยัง มีอยู แตใหความสำคัญในเรื่องดังกลาวในระดับนอย กระนั้นก็ตาม ภายหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับป พ.ศ.2540 ที่ไดใหความสำคัญและไดระบุถึงการกระจาย อำนาจไวในมาตรา 78 และมาตรา 79 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ และมาตรา 282 ถึงมาตรา 290 ใน หมวด 9 การปกครองสวนทองถิ่น ไดทำใหเกิดการขับเคลื่อนเพื่อใหการดำเนินงานปรากฏผลเปนรูปธรรม ยิ่งไปกวา นั้น หากกลาวถึงการปกครองสวนทองถิ่นแลว หลักการสำคัญคือ การปกครองตนเองของประชาชนในทองถิ่นโดยการ เปดโอกาสใหประชาชนในทองถิ่นไดมีสวนรวมในการบริหารและปกครองตนเองมากที่สุดเทาที่จะมากได ยิ่งไปกวานั้น การกระจายอำนาจไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น ยังมีผลตอการทำใหประชาธิปไตยมีความเขมแข็ง เพราะจะเปน การเปดโอกาสใหประชาชนไดรูจักและเรียนรูในการที่จะปกครองตนเอง ใหประชาชนไดเขามามีสวนรวมรับผิดชอบ และเรียนรูการเมืองการปกครองในระดับทองถิ่นผานการเขามามีสวนรวมดวยตัวของพวกเขาเอง เพื่อรวมกันคิด กระทำและแกไขปญหา ตลอดจนรวมกันตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถิ่นภายในชุมชนของตนเองดวย

4.5.2 รูปแบบของการมีสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถิ่นของไทย หัวใจสำคัญของการปกครองสวนทองถิ่น คือการใหประชาชนไดเขามามีสวนรวมในการบริหารจัดการ ทั้งนี้รูป แบบของการมีสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันมีหลายรูปแบบใหญๆ คือ

1) การมีสวนรวมของประชาชนที่บัญญัติไวในกฎหมายรัฐธรรมนูญ หมวด 3 วาดวยสิทธิ เสรีภาพของชนชาวไทย การมีสวนรวมของประชาชนตามบทบัญญัติในหมวด 3 วาดวยสิทธิเสรีของชนชาวไทยนั้นไดระบุกลไกใน

85 การมีสวนรวมไวหลายประการ ประการแรก จากมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ที่ไดบัญญัติใหประชาชนมี สิทธิที่จะมีสวนรวมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษาและการไดประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและความหลาก หลายทางชีวภาพ รวมถึงการคุมครอง สงเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม ทั้งนี้ เพราะประชาชนเปนทั้งผูกอ ปญหาและเปนผูที่ไดรับผลกระทบจากปญหานั้นๆ ดังนั้น กิจกรรมใดๆ ที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอมที่จะกระทบตอ ความเปลี่ยนแปลงในวิถีชีวิตของประชาชนก็จะถูกตรวจสอบจากสังคมมากขึ้น ซึ่งสอดคลองตามหลักการและแนวคิด วาดวยสิทธิชุมชน (Community Right) ที่ใหสิทธิแกประชาชนในการเลือกที่จะรับหรือไมรับการพัฒนาที่จะเกิดขึ้นใน พื้นที่ชุมชน อันไดแกการดูแลการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดลอมใกลตัว การดูแลจัดการทรัพยากรสวนรวม อาทิ เชน ตนน้ำลำธารและลุมน้ำตางๆ นอกจากนั้น การที่ประชาชนในทองถิ่นสามารถรวมดูแลการบริหารจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมภายในทองถิ่นของตนเองไดนั้นจะเปนการทำใหประชาชนไดตระหนักถึงความ สำคัญของทรัพยากรและสิ่งแวดลอม เกิดความสำนึกในสิทธิในความเปนเจาของรวมกัน (Ownership) ของทรัพยากร ธรรมชาติที่มีอยูในทองถิ่น นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวยังไดกำหนดสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารของประชาชนตาม มาตรา 58 ไดมีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารของประชาชน โดยถือสิทธิที่ประชาชนสามารถรับทราบ ขอมูลขาวสารสาธารณะในความครอบครองของหนวยงานราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวน ทองถิ่นได ยกเวนแตการเปดเผยขอมูลนั้นที่อาจกระทบตอความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชน หรือสวน ไดสวนเสียอันพึงไดรับความคุมครองของบุคคลอื่น การมี ส ว นร ว มของประชาชนในท อ งถิ่ น อี ก รู ป แบบหนึ่ ง ที่ ส ำคั ญ คื อ การจั ด ทำประชาพิ จ ารณ (Public hearing) ซึ่งเปนกระบวนการใหประชาชนไดมีสวนรวมแสดงความคิดเห็นกอนการออกกฎ คำสั่ง หรือการตัดสินใจ ของฝายบริหารที่จะมีผลตอสิทธิของประชาชนตางๆ ซึ่งมักจะเปนเรื่องที่เกี่ยวของกับการที่รัฐตองการจะดำเนิน นโยบายที่อาจมีผลกระทบตอผลประโยชนสาธารณะ ชุมชน หรือประชาชนจำนวนมาก นอกจากนั้น การมีสวนรวม ของประชาชนในลักษณะนี้ยังถือวาเปนการแสวงหาความรูเพื่อการตัดสินใจของสังคม รวมกันคนหาทางออกที่อาจมี มากกวาที่เปนอยู โดยอาจรวมกันพิจารณาขอดีและขอเสียของแตละทางเลือก เพื่อเปนการเรียนรูจากทุกฝายให สามารถรวมกันหาทางเลือกอื่นๆ ไดเพิ่มมากขึ้น รวมกันหาทางเลือกอื่นๆ ไดเพิ่มมากขึ้น

2) การมีสวนรวมของประชาชนในการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่น การเลือกตั้งทองถิ่น เปนกระบวนการมีสวนรวมในการปกครองตนเองอยางหนึ่งซึ่งเปนการเปดโอกาสให ประชาชนในทองถิ่นไดเรียนรูสิทธิและหนาที่ของการปกครองตนเอง โดยเลือกบุคคลในทองถิ่นที่รูจักและเขาใจ ทองถิ่นของตนเองเขามาเปนผูบริหารทองถิ่นและสมาชิกทองถิ่น นอกจากนั้น การเลือกตั้งทองถิ่นยังอยูภายใตการดูแลของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ตามพระราช บัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ.2545 ที่กำหนดใหคณะกรรมการการเลือกตั้ง เปนผู มีอำนาจในการสั่งและจัดการเลือกตั้งทองถิ่น โดยเมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นเกิดขึ้น

86 คณะกรรมการการเลือกตั้งจะสั่งใหคณะกรรมการเลือกตั้งประจำจังหวัดแตละแหง เปนผูดำเนินการจัดการเลือกตั้ง กำกับดูแลและอำนวยการเลือกตั้ง ซึ่งตองปฏิบัติตามประกาศระเบียบ ขอกำหนด คำสั่งหรือการมอบหมายของคณะ กรรมการการเลือกตั้งหรือคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด54

3) การมีสวนรวมของประชาชนที่บัญญัติไวในกฎหมายรัฐธรรมนูญ หมวด 9 วาดวยการ ปกครองสวนทองถิ่น กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 บัญญัติเรื่องการปกครองสวนทองถิ่นไวในหมวด 9 ตั้งแตมาตรา 282 ถึง มาตรา 290 ซึ่งไดระบุถึงรูปแบบการมีสวนรวมของประชาชนไว 2 รูปแบบดวยกัน คือ การมีสวนรวมของประชาชน ในการดำเนินการถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่น และการมีสวนรวมของประชาชนในการเสนอขอ บัญญัติทองถิ่น การมีสวนรวมของประชาชนในการดำเนินการถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่นนั้น เริ่มมีการ เปลี่ยนแปลงภายหลังการประกาศใชพระราชบัญญัติวาดวยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผู บริหารทองถิ่น พ.ศ.2542 โดยใหเขาชื่อรองตอผูวาราชการจังหวัด ขณะที่ในเขตกรุงเทพมหานครใหยื่นตอรัฐมนตรี วาการกระทรวงมหาดไทย หากเห็นวาสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นไมสมควรจะดำรงตำแหนงตอไป โดย ใหยึดถือเกณฑจำนวนผูมีสิทธิเลือกตั้งของแตละทองถิ่นตอจำนวนผูมีสิทธิเขาชื่อดังตอไปนี้ • ผูมีสิทธิเลือกตั้งในทองถิ่น ไมเกิน 100,000 คน ตองมีจำนวนผูเขาชื่อไมนอยกวา 1/5 • ผูมีสิทธิเลือกตั้งในทองถิ่น ไมเกิน 100,001 - 500,000 คน ตองมีจำนวนผูเขาชื่อไมนอยกวา 20,000 คน • ผูมีสิทธิเลือกตั้งในทองถิ่น ไมเกิน 500,001 - 1,000,000 คน ตองมีจำนวนผูเขาชื่อไมนอยกวา 25,000 คน • ผูมีสิทธิเลือกตั้งเกิน 1,000,000 คน ตองมีจำนวนผูเขาชื่อไมนอย 30,000 คน นอกจากนั้น กฎหมายยังเปดโอกาสใหประชาชนไดใชอำนาจกำหนดกติกาเพื่อการปกครองตนเองในระดับ ทองถิ่น และเปนเครื่องมือในการปกปองสิทธิและผลประโยชนของชุมชน เพราะแตเดิมนั้นอำนาจในการเสนอขอ บัญญัติของทองถิ่นเปนของสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่น ดังนั้นในปฏิบัติแลว บางประเด็นของขอบัญญัติที่ ประชาชนเห็นดวย อาจเปนขอบัญญัติที่สมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่นในฐานะผูมีอำนาจบัญญัติกฎหมาย นั้นไมเห็นดวย ขอบัญญัติดังกลาวก็จะไมไดรับการพิจารณา ดวยเหตุนี้ จึงมีการตรากฎหมายเพื่อเปดโอกาสให ประชาชนเขามามีสวนรวมในการเสนอขอบัญญัติทองถิ่นได 2 วิธี คือ (1) การมีสวนรวมในการเสนอขอบัญญัติทองถิ่นโดยออม กลาวคือ เปนการใหใหความเห็น ขอมูลหรือขอเท็จ จริง เพื่อเปนประโยชนตอการรางขอบัญญัติทองถิ่นหรือเรียกรองแสดงความเห็นและความตองการผานทางตัวแทนที่ ประชาชนเลือกตั้งเขาไปทำงานในองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น (2) การมีสวนรวมในการเสนอขอบัญญัติทองถิ่นโดยตรง กลาวคือ เปนการเขาชื่อเพื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น ตอประธานสภาทองถิ่น ในเรื่องของการมีสวนรวมในการเสนอขอบัญญัติทองถิ่นนั้น ประชาชนสามารถมีสวนรวมได ซึ่งในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 287 ไดบัญญัติไววา “ราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้งในองคกรปกครองสวนทองถิ่นใดมี 54 มาตรา 19 พระราชบัญญัติการเลือกตั้ง สมาชิกสภาทองถิ่น หรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ.2545

87 จำนวนไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจำนวนผูมีสิทธิเลือกตั้งในองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น มีสิทธิเขาชื่อรองขอตอ ประธานสภาทองถิ่นเพื่อใหสภาทองถิ่นพิจารณาออกขอบัญญัติได” ต อ มาได มี ก ารตราพระราชบั ญ ญั ติ ว า ด ว ยการเข า ชื่ อ เสนอข อ บั ญ ญั ติ ท อ งถิ่ น พ.ศ.2542 เพื่ อ รองรั บ วัตถุประสงคของพระราชบัญญัตินี้ ก็เพื่อใหประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิเสนอกฎหมายตอสภาทองถิ่นไดโดยตรง หลักเกณฑในการเขาชื่อเพื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น ไดแก (1) กำหนดใหราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้งในองคกรปกครองสวนทองถิ่นจำนวนไมนอยกวากึ่งหนึ่งของผูมีสิทธิ เลือกตั้งในองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนผูเสนอ (2) การยื่นรายชื่อเพื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น คำรองขอ ตองประกอบดวยรางขอบัญญัติทองถิ่น ชื่อ ที่อยู และลายมือของผูเขาชื่อในการเสนอขอบัญญัติทองถิ่น พรอมลายชื่อของผูเขาชื่อพรอมสำเนาบัตรประชาชนเสนอตอ สภาทองถิ่น (3) รางขอบัญญัติทองถิ่นที่เสนอนั้นจะตองมีขอกำหนดที่ชัดเจนเพียงพอไดวามีความประสงคจะตราขอ บัญญัติทองถิ่นในเรื่องใด (4) ประธานสภาทองถิ่นพิจารณาและนำเสนอที่ประชุมสภาทองถิ่นเพื่อพิจารณาออกเปนขอบัญญัติทองถิ่น ดังที่ไดกลาวมาทั้งหมดนี้แสดงใหเห็นถึงเจตนารมณของการปกครองสวนทองถิ่นที่มีหลักประการหนึ่ง คือ การ ขยายโอกาสที่จะมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจสาธารณะใหประชาชนทุกคนในทองถิ่นไดมีโอกาสเสนอความ ตองการและแนวทางการแกไขปญหาทองถิ่นของตนได ซึ่งถือเปนการมีสวนรวมโดยตรงของประชาชนในทองถิ่น

4) การมีสวนรวมของประชาชนในการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิ่น กระบวนการมีสวนรวมของประชาชนอีกรูปแบบหนึ่ง คือ การลงประชามติ (Referendum) ที่เปดโอกาสให ประชาชนแสดงความเห็นหรือความตองการดวยการลงคะแนนเพื่อลงมติชี้ขาดเกี่ยวกับเรื่องตางๆ ที่สำคัญ ยก ตัวอยางเชน รางกฎหมาย หรือโครงการใหญๆ ที่มีผลกระทบตอประชาชนเปนจำนวนมาก เปนตน หลั ก การลงประชามติ ต ามรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. 2540 ได ก ล า วถึ ง หลั ก การและเหตุ ผ ลของมี ส ว นร ว มของ ประชาชนในการทำประชามติไวในมาตรา 214 มีสาระสำคัญดังนี้ ประการที่หนึ่ง ประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งยอมมีสิทธิออกเสียงประชามติไดในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นวา กิจการเรื่องใดเรื่องหนึ่งอาจกระทบถึงประโยชนไดเสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรี โดยความเห็น ชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผูแทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษา ใหมีการออกเสียงประชามติ ประการที่สอง การออกเสียงประชามติจะตองเปนไปเพื่อประโยชนในการขอปรึกษาความเห็นของประชาชน เกี่ยวกับความเห็นชอบในกิจการสำคัญเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่มิใชเรื่องที่ขัดแยงตอรัฐธรรมนูญนี้ อยางไรก็ตาม การออก เสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะจะกระทำมิได ประการที่สาม การออกเสียงประชามติจะตองกำหนดวันใหประชาชนออกเสียงประชามติซึ่งจะตองไมเร็วกวา 90 วัน แตไมชากวา 120 วันนับแตวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาและวันออกเสียงประชามติตองกำหนดเปนวัน

88 เดียวกันทั่วราชอาณาจักร ประการที่สี่ ในระหวางการลงประชามติ รัฐตองดำเนินการใหบุคคลฝายที่เห็นชอบและไมเห็นชอบกับกิจการ นั้นแสดงความคิดเห็นของตนอยางเทาเทียมกัน ประการที่หา หากผลผูมาใชสิทธิออกเสียงประชามติเปนจำนวนนอยกวา 1 ใน 5 ของจำนวนผูมีสิทธิออกเสียง ประชามติ ใหถือวาประชาชนโดยเสียงขางมากไมเห็นชอบดวยกับเรื่องดังกลาว ตรงกันขาม หากผูมาใชสิทธิอกเสียง ประชามติมากกวา 1 ใน 5 ของจำนวนผูมีสิทธิออกเสียงประชามติและปรากฏวาผูออกเสียงประชามติโดยเสียงขาง มากใหความเห็นชอบ ก็ใหถือวาประชาชนโดยเสียงขางมากเห็นชอบดวยกับเรื่องดังกลาว สำหรับผูมีสิทธิในการออกเสียงประชามติจะตองมีคุณสมบัติ ดังตอไปนี้ (1) ผูมีสัญชาติไทย แตถาเปนกรณีที่มีสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติจะตองไดรับสัญชาติไดมาแลวไมนอย กวา 5 ป (2) เปนผูมีอายุครบ 18 ปบริบูรณในวันที่ 1 มกราคม ของปที่มีการออกเสียงประชามติ (3) เปนผูมีชื่ออยูในทะเบียนบานในเขตเลือกตั้งมาแลวไมนอยกวา 90 วันนับถึงวันออกเสียงประชามติ หรือผู ที่อยูนอกราชอาณาจักรก็สามารถออกเสียงนอกเขตจังหวัดของตนได สำหรับการดำเนินการใหมีการออกเสียงประชามตินั้น เรื่องที่จะทำประชามติจะตองผานความเห็นชอบของ คณะรัฐมนตรี แลวสงเรื่องใหนายกรัฐมนตรีเปนผูดำเนินการ นายกรัฐมนตรีอาจนำเรื่องดังกลาวไปปรึกษาหารือกับ ประชาชน สภาผูแทนราษฎร และประธานวุฒิสภา แลวจึงประกาศในราชกิจจานุเบกษาใหมีการออกเสียงประชามติ โดยในประกาศนี้จะมีการกำหนดเรื่องที่จัดทำประชามติไวดวย

5) การมีสวนรวมของประชาชนในการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิ่น หลักการมีสวนรวมในการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นนับเปนเรื่องสำคัญยิ่งที่แสดงใหเห็นถึง การมีสวนรวมของประชาชนในทองถิ่นอยางแทจริง ตั้งแตการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น และมี สวนรวมในการบริหารงานตั้งแตการรับรูขอมูลขาวสาร แสดงความคิดเห็นตางๆ เกี่ยวกับการตัดสินใจดำเนินการใดๆ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งการที่ประชาชนมีสิทธิเหนือองคกรปกครอง ซึ่งประชาชนในทองถิ่นมีอำนาจ ในการถอดถอนผูบริหารหรือสมาชิกสภาทองถิ่นที่ประชาชนเห็นวาปฏิบัติงานเสียหาย แนวทางที่ประชาชนจะ สามารถเขามามีสวนรวมในการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไดนั้นมีหลากหลายรูปแบบ ดังนี้

5.1) การมีสวนรวมในการจัดทำแผนพัฒนาทองถิ่น การจัดทำแผนพัฒนาทองถิ่น เปนการเปดโอกาสใหประชาชนในทองถิ่นหรือชุมชนนั้นๆ สามารถเขาไปมี บทบาท อำนาจตัดสินใจหรือมีสวนเกี่ยวของในการจัดทำแผนพัฒนาตำบลหรือชุมชน เนื่องจากแผนพัฒนาจะเปน เครื่องชี้ทิศทางการพัฒนาทองถิ่นและเปนสิ่งที่กำหนดแนวทางการจัดสรรทรัพยากร รวมทั้งงบประมาณเพื่อให สอดคลองกับความตองการของประชาชน โดยประชาชนสามารถรวมเสนอปญหาความตองการ และรวมเสนอ

89 โครงการหรือกิจกรรมตางๆ เพื่อการพัฒนาในรูปแบบของกระบวนการมีสวนรวมแสดงความคิดเห็นตอแผนพัฒนา เกี่ยวทิศทางการพัฒนาของทองถิ่นของตนเอง สิ่งสำคัญที่จะทำใหกระบวนการมีสวนรวมปรากฏผลไดชัดเจนคือ การทำใหประชาชนในทองถิ่นเกิดความรูสึก เปนเจาของ (Sense of ownership) ซึ่งเกิดจากการเปดโอกาสใหประชาชนชวยกันคิด ตัดสินใจ รวมจัดทำแผน พัฒนาทองถิ่น ซึ่งเปนการแสดงถึงความตองการที่จะเสนอหรือสรางวัฒนธรรมใหมในการวางแผนพัฒนาและการมี ส ว นร ว มของประชาชนในท อ งถิ่ น นอกจากนั้ น ยั ง เป น การส ง เสริ ม ให กิ จ กรรมต า งๆ เกิ ด ประสิ ท ธิ ภ าพภายใต บรรยากาศของการสมานฉันทในอุดมการณรวมกันที่จะพัฒนาชุมชน และเมื่อสิ้นสุดการดำเนินการตามแผนใดๆ ที่ เปนของทองถิ่นแลว ประชาชนจะเปนผูท่ีสามารถประเมินการดำเนินงานของทองถิ่นไดวาโครงการใดหรือกิจกรรมที่ เปนประโยชนใหแกทองถิ่น

5.2) การมีสวนรวมในการจัดซื้อ-จัดจางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ชองทางหนึ่งที่อาจทำใหเกิดการทุจริตคอรัปชั่นไดมากชองทางหนึ่งคือ การจัดซื้อ-จัดจางขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น จึงจำเปนอยางยิ่งที่ประชาชนในพื้นที่ซึ่งเปนเจาของเงินภาษีอากรและเจาของพื้นที่โดยตรงควรที่จะเขา มามีสวนรวมในการจัดซื้อจัดจางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหเกิดความบริสุทธิ์ยุติธรรมและเพื่อใหการจัด ซื้อจัดจางในแตละครั้ง เปนไปเพื่อประโยชนของทองถิ่นอยางแทจริง ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการพัสดุขององคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.253855 กำหนดให องคการบริหารสวนตำบลตองแตงตั้งผูแทนชุมชนรวมเปนกรรมการในการจัดซื้อ-จัดจาง และมีสวนรวมในการตรวจ รับงานใหเกิดความถูกตองโปรงใสและเปนธรรม

5.3) ประชาชนมีสิทธิเขารวมประชุมสภาขององคกรปกครองสวนทองถิ่นได ประชาชนมีสิทธิที่จะไดรับทราบขอมูลขาวสารตางๆ อาทิเชน ขอบังคับงบประมาณรายจายประจำปและขอ บังคับงบประมาณรายจายเพิ่มเติม มติการประชุมของคณะกรรมการบริหารที่มีผลกระทบตอผลไดผลเสียของ ประชาชน มติของสภาที่ผานการรับรองแลวโดยเฉพาะมติที่กระทบตอสิทธิหนาที่ รวมทั้งผลไดผลเสียแกประชาชน รวมทั้งมติอื่นๆที่ประชาชนควรทราบ นอกจากนั้น ยังมีสิทธิที่จะรับทราบขอมูลเกี่ยวกับขั้นตอนการปฏิบัติงานของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งเงื่อนไขการติดตองานกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดแก การชำระภาษี การ ดำเนินงานตางๆ ตามแผนงาน เพื่อประชาชนจะไดติดตามตรวจสอบการดำเนินงานได เปนตน

5.4) การมีสวนรวมในการจายภาษีของประชาชนใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น เนื่องจากภาษีถือเปนรายไดหนึ่งของทองถิ่นนอกเหนือไปจากเงินอุดหนุนที่ไดรับการจัดสรรจากรัฐบาลกลาง ที่จะทำใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถที่จะบริหารจัดการและจัดทำโครงการพัฒนาสาธารณะตางๆ ใหแก 55 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการพัสดุขององคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.2538

90 ทองถิ่นได ดังนั้น การเสียภาษีอากรของประชาชนในทองถิ่นจึงเปนรูปแบบของการมีสวนรวมและถือเปนหนาที่สำคัญ ของประชาชนในทองถิ่นทุกคน โดยประชาชนก็จะไดรับการตอบแทนจากการเสียภาษีในรูปบริการสาธารณะตางๆ นอกจากนั้น การเสียภาษีของประชาชนยังสงเสริมใหประชาชนเกิดความรูสึกผูกพันกับทองถิ่นมากยิ่งขึ้น และเห็นถึง คุณคาของสิ่งเหลมานั้น

6) การมีสวนรวมของประชาชนในรูปแบบสภาองคกรชุมชน นอกเหนือจากพัฒนาการขององคกรปกครองสวนทองถิน่ แลว ทีส่ ำคัญคือเกิดการขยายตัวของ “องคกรชุมชน” ซึ่งเปนการรวมตัวอยางไมเปนทางการของประชาชน มีการรวมมือกันระหวางแกนนำธรรมชาติ ปราชญชาวบาน กับ แกนนำทีเ่ ปนทางการ กำนัน ผูใ หญบา น อบต. และสถาบันในทองถิน่ (วัด โรงเรียน สถานีอนามัย) ไดมกี ารทำงานพัฒนา ดานตางๆเชน การทำแผนชุมชน การจัดสวัสดิการ การจัดการทรัพยากรสิง่ แวดลอม การจัดการทุนของชุมชน จัดใหมี สภาผูน ำชุมชน ฯลฯ มีเวทีแลกเปลีย่ นรวมกันคิด รวมกันหาแนวทางแกไขปญหาดานตางๆ นำไปสูก ารสรางเปาหมาย รวมกันของพัฒนาชุมชนทองถิน่ ซึง่ จากการทำงานในแนวทางดังกลาว ไดชว ยใหเกิดการจัดการตนเองรวมกันของชุมชน ทองถิน่ โดยทีท่ กุ ฝายมีสว นรวมเกิดความสัมพันธอนั ดีภายในชุมชนทองถิน่ และสามารถทำงานไดอยางเขมแข็ง อยางไรก็ตาม แมวาผลจากการพัฒนาที่ผานมากอใหเกิดทุนทางสังคมและเศรษฐกิจหลายประการที่เปนจุด แข็งและเกิดประโยชนตอการพัฒนาของประเทศในหลายๆดาน ไดแสดงใหเห็นผลในทางบวกจากการจัดใหบริการ ของหนวยงานทองถิ่นและหนวยงานภาครัฐ เกิดการลดอำนาจการปกครอง (less government) แตในขณะเดียวกัน กลับเห็น “การบริการและธรรมาภิบาลเพิ่มขึ้น” (more governance) ซึ่งสงผลใหกระบวนการมีสวนรวมของ ประชาชนและชุมชนมีความเข็มแข็งขึ้น มีการสั่งสมภูมิปญญาทองถิ่นที่เปนปกแผน สื่อตางๆมีเสรีภาพ เอื้อตอการเติบ โตของระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น มีการปองกันการทุจริตประพฤติมิชอบและการเสริมสรางธรรมาภิบาลในสังคม ไทย แตในขณะเดียวกันก็ยังมีจุดออนของการพัฒนาที่สำคัญ คือ ระบบบริหารทางเศรษฐกิจ การเมืองและราชการที่ ขาดประสิทธิภาพและไมมีการกระจายอำนาจอยางแทจริง ฯลฯ ดังนั้นจึงจำเปนอยางยิ่งที่ตองอาศัยความรวมมือจาก ทุกฝายทั้งภาครัฐ เอกชนและประชาชนในการแกไขปญหาอันเปนจุดออนของการพัฒนาที่ผานมา ทั้งนี้รัฐบาลก็ได พยายามที่จะแกไขปญหาที่เกิดขึ้นในทุกดานทั้งเศรษฐกิจสังคมการเมือง โดยมุงเนนดำเนินการพัฒนาในทองถิ่นและ สรางการมีสวนรวมในการทำงานพัฒนาชุมชนใหเกิดขึ้นจริงสำหรับประชาชนในระดับรากหญา โดยเฉพาะในระดับผู นำชุมนุม กลุมองคกรชุมชนและเครือขายเพื่อเปนพลังในการพัฒนาสูชุมชนเข็มแข็ง พึ่งตนเองไดอยางยั่งยืน ซึ่งเปนที่ มาที่มาที่ทำใหกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษยเขามามีบทบาทสำคัญในการผลักดัน พระราชบัญญัติ สภาองคกรชุมชน พ.ศ. 2551 จนสำเร็จเกิดขึ้นดังปรากฎในเหตุผลประกอบทายพระราชบัญญัติไวดังนี้ “ดวยชุมชนเปนสังคมฐานรากที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร มีวิถีชีวิตวัฒนธรรมแตกตางหลากหลายตาม ภูมินิเวศ การพัฒนาประเทศที่ผานมากอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ทั้งทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองอยางรวดเร็ว สงผลใหชุมชนออนแอประสบปญหาความยากจน เกิดปญหาสังคมมากขึ้น ทรัพยากรและสิ่งแวดลอมของชุมชนถูก ทำลายจนเสื่อมโทรมเพื่อใหชุมชนมีความเข็มแข็ง สามารถจัดการตนเองไดอยางยั่งยืน รวมทั้งมีบทบาทสำคัญในการ พัฒนาประเทศการสรางระบอบประชาธป ไตย และระบบธรรมาภิบาลซึ่งรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทยได บัญญัติรับรองสิทธิชุมชนและประชาชนใหมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาทองถิ่นตามความหลากหลายของวิถีชีวิต

91 วัฒนธรรมและภูมิปญญาของทองถิ่น จึงเห็นสมควรสงเสริมและสนับสนุนใหชุมชนและประชาชนไดเขามามีสวนรวม ในการพัฒนาประเทศไดอยางมีประสิทธิภาพ จึงจำเปนตองตราพระราชบัญญัตินี้” (พรบ.พระราชบัญญัติสภาองคกร ชุมชน พุทธศักราช 2551) ใหสถาบันพัฒนาองคกรชุมชน (องคการมหาชน) กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษยมีหนาที่ สงเสริมและสนับสนุนใหมีการจัดตั้งและพัฒนากิจการขององคกรชุมชนตำบลทั้ง 6 ขอ ตามมาตรา 36 (พระราช บัญญัติสภาองคกรชุมชน พศ. 2551) ซึ่งสถาบันพัฒนาองคกรชุมชน (องคการมหาชน) เปนองคการมหาชนแหงแรกที่ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ.2542 จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกา ลงวันที่ 23 กรกฎาคม 2543 และเริ่มดำเนินการในเดือนตุลาคม 2543 มีวัตถุประสงคหลักเพื่อสรางพลังความเขมแข็งขององคกรชุมชนทั่วประเทศ โดยผลักดันใหองคกรชุมชนดำเนินงานพัฒนาและแกปญหาตางๆ ดวยตนเอง วิสัยทัศนของสถาบันฯ คือ “เปนองคกร ของประชาชน ที่มุงสรางความเขมแข็งของสังคมจากฐานราก ดวยพลังองคกรชุมชนและประชาสังคม” กลาวโดยสรุปแลว หลักการที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งของการปกครองทองถิ่น คือ หลักการมีสวนรวมของ ประชาชนในทองถิ่นนั้นๆ บนพื้นฐานของความสมัครใจและความตั้งใจที่จะเขารวม เพราะจะทำใหเกิดความรูสึกเปน สวนหนึ่งของชุมชนในการแกไขปญหาหรือการตัดสินใจในเรื่องตางๆ ทั้งนี้ กระบวนการมีสวนรวมจะตองตั้งอยูบน ความเสมอภาคและขีดความสามารถของแตละบุคคล เสรีภาพและอิสรภาพในการตัดสินใจ โดยกระบวนการมีสวน รวมทุกวิธีทางที่มีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนในทองถิ่นนั้น นอกจากจะเปนเปนการชวยใหการติดสินใจใน การเสนอนโยบายและโครงการตางๆ ใหมีความรอบคอบขึ้นแลว ยังเปนการควบคุมการบริหารงานของหนวยงานหรือ ทองถิ่นใหมีความโปรงใส ตรวจสอบได และสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนในทองถิ่นได ซึ่งนับเปน การสงเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยใหเกิดขึ้นอยางแทจริงในกลไกของการปกครองทองถิ่นดวย

4.6 การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น 4.6.1 ความเปลี่ยนแปลงของการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ภายหลังชวงเปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ. 2475 ประเทศไทยไดรับแนวคิดเรื่องการกำกับดูแลทางปกครอง มาจากฝรั่งเศส แนวคิดดังกลาวมีหลักการสำคัญในการกำหนดระบบความสัมพันธระหวางสวนกลางกับสวนทองถิ่น อยางเปนทางการ หารเราพิจารณาถึงความสัมพันธระหวางสวนกลางกับสวนทองถิ่นของไทย มีความเคลื่อนไหวที่แบง ไดเปน 2 แบบ คือ จะใหอำนาจในการกำกับดูแลหรืออำนาจในการบังคับบัญชา กลาวคือ ถาใหอำนาจในการกำกับ ดูแลจะเปรียบเสมือนหลักประกันการกระจายอำนาจสูทองถิ่น แตถายึดหลักการบังคับบัญชาจะเปนการรวมอำนาจ เขาสูสวนกลาง ซึ่งประเทศไทยก็ไดยึดหลักอำนาจในการบังคับบัญชาควบคุม โดยใหเหตุผลวา องคกรปกครองสวน ทองถิ่นถือเปนหนวยงานที่ตองอยูภายใตกำกับของรัฐ เนื่องมาจากรัฐบาลตองมีความรับผิดชอบตอสวนกลาง สวน ทองถิ่น และประชาชนโดยรวม ดังนั้นเพื่อผลประโยชนของทองถิ่นและประสิทธิภาพในการบริหาร ความสัมพันธ ระหวางรัฐบาลกลางกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นในรูปแบบของการควบคุมบังคับบัญชาจึงมีความจำเปน

92 การปกครองสวนทองถิ่นไดมีการเรียกรองใหมีการกระจายอำนาจไปสูทองถิ่นมากขึ้นในชวงเวลาภายหลัง เหตุการณ “พฤษภาทมิฬ” สำหรับการเปลี่ยนแปลงดังกลาว หากเราประเมินถึงบทบัญญัติที่กลาวถึงอำนาจในการ กำกับดูแลซึ่งปรากฏอยูในกฎหมายทางปกครองฉบับตางๆ ตั้งแตอดีตจนปจจุบัน จะเห็นไดวา แนวคิดเรื่องการจัด ความสัมพันธระหวางสวนกลางกับทองถิ่นในหวงระยะเวลากอนที่จะมีรัฐธรรมนูญฉบับป พ.ศ. 2534 เนนการใช อำนาจสวนกลางเขาไปควบคุมองคกรปกครองทองถิ่นที่ไดรับการกระจายอำนาจอยางใกลชิดผานเครื่องมือทาง กฎหมายและเครื่องมือทางการบริหารปกครองตางๆ ดังนั้น บทบัญญัติในการกำกับดูแลในรัฐธรรมนูญป พ.ศ.2534 จึงเริ่มมีการพูดถึงความหมาย ลดการควบคุมอยางเขมงวด เปลี่ยนเปนการควบคุมที่จะตองกระทำ “เทาที่จำเปน” เพื่อจะไดคุมครองผลประโยชนของชาติและทองถิ่นโดยรวมได พัฒนาการดังที่กลาวมานี้ก็สืบเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน โดยไดแสดงใหเห็นวาการกำกับดูแลไม ไดเปนการควบคุมโดยสวนกลางเพียงอยางเดียว แตไดถูกใชใหเปนกรอบแนวคิดพัฒนาการที่สำคัญในระบบความ สัมพันธระหวางสวนกลางกับทองถิ่นของไทยดวย สำหรับองคกรและรูปแบบของการใชอำนาจกำกับดูแลนี้ จะปรากฏ อยูในกฎหมายแมบทจัดตั้งองคกรปกครองทองถิ่นประเภทตางๆ เชน ปรากฏอยูในพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผนดินพ.ศ. 2534 ที่กลาววา ความสัมพันธระหวางองคกรภายในราชการบริหารสวนกลางและภูมิภาคเปน ระบบความสัมพันธที่อยูในกรอบแนวคิดเรื่อง “การบังคับบัญชา” ในขณะที่ความสัมพันธระหวางสวนกลางกับสวน ทองถิ่น จะมีกรอบแนวคิดเรื่อง “การกำกับดูแล” เปนแกนกลาง การศึกษาในหัวขอนี้จะแยกเปนการแสดงลักษณะและองคประกอบของอำนาจกำกับดูแลการปกครอง รูป แบบการใชอำนาจกำกับดูแลการปกครอง รวมไปถึงศึกษาวิธีที่รัฐและราชการสวนกลางไดใชในการกำกับดูแลองคกร ปกครองสวนทองถิ่น รวมไปถึงปญหาของการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบัน

4.6.2 ลักษณะและองคประกอบของอำนาจกำกับดูแลทางปกครอง 1) อำนาจการกำกับดูแลทางปกครองตองมาจากสวนกลาง การกระจายอำนาจสูอ งคกรปกครองสวนทองถิน่ อยางไรก็ตามตองอยูภ ายใตกรอบอำนาจของรัฐ โดยการกำกับ ดูแลของเจาหนาทีส่ ว นกลาง เจาหนาทีข่ องรัฐฝายปกครองซึง่ อยูใ นบังคับบัญชาของฝายบริหาร เชน คณะรัฐมนตรี

2) อำนาจกำกับดูแลเปนอำนาจควบคุมในเรื่องความชอบดวยกฎหมาย อำนาจกำกับดูแลลักษณะนี้เปนการกำกับดูแลในลักษณะ “ควบคุม” จากรัฐ มีเปาหมายเพื่อมุงควบคุมเฉพาะ ในเรื่องความชอบดวยกฎหมาย เพื่อมิใหองคกรกระจายอำนาจกระทำการมิชอบหรือผิดกฎหมาย

3) อำนาจกำกับดูแลเปนอำนาจที่มีอยางจำกัดตามที่กฎหมายบัญญัติไว อำนาจกำกับดูแลลักษณะนี้เปนไปเพื่อปองกันมิใหสวนกลางใชอำนาจที่เกินเลยจนกระทั่งกระทบตอความเปน อิสระขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จึงตองมีการกำหนดอำนาจในการกำกับดูแลใหมีอยางจำกัด มีขอบเขตที่แนชัด

93 และเปนอำนาจที่ถูกรับรองหรือจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมาย ดังนั้นการเขาไปมีสวนเกี่ยวของตอองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองขึ้นอยูกับกฎหมายที่บัญญัติโดยสภานิติบัญญัติวามีการกำหนดกฎหมายที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลองคกรปกครอง สวนทองถิ่นไวอยางไรบาง

4) อำนาจการกำกับดูแลเปนไปเพื่อประโยชนของรัฐ อำนาจในการกำกับดูแลเปนหลักประกันที่คอยคุมครองใหกับองคกรกระจายอำนาจมิใหองคกรทางปกครอง อื่นๆใชอำนาจที่สงผลกระทบตอประโยชนขององคกรการกระจายอำนาจ อีกทั้งยังคอยควบคุมองคกรที่ไดรับการ กระจายอำนาจมิใหกระทำการละเมิดตอผลประโยชนของประชาชนและรัฐ ซึ่งการกำกับดูแลเปนไปเพื่อประโยชน ของรัฐ ซึ่งหมายความรวมถึงผลประโยชนของประชาชนทั่วไป ผลประโยชนของประชาชนในทองถิ่น ผลประโยชน ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและผลประโยชนของรัฐ

4.6.3 รูปแบบการใชอำนาจกำกับดูแลทางการปกครอง 1) การกำกับดูแลทางกฎหมาย มีวิธีการในการกำกับดูแลตามพระราชบัญัติตางๆ ที่เกี่ยวกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น 2 กรณี ไดแก (1) การกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลหรือองคกร สวนมากจะเกี่ยวของกับการแตงตั้งและการถอดถอนบุคคลผู ดำรงตำแหนงในองคกรกระจายอำนาจ และการรับรอง การจัดตั้ง หรือยุบเลิกองคกรกระจายอำนาจ ทั้งนี้ การใช อำนาจจะตองเปนไปตามที่กฎหมายกำหนด (2) การกำกับดูแลเหนือการกระทำ อำนาจนี้สวนกลางจะกำกับดูแลองคกรที่ไดรับการกระจายอำนาจให กระทำการตางๆโดยไมขัดหรือแยงตอกฎหมาย อาทิเชน อำนาจในการเห็นชอบ การอนุญาต อนุมัติ เพิกถอน ระงับ ยับยั้ง สั่งยกเลิก การกระทำที่ขัดแยงกับกฎหมาย นอกจากนี้ยังมีอำนาจในการตรวจตรากิจการ ชี้แจง แนะนำ และ ดำเนินการแทน ในกรณีที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไมกระทำการใดๆในกรณีที่กฎหมายบัญญัติใหกระทำ (3) การเขาไปทำแทน อำนาจกำกับดูแลของผูวาราชการจังหวัดยังไมมีความเปนเอกภาพ กฎหมายยังไม สอดคลองกับรัฐธรรมนูญปจจุบัน ในสภาพความเปนจริงสวนกลางยังคงอาศัยอำนาจตามระเบียบและคำสั่งภายใน ของตนมากำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในหลายเรื่อง ซึ่งมีลักษณะบังคับบัญชาสั่งการมากกวาการกำกับดูแล และไมใชการสั่งตามกฎหมายแตเปนการสั่งตามระเบียบภายในของสวนกลางเทานั้น ทั้งใน อำนาจและรายละเอียดของการกำกับดูแลทางกฎหมายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบตางๆ มี ดังตอไปนี้

1.1) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับเทศบาล แบงเปน 3 ลักษณะคือ (1) การใชมาตรฐานทั่วไป ไดแก การอนุมัติ การเพิกถอน หรือการระงับการกระทำ การชี้แจง แนะนำ การ

94 ตักเตือน โดยผูวาราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย (2) การใชมาตรการทางกฎหมายในรูปของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ระเบียบขอบังคับ และ ประกาศ • กฎหมายที่กำหนดใหสวนกลางตองดำเนินการ เชน การยกฐานะเทศบาลหรือระเบียบของพนักงาน เทศบาล เปนตน • กฎหมายใหสวนกลางออกเปนระเบียบ เชน ขอบังคับการประชุม การทำงบประมาณ เปนตน • กฎหมายกำหนดใหสวนกลางประกาศในราชกิจจานุเบกษา เชน ใหนายกเทศมนตรีมีอำนาจเปรียบ เทียบคดีที่ละเมิดตอเทศบัญญัติ (3) การใหมาตรการตรวจสอบการเงินและทรัพยสินและการปฏิบัติงานทางปกครองของเทศบาล เปนตน การกำกับดูแลตัวบุคลากรและองคกรของเทศบาล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 กำหนดให รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจยุบสภาเทศบาลได มีอำนาจใหสมาชิกสภาเทศบาล หรือเทศมนตรีออก จากตำแหนงได (ในกรณีที่มีความประพฤติเสื่อมเสียแกเกียรติศักดิ์ของตำแหนงหรือเสื่อมเสียแกเทศบาลหรือราชการ) เชน กรณีการยุบสภาและการใหนายกเทศมนตรีของเทศบาลมาบตาพุดออกจากตำแหนง เปนตน

1.2) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับองคการบริหารสวนจังหวัด การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับองคการบริหารสวนจังหวัด สวนกลางและสวนภูมิภาคใชการ กำกับดูแลทั้งในการกำกับดูแลการกระทำขององคการบริหารสวนจังหวัดและการกำกับดูแลตัวบุคลากรและองคกร ขององคการบริหารสวนจังหวัด ในสวนของการกำกับดูแลการกระทำขององคการบริหารสวนจังหวัด จากสวนกลางและสวนภูมิภาคมี 3 ลักษณะคือ (1) การใชมาตรการทั่วไป ไดแก ผูวาราชการจังหวัดเปนผูอนุมัติขอบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด การ ยับยั้งการปฏิบัติการของนายกหรือรองนายกองคการบริหารสวนจังหวัด หรือการเพิกถอนมติของสภา องคการบริหารสวนจังหวัดได การอนุมัติการทำกิจการนอกเขต การอนุมัติการกูเงิน การใหเงินอุดหนุน การสนับสนุน การแนะนำโดยการใชการฝกอบรม เปนตน (2) การใชมาตรการทางกฎหมายในรูปของพระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. 2540 ระเบียบ ขอบังคับการประชุม และประกาศ ซึ่งเปนอำนาจของรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย (3) การใชมาตรการตรวจสอบการเงินและทรัพยสิน และการปฏิบัติงานทางปกครองขององคการบริหาร สวนจังหวัด เปนตน การกำกับดูแลตัวบุคคลและองคกรขององคการบริหารสวนจังหวัด ตามพระราชบัญญัติองคการบริหารสวน จังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดใหผูวาราชการจังหวัดมีอำนาจใหสอบสวนขอเท็จจริง หรือใหสมาชิกสภาขององคการ บริหารสวนจังหวัด ชี้แจงการปฏิบัติงานของตนเอง ผูวาราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งใหสมาชิกสภาขององคการบริหาร สวนจังหวัด ออกจากตำแหนงได ในขณะที่รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยก็มีอำนาจสั่งการใหสมาชิกสภาองคการ

95 บริหารสวนจังหวัดออกจากตำแหนงไดเชนเดียวกัน ผูที่เขามากำกับดูแลองคกรขององคการบริหารสวนจังหวัด ประกอบดวย นายอำเภอ ผูวาราชการจังหวัด รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย และองคกรจากสวนกลางอื่นๆ เชน คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน ศาลปกครอง เปนตน

1.3) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับองคการบริหารสวนตำบล การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับองคการบริหารสวนตำบลสวนกลางและสวนภูมิภาคใชการ กำกับดูแลทั้งในการกำกับดูแลการกระทำขององคการบริหารสวนตำบล และการกำกับดูแลตัวบุคลากรและองคกร ของการบริหารสวนตำบล ในสวนของการกำกับดูแลการกระทำขององคการบริหารสวนตำบล จากสวนกลางและสวน ภูมิภาค มี 3 ลักษณะ คือ (1) การใชมาตรการทั่วไป ไดแก นายอำเภอเปนผูอนุมัติขอบังคับงบประมาณรายจายขององคการบริหาร สวนตำบล และหากมีความขัดแยงเกิดขึ้นระหวางนายอำเภอกับองคการบริหารสวนตำบล ในเรื่องขอ บังคับงบประมาณรายจาย ผูวาราชการจังหวัดจะเปนผูพิจารณาวินิจฉัย (2) การใชมาตรการทางกฏหมายในรูปของพระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.

2537 ระเบียบขอบังคับการประชุม และประกาศ ซึ่งเปนอำนาจของรัฐมนตรีวาการระทรวงมหาดไทย (3) การใชมาตรการตรวจสอบการเงินและทรัพยสินและการปฏิบัติงานทางปกครองขององคการบริหารสวน ตำบล เปนตน การกำกับดูแลตัวบุคลากรและองคกรขององคการบริหารสวนตำบล ตามพระราชบัญญัติองคการบริหารสวน จังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดใหนายอำเภอดูแลการเลือกตั้งใหมีความบริสุทธิ์ยุติธรรมและใหนายอำเภอแตงตั้งประธาน รองประธานสภาองคการบริหารสวนตำบล และคณะกรรมการบริหารองคการบริหารสวนตำบล นอกจากนั้น นายอำเภอสามารถที่จะเรียกสมาชิกองคการบริหารสวนตำบล กรรมการบริหาร พนักงานสวนตำบล และลูกจางของ องคการบริหารสวนตำบลมาชี้แจงและสอบสวน พรอมทั้งเรียกเอกสารรายงานใดๆ จากองคการบริหารสวนตำบลได สวนผูวาราชการจังหวัดมีอำนาจใหสมาชิกสภาขององคการบริหารสวนตำบล กำนัน ผูใหญบาน หรือแพทยประจำ ตำบล กรรมการบริหารทั้งคณะหรือบางคนออกจากตำแหนงได และมีอำนาจสั่งยุบสภาองคการบริหารสวนตำบลได ตามคำเสนอแนะของนายอำเภอ ผูที่เขามากำกับดูแลองคกรขององคการบริหารสวนตำบล ประกอบดวย นายอำเภอ ผูวาราชการจังหวัด รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย และองคกรจากสวนกลางอื่นๆ เชน คณะกรรมการตรวจเงิน แผนดิน ศาลปกครอง เปนตน56

2) การกำกับดูแลทางบริหาร การกำกับดูแลทางออมมีความแตกตางจากแบบทางตรงที่มุงควบคุมองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมใหละมิด หรือกระทำการที่ขัดตอหลักกฎหมาย เพราะ การกำกับดูแลทางออมจะเนนการบริหารงานเชิงนโยบาย เชน การมุง 56 การพัฒนาขีดสมรรถนะของสวนกลางและสวนภูมิภาคในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น (กรุงเทพฯ :

สถาบันดำรงราชานุภาพ, 2545).

96 พัฒนาความสามารถทางการบริหารจัดการใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ยกระดับการใหบริการสาธารณะ จัด ระบบใหเกิดความโปรงใสและงายตอการตรวจสอบ โดยอาจใชเงินอุดหนุน สัญญามาตรฐาน การกำหนดมาตรฐาน กลางในการใหบริการขององคกรภาครัฐ

2.1) การใชระบบเงินอุดหนุน การใชระบบเงินอุดหนุนสามารถแยกลักษณะเงินอุดหนุนไดเปน 2 กรณีดวยกันคือ เงินอุดหนุนทั่วไป และเงิน อุดหนุนเฉพาะกิจ ซี่งเงินอุดหนุนทั่วไป สวนกลางจะใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระที่จะนำเงินนั้นไปใชในดาน ใดก็ไดตามที่เห็นเหมาะสม โดยจะจายเปนเงินกอนรายป วิธีการแบงเงินี้ใหกับทองถิ่นมีหลายวิธี เชน แบงใหเปน องคกร หรือแบงใหเปนรายหัว เปนตน เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ คือ เงินอุดหนุนที่สวนกลางกำหนดใหทองถิ่นทำตามที่รัฐบาลไดสั่งการมา โดยสวน กลางจะจายเปนเงินกอน หากทองถิ่นใดดำเนินการตามนโยบายของสวนกลาง ทองถิ่นนั้นจะไดรับเงินอุดหนุนเฉพาะ กิจ ซึ่งเงินอุดหนุนเฉพาะกิจนั้นทองถิ่นไมสามารถนำไปใชในรูปแบบอื่นได

2.2) การใชสัญญามาตรฐาน สัญญามาตรฐานคือ มาตรการในการกำกับดูแลที่คลายคลึงกับการทำนิติกรรมในภาคเอกชน โดยทองถิ่นมี อิสระในการทำนิติกรรมดวยตนเอง สวนรัฐจะเขามากำกับดูแลโดยออม กลาวคือ รัฐจะเปนผูกำหนดแบบของสัญา เมื่อทองถิ่นตองการทำสัญญาใดๆ ทองถิ่นจะตองใชรูปแบบของสัญญาที่รัฐไดวางมาตรฐานเอาไว ตามระเบียบของ กระทรวงมหาดไทยวาดวยการพัสดุของหนวยการบริการราชการสวนทองถิ่น พ.ศ. 2528 ซึ่งกำหนดใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นตองทำสัญญาตามตัวอยางสัญญา ทายระเบียบดังกลาว และในกรณีที่ไมสามารถทำสัญญาตาม ตัวอยางดังกลาวไดและมีความจำเปนตองรางสัญญาขึ้นใหมจะตองสงรางสัญญานั้นใหอัยการจังหวัด หรือกรมอัยการ พิจารณากอนเวนแตการทำสัญญาตามแบบที่เคยผานการพิจารณาของอัยการจังหวัดหรือกรมอัยการมาแลว

3) การกำกับดูแลโดยองคกรอิสระตางๆ องคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันนอกจากจะอยูภายใตการกำกับดูแลของสวนกลางและสวนภูมิภาคแลว องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังถูกควบคุมโดยองคกรรัฐธรมนูญดังนี้

3.1) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยศาลปกครอง ศาลปกครองเปนองคกรหลักในการควบคุม ตรวจสอบการกระทำของฝายปกครอง มีอำนาจหนาที่โดยตรงใน การพิจารณา พิพากษาดดีปกครอง ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 ไดบัญญัติถึงอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในกรณีตางๆ ที่เกี่ยวของกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่น มี 4 กรณีดวยกัน คือ (1) กรณีองคกรปกครองสวนทองถิ่นหรือเจาหนาที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นกระทำการโดยไมชอบดวย

97 กฎหมาย (2) กรณีการกระทำละเมิดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นหรือเจาหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (3) กรณี อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น หรื อ เจ า หน า ที่ อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ละเลยต อ หน า ที่ ต ามที่ กฎหมายกำหนดใหตองปฏิบัติ หรือปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร (4) กรณีสัญญาทางปกครองขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

3.2) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา ผูตรวจการแผนดินของรัฐสภามีอำนาจหนาที่ในการควบคุม ตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถิ่นเชนเดียว กับการควบคุม ตรวจสอบหนวยงานรัฐอื่นๆ ซึ่งผูตรวจการแผนดินของรัฐสภาจะทำหนาที่รับขอรองเรียนจากทั้งภาค รัฐและเอกชน รวมทั้งประชาชนและพิจารณาสอบสวนหาขอเท็จจริงตามคำรองนั้น นอกจากการรับเรื่องรองเรียน แลว ผูตรวจการแผนดินของรัฐสภายังมีอำนาจหนาที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งไดแก การเสนอความเห็นตอศาล รัฐธรรมนูญหรือศาลปกครอง กรณีที่เห็นวาบทบัญญัติแหงกฎหมาย กฎ ขอบังคับ หรือการกระทำขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นมีปญหาในเรื่องความชอบดวยรัฐธรรมนูญ

3.3) การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตรา 312 คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน จัดตั้งขึ้นเพื่อเปนองคกรหลักในการ สอดสองดูแลการใชจายเงินและทรัพยสินของหนวยงานภาครัฐใหเปนไปตามระเบียบขั้นตอนที่ชอบดวยกฎหมาย รวม ถึงตรวจสอบประสิทธิภาพในการใชจายเงินดวย ไมวาจะเปนงบประมาณ เงินรายไดอื่นๆ การตรวจสอบการจัดซื้อจัด จาง สอบสวนกรณีมีขอสงสัยวาจะมีการทุจริตเกี่ยวกับเงินหรือทรัพยสินที่อยูในความรับผิดชอบขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น รวมทั้งทำการตรวจสอบเพื่อประเมินประสิทธิภาพในการดำเนินงานวามีความคุมคาหรือไม ซึ่งปญหาที่ พบจากการตรวจสอบ เชน พบกรณีเงินขาดบัญชี เบิกจายโดยไมมีหลักฐานการจาย จัดเก็บรายไดไมครบถวน เปน ตน57

4.6.4 ปญหาและอุปสรรคในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันนั้น ราชการสวนกลางไดเขามามีบทบาทในการกำหนด เปาหมาย วัตถุประสงคในการกำกับ ควบคุม ดูแล โดยไมเจาะจงภารกิจใหแนนอน ทำใหเจาหนาที่ในสวนกลางและ สวนภูมิภาคปฏิบัติงานไดยาก เพราะไมรูขอบเขตงานที่แนนอน ตัวกฎหมายที่ไดบัญญัติไว ก็ไมมีความชัดเจนทั้งใน ดานการกำหนดขั้นตอนการปฏิบัติ และการกำหนดขอบเขตอำนาจของเจาหนาที่ทั้งในสวนกลางและสวนภูมิภาค นอกจากนี้ในทองถิ่นยังมีผูมีอิทธิพลอยูในหลายเขตพื้นที่ ซึ่งทำใหยากในการจัดการบริหารงาน รวมถึงการสรางความ 57 ระบบการกำกับดูแลและตรวจสอบการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยหนวยงานภาครัฐและประชาชน ( กรุงเทพฯ : ศูนยบริการวิชาการสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, 2547), หนา 36 – 51.

98 ไมเปนธรรมในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น มีการใชอิทธิพลในทองถิ่นมาก ซึ่งอาจสงผลการปฏิบัติงาน ของเจาหนาที่ได การขาดแคลนบุคลากรในทองถิ่นก็มีความสำคัญ ไมวาจะเปนเจาหนาที่ทางการคลัง เจาหนาที่นิติกร ทำใหไม สามารถปฏิบัติหนาที่ไดอยางเต็มที่ ขาดประสิทธิภาพในการจัดการ เมื่อเกิดปญหาก็ตองสงเรื่องเขาสูสวนกลางเพื่อ พิจารณา นอกจากนี้นโยบายของสวนกลางและนโยบายของสวนภูมิภาค บางครั้งมีลักษณะที่ขัดแยงกัน เชน นโยบาย ในดานการขนสง การศึกษา เปนตน ทำใหการบริหารงานเกิดความติดขัด อาจขัดตอนโยบายที่สวนกลางกำหนดมาให ทำ หรือกลายเปนไมไดทำตามที่กฎหมายบัญญัติ และการที่กฎระเบียบที่สวนกลางกำหนดใหเปนหลักเกณฑในการ ปฏิบัติมีมากเกินไป เชน ในเรื่องการเงินและพัสดุ ที่มีระเบียบของกระทรวงการคลัง ของกระทรวงมหาดไทย และของ สำนักนายกรัฐมนตรี เปนตน ทำใหเกิดมาตรฐานที่ทองถิ่นตองดำเนินการใหถูกตองที่สุด โดยที่อาจทำใหการ ดำเนินงานลาชาเพราะตองคอยดูกฎเกณฑที่กำหนดไว เกิดความเสียหายตอการบริการตอประชาชน ดังนั้นจึงควร กำหนดแนวทางที่ชัดเจนทั้งในเรื่องอำนาจหนาที่ในการปฏิบัติงานของผูบริหารทองถิ่น หากปฏิบัติไมชอบดวยอำนาจ หน า ที่ ก็ ค วรมี ม าตรการจั ด การที่ เ ด็ ด ขาด การกำหนดขอบเขตอำนาจหน า ที่ ข ององค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ก็ เชนเดียวกัน หากมีการจัดทำบริการสาธารณะที่ชัดเจน จะทำใหการกำกับดูแลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นปฏิบัติ ตามหนาที่สะดวกชัดเจนมากยิ่งขึ้น หากองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสามารถทำกิจกรรมตามอำนาจหนาที่ที่ไดรับมอบหมายไวได ก็ตองให อำนาจแกสวนกลางหรือสวนภูมิภาคเขามาจัดการกิจกรรมนั้นๆ นอกจากนี้ ยังควรกำหนดแนวทางความรวมมือ ระหวางภาครัฐกับประชาชนในพื้นที่เพื่อใชในการกำกับดูแลทองถิ่นดวย รวมไปถึงการสงเสริมใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่น เอกชน และประชาชน เขามีมีสวนรวมในการตรวจสอบภายในทองถิ่นของตนเอง แมวาในขณะนี้จะสามารถ เขาชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่นไดแลว แตในทางปฏิบัติจริงนั้นยังยากอยู ควรมีการ ประชาสัมพันธมากขึ้น เพื่อทำใหการกำกับดูแลเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ ควรมีการกำหนดคุณสมบัติของผูบริหาร หนวยการปกครองสวนทองถิ่นใหเหมาะสมกับหนาที่ที่ไดรับมอบหมาย ที่สำคัญคือตองชี้แจงใหทุกฝายเขาใจตรงกัน เพื่อใหมีความเขาใจและสามารถปฏิบัติไดตรงกันทุกฝาย ระบบการกำกับดูแลที่เปนอยูจึงแสดงใหเห็นวายังพัฒนาได ไมทันกับการขยายตัวขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในสภาพการณปจจุบัน รวมทั้งยังไมสอดคลองกับทิศทางการ ปรับบทบาทภารกิจของรัฐดังกลาว

99

บทที่ 5 บริบทและประเด็นปญหาสำคัญ การนำเสนอในบทที่ผานมา มุงเนนอธิบายใหเห็นถึงสภาพการณของกระบวนการกระจายอำนาจไปสูองคกร ปกครองส ว นท อ งถิ่ น ในมิ ติ ต า งๆ ทั้ ง 6 ด า น ทั้ ง นี้ เพื่ อ ให ม องเห็ น ถึ ง ความเปลี่ ย นแปลงทั้ ง ในเชิ ง สถาบั น และ กระบวนการการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยวา ไดมีการปรับเปลี่ยนไปในลักษณะใด และแตกตาง จากสภาพการณกอ นการกระจายอำนาจอยางไร สำหรับเนื้อหาในสวนนี้ จะมุงเนนประเมินสถานภาพของกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยในมิติ ตางๆ อันเปนผลจากการศึกษาวิเคราะหวิจัยที่ไดกระทำมาทั้งจากขอมูลเอกสาร ขอมูลการวิเคราะหงานศึกษาที่ เกี่ยวของ และการสังเคราะหขอคิดเห็นตางๆ ทั้งจากการเอกสาร การสัมภาษณ และการสัมมนาระดมความคิด ความมุงเนนสำคัญของเนื้อหาในสวนนี้ ประกอบดวยประเด็นการนำเสนอใน 2 สวน อันประกอบไปดวย ประการที่หนึ่ง บริบทแวดลอมกระบวนการกระจายอำนาจและระบบการปกครองทองถิ่นไทย กลาวคือ จะเปนการมุงพิเคราะหถึงบริบทแวดลอมสำคัญๆ ทั้งในความเคลื่อนไหวในทางความคิดความเห็น ทั้งในดานสภาพ การณในเชิงกฎหมาย-สถาบัน ทั้งในดานความเปลี่ยนแปลงในเชิงเศรษฐกิจ-สังคม-การเมือง เพื่อใหมองเห็นถึงสถานะ และสภาพการณของการกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่นไทยวาอยูภายใตปจจัยผลักดันในมิติใดบาง ประการที่สอง ประเด็นปญหาสำคัญในกระบวนการกระจายอำนาจและระบบการปกครองทองถิ่นไทย กลาวคือ แมนวากระบวนการกระจายอำนาจจะไดดำเนินมาถึงหนึ่งทศวรรษ แตทวา ยังคงปรากฏปญหาตางๆ มากมาย ทั้งปญหาดั้งเดิมที่ดำรงอยูตั้งแตกอนการกระจายอำนาจ และปญหาใหมๆ ที่เกิดขึ้นในหวงแหงการกระจาย อำนาจ ในสวนนี้จึงเปนการสะทอนถึง “บทสนทนา” (Dialogue) ที่ปรากฏเปนประเด็นปญหาสำคัญในมุมมองของทั้ง ผูปฏิบัติงานที่เกี่ยวของ นักวิชาการ สังคมทั่วไป และในทัศนะของคณะผูวิจัยเอง อันจะนำไปสูการวางทิศทางขอเสนอ แนะเพื่อการแกไขปรับปรุงตอไป ทั้งนี้ การนำเสนอเนื้อจากแยกพิจารณาออกไปตามมิติของการศึกษาในทั้ง 6 ดังตอไปนี้

5.1 มิติดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 5.1.1 บริบทดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โครงสราง เปนลักษณะโดยรวมขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งที่เปนโครงสรางทั่วไปและที่เปนโครงสราง ภายในขององคกร โครงสรางทั่วไป อาทิเชน พื้นที่ ประชากร การจัดชั้น โครงสรางพื้นฐาน ฯลฯ โครงสรางภายใน

100 องคกร ไดแก องคกรฝายสภาทองถิ่น องคกรฝายบริหารทองถิ่น หนวยงานในทางการบริหารภายในขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น เปนตน โครงสรางของการปกครองทองถิ่นสามารถกำหนดไดวาใครจะไดอะไรจากระบบการเมือง ในทองถิ่นที่ผู บริหารตองมาจากการเลือกตั้ง ผูบริหารจะตองตอบสนองความตองการของกลุมหรือองคกรตางๆ อยางวองไว ในทาง ตรงกันขาม ทองถิ่นที่ผูบริหารเปนผูจัดการไมไดมาจากเลือกตั้ง อาจไมแสดงการตอบสนองอยางวองไวตอความ ตองการของประชาชนและกลุมตางๆ58 รูปแบบและโครงสรางกอใหเกิดแบบแผนของอำนาจตางๆ และความสัมพันธของอำนาจเหลานั้น โดยแสดงให เห็นถึงแนวทางกิจกรรมของประชาชน และกลไกในการปฏิบัติงานของหนวยการปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งมีความ เกี่ยวของทั้งกับประชาชน การดำเนินงานของนักการเมืองทองถิ่น เจาหนาที่ตางๆ ผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง ตลอดจน เจาหนาที่ขององคกรที่อยูในระดับที่สูงขึ้นไป59 โครงสรางที่เหมาะสมจะเขามาจัดสรรสิ่งที่มีคุณคาใหกระจายไปสูสวนตางๆ ของทองถิ่นไดอยางสมดุลและทำ หนาที่ดั่งสถาบันเรียนรูทางการเมืองเพื่อสงเสริมประชาธิปไตยของประเทศ โครงสรางภายในเปนเรื่องที่มีความสำคัญ เปนเรื่องที่มีความเกี่ยวพันอยางลึกซึ้งกับสภาพแวดลอม โครงสราง แบบหนึ่งก็จะสอดคลองกับสภาพแวดลอมแบบหนึ่ง และโครงสรางแบบหนึ่งๆ ก็จะสงผลกระทบออกมาแบบหนึ่ง โครงสรางภายในขององคกรเปนเรื่องที่สำคัญเพราะเปนเรื่องที่กระทบตอรูปแบบการใชอำนาจของกลุมตางๆ ในทองถิ่น โครงสรางภายในมีผลกระทบสำคัญตอธรรมเนียมปฏิบัติที่ผลประโยชนตางๆ จะถูกจัดสรร และเปนการ กระทำที่มีบทบาทสำคัญในการกำหนดขอบเขตและความรุนแรงของความขัดแยงทางการเมืองในชุมชน เมื่อรูปแบบ โครงสรางและผลประโยชนมีปฏิสัมพันธกันในรูปแบบโครงสรางภายในแบบหนึ่ง ก็จะเปนการนำไปสูระบบอยางหนึ่ง หรือนำไปสูลักษณะความขัดแยงอยางหนึ่ง เปนไปตามลักษณะของแตละโครงสราง การจัดโครงสรางจึงมีผลกระทบ ตอคุณภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และขณะเดียวกันก็เปนการประกันการบริหารจัดการที่ดี โครงสรางของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นชวยในการสรางรูปแบบพฤติกรรม (Behavior pattern) ทาทีของอำนาจ การใชอำนาจ และสุดทายกระทบตอกระบวนการการตัดสินในและลงมือกระทำการ60 ดังนั้นผลของการดำเนินการของโครงสรางภายในรูปแบบหนึ่ง จะสงผลผลิตหรือผลกระทบออกมาลักษณะ หนึ่ง แตละรูปแบบมีเอกลักษณะหรือมีการทำงานของระบบที่แตกตางกัน บางรูปแบบเหมาะสำหรับทองถิ่นขนาดเล็ก บางรูปแบบเหมาะกับทองถิ่นขนาดกลาง หรือบางรูปแบบเหมาะสำหรับทองถิ่นขนาดใหญ ซึ่งนอกจากขนาดของ องคกรปกครองทองถิ่นแลว ยังมีอีกหลายปจจัยที่จะกำหนดวาทองถิ่นแตละแหงเหมาะสมกับโครงสรางรูปแบบใด เชน ความเจริญของทองถิ่น รายไดของทองถิ่น ความหลากหลายของผูคนในดาน เชื้อชาติ ศาสนา ระดับการศึกษา อาชีพ รวมถึงความซับซอนของปญหาที่เกิดขึ้นในทองถิ่น 58 Bernard H. Ross, Myron A. Levine and Murray S. Stedman,Jr., Urban Politics (Illinois: F.E.Peacock Publishers, 1991), p. 75.

59 Harold F. Alderfer, Local Government in Developing Countries: United State of America (McGraw-Hill, 1964), p. 17.

60 Charles R. Adrian, State and Local Governments (United State of America: McGraw-Hill, 1967), p. 198.

101 ปจจัยเหลานี้จะเปนตัวกำหนดวาทองถิ่นหนึ่งๆ ควรจะเลือกใชโครงสรางใดที่เหมาะกับตัวเอง ไมวาจะเปนรูป แบบสภากับนายกเทศมนตรีที่เขมแข็ง รูปสภากับนายกเทศมนตรีที่ออนแอ รูปคณะกรรมการ รูปแบบสภากับผู จัดการ รูปแบบที่ประชุมเมืองหรือที่ประชุมเมืองแบบตัวแทน ในกรณีของประเทศไทยกลาวไดวา ความพยายามที่จะปรับปรุงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น เกิดขึ้นอยูตลอดเวลาตั้งแตมีการจัดตั้งเทศบาลตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 จนถึงปจจุบัน โดย ในอดีตกอนมีการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ประเทศไทยมีรูปแบบองคกรปกครองสวน ทองถิ่นทั้งสิ้น 6 รูปแบบ ไดแก เทศบาล สุขาภิบาล องคการบริหารสวนจังหวัด กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และ องคการบริหารสวนตำบล ซึ่งแตละรูปแบบก็มีประวัติศาสตรของการกอกำเนิด พัฒนาการและโครงสรางภายในที่ แตกตางกัน เชน โครงสรางรูปแบบสภา-นายกเทศมนตรี (Council-Mayor Form) ที่ผูบริหารมาจากการเลือกตั้งทาง ออมหรือที่เรียกวาระบบรัฐสภา (Parliamentary System) ซึ่งใชในเทศบาล โครงสรางรูปแบบสภา-นายกเทศมนตรี (Council-Mayor Form) ที่ผูบริหารมาจากการเลือกตั้งทางตรงของประชาชนหรือที่เรียกวาระบบประธานาธิบดี (Presidential System) ใชในกรุงเทพมหานคร โครงสรางรูปแบบสภา-นายกเทศมนตรี (Council-Mayor Form) ที่ ผูบริหารมาจากการการแตงตั้งหรือเปนโดยตำแหนง (Appointed) ซึ่งใชในองคการบริหารสวนจังหวัดและองคการ บริหารสวนตำบล โครงสรางรูปแบบคณะกรรมการ (Committee Form) ที่จุดแข็งอยูที่สภาทองถิ่นและผูบริหาร ทองถิ่นไมแยกออกจากการ ซึ่งใชในสุขาภิบาล และโครงสรางรูปแบบสภา-ผูจัดการ (Council-Manager Form) ที่ผู บริหารองคกร (Head of officer) มาจากมืออาชีพที่วาจางโดยสภาทองถิ่น ซึ่งในเมืองพัทยา ความหลากหลายของรูปแบบองคการปกครองสวนทองถิ่นและความหลายหลากของโครงสรางภายในของ องคกรปกครองปกครองสวนทองถิ่นไทยดำเนินเรื่อยมากระทั่งมีการประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งเปนผลจาก มาตรา 285 ที่ทำใหการจัดโครงสรางองคกรปกครองทองถิ่นไทยจากที่เคยหลากหลายกลายเปนโครงสรางภายในรูป แบบสภา-ฝายบริหาร (Council-Executive) เหมือนกันหมด การแกไขกฎหมายทองถิ่นเพื่อใหสอดคลองกับบทบัญญัติในกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นสวนใหญดำเนินการเสร็จ สิ้นใน พ.ศ.2542 ดังนั้นนับตั้งแต พ.ศ. 2542 เปนตนมา การปกครองทองถิ่นไทยทุกรูปแบบจึงมีโครงสรางภายในรูป แบบเดียวกันหมดคือ รูปแบบสภากับฝายบริหาร (Council-Executive Form) ดังนั้นนับตั้งแต พ.ศ.2542 เปนตนมา การปกครองทองถิ่นรูปสุขาภิบาลจึงไมมีอยูอีกตอไป ทำใหประเทศไทยเหลือการปกครองทองถิ่นอยู 5 รูปแบบ คือ องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล องคการบริหารสวนตำบล กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา การปรับเปลี่ยนโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยครั้งใหญไมไดเสร็จลงหลังจากมีการแกไข กฎหมายทองถิ่นตางๆ ใหสอดคลองกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 แตหลังจากองคกรปกครองทองถิ่นของ ไทยมีการแกไขใหมีโครงสรางที่ประกอบดวยสภากับฝายบริหาร และใหสมาชิกสภาทองถิ่นมาจากการเลือกตั้งแลว ได เกิดความเคลื่อนไหวเพื่อใหมีการเลือกตั้งผูบริหารองคการปกครองสวนทองถิ่นโดยตรงจากประชาชน และในปลายป พ.ศ.2546 องคกรปกครองทองถิ่นทุกหนวยในประเทศไทยก็มีฝายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน เหมือนกันหมดทั่วประเทศ อยางไรก็ตามโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นก็ถือเปนระบบการเมืองอยางหนึ่ง ซึ่งมีความเปนพลวัตและมีความสัมพันธกับบริบท ดังนั้นบริบทสังคมและการเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปยอมสงผลกระทบ ใหตองมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงโครงสรางใหมีความสอดคลองกัน

102 5.1.2 ประเด็นปญหาสำคัญในดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 1) ปญหาโครงสรางภายนอกขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จากการรับฟงความคิดเห็นของผูที่เกี่ยวของ61 พบวาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยในปจจุบัน ที่เปนแบบ 2 ชั้น (two-tiers system) โดยโครงสรางชั้นบน (upper tier) ไดแก องคการบริหารสวนจังหวัด และ โครงสรางชั้นลาง (lower tier) ไดแก เทศบาลและองคการบริหารสวนตำบล (และเมืองพัทยาในกรณีของจังหวัด ชลบุรี) เปนโครงสรางที่มีความเหมาะดีอยูแลว แตทวาภายใตโครงสรางดังกลาวยังมีปญหาในเรื่องความสัมพันธระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นชั้นบนกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่นชั้นลาง กลาวคือ องคการบริหารสวนจังหวัดซึ่งเปนองคการปกครองสวนทองถิ่นชั้นบนที่ ถูกออกแบบและคาดหวังใหทำภารกิจในเรื่องที่เปนภาพรวม เชน จัดทำแผนพัฒนาองคการบริหารสวนจังหวัด และ ประสานการทำแผนพัฒนาจังหวัด การประสานและใหความรวมมือราชการสวนทองถิ่นอื่น62 การทำภารกิจดังกลาว นี้ยังไมสามารถดำเนินการไดตามความคาดหวัง ทั้งนี้สืบเนื่องจากองคการบริหารสวนจังหวัดเปนองคการปกครองสวนทองถิ่นที่มีขนาดใหญ ครอบคลุมพื้นที่ หนวยการปกครองทองถิ่นชั้นลาง และประชากรทั้งจังหวัด โครงสรางที่เปนอยูในปจจุบันขาดชองทางเชื่อมตอกับ องคการปกครองทองถิ่นชั้นลาง หรืออาจกลาวไดวา ดวยการที่องคการปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบมีกฎหมาย คนละฉบับของตนเอง มีพื้นที่ มีอาณาเขต มีอำนาจหนาที่ของตนเอง จึงทำใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นชั้นบนและ ชั้นลางไมมีความสัมพันธกันเลย สภาพการณที่เปนอยูนี้เปนเรื่องยากที่องคการบริหารสวนจังหวัดและองคการปกครองสวนทองถิ่นชั้นลาง ภายในจังหวัดจะทำงานเพื่อใหเกิดการบูรณาการได ไมวาจะเปนการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด การจัดตั้งและดูแล ระบบบำบัดน้ำเสียรวม การกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลรวมรวม การจัดตั้งและดูแลตลาดกลาง การจัดใหมีระบบ รักษาความสงบเรียบรอยในจังหวัด การปองกันและบรรเทา สาธารณภัย ภารกิจที่กลาวมานี้ลวนแตตองอาศัยความ รวมจากองคการปกครองสวนทองถิ่นชั้นลางทั้งสิ้น เมื่อบริหารงานใหเกิดการบูรณาการไมได ก็สงผลเสียในหลายเรื่อง เชน เกิดการจัดทำภารกิจที่ซ้ำซอนกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นชั้นลาง เกิดการใชงบประมาณและทรัพยากรที่สิ้น เปลืองทั้งที่ควรจะประหยัดไดหากมีการบริหารงานที่มีบูรณาการ เกิดการใชงบประมาณแบบเบี้ยหัวแตก งบประมาณ ไปตกแกองคการปกครองสวนทองถิ่นชั้นลางที่มีความสัมพันธสวนบุคคลกับผูบริหารหรือสมาชิกสภาขององคการ บริหารสวนจังหวัด เปนตน

2) ปญหาโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แมนวาโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะมีความคลายคลึงกันขององคกรปกครองสวน 61 การสนทนากลุม (Focus Group) หัวขอการจัดโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทย โดย สถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, วันที่ 18 พฤศจิกายน 2550 ณ โรงแรมรอยัล ปริ๊นเซส หลานหลวง.

62 พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ.2540 ,มาตรา 45 และ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.2542, มาตรา 17.

103 ทองถิ่นแตละรูปแบบ อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติก็ไดพบปญหาในหลายประการ อีกทั้งปญหาดังกลาวก็มีลักษณะแตก ตางกันออกไปในแตละรูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แมนวาจะมีโครงสรางภายในคลายคลึงกันก็ตาม ทั้งนี้ ปญหาสำคัญๆ มีดวยกัน 3 ประการ ไดแก

3) ปญหาโครงสรางภายในที่เกิดจากผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นมาจากการเลือก ทางตรง หลังจากมีการปรับปรุงกฎหมายใหองคกรปกครองทองถิ่นทุกประเภทมีโครงสรางภายในแบบสภา-ฝายบริหาร ที่ทั้งสองฝายมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนแยกจากกันแลว ปญหาในอดีตที่ฝายบริหารขององคกร ปกครองทองถิ่นมีความออนแอเนื่องจากตองพึ่งพิงเสียงขางมากในสภาทองถิ่นในการผานรางขอบัญญัติงบประมาณ รายจายประจำป สงผลใหตองมีการเปลี่ยนแปลงผูบริหารบอยครั้ง เกิดความไมตอเนื่องในนโยบายและการบริหาร งานทองถิ่นก็หมดไป กลาวไดวาปญหาดังที่กลาวมานี้ไดรับการปรับปรุงแกไขโดยผูบริหารองคกรปกครองทองถิ่นที่มาจากการ เลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ซึ่งเปนไปตามกติกาและความสัมพันธใหมระหวางฝายสภาทองถิ่นและฝายบริหาร ทองถิ่น ภายใตความสัมพันธทางอำนาจของแนวคิดระบบประธานาธิบดี (Presidential System) ที่ทั้งฝายสภา ทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งคู ดังนั้นฝายบริหารไมตองรับผิดชอบตอสภา ทองถิ่น สภาทองถิ่นจึงทำไดเพียงการเปดอภิปรายโดยไมมีการลงมติ ตางจากอดีตที่ฝายสภาทองถิ่นสามารถลงมติไม ไววางใจได หรือสามารถไมเห็นชอบรางงบขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจำปซึ่งสงผลใหหัวหนาฝายบริหารพน จากตำแหนง แตความสัมพันธทางอำนาจระหวางสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่นภายใตกฎหมายใหม แมสภาจะไม เห็นชอบกับรางขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจำป แตกฎหมายก็ออกแบบใหมีมาตรการประนีประนอมรอมชอม โดยการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาไกลเกลี่ยความขัดแยงดังกลาว ดังนั้นภายใตความสัมพันธทางอำนาจระบบใหมของสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่นนี้ แมปญหาเกาในอดีต จะไดรับการปรับปรุงแกไข แตทวาก็ไดกอเกิดปญหาชุดใหมภายใตโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ ฝายบริหารทองถิ่นและฝายสภาทองถิ่นตางมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ปญหาดังกลาวคือ การที่ผูบริหารองคการปกครองสวนทองถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ไม ตองรับผิดชอบตอสภา ผลที่ตามมาก็คือผูบริหารองคการปกครองสวนทองถิ่นไมฟงเสียงสภาทองถิ่น อำนาจที่เพิ่มมากขึ้นของผูบริหารองคการปกครองสวนทองถิ่น นอกจากความเขมแข็งที่เกิดจากระบบการ เลือกตั้งทางตรงจากประชาชนซึ่งไมตองรับผิดชอบตอสภาทองถิ่นแลว ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นยังมี อำนาจในหลายเรื่อง ไดแก (1) อำนาจในการกำหนดนโยบายและรับผิดชอบการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งหมายถึง อำนาจสูงสุดในฐานะหัวหนาฝายบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (2) อำนาจในการจัดทำงบประมาณและอำนาจในการเสนอรางขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจำป ซึ่ง หมายถึงอำนาจในการจัดสรรหรือกระจายผลประโยชน

104 (3) อำนาจในการบริหารงานบุคคล ซึ่งหมายถึงอำนาจในการแตงตั้งถอดถอนรองนายกเทศมนตรี อำนาจใน การพิจารณาความดีความชอบขาราชการประจำ (4) อำนาจในการยับยั้งขอบัญญัติที่ตราโดยสภาทองถิ่น ซึ่งหมายถึงอำนาจในการถวงดุลกับสภาทองถิ่น (5) อำนาจที่ไมเปนทางการในลักษณะของบารมีของผูนำทองถิ่น จะเห็นวาภายใตโครงสรางอำนาจของกฎหมายทองถิ่นในปจจุบัน สงผลใหผูบริหารหรือนายกองคกร ปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจมหาศาล เปนสภาพที่ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถบริหารงานทองถิ่น โดยที่ไมจำเปนตองฟงเสียงของสภาทองถิ่น แมโครงสรางภายในรูปแบบที่ผูบริหารทองถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนจะมีแนวคิด เบื้องหลังวา จะสงเสริมใหผูสมัครที่ไมมีทีมสามารถลงสมัครรับเลือกตั้งแบบอิสระไดโดยไมตองสงทีมลงสมัครรับ เลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่น แตกรณีของเทศบาลเมืองมาบตาพุดจังหวัดระยอง และกรณีของเทศบาลเมืองบานพรุ จังหวัดสงขลา เปนบทเรียนที่ดีของปญหาในการบริหารงานทองถิ่นที่สภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่นอยูคนละทีมกัน และบทเรียนดังกลาวก็สอนใหรูวา หากตองการจะบริหารงานทองถิ่นใหราบรื่น ทั้งผูบริหารทองถิ่นและ สภาทองถิ่นตองอยูทีมเดียวกัน ดังนั้นแมกฎหมายจะเปดชองทางใหผูสมัครสามารถเขาสูอำนาจฝายบริหารของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยสมัครรับเลือกตั้งแบบคนเดียวไดโดยไมตองสงทีมลงสมัครสมาชิกสภาทองถิ่น แตใน ทางปฏิบัติผูสมัครนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญเลือกที่จะสงทีมของตนเองลงสมัครรับเลือกตั้งสมาชิก สภาทองถิ่นดวย เพราะทราบดีวาหากสภาทองถิ่นเปนคนละฝายกับผูบริหารทองถิ่น จะกอใหเกิดความยากลำบากใน การบริหารงานทองถิ่น ดังนั้นผูสมัครนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญนอกจากจะทำใหตนเองชนะการ เลือกตั้งแลว ยังพยายามที่จะทำใหลูกทีมของตนเองชนะการเลือกตั้งแบบยกทีม และสภาพการณดังกลาวนี้เองจึงเปนที่มาของ “สภาตรายาง” ทั้งนี้เพราะรูปแบบโครงสรางและความ สัมพันธทางอำนาจตามกฎหมาย และพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจริงในวงการการเมืองทองถิ่นสงผลใหสภาทองถิ่นถูกลด ความสำคัญลง สภาทองถิ่นถูกทำใหกลายเปนสวนหนึ่งของฝายบริหาร สภาพการณเชนนี้สงผลกระทบโดยตรงตอ หลักการตรวจสอบและถวงดุล (Check and Balance)

2.2) ปญหาโครงสรางภายในขององคการบริหารสวนตำบลที่มีสมาชิกสภาขนาดใหญ โครงสรางของสภาองคการบริหารสวนตำบลในปจจุบัน มีสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งหมูบานละ 2 คน ซึ่งการกำหนดใหสมาชิกมาจากหมูบานละ 2 คนนี้สงผลใหสภาขององคการบริหารสวนตำบลจำนวนมากมีขนาด สภาที่ใหญ สืบเนื่องจากองคการบริหารสวนตำบลหลายแหงมีจำนวนหมูบานมาก เชน บางแหงมี 28 หมูบาน บาง แหงมี 25 หมูบาน สงผลใหองคการบริหารสวนตำบลนั้นๆ มีจำนวนสมาชิกสภา 56 คน และ 50 คน ตามลำดับ ซึ่ง นับวาเปนสภาทองถิ่นที่มีขนาดใหญมาก มากกวาองคการบริหารสวนจังหวัดซึ่งมีประชากรมากกวาสองลานคน ซึ่งมี สมาชิกสภาเพียง 48 คน หรือ มากกวาเทศบาลนครหรือเทศบาลเมืองซึ่งมีสมาชิกสภาเพียง 24 คน และ 18 คน ตาม ลำดับ ขนาดของสภาที่ใหญโตนี้สงผลกระทบตองบประมาณขององคการบริหารสวนตำบล สืบเนื่องจาก องคการบริหารสวนตำบลที่มีขนาดของสภาใหญโตนี้สวนทางกับงบประมาณขององคการบริหารสวนตำบลที่มีอยู ราย

105 จายประจำจำนวนมากตองใชไปกับคาตอบแทนของสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตำบล และนั่นหมายถึงงบพัฒนา และงบลงทุนที่จะลงไปสูประชาชนในพื้นที่ลดนอยลง

2.3) ปญหาวาระการดำรงตำแหนงของนายกองคการปกครองสวนทองถิ่น ในการแกกฎหมายเฉพาะขององคการปกครองสวนทองถิ่นในปลายป พ.ศ.2546 กฎหมายดังกลาวได กำหนดใหนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถดำรงตำแหนงไดเพียง 2 วาระติดตอกัน ซึ่งการดำรงตำแหนง 2 วาระติดตอกันตามกฎหมายดังกลาวนี้ นาจะหมายถึงการดำรงตำแหนงในฐานะนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มา จากการเลือกตั้งทางตรง แตปรากฏวากรรมการการเลือกตั้งไดตีความวา 2 วาระดังกลาวรวมถึงวาระที่ดำรงตำแหนง ในฐานะนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งทางออมหรือมาจากมติของสภาทองถิ่นดวย จึงสงผล ใหผูสมัครหลายคนถูกตัดสิทธิ์ กลาวไดวาการที่กฎหมายกำหนดใหนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถดำรงตำแหนงไดเพียง 2 วาระติดตอกันนั้น เปนการปดกั้นทางการเมือง เปนการปดกั้นผูบริหารที่มีความสามารถมีประสบการณ

5.2 มิติดานภารกิจหนาที่ 5.2.1 บริบทดานภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 1) หลักการและความสำคัญของการจัดระบบภารกิจหนาที่ การสรางระบบการกระจายอำนาจทางการคลังที่มีความเหมาะสมตอการกำหนดภาระหนาที่ใหแกองคกรป ครองสวนทองถิ่นนั้น ตองมีการกำหนดงบประมาณใหมีความสมดุลกับภาระหนาที่ของทองถิ่น ดังนั้นในประเด็นของ การระบุถึงภาระหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนจุดเริ่มตนของการกระจายอำนาจการคลังที่ดี และจะนำ มาซึ่งผลสำเร็จของกระบวนการกระจายอำนาจฯ ในภาพรวมตอไป ความสำคัญของการกำหนดภาระหนาที่ของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนเงื่อนไขสำคัญและมีความสัมพันธกับการจัดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น กลาวคือ (1) หากไมมีการกำหนดภาระหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหชัดเจนแลว เปนไปไมไดเลยที่รัฐบาล จะสามารถกำหนดขนาดของรายรับที่เหมาะสมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นได63 (2) การสรางระบบงบประมาณที่มีความสมดุลระหวางรายรับและรายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จะไมสามารถทำได หากไมสามารถรูถึงความตองการของขนาดรายจายและรายรับที่แทจริง ตัวอยางคือ ในกรณีที่รัฐบาลมอบหมายหนาที่ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นมากเกินกวาที่องคกรปกครองสวน 63 Roy Bahl and Jorge Martinez-Vazquez, Sequencing Fiscal Decentralization, Policy Research Working Paper, The World Bank, Washington D.C., (2006)

106 ทองถิ่นสามารถหารายรับของตนเองมาสนับสนุนการใชจายได เทากับเปนการสงสัญญาณใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นตองแสวงหารายไดจากแหลงอื่นๆ และสรางความชอบธรรมใหกับองคกรปกครอง สวนทองถิ่นในการขอรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เพราะหนาที่ที่ไดรับมอบหมายมีมากเกินความสามารถ ของตนเอง ดังนั้นการไมมีการกำหนดภาระหนาที่ที่มีความเหมาะสมตั้งแตตนจะนำไปสูการพึ่งพิงงบ ประมาณจากรัฐบาลกลางในที่สุด และอาจนำไปสูปญหาการทำหนาที่บริการสาธารณะแกประชาชนที่ ไมไดมาตรฐาน สงผลใหคุณภาพชีวิตของประชาชนเลวรายลง แตในทางตรงกันขามหากรัฐบาลจัดสรร รายไดใหเพื่อทำหนาที่มากกวาที่ควร จะทำใหเปนการสรางภาระทางการคลังของรัฐบาลในการหา ทรัพยากรทางการเงิน เพื่อใหเพียงพอตอการทำหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (3) การกำหนดภาระหนาที่ใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นจำเปนตองมากอนการกำหนดรายรับนั้นเปน เพราะความมีประสิทธิภาพในการใชเครื่องมือในการหารายไดเพื่อสนับสนุนการใชจายอาจผิดพลาด จนกระทั่งมีผลตอประสิทธิภาพในการใหบริการสาธารณะ เพราะการหารายไดที่ใชในการสนับสนุนการ ใชจายนั้นเปนเสมือนตนทุน หรือ ราคาของสินคาและบริการสาธารณะที่มีใหกับประชาชน ที่ควรใช หลักการของการคิดคาบริการเหมือนกับการคิดราคาคาบริการของเอกชน กระบวนการดังกลาวเปน เครื่องมือที่ใหประสิทธิภาพสูงสุดในการใหบริการ เนื่องจากผูรับผลประโยชนจากบริการสาธารณะนั้นจะ เป น ผู ที่ รั บ ภาระต น ทุ น หรื อ ราคาของบริ ก ารนั้ น ด ว ยตนเอง ดั ง นั้ น การรู ป ระเภทหน า ที่ ข ององค ก ร ปกครองสวนทองถิ่นที่ชัดเจนจึงมีสวนสำคัญในการเสริมสรางความยั่งยืนในการกระจายอำนาจฯ และ การมีสวนรวมรับผิดชอบตนเองขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีตอประชาชนที่ตนเองทำหนาที่ดูแล ใหบริการอยู แมวาการกำหนดภาระหนาที่ที่เหมาะสมใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นจะเปนสิ่งสำคัญอยางไมควรจะ ถูกมองขาม แตอยางไรก็ดีในสวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเองนั้นก็ควรที่จะตองมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบ โครงสรางหนาที่ใหเหมาะสมสอดคลองควบคูกับภาระหนาที่ที่ไดรับมอบหมายไปดวยในขณะเดียวกัน หลักการทั่วไปที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจำเปนตองมีการปรับโครงสรางภายในเพื่อรองรับการกำหนด ภาระหนาที่มีดังนี้64 • องคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทควรมีการจัดโครงสรางองคกรพื้นฐานที่มีมาตรฐานเดียวกันใน แตละประเภทและแตละแหง อยางไรก็ดีองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นจะตองคำนึงถึงภารกิจหลัก และ เปาหมายที่ไดรับจากการถายโอน ขีดความสามารถทางการบริหารทางการเงิน การคลัง และอัตรากำลัง เปนสำคัญ • โดยทั่วไปแลวองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงแตละระดับนั้น มีความอิสระในการบริหารจัดการ ปรับปรุงโครงสรางองคกรไดดวยตนเอง แตถึงอยางไรก็ตามการปรับปรุงโครงสรางขององคกรภายใน 64 สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี, สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจ. คูมือการปฏิบัติงานดานการกระจาย อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น. (โรงพิมพสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี, กรุงเทพมหานคร: 2545)

107

• • •

องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองขึ้นอยูกับภารกิจที่ไดรับมอบหมายในแตละดาน และตองทำการ ปรับปรุงโครงสรางใหมีความสอดคลองกับความตองการของประชาชนในพื้นที่ที่จะใหบริการเปนสำคัญ การปรับและขยายโครงสรางองคกรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองคำนึงถึงตนทุนของการ บริหารจัดการ อีกทั้งควรคำนึงถึงประสิทธิภาพ (ความคุมคา) ของการปรับเปลี่ยน อีกทั้งยังตองใหความ สำคัญกับเอกภาพในการบริหารงานภายในองคกรอีกดวย องคกรปกครองสวนทองถิ่น ยอมมีอิสระในการบริหารงานบุคคลภายใตกรอบแหงกฎหมาย และ ธรรมาภิบาล องคกรปกครองสวนทองถิ่น ควรใหความสำคัญในเรื่องขนาดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีขนาดที่ เหมาะสม เพื่อใหการดำเนินการตามภารกิจตางๆ เปนไปอยางประหยัดและมีประสิทธิภาพ

อยางไรก็ตาม การกำหนดภาระหนาที่ดานรายจายนั้นประกอบดวยองคประกอบที่เกี่ยวพันธกันในหลายมิติ โดย Jorge-Martinez Vazquez (2001) ไดใหตัวอยางการกำหนดภาระหนาที่ความรับผิดชอบทางรายจายในดาน ตางๆ วา หนวยงานใดควรจะเปนผูทำหนาที่ในดานตางๆ พรอมทั้งแยกองคประกอบของการกำหนดภาระหนาที่ดาน รายจายไวทั้งหมด 4 ดานดวยกัน ซึ่งองคประกอบทั้ง 4 ดานนั้นไดแก (1) การกำหนดภาระหน า ที่ ค วามรั บ ผิ ด ชอบด า นรายจ า ยในฐานะผู ผ ลิ ต บริ ก ารสาธารณะที่ แ ท จ ริ ง (Production) (2) การกำหนดภาระหนาที่ความรับผิดชอบดานรายจายในฐานะผูมอบหมาย จัดหา เตรียมการ หรือบริหาร การใหบริการสาธารณะ (Provider /Administrator) (3) การกำหนดภาระหนาที่ความรับผิดชอบดานรายจายในฐานะผูสนับสนุนทางการเงินเพื่อใหบริการ สาธารณะ (Financing) (4) การกำหนดภาระหนาที่ความรับผิดชอบดานรายจายในฐานะผูกำหนดมาตรฐาน ออกกฎระเบียบ หรือ นโยบายเปนขอกำหนดใหกับการจัดสรรบริการสาธารณะ (Regulation)

2) การถายโอนภารกิจหนาที่และโครงสรางรายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่น มิติสําคัญของการกระจายอํานาจไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น ไดแก การกระจายอำนาจทางการคลัง และการถายโอนอํานาจหนาที่ใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยมีจุดมุงหมายใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมี อิสระในการตัดสินใจ และความสามารถพึ่งตนเองได สามารถที่จะคิดเองทําเองในการใหบริการสาธารณะและดูแล คุณภาพชีวิตของประชาชน อยางไรก็ตามความเปนอิสระขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในที่นี้มิไดหมายความถึงการ เปนอิสระจากรัฐบาลโดยเด็ดขาด แตเปนการมีอิสระภายใตกรอบของกฎหมายที่มีการระบุ อํานาจหนาที่ และแหลง รายไดที่สามารถจัดเก็บเอง รวมทั้งบทบาทของประชาชนในการมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ การบริหารจัดการ สินคาและบริการสาธารณะ และดูแลปกครองตนเองได ดังนั้นการถายโอนภารกิจหนาที่ในการใหบริการสาธารณะให แก อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น (ถื อ เป น การกำหนดการใช จ า ยงบประมาณให แ ก อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น :

108 Expenditure assignment) ซึ่ ง มี ค วามสั ม พั น ธ กั บ การบริ ห ารจั ด การด า นรายได ข องท อ งถิ่ น (Revenue assignment) หรือกลาวอีกนัยหนึ่งคือการกำหนดภาระหนาที่มีความสัมพันธกับการกระจายอำนาจทางการคลังอยาง หลีกเลี่ยงมิได อีกทั้งกระบวนการดังกลาวยังสงผลตอการทําใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีการดําเนินงานที่มีความ โปรงใส (Transparency) รวมทั้งมีความรับผิด (Accountability) ตอประชาชนอีกดวย หากพิจารณาถึงกระบวนการกระจายอำนาจที่ผานมาจะพบวา การกระจายอำนาจดานการถายโอนภารกิจ หนาที่ ถือเปนมิติหนึ่งที่มีการดำเนินการอยางชัดเจนและมีความกาวหนาเหนือมิติอื่นๆ เนื่องจากเปนมิติการกระจาย อำนาจที่สามารถอาศัยเครื่องมือทางกฎหมายและแผนการกระจายอำนาจกำหนดใหสวนราชการตางๆ มีการ ดำเนินการถายโอนภารกิจของตนที่มีอยูเดิมไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น อยางไรก็ดี ความกาวหนาที่เกิดขึ้นนั้น เปนแตเพียงความกาวหนาในเชิงหลักการ แตการกระจายอำนาจทางดานภารกิจหนาที่จะเกิดผลจริงจะตองคำนึงถึง ความสามารถในการดำเนินภารกิจหนาที่ที่ไดรับการถายโอนดวย ซึ่งในเรื่องนี้สามารถพิจารณาไดจากโครงสรางการ ใชจายที่เกิดขึ้นจริงขององคกรปกครองสวนทองถิ่น สำหรับโครงสรางการใชจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในความสัมพันธกับมิติดานความสามารถในการ ดำเนินภารกิจหนาที่ สามารถพิจารณาจากโครงสรางการใชจายเงินงบประมาณตามแผนงานขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น ซึ่งจากการศึกษาของ สกนธ วรัญูวัฒนาและคณะ (2549)65 พบวา เมื่อพิจารณารายจายตามแผนงาน ราย จายที่มากที่สุดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น คือ แผนงานบริหารทั่วไป ซึ่งเกี่ยวของกับงบรายจายประจำ อาทิ เงินเดือนพนักงาน คาสาธารณูปโภค ตนทุนในการบริหารจัดการ และ แผนงานดานอุตสาหกรรมและการโยธา เปน แผนงานที่เนนการเบิกจายงบลงทุนเปนหลัก ซึ่งแผนงานดานอุตสาหกรรมและการโยธานี้จะเปนรายจายเพื่อการ พัฒนาดานโครงสรางพื้นฐาน และการกอสรางรูปแบบตางๆ ในพื้นที่ และเมื่อรวมรายจายทั้ง 2 แผนงานหลัก พบวา พฤติกรรมการใชจายงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีการกระจุกตัวของการใชจายเพื่อเปนเงินเดือนและ คาจางของบุคลากร และคาใชจายภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และการกอสรางโครงสรางพื้นฐานในพื้นที่ ขณะที่ภารกิจในการใหบริการสาธารณะอื่นๆ เชน ภารกิจดานสาธารณสุข ภารกิจดานการศึกษา และภารกิจ ดานสังคมสงเคราะห ซึ่งเปนภารกิจที่สงผลตอสวัสดิการสังคมของประชาชนในพื้นที่โดยตรงกลับเปนภารกิจที่ยัง จำเปนตองพึ่งพิงเงินงบประมาณจากสวนกลางเปนอยางมากโดยเฉพาะอยางยิ่งในระดับองคการบริหารสวนตำบล จากการศึกษาดังกลาวสอดคลองกับขอมูลงบประมาณรายจายของกรมสงเสริมปกครองสวนทองถิ่นในชวงป พ.ศ.

2542-2547 เมื่อพิจารณาขอมูลในระดับมหภาค

65 สกนธ วรัญูวัฒนา และคณะ (2549), “กระบวนการจัดทำงบประมาณและศักยภาพการบริหารงบประมาณขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นประจำปงบประมาณ 2547-2550.” สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น สำนักนายกรัฐมนตรี.

109 ตารางที่ 5.1 รายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ปงบประมาณ 2542-2547 หนวย: ลานบาท ประเภทรายจาย 1. รายจายงบกลาง 2. รายจายประจำ 3. รายจายเพื่อการลงทุน รวม

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2,395.93

3,813.25

4,277.57

4,801.80

5,361.29

6,619.12

3.99

5.30

4.30

3.66

3.68

4.11

23,308.44

36,188.26

40,518.91

50,741.05

56,069.74

62,670.36

38.80

50.34

40.72

38.63

38.44

38.87

34,376.19

31,885.99

54,717.35

75,814.23

84,444.77

91,920.80

57.22

44.36

54.98

57.72

57.89

57.02

60,080.56

71,887.50

99,513.82

131,357.07

145,875.81

161,210.28

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

ที่มา: กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น พิจารณาในแงนี้ จะเห็นไดวา แมนกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทยจะนำไปสูการขยายบทบาทใน เชิงภารกิจหนาที่ของทองถิ่น แตดวยโครงสรางการใชจายที่ปรากฏยอมแสดงใหเห็นวา ความสามารถในการดำเนิน ภารกิจของทองถิ่นนั้น จะตองมีปญหาและขอจำกัดอยูมาก ซึ่งในเรื่องนี้จะไดกลาวถึงในประเด็นถัดไป

5.2.2 สภาพปญหาของการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จากการศึกษาในเชิงทฤษฎี กรณีศึกษาในตางประเทศ และจากการจัดสัมมนากลุมยอย (Focus Group) เรื่อง มิติความกาวหนาการถายโอนภารกิจหนาที่ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นทางคณะผูวิจัยจึงสามารถสรุปประเด็น ปญหาสำคัญๆ ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้ • การขาดการประสานงาน ระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นและหนวยราชการที่ทำหนาที่ใหบริการ สาธารณะซึ่งสงผลตอความลาชาในการถายโอนภารกิจตาม พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการ กระจายอำนาจฯ • ความชัดเจนในการแบงหนาที่ระหวางหนวยงานตางๆ ที่เกี่ยวของกับการใหบริการสาธารณะใน พื้นที่ ทั้งนี้เพื่อประโยชนทั้งในดานประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และลดตนทุนการบริหารจัดการ ซึ่งการซ้ำ ซอนของภาระหนาที่ยังสงผลตอความรับผิด (Accountability) และความโปรงใส (Transparency) ใน การดำเนินงานของทุกภาคสวน โดยเฉพาะอยางยิ่งในกรณีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นการ กำหนดภาระหนาที่มีความสำคัญอยางยิ่งตอการกำหนดขนาด ประเภท ภารกิจเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพใน การใหบริการระหวางทองถิ่นประเภทตางๆ ซึ่งหากการกำหนดภารกิจหนาที่ดำเนินการแลวเสร็จยังสง

110

•

•

•

• •

•

ผลใหการเกิดการบูรณาการแผนงานระดับตางๆ มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น หนวยงานราชการที่มีหนาที่ใหบริการสาธารณะเดิมพยายามสรางงานใหมใหตนเอง ปจจุบันมี แนวโนมที่จะสรางงานในลักษณะที่คลายคลึงกับภาระหนาที่ที่ไดถายโอนไปยังองคกรปกครองสวน ทองถิ่นแลว อีกทั้งในบางหนวยราชการไดปรับตนเองไปทำหนาที่สรางงานขึ้นมาใหมเพิ่มเติมและมอบ นโยบายให อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ต อ งรั บ ไปดำเนิ น งานทั้ ง ที่ ภ ารกิ จ หน า ที่ เ ก า ยั ง ไม ส ามารถ ดำเนินการไดครบถวน เปนผลใหการประเมินผลการดำเนินงานถายโอนของทองถิ่นอยูในระดับความ กาวหนาต่ำ การทับซอนของภารกิจหนาที่ระหวางหนวยราชการ ปจจุบันการใหบริการสาธารณะประกอบขึ้นจาก 2 สวน คือ จากสวนกลางและทองถิ่น อยางไรก็ดีการใหบริการทั้ง 2 สวนยังมีการซอนทับหนาที่และงบ ประมาณกันอยู ซึ่งปญหาดังกลาวจะสงผลตอประสิทธิภาพของการใหบริการ อีกทั้งยังทำใหเกิดความ สับสนของผูรับบริการอีกดวย ปญหาติดขัดดานกฎหมายในการปฏิบัติงาน การดำเนินการใหบริการสาธารณะขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นทั้งในกลุมภารกิจหนาที่ที่มีการถายโอนและในกลุมภารกิจหนาที่ที่ตองจัดทำ พบวา ภารกิจ ตางๆ เหลานั้นโดยสวนมากไมสามารถดำเนินการโดยอิสระเนื่องจากการใหบริการสาธารณะในงาน หลายประเภทจะตองอยูภายใตกรอบวิธีปฏิบัติตามกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวของ อาทิ พ.ร.บ. ผังเมือง พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ร.บ. สาธารณูปโภค เปนตน ซึ่งมีความเกี่ยวของและเปนขอบังคับในการปฏิบัติ งานของทองถิ่น ดังนั้นการบรรลุถึงการใหบริการสาธารณะโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันยัง ประสบปญหาความลาชาสวนหนึ่งจากปจจัยทางดานกฎหมายรวมอยูดวย อั ต รากำลั ง ของท อ งถิ่ น ในภาพรวมแล ว จำนวนบุ ค ลากรของท อ งถิ่ น ในการทำหน า ที่ ใ ห บ ริ ก าร สาธารณะยังมีอยูอยางจำกัด ไมเพียงพอและครอบคลุมการใหบริการเพื่อรองรับประชาชนในพื้นที่ความ รับผิดชอบของทองถิ่น ปญหาดานความเพียงพอของรายไดเพื่อรองรับการใหบริการสาธารณะ ปจจุบันรายไดของทองถิ่นมี ไมเพียงพอสำหรับการยกระดับการกระจายทรัพยากรและคุณภาพชีวิตใหทั่วถึง ดังนั้นการใหบริการ สาธารณะในพื้นที่จึงเปนการทำหนาที่ตามที่ไดรับมอบภาระหนาที่มาเทานั้น อยางไรก็ดีในมุมมองของ ประชาชน พบวา เมื่อมีการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นแลว ประชาชนกลับมีความ คาดหวังวาจะไดรับความพึงพอใจมากยิ่งขึ้นจากการบริหารงานของทองถิ่น ซึ่งจากทัศนคติดังกลาวไดสง ผลถึงความกังวลใจในการบริหารงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยเชนกัน ดังนั้นการถาย โอนภารกิจหนาที่จึงตองดำเนินการคูขนานกับการมอบอำนาจในการบริหารจัดการรายได อาทิ เพิ่ม ประเภทภาษี คาธรรมเนียมที่มีความเหมาะสมใหอยูในความรับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนตน การบูรณาการแผนงานในระดับจังหวัดและกลุมจังหวัด พบวา ความคิดเห็นของผูเขารวมประชุมนั้น ตางเห็นพองตองกันวามีผลกระทบตอการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอยางมีนัยสำคัญ

111 อยางไรก็ดี ในประเด็นดังกลาวมีทั้งผูสนับสนุนและผูตั้งขอสงสัยถึงความเปนไปไดในการบูราการแผน งานระดับจังหวัดดังกลาว สำหรับผูสนับสนุนใหเหตุผลดังนี้ “ดวยขอจำกัดทางดานรายไดของทองถิ่น ดังนั้นการบูรณาการแผนงานและงบประมาณตามฐานพื้นที่นั้นจะชวยใหเกิดการเพิ่มขีดความสามารถ ทางดานการเงินและประสิทธิภาพของการใหบริการสาธารณะในระดับจังหวัดไดดียิ่งขึ้น” ขณะที่ผูมี ความเห็นแยงในประเด็นดังกลาวไดใหเหตุผลดังนี้ “การบูรณาการแผนงานระดับจังหวัด รวมถึงระดับ กลุมจังหวัด อาจเกิดจุดออนที่สำคัญคือ การบูรณาการแผนงาน งบประมาณ มีแนวโนมใหเกิดการ แทรกแซงการทำงานของจังหวัด หรือสวนกลาง ดังนั้นการเสนอของบประมาณสนับสนุนอาจไมเกิดขึ้น ในเชิงปฏิบัติ”

5.3 มิติดานการคลัง 5.3.1 บริบทของการกระจายอำนาจและสถานภาพทางการคลังทองถิ่น 1) หลักการและความสำคัญของการกระจายอำนาจทางการคลัง มาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไดระบุไววาองคกรปกครองสวนทองถิ่นทั้ง หลายยอมมีความเปนอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการ คลัง และมีอำนาจหนาที่ของตนเองโดยเฉพาะ และเพื่อใหมีการพัฒนาการกระจายอำนาจใหแกทองถิ่นเพิ่มขึ้นและ เปนไปอยางตอเนื่อง จึงไดมีการออกพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 โดยตามมาตรา 30 ไดกำหนดใหมีการดำเนินการถายโอนภารกิจการใหบริการสาธารณะที่รัฐ ดำเนินการอยูใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการใหบริการสาธารณะระหวางรัฐ และองคกรปกครองสวนทองถิ่น และระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยกันเอง ตามอำนาจ และหนาที่ที่กำหนด ไวในพระราชบัญญัตินี้ใหมีความชัดเจน กำหนดแนวทางและหลักเกณฑใหรัฐทำหนาที่ประสานความรวมมือและ ชวยเหลือการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีประสิทธิภาพ กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงิน อุดหนุน และรายไดอื่นใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหสอดคลองกับการดำเนินการตามอำนาจและหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทอยางเหมาะสม รวมทั้งการจัดตั้งงบประมาณรายจายประจำปในสวนที่ เกี่ยวกับการบริการสาธารณะในเขตองคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหรัฐจัดสรรเงินอุดหนุนใหเปนไปตามความจำเปน และความตองการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น การกระจายอำนาจทางการคลังเปนกลไกสำคัญในการกระจายอำนาจไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่น การพัฒนาการกระจายอำนาจทางการคลังจะตองมีการดำเนินงานที่สอดประสานกันทั้งทางรัฐบาลและองคกร ปกครองสวนทองถิ่น โดยที่รัฐบาลก็จะตองมีการปรับปรุงหลักเกณฑการแบงสรรภาษีอากร และเงินอุดหนุนใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น นอกจากนั้นยังตองมีการจัดหารายไดใหมใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อให

112 เหมาะสมกับความรับผิดชอบในการใหบริการสาธารณะแกประชาชนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทางดานองคกร ปกครองสวนทองถิ่นก็จำเปนที่จะตองมีการพัฒนาศักยภาพของตนเองในทางการเงิน และการคลัง โดยการเพิ่ม ประสิทธิภาพการจัดเก็บและการหารายได เพื่อใหสามารถดำเนินการใหบริการสาธารณะที่ไดรับมอบหมายและไดรับ การถายโอนไดอยางมีมาตรฐานตามที่รัฐกำหนด รวมทั้งเพิ่มขีดความสามารถในการพึ่งตนเองทางการคลังบนพื้นฐาน ของรายไดของตนเอง องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนองคกรที่มีบทบาทหนาที่ในการใหบริการสาธารณะที่เกี่ยวของกับคุณภาพ ชีวิตของประชาชน เหตุผลหลักที่ทำใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหนวยงานหลักที่ควรไดรับการเอาใจใสในการ พัฒนาประสิทธิภาพการทำหนาที่และความพรอม เพราะองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความไดเปรียบจากความ ใกลชิดและรับรูปญหาของประชาชนไดดี จึงมีความรับผิดรับชอบ (Accountability) ตอประชาชนไดดีกวาหนวยงาน อื่นๆ ดังนั้นในการทำหนาที่จึงจำเปนตองใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีทรัพยากรในการบริหารจัดการงานที่ไดรับ ถายโอนจากหนวยงานราชการเดิมที่มีบทบาทในการใหบริการสาธารณะในระดับพื้นที่ ตลอดจนการดำเนินงานของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นจำเปนตองมีความโปรงใสในการบริหารจัดการเพื่อเปดโอกาสใหมีการกำกับ ตรวจสอบ การทำหนาที่ทั้งในฐานะการเปนองคกรของรัฐและการเปนองคกรทางการเมืองของประชาชนในทองถิ่น การเสริมสรางความเขมแข็งในการทำงานขององคกรปกครองสวนทองทองถิ่นตามที่ไดรับการถายโอน ภารกิจจากสวนกลาง จำเปนตองมีการกระจายอำนาจการคลังไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหทองถิ่น สามารถดำเนินงานไดอยางตอเนื่องทั้งในระยะสั้นและระยะยาว และเกิดความคุมคาในการใชจายงบประมาณเพื่อให บริการสาธารณะแกประชาชนไดอยางมีประสิทธิภาพ ดังนั้นแนวคิดในการกระจายอำนาจทางการคลังจึงครอบคลุม ถึงการบริหารจัดการการเงินการคลังทั้งดานการควบคุม กำกับ ดูแลการใชจายและหารายไดของทองถิ่นเพื่อใหเกิด ประสิทธิภาพ ประสิทธิผลจากการเบิกจายงบประมาณในการใหบริการสาธารณะ เพราะหากองคกรปกครองสวน ทองถิ่นไมสามารถทำไดดีแลว ผลลบจากการจัดการที่ไมมีประสิทธิภาพ อาทิเชน การไมคำนึงถึงการพัฒนารายไดของ ตนเอง หรือการใชจายที่เกินตัวที่ไมคุมคาและไมสามารถแกไขปญหาในพื้นที่ หรือแมแตการรั่วไหลของทรัพยากรทั้ง โดยจงใจหรือไมก็ตาม ลวนแลวแตเปนผลเสียตอการใหบริการสาธารณะและระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ อันนำไปสูความไมนาเชื่อถือในการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งนับเปนความเสี่ยงที่ผูบริหารองคกร ปกครองสวนทองถิ่นตองเผชิญที่อาจนำไปสูความเสี่ยงในทางการเมืองของผูบริหารทองถิ่นเองได ดังนั้นดวยบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความสำคัญตอการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะตางๆ แกประชาชนอยางสูง การเสริมสรางความเขมแข็งดานการเงินการคลังเปนเรื่องสำคัญที่ทั้งรัฐบาลและองคกรปกครอง สวนทองถิ่นตองรวมกันในการพัฒนาความเขมแข็งดังกลาวใหเกิดขึ้นจริง เพราะความเขมแข็งของการจัดการการเงิน การคลังที่ดีนั้นจะนำไปสูความเปนอิสระในการบริหารจัดการไดมากขึ้น การกำกับควบคุมของรัฐบาลที่มาจากความ เปนเจาของทรัพยากร ทำใหรัฐบาลมีความชอบธรรมในการสั่งการและควบคุม (Command-and-Control System) องคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งเปนองคกรที่ไดรับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาลกลาง นอกจากนั้นการสรางความ เขมแข็งที่ดีโดยการเสริมสรางวินัยการเงินการคลัง ยังเปนการชวยพัฒนาศักยภาพของการใหบริการสาธารณะที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีใหแกประชาชนในทองถิ่น

113 นอกจากนี้การที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับการจัดสรรงบประมาณอยางเหมาะสม จะทำใหทองถิ่น สามารถปฏิบัติงานตามที่ไดรับการถายโอนภารกิจไดอยางมีประสิทธิภาพอีกดวย ดังนั้นการกระจายอำนาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีการพัฒนาการบริหารจัดการเพื่อใหเกิดความสมดุลระหวางภารกิจหนาที่และ ทรัพยากรที่จำเปนตองใชในการปฏิบัติงาน เพื่อเปาหมายในการยกระดับมาตรฐานคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ เปนสำคัญ พรอมทั้งควบคุมปญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการกระจายอำนาจฯ ใหนอยที่สุดไปพรอมๆ กัน ความแตกตางของการกระจายอำนาจการปกครองสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นระหวางประเทศพัฒนาแลว กับประเทศกำลังพัฒนาที่ชัดเจน อันนำไปสูความตางของผลสัมฤทธิ์ในการกระจายอำนาจการปกครอง คือ การ กระจายอำนาจในประเทศกำลังพัฒนามักขาดการใหความสนใจในการกระจายอำนาจทางการคลังควบคูกับการ กระจายอำนาจการบริหาร ขณะที่ประเทศพัฒนาแลวมักมีการพัฒนาโครงสรางการบริหารจัดการ และการจัดการทาง คลังควบคูกันไป เพื่อเพิ่มความเปนอิสระในการดำเนินภารกิจที่มีความเฉพาะเจาะจงในแตละพื้นที่ รวมไปถึงการขาด ความเขาใจและตระหนักถึงความสำคัญของการจัดเก็บขอมูลเพื่อการทำงานวิจัยเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางคลัง โดยประเทศกำลังพัฒนามักมุงเนนที่จะศึกษาเพียงแตเครื่องมือทางการคลังหลักๆ เชน ระบบการจัดเก็บภาษีระดับ ชาติ เปนตน อีกทั้งถึงแมวาประเทศกำลังพัฒนาตางๆ ทั่วโลกมีความพยายามที่จะเพิ่มอำนาจแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น แตปญหาที่พบคือ การบริหารจัดการก็ยังคงมีความพยายามรวมศูนยอยูเชนเดิม เพราะฉะนั้น องคการ ปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนเพียงหนวยรับนโยบายจากสวนกลางซึ่งเคยมีอำนาจอยางเบ็ดเสร็จในอดีตมากกวาที่จะ เปนองคกรที่มีความเปนอิสระอยางแทจริง

2) แนวโนมและความกาวหนาของการกระจายอำนาจทางการคลังในประเทศไทย ในปจจุบันหลีกเลี่ยงไมไดวาระบบเศรษฐกิจถูกขับเคลื่อนดวยกลไกตลาด ดังนั้นการรวมศูนยอำนาจในการ บริหารจัดการทุกกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยใชขออางในการควบคุมและบริหารจัดการเพื่อสรางเสถียรภาพทาง เศรษฐกิจจึงไมอาจเปนขออางที่มีความแข็งแกรงไดเชนเดิม ผนวกกับแรงกดดันภายนอกยิ่งทวีความรุนแรงตอระบบ เศรษฐกิจภายในของแตละประเทศมากขึ้น โดยเฉพาะอยางยิ่งประเทศกำลังพัฒนา ดวยเหตุนี้การรวมศูนยอำนาจทาง การคลังโดยมีเปาหมายเพื่อสรางเสถียรภาพจึงมิอาจดำรงโครงสรางการรวมศูนยไดเชนเดิม เพราะฉะนั้นแนวโนมของ การบริหารจัดการทางการคลังของประเทศตางๆ ทั่วโลกในปจจุบันจึงจำเปนตองมีการพัฒนาและปรับโครงสรางเพื่อ ใหเขากับเงื่อนไข และระบบเศรษฐกิจใหมที่เกิดขึ้น สาเหตุที่กอใหเกิดการกระจายอำนาจทางคลังมี 3 สาเหตุหลัก กลาวคือ (1) การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยการวางแผนจากภาครัฐไมประสบความสำเร็จในระบบเศรษฐกิจยุค ปจจุบัน หรือแมวาในบางประเทศการวางแผน และการควบคุมจากรัฐบาลกลางจะสามารถเสริมสราง ความแข็งแกรงทางเศรษฐกิจไดตลอดสองทศวรรษที่ผานมา แตประเทศตางๆ เหลานั้นกลับเผชิญกับ ปญหาเชิงเศรษฐกิจแทรกซอนขึ้นมา (2) การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขดานเศรษฐกิจจากปจจัยภายนอก (international economic condition) รวมไปถึงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงสรางทางการคลังของแตละประเทศ อันเนื่องมาจากการเผชิญ

114 การขาดดุลทางการคลังของประเทศตางๆ ทวีความรุนแรงขึ้น โดยการขาดดุลงบประมาณเกิดจากความ พยายามในการพัฒนาการใหบริการสาธารณะตางๆ การลงทุนเหลานี้จึงกดดันใหเกิดการขาดดุลงบ ประมาณในที่สุด (3) การเปลี่ยนแปลงบรรยากาศทางการเมืองซึ่งกระตุนใหเกิดการพัฒนาระบบบริหารราชการโดยองคกร ปกครองสวนทองถิ่นระดับตางๆ อีกทั้งการตระหนักรูถึงสิทธิทางการเมืองที่สูงขึ้นของประชาชนในแตละ ประเทศ อันเนื่องมาจากการศึกษาของประชาชนที่สูงขึ้น กระบวนการเปลี่ยนแปลงดังกลาวเห็นได ชัดเจนในกรณีประเทศกำลังพัฒนา เพราะฉะนั้นแนวโนมของกระบวนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยจึงควร มีแนวโนมไปในแนวทางที่จะเพิ่มความเปนอิสระและความยืดหยุนทางการคลังใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นมาก ขึ้น เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถปรับตัวในการใหบริการสาธารณะในเขตพื้นที่ความรับผิดชอบของตน ไดมากขึ้นกวาเดิม อีกทั้งยังเปนการปรับรูปแบบการบริหารราชการในระดับทองถิ่นใหสอดรับกับเศรษฐกิจระบบ ตลาด ซึ่งเปนเงื่อนไขที่หลีกเลี่ยงมิได อยางไรก็ดีการเพิ่มความอิสระทางการคลังใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น จะตองมีมาตรการในการตรวจสอบการบริหารจัดการทางการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย ซึ่งเครื่องมือที่ มีประสิทธิภาพมากที่สุดคือ การสรางการมีสวนรวมของภาคประชาสังคมในพื้นที่ ทั้งนี้การมีสวนรวมของภาค ประชาชนในการวางแผนนโยบาย การนำเสนอนโยบาย รวมถึงการตรวจสอบการใชจายของผูบริหารขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นระดับตางๆ จึงเปนกลไกที่นำไปสูการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นอยาง ยั่งยืน การเพิ่มอํานาจทางการคลังตามพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 ไดระบุขนาดของรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่จะตองเพิ่มขึ้น เพื่อใหมีทรัพยากร เพียงพอกับความตองการใชจายสำหรับหนาที่ในการใหบริการสาธารณะที่เพิ่มขึ้นจากการถายโอนอํานาจหนาที่ แต การดําเนินการจํากัดเพียงการเพิ่มรายรับใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นจากเงินรายไดภาษีแบงและเงินอุดหนุน ซึ่ง จะตองอยูบนพื้นฐานของความสัมพันธระหวางการเพิ่มทรัพยากรเพื่อสนับสนุนการใชจาย และตองเปนกลไกชวย เสริมสรางความรับผิด (Accountability) ระหวางฝายบริหารของทองถิ่นกับประชาชนไมไดถูกสรางขึ้นจากวิธีการ เพิ่มงบประมาณดังกลาวเพียงอยางเดียว ดังนั้นการเรงพัฒนาแหลงรายไดใหมๆ ใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น จำเปนตองมีการออกแบบระบบการบริหารจัดการทางการคลัง (Fiscal Management) อยางเปนระบบ เพื่อสราง สภาพแวดลอมที่สนับสนุนการกระจายอํานาจการคลังฯ ที่ดี รวมทั้งกลไกการติดตามและประเมินผลการทํางานที่ดี ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยรัฐบาล พระราชบัญญัติกฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจสูองคกรปกครอง สวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 ถือเปนกฎหมายสำคัญที่กอใหเกิดการเปลี่ยนกระบวนทัศน (Paradigm Shift) ของการพัฒนาประเทศ โดยสงผลทั้งมิติการใหบริการสาธารณะ (Public Services) และมิติการจัดสรรงบประมาณแผนดินของภาครัฐได เปลี่ยนแปลงไปอยางมีนัยสำคัญ เพื่อรองรับองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่เกิดขึ้นตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.

115 2540 ที่เปลี่ยนจากมุมมองที่คิดวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองถูกปกครองอยางเขมงวดจากรัฐบาลเสมือนแบบพอ ปกครองลูก (Paternalism) ไปสูการเปนหุนสวน (Partnership) ในการพัฒนาประเทศ ทําใหเกิดวิวัฒนาการและการ เปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับการกระจายอํานาจดานคลังทั้งในระดับมหภาคและจุลภาค สิ่งที่นาสังเกตอีกประการที่สอด แทรกไวในเนื้อหาของ พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนฯ คือ ระเบียบวิธีการจัดสรรงบประมาณใหแกทองถิ่นไดมีการกำหนด ภาระหนาที่ที่ทองถิ่นจะตองรับการถายโอนจากหนวยราชการเดิม ซึ่งผลกระทบดังกลาวกอใหเกิดผลตอการปฏิบัติ งานและความเขาใจที่คลาดเคลื่อนในการทำงานของขาราชการทั้งที่สังกัดอยูในหนวยราชการที่ทำหนาที่อยูเดิมซึ่งตอง ถูกลดบทบาทตนเองจากการตองมอบอํานาจและงบประมาณที่เคยมีอยูไปใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นแทน และการขาดประสบการณในการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะของบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ความ สับสนดังกลาวไดสงผลตอความกาวหนาในการกระจายอำนาจฯ ในภาพรวมอยางมีนัยสำคัญ

3) โครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่นของประเทศไทย ปจจุบันแนวโนมของรายรับของทองถิ่นเมื่อคิดเปนสัดสวนรอยละของรายรับรวมของรัฐบาล แสดงให เห็นในแผนภาพที่ 5.1 เนื่องจากแผนการกระจายอำนาจดานการคลังไดมีผลในทางปฏิบัติครั้งแรกในป 2544 สัดสวน ของรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพิ่มขึ้นเปนอยางมากจากรอยละ 11.5 ในป 2544 เปนรอยละ 20.7 ในป 2545 เปนที่ชัดเจนวาสิ่งที่เกิดขึ้นดังกลาวมิใชเรื่องผิดปกติแตอยางใด เนื่องจากหนาที่ตางๆ ในการใหบริการทางสังคม จำนวนมากไดถูกโอนยายจากรัฐบาลกลางไปยังหนวยงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งสอดคลองกับการเพิ่มขึ้น ในการถายโอนรายรับ ไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย ตั้งแตป 2544 เปนตนมา สัดสวนของรายรับของทองถิ่น ไดปรับเพิ่มขึ้นอยางตอเนื่อง โดยขึ้นไปถึงระดับรอยละ 25.2 ในป 2550 แผนภาพที่ 5.1 โครงสรางรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 100% 46%

44%

8%

11%

36%

38%

19%

18%

17%

19%

18%

39%

39%

39%

35%

33%

33%

34%

34%

34%

34%

11%

12%

12%

10%

10%

9%

9%

2003

2004

0% 2001

2002

Locally Levied Taxes

ที่มา : คณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ

2005

Centrally Collected Taxes

2006

2007 Fiscal Year

Shared Taxes

Grants

116 สิ่งที่นาสังเกตคือ รายรับที่รัฐบาลจัดเก็บให และรายรับที่รัฐบาลแบงให และรายรับจากเงินอุดหนุนจาก สวนกลางเปนแหลงรายรับที่สำคัญขององคกรปกครองสวนทองถิ่นของประเทศไทย สำหรับรายรับที่ทองถิ่นจัดเก็บ เอง ถือไดวามีสัดสวนคอนขางต่ำเมื่อเทียบกับรายรับรวม ตลอดชวงป 2543-2550 ซึ่งชี้ใหเห็นวาโครงสรางรายรับใน ปจจุบันสำหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสอดคลองกับเปาหมายในการทำใหเกิดความเปนอิสระทางการคลังและ ลดการพึ่งพิงงบประมาณจากรัฐบาลกลาง ซึ่งเห็นไดจากสัดสวนรายรับของทองถิ่นจากเงินอุดหนุนเปนแหลงรายรับที่ สำคัญอยางตอเนื่อง แมวาอาจมีแนวโนมลดลงบางในป 2546 เนื่องจากเกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐบาล ถึง กระนั้นก็ตามการลดลงดังกลาวก็ไดรับการชดเชยโดยการเพิ่มขึ้นของภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บใหและแบงใหที่มีมากขึ้น อยางมาก (ภาษีมูลคาเพิ่ม) สัดสวนของรายรับแตละประเภท แสดงใหเห็นวา รายรับที่จัดเก็บโดยรัฐบาลและเงินอุดหนุนเปนแหลง รายรับที่สำคัญที่สุดสำหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่น พบวารายรับของทองถิ่นที่มาจากภาษีที่จัดเก็บโดยรัฐบาลในป 2544 (ซึ่งเปนปแรกของการกระจายอำนาจฯ ในเชิงปฏิบัติ) จนกระทั่งถึงป 2550 ยังมีเพียงภาษีมูลคาเพิ่ม และภาษี ยานยนตและลอเลื่อนเทานั้นที่แสดงใหเห็นการเพิ่มขึ้นอยางรวดเร็วและสงผลตอสัดสวนรายรับรวมขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น ขณะที่รายรับที่จัดเก็บเองของทองถิ่นกลับมีแนวโนมลดลงเมื่อเทียบกับรายรับรวม

100.00

37.67

48,905.35

3.84

4,990.00

49.02

63,643.37

9.46

12,280.31

2544

7.36

14,410.58

2546

6.77

15,729.51

2547

6.30

17,892.47

2548

8.56

26,630.10

2549

43.63

71,342.39

3.45

5,648.48

44.71

34.99

68,556.18

3.05

5,966.09

54.61

1.97

5,581.06

54.33

3.16

9,823.47

47.79

38.11

37.39

40.50

88,594.82 106,135.98 126,013.00

2.78

6,465.46

52.34

73,100.27 106,983.16 121,666.58 154,216.03 148,707.55

8.21

13,416.18

2545

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

328,363.91

42.45

139,374.15

3.27

10,723.25

48.65

159,763.51

5.63

18,503.00

2550

หนวย: ลานบาท

100,170.56 129,819.04 163,507.33 195,916.02 232,456.37 283,825.54 311,174.12

32.41

42.41

105,036.34

32,464.24

6.01

7.87

44,546.18

6,024.74

50.18

40.83 8,271.44

50,262.16

11.40

8.88

42,887.98

11,419.42

2543

9,330.74

2542

ที่มา: กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่นและสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจฯ

รวม

4. เงินอุดหนุนตางๆ (Grants)

3.คาธรรมเนียมและอื่นๆ (Fees and Others)

2. ภาษีที่ไดรับการจัดสรร (Centrally Collected Taxes)

1. ภาษีจัดเก็บเอง (Locally Levied Taxes)

ประเภทรายรับ

ตารางที่ 5.2 แสดงประเภทรายรับองคกรปกครองสวนทองถิ่น ป พ.ศ. 2542-2550

117

118 5.3.2 สภาพปญหาดานการกระจายอำนาจและระบบการคลังทองถิ่น จากการศึกษาเชิงทฤษฎี กรณีศึกษาจากตางประเทศ และการจัดสัมนากลุมยอย (Focus Group) เรื่องมิติ ความกาวหนาการกระจายอำนาจการคลังใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นทางผูวิจัยจึงสามารถสรุปประเด็นปญหา ไดเปน 2 ประเด็นคือ ประเด็นปญหาดานโครงสรางการบริหารทางการคลัง และประเด็นปญหาดานระบบการจัดสรร รายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

1) ประเด็นปญหาดานโครงสรางการบริหารทางการคลัง •

•

•

• •

ความอิสระทางการคลังดานการกำหนดรายได (Revenues assignment) จากการศึกษา พบวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศทุกระดับยังขาดความอิสระทางการคลังซึ่งครอบคลุมถึงอำนาจใน การจัดเก็บภาษีประเภทตางในพื้นที่ แมวาการเพิ่มความอิสระจะเปนเงื่อนไขสำคัญซึ่งสงผลตอการเพิ่ม ขนาดรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ระบบการบริหารบุคลากร ที่ใชสำหรับรับผิดชอบหนาที่บริหารงบประมาณระดับทองถิ่นยังขาดความ กระตือรือรนในการทำหนาที่จัดเก็บรายและเพิ่มขนาดรายรับใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งอาจ มีผลพวงประกอบจากการขาดทักษะในการปฏิบัติงานจึงทำใหเกิดขอเปรียบเทียบการจัดเก็บรายได ทองถิ่นวามีประสิทธิภาพต่ำกวาสวนกลางอยูเสมอ ความพรอมในการถายโอนภารกิจ การกระจายอำนาจฯ ตลอดชวง 10 ปที่ผานมา หนวยงานราชการ ตางๆ ที่ตองถายโอนภารกิจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น ไมมีการเตรียมความพรอม จึงกอใหเกิด ปญหาในการถายโอนภารกิจ และการพัฒนาการกระจายอำนาจฯ ในภาพรวม ดังนั้นการขาดความ พรอมในการถายโอนภารกิจยังสงผลตอระบบการบริหารงบประมาณทั้งในสวนของหนวยงานราชการ เดิม และระบบการบริหารงบประมาณในระดับทองถิ่น โครงสรางของคณะกรรมการกระจายอำนาจฯ ซึ่งมีหนาที่ในการตั้งหลักเกณฑตางๆ ซึ่งมาจากผูมีสวน เกี่ยวของตางๆ โดยคณะกรรมการดังกลาว กลับเปนเวทีสำหรับการเจรจาและตอรองผลประโยชน มากกวาจะมุงเนนสรางหลักเกณฑที่เหมาะสมในการกระจายอำนาจฯ ขาดการศึกษาระดับความสมดุลระหวางการบริหารนโยบายการคลังระดับมหภาคและระดับทองถิ่น อยางจริงจัง กระบวนการกระจายอำนาจฯ ของไทยแมวาจะมีการวางเปาหมายเพิ่มรายไดใหกับองคกร ปกครองสวนทองถิ่นทั้งดานภาษี การเพิ่มเงินอุดหนุน อยางไรก็ดีแนวทางดังกลาวยังไมไดมีการศึกษาถึง ผลกระทบดานความสมดุลทางการคลังระหวางระดับมหภาคและระดับทองถิ่น อันอาจเกิดปญหาดาน เถียรภาพทางเศรษฐกิจไดในอนาคต

119 2) ประเด็นปญหาดานระบบการจัดสรรรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น •

• •

• •

•

เกณฑการจัดประเภทภาษีที่เหมาะสมกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับตางๆ สภาพความเปน เมืองของทองถิ่นมีผลตอขนาดการจัดเก็บตามประเภทภาษีที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่น สามารถจัด เก็บไดเอง ดังนั้น องคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่หางไกลความเจริญจึงไมสามารถขยายฐานรายไดเพิ่ม มากขึ้น ซึ่งแตกตางกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่อยูในเขตเมือง เปนผลใหเกิดความยากลำบากใน การตั้งหลักเกณฑเพื่อกำหนดประเภทภาษีที่ทองถิ่นควรทำหนาที่รับผิดชอบ เพราะการใหสิทธิ์ในการจัด เก็บภาษีประเภทหนึ่งประเภทใดอาจทำใหทองถิ่นบางแหงมีรายไดเพิ่มสูงขึ้นอยางชัดเจน ขณะเดียวกัน อาจจะไมกอใหเกิดรายไดเพิ่มขึ้นในพื้นที่อื่นๆ ปญหาดังกลาวอาจสงผลตอปญหาดานตนทุนการบริหาร จัดการอีกดวย เกณฑการจัดสรรงบประมาณ ไมสะทอนภาระหนางานภายในพื้นที่ ดังนั้นขนาดรายไดของ องคกร ปกครองสวนทองถิ่น จึงไมมีความเหมาะสมเพียงพอ อีกทั้งมีความพยายามในการแทรกแซงจาก ขาราชการฝายการเมืองทำใหการตั้งหลักเกณฑการจัดสรรฯ จึงไมเปนไปตามวัตถุประสงคที่ตั้งไวแตเดิม ปญหาเรื่องหลักเกณฑที่ใชพิจารณาจัดสรรงบประมาณ พบวา ในทางปฏิบัติแลวเกณฑการจัดสรรงบ ประมาณกลายเปนเรื่องการตอรองทางการเมืองทั้งในระดับรัฐบาลตอองคกรปกครองสวนทองถิ่น และ/ หรือระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นประเภทตางๆ ดังนั้นเกณฑการจัดสรรจึงอยูในรูปการเจรจาเพื่อ ตอรองสัดสวนรายไดจากเงินอุดหนุนรัฐบาล อีกทั้งรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งไดรับการ จัดสรรไมมีการระบุถึงวัตถุประสงคของภารกิจที่เปนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การใชจายงบ ประมาณจึงเปนในลักษณะตามความตองการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหลัก การกำหนดอัตราภาษีและฐานภาษีที่มีความเหมาะสม อนึ่งการกำหนดอัตราและฐานภาษีในปจจุบัน ยังไมสะทอนความมีประสิทธิผลในการจัดเก็บเนื่องจากปจจุบันฐานภาษีตางๆ ทั้งในระดับชาติและระดับ ทองถิ่นยังมีผูทีอยูในเกณฑภาระทางภาษีนอย อีกทั้งยังประสบปญหาดานการหลีกเลี่ยงภาษีอีกดวย ภาษีบางประเภทที่มีควรเปนหนาที่การจัดเก็บในพื้นที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังไมอยูในหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อาทิ ฐานภาษีที่จัดเก็บจากการใชทรัพยสินนั้นในพื้นที่ หรือการ แสวงหารายไดรายจากการอุปโภคบริโภคทั้งจากภาครัฐ และ/หรือเอกชนในพื้นที่ดังนั้นภาษีที่มีฐานการ จัดเก็บในลักษณะดังกลาวจึงควรอยูในความรับผิดชอบ องคกรปกครองสวนทองถิ่นตอไป ขณะที่ภาษี บางประเภทที่สวนกลางมีความเชี่ยวชาญ และมีตนทุนการจัดเก็บต่ำก็ควรเปนภาระหนาที่ของสวนราช การนั้นๆ เพื่อเปนการรักษาประสิทธิภาพและประสิทธิผลในระดับมาตรฐานเดิม ขณะเดียวกันหนวยงาน ที่มีความเชี่ยวชาญในการจัดเก็บภาษีตางๆ ควรทำหนาที่เปนพี่เลี้ยงจัดอบรมบุคลากรของ องคกร ปกครองสวนทองถิ่น เพื่อเพิ่มศักยภาพของเจาที่ของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ปญหาการจัดเก็บภาษีกับหนวยงานราชการ กลาวคือองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสามารถจัดเก็บ รายไดจากหนวยงานราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจได แมวาหนวยงานตางๆ จะเขามาดำเนินงานให บริ ก ารสาธารณะประเภทต า งๆ และได รั บ รายได จ ากในพื้ น ที่ แต ก ฎหมายในป จ จุ บั น เป ด ช อ งให

120 หนวยงานราชการ และรัฐวิสาหกิจตางๆ สามารถอุทธรณคาธรรมเนียม ภาษีตางๆ ที่อยูในความรับผิด ชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งรายไดดังกลาวหากสามารถจัดเก็บไดจะสงผลตอการเพมขนาด รายไดของทองถิ่นที่จัดเก็บเองโดยไมตองพึ่งพิงงบประมาณจากสวนกลางลงได

5.4 มิติดานการบริหารบุคคล 5.4.1 บริบทของการบริหารงานบุคคลทองถิ่น มิติของการบริหารงานยุคใหมตางไดใหน้ำหนักความสำคัญตอระบบการบริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคคล อยางไรก็ดี หากพิจารณาถึงมิติความกาวหนาในกระบวนการกระจายอำนาจในประเทศไทย มิติดานการบริหารงาน บุคคลทองถิ่น อาจกลาวไดวา เปนมิติที่มีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงคอนขางชากวามิติอื่นๆ อาทิ มิติดานการถาย โอนภารกิจ มิติดานการคลังเปนตน อยางไรก็ดี ความกาวหนาสำคัญในมิติดานการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ก็ไดเกิดความเปลี่ยนแปลงในระดับ หนึ่ง อันเปนผลจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 และกฎหมายแมบทที่เกี่ยวของ ซึ่งถือเปนความ กาวหนาในเชิงหลักการ และในเชิงโครงสรางการบริหารงานบุคคล ในประการที่หนึ่ง กรอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวของ เปนการวางหลักการบริหารงานบุคคลทองถิ่นที่ ใหความสำคัญตอหลักความเปนอิสระของทองถิ่น เพื่อมุงเนนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอำนาจในการบริหาร จัดการทรัพยากรบุคคลของตนเองมากยิ่งขึ้น ในประการที่สอง ไดเกิดการจัดโครงสรางองคกรกลางการบริหารงานบุคคลที่มุงเนนบทบาทในการกำหนด มาตรฐานกลาง หลักเกณฑและวิธีการในการบริหารงานบุคคล ทั้งนี้ ฝายทองถิ่นก็มีสวนรวมในการองคกรกลาง ดังกลาวมากยิ่งขึ้น กลาวโดยสรุป การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นของประเทศไทย จึงมีลักษณะเปน “ ระบบผสม” (Mixed System) ระหวางระบบพนักงานของหนวยการปกครองทองถิ่น กับระบบพนักงานทองถิ่นแหง ชาติ กลาวคือ องคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงจะบริหารงานบุคคลของตนเอง แตจะถูกวางกรอบ หรือ มาตรฐานโดยองคกรระดับชาติ และระดับทองถิ่นภายใตระบบพหุภาคี ซึ่งหมายถึงคณะกรรมการมาตรฐานการ บริหารสวนทองถิ่น (ก.ถ.) คณะกรรมการกลางขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่น (ก.กลาง) คณะกรรมการ ขาราชการหรือพนักงานสวนทองถิ่นระดับจังหวัด อยางไรก็ดี ความกาวหนาในมิติอื่นๆ อันเกี่ยวเนื่องกับการบริหารงานบุคคลทองถิ่นยังไมปรากฏชัดเจน โดย เฉพาะในดานระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลทองถิ่น ซึ่งยังคงปรากฏปญหาตางๆ มากมายทั้งในดานกระบวนการ ดานการพัฒนา และดานสถานภาพของบุคลากรทองถิ่น นอกไปจากนี้ การปรั บ เปลี่ ย นด า นการบริ ห ารงานบุ ค คลท อ งถิ่ น ภายหลั ง การกระจายอำนาจ ซึ่ ง มุ ง จั ด

121 โครงสรางองคกรกลาง และวางมาตรฐาน ระเบียบ วิธีปฏิบัติตางๆ ไดนำไปสูแนวโนมที่จะมุงไปสู “อาการกลายเปน ระบบราชการ” (Bureaucratization) กลาวคือ องคกรปกครองสวนทองถิ่นเองและองคกรกลางที่มีบทบาทในการ วางระเบียบวิธีปฏิบัติเอง มีแนวโนมที่จะรับเอาหลักเกณฑและวิธีปฏิบัติที่ปรากฏอยูในระบบราชการสวนกลางไปปรับ ใช แตขณะเดียวกัน ระบบการบริหารงานบุคคลทองถิ่นกลับปราศจากซึ่งกลไกอื่นๆ อันเกี่ยวเนื่องกับการบริหารงาน บุคคลดังเชนที่ระบบราชการสวนกลางมีปรากฏรองรับ ในปจจุบัน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็ไดมุงปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงาน บุคคลทองถิ่นอีกครั้ง โดยมุงปรับไปที่โครงสรางการบริหารงานบุคคลใหเกิดความเปนเอกภาพมากยิ่งขึ้น ขณะเดียว กันก็จัดใหมีโครงสรางองคกรในสวนขององคกรพิทักษระบบคุณธรรม เพื่อรองรับกับปญหาความขัดแยงและความไม เปนธรรมตางๆ ที่เกิดขึ้นระหวางพนักงานทองถิ่นกับฝายนักการเมืองทองถิ่นซึ่งทวีความรุนแรงขึ้น อาจกลาวไดวา ระบบการบริหารงานบุคคลทองถิ่นยังมีหนทางอีกยาวไกลตอการปรับปรุง พัฒนา และยก ระดับสมรรถนะของบุคลากรในภาคทองถิ่น ซึ่งจะอาศัยแตเพียงการวางหลักการทางกฎหมาย และการจัดโครงสราง องคกรกลางการบริหารงานบุคคลแตเพียงอยางเดียวไมได หากแตยังปรากฏมิติอื่นๆ สำหรับการปรับปรุงและพัฒนา อีกมากมาย

5.4.2 สภาพปญหาในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ปญหาของการบริหารงานบุคคลทองถิ่น สามารถจำแนกไดเปน 2 ดาน คือปญหาดานโครงสรางของการ บริหารงานบุคคล และดานกระบวนการบริหารงานบุคคล ดังนี้

1) ปญหาดานโครงสรางของการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลทองถิ่นที่ใหอิสระแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น แตขณะเดียวกันก็มีหนวยงานกลางใน การสรางเอกภาพ องคกรกลางดังกลาวมีหลายองคกร ซึ่งแตละองคกรตางทำหนาที่ในการสงเสริม และกำกับการ บริหารงานบุคคลทองถิ่น ทำใหเกิดความซ้ำซอนกันในการแสดงบทบาทหนาที่ เชน ความพยายามยกรางพระราช บัญญัติระเบียบขาราชการสวนทองถิ่นฉบับใหม มีทั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่น และคณะกรรมการมาตรฐานการ บริหารสวนทองถิ่น ที่เปนเจาภาพรางพระราชบัญญัติดังกลาว จึงกอใหเกิดความสับสนขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น ในแนวทางปฏิบัติ นอกจากนี้องคกรปกครองสวนทองถิ่น ยังไมไวใจองคกรกลาง เพราะสงสัยวาจะเปนชองทางที่ทำใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นถูกแทรกแซงโดยองคกรภาครัฐ และผูมีอิทธิพล

2) ปญหาดานกระบวนการบริหารงานบุคคล ปญหาดานกระบวนการบริหารงานบุคคลทองถิ่น มีปญหาที่สำคัญ ดังนี้

122 (1) อัตรากำลังคน มีไมเพียงพอกับภารกิจที่ตองรับผิดชอบ (2) การขาดความกาวหนาในอาชีพ เพราะระดับตำแหนงในองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะแตกตางกันตาม ขนาดพื้นที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กจะไมมีตำแหนงระดับสูงที่จะใหบุคลากรไดเติบโตใน สายอาชีพ (3) การโอนย า ยบุ ค ลากรทำได ย าก เพราะต อ งรอให อ งค ก รส ว นท อ งถิ่ น ที่ บุ ค คลากรจะโอนย า ย และ หนวยงานตนสังกัดเห็นชอบ กอใหเกิดปญหาบุคลากรไมกลาทำเรื่องโอนยาย หรือการมีขอครหาในการ ใชเงินเพื่อใหสามารถโอนยานได (4) บุคลากรมีความภูมิใจในการเปนบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนอย โดยบุคลากรบางคนอยาก เปนขาราชการ หรือบางคนเขาใจวาตนเองเปนบุคลากรของกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น (5) ระบบการบริหารงานบุคคลโดยรวม ไมสอดคลองกับการบริหารแบบมุงผลสัมฤทธิ์ (6) การใหอิสระองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการบริหารงานบุคคล ทำใหมีขอครหา ซึ่งสะทอนใหเห็นถึง ความไมโปรงใสในการบริหารงานบุคคล เชน การสอบบรรจุ การเลื่อนตำแหนง การโอนยาย การจาย โบนัส มีการเรียกรองผลประโยชนจากผูเกี่ยวของ หรือพนักงานสวนทองถิ่น เชน การบรรจุ การเลื่อน ตำแหนง เรียกซีละ 1 แสนบาท หรือขอครหาที่วา นักการเมืองนำระบบอุปถัมภมาใชกับการบริหารงาน บุคคล เชน ในกระบวนการบรรจุ แตงตั้ง การใหความดีความชอบ เปนตน นอกจากนี้ยังมีขอรองเรียน และการดำเนินคดีดานการบริหารงานบุคคลจำนวนมาก

5.5 มิติดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน 5.5.1 บริบทของการมีสวนรวมของภาคประชาชนในระดับทองถิ่น การมีสวนรวมของภาคประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันอาจจัดแบงออกไดเปน 2 มิติใหญๆ มิติที่หนึ่ง มิติของการมีสวนรวมอันเกิดจากผลของกฎหมาย ประกาศ ระเบียบ หนังสือเวียน และหนังสือ สั่งการ โดยภาครัฐ โดยมีความมุงหวังที่จะกระตุน และการสงเสริมเพื่อสรางเสริมบรรยากาศของการเรียนรูเรื่องการมี สวนรวมของประชาชน มิติดังกลาวนี้ ทั้งเจาหนาที่ของรัฐตางๆ สามารถกระทำการสงเสริมไดอยางไมยากนักเพราะ มักจะตั้งคนของตนเอง และประชาชนเริ่มมีการเรียนรูวาตนเองเปนองคประกอบหนึ่งที่ทำใหกิจกรรมหรืองานของ ภาครัฐสำเร็จไดอยางไมยากนัก แมวาประชาชนเหลานั้นจะเขามามีสวนรวมดวยความเกรงใจหรือเขารวมดวยความ เกรงกลัวผูนำองคกรปกครองสวนทองถิ่นของตนหรือเจาหนาที่ของฝายรัฐ โดยพวกประชาชนมีความเชื่อวาบุคคล เหลานี้จะเปนผูชวยเหลือใหพวกเขาไดรับงบประมาณ หรือความชวยเหลือในดานตางๆ โดยกิจกรรมการที่ประชาชน เขาไปมีสวนรวมอันผลของกฎหมาย ประกาศ ระเบียบ หนังสือเวียน และหนังสือสั่งการ ไดแก (1) การแตงตั้งประชาชน ผูแทนกลุม/องคกรชุมชนเปนคณะกรรมการจัดทำแผนพัฒนาทองถิ่น (2) การจัดตั้งคณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาทองถิ่น

123 (3) การเปดโอกาสใหหนวยงานราชการ เอกชน และกลุมองคกรชุมชนเขามีสวนรวมในการจัดทำแผนพัฒนา ทองถิ่น (4) การแตงตั้งคณะกรรมการประสานแผนพัฒนาทองถิ่น (5) การประชาสัมพันธแผนพัฒนาทองถิ่น (6) การประชุมประชาคมเพื่อทำแผนชุมชนและนำมาพัฒนาเปนแผนพัฒนาทองถิ่น (7) การจัดตั้งกลุม องคกรชุมชนและประชาคมเมือง ประชาคมหมูบาน/ตำบล (8) การแตงตั้งคณะกรรมการประเมินติดตามผลแผนพัฒนาทองถิ่น (9) การสรางวิธีการใหประชาชนไดรับรูโครงการและกิจกรรมขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (10) การเปดโอกาสและมีวิธีการใหประชาชน องคกรชุมชนมีสวนรวมในการริเริ่มหรือเสนอโครงการ (11) การเปดโอกาสและมีวิธีการใหประชาชน องคกรชุมชนมีสวนรวมในการใหขอมูล/แสดงความคิดเห็น เกี่ยวกับโครงการของ (12) การเปดโอกาสและมีวิธีการใหประชาชน องคกรชุมชนมีสวนรวมในการรวมดำเนินในโครงการของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น (13) การเปดโอกาสและมีวิธีการใหประชาชน องคกรชุมชนมีสวนรวมในการติดตามประเมินผลโครงการของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น (14) การประชาสัมพันธใหประชาชน องคกรชุมชนทราบขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจำป (15) การแจงใหประชาชนรับรู/รับฟงการจัดทำโครงการและกิจกรรมตามแผนพัฒนากอนมีการอนุมัติ (16) การเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมรับฟงการประชุมสภาทองถิ่น (17) การเปดโอกาสใหประชาชน กลุมองคกรชุมชนแสดงความคิดเห็นในกรประชุมสภาทองถิ่น (18) การเปดโอกาสใหประชาชนเสนอรางขอบัญญัติทองถิ่น (19) การแจงขอบัญญัติทองถิ่นที่ผานสภาใหประชาชนทราบ (20) การเปดโอกาสและสนับสนุนใหประชาชน กลุมองคกรชุมชนเขารวมเปนคณะกรรมการในกิจการสภา ทองถิ่น (21) การเผยแพรรายงานการประชุมสภาทองถิ่นใหประชาชนทราบ (22) มีการเปดเผยหรือแจงขอมูลรายรับรายจายใหประชาชนทราบ (23) การเผยแพรขอมูลเกี่ยวกับผลการดำเนินงานจัดซื้อจัดจางใหประชาชนทราบ (24) การแตงตั้งประชาชนเปนคณะกรรมการพิจารณาจัดจางจัดจาง (25) การอำนวยความสะดวกในการเสียภาษี อากร คาธรรมเนียมแกประชาชน (26) การใหขอมูลขาวสารเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษี อากร คาธรรมเนียมแกประชาชน (27) การแตงตั้งประชาชนเปนคณะกรรมการตรวจรับการจาง (28) การใหความรูแกประชาชนเกี่ยวกับบทบาทหนาที่ในการตรวจรับการจาง (29) การสนับสนุนกิจกรรมที่สงเสริมการเรียนรูและพัฒนาศักยภาพของประชาชน กลุมองคกรชุมชน

124 (30) การติดตามกิจกรรมที่เกี่ยวกับการเสริมสรางขีดความสามารถประชาชน กลุมองคกรชุมชน โดยผูนำองคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่มีวิสัยทัศนและมีความเขมแข็งทั้งในทางการเมืองและเทคนิคการ บริหารงานที่ดีมักจะสนับสนุนและใชประโยชนจากเครือขายภาคประชาชน และความเขมแข็งของชุมชน (ถาหากวา ทองถิ่นนั้นมีเงื่อนไขที่ทำใหภาคประชาชนมีความเขมแข็งอยูแลว) และการปฏิบัติตามเงื่อนไขและกฎเกณฑของภาครัฐ ที่พยายามสงเสริม และสรางมาตรฐานหลักเกณฑ และตัวชี้วัดตางๆ ขึ้น โดยผูนำองคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่ ตองการแสดงฝมือ เพื่อสรางผลงาน ชื่อเสียงขยายฐานคะแนนเสียง สรางศรัทธา ความเชื่อมั่นและผลงานของผู บริหารทองถิ่นมักจะใชวิธีการมีสวนรวมทางการเมืองใหเขาถึงจิตใจของประชาชนไปดวยอยางไมยากลำบากอะไรเลย มิติที่สอง มิติของการมีสวนรวมของภาคประชาชนโดยตรงที่เกิดขึ้นจากจิตสำนึกสาธารณะของประชาชน ตอองคกรปกครองสวนทองถิ่น ในมิตินี้ยังเกิดขึ้นในวงจำกัดมาก สืบเนื่องจากตองอาศัยเงื่อนไขที่มีความสำคัญ เชน ตองมีผูนำที่มีความเขมแข็ง ความจริงจัง เสียสละ และอุทิศเวลาใหกับการมารวมกลุมกันทำประโยชนใหกับชุมชน ตองมีสาเหตุและปจจัยกระตุนที่มีน้ำหนักเพียงพอที่จะทำใหประชาชนไดรับผลกระทบในวงกวาง มิติของการมีสวนรวมของภาคประชาชนมิตินี้เปนสิ่งที่ไมสามารถสรางเสริม หรือกระตุนใหเกิดขึ้นไดอยาง รวดเร็ว เพราะปญหาชีวิตความเปนอยู ฐานะทางเศรษฐกิจ ภาระในการทำงานในชีวิตประจำวัน และการไมเห็น ประโยชนของการมีสวนรวมทางการเมือง รวมถึงการมีวิธีคิดวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเรื่องของตัวแทน ผูนำ สมาชิกสภา เทานั้น ซึ่งมักจะสะทอนใหเห็นอยูเสมอ เชน เมื่อมีเหตุการณหรือปญหาในชุมชนเกิดขึ้น ชาวบานมักจะ คาดหวังใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเขาไปจัดการ ดูแล แกไขปญหาใหอยูเสมอๆ โดยไมไดผานกระบวนการของ พลเมืองเขมแข็งในการพยายามรวมตัวกัน รวมมือกันในการแกไขปญหาของชุมชม

5.5.2 สภาพปญหาของการมีสวนรวมของภาคประชาชน จากการศึกษาถึงสภาพการณดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน พบวา มีประเด็นปญหาสำคัญตอการ พิจารณาใน 3 ประการ ไดแก

1) ปญหาประชาชนมีสวนรวมแตเพียงในรูปแบบ จากการศึกษาพบวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นถูกกำหนดใหมีชองทางเขามามีสวนรวมมากมายหลายชอง ทางและหลายรูปแบบ แตการมีสวนรวมของประชาชนดังกลาว เปนเพียงการมีสวนรวมในเชิงรูปแบบเทานั้น ซึ่งการมี สวนรวมในเชิงรูปแบบนี้สามารถแบงพิจารณาไดเปน 2 ประเภท ไดแก (1) การมีสวนรวมในเชิงรูปแบบโดยการถูกระดมจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมามีสวนรวม กลาวคือ เขามามีสวนรวมแบบขอไปที เขามามีสวนรวมดวยความเกรงใจ (2) การเขามามีสวนรวมโดยไมเขาใจในแนวทางปฏิบัติในการมีสวนรวม เชน การเขาเปนคณะกรรมตรวจรับ การจัดซื้อจัดจาง โดยไมเขาใจวาวิธีการตรวจรับการจัดซื้อจัดจางดังกลาวตองดำเนินการอยางไร ไมมี ความรูเกี่ยวกับพัสดุที่ตรวจรับ

125 2) ปญหาประชาชนยังไมเขาใจและขาดรูปแบบการมีสวนรวมที่ทำใหประชาชนเกิดความ เปนพลเมือง (Citizenship) การมีสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบัน โดยมากเปนการมีสวนรวมแบบการ รับทราบการดำเนินการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (Inform) ซึ่งนับวาเปนการมีสวนรวมในระดับที่ต่ำเกือบจะ ที่สุด การมีสวนรวมที่แทจริงนั้น ประชาชนตองมีความสมัครใจและมีสวนในการรวมรับผิดชอบในการตัดสินใจตั้งแต การรวมกระบวนการวางแผน รวมการดำเนินกิจกรรม รวมใชประโยชนจากกิจกรรม แลรวมไดรับประโยชนจาก กิจกรรม ซึ่งรูปแบบการมีสวนรวมในปจจุบันยังไมกอใหเกิดการมีสวนรวมที่แทจริงในฐานะพลเมือง (Citizenship)

3) ปญหาจากมาตรการทางกฎหมายที่ไมเกื้อหนุนตอการมีสวนรวมของภาคประชาชน มาตรการทางกฎหมายในการมีสวนรวมของภาคประชาชนในปจจุบันยังมีชองโหวหรืออุปสรรคที่ยากจะทำให การมีสวนรวมของภาคประชาชนเกิดขึ้นไดจริง เชน กรณีการเขาชื่อเสนอรางขอบัญญัติทองถิ่นตามพระราชบัญญัติวา ดวยการเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น พ.ศ.2542 ยังมีความยุงยากและไมเหมาะกับการปฏิบัติสำหรับประชาชนใน ระดับทองถิ่น เชน ตองมีรางขอบัญญัติ ตองมีการแสดงสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนที่เขาชื่อ เปนตน นอกจากนี้ กระบวนการในการพิจารณารางขอบัญญัติของสภาทองถิ่นที่เสนอโดยประชาชนไมมีหลักเกณฑการพิจารณาที่ แนนอน สภาทองถิ่นสามารถไมรับหลักการรางขอบัญญัติดังกลาวโดยไมจำเปนตองชี้แจงวาเหตุใดจึงไมรับหลักการ เปนตน ในกรณี ข องการลงคะแนนเสี ย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท อ งถิ่ น หรื อ ผู บ ริ ห ารท อ งถิ่ น พ.ศ. 2542 ก็ เชนเดียวกัน กฎหมายไดกำหนดหลักเกณฑที่ยุงยาก ยากที่ประชาชนในระดับทองถิ่นจะดำเนินการได สงผลให ประชาชนเกิดความทอถอยที่จะเขาไปมีสวนรวมในชองทางที่กฎหมายกำหนดไวให การนำรูปแบบการมีสวนรวมใน ชองทางนี้จึงเกิดขึ้นนอย นอกจากนี้ หลักเกณฑหรือขอหาที่จะใชในการถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหาร ทองถิ่นก็ไมชัดเจน สงผลใหฝายที่แพการเลือกตั้งมักใชชองทางตามกฎหมายฉบับนี้เปนเครื่องมือทางการเมืองในการ กลั่นแกลงฝายที่ชนะการเลือกตั้ง

4) ปญหาการมีองคกรที่ทำงานสงเสริมการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนที่มี จำนวนมากในเชิงปริมาณ แตขาดคุณภาพ โดยเราจะพบวาคนในระดับตำบล หมูบาน ลวนแลวแตมีตำแหนง หนาที่ ในการทำงานในระดับหมูบาน บาง หมูบานชาวบานเปนกรรมการมากจนจำไมไดวาจะมาประชุมเรื่องอะไร ซึ่งจริงๆ แลวการมีสวนรวมทางการเมืองนั้น เปนเรื่องของมิติดานคุณภาพของการศึกษาของประชาชนและจิตสำนึกของการมีสวนรวม มากกวามิติดานกฎหมายวา จะออกกฎหมายใหเกิดการบังคับพลเมืองใหเขาไปมีสวนรวมแตเพียงอยางเดียว ในปจจุบันพบวามีหลายหนวยงาน เชน การจัดทำแผนพัฒนาทองถิ่นตองดึงมาจากแผนชุมชน ซึ่งก็ถือวามาจากประชาชนแลว แตก็ยังมีการจัดตั้งสภา องคกรชุมชน (กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย), ศูนยประสานงานองคกรชุมชน (กรมการพัฒนา

126 ชุมชน) ซึ่งตางก็มีหนาที่ในการจัดทำแผนพัฒนาชุมชนในทำนองเดียวกันอีกดวย ซึ่งแทนที่จะสงผลดีใหเกิดการตรวจ สอบความตองการของประชาชนในหลายระดับ หลายเวที แตผลในทางปฏิบัติกลับพบวาทำใหเกิดสภาวะการไมวาง วางในกันระหวางองคกรที่ทำหนาที่สงเสริมการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนในระดับทองถิ่น ซึ่งจะทำใหเกิด ปญหาตอการยกระดับและสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนอีกดวย

5.6 มิติดานการกำกับดูแล 5.6.1 บริบทของการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ในการศึกษาถึงกระบวนการกำกับดูแลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยนั้น ทำใหพบวา องคกร ปกครองสวนทองถิ่นของไทยตกอยูภายใตการกำกับดูแลจากหลากหลายภาคสวน โดยผานทางหลายชองทาง กลาว คือ การกำกับดูแลของรัฐตามกฎหมายโดยเฉพาะอยางยิ่งกฎหมายจัดตั้งขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละรูป แบบ ซึ่งการกำกับดูแลตามกฎหมายจัดตั้งนั้น กระทรวงมหาดไทยโดยผูวาราชการจังหวัดและนายอำเภอจะเปนผูใช อำนาจดังกลาว การกำกับดูแลของรัฐผานองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญตามกฎหมายเฉพาะ อาทิเชน การกำกับดูแล โดยคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการ ปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 การกำกับดูแลจากศาลปกครอง ซึ่งเปนไปตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เปนตน นอกจากการกำกับดูแลโดยรัฐผานองคกรตางๆที่กลาวมาแลวนั้น องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังตกอยูภายใต การกำกับดูแลจากสภาทองถิ่น ตามที่กฎหมายจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดกำหนดใหโครงสรางการบริหาร งานของทองถิ่นตองประกอบดวยผูบริหารและสภาทองถิ่น โดยสภาทองถิ่นเปนองคกรที่มีอำนาจในการกำกับดูแลการ ทำงานของฝายบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นๆ และประการสำคัญองคกรปกครองสวนทองถิ่นยังตองตก อยูภายใตการกำกับดูแลจากภาคประชาชนอีกดวย ทั้งนี้เปนไปตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ทั้งฉบับป พ.ศ. 2540 และ 2550 ที่ไดมีการบัญญัติเอาไว หากพิจารณาลงไปในรายละเอียดของกระบวนการกำกับดูแลที่กลาวมาขางตนนี้ จะเห็นไดวากระบวนการ กำกับดูแลที่ดำเนินการอยูนั้น เปนไปในลักษณะที่เปนการกำกับดูแลทั้ง กอน และ หลัง การกระทำขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น ลักษณะเชนนี้เอง ที่ทำใหสังเกตเห็นไดวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นถูกกำกับดูแลอยาง เครงครัดจากรัฐ นอกเหนือไปจากการะบวนการกำกับดูแลผานชองทางและองคกรตางๆที่กลาวมานี้ องคกรปกครองสวน ทองถิ่นในประเทศไทย ยังตองไดรับการตรวจสอบ (audit) การบริหารและการใชจายงบประมาณจากคณะกรรมการ ตรวจเงินแผนดินอีกดวย ทั้งนี้เปนผลที่สืบเนื่องมาจากการที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไดเล็งเห็น ถึงความสำคัญของกระบวนการตรวจสอบการใชจายงบประมาณ กอปรกับการที่สำนักงานตรวจเงินแผนดิน (เดิม) เปนเพียงกลไกหนึ่งของฝายบริหาร ทำใหสำนักงานตรวจเงินแผนดินไมสามารถทำหนาที่ในการตรวจสอบการใชจาย

127 งบประมาณของหนวยงานของรัฐไดโดยอิสระปราศจากการแทรกแซง ดังนั้น รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยจึงได บัญญัติใหมีการจัดตั้งคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินขึ้นเปนองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เพื่อทำหนาที่ในการตรวจ สอบการใชจายงบประมาณของหนวยงานตางๆของรัฐ ซึ่งครอบคุลมไปถึงการใชจายงบประมาณของสวนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองคกรปกครองสวนทองถิ่น66 และในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ก็ยังคงไวซึ่ง สถานภาพและบทบาทการทำหนาที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินในการตรวจสอบการใชจายงบประมาณของ หนวยงานตางๆของรัฐเอาไวเชนเดิม67 ดังนั้น องคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยในปจจุบัน ยังคงตองไดรับการ ตรวจสอบการใชจายงบประมาณจากคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินดวยอีกทางหนึ่ง

5.6.2 สภาพปญหาของกระบวนการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบัน จากบริบทของการกำกับดูแลที่ดำเนินอยูในปจจุบันตามที่ไดกลาวมาขางตนนี้ หากพยายามที่จะแยกแยะ เพื่อใหเห็นถึงสภาพปญหาที่ดำเนินอยูเพื่อนำไปสูการจัดทำขอเสนอแนะในเชิงนโยบายนั้น อาจกลาวโดยสรุปไดวา กระบวนการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยนับตั้งแตที่ไดมีการกระจายอำนาจสูองคกรปกครองสวน ทองถิ่นในป พ.ศ. 2540 เปนตนประสบกับปญหาตางๆ ที่สำคัญที่สามารถสรุปได ดังนี68้

1) ปญหาที่สืบเนื่องมาจากกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวของ จากการที่คณะผูวิจัยไดรับฟงถึงสภาพปญหาของการกำกับดูแลทำใหเห็นไดวา แมกระบวนการกำกับดูแล โดยรัฐ จะเปนกระบวนการที่กระทำโดยมีการบัญญัติเอาไวในกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยิ่งในพระราชบัญญัติจัดตั้ง องคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบตางๆก็ตาม แตทวาโดยสภาพขอเท็จจริงแลว การกำกับดูแลยังเปนการกำกับดูแล ตามระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติตางๆ ซึ่งปริมาณของระเบียบที่ตราขึ้นเพื่อใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นถือปฏิบัติมีเปนจำนวนมาก บางเรื่องเปนเรื่องเล็กนอย ลาสมัย และกอใหเกิดความยุงยาก ซับซอนในการ ปฏิบัติงาน ซึ่งโดยสภาพขอเท็จจริงแลวระเบียบเหลานั้นจำเปนจะตองปรับปรุง แกไข หรือยกเลิก ตามความ เหมาะสม ดวยเหตุนี้ การกำกับดูแลจึงมีลักษณะที่มีความเปนราชการอยูมากเกินไป ทำใหทำงานไดลาชา ไมตอบ สนองความตองการของประชาชนในทองถิ่น และไมสอดคลองตอหลักการกระจายอำนาจ อาทิ ระเบียบวาดวยการ จัดซื้อจัดจาง ระเบียบพัสดุ ฯลฯ 66 สถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, รางรายงานผลการศึกษาวิจัยฉบับสมบูรณ โครงการการศึกษาวิจัย รูปแบบและแนวทางการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น: กรณีศึกษาเปรียบเทียบแนวทางของตางประเทศ (รายงานการ ศึกษาวิจัยเสนอตอกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น, กันยายน 2551), น. 209.

67 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550, มาตรา 253.

68 สภาพปญหาเหลานี้ไดจาการประมวลผลการประชุมเพื่อรับฟงความคิดเห็นจากผูที่มีสวนเกี่ยวของกับการกำกับดูแลองคกรปกครอง สวนทองถิ่น ซึ่งผูเขารวมประชุมประกอบไปดวยตัวแทนจากกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น ตัวแทนขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น ตัวแทนของสำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน ตัวแทนจากผูปฏิบัติงานในสวนภูมิภาค และนักวิชาการซึ่งจัดขึ้น เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2551 ณ โรงแรมรอยัล ปริ๊นเซส ถ.หลานหลวง กรุงเทพฯ

128 นอกไปจากนี้ หากพิ จ ารณาถึ ง กระบวนการในการตรากฎหมายและระเบี ย บเหล า นั้ น จะเห็ น ได ว า กระบวนการที่เกิดขึ้น มักมีลักษณะเปนกระบวนการการบัญญัติที่ราชการสวนกลางมีบทบาทนำ โดยแทบมิไดเปด โอกาสใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งเปนผูปฏิบัติมีสวนรวม (top – down approach) ทำใหในทายที่สุดเมื่อ ระเบียบเหลานั้นตองนำไปปฏิบัติอาจไมสอดคลองกับบริบทตางๆ ภายในทองถิ่น

2) ปญหาดานบุคลากรในกระบวนการกำกับดูแล จากการรับฟงความคิดเห็นจากฝงของหนวยงานที่มีหนาที่สำคัญในกระบวนการกำกับดูแลทำใหตองยอมรับ ถึงสภาพปญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่ง นั่นคือ ปญหาการขาดแคลนบุคลากรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล ทั้งนี้ ดังที่ ไดกลาวมาแลวในสวนของบริบทในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปจจุบันวากระบวนการกำกับดูแล และตรวจสอบนั้น นอกเหนือจากกลไกราชการสวนภูมิภาคแลว ยังมีหลายองคกรที่เขาไปมีบทบาทเกี่ยวของ อาทิ คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ คณะกรรมการตรวจ เงินแผนดิน เปนตน แตทวาโดยสภาพขอเท็จจริงแลว นอกเหนือไปจากหนวยงานของจังหวัดและอำเภอ ก็นาจะมีแต เพียงสำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินเพียงหนวยงานเดียวเทานั้น ที่มีบุคลากรของตนเองที่มาปฏิบัติงานจริง ในพื้นที่ สวนหนวยงานอื่นๆ จะมิไดจัดสรรบุคลากรลงมาทำงานในพื้นที่ หนวยงานเหลานั้นจึงจำเปนตองฝากงานไว กับนายอำเภอ สำนักงานทองถิ่นอำเภอ/จังหวัด และผูวาราชการจังหวัดในการกำกับดูแลใหเปนไปตามภารกิจของ หนวยงานนั้นๆ

3) ปญหาผลประโยชนทับซอน และวัฒนธรรมทางการเมือง การบริหาร จากความเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสรางและความสัมพันธระหวางราชการสวนกลาง ภูมิภาค และ ทองถิ่น อันเปนผลสืบเนื่องมาจากบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ไดสงผลใหราชการสวนภูมิภาคมีบทบาท และงบประมาณที่ ล ดลง ดั ง จะเห็ น ได ว า ราชการส ว นภู มิ ภ าคอาจมี ง บประมาณที่ จ ำกั ด ทำให ก ารผลั ก ดั น การ ดำเนินการในหลายเรื่องใหบรรลุตามเปาหมาย ราชการสวนภูมิภาคตองอาศัยงบประมาณและความชวยเหลือจาก องคกรปกครองสวนทองถิ่น ดังนั้น เมื่อกลไกราชการสวนภูมิภาคจะตองทำหนาที่ในการกำกับดูแลองคกรปกครอง สวนทองถิ่นตามลำดับขั้น ราชการสวนภูมิภาค โดยเฉพาะอยางยิ่งนายอำเภอ และผูวาราชการจังหวัดจึงอาจเกิด ความเกรงอกเกรงใจองคกรปกครองสวนทองถิ่น และในกรณีที่เกิดปญหา และจำเปนตองใหนายอำเภอ หรือ ผูวาราชการจังหวัดใชดุลยพินิจพิจารณา สั่งการตางๆ จึงมีแนวโนมที่จะมีความโนมเอียงที่จะเขาขางองคกรปกครอง สวนทองถิ่น และอาจเกิดความไมเที่ยงธรรมในการทำหนาที่ได ซึ่งลักษณะขางตนอาจเขาขายผลประโยชนทับซอน นอกจากนั้น ในการกำกับดูแลการบริหารงานบุคคลทองถิ่น แตละจังหวัดจะมีคณะกรรมการบริหารงาน บุคคลของทองถิ่นประเภทตางๆ ซึ่งมีผูวาราชการจังหวัดเปนประธาน คณะกรรมการฯ ซึ่งโดยวัฒนธรรมในการ บริหารเทาที่ผานมาในอดีตมักใหเกียรติและยอมรับในการตัดสินใจของผูวาราชการจังหวัด จึงทำใหในการทำงานของ คณะกรรมการเหลานั้น ถูกครอบงำการตัดสินใจโดยผูวาราชการจังหวัดไปโดยปริยาย

129 4) ปญหาการแทรกแซงกระบวนการกำกับดูแลจากฝายการเมือง โดยสภาพธรรมชาติของการเมืองไทย ตองยอมรับถึงความสัมพันธเชื่อมโยงระหวางนักการเมือระดับ ชาติและทองถิ่น ที่มีลักษณะความสัมพันธที่เชื่อมโยงเปนโครงสรางแบบอุปถัมภ ซึ่งในการทำหนาที่ในการกำกับดูแล โดยเฉพาะอยางยิ่งจากกลไกภูมิภาค มีความเปนไปไดที่ผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อาจอาศัยความ สัมพันธที่ตนมีตอนักการเมืองระดับชาติ ใหกดดันและแทรกแซงการทำหนาที่ของขาราชการประจำที่มีบทบาทในการ กำกับดูแล อันไดแก ผูวาราชการจังหวัดและนายอำเภอ ซึ่งสภาพปญหาเชนนี้ ยอมสงผลใหการทำหนาที่ในการกำกับ ดูแลมีความเอนเอียง และไมเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมายและระเบียบ

5) ปญหาความออนแอของสภาทองถิ่น ดังที่ไดกลาวมาแลวในตอนตนวาการทำหนาที่ในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น ไมเพียงแต หนวยงานหรือองคกรตางๆของรัฐเทานั้น ที่มีบทบาทในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น สภาทองถิ่นเองก็ มีหนาที่ในการกำกับดูแลการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงดวย อยางไรก็ตาม โดยสภาพขอ เท็จจริงแลว จะเห็นไดวามีสภาทองถิ่นจำนวนไมนอยที่ไมสามารถแสดงบทบาทในการกำกับดูแลการทำงานของฝาย บริหาร เพราะสภาทองถิ่นบางแหงอาจมีสวนไดสวนเสียกับการบริหารงานของทองถิ่นนั้นๆ เชน สภาทองถิ่นอาจขอ ใหฝายบริหารจัดสรรงบประมาณและโครงการลงในพื้นที่ของสมาชิกสภา โดยแลกกับการอนุมัติงบประมาณ และการ ไมยื่นกระทูเพื่อตรวจสอบการทำงานของฝายบริหาร และหากในบางกรณี ที่สมาชิกสภาทองถิ่นเสียงขางมากเปนกลุม การเมืองเดียวกันกับผูบริหาร การกำกับและตรวจสอบซึ่งกันและกันก็จะยิ่งไมเกิดขึ้น

6) ปญหาขาดการมีสวนรวมของประชาชน เชนเดียวกันกับสภาทองถิ่น นอกเหนือจากการที่สภาทองถิ่นตองทำหนาที่กำกับดูแลผูบริหารขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นแลว ภาคประชาชน ก็จะตองมีบทบาทในการกำกับดูแลผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ดวยเชนเดียวกัน ดังที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ไดบัญญัติเอาไวในมาตรา 285 – 287 ให ประชาชนสามารถมีสวนรวมในการถอดถอนผูบริหารและสมาชิกสภาทองถิ่น ริเริ่มเสนอขอบัญญัติของทองถิ่น และมี สวนรวมในการแสดงความคิดเห็นตอการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นได69 แตทวาในสภาพขอเท็จจริง นั้น ภาคประชาชนกลับเขามามีสวนรวมในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นผานชองทางขางตนไมมากนัก โดยประชาชนมักจะเขามามีบทบาทก็ตอเมื่อประชาชนเหลานั้นไดรับความเสียหายจากการดำเนินการของทองถิ่นแลว และสวนใหญการเขามามีบทบาทก็จะผานในรูปของการเขารองเรียนกับนายอำเภอ หรือผูวาราชการจังหวัดใหเปนผู พิจารณาและใหความชวยเหลือเพื่อแกไขปญหาความเสียหายที่เกิดขึ้น

69 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550, มาตรา 285 - 287.

130

บทที่ 6 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ผลจากการศึกษาที่ผานมา คณะผูวิจัยจึงเห็นวา ทิศทางในอนาคตสำหรับการกระจายอำนาจและการ สงเสริมบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไทย ควรตองวางอยูบน “คุณคาหลัก” (core values) ที่สำคัญๆ ใน หลายประการ ซึ่งเปนการบูรณาการกรอบความคิดในเชิงการบริหารปกครองสมัยใหมหลายกรอบความคิดเขาดวยกัน ทั้งในเรื่อง “การจัดการภาครัฐแนวใหม” (New Public Management) เรื่อง “การบริหารปกครองตามหลักการ ประชาธิ ป ไตย” (Democratic Governance) และในเรื่ อ ง “หลั ก ธรรมาภิ บ าลท อ งถิ่ น ” (Local Good Governance) ดังตอไปนี้

แผนภาพที่ 6.1 ทิศทางในอนาคตสำหรับการกระจายอำนาจและการสงเสริมบทบาทขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นไทย

131 1) หลักความทันสมัย (Modernization) กลาวคือ ทิศทางในอนาคตสำหรับการกระจายอำนาจไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยคงมิใชแตเพียงการ เพิ่มพูนบทบาทและอำนาจหนาที่แตเพียงเทานั้น หากแตตองขับเคลื่อนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยนั้นมีความ ทันสมัยทั้งในเชิงองคกรและระบบการบริหารจัดการ เนื่องจากประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการจัดทำบริการ สาธารณะตางๆ แกประชาชนในชุมชนทองถิ่นนั้น จะเกิดขึ้นมิไดหากปราศจากซึ่งการจัดองคการที่ดี และการมีระบบ บริหารจัดการภายในที่มีสมรรถนะสูง ดังนั้น กระบวนการกระจายอำนาจที่จะเกิดขึ้นตอไปในอนาคต จึงตองใหความ สำคัญกับปจจัยในเชิงองคกรและการจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนสำคัญ ทั้งในดานโครงสรางภายใน ดานกระบวนการวางแผน ดานการบริหารการคลังและงบประมาณ ดานการบริหารทรัพยากรมนุษย เปนตน นอกจากนี้ หลักความทันสมัยยังครอบคลุมถึง “รูปแบบการจัดหา/จัดทำบริการสาธารณะ” (mode of public services) ดวย กลาวคือ การจัดทำ/จัดหาบริการสาธารณะระดับทองถิ่นจะตองมีทางเลือกที่หลากหลายโดยคำนึงถึง ความสำเร็จของการดำเนินภารกิจเปนสำคัญ มิใชยึดถือตัวองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนผูจัดทำบริการแตเพียงผู เดียว

2) หลักสมรรถนะทางการบริหารจัดการ (Competency) กลาวคือ กระบวนการบริหารงานภายในและการจัดทำ/จัดหาบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นในอนาคตนั้น จะทวีความสลับซับซอนมากยิ่งขึ้นอันเนื่องมาจากการขยายบทบาทภารกิจของทองถิ่นจากการ ถายโอนหนาที่ และการขยายบทบาทอันเกิดจากปญหาและความตองการใหมๆ ของสังคม จึงมีความจำเปนที่จะตอง ทำใหระบบบริหารงานของทองถิ่นมีความสามารถดานการบริหารจัดการมากยิ่งขึ้น กลาวคือ ในดานหนึ่งแลว บุคลากรของทองถิ่นเองจะตองพัฒนาไปสู “ความเปนวิชาชีพ” ที่เนนหนักความชำนาญเฉพาะดานมากขึ้น อาทิ ความเชี่ยวชาญดานการจัดการศึกษา ดานสวัสดิการสังคม ดานการคลัง เปนตน ขณะที่ในอีกดานหนึ่ง การจัดทำ/ จัดหาบริการสาธารณะก็ตองมีอาศัยความรูความเชี่ยวชาญเฉพาะและความรูความเชี่ยวชาญในเชิงการบริหารจัดการ ในการดำเนินภารกิจ ดังนั้น หากทองถิ่นไมอาจจะดำเนินภารกิจดวยตนเองเนื่องจากขาดความเชี่ยวชาญดังกลาว ก็ ตองสงเสริมใหทองถิ่นสามารถแสวงหาแนวทางอื่นๆ ในการจัดทำ/จัดหาบริการสาธารณะได อาทิ การวาจางเอกชน (contracting out) การรวมมือกับภาคเอกชน (public-private partnership) หรือแมแตการมอบใหราชการสวน กลางหรือรวมมือกับราชการสวนการในการจัดทำบริการสาธารณะ เปนตน

3) หลักความรับผิดชอบ (Responsibility) กลาวคือ ในฐานะที่เปนองคกรทางปกครองตามหลักการประชาธิปไตย องคกรปกครองสวนทองถิ่นจำเปนจะ ตองดำเนินงานโดยรับผิดชอบตอหลักกฎหมาย และตอประชาชนในชุมชนทองถิ่น กระนั้นก็ดี ความรับผิดชอบตอ หลักกฎหมายนั้นก็ปรากฏองคกรผูกำกับดูแล (อาทิ กระทรวงมหาดไทย ผูวาราชการจังหวัด และนายอำเภอ) ใช อำนาจดังกลาวอยูแลว ขณะเดียวกันความรับผิดชอบตอประชาชนในทองถิ่น ก็ปรากฏชองทางการมีสวนรวมและการ

132 ตรวจสอบจากประชาชนทั้งโดยกลไกการเลือกตั้ง และการเขารวมในลักษณะอื่นๆ ตามที่มีบทบัญญัติในกฎหมาย (อาทิ การเขาชื่อถอดถอนผูบริหารและสมาชิกสภาทองถิ่น การเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น เปนตน) อยางไรก็ดี หลักความรับผิดชอบนี้ ยังขยายหลักการครอบคลุมถึงแนวคิดเรื่อง ความรับผิดชอบตอผูเสียภาษีดวย กลาวคือ จำเปนจะตองสรางกลไกใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความรับผิดชอบตอการใชจายในการดำเนินภารกิจของตน เปนกลไกที่จะทำใหทองถิ่นตระหนักถึงสถานภาพของตนวา มิใชเปนเพียงหนวยจัดทำบริการที่ไมตองคำนึงถึงแหลงที่ มาของรายไดและผูรับบริการ หากแตตองตระหนักถึง “ความคุมคา” ของการใชจาย และตระหนักถึง “ความ ตองการ” ของประชาชนในฐานะผูเสียภาษีเปนสำคัญ กลาวในอีกแงหนึ่ง ก็คือการสรางกลไกใหเกิดความสัมพันธ ระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นและประชาชนในชุมชนทองถิ่นในลักษณะ “ผูใหบริการ-ลูกคา” นั่นเอง

4) หลักความโปรงใส (Transparency) กลาวคือ ความเปนองคกรทางปกครองตามหลักประชาธิปไตยจำเปนอยางยิ่งจะตองใหความสำคัญตอความ โปรงใสในการดำเนินกิจการตางๆ ของตน โดยเฉพาะอยางยิ่งความโปรงใสตอประชาชนในชุมชนทองถิ่น ในแงนี้ การ กระจายอำนาจที่จะดำเนินตอไป จะตองสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนองคกรที่ “เปดเผย” และ “เขาถึง ได” กลาวคือ ในดานหนึ่งแลว องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองเปนองคกรเริ่มตนที่ริเริ่มจัดทำและเผยแพรขอมูล ขาวสารเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมตางๆ ของตนตอสาธารณะใหมากที่สุด ในอีกดานหนึ่ง องคกรปกครองสวน ทองถิ่นก็จะตองมีลักษณะเปนองคกรเปดและเขาถึงไดงายโดยประชาชน การเขาถึงไดดังกลาวนี้ มิไดจำกัดเฉพาะการ เขาถึงขอมูลขาวสารภายในองคกร หากแตหมายรวมถึงการจัดสภาพแวดลอมองคกรที่รวมเปนหนึ่งกับชุมชนทองถิ่น ใหประชาชนสามารถเดินเขา-ออกไดโดยงาย สามารถเขารวมรับรูรับฟงการดำเนินงานของทองถิ่นไดโดยสะดวก

5) หลักการมีสวนรวม (Participation) กลาวคือ หัวใจสำคัญของความเปนองคกรทางปกครองตามหลักประชาธิปไตยไดแกการมีสวนรวมของชุมชน ทองถิ่น ทั้งนี้ การมีสวนรวมอาจพิจารณาแยกออกเปน 2 ดานไดแก การมีสวนรวมในเชิงของการตรวจสอบ และการ มีสวนรวมในการดำเนินกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น หากพิจารณาจากกระบวนการกระจายอำนาจที่ผาน มาและขอกำหนดทางกฎหมายที่ดำรงอยู จะพบวา การมีสวนรวมในเชิงตรวจสอบไดถูกใหน้ำหนักความสำคัญ คอนขางมาก ซึ่งการกระจายอำนาจที่จะดำเนินไปในอนาคตก็จะตองใหความสำคัญตอไป และสงเสริมกลไกการมีสวน รวมในเชิงตรวจสอบใหเขมแข็งยิ่งขึ้น อยางไรก็ดี การมีสวนรวมในอีกลักษณะหนึ่ง นั่นคือ การเขารวมของชุมชน ทองถิ่นในการดำเนินงานตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จะเปนมิติหนึ่งที่ตองใหความสำคัญมากกวาใน ปจจุบัน จะตองสรางกลไกที่เกื้อหนุนใหประชาชนในทองถิ่นสามารถเขารวม ขณะเดียวกันก็เกิด “ความรับผิดชอบ” ตอกิจกรรมสาธารณะในระดับทองถิ่นดวย บทบาทการมีสวนรวมในลักษณะนี้จึงมิใชเพียงการใหขอคิดเห็น เขารวมรับ ฟง หรือการเขาไปตรวจสอบ แตประชาชนจะตองมีชองทางในการเขารวมในฐานะผูจัดทำ/จัดหาบริการสาธารณะ ดวย

133 คณะผูวิจัยเห็นวา กรอบคุณคาหลักทั้ง 5 ประการในขางตน ควรจะเปนชุดความคิดหลักสำหรับการ กำหนดทิศทางของการกระจายอำนาจและการเพิ่มพูนสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในอนาคต ทั้งนี้ การ จะขับเคลื่อนไปตามหลักคุณคาดังกลาว คณะผูวิจัยจึงไดศึกษาและพิจารณาถึงทางเลือกตางๆ ในเชิงนโยบาย ตลอด จนยุทธศาสตรขับเคลื่อนเพื่อมุงสูทิศทางดังกลาว ทั้งนี้ ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายและยุทธศาสตรที่ไดจัดทำนั้น จะ มุงเนนและใหความสำคัญตอวิธีการใน 2 แนวทาง ไดแก

1) การสรางเสริมปจจัยเกื้อหนุน (Enabling) กลาวคือ ความสำเร็จหรือลมเหลวของการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตรนั้น จำเปนอยางยิ่งที่จะตองให ความสำคัญตอสภาพแวดลอมที่อยูรอบระบบการปกครองสวนทองถิ่น ดวยเหตุนี้ ขอเสนอตางๆ ที่จะไดจัดทำ จึงให ความสำคัญตอการสรางปจจัยเงื่อนไขที่เกื้อหนุนตอกระบวนการกระจายอำนาจและการเพิ่มพูนสมรรถนะขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นเปนสำคัญ แกนหลักของขอเสนอจึงมุงพิจารณาถึงปจจัยแวดลอมที่ “สามารถจัดการได” เปน สำคัญในเบื้องแรก และทำใหปจจัยเหลานี้มีลักษณะเกื้อหนุน ทั้งนี้ ปจจัยแวดลอมที่สำคัญก็ไดแก บริบทในเชิงสถาบัน ที่เกี่ยวของกับการกระจายอำนาจและการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั่นเอง รูปธรรมของปจจัย ดังกลาว ไดแก • กฎหมาย/ระเบียบตางๆ ที่เกี่ยวของ • โครงสรางและความสัมพันธในเชิงสถาบัน (โดยเฉพาะอยางยิ่งการจัดความสัมพันธระหวางสวนกลางกับ ทองถิ่น) • บทบาทและอำนาจหนาที่ขององคกรที่เกี่ยวของ (อาทิ กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น สำนักงานคณะ กรรมการการกระจายอำนาจฯ รวมถึงองคกรกลางดานการบริหารงานบุคคลทองถิ่น เปนตน)

2) การเพิ่มพูนอำนาจ (Empowering) กลาวคือ นอกเหนือจากการจัดทำขอเสนอที่มุงเสริมสรางปจจัยเกื้อหนุนแลว คณะผูวิจัยเห็นวา บทบาทและ ความสามารถขององคกรที่เกี่ยวของทั้งในทางตรงและในทางออมกับกระบวนการกระจายอำนาจและการเสริมสราง สมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นก็ถือวามีความสำคัญยิ่งยวด ดวยเหตุนี้ ทิศทางของขอเสนอที่จะไดจัดทำจึง มุงเนนการเพิ่มพูนอำนาจใหแกองคกรดังกลาว กลาวในอีกแงหนึ่งก็คือ การเสริมสรางใหองคกรที่เกี่ยวของนั้น “ทำงาน” โดยการเพิ่มพูนบทบาทและความสามารถทั้งในดานอำนาจหนาที่ ทรัพยากรทางการบริหาร และความ สามารถดานการบริหารจัดการ ทั้งนี้ นอกจากจะตองกำหนดใหมีองคกรที่เปน “เจาภาพ” เพื่อรับผิดชอบภารกิจ ตางๆ อยางชัดเจนแลว ก็ตองเสริมสรางใหองคกรเหลานี้สามารถแสดงบทบาทของตนไดอยางชัดเจนเปนรูปธรรมดวย สำหรับแนวทางการเพิ่มพูนอำนาจนี้ จะมุงไปยังองคกรใน 2 ลักษณะ ไดแก องคกรที่มีบทบาทเกี่ยวของในภาพรวม (อาทิ กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น และสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ) และองคกรที่มีบทบาท เฉพาะดาน (อาทิ คณะกรรมการกลางการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น สมาคมตางๆ ขององคกรและบุคลากร

134 ทองถิ่น องคกรที่เกี่ยวของกับการใชอำนาจกำกับดูแล เปนตน) ภายใตกรอบแนวคิดในเชิงคุณคาและในเชิงหลักการขางตน คณะผูวิจัยไดพัฒนาไปสูขอเสนอแนะในเชิง นโยบาย ยุทธศาสตร และมาตรการในทางปฏิบัติตางๆ เพื่อใหประกอบการพิจารณาปรับปรุงกระบวนการกระจาย อำนาจและเสริมสรางสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยจะแยกพิจารณาออกเปนมิติตางๆ ในทั้ง 6 มิติ ของการศึกษา ดังตอไปนี้

135

6.1 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการจัดโครงสราง

136 6.1 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายเพื่อการแกไขปรับปรุงการจัดโครงสรางขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นไทย จากสภาพปญหาที่เกิดขึ้นเกี่ยวกับการจัดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยดังที่ได กลาวมาขางตนนี้ ทำใหเห็นวาการจัดทำขอเสนอแนะเพื่อปรับปรุงการจัดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ไทยนั้นมีความจำเปนที่จะตองดำเนินการในหลายมิติไปพรอมกัน เพื่อใหการปรับปรุงสัมฤทธิ์ผล โดยขอเสนอแนะเพื่อ ใหมีการปรับปรุงการจัดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยในมิติตางๆ มีดังตอไปนี้

6.1.1 วิสัยทัศน การปรับโครงสรางและรูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดความสอดคลองกับขนาดพื้นที่และ ภารกิจ โดยมุงเนนการเพิ่มพูนศักยภาพในการดำเนินภารกิจและเกื้อหนุนตอการมีสวนรวมของประชาชนเปนสำคัญ

6.1.2 ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ยุทธศาสตรการปรับปรุงโครงสรางภายในเพื่อพัฒนาพัฒนาศักยภาพของสภาทองถิ่น และ เกื้อหนุนตอการมีสวนรวมของประชาชน ยุทธศาสตรที่ 2 ยุทธศาสตรการสงเสริมศักยภาพองคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กในการดำเนินภารกิจ หนาที่ และการปรับโครงสรางไปสูจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดใหญหรือองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูป แบบพิเศษ ยุทธศาสตรที่ 3 ยุทธศาสตรเพื่อการปรับโครงสรางและรูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไปสูโครงสราง และรูปแบบใหมๆ ไดอยางยืดหยุนและสอดคลองกับสภาพความเปลี่ยนแปลงในเชิงภารกิจหนาที่ และสภาพแวดลอม ทางเศรษฐกิจ-สังคม

6.1.3 เปาประสงค (1) เพื่อเพิ่มบทบาทและศักยภาพของสภาทองถิ่นใหทำหนาที่ในการตรวจสอบและถวงดุลการทำงานของ ฝายบริหารทองถิ่นใหมากขึ้น (2) เพือ่ เกือ้ หนุนใหประชาชนสามารถเขาถึงและมีสว นรวมในกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิน่ มากยิง่ ขึน้ (3) เพื่อเพิ่มพูนศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กในการดำเนินภารกิจหนาที่ไดอยางมี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล

137 (4) เพื่อปรับปรุงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีขนาดที่เหมาะสมกับสภาพพื้นที่และภารกิจ

6.1.4 กลยุทธ กลยุทธที่จะนำมาใชในการปรับปรุงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหโครงสรางขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นสามารถพัฒนาไปไดตามเปาประสงคหมายนั้น สามารถดำเนินการไดดังนี้

1) ระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป) มุงเนนยุทธศาสตรการปรับปรุงโครงสรางภายในเพื่อพัฒนาพัฒนาศักยภาพของสภาทองถิ่นใหมีบทบาทที่ เขมแข็งยิ่งขึ้น รวมถึงการปรับโครงสรางภายในบางประการใหเกื้อหนุนตอการมีสวนรวมของประชาชน อีกทั้ง ยัง ประกอบดวยมาตรการเชิงกฎหมายที่มุงเนนการแกไขปญหาดานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็ก โดยใหมีมาตรการดังนี้ (1) การปรับปรุงพระราชบัญญัติเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อเพิ่มและขยายเวลาของสมัย ประชุมสภาทองถิ่นใหมากขึ้นและยาวนานขึ้น ไดแก การแกไขใหสภาองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกรูป แบบมีสมัยประชุมปละ 4 สมัย สมัยละไมเกิน 30 วัน (2) การปรับปรุงพระราชบัญญัติเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหสภาทองถิ่นหรือคณะกรรมการ วิสามัญทองถิ่นทำหนาที่ตรวจสอบภายใน (3) การปรับปรุงพระราชบัญญัติเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหสภาทองถิ่นมีองคกรหรือบุคลากร ของตนเองเพื่อรองรับกิจการสภาทองถิ่นที่จะเพิ่มมากขึ้น (ยกเวนกรณีขององคการบริหารสวนตำบล) (4) การสรางแนวปฏิบัติโดยการแนะนำใหองคการบริหารสวนจังหวัดแตงตั้งใหมีสมาชิกสภาทองถิ่นชั้นลาง มาดำรงตำแหนงในคณะกรรมการวิสามัญขององคการบริหารสวนจังหวัด มาตรการนี้ดำเนินการไดทันที เพราะไมตองแกไขกฎหมาย สามารถใชชองทางพระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ.2540 มาตรา 33 ที่กำหนดใหสภาองคการบริหารสวนจังหวัด “มีอำนาจเลือกบุคคลซึ่งมิไดเปนสมาชิกองคการ บริหารสวนจังหวัดรวมเปนคณะกรรมการวิสามัญเพื่อกระทำกิจการหรือพิจารณาสอบสวนเรื่องใดๆ ใน วงงานของสภาองคการบริหารสวนจังหวัด” 70 (5) การสรางแนวปฏิบัติโดยการแนะนำใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกรูปแบบแตงตั้งประชาชนเปนคณะ กรรมาธิการวิสามัญใหมากขึ้น กรณีขององคการบริหารสวนจังหวัดอาจทำการแตงตั้งคณะกรรมการ วิสามัญประจำอำเภอ กรณีของเทศบาลอาจแตงตั้งคณะกรรมการวิสามัญประจำชุมชน และกรณีของ องคการบริหารสวนตำบลอาจแตงตั้งคณะกรรมการวิสามัญประจำหมูบาน (6) การปรับปรุงพระราชบัญญัติเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อกำหนดอำนาจหนาที่ของคณะ 70

พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ.2540, มาตรา 33.

138 กรรมการวิสามัญขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ตั้งขึ้น รวมถึงความสัมพันธของคณะกรรมการ วิสามัญทองถิ่นกับฝายบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย (7) การใหมีคูมือสำหรับประชาชนในการเขาไปมีสวนรวมในการตรวจสอบและบริหารงานในองคกรปกครอง สวนทองถิ่น (8) การใหมีสถาบันหรือองคกรหรือผูรับผิดชอบเพื่อทำหนาที่ฝกอบรมใหความรูประชาชนในชุมชน เกี่ยวกับ บทบาทที่ประชาชนควรมีเมื่อตองทำหนาที่ในฐานะกรรมการวิสามัญของทองถิ่น หรือการมีสวนรวมใน การตรวจสอบหรือรวมบริหารงานในองคกรปกครองสวนทองถิ่น (9) การตราพระราชบัญญัติเพื่อใหมีมาตรฐาน ชองทาง รูปแบบการเขาไปมีสวนรวมของประชาชนในองคกร ปกครองสวนทองถิ่น (10) การปรับปรุงพระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.2537 เพื่อลดขนาดของสภา องคการบริหารสวนตำบล โดยแกไขใหองคการบริหารสวนตำบลประกอบดวยสมาชิกสภาหมูบานละ 1 คน (11) การปรับปรุงพระราชบัญญัติเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อยกเลิกการกำหนดใหนายก องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถดำรงตำแหนงไดเพียง 2 วาระติดตอ

2) ระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป) เปนระยะที่มุงเนนยุทธศาสตรการสงเสริมศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยเฉพาะทองถิ่นขนาด เล็กใหมีความสามารถในการดำเนินภารกิจหนาที่ไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลผานเครื่องมือตางๆ ทั้งใน ดานการทำงานรวมกัน และการปรับโครงสรางในลักษณะของการยุบรวม อีกทั้ง ยังมีมาตรการสงเสริมใหเกิดองคกร ปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษในพื้นที่ที่มีความเหมาะสม ทั้งนี้ มาตรการระยะกลาง มีดังตอไปนี้ (1) การเพิ่มศักยภาพในการดำเนินภารกิจรวมกันในการจัดทำบริการสาธารณะขององคกรปกครองทองถิ่น ขนาดเล็ก โดยมีมาตรการ ดังนี้ (1.1) มาตรการในเชิงบังคับ โดยการกำหนดบทบัญญัติทางกฎหมายเพื่อบังคับใหองคการบริหารสวนตำบล ขนาดเล็ก ตองดำเนินงานภารกิจรวมกันใน 2 ภารกิจ คือ • การปองกันและบรรเทาสาธารณภัย • การกำจัดมูลฝอย สิ่งปฏิกูลและน้ำเสีย (1.2) มาตรการในเชิงจูงใจ โดยใชมาตรการในรูปของเงินอุดหนุน ไดแก หากองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตั้งแต 2 แหงขึ้นไป มีการดำเนินการรวมกันในภารกิจใด รัฐควรจัดสรรเงินอุดหนุนเพื่อสนับสนุนการดำเนินการ ภารกิจนั้นรอยละ 20 ของงบประมาณดำเนินการที่ใชจายในรอบปงบประมาณในโครงการนั้นอยางตอเนื่องเปนระยะ เวลา 3 ป จากนั้นจึงคอยๆ ปรับลดเงินอุดหนุนลงรอยละ 5 ตั้งแตรอบปงบประมาณที่ 4 เปนตนไปจนกระทั่งไม จำเปนตองจัดสรรเงินอุดหนุนอีกตอไป

139 (1.3) มาตรการในเชิงเกื้อหนุน ไดแก การกำหนดขอบัญญัติทางกฎหมายที่เอื้อใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นมีชองทางที่หลากหลายรูปแบบในการดำเนินการรวมกันเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะ โดยการตราขอ กฎหมายที่เปดกวางใหทองถิ่นสามารถริเริ่มและเลือกใชรูปแบบการจัดทำบริการรวมกันไดโดยงาย ทั้งนี้ รูปแบบของ ความรวมมือที่ขอบัญญัติทางกฎหมายกำหนดใหทองถิ่นกระทำได ไดแก • การจัดทำขอตกลงรวมกันในการจัดทำบริการสาธารณะ (MOU) • การรวมกันจัดตั้งสหการ • การรวมกันจัดตั้งองคการมหาชน (2) ริเริ่มการปรับโครงสรางขององคการบริหารสวนตำบลขนาดเล็กใหมีขนาดและศักยภาพที่เหมาะสมโดย อาศัยมาตรการการยุบรวมองคการบริหารสวนตำบลขนาดเล็กเขาไวดวยกันและยกฐานะเปนเทศบาลตำบล ทั้งนี้ มาตรการดังกลาว ใหเปนมาตรการในเชิงสมัครใจโดยอาศัยการจูงใจในรูปของเงินอุดหนุนที่เรียกวา “เงินอุดหนุน พิเศษเพื่อสงเสริมการยุบรวมองคกรปกครองสวนทองถิ่น” (3) การจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษขนาดใหญ ไดแก การเปลี่ยนแปลงฐานะจังหวัดหรือ พื้นที่ที่มีความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ เชน จังหวัดภูเก็ต เกาะสมุย เพื่อใหเกิดการ บูรณาการการดำเนินงานภายในพื้นที่

3) ระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป) สำหรับยุทธศาสตรระยะยาว เปนยุทธศาสตรเพื่อการปรับโครงสรางในรูปของการยุบรวมไปสูการจัดตั้ง องคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดใหญ และการพัฒนาใหเกิดโครงสรางใหมๆ ในระดับภาคเพื่อรองรับภารกิจในเชิง ยุทธศาสตร รวมถึงการปรับโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดความหลากหลาย ทั้งนี้ มี มาตรการดังตอไปนี้ (1) ดำเนินการยุบรวมองคการบริหารสวนตำบลและยกฐานะเปนเทศบาลตำบลทั้งหมด (2) การจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบใหมไดแก “สภาภาค” ซึ่งเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่น ขนาดใหญครอบคลุมองคการบริหารสวนจังหวัดหลายแหง เปนทองถิ่นแบบ 3 ชั้น เพื่อบูรณาการการ พัฒนาทองถิ่นระดับภูมิภาค (3) การพัฒนาชองทางเพื่อเปดโอกาสใหประชาชนในแตละทองถิ่นสามารถแสวงหามติรวมกันในการเลือก รูปแบบโครงสรางภายในที่เหมาะสมกับชุมชนของตัวเอง

140 ตารางที่ 6.1. สรุปขอเสนอแนะดานการปรับปรุงการจัดโครงสราง ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรเพื่อการแกไขปรับปรุงการจัดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น วิสัยทัศน การปรับโครงสรางและรูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดความสอดคลองกับขนาดพื้นที่และภารกิจ โดยมุงเนนการเพิ่มพูน ศักยภาพในการดำเนินภารกิจและเกื้อหนุนตอการมีสวนรวมของประชาชนเปนสำคัญ ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ยุทธศาสตรการปรับปรุงโครงสรางภายในเพื่อพัฒนาพัฒนาศักยภาพของสภาทองถิ่น และเกื้อหนุนตอการมีสวนรวม ของประชาชน ยุทธศาสตรที่ 2 ยุทธศาสตรการสงเสริมศักยภาพองคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กในการดำเนินภารกิจหนาที่ และการปรับ โครงสรางไปสูจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดใหญหรือองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ ยุทธศาสตรที่ 3 ยุทธศาสตรเพื่อการปรับโครงสรางและรูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไปสูโครงสรางและรูปแบบใหมๆ ได อยางยืดหยุนและสอดคลองกับสภาพความเปลี่ยนแปลงในเชิงภารกิจหนาที่ และสภาพแวดลอมทางเศรษฐกิจ-สังคม เปาประสงค เพื่อเพิ่มบทบาทและศักยภาพของสภาทองถิ่นใหทำหนาที่ในการตรวจสอบและถวงดุลการทำงานของฝายบริหารทองถิ่นใหมากขึ้น เพื่อเกื้อหนุนใหประชาชนสามารถเขาถึงและมีสวนรวมในกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมากยิ่งขึ้น เพื่อเพิ่มพูนศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กในการดำเนินภารกิจหนาที่ไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพื่อปรับปรุงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีขนาดที่เหมาะสมกับสภาพพื้นที่และภารกิจ 1. การปรับปรุงโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 2. การใหมีหนวยงานรองรับกิจการของสภาทองถิ่นโดยตรง กลยุทธระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1 – 3 ป)

3. ให อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ทุ ก รู ป แบบแต ง ตั้ ง ประชาชนเป น คณะ กรรมาธิการวิสามัญใหมากขึ้น 4. การสรางความพรอมของประชาชนในการเขาไปมีสวนรวมในกิจการของ สภาทองถิ่น

กลยุทธระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป)

1. การสงเสริมการทำงานรวมกันขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 2. การสงเสริมการยุบรวม อบต.

3. การสงเสริมการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถนรูปแบบพิเศษ 1. การยุบรวม อบต.และยกฐานะเปนเทศบาลตำบลทั้งหมด

กลยุทธระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป)

2. การจัดตั้งสภาภาค 3. การพัฒนาชองทางใหประชาชนในทองถิ่นเลือกรูปแบบโครงสรางภายในที่ เหมาะสมกับทองถิ่นตนเอง

141

6.2 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการถายโอน และการจัดภารกิจหนาที่

142 6.2 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ขององคกร 6.2.1 ปกครองสวนทองถิ่นกรอบแนวคิด เมื่อพิจารณาจากขอคนพบ ประเด็นปญหาสำคัญ และผลจากการระดมความคิดเห็นที่ไดจัดทำ คณะผูวิจัย เห็นวา กรอบขอเสนอแนะในเชิงนโยบายนั้นสามารถแยกพิจารณาออกเปน 2 มิติ ไดแก

1) มิติดานการถายโอนภารกิจหนาที่ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น สำหรับมิติดานการถายโอนภารกิจหนาที่ คณะผูวิจัยเห็นวากระบวนการถายโอนที่ไดดำเนินมาและที่ กำลังจัดทำอยูในปจจุบันจะตองเดินหนาตอไปตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ. 2542 อยางไรก็ดี โดยสภาพปญหาดานการถายโอนที่ปรากฏ จึงมีความจำเปนจะตองดำเนินการปรับปรุงระบบการถายโอน ในมิติตางๆ ใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลกวาที่เปนอยูในปจจุบัน ทั้งมี มีประเด็นของขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ประกอบการพิจารณา ดังนี้

1.1) ขอเสนอเพื่อการปรับปรุงหลักเกณฑ และกระบวนการในการถายโอน ขอเสนอในดานนี้มุงหมายใหเกิดผลในทางปฏิบัติดังที่ไดกำหนดไวในแผนการกระจายอำนาจฯ ขณะ เดียวกันก็เพื่อทำใหภารกิจที่ถายโอนไปนั้นมีความสอดคลองกับศักยภาพและความสามารถขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นใหสามารถดำเนินการจัดทำภารกิจที่ไดรับมอบหมายไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทั้งนี้ ขอเสนอ เพื่อประกอบการพิจารณามี 2 ประการ ไดแก (1) หลักเกณฑและกระบวนการถายโอนภารกิจหนาที่ จะตองยึดตามหลักที่ปรากฏในพระราชบัญญัติแผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ. 2542 รวมถึงแผนแมบทและแผนปฏิบัติการดานการกระจาย อำนาจอยางเครงครัด (2) หลักเกณฑในการถายโอนควรจะเพิ่มหลักการแบงอำนาจหนาที่ในระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหเกิดความสอดคลองระหวางขนาดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและขอบขายของภารกิจหนาที่ ทั้งนี้ หลักเกณฑที่จะใชจัดแบงมี 2 ประการ ไดแก • หลักการแบงภารกิจตามลำดับชั้นความสามารถในการแกปญหาของทองถิ่น – องคกรปกครอง สวนทองถิ่นที่อยูใกลชิดกับประชาชนมากที่สุดเปนผูจัดบริการสาธารณะในเรื่องนั้นกอนตามความ สามารถ • หลักการดำเนินงานใหบริการสาธารณะรวมกันโดยใหสิทธิองคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับ เดียวกัน และ/หรือ ตางระดับสามารถดำเนินการรวมกัน เปนขอกำหนดเพิ่มเติมในบางภารกิจที่มีการ ถายโอน กลาวคือ นอกเหนือจากการแบงภารกิจที่ยึดตามลำดับชั้นความสามารถแลว ในบางภารกิจที่

143 ตองอาศัยศักยภาพในการใหบริการสูง จำเปนตองกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยเฉพาะ องคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็ก ดำเนินงานรวมกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นขางเคียงอื่น ๆ ทั้งนี้ ในเชิงเศรษฐศาสตร ขอดีของการใหสิทธิในการดำเนินงานรวมกัน ทำใหเกิดการประหยัดตอขนาด (economies of scale) คือตนทุนโดยเฉลี่ยในการจัดทำภารกิจลดลง เมื่อมีการขยายขนาดของการให บริการหรือขนาดของภารกิจ รวมทั้งการดำเนินงานรวมกันระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น ยังทำให เกิดประสิทธิภาพในการใหบริการสาธารณะที่ดีขึ้น นอกจากนั้น การดำเนินงานรวมกันสามารถลด ตนทุนดานเวลาที่จะตองใชเพื่อปรับปรุงระเบียบการจัดโครงสรางการบริหารงานและลำดับชั้นของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นใหม ซึ่งตองใชระยะเวลาในการปรับปรุงกฎหมาย อันทำใหเกิดความลาชา ตอกรอบการทำงานของผูปฏิบัติงานระดับทองถิ่น

1.2) ขอเสนอเพื่อการพัฒนาระบบการกำกับดูแลและประเมินผลภารกิจที่ไดมีการถายโอน เพื่อทำใหภารกิจหนาที่ที่มีการถายโอนไปแลวนั้นมีหลักประกันวา ภารกิจดังกลาวไดมีการดำเนินการจัดทำ จริง ขณะเดียวกันก็เปนการสรางหลักประกันวา ประชาชนยังคงไดรับบริการที่เทียบเทาหรือตองดีกวาการจัดทำ ภารกิจโดยสวนราชการเดิม นอกจากนี้ก็มคี วามจำเปนในการประเมินผลงานภารกิจตาง ๆ ที่ไดดำเนินการถายโอนวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดดำเนินการจัดทำภารกิจอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพียงใด ดวยเหตุนี้ การจัด ระบบกำกับดูแลและประเมินผลจึงสำคัญ ทั้งนี้ ขอเสนอในการสรางกลไกเพื่อรองรับระบบไดแกการสราง “หลักประ กันขั้นต่ำ” (minimum standard) ในการไดรับบริการสาธารณะของประชาชน ผานการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของ บริการสาธารณะตางๆ ที่ไดมีการถายโอน ทั้งนี้ มาตรฐานขั้นต่ำประกอบไปดวย 2 ลักษณะ ไดแก (1) มาตรฐานกลางที่กำหนดจากสวนกลาง ถือเปนกรอบมาตรฐานกลางที่กำหนดโดยสวนกลางเพื่อกำหนด หลักเกณฑและองคประกอบดานมาตรฐานขั้นต่ำที่บังคับใชเปนกรอบทั่วไป (2) มาตรฐานที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นกำหนดขึ้นเอง ถือเปนกรอบมาตรฐานเพื่อใชเปนเปาหมายใน การพัฒนาเชิงรุกที่มุงใหเกิดการยกระดับมาตรฐานคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบ โดย มาตรฐานดังกลาวตองไมต่ำกวามาตรฐานที่สวนกลางกำหนด

1.3) ขอเสนอเพื่อการจัดระบบ “พี่เลี้ยง” ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น การที่จะทำใหการดำเนินภารกิจหนาที่ที่ไดรับการถายโอนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความเปนระบบ ระเบียบ สามารถดำเนินงานไดจริง และเปนไปโดยรวดเร็ว จำเปนอยางยิ่งที่สวนราชการตางๆ เจาของภารกิจเดิมจะ ตองทำหนาที่ในเชิงของการเกื้อหนุนและสงเสริม ผานการถายทอดความรู ทักษะ ระบบงาน และขอมูลพื้นฐานที่ จำเปนตางๆ ทั้งนี้ บทบาทของหนวยราชการในการสงเสริมการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นในฐานะพี่เลี้ยง มี 2 ดาน ไดแก

144 (1) บทบาทในดานการบริหารและจัดทำภารกิจ กลาวคือ สวนราชการตาง ๆ จะตองเขาไปทำหนาที่พี่ เลี้ยงเพื่อสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทำภารกิจไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ใน 2 ดานสำคัญ ไดแก • สมรรถนะของระบบบริหารจัดการภายในองคกร • สมรรถนะของการทำงานตามภารกิจที่ไดรับมอบหมาย (2) บทบาทในฐานะผู ก ำกั บ ดู แ ล กล า วคื อ ให ส ว นราชการใช อ ำนาจในฐานะผู ก ำกั บ ดู แ ลที่ มี อ ยู ต าม กฎหมาย หากแตการใชอำนาจนั้น เปนลักษณะของการกำกับดูแลในเชิงบวก หรือในลักษณะของ “พี่ เลี้ยง” เพื่อมุงสงเสริมสมรรถนะในการจัดทำบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้ บทบาทดังกลาวประกอบไปดวย • การใหคำแนะนำ การทำหนาที่ใหบริการสาธารณะ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีศักยภาพ เพียงพอที่จะสามารถทำหนาที่ใหบริการสาธารณะไดอยางมีคุณภาพและมีมาตรฐานที่เทียบเทา หรือดีกวาบริการสาธารณะที่เคยไดรับจากสวนราชการเดิม • การสงเสริม (Promotion) เปนการสงเสริมโดยใชกลไกเงินอุดหนุน ซึ่งควรมีการบริหารจัดการ ภายใตองคกรที่มีรูปแบบคณะกรรมการที่ไดรับการยอมรับจากทุกภาคสวน ไมควรมีการบริหาร จัดการที่ตัวบุคคลคนเดียว • การตรวจสอบทางการเงิน เปนการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผนดิน ซึ่งควรจะมุงเนน การตรวจสอบผลลัพธ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และการใชทรัพยากรของรัฐในการใหบริการ สาธารณะใหบรรลุวัตถุประสงค • การติดตามประเมินผล โดยการติดตามประเมินผลนั้นจะตองตรวจสอบมาตรฐานการใหบริการ ตามแนวทางที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนผูกำหนด (การประเมินของสวนกลางยังมีนัยตอการปรับขนาดการจัดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นใหเหมาะสมมากยิ่งขึ้น) รวมถึงจะตองมีการประเมินผลการทำงานเองภายในองคกร ปกครองสวนทองถิ่นดวย

1.4) การบูรณาการบทบาทของทองถิ่นเขากับสวนราชการอื่น ๆ ในระดับจังหวัด กลาวคือ สาเหตุที่พื้นที่ทองถิ่นไทยนั้นยังคงปรากฏบทบาทความสำคัญของสวนราชการตาง ๆ ทั้งราชการ สวนกลางที่ลงไปใหบริการโดยตรง และราชการบริหารสวนภูมิภาค ดวยเหตุนี้ จึงมีความจำเปนที่จะตองสรางกลไกให เกิดการประสานแผนงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งมีการขยายบทบาทตามภารกิจที่มีการถายโอน ใหเกิดการ บูรณาการเขากับแผนงานในระดับจังหวัด ทั้งนี้ ก็เพื่อเปนการแกไขปญหาการทับซอนในเชิงบทบาท และความสูญ เปลาของทรัพยากร ขอเสนอในเชิงรูปธรรม จึงควรจะตองมีกลไกในการบูรณาการแผนงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเขากับ แผนพัฒนาจังหวัดตาม “พระราชกฤษฎีกาวาดวยการบริหารงานจังหวัดและกลุมจังหวัดแบบบูรณาการ” ซึ่งกำลังอยู ในขั้นตอนการศึกษากฎหมาย อยางไรก็ดีการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมี

145 การวางแผนงานเพื่อใหเกิดการทำงานที่สอดคลองกับการพัฒนาตามฐานพื้นที่ (area based) เพื่อลดการใชจายที่ซ้ำ ซอน และลดความเขาใจที่คลาดเคลื่อนของประชาชนผูรับบริการสาธารณะวาบริการประเภทใดอยูในขอบขายหนาที่ ความรับผิดชอบของหนวยงานใด ซึ่งสอดคลอง (cascading) กับแนวทางตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผนดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2550 และวิธีการปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนดไวเพื่อใหเกิดการดำเนินงานรวมกันตาม พระ ราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ อยางไรก็ดี การบูรณาการดังกลาวเปนการบูรณาการในเชิงกระบวนการวางแผน มิใชการกำหนดใหระบบ บริหารราชการสวนภูมิภาคในระดับจังหวัดหรือกลุมจังหวัดเปนผูกำหนดแผนงานใหทองถิ่นดำเนินการตาม หากแต ตองเปนการปรับกระบวนการวางแผนพัฒนาจังหวัดและกลุมจังหวัดใหทองถิ่นในพื้นที่ไดมีสวนรวมในการกำหนดแผน งานมากยิ่งขึ้นในลักษณะของการเปนหุนสวนกัน (Partnership) เพื่อรวมกันกำหนดแผนพัฒนาในระดับพื้นที่

2) มิติดานการจัดระบบภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น มิตินี้จะเปนการพิจารณาถึงสถานภาพและบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในดานการดำเนินภารกิจ หนาที่ในภาพรวมเพื่อใหเกิดการจัดโครงสรางความรับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะที่ชัดเจนขึ้น กลาวคือ แม วาในปจจุบันจะไดมีการดำเนินการถายโอนภารกิจหนาที่ไปสูทองถิ่นมากขึ้นเรื่อย ๆ แตหากพิจารณาโครงสรางภาระ งานขององคกรภาครัฐในภาพรวม ยังคงปรากฏปญหาดานความไมชัดเจน ความทับซอน และขอจำกัดในการจัดทำ บริการในหลายประการ ดวยเหตุนี้ จึงมีความจำเปนที่จะตองวางกรอบทางกฎหมายและจัดระบบการจัดทำบริการ สาธารณะใหม โดยมุงใหเกิดการขยายบทบาทที่เพิ่มมากขึ้นขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ขณะเดียวกันก็จะตอง ดำเนินไปภายใตระบบความรับผิดชอบที่ชัดเจนและเปนระบบระเบียบ ทั้งนี้ คณะผูวิจัยเห็นวา กรอบขอเสนอแนะใน เชิงนโยบายจะตองย้ำเนนใหความสำคัญกับกรอบแนวคิด ดังตอไปนี้

2.1) ขอเสนอเพื่อการจัดระบบบริการสาธารณะระหวางสวนราชการตางๆ ภายใตแนวคิด “ ความเปนเจาของ” (Ownership) กลาวคือ ภายใตระบบการจัดบริการสาธารณะที่เปนอยูในปจจุบัน โดยเฉพาะอำนาจและบทบาทในการ ดำเนินภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและสวนราชการอื่น ๆ ยังไมปรากฏความชัดเจนถึง “ความเปน เจาของงานที่แทจริง” อันนำไปสูปญหาความไมชัดเจนและสับสนในบทบาทขององคกรภาครัฐตาง ๆ แนวคิดความ เปนเจาของจึงมีความจำเปนเพื่อทำใหเกิดการกำหนดหรือระบุถึงองคกรที่จะตองทั้งรับผิดและรับชอบตอการดำเนิน ภารกิจหนึ่ง ๆ นั่นคือ จะตองระบุใหชัดเจนวา มีภารกิจใดบางที่เปนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยแท และ ภารกิจใดที่มิใชขององคกรปกครองสวนทองถิ่น หากแตเปนอำนาจหนาที่ขององคกรภาครัฐอื่น ๆ แนวคิดเรื่องนี้ นอกจากจะมีความจำเปนตอการจัดระบบบริการสาธารณะของรัฐโดยรวมใหเกิดความชัดเจนแลว ยังเกี่ยวของ โดยตรงกับระบบการกำกับดูแลในกรณีที่ผูรับผิดชอบภารกิจนั้นเกิดความบกพรองผิดพลาดในการจัดทำภารกิจ

146 ในการกำหนดและจำแนกภารกิจหนึ่งๆ วาควรจะอยูในความรับผิดชอบของใครนั้น หลักการพื้นฐานสำคัญ ไดแก การจัดแบงภารกิจหนาที่ไปตาม “หลักความสามารถในการแกไขปญหาโดยองคกรที่อยูใกลชิดกับปญหาที่สุด” (Subsidiarity) อันเปนแนวคิดเชิงเศรษฐศาสตรที่เนนความสำคัญขององคกรผูจัดทำบริการที่เปน “เจาของพื้นที่” หรืออยูใกลชิดกับพื้นที่ชุมชน กลาวคือ องคกรที่อยูใกลชิดกับพื้นที่ชุมชนมากที่สุดควรจะเปนองคกรที่เบื้องแรกที่มี บทบาทนำและมีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชนมาก ที่สุด ดังนั้น การจัดแบงภารกิจหนาที่ระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดความเปนเจาของก็ตองวางอยู บนหลักการดังกลาว โดยใหน้ำหนักกับบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนลำดับแรกในการจัดทำบริการ ตางๆ ที่จำเปนหรือเปนที่ตองการภายในพื้นที่ตน เนื่องจากอยูใกลชิดกับพื้นที่ชุมชนทองถิ่นมากที่สุด ขณะที่สวนราช การอื่นๆ ก็จะตองปรับบทบาทไปจัดทำภารกิจอื่น ทั้งนี้ หลักความสามารถในการแกไขปญหาของทองถิ่นนี้ มีเหตุผล รองรับใน 5 ประการ ไดแก หนึ่ง ประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) กลาวคือ หากผูอยูใกลชิดกับปญหา ที่สุดเปนผูดำเนินการจัดการกับปญหาหรือความตองการในพื้นที่ ก็ยอมจะสามารถดำเนินงานโดยใชทรัพยากรไดอยาง คุมคากวาผูที่อยูไกลจากพื้นที่ เนื่องจากจะเขาใจปญหาและความตองการของประชาชนในพื้นที่ไดเปนอยางดี ทำให สามารถกำหนดแนวทางการแกปญหาและตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางมีประสิทธิภาพ และ สามารถดำเนินงานไดอยางมีประสิทธิผล บรรลุตามเปาหมายที่ไดวางไว สอง การมีขนาดที่เหมาะสม กลาวคือ การกำหนดบทบาทใหผูอยูใกลชิดพื้นที่หรือปญหาเปนองคกรเบื้อง แรกในการจัดทำบริการตางๆ ยอมทำใหเกิดความประหยัดในการใชทรัพยากรตางๆ เนื่องจากจะมีการแบงสรร บทบาทขององคกรผูจัดทำบริการสาธารณะที่สอดคลองกับสภาพพื้นที่ ขนาดของพื้นที่ และสภาพปญหาในแตละ พื้นที่ สาม การลดผลกระทบภายนอก (Externalities) กลาวคือ การจัดแบงภารกิจหนาที่ตามหลักการดังกลาว ยอมทำใหการใหบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่อยูใกลชิดกับพื้นที่ สามารถตอบสนองความ ตองการและแกปญหาของประชาชนในพื้นที่ไดโดยตรง เปนการผนวกเอาตนทุนหรือผลประโยชนภายนอกเขามาเปน ตนทุนและผลประโยชนภายในพื้นที่นั้น ๆ ทำใหไมเกิดหรือลดผลกระทบภายนอก (externalities) จากการจัดทำ บริการสาธารณะดังกลาว สี่ การรับผิดรับชอบ (Accountability) กลาวคือ ตามหลักการ subsidiarity จะทำใหเกิดความชัดเจนวา องคกรใดเปนผูดำเนินการภารกิจหนึ่ง ๆ ซึ่งจะทำใหองคกรผูมีอำนาจจัดทำนั้นมีการรับผิดรับชอบตอภารกิจหนาที่ ของตน เนื่องจากประชาชนภายในพื้นที่หรือองคกรผูกำกับดูแลอื่นๆ จะมองเห็นไดอยางชัดเจนวา องคกรใดเปนผูจัด บริการหรือดำเนินการแกไขปญหาในพื้นที่ของตน และหา การกระจายอำนาจ (Decentralization) กลาวคือ การกำหนดใหภารกิจหนาที่อยูในความรับผิด ชอบขององคกรที่มีขนาดเล็กสุด ที่มีความใกลชิดกับพื้นที่และเขาใจปญหาในพื้นที่มากที่สุด เปนผูดำเนินจัดทำภารกิจ เปนเบื้องแรก ตามความสามารถขององคกรในการจัดทำภารกิจนั้น นับวาเปนไปตามหลักการของการกระจาย อำนาจจากสวนกลางไปสูทองถิ่น เปนการเปดโอกาสใหทองถิ่นไดดำเนินงานจัดทำภารกิจตามศักยภาพของตน

147 ทั้งนี้ ขอเสนอเบื้องตนเพื่อใชเปนกรอบในการสรางความเปนเจาของงานนั้น คณะผูวิจัยเห็นวา ควรจะมีการ จัดแบงลักษณะของบริการสาธารณะออกเปน 3 กลุม ไดแก (1) บริการสาธารณะที่เปนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยแท หมายถึง กลุมบริการสาธารณะที่มี องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนเจาของ ซึ่งอยูในอำนาจหนาที่และความรับผิดชอบขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นโดยแทจริง ทั้งนี้ ลักษณะของบริการสาธารณะที่ควรจะจัดอยูในกลุมนี้ ไดแก บริการ สาธารณะอันเกี่ยวกับการจัดใหมีสาธารณูปโภค/สาธารณูปการตาง ๆ (public works) อันเกี่ยวของ โดยตรงกับคุณภาพชีวิตของประชาชนในชุมชนทองถิ่น ทั้งนี้ มีขอพิจารณาเพิ่มเติม คือ • เปนบริการสาธารณะที่กระบวนการจัดทำและผูรับบริการมีลักษณะเบ็ดเสร็จและอยูในเขตพื้นที่ เฉพาะองคกรปกครองสวนทองถิ่นหนึ่ง ๆ • เปนบริการสาธารณะที่กระบวนการจัดทำและผูรับบริการครอบคลุมหลากหลายชุมชน และ เกี่ ย วข อ งกั บ เขตพื้ น ที่ ค วามรั บ ผิ ด ชอบขององค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น หลายแห ง แต ไ ม ใช บ ริ ก าร สาธารณะที่จำเปนจะตองจัดใหเปนแบบแผนเดียวกัน (Uniformity) ทั้งประเทศ อาทิ การจัดระบบการ จราจร ระบบไปรษณียโทรเลขและการขนสง เปนตน (2) บริ ก ารสาธารณะที่ เ ป น ของรั ฐ แต ส ามารถมอบหมายหรื อ มอบอำนาจให ท อ งถิ่ น จั ด ทำแทนได หมายถึง กลุมบริการสาธารณะที่ยังมีความจำเปนที่ตองกำหนดใหรัฐเปนเจาของ เนื่องจากการเปน บริการสาธารณะที่เกี่ยวของกับการใชอำนาจทางปกครอง และเปนบริการสาธารณะที่รัฐยังจำเปนจะ ตองเขาไปกำหนดแบบแผนและมาตรฐานของการบริการสาธารณะนั้น ๆ อาทิ ระบบประกันสังคม การ บริการดานสาธารณสุข การจัดการศึกษา กิจการทะเบียนราษฎร กิจการตำรวจ เปนตน อยางไรก็ดี กลุมบริการดังกลาวนี้ ไมจำเปนที่รัฐจะตองเปนผูจัดทำแตเพียงผูเดียว แตองคกรปกครองสวนทองถิ่นก็ สามารถเขามาจัดทำได โดยที่รัฐเปนผูจัดสรรภารกิจหนาที่ใน 2 ลักษณะ ไดแก • “การมอบหมาย” ไดแก บริการสาธารณะที่รัฐอาจจะมอบหมายใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น แหงหนึ่ง ๆ ดำเนินการจัดทำแทนรัฐได หากแตการจัดทำนั้นจะตองเปนไปตามหลักเกณฑและมาตรฐาน ที่รัฐกำหนด ทั้งนี้ รัฐจะตองเปนผูใหการสนับสนุนการดำเนินงานดังกลาวของทองถิ่นทั้งในดานเงินงบ ประมาณ ระบบการจัดการ ทักษะความรูที่เกี่ยวของ และอาจหมายรวมถึงการสนับสนุนดานบุคลากร ดวย กลุมบริการสาธารณะนี้ เรียกวา “ภารกิจที่ไดรับมอบหมาย” (Delegated Function) ตัวอยาง ของงานในกลุมนี้โดยมากควรจะเปนเรื่องของการใชอำนาจทางปกครองในการอนุมัติ/อนุญาตตาง ๆ • “การมอบอำนาจ” ไดแก บริการสาธารณะที่รัฐจัดทำอยูแลว หากแต “เปดโอกาส” ใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นสามารถจะเขามารวมจัดทำบริการดังกลาวเคียงคูกับรัฐดวยได หากแตรัฐยังคงเปน ผูกำหนดแบบแผนและมาตรฐานกลางการบริการอยู โดยเปดโอกาสใหทองถิ่นที่มีความพรอมสามารถ จัดสรรทรัพยากรของตนเองเขามารวมจัดทำได กลุมบริการสาธารณะนี้ เรียกวา “ภารกิจที่ทองถิ่น สามารถรวมจัดทำได” (Co-functions) ตัวอยางของงานในกลุมนี้ ไดแก กลุมภารกิจที่ตองอาศัยแบบ แผนและมาตรฐานกลาง รวมถึงอาจตองอาศัยศักยภาพในการจัดทำบริการในระดับสูง อาทิ การจัดการ

148 ศึกษาและวิจัยขั้นสูง (มหาวิทยาลัย วิทยาลัยในสายวิชาชีพตาง ๆ สถาบันวิจัย) การใหบริการดาน สาธารณสุข (สถานีอนามัย โรงพยาบาล) เปนตน (3) บริการสาธารณะที่เปนของรัฐโดยแท หมายถึง กลุมบริการสาธารณะที่เปนของรัฐโดยแท และมิอาจม อบหมายหรือมอบอำนาจใหองคกรอื่นใดจัดทำแทนได เนื่องจากเปนกิจการที่เกี่ยวของกับความสงบ เรียบรอย ความมั่นคงภายในรัฐ และความสัมพันธกับรัฐอื่นๆ ตัวอยางของกลุมงานนี้ อาทิ กิจการทหาร กิจการดานความสัมพันธระหวางประเทศ ระบบเงินตราภายในประเทศ เปนตน

2.2) ขอเสนอเพื่อการสงเสริมใหทองถิ่นมีรูปแบบในการจัดทำบริการสาธารณะที่หลากหลาย รูปแบบการดำเนินภารกิจของทองถิ่นที่เปนอยูในปจจุบันทั้งที่ปรากฏในกรอบทางกฎหมาย และกรอบจารีต ปฏิบัติ สวนใหญแลวยังคงมีอยูเพียงรูปแบบเดียว นั่นคือ องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนผูดำเนินการจัดทำเอง ทั้งหมด อยางไรก็ดี หากตองการใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความทันสมัย (modernizing) สามารถดำเนินการสง มอบบริการสาธารณะไดอยางเต็มกำลังความสามารถ (competency) ก็จำเปนที่จะตองวางกรอบทางกฎหมายที่เกื้อ หนุนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถเลือกใชรูปแบบการจัดทำบริการสาธารณะไดอยางยืดหยุนและหลาก หลายมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ รูปแบบที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถเลือกจัดทำ มีดังตอไปนี้ • รูปแบบระบบสัญญาวาจาง (Contracting Out) • รูปแบบการรวมมือจัดทำบริการกับภาคเอกชน (Public-Private Partnerships หรือ PPPs) • รูปแบบการรวมมือจัดทำบริการกับหนวยงานภาครัฐ (Public-Public Partnerships หรือ PUPs) • รูปแบบความรวมมือระหวางทองถิ่นดวยกันเอง (Local Government Cooperatives) • รูปแบบองคกรวิสาหกิจหรือบรรษัททองถิ่น (Local Government Corporations) • รูปแบบการแปรรูปกิจการใหแกภาคเอกชน (Privatization)

2.3) ขอเสนอเพื่อการจัดระบบ “การมอบหมายงาน” (Delegated Functions) ใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นจัดทำแทนรัฐ กลาวคือ หากมีการกำหนด “ความเปนเจาของงาน” ที่มีความชัดเจนแลว ก็จะเกื้อหนุนใหเกิดระบบการ มอบหมายงานจากรัฐสูทองถิ่นไดงายขึ้น กลาวคือ คณะผูวิจัยเห็นวา แมกรอบภารกิจหนาที่ที่อยูในระยะของการถาย โอนจะชวยเพิ่มพูนบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหสูงขึ้น แตอยางไรก็ดี การจะยกระดับและสรางความเปน สถาบันใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นไปสูความเปนองคกรที่มีบทบาทความสำคัญตอชีวิตความเปนอยูของ ประชาชนในชุมชนตาง ๆ ไดโดยแทจริงนั้น จำเปนจะตองขยายบทบาทในการดำเนินภารกิจหนาที่ของทองถิ่นให กวางขวางยิ่งขึ้น ซึ่งชองทางในการขยายบทบาท ก็ไมมีความจำเปนที่จะตองเปนไปภายใตกระบวนการถายโอนแต เพียงอยางเดียว เนื่องจากหากมีการกำหนด “ความเปนเจาของงาน” ที่ชัดเจน รัฐก็สามารถที่จะขยายบทบาทของ ทองถิ่นโดยใชระบบการมอบหมายใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการแทนรัฐได

149 ทั้งนี้ รูปแบบของภารกิจหนาที่ที่สามารถจัดระบบการมอบหมายงานนั้น สามารถกระทำไดใน 2 ลักษณะ ไดแก หนึ่ง ภารกิจหนาที่ที่ “กำหนด” ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทำแทนรัฐ (Mandatory Delegated Functions) หมายถึง ภารกิจหนาที่ที่เปนของรัฐ แตรัฐสามารถออกกฎหมายกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น จะตองดำเนินการจัดทำแทนรัฐ ทั้งนี้ กระบวนการในการจัดทำจะตองเปนไปตามหลักเกณฑ แบบแผน และมาตรฐาน ตามที่รัฐกำหนด ขณะเดียวกัน รัฐเองก็จะตองเปนผูใหความสนับสนุนตอการดำเนินภารกิจดังกลาวอยางรอบดาน ทั้ง ในดานเงินงบประมาณ ความรูและทักษะ แบบแผนวิธีปฏิบัติตาง ๆ และอาจรวมถึงการโอนบุคลากรของรัฐเขามาชวย จัดทำบริการ สอง ภารกิจหนาที่ที่ “มอบให” องคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทำแทนรัฐ (Agency Delegated Functions) หมายถึง ภารกิจหนาที่ที่เปนของรัฐ แตหนวยงานที่เปนเจาของงานสามารถที่จะมอบงานดังกลาวให องคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการจัดทำแทนได โดยพิจารณาจากความพรอมและศักยภาพขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น หรือพิจารณาเห็นวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถดำเนินภารกิจนั้น ๆ ไดสอดคลองกับความ ตองการหรือปญหาภายในชุมชนทองถิ่นแหงนั้น ๆ ไดดีกวารัฐ ทั้งนี้ การดำเนินภารกิจดังกลาว ยังคงจำเปนจะตอง เปนไปตามหลักเกณฑและมาตรฐานขั้นต่ำ อยางไรก็ดี องคกรปกครองสวนทองถิ่นก็มีความเปนอิสระและความยืด หยุนมากกวารูปแบบแรกในการจัดทำบริการใหเหมาะสมกับทองถิ่นของตน สำหรับการสนับสนุนของรัฐในภารกิจ ดานนี้ก็ใหเปนไปตามขอตกลงการมอบหมายงานระหวางหนวยงานของรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นแหงนั้น ๆ เชน หนวยงานของรัฐอาจจัดสรรเงินอุดหนุนเทาที่จำเปนตอการจัดทำบริการตามมาตรฐานขั้นต่ำ แตทองถิ่นอาจ จัดสรรงบประมาณสนับสนุนเพื่อยกระดับการบริการใหมีคุณภาพสูงขึ้น หรือทั้งสองฝายรวมกันจัดสรรงบประมาณ ตามสัดสวน หรือหากทองถิ่นมีความพรอมก็อาจจะดำเนินการโดยอาศัยทรัพยากรของตนเองทั้งหมดก็ได อยางไรก็ดี อาจมีขอถกเถียงวา ระบบการมอบหมายงาน (delegated function) โดยเฉพาะการมอบหมาย งานในรูปแบบแรกที่กำหนดใหทองถิ่นตองจัดทำแทนรัฐ อาจเปนการจำกัดหรือขัดกับความเปนอิสระขององค ปกครองสวนทองถิ่นในการใชอำนาจตัดสินใจในกิจการทองถิ่น ทวา จากประสบการณที่เกิดขึ้นในตางประเทศ โดย เฉพาะในประเทศญี่ปุน กลับกอใหเกิดผลดีในระยะยาว กลาวคือ ในดานหนึ่งจะเปนการเพิ่มพูนบทบาทของทองถิ่น ตอชีวิตความเปนของประขาชนในทองถิ่นใหสูงขึ้น ซึ่งจะนำไปสู “การตระหนัก” ถึงความสำคัญขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นในความนึกคิดของประชาชน และสงผลทางบวกตอการพัฒนาไปสู “ความเปนสถาบัน” ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นทั้งในทางการเมืองและในทางการบริหาร ในอีกดานหนึ่ง ก็จะเปนการพัฒนาขีดความสามารถ หรือสมรรถนะ (competency) ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากการ มอบหมายภารกิจตางๆ จะนำมาซึ่งการเรียนรูทั้งในเชิงองคกร การบริหารจัดการ และบุคลากรทองถิ่นเกี่ยวกับทักษะ ความรูเฉพาะดาน และการบริหารจัดการตาง ๆ

150 6.2.2 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น 1) วิสัยทัศน บทบาทในการดำเนินภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมีการขยายบทบาทใหกวางขวางยิ่ง ขึ้น ภายใตการจัดระบบการจัดทำบริการสาธารณะที่ชัดเจน มีรูปแบบและวิธีการดำเนินภารกิจอยางมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล และการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะจะตองสอดคลองและรับผิดชอบตอสถานภาพทางการ คลัง องคกรกำกับดูแล และประชาชนในชุมชนทองถิ่น

2) ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 การพัฒนาระบบการถายโอนภารกิจหนาที่สูองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดผลในทาง ปฏิบัติ เปนไปอยางมีระบบระเบียบ และมีการบูรณาการในเชิงแผนงาน ยุทธศาสตรที่ 2 การปรับปรุงแกไขกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวของที่เกื้อหนุนตอการขยายบทบาทและรูป แบบการดำเนินภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 3 การพัฒนาระบบการจัดทำบริการสาธารณะของทองถิ่นใหเกิดความชัดเจน มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล และมีระบบความรับผิดรับชอบ ยุทธศาสตรที่ 4 การจัดระบบบริการสาธารณะใหเกิดความชัดเจนเพื่อสรางความรูสึกของความเปนเจาของ งานทั้งในสวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและประชาชนภายในชุมชนทองถิ่น

3) เปาประสงค (1) เพื่อใหระบบการถายโอนภารกิจหนาที่สูทองถิ่นเปนไปอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (2) เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีศักยภาพและความพรอมในการดำเนินการจัดทำภารกิจที่ไดรับการ ถายโอน (3) เพื่อใหเกิดระบบความรับผิดชอบที่ชัดเจนในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น (4) เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นขยายบทบาทและความสำคัญตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน ภายในชุมชนทองถิ่น

4) กลยุทธ สำหรับกลยุทธเพื่อมุงสงเสริมการขยายบทบาทและศักยภาพในการจัดทำภารกิจหนาที่ขององคกร

151 ปกครองสวนทองถิ่น สามารถแยกพิจารณาออกเปน 3 ระยะ ไดแก

4.1) ระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1 – 3 ป) ในระยะสั้นนี้จะมุงเนนการปรับปรุงแกไขกฎหมาย ระเบียบวิธีปฏิบัติตาง ๆ รวมถึงแผนปฏิบัติการที่เกี่ยวของ เพื่อมุงเนนการพัฒนากระบวนการถายโอนภารกิจหนาที่ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจฯ พ.ศ. 2542 ใหเกิดผลในทางปฏิบัติ ดำเนินไปอยางเปนระบบระเบียบ และมีการบูรณาการในเชิงแผนงาน ระดับจังหวัด ซึ่งมีมาตรการในเชิงปฏิบัติดังตอไปนี้ (1) แกไขปรับปรุงกฎหมายอันเกี่ยวของกับอำนาจหนาที่ในการจัดทำบริการสาธารณะในภารกิจที่ไดถายโอน ไปแลวและในภารกิจที่กำลังดำเนินการถายโอนใหทองถิ่นสามารถดำเนินการจัดทำไดโดยไมมีอุปสรรค และขอขัดของทางกฎหมาย เพื่อใหสามารถดำเนินการจัดทำไดทั้งกระบวนการ (2) แกไขปรับปรุงกฎหมายอื่นที่เกี่ยวของใหสอดคลองกับบทบัญญัติในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้น ตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ. 2542 รวมถึงแผนปฏิบัติการที่เกี่ยวของเพื่อใหกระบวนการถายโอน สามารถดำเนินการไดโดยแทจริง (3) ปรับปรุงแผนแมบทและแผนปฏิบัติการการกระจายอำนาจฯ โดยเพิ่มเติมเนื้อหาดานการจัดระบบ “พี่ เลี้ยง” โดยการกำหนดใหสวนราชการที่เปนผูถายโอนงานตองเขารวมมีบทบาทในการนิเทศงาน แนะนำ และใหคำปรึกษาอยางเปนขั้นเปนตอน เพื่อใหทองถิ่นสามารถจัดทำภารกิจไดอยางราบรื่น (4) จัดระบบการกำกับดูแลและประเมินผลการดำเนินงานในภารกิจที่ไดถายโอน โดยใชหลักเกณฑที่อิงอยู กับผลงาน และความสามารถทางการคลัง ซึ่งหมายถึง ความสอดคลองระหวางความสามารถในการ จัดหารายได (revenue assignment) และการกำหนดรายจาย (expenditure assignment) (5) ดำเนินการจัดกลุมภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหม ซึ่งแตเดิมพิจารณาจัดแบงไปตาม รูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ก็จะตองนำเอาแผนบูรณาการทั้งในระดับจังหวัดและกลุม จังหวัดเขามาเปนหลักเกณฑในการจัดแบงดวย เพื่อใหเกิดการบูรณาการในระดับพื้นที่

4.2) ระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป) ในระยะปานกลางนี้ จะมุงจัดระบบและรูปแบบในการดำเนินภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใน ภาพรวม ทั้งนี้ เพื่อใหเกิดความชัดเจนในบทบาท รวมถึงการขยายบทบาทเพิ่มเติมของทองถิ่นโดยเปนไปอยาง สอดคลองกับบทบาทของสวนราชการอื่น ๆ ทั้งในระดับชาติ และระดับภูมิภาค สำหรับมาตรการในทางปฏิบัติ ประกอบไปดวย (1) พิจารณาปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวของกับการดำเนินงานรวมกันขององคกรปกครองสวนทองถิ่นให มีความหลากหลาย ยืดหยุน และเกื้อหนุนตอทองถิ่นใหจัดทำไดโดยงาย71 71 ขอใหพิจารณาขอเสนอแนะในสวนของการจัดโครงสรางประกอบ

152 (2) ดำเนินการจัดทำคามาตรฐานการบริการสาธารณะ เพื่อกำหนดคามาตรฐานขั้นต่ำในการไดรับ บริการของประชาชนในแตละภารกิจหนาที่ โดยกำหนดใหมีมาตรฐานกลางที่จัดทำโดนสวนกลาง เพื่อเปนมาตรฐานขั้นต่ำ (3) เรงรัดศึกษาถึงบทบาทการจัดทำบริการสาธารณะในภาพรวมทั้งในสวนของทองถิ่น และในสวน ของหนวยราชการในระดับอื่น ๆ เพื่อจัดทำขอกฎหมายเกี่ยวกับการจัดระบบ และการกำหนด บทบาทและอำนาจหน า ที่ ข องหน ว ยงานภาครั ฐ ในภาพรวม โดยอาศั ย หลั ก การ “ความเป น เจาของ” ใน 3 กลุมงาน ไดแก • บริการสาธารณะที่เปนของทองถิ่นโดยแท • บริการสาธารณะที่เปนของรัฐที่สามารถมอบหมาย/มอบอำนาจใหทองถิ่นจัดทำ • บริการสาธารณะที่เปนของรัฐโดยแท

4.3) ระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป) เปนมาตรการที่มุงยกระดับสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดทำภารกิจหนาที่ใหสามารถ เปนไปอยางรับผิดรับชอบตอประชาชน รวมถึงพัฒนาศักยภาพเพื่อรองรับภารกิจใหม ๆ ใหกวางขวางยิ่งขึ้นเพื่อยก ระดับความสำคัญและการพัฒนาไปสูความเปนสถาบันขององคกรปกครองสวนทองถิ่น มาตรการดานนี้ ประกอบไป ดวย (1) ภายใตกรอบของหลักความเปนเจาของ กำหนดใหมีการมอบหมาย/มอบอำนาจในภารกิจอันเปนของรัฐ สวนกลางไปสูทองถิ่นเพิ่มเติม (นอกเหนือจากภารกิจที่ไดถายโอนไปแลว) โดยการจัดระบบวาดวย “การ มอบหมายงาน” (delegated functions) ใน 2 รูปแบบ ไดแก • ภารกิจหนาที่ที่ “กำหนด” ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทำแทนรัฐ (Mandatory Delegated Functions) • ภารกิ จ หน า ที่ ที่ “มอบให ” องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น จั ด ทำแทนรั ฐ (Agency Delegated Functions) (2) วางกรอบทางกฎหมายกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองดำเนินการจัดทำมาตรฐานการบริการ ที่ทองถิ่นจัดทำเอง ซึ่งเปนการจัดทำเพิ่มเติมโดยวางอยูบนฐานของมาตรฐานกลาง ทั้งนี้ ในขั้นของ กระบวนการจัดทำจะตองใหประชาชนมีสวนรวมในการนำเสนอขอคิดเห็น และเมื่อจัดทำแลวเสร็จจะ ตองมีการประกาศใหประชาชนในทองถิ่นไดรับรู

153 ตารางที่ 6.2. สรุปขอเสนอแนะดานการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น วิสัยทัศน องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมีการขยายบทบาทในการดำเนินภารกิจหนาที่ใหกวางขวางยิ่งขึ้น ภายใตการจัดระบบการจัดทำ บริการสาธารณะที่ชัดเจน มีรูปแบบและวิธีการดำเนินภารกิจอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และการดำเนินการจัดทำบริการ สาธารณะจะตองสอดคลองและรับผิดชอบตอสถานภาพทางการคลัง องคกรกำกับดูแล และประชาชนในชุมชนทองถิ่น ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 การพัฒนาระบบการถายโอนภารกิจหนาที่สูองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดผลในทางปฏิบัติ เปนไปอยางมีระบบ ระเบียบ และมีการบูรณาการในเชิงแผนงาน ยุทธศาสตรที่ 2 การปรับปรุงแกไขกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวของที่เกื้อหนุนตอการขยายบทบาทและรูปแบบการดำเนินภารกิจ หนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 3 การพัฒนาระบบการจัดทำบริการสาธารณะของทองถิ่นใหเกิดความชัดเจน มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และมี ระบบความรับผิดรับชอบ ยุทธศาสตรที่ 4 การจัดระบบบริการสาธารณะใหเกิดความชัดเจนเพื่อสรางความรูสึกของความเปนเจาของงานทั้งในสวนขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นและประชาชนภายในชุมชนทองถิ่น เปาประสงค 1) เพื่อใหระบบการถายโอนภารกิจหนาที่สูทองถิ่นเปนไปอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล 2) เพือ่ ใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ มีศกั ยภาพและความพรอมในการดำเนินการจัดทำภารกิจทีไ่ ดรบั การถายโอน 3) เพือ่ ใหเกิดระบบความรับผิดชอบทีช่ ดั เจนในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิน่ 4) เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นขยายบทบาทและความสำคัญตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนภายในชุมชนทองถิ่น กลยุทธระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป)

มุงเนนการปรับปรุงแกไขกฎหมาย ระเบียบวิธีปฏิบัติตาง ๆ รวมถึงแผน ปฏิบัติการที่เกี่ยวของ เพื่อมุงเนนการพัฒนากระบวนการถายโอนภารกิจ หนาที่ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นและขั้นตอนการกระจาย อำนาจฯ พ.ศ. 2542 ใหเกิดผลในทางปฏิบัติ ดำเนินไปอยางเปนระบบ ระเบียบ และมีการบูรณาการในเชิงแผนงานระดับจังหวัด

กลยุทธระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4-6 ป)

มุงจัดระบบและรูปแบบในการดำเนินภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นในภาพรวม ทั้งนี้ เพื่อใหเกิดความชัดเจนในบทบาท รวมถึงการ ขยายบทบาทเพิ่มเติมของทองถิ่นโดยเปนไปอยางสอดคลองกับบทบาทของ สวนราชการอื่น ๆ ทั้งในระดับชาติ และระดับภูมิภาค

154 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการถายโอนและการจัดภารกิจหนาที่ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น กลยุทธระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7-10 ป)

มุงยกระดับสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดทำภารกิจ หน า ที่ ใ ห ส ามารถเป น ไปอย า งรั บ ผิ ด ชอบต อ ประชาชน รวมถึ ง พั ฒ นา ศักยภาพเพื่อรองรับภารกิจใหม ๆ ใหกวางขวางยิ่งขึ้นเพื่อยกระดับความ สำคัญและการพัฒนาไปสูความเปนสถาบันขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

155

6.3 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ดานกระจายอำนาจทางการคลัง

156 6.3 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายดานการกระจายอำนาจทางการคลัง เมื่อพิจารณาจากขอคนพบที่ไดในการศึกษานี้ มีขอเสนอแนะเชิงนโยบายหลายประการ เพื่อสนับสนุนการ กระจายอำนาจฯ และเพิ่มขีดความสามารถของการทำหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพิ่มสูงขึ้น ดังราย ละเอียดตอไปนี้

6.3.1 วิสัยทัศน การกระจายอำนาจทางดานการคลังสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมุงสงเสริมใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นมีความสามารถในการตัดสินใจและดำเนินการไดอยางอิสระ (Capacity building) เพื่อนำไปสูการเสริมสราง ประสิทธิภาพ (Efficiency) ทางคลัง ระบบการคลังที่เหมาะสอดคลองกับขนาดและภารกิจหนาที่, และการเสริมสราง ความเทาเทียม (Equality) และความเปนธรรม (Equity) ระหวางชุมชนทองถิ่นตางๆ

6.3.2 ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ระบบการจัดสรรรายไดจะตองกอใหเกิดประสิทธิภาพในการจัดหารายไดขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 2 การเพิ่มความเปนอิสระทางการคลังแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยการลดการพึ่งพิงทาง ดานรายไดจากการถายโอนเงินงบประมาณจากสวนกลาง ยุทธศาสตรที่ 3 การพัฒนาระบบบริหารการคลังโดยการใชระบบบัญชีและระบบงบประมาณใหเกิดความ สอดคลองกับการบริหารงานภาครัฐเพื่อเปนเครื่องมือในการกำกับดูแลและการประเมินผลงานแบบ (Post Auditing) ตอการทำหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 4 การปรับปรุงแกไขระบบการจัดสรรรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยคำนึงถึงหลัก ความเทาเทียมและหลักความเปนธรรมระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่สะทอนตนทุนที่แทจริงในการใหบริการ สาธารณะที่จำเปนขั้นพื้นฐาน (Basic Needs) ในแตละพื้นที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมากที่สุด เพื่อใหการ จัดสรรรายไดเปนเครื่องมือแสดงความตองการทางการคลังขององคกรปคกรองสวนทองถิ่นที่จะนำไปสูการกำหนด ขนาดและประเภทของรายรับที่เหมาะสมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตอไป ยุทธศาสตรที่ 5 การพัฒนาความมีวินัยทางการเงินการคลัง (Fiscal Discipline) ในการบริหารงบประมาณ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อสรางความโปรงใสทางการบริหารการเงินการคลังขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น และสอดรับกับกระบวนการรับผิดรับชอบ (Accountability) ระหวางนักการเมืองและขาราชการประจำของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นและประชาชนในพื้นที่

157 6.3.3 เปาประสงค (1) เพื่ อ เพิ่ ม พู น อำนาจทางการคลั ง ขององค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ทั้ ง ในด า นการตั ด สิ น ใจและการ ดำเนินการทางการคลังและระบบงบประมาณ (2) เพื่อเพิ่มพูนศักยภาพทางการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีประสิทธิภาพทั้งในดานการสรรหา รายไดและในดานการใชจาย (3) เพื่อสงเสริมใหเกิดความรับผิดชอบทางการคลังทั้งในสวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและประชาชน ภายในชุมชนทองถิ่น (4) เพื่อสงเสริมใหระบบการคลังทองถิ่นนำไปสูการสรางความเทาเทียมและความเปนธรรมในระหวางชุมชน ทองถิ่นตางๆ

6.3.4 กลยุทธ สำหรับกลยุทธเพื่อการดำเนินการแกไขปรับปรุงกระบวนการกระจายอำนาจทางการคลังและระบบการคลัง ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น ประกอบดวยมาตรการตางๆ ซึ่งถือไดวาเปนกลยุทธในระยะสั้นและระยะปานที่ สามารถดำเนินการจัดทำใหแลวเสร็จไดภายในระยะเวลา 1 – 6 ป ทั้งนี้ มาตรการตางๆ ในทางปฏิบัติของแตละ ยุทธศาสตร ประกอบไปดวย

1) กลยุทธดานประสิทธิภาพในระบบการจัดสรรรายได การศึกษาผลกระทบที่เกิดจากการจัดสรรเงินอุดหนุนใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ผานมาเพื่อใหมีการ จำแนกประเภทและหลักการใชดเงินอุดหนุนใหมีความเหมาะสมสอดคลองกับการกระจายอำนาจฯ โดยมีรายละเอียด ของประเภทเงินอุดหนุนตางๆ ตอไปนี้ ก. เงินอุดหนุนทั่วไป โดยเงินอุดหนุนประเภทดังกลาวนี้มุงเพื่อเปนการเสริมรายไดใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น โดยจะมีผลในเชิงรายได (Income Effect) ตอองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเพิ่ม มากขึ้นโดยตรง ทั้งนี้งบประมาณที่จัดสรรในรูปของเงินอุดหนุนทั่วไปนี้ที่จัดสรรเพิ่มสูงขึ้นนี้ มีเปาหมาย เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถนำรายไดที่ไดรับไปใชในการใหบริการสาธารณะของตนเอง ไดอยางอิสระและเปนไปอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากยิ่งขึ้นและตรงตามความตองการและ สภาพปญหาของประชาชนในพื้นที่ความรับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นๆ ดังนั้นการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทนี้จึงเปนการจัดสรรงบประมาณใหแก องคกรปกครองสวน ทองถิ่นตามขนาดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้เกณฑที่ใชจัดสรรมักเกี่ยวของกับ จำนวน ประชากร ขนาดพื้นที่ และระดับรายไดที่มีอยูจากการจัดเก็บเองของแตละองคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนหลักการพื้นฐานทั่วไป อยางไรก็ดีจากเกณฑการจัดสรรรูปแบบดังกลาวอาจนำไปสูความไดเปรียบ

158 เสียเปรียบในการจัดสรรเมื่อคำนึงถึงสภาพปญหาที่แทจริงในพื้นที่ อาทิ ในกรณี ทองถิ่นขนาดเล็ก มี ประชากรในพื้นที่นอย แตมีปญหาในในการใหบริการสาธารณะภายในพื้นที่อยูมาก ข. เงินอุดหนุนทั่วไปแบบกำหนดวัตถุประสงคหรือมีเงื่อนไขในการใชจาย เปนเงินอุดหนุนที่ จัดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหนำไปใชปฏิบัติหนาที่ตามที่รัฐบาลไดกำหนดใหดำเนินการ ซึ่งโดยหลักแลวเงินอุดหนุนประเภทนี้มีผลใหตนทุนในการทำหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ลดลง จึงทำใหเงินอุดหนุนชนิดนี้มีผลในเชิงราคา (Price Effect) ในการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น กลาวคือการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปแบบกำหนดวัตถุประสงคนั้นมุง เนนในการเพิ่มขีดความสามารถทางการคลัง (Fiscal Capacity) ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อ แกไขปญหาการใหบริการบางประเภทในเชิงพื้นที่ของทองถิ่น อาทิการสงเสริมกิจกรรมการดูแลผูสูงอายุ การดูแลผูพิการ การสงเสริมมาตรฐานการศึกษาที่องคกรปคกรองสวนทองถิ่นทำหนาที่รับผิดชอบ เปน ตน วิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทนี้อาจมีนัยยะอยูสองประการคือ หนึ่ง การเปนเครื่องมือกำกับ การทำหนาที่ของรัฐบาลที่มีตอองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพราะเปนการจัดสรรเงินรายไดเพื่อให องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถนำไปใชในการดำเนินงานตามหนาที่ที่ไดระบุไวตามเงื่อนไข เงิน อุดหนุนชนิดนี้ปจจุบันมีมากกวา 20 รายการ ซึ่งองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกแหงจะไดรับการจัดสรร เหมือนกันตามประชากรหรือกลุมเปาหมายที่มีสิทธิ์ไดรับบริการสาธารณะตามนโยบายหรือเปาประสงค ของรัฐบาล ตัวอยางของการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปกำหนดวัตถุประสงคในกลุมนี้ไดแก การจัดสรรเพื่อ เปนเบี้ยยังชีพผูสูงอายุ และอื่นๆ อาหารเสริม (นม) สำหรับเด็ก เปนตน สอง การเปนเครื่องมือของ รัฐบาลในการเพิ่มรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นบางแหงเปนพิเศษ เชน กรณีการจัดสรรใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่นในเขตพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต เปนตน ค. เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ สำหรับเงินอุดหนุนประเภทดังกลาว สงผลในเชิงตนทุนหรือราคาเชน เดียวกับเงินอุดหนุนกำหนดวัตถุประสงค และสงผลตอคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่อยางมีนัย สำคัญ เพราะเปนการจัดสรรเงินเพื่อเปนเครื่องมือบังคับใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ไดรับเงิน อุดหนุนชนิดนี้ทำหนาที่บางประการตามนโยบายของรัฐบาล และจะมีเพียงบางองคกรปกครองสวน ทองถิ่นเทานั้นที่จะไดรับการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจในแตละปแตกตางกันไปตามนโยบายและแผน งานโครงการของรัฐบาล สำหรับแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพในระบบการจัดสรรายได จะตองกำหนดมาตรการที่สอดคลองกับ หลักการสำคัญใน 4 ประการ ไดแก หนึ่ง ภาษีของทองถิ่นควรที่จะมีความเปนกลาง การจัดการเก็บภาษีของทองถิ่นตองไมกอใหเกิดการบิด เบือนการใชทรัพยากรและการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชนและสังคม หรือหากการเก็บภาษีของทองถิ่นไม อาจหลีกเลี่ยงการบิดเบือนการใชทรัพยากรแลว ความดอยประสิทธิภาพตองเกิดขึ้นใหนอยที่สุด

159 สอง ตนทุนและผลประโยชนที่เกิดจากการจัดเก็บภาษีหรือรายไดของทองถิ่นควรที่จะถูกจํากัดเพียงผูที่ได รับประโยชนหรือตนทุนจากภาษีภายในทองถิ่นเทานั้น เพื่อมิใหมีการผลักภาระของผลประโยชนหรือภาระภาษีที่ จัดเก็บออกไปใหแกผูอื่นที่อยูนอกพื้นที่ทองถิ่น กลาวอีกนัยหนึ่งคือผูที่อาศัยอยูในทองถิ่น ควรเปนกลุมประชาชนที่ จะไดประโยชนหรือรับภาระจากภาษีทองถิ่นเทานั้น สาม ความเปนธรรมในดานผลกระทบของภาระภาษี (Tax Incidence) กลาวคือ ผลกระทบของภาระ ภาษีที่เกิดขึ้นเมื่อมีการผลักภาระไปสูผูรับภาระสุดทายของกระบวนการภาษีนั้น ตองสอดคลองกับหลักความเปน ธรรม (Equity) ดวย เพื่อมิใหภาระภาษีสุดทายสรางปญหาความไมเทาเทียมกันทางรายไดของประชาชนที่อาศัยอยู ทั้งในและนอกทองถิ่น สี่ โครงสรางตนทุนที่เกิดจากการบริหารจัดเก็บภาษี และการบังคับใชภาษีตองต่ำที่สุด ดังนั้นโครงสราง ภาษีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีความเรียบงาย ไมยุงยากซับซอนในการบริหาร เปนที่เขาใจงายทั้งการ บริหารและการคํานวณภาระภาษีโดยประชาชนในทองถิ่นไดเอง นอกจากการออกแบบรายไดภาษีที่เหมาะสมแลว ใน บางกรณีรัฐบาลอาจมีวัตถุประสงคพิเศษระดับชาติ โดยมอบอํานาจการใหบริการสาธารณะในเขตการดูแลขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น จึงตองสนับสนุนการใชเงินอุดหนุนหรือเงินโอน (Intergovernmental Transfer) ของรัฐบาล เปนเครื่องมือในการสนับสนุนการดําเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแทนรัฐบาล เพื่อทําใหอาจเกิดความ สมดุลระหวางภาระหนาที่ที่ทำแทนรัฐบาลกับรายรับขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อยางไรก็ตามการจัดสรรเงิน อุดหนุนของรัฐบาลที่ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองคำนึงถึงความไมเทาเทียมทางรายไดระหวางองคกรปก ครองสวนทองถิ่น และการสรางความเชื่อมโยงระหวางตนทุน-ประโยชนในการใหบริการสาธารณะของทองถิ่นที่ตองมี ความชัดเจนเพื่อใหประชาชนในทองถิ่นไดเรียนรูเขาภาระตนทุนที่แทจริงของการทำหนาที่ขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นที่ตนเองอาศัยอยู แนวทางทั้ง 4 ประการนั้นถือเปนเงื่อนไขพื้นฐานเบื้องตนเพื่อใหระบบการบริหารจัดการการคลังและระบบงบ ประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถทำงานอยางมีประสิทธิภาพทั้งในมิติรายรับ และรายจายที่มีความ สอดคลองและแตกตางกันตามแตละสถานการณในพื้นที่ตางๆ และในแตละชวงเวลาหนึ่ง ทั้งนี้การพัฒนาระบบการ บริหารทางการเงินการคลังที่มีความชัดเจนและมีประสิทธิภาพในระดับทองถิ่นนั้น เปนเงื่อนไขสำคัญตอการพัฒนา ระบบการใหบริการสาธารณะในระดับมาตรฐานที่ประชาชนพึงมี ตลอดจนระบบบริหารทางการเงินการคลังที่ดียังถือ เปนการวางฐานระบบงบประมาณเพื่อใหเกิดการพัฒนาศักยภาพการใหบริการสาธารณะที่สูงขึ้นในอนาคต สำหรับมาตรการในเชิงปฏิบัติที่จะตองดำเนินการ ถือไดวา เปนมาตรการในระยะปานกลางซึ่งตองใชระยะ เวลาในการดำเนินการ 4 – 6 ป ไดแก กลยุทธที่ 1 การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อสนับสนุนการบริหารระบบการเงินการคลังของ ทองถิ่น กลาวคือ เครื่องมือสำคัญในการจัดการกับระบบการจัดสรรรายไดจำเปนอยางยิ่งจะตองมีระบบฐานขอมูล และระบบการวิเคราะหฐานะทางการเงินและการคลังเพื่อการจัดการทางดานการเงินการคลังที่ดี ทั้งนี้เพื่อใชเปน เครื่องมือในการกำหนดหลักเกณฑในการจัดสรรรายได การกำหนดโครงสรางรายไดที่สอดคลองกับภาระหนาที่ที่รับ ผิดชอบ กำหนดโครงสรางที่มารายไดทั้งระหวางสวนกลางกับทองถิ่นและในระหวางทองถิ่นดวยกันเอง

160 ทั้งนี้การพัฒนาเครื่องมือทางการเงินการคลังที่สำคัญคือการพัฒนาระบบการบริหารความเสี่ยงทางการคลัง (Fiscal Risk Management) ที่ประกอบดวยการวางแผนการประมาณการรายรับใหสอดคลองกับสภาพเศรษฐกิจ สังคมของทองถิ่น มีขนาดการจัดเก็บรายรับทั้งที่มาจากภาษีและรายไดที่ไมใชภาษีที่เหมาะสม มีการบริหารการ จัดสรรรายจายและระบบการบริหารรายจายสาธารณะ (Public Expenditure Management) ที่เหมาะสมกับขนาด รายรับที่มีอยู เพื่อประโยชนของประชาชนในพื้นที่อยางเพียงพอกับความตองการ และมีรายจายเพื่อการลงทุนของ ทองถิ่นเพื่อรองรับการพัฒนาขีดความสามารถทางการคลังที่ทองถิ่นในอนาคตจะมีขนาดและชองทางของรายไดเพิ่ม สูง ตลอดจนการพัฒนาขีดความสามารถทางการเงินการคลังยอมสงผลตอการพัฒนาขีดความสามารถในการให บริการสาธารณะในพื้นที่ที่ความหลากหลายและครอบคลุมกลุมผูรับบริการสาธารณะในพื้นที่มากขึ้น ดังนั้นแนวทาง การพัฒนาเครื่องมือการบริหารทางการเงินการคลังจึงมีความสำคัญอยางยิ่งยวดตอการใหบริการสาธารณะในระยะ ยาวของทองถิ่นทุกระดับ อนึ่ง การพัฒนาระบบที่ไดวางรากฐานแลวโดยกระทรวงการคลังหรือที่รูจักในชื่อวา Government Fiscal Information System: GF-MIS นับตั้งแต พ.ศ. 2547 ซึ่งปจจุบันยังอยูในชวงพัฒนาระบบ เพื่อตอยอดจากที่ไดมีการลงทุนไปแลวกอนหนานี้ ดังนั้นการพัฒนาระบบงบประมาณของทองถิ่นจึงควรดำเนินการ อยางตอเนื่องและมีประโยชนตอการตัดสินใจทางการคลัง และการใหบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยางถูกตองบน พื้นฐานขอมูลที่ถูกตองสมบูรณโดยเปาหมายลำดับตนๆ คือ การพยายามใหเกิดการพัฒนาระบบฐานขอมูลแผนที่การ จัดเก็บรายได หรือระบบ ”GIS” เปนตน นอกจากนี้การพัฒนาระบบการบริหารจัดการทางการเงินการคลังของทองถิ่นจะเปนสวนสำคัญในการใช ขอมูลเพื่อตัดสินใจเชิงนโยบายทั้งในมิติทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ และสงเสริมใหเกิดการบูรณาการแผน งานของทุกภาคสวนที่มีบทบาทในการใหบริการสาธารณะตอไปในอนาคต สิ่งที่ตองการของการพัฒนาระบบ GF-MIS ในระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่นคือ การพัฒนาระบบดังกลาว นั้นจะมีการเพิ่มขีดความสามารถในการตรวจสอบกระแสงบประมาณ (Budget Flow) ที่มีการเบิกจายโดยระบบ สารสนเทศที่มีความนาเชื่อถือ สะดวกรวดเร็วและมีความโปรงใสในการบริหารจัดการ สามารถตรวจสอบไดงาย มากกวาที่เปนอยูในปจจุบัน ประกอบกับระบบดังกลาวยังตองมีความสามารถในการเชื่อมโยงขอมูลทั้งดานรายรับ และรายจายของหนวยงานตางๆ ที่กระแสงบประมาณมีการไหลเวียนผานตอเนื่องจากการพัฒนาระบบสารสนเทศอยู บนฐานการบันทึกขอมูลทางการคลังในรูปแบบเดียวกัน ทำใหตนทุนการบริหารขอมูลมีในระดับต่ำ ลดความยุงยาก ซับซอน อีกทั้งเพิ่มความสามารถในการตรวจสอบงบประมาณไดอยางถูกตองแมนยำ เนื่องจากการศึกษาพบวา ขอมูล กระแสงบประมาณตามระบบงบประมาณที่ใชอยูในปจจุบัน มีความคลาดเคลื่อนกับขอมูลที่ถูกบันทึกในระบบบัญชี ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอยูมาก รวมถึงขอมูลในระดับกระทรวง และ/หรือหนวยงานภายใตกระทรวง ก็ยัง ประสบปญหาเชนเดียวกันซึ่งปญหาในลักษณะดังกลาวจะสงผลตอการตัดสินใจเชิงนโยบายในระดับมหภาคเปนอยาง ยิ่ง อยางไรก็ดีสิ่งที่ตองคำนึงถึงในการพัฒนาระบบบริการทางการเงินการคลังตามหลักวิชาการที่สำคัญคือ 1) แผนรายรับและรายจายงบประมาณประเภทตางๆ และการประเมินผลการรายจายสาธารณะ (Assessing Public Expenditure) ตองมีความสมบูรณเพียงพอเพื่อใหเกิดการวางแผนการใชจายทั้งระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว

161 ซึ่งในเบื้องตนการบริหารงบประมาณระดับทองถิ่นจำเปนตองมีการเบิกจายงบประมาณใหตรงตามแผนการงบ ประมาณที่ทองถิ่นแตละแหงตั้งไวเปนสำคัญ 2) กระบวนการงบประมาณตองมีความโปรงใสเพียงพอหรือกลาวอีกนัย หนึ่งคือ กระบวนการงบประมาณจะตองมีการอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในระดับสาธารณะเพื่อใหเกิดการ สนับสนุนทางการเมืองในการกำหนดรายจายงบประมาณในพื้นที่3) รายงานงบประมาณรายจายประจำปจะตอง สามารถสะทอนมูลคาเงินที่ใชจายได (Value of Money) วาในแตละปงบประมาณงบประมาณที่ถูกใชไปในการพื้นที่ ไดสงผลประโยชนตอประชาชนหรือไม อยางไร และโดยบริการสาธารณะประเภทใด ซึ่งการจะนำมาซึ่งการวัดมูลคา เงินที่ใชจายไปไดอยางมีประสิทธิภาพนั้นยอมมีความจำเปนในการพัฒนาระบบบัญชีที่ดีเพียงพอควบคูกับการตรวจ สอบจากประชาชนดวยเชนกัน 4) การใชจายงบประมาณมักกอใหเกิดการใชจายที่เพิ่มสูงขึ้นในแตละป ดังนั้นกระบวร การบริหารงบประมาณจะตองคำนึงถึงความเสี่ยงทางการเงินการคลังที่จะเกิดขึ้นในแตละปงบประมาณเพื่อไมให ทองถิ่นเกิดภาวะการขาดสาภพคลองในการใหบริการสาธารณะ ดังนั้นการจัดสรรงบประมาณจึงจำเปนตองสราง ความมั่นใจไดวางบประมาณที่ทองถิ่นจะไดรับควรเปนเทาไหรอยางชัดเจน ซึ่งการบริหารงบประมาณดังกลาวจำเปน ตองมีการวางแผนระบบงบประมาณที่มีบูรณาการระหวางรัฐบาลกลางและองคกรปกครองสวนทองถิ่น 5) จะตองมี การประเมินการเบิกจายงบประมาณเปนไปตามเปาหมายการใหบริหารหรือไมอยางไรทั้งนี้เพื่อใหเกิดการตรวจสอบ นับตั้งแตการเริ่มวางแผน การดำเนินการ และผลลัพธที่ไดในการใหบริการสาธารณะ ซึ่งในเงื่อนไขนี้มีเปาหมายเพื่อให เกิดความมั่นใจวาผูรับบริการในพื้นที่ไดรับบริการตามมาตรฐานของพึงได ภายใตการบริหารงบประมาณที่มีทั้ง ประสิทธิภาพและประสิทธิผล กลยุทธที่ 2 การพัฒนาฐานขอมูลและบุคลากรในการบริหารระบบสารสนเทศทางดานการเงินการคลัง กลาวคือ จะตองมีการฝกอบรมบุคลากรเพื่อใหเกิดทักษะและความเชี่ยวชาญในระบบสารสนเทศทางดานการบริหาร การเงินการคลัง รวมถึงการพัฒนาระบบฐานขอมูลทางการคลังในมิติตางๆ ใหครอบคลุมเพื่อนำไปสูการบริหารจัดการ ระบบการเงินการคลังทองถิ่นอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

2) กลยุทธดานการเพิ่มความเปนอิสระทางการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การเพิ่มความเปนอิสระทางการคลังนั้นหมายรวมถึงการสรางขีดความสามารถในการพัฒนาแหลงรายไดของ ทองถิ่นแตละแหงเพื่อใหเพียงพอตอการใหบริการสาธารณะในพื้นที่เปนสำคัญซึ่งจากการศึกษาพบวา แหลงรายได แบงออกเปน 3 ประเภทที่สำคัญคือ 1) รายไดที่ทองถิ่นจัดเก็บเอง 2) รายไดที่รัฐบาลจัดเก็บและแบงให 3) รายไดที่ได จากเงินโอนหรือเงินอุดหนุนประเภทตางๆ ดังนั้นการวางแผนกลยุทธจึงมีเปาหมายเพื่อใหเกิดความสมดุลในการใช จายและขนาดรายรับของงอคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อใหการจัดสรรงบประมาณมีประสิทธิภาพในการแสดง เปาหมายและความสามารถทางการคลังที่ทองถิ่นมีอยู และเพื่อจุดมุงหมายลดการพึ่งพิงรายไดจากการจัดสรรจาก รัฐบาล อยางไรก็ดีการบริหารงบประมาณที่มีความเปนอิสระนั้นจะตองมีการสรางกระบวนการงบประมาณที่มีความ ยั่งยืนและเปนไปไดในทางปฏิบัติควบคูกันไป ดังนั้นการลดสภาพการพึ่งพิงรายไดจากการถายโอนงบประมาณจากรัฐบาลกลาง กลยุทธสำคัญเพื่อการ ดำเนินการนั้น ประกอบไปดวยมาตรการใน 2 ประการ ไดแก

162 หนึ่ง การพัฒนาฐานภาษีที่มีอยูเดิม จะตองดำเนินการปรับปรุงฐานภาษีเดิมใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นสามารถที่จะจัดเก็บเองไดและขยายฐานรายไดใหมากยิ่งขึ้น ขณะเดียวกันก็เปนภาษีที่สอดคลองกับบทบาท หนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งประกอบดวยมาตรการเชิงปฏิบัติใน 2 ประการ ไดแก กลยุทธที่ 1 (ระยะสั้น 1 – 3 ป) การใชระบบเทคโนโลยีสารสนเทศดานการบริหารการเงินการคลัง ทองถิ่นในการ “ประเมินทรัพยสิน” ในเขตพื้นที่ทองถิ่น กลาวคือ เปนการใชประโยชนจากระบบเทคโนโลยี สารสนเทศ เชน ระบบ Geographic Information System: GIS จากดาวเทียมมาใชเปนประโยชนในการจัดทำ แผนที่ภาษีเพื่อทำใหการประเมินทรัพยสินตางๆ ใหสอดคลองกับสภาพการณที่เปนจริง เปนปจจุบัน และอิงกับราคา ตลาด กลยุทธที่ 2 (ระยะปานกลาง 4 – 6 ป) การปรับปรุงภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงทองถิ่นไป สู “ภาษีทรัพยสินที่แทจริง” กลาวคือ เปนการพัฒนาฐานภาษีเดิมซึ่งมีขอบกพรองในหลายประการใหกลายเปนฐาน รายไดสำคัญขององคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งนอกจากจะเปนการขยายฐานรายไดแลว ยังเปนเครื่องมือสำคัญใน การควบคุมสภาพแวดลอม การใชประโยชนจากที่ดิน และการกอสรางอาคารดวย สอง การขยายฐานรายไดใหมๆ จะตองดำเนินการพิจารณาแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกื้อหนุนตอการ ขยายฐานรายไดของทองถิ่นทั้งในรูปของภาษีใหม และการจัดเก็บคาธรรมเนียมตางๆ ทั้งนี้ ประกอบดวยมาตรการใน เชิงปฏิบัติ 3 ประการ ไดแก กลยุทธที่ 1 (ระยะสั้น 1 – 3 ป) การพิจารณาแกไขกฎหมายเพื่อกำหนดรายการภาษีและคา ธรรมเนียมทองถิ่นเพิ่มเติม ทั้งนี้ รายการภาษีและคาธรรมเนียมที่จะตองดำเนินการกำหนดเพิ่มเติมไดแก • ภาษีสิ่งแวดลอม ซึ่งเปนภาษีสำคัญที่นอกจากใชเพื่อการขยายฐานรายไดแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น แลว ยังเปนเครื่องมือในการควบคุมปญหาสิ่งแวดลอมและมลภาวะในเขตพื้นที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่น • ภาษีเงินไดบุคคลธรรมดาและภาษีเงินไดนิติบุคคล ภาษีดังกลาวนี้ไมควรจะเปนแหลงรายไดของ รัฐบาลกลางแตเพียงผูเดียว หากแตควรจะมีการจัดสรรแบงปนใหกลายเปนรายไดที่สำคัญขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นในอีกรายการหนึ่ง • คาธรรมเนียมการใชบริการสาธารณะจากแรงงานตางดาว เนื่องจากแรงงานตางดาวที่ทำงานอยูในเขต พื้นที่ทองถิ่นก็เปนผูไดรับบริการตางๆ จากทองถิ่นดวยเชนกัน แตไมไดรวมรับตนทุนในการใหบริการ จากการใหบริการ จึงควรพิจารณากำหนดอำนาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถเรียกเก็บภาษี การใชบริการสาธารณะจากกลุมบุคคลเหลานี้ดวย • ภาษีสรรพสามิตของรัฐบาลจากกิจกรรมการทำธุรกิจของรัฐวิสาหกิจหรือบริษัทเอกชนที่ไดรับ สัมปทานของรัฐที่เปนเพื่อการแสวงหากำไร และใชประโยชนจากสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ตางๆ ที่จัดใหโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อลดปญหาผลกระทบภายนอก (Externalities) ที่ กิจการเหลานั้นไดรับ และเปนการขยายฐานรายไดทองถิ่น จะตองมีการพิจารณาแกไขกฎหมายกำหนด

163

•

อำนาจในการจัดเก็บภาษีโดยรับเพื่อใหความเขมแข็งแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้การ จัดเก็บภาษีสรรสามิตจะสรางกลไกความรับผิดในการบริหารงานและใหบริการสาธารณะของผูบริหาร องคกรปกครองสวนทองถิ่น อีกทั้งยังหมายรวมถึงใหมีการเรียกเก็บคาธรรมเนียมตามปริมาณการใช บริการสาธารณะ และจัดเก็บจากแหลงกำเนิดของรายรับ (Destination) ปรับปรุงการจัดเก็บคาธรรมเนียมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหสะทอนตนทุนและผลประโยชน ที่ประชาชนหรือผูรับบริการสาธารณะไดรับจากการทำหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่ง รายการคาธรรมเนียมที่สำคัญไดแก คาธรรมเนียมการจัดเก็บและกำจัดขยะ คาธรรมเนียมการบำบัดน้ำ เสีย คาธรรมเนียมการใชบริการที่จอดรถ รวมถึงคาธรรมเนียมอื่นอันเกิดจากการใชสาธารณูปโภคและ สาธารณูปการในเขตพื้นที่ทองถิ่นจากประชาชน/หนวยงานที่ใชบริการ (ทั้งผูอยูอาศัย/จัดตั้งในเขต ทองถิ่นและนอกเขตทองถิ่น) โดยใหมีความสอดคลองกับตนทุนหรือผลประโยชนจากการจัดทำบริการ จริงขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

กลยุทธที่ 2 (ระยะปานกลาง 4 – 6 ป) การพิจารณากำหนดขอบัญญัติทางกฎหมายที่เกื้อหนุนใหทองถิ่น สามารถใชอำนาจกำหนดรายการและจัดเก็บภาษีใหมๆ ไดตามที่กฎหมายในอำนาจแกองคืกรปกครองสวนทองถิ่น มีอำนาจในการดำเนินการ กลาวคือ จะเปนมาตรการเพื่อวางกรอบทางกฎหมายเพื่อใหอำนาจแกทองถิ่นพิจารณา กำหนดรายการทางภาษีใหมๆ เพื่อขยายฐานรายไดของตน ตามแนวคิดของการกำหนดประเภทรายได (ภาษี) (Revenue Assignment) ซึ่งโดยหลักการแลวเพื่อใหเกิด การแบงรายไดระหวางรัฐบาลกลางและองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีความเทาเทียม เหมาะสมกับภาระหนาที่ที่ตอง ดำเนินการ ทั้งนี้การแบงประเภทรายไดจะตองดำเนินอยูบนพื้นฐานที่ไมกอใหเกิดการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากร ระหวางรัฐบาลกลางและองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับตางๆ ตลอดจนเกิดความเทาเทียมในการจัดสรรทรัพยากร ระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับตางๆ เชนกัน ซึ่งจากแนวคิดการกำหนดประเภทรายไดนี้จะเปนเงื่อนไข สำคัญในกระบวนการกระจายอำนาจของประเทศไทยเพราะหากกระบวนการกำหนดประเภทรายไดมีความชัดเจน ยอมเทากับเปนการขยายโอกาสในการแสวงหารายไดที่มีขนาดเหมาะสมกับภารกิจที่กำลังมีการถายโอนใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่นมากขึ้นเปนลำดับและลดขอจำกัดทางดานงบประมาณที่ทองถิ่นจะตองขอรับงบประมาณจาก รัฐบาลกลาง สิ่งที่เปนประเด็นสำคัญของการกระจายอำนาจทางการคลังโดยแบงประเภทภาษีใหแกทองถิ่นมิใชเปนการลด ทอนอำนาจของรัฐบาลกลาง หากมุงเนนสงเสริม ขยายโอกาสของการจัดสรรทรัพยากรใหกระจายสูผูรับบริการ สาธารณะในพื้นที่สุด โยภายใต พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ. 2542 ไดกำหนดใหมีการกระจาย อำนาจทางการคลังโดยเพิ่มสัดสวนงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนรอยละ 35 ของรายไดสุทธิของ รัฐบาลที่ดำเนิการเพื่อใหเปนไปตามเปาหมายใหมากยิ่งขึ้น โดยเปาหมายการจัดสรรงบประมาณตามสัดสวนงบ ประมาณรอยละ 35 นั้นจะเปลี่ยนกระบวนทัศน (Paradigm Shift) จากการรวมศูนยอำนาจทางการคลังของสวน กลางเปนการเพิ่มสัดสวนการจัดเก็บรายไดโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นสูงขึ้นเพื่อตรงตามเปาหมายที่วางไว ที่จะ

164 ทำใหเกิดความอิสระในการตัดสินใจและกระจายอำนาจในการบริหารออกจากรัฐบาลสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น อยางทั้จริง ทั้งนี้ ขอเสนอที่จะใชเปนกรอบทางกฎหมายในการกำหนดภาษีใหมของทองถิ่น จะตองมีขอกำหนดสำคัญ ดัง ตอไปนี้ • ภาษีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นควรจะยึดติดกับพื้นที่ของทองถิ่นมากที่สุด (Immobility) เนื่องจาก หลักการที่สำคัญในการเสริมสรางความเปนอิสระทางการคลังนั้นมีพื้นฐานแนวคิดวาดวยเรื่องความเปน ผูรับบริการสาธารณะจากการที่ประชาชนเปนผูแบกรับภาระทางภาษีของทองถิ่นที่ตนอาศัยอยู ดังนั้น ประเภทภาษีจัดเก็บเองในทองถิ่นจึงควรครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดที่เกิดขึ้นในพื้นที่ของทองถิ่นนั้นๆ ซึ่ง หมายรวมถึงทั้งกิจกรรมของประชาชน กลุมธุรกิจ กระทั่งกิจกรรมที่กอใหเกิดรายไดในกิจการภาครัฐ และ/หรือ รัฐวิสาหกิจในพื้นที่ เพื่อเปนการใหภาษีที่จัดเก็บซึ่งยึดติดกับพื้นที่เปนตัวกำหนดความ สามารถทางการคลังของทองถิ่นไดเองในระดับหนึ่งในการใหบริการสาธารณะตามแตศักยภาพทาง เศรษฐกิจในแตละพื้นที่พึงมี อาจกลาวไดวาการจัดเก็บภาษีโดยยึดติดกับพื้นที่นั้นมีเปาหมายเพื่อสะทอน ตนทุนและผลประโยชนในการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะ • แหลงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นควรสะทอนความผลประโยชนหรือตนทุนการใหบริการสา ธษรณธของทองถิ่นมากที่สุด รวมทั้งรักษาความเปนอิสระในการบริหารจัดการของทองถิ่นมากที่สุดเพื่อ ใหสอดคลองกับหลักความรับผิดรับชอบรวมกัน (Accountability) ในการใหบริการสาธารณะของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ใหแกประชาชนในพื้นที่ทองถิ่น • ภาษีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองไมแขงขันกับการจัดเก็บรายไดภาษีของรัฐบาล • องคกรปกครองสวนทองถิ่นอาจใชฐานรวมกับภาษีของรัฐบาลได แตตองมีความชัดเจนในการกำหนดวิธี การจัดสรรคืนใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น • ภาษีที่จัดเก็บภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองไมสงออกภาระ (Spillover) ของการหารายไดไป นอกเขตพื้นที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่จัดเก็บรายไดนั้นๆ • ภาษีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองสามารถเพิ่มขึ้นไดตามสภาพการพัฒนาของเศรษฐกิจของ ทองถิ่น เพื่อลดการพึ่งพารายไดจากรัฐบาล • ควรสงเสริมใหใชการจัดเก็บรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสะทอนตนทุนการใชจายเพื่อให บริการสาธารณะและการลงทุนในโครงสรางพื้นฐานของทองถิ่นใหมากที่สุด • ควรควบคุมตนทุนของการบริหารการจัดเก็บภาษีองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหต่ำที่สุด • ภาษีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองงายตอการบริหารจัดการในระดับทองถิ่น สาม การพัฒนาการเขาถึงแหลงเงินทุนทั้งที่มาจากการกูยืม และตลาดทุน เพื่อใหเกิดการเพิ่มขึ้นของ ทรัพยากรทางการเงินขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ทำใหมีการเพิ่มศักยภาพการใหบริการสาธารณะในพื้นที่ หรือ อาจกลาวไดวาการเพิ่มความสามารถในการเขาถึงทรัพยากรทางการเงินทำใหการใหบริการสาธารณะปรับเปลี่ยนจาก การทำหนาที่ตามที่ไดรับมอบหมายจากทางกฎหมายเปนการพัฒนาการใหบริการเชิงรุกมากยิ่งขึ้น อยางไรก็ดีการ

165 พัฒนาการเขาถึงแหลงเงินทุนไมวาจะเปนการกูยืม หรือการลงทุนในตลาดทุนจำเปนตองอยูบนเงื่อนไขวินัยทางการ คลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นควบคูกัน เพื่อใหการบริหารงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเกิดภาวะ สมดุลระหวางเสถียรภาพและความมีอิสระทางการเงินการคลัง อยางไรก็ดีการพัฒนาการเขาถึงแหลงเงินทั้งจากการกู ยืม และตลาดทุน นั้นเปนชองทางสนับสนุนการดานการเงินใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่สำคัญจำเปนตองมีการ พัฒนาใหมากขึ้นควบคูกับการขยายทรัพยากรที่สำคัญที่สุดคือการปรับโครงสรางรายไดที่มีอยูของทองถิ่น ทั้งโดยการ สรางแรงจูงใจใหทองถิ่นสามารถจัดเก็บรายไดในประเภทภาษีที่ทองถิ่นไดรับอำนาจในการจัดเก็บแลวในเต็มที่หรือ การเพิ่มประสิทธิภาพของการจัดเก็บ ซึ่งในประเด็นการเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บยังประกอบดวยหลักการ กำหนดประเภทรายได (Revenue Assignment) ที่ทองถิ่นสามารถจัดเก็บไดเอง อีกประการนั้นมาจากความยินดีที่ จะจาย (Willingness to Pay) ของผูมีภาระทางภาษีโดยเฉพาะอยางยิ่งประชาชนในพื้นที่ ผูประกอบการ ในประเภท ภาษี อาทิ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงทองที่ เปนตน ดังนั้นทองถิ่นควรมีเงื่อนไขในการชักจูงใจใหผูมีภาระทาง ภาษีมีความเต็มใจที่จะจายภาษีใหแกทองถิ่น อาทิ การเพิ่มระดับความสามารถในการใหบริการสาธารณะจนเปนที่พึง พอใจของประชาชนเพื่อใหประชาชนเล็งเห็นวาภาษีที่จายใหแกทองถิ่นนั้นนำไปใชใหเกิดประโยชนโดยตรงภายใน พื้นที่ การยกเวน หรือการลดหยอนภาษีสำหรับผูมีรายไดต่ำ เปนตน ทั้งนี้การพัฒนาการกูยืมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถทำทั้งการเพิ่มโอกาสจากการกูยืมโดยตรงจาก สถาบันการเงินตางๆ และการกูยืมทางออมโดยการขายพันธบัตรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหแกประชาชน ทั่วไปหรือแกสถาบันการเงินที่สนใจใหกูยืมแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งในการสรางเงื่อนไขของการกูยืมของงอค กรปคกรองสวนทองถิ่นจำเปนตองมีการศึกษาวางกรอบแนวทางที่รัดกุมเพื่อเปนการปองกันปญหาการไมมีวินัย การเงินการคลังในการกูที่อาจสงผลตอฐานะการคลังของประเทศได โดยแนวทางหนึ่งคือการพัฒนาจัดตั้งสถาบัน การเงินเฉพาะกิจเพื่อสนับสนุนการกูยืมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อใชในการลงทุนในโครงการพัฒนาโรงสราง พื้นฐานหรือโครงการที่อาจสรางรายไดกลับคืนมา (Cost Recovery Project) ใหแกทองถิ่น

3) กลยุทธดานการพัฒนาระบบบัญชีและระบบงบประมาณ จากกลยุทธทั้งสองดานที่ไดนำเสนอมา จะเห็นไดวา มาตรการเรงดวนในการสงเสริมการกระจายอำนาจและ พัฒนาศักยภาพทางการเงินการคลังของทองถิ่นที่สำคัญที่สุด ไดแก การพัฒนาระบบสารสนเทศดานการบริหาร การเงินการคลังทองถิ่น ทั้งนี้ จะตองมีการใชประโยชนจากระบบสารสนเทศดังกลาว ในการพัฒนาศักยภาพดาน ระบบบัญชีและระบบงบประมาณของทองถิ่น กลยุทธที่ 1 (ระยะสั้น 1 – 3 ป) การพัฒนาระบบบัญชีเพื่อเปนเครื่องวิเคราะห็แสดงฐานะการเงินที่แท จริง และสอดคลองกับการใชจายจริง กลาวคือ แมจะมีการพัฒนาระเบียบบัญชีภาครัฐและขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นอยางตอเนื่อง แตพบวา ระบบดังกลาวอาจยังไมสมบูรณที่จะใชภายใตเงื่อนไขความหลากหลายของลักษณะ องคกรปกครองสวนทองถิ่นและสถานะทางการเงินการคลังที่แตกตางกัน ทั้งนี้ปญหารวมกันขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น คือ การสำแดงของรายจายซึ่งตองแสดงในรายงานทางบัญชีแตไมมีในรายงานงบประมาณ ยกตัวอยางเชน การใชเงินสะสมและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ พบวา ขอมูลการเงินดังกลาวถูกรายงานแตเพียงคาใชจายในบัญชี แตไมถือ

166 เปนสวนหนึ่งของรายจายตามระบบงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ดวยเหตุนี้ระบบบัญชีขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นอื่นๆ จึงควรมีการปรับปรุงอยางนอยเพื่อใหระบบบัญชีมีการบันทึกการใชจายจริงที่เกิดขึ้น ทั้งหมดและสอดคลองกับระบบงบประมาณ เพื่อใหระบบขอมูลงบประมาณสะทอนถึงสถานะทางการคลังขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นอยางแทจริง กลยุทธที่ 2 (ระยะปานกลาง 4 – 6 ป) การพัฒนาระบบงบประมาณที่มุงเนนผลงาน กลาวคือ ระบบงบ ประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ควรปรับปรุงระบบงบประมาณใหเปนไปตามระบบงบประมาณแบบมุงเนน ผลงาน (Performance – Based Budgeting System: PBS) ซึ่งระบบงบประมาณดังกลาวจะชวยใหองคกรปกครอง สวนทองถิ่นสามารถวางแผนกลยุทธและแผนงานโครงการตางๆ อยางมีบูรณาการสอดรับกับการจัดทำงบประมาณ รายจายประจำป

4) กลยุทธดานการสงเสริมความเทาเทียมและความเปนธรรมระหวางองคกรปกครองสวน ทองถิ่น สำหรับมาตรการในดานนี้จะมุงเนนการปรับปรุงระบบการจัดสรรรายไดที่มีอยูเดิมใหเกิดความสอดคลองกับ หลักความเทาเทียมและความเปนธรรมระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้ มีมาตรการสำคัญดังตอไปนี้ กลยุทธที่ 1 (ระยะสั้น 1 – 3 ป) บทบาทของคลังจังหวัดในฐานะพี่เลี้ยงทางการคลัง กลาวคือ คลังจังหวัด จะตองเขาไปมีบทบาทโดยตรงในฐานะพี่เลี้ยงและใหคำแนะนำการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการ ดำเนินการจัดทำขอมูลและระบบบัญชีการเงินทองถิ่นที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น อันจะเกื้อหนุนตอการพัฒนาระบบ สารสนเทศดานการบริหารการเงินการคลังทองถิ่นไดอยางรวดเร็ว และสามารถบูรณาการเขากับระบบสารสนเทศทาง การคลังของรัฐบาลในสวนกลาง กลยุทธที่ 2 (ระยะปานกลาง 4 – 6 ป) การใชประโยชนจากระบบสารสนเทศทางการเงินการคลังเพื่อจัด ทำ “สูตรการจัดสรรรายได” ของรัฐบาลกลางใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหม กลาวคือ หลักเกณฑและสูตร การจัดสรรรายไดเดิมที่พิจารณาเฉพาะจำนวนประชากรและความหนาแนนของประชากร จะตองพิจารณาแกไข ปรับปรุงโดยการเพิ่มหรือพิจารณาตัวแปรอื่นๆ ที่สงผลตอการทำหนาที่ใหบริการสาธารณะของทองถิ่น รวมถึง สงเสริมความเทาเทียมและเปนธรรมในระหวางทองถิ่น ทั้งนี้ ตัวแปรสำคัญที่จะตองเพิ่มเติมเขาไปในหลักเกณฑ ปจจุบันมีอยางนอย 2 ตัวแปร ไดแก • ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ • ประเด็นปญหาเฉพาะเจาะจงในแตละพื้นที่

167 ตารางที่ 6.3 สรุปขอเสนอแนะดานการกระจายอำนาจทางการคลัง ยุทธศาสตรเพื่อการสงเสริมการกระจายอำนาจทางการคลัง วิสัยทัศน องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความสามารถในการตัดสินใจและดำเนินการไดอยางอิสระ (Capacity building) เพื่อนำไปสูการเสริม สรางประสิทธิภาพ (Efficiency) ทางคลัง ระบบการคลังที่เหมาะสอดคลองกับขนาดและภารกิจหนาที่, และการเสริมสรางความ เทาเทียม (Equality) และความเปนธรรม (Equity) ระหวางชุมชนทองถิ่นตางๆ ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ระบบการจัดสรรรายไดจะตองกอใหเกิดประสิทธิภาพในการจัดหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 2 การเพิ่มความเปนอิสระทางการคลังแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยการลดการพึ่งพิงทางดานรายไดจากการถาย โอนเงินงบประมาณจากสวนกลาง ยุทธศาสตรที่ 3 การพัฒนาระบบบริหารการคลังโดยการใชระบบบัญชีและระบบงบประมาณใหเกิดความสอดคลองกับการบริหาร งานภาครัฐเพื่อเปนเครื่องมือในการกำกับดูแลและการประเมินผลงานแบบ (Post Auditing) ตอการทำหนาที่ขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 4 การปรับปรุงแกไขระบบการจัดสรรรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยคำนึงถึงหลักความเทาเทียมและหลัก ความเปนธรรมระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 5 การพัฒนาความมีวินัยทางการเงินการคลัง (Fiscal Discipline) ในการบริหารงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เปาประสงค 1) เพื่อเพิ่มพูนอำนาจทางการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทั้งในดานการตัดสินใจและการดำเนินการทางการคลังและระบบงบ ประมาณ 2) เพื่อเพิ่มพูนศักยภาพทางการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหมีประสิทธิภาพทั้งในดานการสรรหารายไดและในดานการใชจาย 3) เพื่อสงเสริมใหเกิดความรับผิดชอบทางการคลังทั้งในสวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและประชาชนภายในชุมชนทองถิ่น 4) เพื่อสงเสริมใหระบบการคลังทองถิ่นนำไปสูการสรางความเทาเทียมและความเปนธรรมในระหวางชุมชนทองถิ่นตางๆ กลยุทธ

ระยะสั้น

1) กลยุทธดานประสิทธิภาพในระบบการจัดสรร รายได

ระยะปานกลาง

ระยะยาว

-

กลยุทธที่ 1 การพัฒนา ระบบสารสนเทศเพื่อ สนับสนุนการบริหาร ระบบการเงินการคลัง ของทองถิ่น

-

-

กลยุทธที่ 2 การพัฒนา ฐานขอมูลและบุคลากร ในการบริหารระบบ สารสนเทศทางดาน การเงินการคลัง

-

168 ยุทธศาสตรเพื่อการสงเสริมการกระจายอำนาจทางการคลัง 2) กลยุทธดานการเพิ่มความเปนอิสระทางการ คลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 2.1) การพัฒนาฐานภาษีที่มีอยูเดิม

การใชระบบสารสนเทศ ดานการบริหารการเงิน การคลังทองถิ่นในการ “ ประเมินทรัพยสิน” ใน เขตพื้นที่ทองถิ่น

การปรับปรุงภาษีโรง เรือนและที่ดิน และภาษี บำรุงทองถิ่นไปสู “ภาษี ทรัพยสิน”

2.2) ขยายฐานรายไดใหมๆ

การพิจารณาแกไข กฎหมายเพื่อกำหนด รายการภาษีและคา ธรรมเนียมทองถิ่น เพิ่มเติม

การพิจารณากำหนดขอ บัญญัติทางกฎหมายที่ เกื้อหนุนใหทองถิ่น สามารถใชอำนาจกำหนด รายการและจัดเก็บภาษี ใหมๆ ได

3) กลยุทธดานการพัฒนาระบบบัญชีและระบบ งบประมาณ

การพัฒนาระบบบัญชีให สอดคลองกับการใชจาย จริง

การพัฒนาระบบงบ ประมาณที่มุงเนนผลงาน

4) กลยุทธดานการสงเสริมความเทาเทียมและ ความเปนธรรมระหวางชุมชนทองถิ่น

สนับสนุนบทบาทของ คลังจังหวัดในฐานพี่เลี้ยง ทางการคลัง

การใชประโยชนจาก ระบบสารสนเทศทาง การเงินการคลังเพื่อจัด ทำ “สูตรการจัดสรรราย ได” ของรัฐบาลกลางให แกองคกรปกครองสวน ทองถิ่นใหม

2.3) การพัฒนาแหลงรายไดและพัฒนาการเขา ถึงการกูและการเขาถึงตลาดทุนใหสอดคลองกับ ภาระหนาที่ของ อปท. แตละประเภท

169

6.4 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ดานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น

170 6.4 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายเพื่อการพัฒนาระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น 6.4.1 วิสัยทัศน การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ควรมีปรัชญาในการดำเนินงานไดอยางอิสระ ภายใตกฎหมายมาตรฐาน และกฎระเบียบที่เหมาะสมกับเงื่อนไขความจำเปนของทองถิ่น นอกจากนี้ในดานกระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคล ตองกอใหเกิดระบบการสรรหาที่มีประสิทธิภาพ เปดกวาง เปนธรรม การใชประโยชนจากบุคลากรดวยการให บุคลากรสามารถใชศักยภาพของตนเองอยางเต็มที่ การพัฒนาบุคลากรตองมีเปาหมายและทิศทางที่ชัดเจน รวมถึง การรักษาบุคลากรที่เปนคนดี คนเกง มีศักยภาพไวใชงานดวยการจายคาตอบแทน และจัดระบบเพื่อใหบุคลากร สามารถปฏิบัติงานไดอยางมีความสุข ภายใตการบริหารงานแบบมุงผลสัมฤทธิ์

6.4.2 ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 การจัดระบบโครงสรางการบริหารงานบุคคลใหมใหเกิดความเปนเอกภาพในเชิงระบบแต เคารพในหลักความเปนอิสระของทองถิ่นโดยอิงกับหลักการในรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 ยุทธศาสตรที่ 2 การพัฒนาองคกรกลางการบริหารบุคคลไปสูบทบาทของการกำหนดมาตรฐานกลาง บทบาท ในดานการพัฒนาระบบ การพัฒนาบุคลากร และการศึกษาวิจัย ยุทธศาสตรที่ 3 ทบทวนแกไขมาตรฐานกลางและหลักเกณฑการบริหารงานบุคคลในปจจุบันใหกระบวนการ บริหารงานบุคคลมีความสอดคลองกับหลักการระบบคุณธรรม และแนวคิดดานสมรรถนะทางการบริหาร ยุทธศาสตรที่ 4 ทบทวนแกไขกฎหมาย และระเบียบตางๆ ที่เกี่ยวของใหเกื้อหนุนตอการทำงานในภาค ทองถิ่น และสงเสริมความรูความเชี่ยวชาญ ตลอดจนสถานภาพใหทัดเทียมกับบุคลากรภาครัฐอื่นๆ

6.4.3 เปาประสงค (1) เพื่อใหโครงสรางองคกรกลางการบริหารงานบุคคลมีความชัดเจนและเปนเอกภาพ (2) เพื่อปรับบทบาทและอำนาจหนาที่ขององคกรกลางการบริหารงานบุคคลจากผูวางมาตรฐานกลางและ ระเบี ย บ ไปสู อ งค ก รเพื่ อ การส ง เสริ ม และพั ฒ นาระบบงานและบุ ค ลากรท อ งถิ่ น ในมิ ติ ต า งๆ อย า ง ครอบคลุม (3) เพื่อปรับปรุงหลักเกณฑและวิธีการบริหารงานบุคคลทองถิ่นใหสอดคลองกับหลักคุณธรรมและเกื้อหนุน ตอการเสริมสรางสมรรถนะทางการบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (4) เพื่อยกระดับศักยภาพ คุณคาของงาน และสถานภาพของบุคลากรในภาคทองถิ่น

171 6.4.4 กลยุทธ แนวทางและมาตรการในการพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น คณะผูวิจัยเห็นวา มีมิติสำคัญใน 2 ดาน ไดแก • มิติดานโครงสรางการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะที่เกี่ยวของกับองคกรกลางการบริหารงานบุคคล • มิติดานระบบการบริหารทรัพยากรบุคคล โดยมุงนำเสนอมาตรการที่เกี่ยวของกับกระบวนการบริหาร งานบุคคล สำหรับการพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น จะแบงเปน 3 ระยะ คือระยะสั้นเนนการปรับปรุง โครงสรางการบริหารงานบุคคล ระยะกลางเนนการพัฒนาระบบการบริหารงานบุคคล และระยะยาว เนนการสราง ความยั่งยื่นของระบบบริหารงานบุคคลทองถิ่น ดังนี้

1) ระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป) การดำเนินการในระยะสั้น เปนการวางระบบการบริหารงานบุคคล ดวยการจัดตั้งองคกรกลางการบริหารงาน บุคคล ซึ่งประกอบดวยคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น องคกรพิทักษระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น และสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) ดังนั้น แนวทางการปฏิบัติ คือ (1) การกอตั้งองคกรกลางการบริหารงานบุคคล ทั้ง 3 องคกร (2) การสรางกฎระเบียบ และมาตรฐานการบริหารงานบุคคล (3) การจัดอบรมเพื่อใหบุคลากรสามารถปฏิบัติงานไดอยางมีประสิทธิภาพ โดยมีรายละเอียดดังนี้ • องคกรกลางการบริหารงานบุคคล จะตองกอใหเกิดการความสมดุลระหวางหลักการกระจาย อำนาจ กับเอกภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือความสมดุลระหวางประสิทธิภาพและการ กำกับดูแล • องคกรกลางการบริหารงานบุคคล จึงตองประกอบดวยองคกรที่สนับสนุน (หรือองคกรพี่เลี้ยง) และองคกรที่ควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งรัฐธรรมนูญแหงราช อาณาจักรไทย พ.ศ.2550 กำหนดใหมีคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น และองคกรพิทักษ ระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น ดังปรากฏในแผนภาพ

172 แผนภาพที่ 6.2 องคกรกลางการบริหารงานบุคคล คณะกรรมการขาราชการ สวนทองถิ่น

องคกรพิทักษระบบคุณธรรม ของขาราชการสวนทองถิ่น

สำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน)

1.1) คณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น สถานภาพ องคประกอบ และบทบาทของคณะกรรมการกลางดานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิน่ นัน้ ในทีน่ ี้ เห็นวา หลักการทีก่ ำหนดไวในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 นัน้ สอดคลองกับกรอบทิศทางในการจัดทำ ขอเสนอของคณะผูว จิ ยั ไดแก การปรับโครงสรางใหองคกรกลางนัน้ เกิดความเปนเอกภาพมากขึน้ ขณะเดียวกันก็มงุ ให ฝายทองถิน่ มีบทบาทและมีสว นรวมมากยิง่ ขึน้ อยางไรก็ดี คณะผูว จิ ยั ก็มขี อ เสนอแนะทีเ่ พิม่ เติมจากบทบัญญัตใิ นรัฐธรรมนูญ ไดแก การกำหนดใหสำนักงานทีท่ ำ หนาทีส่ นับสนุนการทำงานของคณะกรรมการกลางนัน้ มีสถานภาพทีห่ ลุดออกจากโครงสรางในระบบราชการปกติ หาก แตกำหนดใหมกี ารจัดทำเปนองคการมหาชน คณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น ทำหนาที่เปนพี่เลี้ยง และเปนผูสนับสนุนการปฏิบัติงานขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น ดังนั้นคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น ควรมีกรรรมการ หนาที่ และพันธกิจ ดังนี้ (1) ที่มาของคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น คณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น ใหมีองคประกรอบของคณะกรรมการในลักษณะจตุภาคี โดยจำนวน คณะกรรมการทั้งสิ้น 20 คน ประกอบดวย หนึ่ง ฝายรัฐบาล จำนวน 5 คน ประกอบดวย • นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ถูกมอบหมาย เปนประธาน • กรรมการโดยตำแหน ง จำนวน 4 คน ได แ ก เลขาธิ ก ารคณะกรรมการข า ราชการพลเรื อ น, เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, ปลัดกระทรวงมหาดไทย, และเลขาธิการสำนักงาน ขาราชการสวนทองถิ่น

173 สอง ฝายผูบริหารสวนทองถิ่น จำนวน 5 คน ประกอบไปดวย ตัวแทนจากนายกองคการบริหารสวน จั ง หวั ด , ตั ว แทนจากนายกเทศมนตรี , ตั ว แทนจากนายกองค ก ารบริ ห ารส ว นตำบล, ผู ว า ราชการ กรุงเทพมหานคร, และผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษอื่นๆ (ในปจจุบันไดแก เมืองพัทยา แต หากในอนาคตมีการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเพิ่มเติม ก็จะตองเลือกตัวแทนจากผูบริหาร ขึ้นมา 1 คน) สาม ฝายขาราชการสวนทองถิ่น จำนวน 5 คน ประกอบไปดวย ผูแทนขาราชการองคการบริหารสวน จังหวัด, ผูแทนพนักงานเทศบาล, ผูแทนพนักงานองคการบริหารสวนตำบล, ผูแทนขาราชการกรุงเทพมหานคร (เลือกจากคณะกรรมการกรุงเทพมหานคร), และผูแทนพนักงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ อื่นๆ (ในปจจุบันไดแก เมืองพัทยา แตหากในอนาคตมีการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ เพิ่มเติม ก็จะตองเลือกตัวแทนจากฝายพนักงานทองถิ่นขึ้นมา 1 คน) สี่ ฝายผูทรงคุณวุฒิ จำนวน 5 คน ประกอบไปดวย กลุมบุคคลซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกลาแตงตั้งจากผู ที่มีความรูความเชี่ยวชาญในดานการบริหารงานทองถิ่น ดานการบริหารงานบุคคล ดานการบริหารและการ จัดการ หรือดานกฎหมาย ทั้งนี้ จะตองมีผลงานทางดานวิชาการหรือมีความเปนรูความเชี่ยวชาญเปนที่ยอมรับ (2) หนาที่ และพันธกิจของคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น • จัดทำกฎระเบียบ มาตรฐาน และคูมือการปฏิบัติงาน ดานการบริหารงานบุคคลทองถิ่น • เปนที่ปรึกษาดานการพัฒนาองคกร และการพัฒนาบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น • วิเคราะหและวิจัยเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น • เปนศูนยกลางดานวิชาการ โดยการทำวิจัยเพื่อพัฒนาองคกรปกครองสวนทองถิ่น และยังรวมกับ องคกรอื่นๆ ในการทำวิจัย หรือโครงการที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น

1.2) องคกรพิทักษระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น ขอเสนอดานนี้สอดคลองกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 เชนกัน หากแตคณะผูวิจัยเห็นวา องค ประกอบควรจะมีความหลากหลายและเปนผูแทนจากหลายฝาย และจำนวนก็ควรจะมากกวา 7 คนดังที่กำหนดไวใน รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ องคกรพิทักษระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น ทำหนาที่กำกับ ตรวจสอบการปฏิบัติงาน โดย เฉพาะด า นความผิ ด ทางวิ นั ย รั บ และพิ จ ารณา ตั ด สิ น เรื่ อ งร อ งเรี ย น ดั ง นั้ น องค ก รพิ ทั ก ษ ร ะบบคุ ณ ธรรมของ ขาราชการสวนทองถิ่น ควรมีสมาชิก หนาที่ และพันธกิจ ดังนี้ (1) สมาชิกขององคกรพิทักษระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น องคกรพิทักษระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น ประกอบดวยสมาชิก จำนวน 13 คน โดย การสรรหาจากผูทรงคุณวุฒิ ดังนี้

174 • • • • • • • • • • •

ผูทรงคุณวุฒิดานองคกรปกครองสวนทองถิ่น จำนวน 2 คน ผูทรงคุณวุฒิดานการบริหารงานบุคคลและการพัฒนาองคกร จำนวน 2 คน ผูทรงคุณวุฒิดานนิติศาสตร จำนวน 1 คน ผูทรงคุณวุฒิดานรัฐศาสตร จำนวน 1 คน ผูทรงคุณวุฒิจริยศาสตร จำนวน 1 คน ผูแทนจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง จำนวน 1 คน ผูแทนจากผูตรวจการแผนดิน จำนวน 1 คน ผูแทนจากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ จำนวน 1 คน ผูแทนจากคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ 1 คน ผูแทนจากคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน จำนวน 1 คน เลขาธิการคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น ทำหนาที่เปนเลขาธิการองคกรพิทักษระบบ คุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่นในเวลาเดียวกัน สมาชิกขององคกรพิทักษระบบคุณธรรมฯ ตองเลือกประธานจำนวน 1 คน โดยจะตองมีที่มาจากคณะ กรรมการที่เปนผูทรงคุณวุฒิ และกำหนดใหคณะกรรมการขององคกรพิทักษระบบคุณธรรมฯ ในกลุมที่เปนผูทรงคุณ วุฒิอยางนอย 1 คนที่ปฏิบัติงานเต็มเวลา (2) หนาที่ และพันธกิจขององคกรพิทักษระบบคุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น • เสนอแนะแนวนโยบาย แนวทางการปฏิบัติงานดานการบริหารทรัพยากรบุคคลสวนทองถิ่นตอ คณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น • รับเรื่องและพิจารณาเรื่องรองทุกข รองเรียน ที่เกี่ยวกับการบริหารงานทรัพยากรบุคคลสวนทองถิ่น • สงเสริมระบบคุณธรรมขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

1.3 สำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) สำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) จะเปนองคกรกลางในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น โดยเปนองคกรหลักที่สนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น และองคกรพิทักษระบบ คุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น เพื่อใหการดำเนินงานของคณะกรรมการทั้งสองชุดมีองคกรสนับสนุนการ ดำเนินงานเปนการเฉพาะ มีงบประมาณและบุคลากรที่มีทักษะและความเชี่ยวชาญดานการบริหารงานบุคคลเปนของ ตนเอง (1) สถานะของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น สำนั ก งานบริ ห ารงานบุ ค คลท อ งถิ่ น ต อ งจั ด ตั้ ง ในรู ป ขององค ก ารมหาชน ด ว ยเหตุ ผ ลใน 2 ประการ กลาวคือ ในประการแรก เพื่อใหเกิดความคลองตัวและยืดหยุนในการทำงานทั้งในดานระบบ

175 บริหารจัดการ การบริหารงานบุคคลภายในองคกร และการบริหารงบประมาณ โดยไมจำเปนตองยึดติด กับกรอบทางดานกฎ ระเบียบ และวิธีปฏิบัติในแบบระบบราชการ และในประการที่สอง เพื่อเกื้อหนุน ใหองคกรสามารถดึงดูดบุคลากรที่มีทักษะ ความรู และความเชี่ยวชาญเฉพาะดาน โดยเฉพาะดานการ บริหารงานบุคคลทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชนผานระบบการจางงานที่จูงใจ (2) งบประมาณสนับสนุน สำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) ควรไดรับงบประมาณสนับสนุน 2 แหลง คือจากการสนับสนุนของรัฐบาล และงบประมาณสมทบจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นในอัตราสวน 40 : 60 เพื่ อ ให อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น รู สึ ก เป น เจ า ของสำนั ก งานบริ ห ารงานบุ ค คลท อ งถิ่ น (องคการมหาชน) และเพื่อใหสำนักงานเปนอิสระจากระบบราชการสวนกลางมากยิ่งขึ้น (3) หนาที่ และพันธกิจของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) • เปนเลขานุการของคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น และองคกรพิทักษระบบคุณธรรมของ ขาราชการสวนทองถิ่น • ประสานงานและดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น • นิเทศงานดานการบริหารงานบุคคลใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น • จัดทำรายงานประจำเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น • ดำเนินการตามที่คณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น และองคกรพิทักษระบบคุณธรรมของ ขาราชการสวนทองถิ่นมอบหมาย (4) โครงสรางของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) โครงสรางของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) ประกอบดวย 4 ฝาย เปน อยางนอย ไดแก • สำนักบริหารงานกลาง ไดแก ฝายเลขาของคณะกรรมการขาราชการสวนทองถิ่น รวมถึงทำหนาที่ เปนศูนยกลางทางการบริหารตางๆ ทั้งในดานกองกลางเจาหนาที่ บัญชี การเงิน พัสดุ งานธุรการ งานหองประชุม งานยานพาหนะ ฯลฯ เพื่ออำนวยความสะดวกใหแกการปฏิบัติงาน • สำนักพิทักษระบบคุณธรรม ไดแก ฝายสนับสนุนการดำเนินงานขององคกรพิทกั ษระบบคุณธรรม ของขาราชการสวนทองถิ่นเปนการเฉพาะ ซึ่งนอกเหนือจากสวนงานเลขานุการแลว มีภารกิจ หลักคืองานดานการอุทธรณและรองทุกขตางๆ รวมถึงภารกิจอื่นๆ ตามแตไดรับมอบหมายจาก คณะกรรมการพิทักษระบบคุณธรรมฯ • สำนักมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ไดแก ฝายที่มีภารกิจในการศึกษาวิจัยและหา แนวทางในการกำหนด พัฒนา และปรับปรุงกรอบมาตรฐานกลางดานการบริหารงานบุคคลสวน

176

•

ทองถิ่น สำนักพัฒนาทรัพยากรบุคคลสวนทองถิ่น ไดแก ฝายที่มีภารกิจเชิงของการพัฒนาทรัพยากร มนุษย ซึ่งครอบคลุมภารกิจทั้งในดานการวิจัยและพัฒนาเพื่อวางแนวทางในการสงเสริมและ พัฒนาบุคลากรของทองถิ่น และรวมงานดานการจัดการศึกษาและการฝกอบรมตางๆ

(5) บุคลากรของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) บุคลากรของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) ตองไมเปนคนของฝายการเมือง และไม เปนขาราชการ ดังนั้นบุคลากรของสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) จะตองผานการสรรหาดวย ระบบเปด โดยการรับสมัครบุคลากรที่มีความรู ความสามารถตรงตามคุณสมบัติที่เหมาะสมกับภารกิจ หรือตาม สมรรถนะ (Competency) กรณีที่ขาราชการ หรือบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองการปฏิบัติงานในสำนักงานบริหารงาน บุคคลทองถิ่น (องคการมหาชน) จะตองลาออกจากการเปนขาราชการ หรือพนักงานขององคกรปกคองงสวนถิ่นกอน

2) ระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป) การดำเนินการในระยะปานกลาง เปนการสรางพัฒนากระบวนการของการบริหารงานบุคคลแนวใหม คือ การบริหารงานบุคคลภายใตการบริหารงานเชิงกลยุทธ และการบริหารงานแบบมุงผลสัมฤทธิ์ ซึ่งจะทำใหบุคลากร ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีคุณสมบัติที่สอดคลองกับพันธกิจที่ตองรับผิดชอบ บุคลากรสามารถปฏิบัติงานได อยางมีประสิทธิภาพ คุมคา และมีความสุขในการปฏิบัติงาน ดังนั้นแนวทางการปฏิบัติ คือ (1) พัฒนาระบบการบริหารงานบุคคล โดยใชสมรรถนะเปนฐานในการดำเนินการ (Competency Base) (2) พัฒนาระบบการพัฒนาบุคลากรในสถานประกอบการ โดยการเรียนรูจากการปฏิบัติงานแทนการอบรม สัมมนาในหองเรียน (เฉพาะหลักสูตรที่ตองพัฒนาความรู และทักษะในการปฏิบัติงาน) โดยการพัฒนาผู นำ หัวหนางาน ผูอาวุโสใหมีทักษะการสอนงาน การเปนพี่เลี้ยง ที่ปรึกษา ฯลฯ (3) เนนการปฏิบัติงานเชิงรุก ดวยการนิเทศงาน และจัดหลักสูตรอบรม สัมมนา เพื่อพัฒนาผูบริหารของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น (4) เนนเรื่องความรับผิดชอบ ความโปรงใส และวินัยของบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยผาน กระบวนการรับเรื่องรองเรียน ตรวจสอบ และปรับปรุงกฎระเบียบทีเ่ กีย่ วของกับการบริการงานบุคคลให สอดคลองกับสภาวะการณมากขึน้ โดยมีรายละเอียดในการนำไปปฏิบัติดังนี้ (1) การพัฒนาการบริหารบุคคลทองถิ่นจะใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระในการดำเนินงาน โดยมี (1) องคกรกลางทำหนาที่เปน “ผูอำนวยความสะดวก” (Facilitator) นอกจากนี้ระบบการบริหารทรัพยากร บุคคลในองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ ควรไดรับการยกเวนจากขอเสนอแนะดังตอไปนี้

177 เพราะระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษกาวหนาไปมาก แลว (2) องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีหนวยงาน และผูปฏิบัติงานเกี่ยวกับการพัฒนาองคกร และการบริหาร ทรัพยากรบุคคลพรอมทั้งใหหัวหนางานเปนผูมีบทบาทสำคัญในการบริหารทรัพยากรบุคคล (HR for Line Manager) (3) การบริหารทรัพยากรบุคคล จะใชสมรรถนะเปนฐานในการดำเนินการ (Competency Base) ในขณะที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ยังไมมีความพรอม องคกรกลางตองกำหนดสมรรถนะมาตรฐาน เพื่อใชกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่น พรอมๆ กับการใหความรู และสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น กำหนดสมรรถนะของตนเอง

2.1) การวางแผนกำลังคน •

• •

องคกรปกครองสวนทองถิ่นทำแผนอัตรากำลังคน ทุกๆ 2 ป โดยอิงจากภารกิจในปจจุบัน และ ภารกิจที่คาดวาจะตองปฏิบัติใน 2 ปขางหนา (แตเดิมทำทุกๆ 3 ป ซึ่งองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองรับโอนภารกิจจากหนวยงานตางๆ การกำหนดแผนอัตรากำลังทุกๆ 3 ป จะทำใหบุคลากร ตองรับผิดชอบภารงานที่รับโอนมามากเกินไป) กอนการวางแผนกำลังคนในแตละครั้ง ผูบริหารและ/ หรือผูที่เกี่ยวของตองผานการอบรมจาก องคกรกลาง องคกรกลางตองทำการวิเคราะหนโยบาย และแนวโนมของภารกิจที่องคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองรับการถายโอน ในระยะเวลา 2 ปขางหนาใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นทราบกอนการ วางแผนอัตรากำลังคน

2.2) โครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนถิ่น • •

การพิจารณาโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จะตองใหอำนาจแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่นทำอยางอิสระ และสอดคลองกับภารกิจที่ตองรับผิดชอบจริง องคกรกลางตองใหความรู เสนอแนะ ใหทางเลือก และชี้แนะแนวทางการกำหนดโครงสราง ภายในตอองคกรปกครองสวนทองถิ่น

2.3) การกำหนดตำแหนง • •

การกำหนดชื่อตำแหนงตองอิงจากชื่อมาตรฐานที่ออกโดยองคกรกลาง เพื่อใหเกิดความสะดวกใน การโอนยายบุคลากร การกำหนดตำแหนงของบุคคล จะพิจารณาจากความสอดคลองกับลักษณะงานทีป่ ฏิบตั จิ ริง โดย

178 ไมแบงระดับเปนระดับ 1, 2, 3 เปนตน เพือ่ ใหเกิดการปฏิบตั งิ าน การประเมินผล และการจายคา ตอบแทนตามความรู ความสามารถ มากกวาตามลำดับชั้น และแกไขปญหาการขาดความ กาวหนาจากการไมสามารถกาวสูตำแหนงระดับสูงได

2.4 การโอนยาย สรรหา คัดเลือก และบรรจุแตงตั้ง • • • •

• • •

•

เมื่อมีตำแหนงวาง องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองเปดรับโอนยาย กอนที่จะเปดรับการสรรหา โ ด ย ประกาศตำแหนงที่ตองการรับการโอนยายใหองคกรกลาง และสื่อตางๆ ประชาสัมพันธ อยางนอย 15 วันกอนปดรับสมัคร กรณีที่ขาราชการ หรือบุคลากรสวนทองถิ่นอื่นตองการโอนยาย ไมตองไดรับคำยินยอมจากหัวหนา หนวยงาน แตตองมีบุคคลที่นาเชื่อถือลงนามในหนังสือรับรองความประพฤติ และความรู ความสามารถ วาเหมาะสมกับตำแหนงที่เปดรับการโอนยาย เมื่อองคกรปกครองสวนทองถิ่นยินดีที่จะรับผูสมัครรับการโอนยาย ผูสมัครตองกลับไปขออนุญาต หนวยงานตนสังกัดอยางถูกตอง การโอนยาย สรรหา คัดเลือก และบรรจุแตงตัง้ ตองดำเนินการโดยอิสระ ปราศจากการแทรกแซง หรือ ความไมโปรงใสตางๆ กรณีที่เกิดกรณีพิพาท หรือเรื่องรองเรียนใหองคกรกลางหรือ องคกรพิทักษระบบ คุณธรรมของขาราชการสวนทองถิ่น ทำหนาที่ตรวจสอบ และระงับกระบวนการโอนยาย สรรหา คัดเลือก และบรรจุแตงตั้งไวกอน จนกวากระบวนการไตสวนขอเท็จจริงจะจบสิ้น การสรรหา จะประกาศใหทราบอยางทั่วถึงทั้งในองคกรกลาง และสื่อทองถิ่น เชน หนังสือพิมพ วิทยุ ชุมชน เปนตน โดยตองประชาสัมพันธกอนปดรับสมัคร อยางนอย 15 วัน คุณสมบัติของผูสมัคร จะ อางอิงจากคุณสมบัติตามตำแหนงที่องคกรกลางกำหนด การคัดเลือก จะพิจารณาจากผลการทดสอบความรู ความสามารถ ซึ่งประกอบดวยการทดสอบความ ฉลาดทางอารมณ การใชเหตุผล ความรูที่เกี่ยวของกับงาน การสอบสัมภาษณ รวมถึงการใหทดลอง ปฏิบัติงาน ทั้งนี้สามารถยืดหยุนไดตามความเหมาะสม โดยมีองคกรกลางเปนผูรับเรื่องรองเรียน ผูสมัครที่ผานการคัดเลือก จะตองเซ็นสัญญาปฏิบัติงาน โดยเปนสัญญาปตอป เพื่อใหรักษาผลการ ปฏิบัติงานที่ดี อยางตอเนื่อง รวมถึงมีระยะเวลาการทดลองปฏิบัติงาน 3 – 6 เดือน โดยในชวงการ ทดลองปฏิบัติงาน จะถูกประเมินผลการปฏิบัติงานทุกๆ เดือน และตองแจงผลการประเมินใหผูทดลอง งานทราบ รวมทั้งแจงจุดเดน และจุดดอยที่ตองพัฒนาใหผูทดลองงานทราบ การบรรจุผูผานการทดลองปฏิบัติงาน จะไดรับการบรรจุเปน “พนักงานขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น” นั้นๆ โดยมีสิทธิไดรับสวัสดิการตางๆ เทาเทียมกันทั้งองคกร โดยไมแบงแยกวาเปนขาราชการ หรือพนักงานสวนทองถิ่น

179 2.5 การประเมินผลการปฏิบัติงาน •

• • • •

กอนเริ่มปงบประมาณใหม บุคลากรจะตองทำแผนการปฏิบัติงานรายบุคคล (Individual Action Plan: IAP) และแผนการพัฒนาบุคลากรรายบุคคล (Individual Development Plan: IDP) ซึ่งการทำแผน ทั้งสองตองสอดคลองกับภารกิจขององคกร และลักษณะงานที่บุคลากรตองรับผิดชอบจริง อยางไรก็ตาม เมื่อมีการถายโอน หรือปรับภารงาน แผนทั้งสองจะตองไดรับการทบทวนใหสอดคลอง และทันกับ เหตุการณปจจุบัน เพื่อใหบุคลากรมีผลการปฏิบัติงานที่ดี บุคลากรจะถูกประเมินผลการปฏิบัติงานทุกๆ 6 เดือน โดยผล การประเมินแตละครั้ง จะตองแจงใหบุคลากรทราบจุดเดน และจุดดอย และแนวทางการพัฒนาตนเอง เกณฑการประเมินผล ประกอบดวย ความสำเร็จตามแผนการปฏิบัติงานและแผนการพัฒนาบุคลากร รายบุคคล สมรรถนะตามตำแหนง จริยธรรม ฯลฯ ผลของการประเมินผลการปฏิบัติงาน จะนำไปใชในการจายคาตอบแทน การจายโบนัส การเลื่อน ตำแหนง และการพัฒนาบุคลากร กรณีที่บุคลากรสวนทองถิ่น ไมผานการประเมินผลการปฏิบัติงานติดตอกัน 2 ป จะถูกตักเตือน เพื่อให พัฒนาตนเอง แตหากไมผานการประเมินผลการปฏิบัติงานติดตอกัน 3 ป จะตองพนสภาพจากการเปน บุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นๆ

2.6 การพัฒนาบุคลากร (1) การพัฒนาบุคลากร ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จะปรับเปลี่ยนวิธีการพัฒนาจากเดิมที่เนนการ อบรม สัมมนา เปนการเรียนรูในรูปแบบอื่นๆ เพิ่มเติม ดังนั้นแนวทางการพัฒนาบุคลากรสวนทองถิ่น จะประกอบดวย • การสอนงาน (On the Job Training) • การอบรมหลักสูตรตางๆ ภายในองคกร • การอบรมจากวิทยากร ซึ่งอาจไมเกี่ยวของกับงานโดยตรง • การสัมมนานอกองคกร, การสัมมนาเชิงปฏิบัติการ • การเขาเรียนหลักสูตรตางๆ จากสถานบันฝกอบรม • การสอนงานโดยหัวหนางาน • การแลกเปลี่ยนความรูภายในองคกร • E-learning • สื่อการเรียนรูตางๆ เชน เทปคลาสเซ็ท วีดิทัศน • ระบบพี่เลี้ยงและบัดดี๊ (Mentoring and buddying) • การสอนงานจากผูเชี่ยวชาญภายนอกองคกร

180 • การหมุนเวียนงาน (Job rotation) หรือการมีงานรอง นอกเหนือจากงานหลัก • การสรางสถานการณเพื่อใหเกิดการเรียนรู (Action learning sets) • การจัดการความรู (Knowledge Management) ฯลฯ ทั้งนี้การพัฒนาบุคลากร จะตองสอดคลองกับแนวทางการพัฒนาบุคลากรในยุคใหม และการเรียนรูของผูใหญ (Adult learning) คือ การเปลี่ยนรูปแบบการเรียนรู จากที่เนนการเรียนรูจากวิทยากรในหองเรียน เปนการเรียนรู จากสิ่งที่เกี่ยวของกับงาน (Work-based methods)72 (2) บุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีกระบวนทัศน วัฒนธรรม และคานิยมของความรัก ความ ผูกพัน และทุมเทการปฏิบัติงานใหแกทองถิ่น พรอมๆ กับเปนผูมีความรู ความสามารถ และเชี่ยวชาญ ในงาน สามารถทำงานเปนทีม และปฏิบัติงานรวมกับเครือขาย รวมถึงมีความโปรงใส กลาแสดงความ คิดเห็น และกลาทักทวงในสิ่งที่ไมถูกตอง (3) การเรียนรู หรือการพัฒนาบุคลากร มีเปาหมายเพื่อใหบุคลากรปฏิบัติงานเพื่อตอบสนองตอภารกิจของ องคกร ดังนั้นการพัฒนาบุคลากรจะตองมีเปาหมายเพื่อพัฒนาสมรรถนะของบุคลากรตามตำแหนง การ จัดการศึกษา ดูงานที่ไมเกี่ยวของกับการปฏิบัติงานโดยตรง ไมอาจทำได (4) องคกรกลาง จะเปนที่ปรึกษาใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น ในการพัฒนาองคกร และการพัฒนา บุคลากร รวมถึงจัดอบรมหลักสูตรตางๆ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น (5) องคกรกลางตองประสานงานกับองคกรตางๆ ที่ถายโอนภารงานใหแกองคกรสวนทองถิ่น ใหจัดการ พัฒนาบุคลากรสวนทองถิ่นใหสามารถปฏิบัติงานได ทั้งโดยการอบรม การสอนงาน รวมถึงการให ทดลองปฏิบัติงาน เปนตน (6) องคกรกลาง ตองเปนผูประสานงานในกรณีองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองการศึกษาดูงาน หรือฝกงาน ในองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ องคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่นๆ หรือองคกรภาครัฐและ เอกชน โดยองคกรกลางตองมีฐานขอมูลวาองคกรใดมีตัวแบบที่ดี (Good Practice) ในดานใด (7) หัวหนาและผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น จะตองไดรับการพัฒนาใหเปนผูที่มีความรู ความ สามารถในการบริ ห ารทรั พ ยากรบุ ค คล ตามหลั ก การที่ ว า องค ก รกลางเป น ผู อ ำนวยความสะดวก (Facilitator) หนาที่ในการบริหารทรัพยากรบุคคล เปนของหัวหนางาน (HR for Line Manager) (8) บุคลากร และหัวหนางานตองรวมมือกันในการวางแผนการพัฒนาบุคลากรรายบุคคล (Individual Development Plan: IDP) เพื่อกำหนดเปาหมายของการพัฒนาบุคลากรใหชัดเจน สอดคลองกับความ ตองการของผูเรียนและความตองการขององคกร (9) หัวหนางาน และผูอาวุโสที่มีความรู ความสามารถในหนวยงานตองมีทักษะในการเปนที่ปรึกษา การ สอนงาน การเปนพี่เลี้ยง (10) หัวหนางาน และผูอาวุโสตองใหบุคลากรสวนทองถิ่นเรียนรูจากการปฏิบัติงานจริง รวมทั้งอำนวยความ 72 CIPD (2007), the 2007 Learning and Development Survey : Latest trend in learning, training and development, www.cipd.co.uk2serveys, 5 มกราคม 2550

181 สะดวก และสรางบรรยากาศการเรียนรูที่เหมาะสม เชนจัดหาหนังสือ หรือสื่อการเรียนการสอน และ สถานที่ เพื่ออำนวยความสะดวกแกบุคลากร (11) บุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ควรมีการเรียนรูรวมกัน มีการจดบันทึกความรูตางๆ โดย เฉพาะประสบการณหรือเกร็ดความรู การสรางฐานขอมูล การแลกเปลี่ยนขอมูล การสรางชุมชนนัก ปฏิบัติ (CoP)

3) ระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป) เปนการสรางความยั่งยืนใหแกกระบวนการบริหารงานบุคคลทองถิ่น โดยการใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมี เครือขาย และเรียนรูแนวทางการบริหารงานบุคคลที่ดี (Good practice) ดังนั้นกลยุทธระยะยาวจะเนนการสราง เครือขายการคัดเลือก ประกวดองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่สามารถเปนตัวอยางที่ดีในการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ได จากนั้นจึงทำการศึกษาวิธีการปฏิบัติ และถายทอดในรูปแบบของกรณีศึกษา หรือเรื่องเลา (Story-Telling) หรือ เรื่ อ งราวความสำเร็ จ ต า งๆ (Success Story) โดยการใช วิ ธี ก ารของแนวคิ ด การจั ด การความรู (Knowledge Management) ดังนั้นแนวทางการปฏิบัติ คือ (1) คัดเลือกองคกรปกครองสวนทองถิ่น บุคลากรสวนทองถิ่น ที่เปนตัวอยางที่ดี (Good practice) ของการ บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น และดานพฤติกรรมตางๆ (2) ยกยอง ใหรางวัลองคกรและบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่เปนตัวอยางที่ดีดานการบริหาร งานบุคคล และดานพฤติกรรมตางๆ (3) สรางฐานขอมูล เผยแพรเรื่องเลา หรือวิธีการปฏิบัติงานที่เปนแบบอยางที่ดีของการบริหารงานบุคคล (4) สรางเครือขายของการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ทั้งในรูปแบบของการพบปะสนทนา และเครือขาย เสมือน (Virtual Private Network) เพื่อใหเกิดการแลกเปลี่ยนความรู และประสบการณของการ บริหารงานบุคคลทองถิ่น

182 ตารางที่ 6.4 สรุปขอเสนอแนะดานระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น วิสัยทัศน การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ควรมีปรัชญาในการดำเนินงานไดอยางอิสระ ภายใตมาตรฐานและกฎระเบียบที่ถูกตอง นอกจากนี้ ในดานกระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคล ตองกอใหเกิดระบบการสรรหาที่มีประสิทธิภาพ การใชประโยชนจากบุคลากรดวยการให บุคลากรสามารถใชศักยภาพของตนเองอยางเต็มที่ การพัฒนาบุคลากรอยางมีเปาหมายและทิศทางที่ชัดเจน รวมถึงการรักษา บุคลากรที่เปนคนดี คนเกง มีศักยภาพไว ดวยการจายคาตอบแทน และจัดระบบเพื่อใหบุคลากรสามารถปฏิบัติงานไดอยางมีความสุข ภายใตการบริหารงานแบบมุงผลสัมฤทธิ์ ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 การจัดระบบโครงสรางการบริหารงานบุคคลใหมใหเกิดความเปนเอกภาพในเชิงระบบแตเคารพในหลักความเปน อิสระของทองถิ่นโดยอิงกับหลักการในรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 ยุทธศาสตรที่ 2 การพัฒนาองคกรกลางการบริหารบุคคลไปสูบทบาทของการกำหนดมาตรฐานกลาง บทบาทในดานการพัฒนา ระบบ บทบาทในการพัฒนาบุคลากร และบทบาทในการศึกษาวิจัย ยุทธศาสตรที่ 3 ทบทวนแกไขมาตรฐานกลางและหลักเกณฑการบริหารงานบุคคลในปจจุบันใหกระบวนการบริหารงานบุคคลมีความ สอดคลองกับหลักการระบบคุณธรรม และแนวคิดดานสมรรถนะทางการบริหาร ยุทธศาสตรที่ 4 ทบทวนแกไขกฎหมาย และระเบียบตางๆ ที่เกี่ยวของใหเกื้อหนุนตอการทำงานในภาคทองถิ่น และสงเสริมความรู ความเชี่ยวชาญ ตลอดจนสถานภาพใหทัดเทียมกับบุคลากรภาครัฐอื่นๆ เปาประสงค 1) เพื่อใหโครงสรางองคกรกลางการบริหารงานบุคคลมีความชัดเจนและเปนเอกภาพ 2) เพื่อปรับบทบาทและอำนาจหนาที่ขององคกรกลางการบริหารงานบุคคลจากผูวางมาตรฐานกลางและระเบียบ ไปสูองคกรเพื่อการ สงเสริมและพัฒนาระบบงานและบุคลากรทองถิ่นในมิติตางๆ อยางครอบคลุม 3) เพื่อปรับปรุงหลักเกณฑและวิธีการบริหารงานบุคคลทองถิ่นใหสอดคลองกับหลักคุณธรรมและเกื้อหนุนตอการเสริมสราง สมรรถนะทางการบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 4) เพื่อยกระดับศักยภาพ คุณคาของงาน และสถานภาพของบุคลากรในภาคทองถิ่น กลยุทธ 1) มิติดานโครงสรางการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะที่เกี่ยวของกับองคกรกลางการบริหารงานบุคคล 2) มิติดานกระบวนการของการบริหารทรัพยากรบุคคล โดยมุงนำเสนอมาตรการที่เกี่ยวของกับกระบวนการบริหารงานบุคคล

183 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น กลยุทธระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1 – 3 ป)

1) การกอตั้งองคกรกลางการบริหารงานบุคคลที่เปนเอกภาพ, องคกร พิทักษระบบคุณธรรม และสำนักงานบริหารงานบุคคลทองถิ่น (องคการ มหาชน) 2) การสรางกฎระเบียบ และมาตรฐานการบริหารงานบุคคล 3) การจัดอบรมเพื่อใหบุคลากรสามารถปฏิบัติงานไดอยางมีประสิทธิภาพ

กลยุทธระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป)

1) พัฒนาระบบการบริหารงานบุคคล โดยใชสมรรถนะเปนฐานในการ ดำเนินการ (Competency Base) 2) พัฒนาระบบการพัฒนาบุคลากรในสถานประกอบการ โดยการเรียนรู จากการปฏิบัติงานแทนการอบรม สัมมนาในหองเรียน (เฉพาะหลักสูตรที่ ตองพัฒนาความรู และทักษะในการปฏิบัติงาน) 3) เนนการปฏิบัติงานเชิงรุก ดวยการนิเทศงาน และจัดหลักสูตรอบรม สัมมนา เพื่อพัฒนาผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น 4) เนนเรื่องความรับผิดชอบ ความโปรงใส และวินัยของบุคลากรของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยผานกระบวนการรับเรื่องรองเรียน ตรวจ สอบ และปรั บ ปรุ ง กฎระเบี ย บที่ เ กี่ ย วข อ งกั บ การบริ ห ารงานบุ ค คลให สอดคลองกับสภาวะการณมากขึ้น

กลยุทธระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป)

1) คั ด เลื อ กองค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น บุ ค ลากรส ว นท อ งถิ่ น ที่ เ ป น ตัวอยางที่ดี (Good practice) ของการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น และ ดานความพฤติกรรมตางๆ 2) ยกยอง ใหรางวัลองคกรและบุคลากรของปกครองสวนทองถิ่น ที่เปน ตัวอยางที่ดีดานการบริหารงานบุคคล และดานพฤติกรรมตางๆ 3) สรางฐานขอมูล เผยแพรเรื่องเลา หรือวิธีการปฏิบัติงานที่เปนแบบอยาง ที่ดีของการบริหารงานบุคคล 4) สรางเครือขายของการบริหารงานบุคคลทองถิ่น ทั้งในรูปแบบของการ พบปะสนทนา และเครือขายเสมือน (Virtual Private Network) เพื่อให เกิดการแลกเปลี่ยนความรู และประสบการณของการบริหารงานบุคคล ทองถิ่น

184

6.5 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน

185 6.5 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายเพื่อพัฒนาการมีสวนรวมของภาคประชาชน 6.5.1 วิสัยทัศน การสงเสริมบทบาทการมีสวนรวมของประชาชนทั้งภายใตชองทางและรูปแบบที่มีอยู และการพัฒนาชองทาง และรูปแบบใหมๆ ใหประชาชนสามารถมีสวนรวมตอการดำเนินกิจกรรมตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นได อยางหลากหลายและลึกซึ้งมากยิ่งขึ้น เพื่อนำไปสูการสรางความเปนพลเมือง(Citizenship) ที่กระตือรือรนและ ตระหนักถึงความสำคัญตอกิจการสวนรวมภายในทองถิ่นของตน

6.5.2 ประเด็นยุทธศาสตร ยุ ท ธศาสตร ที่ 1 ยุ ท ธศาสตร ก ารส ง เสริ ม กลไกการมี ส ว นร ว มของภาคประชาชนที่ มี อ ยู ใ ห เ กิ ด ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ยุทธศาสตรที่ 2 ยุทธศาสตรการทบทวนปรับปรุงแกไข ระเบียบ กฎหมาย แนวปฏิบัติในการเสริมสราง ประสิทธิภาพการมีสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 3 ยุทธศาสตรการสรางมีสวนรวมที่กอใหเกิดความเปนพลเมือง (Citizenship) เพื่อใหเกิด การมีสว นรวมของภาคประชาชนที่แทจริงทั้งรูปแบบและเนื้อหา

6.5.3 เปาประสงค (1) เพือ่ ใหรปู แบบการมีสว นรวมของภาคประชาชนในการปกครองทองถิน่ ทีม่ อี ยูเ กิดประสิทธิภาพมากยิง่ ขึน้ (2) เพือ่ ใหภาคประชาชนเกิดความรูสึกสมัครใจ (Voluntary) ที่จะเขามามีสวนรวมในการปกครองทองถิ่น (3) เพื่อใหภาคประชาชนเกิดความเปนพลเมือง (Citizenship) มีความกระตือรือรนที่จะเขาไปมีสวนรวมใน การปกครองทองถิ่น

6.5.4 กลยุทธ กลยุทธที่จะนำมาใชในการปรับปรุงและพัฒนาการมีสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองทองถิ่น เพื่อ ใหรูปแบบการมีสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองทองถิ่นที่มีอยูเกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ภาคประชาชน เกิดความรูสึกสมัครใจ (Voluntary) เกิดความเปนพลเมือง (Citizenship) ที่จะเขามามีสวนรวมในการปกครอง ทองถิ่น สามารถดำเนินการไดดังนี้

186 1) ระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป) มุงเนนยุทธศาสตรการเพิ่มกลไก รายละเอียดของรูปแบบการมีสวนรวมของภาคประชาชนที่มีอยูใหเกิด ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยใหมีมาตรการดังนี้ (1) การกำหนดองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกแหงตองเปดเผยงบประมาณรายรับ-รายจายประจำป ตลอด จนจัดทำแผนงาน กิจกรรม โครงการในรายละเอียด วงเงินงบประมาณ วิธีการจัดซื้อ-จัดจาง ผูรับผิด ชอบโครงการ และผูดำเนินการ ใหกับประชาชนในเขตองคกรปกครองสวนทองถิ่นของตนเองไดรับรู ความเคลื่อนไหว รับทราบ และติดตามความเคลื่อนไหวอยางตอเนื่อง โดยตองดำเนินการมากกวาการ ปดประกาศหนาที่ทำการหรือสำนักงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เชน ตองมีปายประกาศทุก หมูบานในกรณีขององคการบริหารสวนจังหวัดและองคการบริหารสวนตำบล และมีปายประกาศทุก ชุมชนในกรณีของเทศบาล หรืออาจมีการสงรายละเอียดใหหนวยงานที่ทำหนาที่สื่อมวลชนทราบ เชน สำนักงานประชาสัมพันธจังหวัด นักจัดรายการวิทยุ หรือ กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นประ สัมพันธผานชองทางสื่อสารที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นมี เชน หอกระจายขาว วิทยุชุมชน หรือ เว็บไซท เปนตน ทั้งนี้เพื่อสงเสริมใหเกิดกระบวนการจัดทำงบประมาณแบบมีสวนรวมกับประชาชนใน ทองถิ่น (Participation budgeting) ตั้งแตการจัดทำแผนงานและแผนการใชจายงบประมาณในแตละ ดานอยางจริงจังไมใชเนนเพียงรูปแบบหรือกระบวนการแตตองเปนเรื่องของการเนนที่ผลลัพธของการ จัดทำงบประมาณแบบมีสวนรวมที่มีประสิทธิภาพดวย (2) การกำหนดใหกิจกรรมที่ภาคประชาชนเขาไปมีสวนรวม ตองมี แผนงาน การนัดหมาย การวางแผน การ ตระเตรียมบุคลากรและเอกสารที่เกี่ยวของที่แนนอนและเปนระบบ ประชาชนสามารถตรวจติดตามผล การดำเนินกิจกรรมนั้นๆ ไดอยางตอเนื่อง (3) การกำหนดใหขอสรุปที่ไดจากประชาชน เชน ผลการประชุม ผลการทำประชาคม องคกรปกครองสวน ทองถิ่นตองมีการนำไปใชประโยชน และแจงใหประชาชนทราบวาไดนำผลการประชุมไปใชประโยชน อยางไร เพื่อใหประชาชนเห็นคุณคาของตนเองในการเขารวม (4) จัดทำคูมือการมีสวนรวมของภาคประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยแบงเปนสองเลม เลมที่ หนึ่งสำหรับผูปฏิบัติงานในทองถิ่น และเลมที่สองสำหรับชาวบาน โดยเนื้อหาตองสื่อถึงสิทธิ หนาที่ และ ความรับผิดชอบของชาวบานที่จะเขาไปมีสวนรวมในองคกรปกครองสวนทองถิ่น และรูปแบบคูมือตอง สามารถเขาใจไดงาย (5) การสรางหลักสูตรและคูมือการฝกอบรมใหความรูใหประชาชนที่ไดรับการแตงตั้งใหเขาไปมีสวนรวมใน องคกรปกครองสวนทองถิ่น เชน ความรูเกี่ยวกับการทำหนาที่เปนคณะกรรมการจัดซื้อ จัดจาง คณะ กรรมการตรวจรับงาน เปนตน (6) การพัฒนากระบวนการแตงตั้ง สรรหา และการเลือกสรรประชาชนใหเขาไปมีสวนรวมในองคกร ปกครองสวนทองถิ่น ตองเปนกระบวนการที่โปรงใสและตรวจสอบได มีหลักเกณฑที่ชัดเจน เชน การให ประชาชนคัดเลือกกัน เพื่อปองกันการแตงตั้งหรือเลือกสรรเฉพาะบุคคลที่มีความสัมพันธหรือมีความ

187 ใกลชิดกับผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น และควรกำหนดจำกัดจำนวนและชวงเวลาที่บุคคลหนึ่งๆ จะทำหนาที่ที่ไดรับการแตงตั้ง (7) การกำหนดใหสภาทองถิ่นเพิ่มจำนวนคณะกรรมการวิสามัญใหเพิ่มจำนวนคณะมากขึ้น และแตละคณะ ใหมีการแตงตั้งตัวแทนประชาชนผูนำชุมชนเขาไปรวมดวย เชน กรณีสภาองคการบริหารสวนจังหวัด ให แตงตั้งคณะกรรมการวิสามัญประจำอำเภอ กรณีสภาเทศบาลใหแตงตั้งคณะกรรมการวิสามัญประจำ ชุมชน กรณีสภาองคการบริหารสวนตำบลใหแตงคณะกรรมการวิสามัญประจำหมูบาน นอกจากนี้ตองมี การกำหนดสมัยการประชุมที่ชัดเจนและตอเนื่อง และควรมีบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อรองรับกิจการของคณะกรรมการวิสามัญนี้ (8) การใช ม าตรการเชิ ง บวกเพื่ อ กระตุ น หรื อ ส ง เสริ ม ให อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น มี ค วามคิ ด ริ เริ่ ม สรางสรรคในการยกระดับการมีสวนรวมของประชาชน เชน การประกวดเพื่อมอบรางวัล โบนัส เงิน อุ ด หนุ น หรื อ ผลประโยชน อื่ น ใดแก อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ท อ งถิ่ น ที่ ส ามารถสร า งสรรค น วั ต กรรมการมีสวนรวมที่แปลกใหมของประชาชน และใหมีการเผยแพรความรูไปยังองคกรปกครองสวน ทองถิ่นอื่นๆ โดยอาจทำเปนหนังสือเวียนชมเชยใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่นๆ ทราบ (9) การกำหนดวาระแหงชาติที่ในการปรับปรุง สงเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาใหกับเยาวชนทั่วไป ในเรื่องของประชาธิปไตย การเมืองและการปกครองทองถิ่น โดยเนนย้ำเรื่องหลักการและความสำคัญ ของการมีสวนรวมของประชาชน (Civic participation) วัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีสวนรวม (Participation political culture) ความเปนพลเมืองที่เขมแข็ง (Strong citizen) ประชาธิปไตยทาง ตรงและประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Direct democracy and representative democracy) (10) ควรมีการกำหนดขอบเขตของหนาที่ ความรับผิดชอบขององคกรตางๆ ที่ทำงาน (11) สงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนใหมีความชัดเจน เชน สภาองคกรชุมชน, สภาพัฒนาเมือง, ศูนย ประสานงานองคกรชุมชน, สมาคมสุขภาพทองถิ่น, สภาการเกษตรแหงชาติ, คณะกรรมการหมูบาน ฯลฯ เพื่อลดภาระของประชาชนในการเขาไปมีสวนรวมในกิจกรรมตางๆ มากมายจนเกินไป เพราะตางก็ ประกอบไปดวยชาวบานในทองถิ่นกลุมเดียวกัน มีการประชุมหลายครั้งจนเกิดภาระกับประชาชนโดยที่ กิจกรรมเหลานั้นไมไดสงผลหรือสะทอนใหประชาชนเห็นถึงประโยชนในการเขามามีสวนรวม ซึ่งจะสง ผลเสียตอกระบวนการสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนในระยะยาวได ตัวอยางเชน หลายองคกร อางหนาที่ในกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาทองถิ่นและแผนชุมชน โดยใชกระบวนการประชาคมกับชาว บานปละหลายๆ รอบ แตชาวบานกับไมเคยเห็นวาสิ่งที่องคกรตางๆ มาสอบถามความตองการของพวก เขาไดถูกนำไปใชแกไขปญหาแตอยางใด ซึ่งถาหากยังไมไดรับการแกไขปญหา การกระทำเชนวานี้จะสง ผลกระทบตอวิกฤติศรัทธาของชาวบานที่มีตอการมีสวนรวมในที่สุด

2) ระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป) มุงเนนยุทธศาสตรการทบทวนปรับปรุงแกไข ระเบียบ กฎหมาย แนวปฏิบัติในการเสริมสรางประสิทธิภาพ

188 การมีสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองสวนทองถิ่น โดยการทบทวนและตรวจสอบอยางจริงจังวากฎหมาย ระเบียบ และคำสั่งตางๆ ที่เกี่ยวของกับการสงเสริมใหประชาชนมีสวนรวมและกอใหเกิดปญหาในทางปฏิบัติหรือไม อยางไร ทั้งนี้ บทบัญญัติทางกฎหมายที่จะตองทบทวนแกไขนั้น ไดแก หนึ่ง การแกไขพระราชบัญญัติวาดวยการเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น พ.ศ.2542 ใหมีกระบวนการที่สะดวก และรอบครอบกวาที่เปนอยู ไดแก • การกําหนดใหมีหนวยงานของรัฐในการชวยเหลือจัดทำรางขอบัญญัติ • การกําหนดระยะเวลาในการรวบรวมลายมือชื่อของประชาชนและระยะเวลาในการตรวจสอบคํารอง ของประธานสภาทองถิ่น • กําหนดใหประชาชนหรือตัวแทนเขาไปมีสวนรวมในการแสดงความคิดเห็นหรือชี้แจงรางขอบัญญัติที่ เสนอในการประชุมสภาทองถิ่น • กําหนดหลักเกณฑในยกเลิกหรือไมรับหลักการรางขอบัญญัติที่เสนอโดยประชาชน สอง การแกไขพระราชบัญญัติวาดวยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่น หรือผูบริหาร ทองถิ่น พ.ศ. 2542 โดยสรางมาตรการปองกันไมใหนำบทบัญญัติในกฎหมายไปเปนเครื่องมือในการกลั่นแกลงทาง การเมืองของฝายการเมืองคูแขงที่พายแพการเลือกตั้ง

3) ระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป) มุงเนนยุทธศาสตรการสรางมีสวนรวมที่กอใหเกิดความเปนพลเมือง (Citizenship) เพื่อใหเกิดการมีสวนรวม ของภาคประชาชนที่แทจริงทั้งรูปแบบและเนื้อหา โดยใหมีมาตรการดังนี้ (1) การใชมาตรการทางภาษีและคาธรรมเนียม ความเปนพลเมืองจะเกิดขึ้นได นอกจากประชาชนจะรับรูใน สิทธิของตนเองเองแลว ประชาชนยังตองมีหนาที่และความรับผิดชอบตอองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ ตนเองสังกัด มาตรการการสรางพลเมืองไดแก • การกำหนดใหองคกรปกครองสวนตองเก็บภาษีอยางจริงจัง ทั้งภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงทอง ที่ ภาษีปาย การหลีกเลี่ยงภาษีมีความผิดทั้งตอผูที่มีหนาที่เก็บภาษีและผูที่มีหนาที่เสียภาษี • การยกเลิกถอยคำในกฎหมายที่กำหนดใหทองถิ่น “อาจจะ” เก็บภาษีเพิ่ม เปนองคกรปกครองสวน ทองถิ่นมีหนาที่ “ตองเก็บ” ภาษี เพื่อปองกันการบายเบี่ยงการเรียกเก็บภาษีของผูบริหารทองถิ่น เพราะเกรงจะสูญเสียฐานคะแนนเสียง • กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความเขมงวดในการเรียกเก็บคาธรรมเนียมตางๆ จาก ประชาชน เชน คาธรรมเนียมการเก็บขยะมูลฝอย คาธรรมเนียมการจอดรถ คาธรรมเนียมทาเทียบ เรือ คาธรรมเนียมใบอนุญาต โดยอาจกำหนดโทษผูบริหารทองถิ่นและเจาหนาที่ที่เกี่ยวของหากละ เวนหรือหยอนยานในการเรียกเก็บคาธรรมเนียม จะมีความผิดฐานละเวนการปฏิบัติหนาที่ (2) การกำหนดใหการพัสดุของหนวยการบริหารราชการสวนทองถิ่นโดยการจัดทำเองใหมากขึ้น เพื่อใหเกิด การจางงานประชาชนในพื้นที่

189 (3) การสรางแนวคิดวาภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นคือภารกิจของประชาชนในชุมชน เปนการ สรางความรูสึกสมัครใจ (voluntary) โดยการกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสรางความสัมพันธ (connectedness) กับประชาชนในชุมชนโดยการดึงประชาชนเขารวมในภารกิจขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นใหมากที่สุด เชน การมอบตนไมและดอกไมใหประชาชนไปปลูกเองหนาบาน การรณรงคให ประชาชนแยกขยะและจัดการขยะ หรือการมอบหมายใหประชาชนเปนอาสาสมัครดูแลรักษาสวน สาธารณะ เปนอาสาสมัครดูแลเด็กในศูนยเด็กเล็ก เปนอาสาสมัครปองกันและบรรเทาสาธารณภัย เปน แมงานในการจัดกิจกรรมตามประเพณีในทองถิ่น เปนตน โดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทใน เชิงสนับสนุนและจัดใหมีประโยชนเกื้อกูลเพื่อตอบแทนอาสาสมัครในรูปแบบอื่นๆ ที่มิใชคาตอบแทน นอกจากนี้อาจกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถถายโอนภารกิจและงบดำเนินงาน บางประเภทใหชุมชนเปนผูบริหารจัดงาน เชน ใหแตละหมูบานออกแบบและบริหารการจัดเก็บและ กำจัดขยะ สวนสาธารณะเอง และการปองกันและบรรเทาสาธารณะภัยเอง เปนตน (4) สรางความรวมมือระหวางภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership : PPP) และภาคประชา สังคม โดยอุดหนุนงบประมาณใหแกองคกรพัฒนาในพื้นที่ (NGOs, NPOs) เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ เชน งานบรรเทาสาธารณภัย งานดานการจัดการขยะ มลพิษ และสิ่งแวดลอม ฯลฯ เปนตน

ตารางที่ 6.5 สรุปขอเสนอแนะดานการมีสวนรวมของภาคประชาชน ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาการมีสวนรวมของภาคประชาชน วิสัยทัศน การสงเสริมบทบาทการมีสวนรวมของประชาชนทั้งภายใตชองทางและรูปแบบที่มีอยู และการพัฒนาชองทางและรูปแบบใหมๆ ให ประชาชนสามารถมีสวนรวมตอการดำเนินกิจกรรมตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางหลากหลายและลึกซึ้งมากยิ่งขึ้น เพื่อนำไปสูการสรางความเปนพลเมือง (citizenship) ที่กระตือรือรนและตระหนักถึงความสำคัญตอกิจการสวนรวมภายในทองถิ่น ของตน ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ยุทธศาสตรการเพิ่มกลไก รายละเอียดของรูปแบบการมีสวนรวมของภาคประชาชนที่มีอยูใหเกิดประสิทธิภาพมาก ยิ่งขึ้น ยุทธศาสตรที่ 2 ยุทธศาสตรการทบทวนปรับปรุงแกไข ระเบียบ กฎหมาย แนวปฏิบัติในการเสริมสรางประสิทธิภาพการมีสวนรวม ของภาคประชาชนในการปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 3 ยุทธศาสตรการสรางมีสวนรวมที่กอใหเกิดความเปนพลเมือง (Citizenship) เพื่อใหเกิดการมีสวนรวมของภาค ประชาชนที่แทจริงทั้งรูปแบบและเนื้อหา

190 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาการมีสวนรวมของภาคประชาชน เปาประสงค 1) เพื่อใหรูปแบบการมีสวนรวมของภาคประชาชนในการปกครองทองถิ่นที่มีอยูเกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น 2) เพื่อใหภาคประชาชนเกิดความรูสึกสมัครใจ (Voluntary) ที่จะเขามามีสวนรวมในการปกครองทองถิ่น 3) เพื่อใหภาคประชาชนเกิดความเปนพลเมือง (Citizenship) มีความกระตือรือรนที่จะเขาไปมีสวนรวมในการปกครองทองถิ่น 1. กำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกแหงตองเปดเผยงบประมาณรายรับ-ราย จาย ประจำป 2. กำหนดใหมีกิจกรรมที่ภาคประชาชนเขาไปมีสวนรวม 3. องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองนำขอสรุปที่ไดจากประชาชนไปใชประโยชน และ แจงใหประชาชนทราบวาไดนำผลการประชุมไปใชประโยชนอยางไรบาง 4. จัดทำคูมือการมีสวนรวมของภาคประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถิ่น 5. การสรางหลักสูตรและคูมือการฝกอบรมใหความรูแกประชาชนที่ไดรับการแตงตั้งให เขาไปมีสวนรวมในองคกรปกครองสวนทองถิ่น กลยุทธระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป)

6. การพัฒนากระบวนการแตงตั้ง สรรหา และการเลือกสรรประชาชนใหเขาไปมีสวน รวมในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองเปนกระบวนการที่โปรงใสและตรวจสอบได มี หลักเกณฑที่ชัดเจน 7. การกำหนดใหสภาทองถิ่นเพิ่มจำนวนคณะกรรมการวิสามัญใหเพิ่มจำนวนคณะมาก ขึ้น และแตละคณะใหมีการแตงตั้งตัวแทนประชาชนผูนำชุมชนเขาไปรวมดวย 8. การใชมาตรการเชิงบวกเพื่อกระตุนหรือสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น มี ความคิดริเริ่มสรางสรรคในการยกระดับการมีสวนรวมของประชาชน 9. การกำหนดวาระแหงชาติที่ในการปรับปรุง สงเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให กับเยาวชนทั่วไปในเรื่องของประชาธิปไตย การเมืองและการปกครองทองถิ่น 10. ควรมีการกำหนดขอบเขตของหนาที่ ความรับผิดชอบขององคกรตางๆ ที่ทำงาน สงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนใหมีความชัดเจน เชน สภาองคกรชุมชน, สภา พัฒนาเมือง, ศูนยประสานงานองคกรชุมชน, สมาคมสุขภาพทองถิ่น, สภาการเกษตร แหงชาติ, คณะกรรมการหมูบาน ฯลฯ เพื่อลดภาระของประชาชนในการเขาไปมีสวนรวม ในกิจกรรมตางๆ มากมายจนเกินไป

กลยุทธระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4-6 ป)

1. การแกไขพระราชบัญญัติวาดวยการเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น พ.ศ.2542 ใหมี กระบวนการที่สะดวกและรอบครอบกวาที่เปนอยู 2. การแกไขพระราชบัญญัติวาดวยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่น หรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ. 2542

191 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาการมีสวนรวมของภาคประชาชน 1. การใชมาตรการทางภาษีและคาธรรมเนียม 2. การกำหนดใหการพัสดุของหนวยการบริหารราชการสวนทองถิ่นโดยการจัดทำเองให มากขึ้น กลยุทธระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7-10 ป)

การสรางแนวคิดวาภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นคือภารกิจของประชาชนใน ชุมชน 4. สรางความรวมมือระหวางภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership : PPP) และภาคประชาสั ง คม โดยอุ ด หนุ น งบประมาณให แ ก อ งค ก ร พัฒนาในพื้นที่ (NGOs, NPOs) เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ เชน งานบรรเทาสาธารณภัย งานดานการจัดการขยะ มลพิษ และ สิ่งแวดลอม ฯลฯ เปนตน

192

6.6 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ดานการกำกับดูแล

193 6.6 ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายเพื่อการแกไขปรับปรุงกระบวนการกำกับดูแล องคกรปกครองสวนทองถิ่น จากสภาพปญหาที่เกิดขึ้นตอกระบวนการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยที่ไดกลาวมา ขางตนนี้ ทำใหเห็นวาการจัดทำขอเสนอแนะเพื่อปรับปรุงกระบวนการในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น นั้น จำเปนจะตองดำเนินการในหลายมิติไปพรอมๆกัน เพื่อใหการปรับปรุงสัมฤทธิ์ผล โดยขอเสนอแนะเพื่อใหมีการ ปรับปรุงกระบวนการในการกำกับดูแลจะตองครอบ คุลมมิติตางๆดังตอไปนี้

6.6.1 กรอบแนวคิด ผลจากการศึกษาวิจัยและการระดมความเห็นตางๆ คณะผูวิจัยเห็นวา ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายที่จะไดนำ เสนอตอไปนั้น จะตองใหน้ำหนักความสำคัญของมิติตางๆ อันเกี่ยวเนื่องกับการกำกับดูแล ดังตอไปนี้

1) มิติกรอบแนวคิด การปรับปรุงกระบวนการในการกำกับดูแล จะตองมีการปรับปรุงแนวคิดที่เกี่ยวของกับการกำกับดูแล โดย ในภาพกวาง การปรับกรอบแนวคิดที่เกี่ยวของกับการกำกับดูแลจะตองยึดหลังการสำคัญพื้นฐาน ดังตอไปนี้ ประการที่หนึ่ง จะตองยึดหลักการตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ที่ไดบัญญัติวาการ กำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเปนไปเทาที่จำเปน และไมสงผลกระทบตอหลักการปกครองตนเองของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น73 ประการที่สอง จะตองสรางความเขาใจที่ชัดเจนในกลุมผูที่เกี่ยวของระหวางแนวคิดเรื่องการควบคุมบังคับ บัญชา (Controlling) การกำกับดูแล (Tutelage) และการตรวจสอบ (Auditing) วาแนวคิดที่ใกลเคียงกันทั้ง 3 แนว คิดมีความแตกตางกันอยางไร โดยควรมีการแยกแยะใหเห็นวาการควบคุมบังคับบัญชานั้น เปนการใชอำนาจของผู บังคับบัญชาในการสั่งการใดๆตอผูใตบังคับบัญชาตามที่ผูบังคับบัญชาเห็นวามีความเหมาะสม ผูบังคับบัญชายอม สามารถกลับ แก ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำของผูใตบังคับบัญชาไดเสมอ เวนแตจะมีกฎหมายบัญญัติไว เฉพาะเปนการอื่น74 ในขณะที่การกำกับดูแลนั้น หมายถึง ความสัมพันธระหวางองคกรกำกับดูแลและองคกรที่อยู ภายใตการกำกับดูแล การใชอำนาจในการกำกับดูแลจึงเปนการใชอำนาจที่ตองมีเงื่อนไข กลาวคือ องคกรกำกับดูแล จะใชอำนาจนั้นไดก็ตอเมื่อมีกฎหมายใหอำนาจ และตองเปนการกำกับดูแลภายใตรูปแบบที่กฎหมายไดบัญญัติเอาไว ซึ่งองคกรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแลจะไมมีอำนาจในการสั่งการใหองคกรภายใตการกำกับปฏิบัติตามที่ตนเห็น 73 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550, มาตรา 282.

74 ประยูร กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง (กรุงเทพฯ: โรงพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2523), น. 123.

194 สมควร องคกรกำกับทำไดเพียงการกำกับใหองคกรภายใตกำกับปฏิบัติใหถูกตองตามกฎหมายเทานั้น75 สวนการ ตรวจสอบนั้น ความหมายโดยทั่วไป อาจหมายถึง การวัดผลผลิตจากกระบวนการเปรียบเทียบกับสิ่งที่ไดกำหนดไว ซึ่งคำตอบจะมีอยูเพียง 2 คำตอบเสมอ คือ ผานหรือไมผาน โดยการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎระเบียบ จะหมายถึง การตรวจสอบการปฏิบัติตามคูมือการทำงาน ขั้นตอนการดำเนินงาน และวิธีการปฏิบัติงาน การตรวจสอบในลักษณะ นี้ จะชวยใหเกิดความมั่นใจวา ขอมูลตางๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งที่อาจเกี่ยวของกับขอมูลทางการเงินมีความถูกตอง และระเบียบตางๆไดรับการปฏิบัติตาม76 ซึ่งในการกำหนดกรอบแนวคิดในการจัดความสัมพันธระหวางรัฐและ ทองถิ่นนั้น ควรจะอางอิงแนวคิดการกำกับดูแลและการตรวจสอบเปนหลักใหญที่สำคัญ โดยตองพึงระมัดระวัง และหลีกเลี่ยงที่จะกำหนดความสัมพันธโดยอางอิงกรอบแนวคิดเรื่องการควบคุมบังคับบัญชา ประการที่สาม ในการพัฒนากฎหมาย ระเบียบ และมาตรฐานกลางที่จะนำมาใชเปนเครื่องมือในการกำกับ ดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในอนาคตนั้น จะตองเปดโอกาสใหองคกรที่อยูภายใตการกำกับดูแลมีสวนรวมในการ กำหนดกฎหมาย ระเบียบ และมาตรฐานกลางเหลานั้นใหมากขึ้นดวย หรืออาจกลาวไดในอีกนัยยะหนึ่งวา แนวคิดใน การกำหนดกฎเกณฑที่เกี่ยวของกับการกำกับดูแลจะตองเปนกระบวนการจากลางขึ้นบนมากขึ้น (Bottom-up approach) ประการที่สี่ เพื่อใหการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นในอนาคตมีลักษณะและรูปแบบที่เหมาะสม สอดคลองตอหลักความเปนอิสระของทองถิ่น กับทั้งเปนเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการขับเคลื่อนนโยบาย แนวคิด ในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นอาจจำเปนตองมีการปรับเปลี่ยนไปบาง กลาวคือ ตองทำความเขาใจวา การกำกับดูแลมิไดเปนแตเพียงเครื่องมือในการปองกันมิใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นกระทำผิดไปจากขอบัญญัติ แหงกฎหมายเทานั้น แตตองยอมรับดวยวาในความเปนจริงนั้น การกำกับดูแลยังสามารถใชเปนเครื่องมือในการ สงเสริมและจูงใจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินนโยบายหรือกิจกรรมตางๆใหสอดคลองและเปนไปตาม นโยบายสำคัญของรัฐบาลหรือราชการสวนกลางไดอีกดวย ประการที่หา ตองปรับเปลี่ยนแนวคิดและทัศนคติที่เกี่ยวของกับการกำกับดูแลวา ในความเปนจริงแลว การ กำกับดูแลที่มีความยั่งยืน คือ กระบวนการในการกำกับดูแลที่เปดโอกาสใหภาคประชาชนไดเขามามีสวนรวม หรือ การกำกับดูแลโดยภาคประชาชน ซึ่งวิธีคิดดังกลาวนับไดวาเปนสิ่งที่สอดคลองตอหลักการพื้นฐานของการปกครองใน ระบอบประชาธิปไตย หลักธรรมาภิบาล รวมไปถึงหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งหลักการดังกลาวลวนใหความสำคัญตอ บทบาทและความเขมแข็งของภาคประชาชน

2) มิติแนวทางและเครื่องมือในการกำกับดูแล จากแนวคิดที่เปลี่ยนแปลงไปขางตน นำมาสูการทบทวนแนวทางและเครื่องมือในการกำกับดูแล จากการรับ ฟงความคิดเห็นทำใหเห็นไดวาปญหาที่สำคัญที่เกิดขึ้นในกระบวนการกำกับดูแล ก็คือ สภาพที่เครื่องมือหรือแนวทาง 75 สถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร (2551), อางแลว, น. 14.

76 เดชา ศิริสุทธิเดชา, การตรวจสอบการบริหาร ( Management Auditing ) available at: www.tsu.ac.th/IAU/files. [accessed on 19 November 2008].

195 ที่ใชในการกำกับดูแลไมไดมีแตเพียงกฎหมายเทานั้น แตทวายังเต็มไปดวยระเบียบปฏิบัติตางๆที่มีอยูเปนจำนวนมาก เพราะฉะนั้น เพื่อใหแนวทางและเครื่องมือสอดคลองตอแนวคิดของการกำกับดูแลที่เนนกระบวนการกำกับดูแลเทาที่ จำเปน ดังนั้น แนวทางและเครื่องมือในการกำกับดูแลจึงควรไดรับการปรับปรุงโดย ประการที่ ห นึ่ ง ต อ งมุ ง ชำระระเบี ย บปฏิ บั ติ ต า งๆ รวมถึ ง หนั ง สื อ สั่ ง การที่ อ าจไม มี ค วามเหมาะสมและ สอดคลองตอสถานการณในปจจุบัน ทั้งนี้ ตองยอมรับวาระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยไดพัฒนาขึ้นเพื่อใชในการกำกับ ดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นจำนวนหนึ่งเปนระเบียบที่ยกรางขึ้นในชวงเริ่มตนปฏิรูปองคกรปกครองสวนทองถิ่น ดังนั้น จึงมีความเปนไปไดที่ระเบียบจำนวนหนึ่งอาจไมสอดคลองตอสถานการณปจจุบัน เชน ระเบียบวาดวยการใชรถ ระเบียบวาดวยการเดินทางออกนอกเขตของบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนตน เพราะฉะนั้น จึงสมควร ที่จะตองทบทวนยกเลิกระเบียบที่ไมจำเปนและลาสมัย เพื่อใหกระบวนการกำกับดูแลเปนไปเทาที่จำเปนจริงๆเทานั้น และในการทบทวนระเบียบกฎหมายที่ลาสมัย จะตองเปดโอกาสใหผูปฏิบัติหรือองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสวนรวม ในการทบทวนดวย ประการที่สอง เรงพัฒนามาตรฐานกลางเพื่อใชเปนแนวทางในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้เพื่อใหสอดคลองกับบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 282 ไดบัญญัติเอาไว ในวรรค 2 วาในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น ใหมีการกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อเปนแนวทางให องคกรปกครองสวนทองถิ่นเลือกปฏิบัติไดเอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกตางในระดับของการพัฒนา และประสิทธิภาพในการบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในแตละรูปแบบ77 โดยในการจัดทำมาตรฐานกลางนี้ อาจแยกออกไดเปนใน 2 ลักษณะ อันไดแก * มาตรฐานกลางสำหรับการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (Standards for Local Government’s Performance) โดยมาตรฐานกลางในลักษณะแรกนี้ จะเปนมาตรฐานที่จัดทำขึ้น เพื่อเปนหลักประกันใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีศักยภาพและขีดความสามารถในการบริหารงาน ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอยางเหมาะสมและสอดคลองตอภารกิจที่องคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองรับผิดชอบ และชวยใหการบริหารงานของทองถิ่นมีความโปรงใส สามารถตรวจสอบได โดย มาตรฐานประเภทแรกนี้ จะมุงเนนไปที่กระบวนการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปน สำคัญ ซึ่งมาตรฐานดานการบริหารงานนี้ ควรตองครอบคลุมมิติตางๆที่สำคัญ อันไดแก มาตรฐานเกี่ยว กับการบริหารงานบุคคลภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่น มาตรฐานเกี่ยวกับการบริหารการคลังและ งบประมาณ มาตรฐานเกี่ยวกับการปฏิบัติงานของสภาทองถิ่น มาตรฐานเกี่ยวกับการจัดระบบฐาน ขอมูลและการเปดเผยขอมูลขาวสารของทองถิ่น โดยมาตรฐานการบริหารงานนี้ จะมีความแตกตางกัน ไปตามประเภทขององคกรปกครองสวนทองถิ่น • มาตรฐานกลางในการจัดบริการสาธารณะ (Standards for Local Services) สำหรับมาตรฐาน กลางขององคกรปกครองสวนทองถิ่นประเภทที่สองนี้ หมายถึง มาตรฐานกลางที่จัดทำขึ้นเพื่อเปนหลัก ประกันใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถจัดทำบริการสาธารณะไดอยางมีมาตรฐาน โดยในการจัด 77 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550, มาตรา 282.

196 ทำมาตรฐานกลางประเภทที่สองนี้ จะตองจำแนกมาตรฐานใหครอบคลุมภารกิจบริการสาธารณะที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่นรับผิดชอบดำเนินการ ซึ่งยอมหมายความวาการจัดทำมาตรฐานกลางในการ จัดบริการสาธารณะจะตองจัดทำมาตรฐานตางๆเปนจำนวนมากเทากับภารกิจการใหบริการขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น แตทั้งนี้มาตรฐานกลางในการจัดบริการสาธารณะแตละประเภทบริการนั้น จะตอง มีเพียงมาตรฐานเดียว มิใชมีมาตรฐานของหนวยงานตางๆหลายมาตรฐานดังที่เปนอยูในปจจุบัน ประการที่สาม การนำมาตรการในการกำกับดูแลเชิงบวกมาใชมากขึ้น ในการพัฒนาเครื่องมือในการกำกับ ดูแลใหมีประสิทธิภาพนั้น นอกจากจะอาศัยการกำกับดูแลตามกฎหมายแลว รัฐยังสามารถอาศัยเครื่องมือทางการ บริหารอื่นๆมาใชในการกำกับดูแลหรือเปนแรงจูงใจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นดำเนินการตามแนวทางของรัฐ เชน การอาศัยการอุดหนุนงบประมาณเปนเครื่องมือในการจูงใจองคกร ปกครองสวนทองถิ่น เปนตน ซึ่งการใชมาตรการเชิงบวกเหลานี้ จะสอดคลองกับการปรับเปลี่ยนแนวคิดในการกำกับ ดูแลที่วา การกำกับดูแลไมใชเปนแตเพียงมาตรการในเชิงปองกันเทานั้น แตทวายังเปนมาตรการในเชิงสงเสริมให องคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการในสิ่งที่สอดคลองตอแนวนโยบายของรัฐบาลไดดวย ประการที่สี่ มุงปรับปรุงกระบวนการในการกำกับดูแลไปสูการกำกับดูแลภายหลังการกระทำ จากการรับฟง ความคิดเห็นและประมวลถึงทางเลือกเชิงนโยบายตางๆแลว ทำใหคณะผูวิจัยเห็นวากระบวนการกำกับดูแลที่ ดำเนินการอยูในประเทศไทยเปนกระบวนการกำกับดูแลที่เครงครัด เพราะเปนการกำกับดูแลทั้งกอนการกระทำของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยผานการอนุมัติ อนุญาต และภายหลังการกระทำ เชน การขอใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นแกไขการกระทำ เปนตน ซึ่งการกำกับดูแลในลักษณะดังกลาวยอมสงผลกระทบตอหลักการปกครองตนเอง ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอันเปนหลักการพื้นฐานที่รัฐธรรมนูญใหความสำคัญอยางหลีกเลี่ยงไมได เพราะฉะนั้น จึงสมควรที่จะตองปรับปรุงแนวทางในการกำกับดูแล โดยมุงไปที่การนำระบบการกำกับดูแลภายหลังการกระทำมาใช ซึ่งการกำกับดูแลภายหลังการกระทำนี้ จะเปนระบบการกำกับดูแลที่ใหความเปนอิสระแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น มากยิ่งขึ้น เพราะเปนการใหโอกาสแกทองถิ่นในการดำเนินการตางไปไดโดยไมตองใหผูกำกับดูแลอนุมัติ อนุญาต โดย ผูกำกับดูแลจะเปนเพียงผูที่กำกับวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการตางๆตามกฎหมายหรือมาตรฐานหรือไม หรือละเวนการปฏิบัติตามกฎหมายหรือไมเทานั้น

3) มิติองคกรในการกำกับดูแล ในการปรับปรุงกระบวนการในการกำกับดูแลนั้น นอกเหนือจากการปรับเปลี่ยนแนวคิด แนวทางและ เครื่องมือในการกำกับดูแลแลว ยังจำเปนตองปรับปรุงที่องคกรซึ่งทำหนาที่ในการกำกับดูแลดวย ทั้งนี้เพื่อใหเปนการ สอดคลองตอการปรับปรุงในทั้ง 2 มิติขางตน การปรับปรุงองคกรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแลควรตองดำเนินการดัง ตอไปนี้ ประการที่หนึ่ง พัฒนาขีดความสามารถของสวนราชการที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล เนื่องจากในอนาคต กระบวนการกำกับดูแลจะตองมีการเปลี่ยนแปลงในหลายประการ ทั้งในเชิงแนวคิดและเครื่องมือ กอปรกับสภาพ ปญหาที่สำคัญในปจจุบัน ก็คือ ความขาดแคลนบุคลากรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล ดังนั้น จึงจำเปนจะตองมีการ

197 พัฒนาขีดความสามารถของบุคลากรที่มีบทบาทในการกำกับดูแล โดยเฉพาะอยางยิ่งบุคลากรของกรมสงเสริมการ ปกครองทองถิ่นที่ปฏิบัติงานในสวนภูมิภาค เพื่อใหบุคลากรเหลานี้มีความเขาใจในการใชเครื่องมือใหมๆ อยางเชน มาตรฐานกลางเปนเครื่องมือในการกำกับดูแล ประการที่สอง สรางความเขมแข็งใหแกองคกรอิสระอื่นตามรัฐธรรมนูญที่มีหนาที่ในการกำกับดูแลและตรวจ สอบ ดังที่ไดชี้ใหเห็นถึงสภาพปญหาสำคัญในปจจุบัน ซึ่งเปนที่ประจักษชัดวาองคกรอิสระ เชน คณะกรรมการปองกัน และปราบปรามการทุจริตแหงชาติ ผูตรวจการแผนดิน หรือแมแตสำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินเองก็ตาม ยังไมสามารถที่จะลงมาทำหนาที่ในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดเต็มที่ ซึ่งทำใหกลายเปนภาระของ กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น ดังนั้น องคกรอิสระเหลานี้ จึงจำเปนที่จะตองไดรับการเพิ่มขีดความสามารถผาน แนวทางตางๆ ไมวาจะเปนการเพิ่มกรอบอัตรากำลัง หรือการพัฒนาบุคลากรที่มีอยูใหมีความสามารถมากขึ้นก็ตาม ทั้งนี้ก็เพื่อใหองคกรอิสระสามารถทำหนาที่ในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางมีประสิทธิภาพ ประการที่สาม การเตรียมความพรอมขององคกรศาลปกครอง เพื่อเปนการรองรับตอขอเสนอที่ตองการมุงให การกำกับดูแลในอนาคตเปนการกำกับดูแลภายหลังการกระทำ ดังนั้น จึงจำเปนที่จะตองมีการเตรียมความพรอมของ องคกรศาลปกครองซึ่งจะตองทำหนาที่วินิจฉัยคดีความตางๆที่มีการฟองรองสูกรบวนการศาลมากยิ่งขึ้น โดยอาจมี ความจำเปนที่จะตองจัดตั้งแผนกคดีทองถิ่นขึ้นในศาลปกครอง เพื่อทำหนาที่วินิจฉัยคดีขอพิพาทตางๆที่องคกร ปกครองสวนทองถิ่นมีความเกี่ยวของ โดยในอนาคตโครงสรางนี้ของศาลปกครองจะตองครอบคุลมพื้นที่ในภูมิภาค ตางๆดวย ประการที่สี่ การเสริมสรางความเขมแข็งของภาคประชาชน เปนที่ยอมรับกันโดยทั่วไปวาในปจจุบันแม รัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวของจะเปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขาไปมีสวนรวมในการตรวจสอบการบริหาร งานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไดมากขึ้นในหลายชองทาง แตทวาโดยสภาพขอเท็จจริงแลวประชาชนเองกลับ มิไดเขาไปทำหนาที่นั้นอยางเต็มที่ ทั้งนี้ ดวยขาดความรูความเขาใจในบทบาทหนาที่ของตน และยังไมมีความตื่นตัว เท า ที่ ค วร ดั ง นั้ น เพื่ อ รองรั บ ต อ การลดบทบาทของภาคราชการในการกำกั บ ดู แ ลองค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ประชาชนจึงจำเปนจะตองไดรับการพัฒนาใหมีความรูความเขาใจในบทบาทหนาที่ของตน และมีความตื่นตัวมากยิ่ง ขึ้น เพื่อใหภาคประชาชนเปนองคกรหนึ่งที่มีบทบาทสำคัญในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น และที่สำคัญ ควรมีการพัฒนาการมีสวนรวมของประชาชนไปสูขั้นของการสรางเครือขายภาคประชาชนเพื่อการกำกับและตรวจ สอบองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่เปนทางการตอไปในอนาคต

6.6.2 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามขอ เสนอแนะเชิงนโยบาย ในการที่จะขับเคลื่อนใหมีการปรับปรุงกระบวนการกำกับดูแลใหเปนไปตามขอเสนอดังกลาวขางตน มีความ จำเปนที่จะตองมีการกำหนดยุทธศาสตรหรือแนวทางการพัฒนากระบวนการในการกำกับดูแลอยางเปนรูปธรรม ซึ่ง ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการกำกับดูแลอาจนำเสนอไดโดยสรุปดังตอไปนี้คือ

198 1) วิสัยทัศน การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนไปเทาที่จำเปน เพื่อเพิ่มความเปนอิสระใหแกองคกรปกครอง ทองถิ่น โดยมุงไปสูการกำกับดูแลภายหลังการกระทำ โดยมีภาคประชาชนที่เขมแข็งรวมทำหนาที่ในการกำกับและ ตรวจสอบ

2) ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ยุทธศาสตรการปรับปรุงกระบวนทัศนที่มีตอการกำกับดูแล และการเสริมสรางความเขมแข็ง ใหกับภาคประชาชน ยุทธศาสตรที่ 2 ยุทธศาสตรเพื่อการทบทวนเพื่อแกไขระเบียบ กฎหมาย และสรางมาตรฐานการปฏิบัติงาน ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 3 ยุทธศาสตรการพัฒนาศักยภาพองคกรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล และตรวจสอบใหมี ประสิทธิภาพ

3) เปาประสงค (1) เพื่อใหกระบวนการกำกับดูแลอาศัยมาตรฐานกลาง และกฎหมายเปนเครื่องมือในการกำกับดูแล (2) เพือ่ ใหระบบการกำกับดูแลพัฒนาไปสูการกำกับดูแลภายหลังการกระทำ เพื่อใหภาคประชาชนมีบทบาทอยางสำคัญในการกำกับดูแลการบริหารงานขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น

4) กลยุทธ สำหรับกลยุทธที่จะนำมาใชในการปรับปรุงกระบวนการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อให กระบวนการกำกับดูแลสามารถพัฒนาไปไดตามเปาหมายนั้น สามารถแยกดำเนินการออกเปน 3 ระยะ อันไดแก

4.1) ระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป) มุงเนนความสำคัญตอยุทธศาสตรทบทวนแกไขระเบียบ กฎหมาย และการพัฒนามาตรฐานการปฏิบัติงานให แกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และยุทธศาสตรการปรับปรุงกระบวนทัศนที่มีตอการกำกับดูแลและเสริมสรางความ เขมแข็งของประชาชน โดยใหมีการดำเนินการ (1) ทบทวน และปรับปรุงระเบียบ กฎหมายที่เกี่ยวของกับการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่ มีจำนวนมาก ลาสมัย ทำใหการทำงานยุงยาก ซับซอน และลาชา โดยดำเนินการยกเลิกระเบียบที่ไมมี ความจำเปน (2) ทบทวนภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และเรงจัดทำเปนมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับการจัด ทำบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และมาตรฐานกลางเพื่อเปนแนวทางในการบริหาร

199 เพื่อใหสอดคลองตอบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ จะตองมุงเนนใหกระบวนการจัดทำมาตรฐานทั้ง 2 ประเภท เปนกระบวนการที่เปดโอกาสใหตัวแทนจากองคกรปกครองสวนทองถิ่น และองคกรวิชาชีพที่ เกี่ยวของ (หากมี) เขามามีสวนรวมในกระบวนการดังกลาวใหมากที่สุดเทาที่จะเปนไปได เพื่อให มาตรฐานกลางเหลานั้นเปนที่ยอมรับ (3) ริ เริ่ ม ปรั บ ปรุ ง กระบวนทั ศ น ที่ มี ต อ การกำกั บ ดู แ ลในกลุ ม ข า ราชการ และบุ ค ลากรที่ เ กี่ ย วข อ งกั บ กระบวนการกำกับดูแล ใหยอมรับในบทบาทของผูถูกกำกับดูแลที่มีตอการวางมาตรฐานใหมากยิ่งขึ้น (4) พัฒนาคุณภาพของบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีหนาที่โดยตรงเกี่ยวกับการตรวจสอบ เชน หนวยควบคุมภายในใหมีความรูความเขาใจเกี่ยวกับระเบียบกฎหมาย และสามารถทำหนาที่ ชวยเหลือ ใหขอมูลใหแกผูบริหารประกอบการตัดสินใจไดอยางถูกตอง

4.2) ระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4 – 6 ป) ควรตองมุงเนนไปที่ยุทธศาสตรพัฒนาศักยภาพองคกรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล และตรวจสอบใหมี ประสิทธิภาพ ควบคูไปกับยุทธศาสตรการปรับปรุงกระบวนทัศนที่มีตอการกำกับดูแลและเสริมสรางความเขมแข็งของ ประชาชน โดยใหมีการดำเนินการ (1) เพิ่มขีดความสามารถขององคกรที่เกี่ยวของกับการกำกับดูแล อยางเชน สำนักงานทองถิ่นจังหวัด ใหมี ความรูความเขาใจในบทบาทของตนเอง รวมทั้งมาตรฐานตางๆ (2) จัดเตรียมความพรอมขององคกรอิสระที่มีบทบาทในการกำกับดูแล เพื่อรองรับตอความเปลี่ยนแปลง ของรูปแบบในการกำกับดูแล เชน ความพรอมในดานบุคลากร เตรียมการจัดตั้งแผนคดีทองถิ่นในศาล ปกครอง เปนตน (3) พัฒนามาตรฐานใหมๆที่มีความจำเปนอยางตอเนื่อง รวมทั้งปรับปรุงมาตรฐานที่ยังไมเหมาะสม (4) เสริมสรางความรูความเขาใจใหแกประชาชนถึงบทบาทของประชาชนที่มีตอการปกครองทองถิ่น และ เรงใหประชาชนมีความตื่นตัวที่จะเขาไปมีสวนรวมในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น (5) ทยอยดำเนินการลดระดับของการกำกับดูแลที่ไมมีความจำเปน เพื่อเปนการเตรียมความพรอมไปสูการ กำกับดูแลภายหลังการกระทำเทานั้น (6) เริ่มนำเอาเครื่องมือทางดานงบประมาณมาใชในการสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการ ตามนโยบายของรัฐบาลอยางจริงจังมากยิ่งขึ้น

4.3) ระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7 – 10 ป) ควรตองมุงเนนไปที่ยุทธศาสตรพัฒนาศักยภาพองคกรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล และตรวจสอบใหมี ประสิทธิภาพ โดยใหมีการดำเนินการ (1) ริเริ่มใหมีการจัดตั้งสำนักงานขององคกรอิสระที่มีหนาที่ในการกำกับดูแลในสวนภูมิภาคตามความจำเปน

200 เพื่อใหครอบคุลมพื้นที่ตางๆของประเทศ และรองรับตอภารกิจที่จะเพิ่มมากขึ้น (2) เสริมสรางความรูความเขาใจของประชาชนถึงบทบาทของประชาชนที่มีตอการปกครองทองถิ่น และเรง ใหประชาชนมีความตื่นตัวที่จะเขาไปมีสวนรวมในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นอยางตอ เนื่อง และสรางเครือขายภาคประชาชนเพื่อการกำกับและตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่เปน ทางการ (3) ดำเนินการยกเลิกกระบวนการกำกับดูแลกอนการกระทำ โดยกำหนดใหผูวาราชการจังหวัด นายอำเภอ เปนผูกำกับดูแลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการตามกฎหมายและมาตรฐานกลาง โดยหาก องคกรปกครองสวนทองถิ่นใดไมดำเนินการใหสอดคลองตอกฎหมายและมาตรฐานกลาง ใหผูวาราชการ จังหวัด และนายอำเภอเปนผูยื่นฟองตอศาลปกครองแผนกคดีทองถิ่นในกรณีที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่นไมปฏิบัติตามกฎหมาย และใหผูวาราชการจังหวัดและนายอำเภอเปนผูมีอำนาจในการกำกับดูแล ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการใหเปนไปตามมาตรฐานกลาง และอาศัยมาตรการเชิงบวกเปน ตัวกระตุนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองดำเนินการใหไดตามมาตรฐานกลาง

ตารางที่ 6.6 สรุปขอเสนอแนะดานการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น วิสัยทัศน การกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนไปเทาที่จำเปน เพื่อเพิ่มความเปนอิสระใหแกองคกรปกครองทองถิ่น โดยมุงไปสูการ กำกับดูแลภายหลังการกระทำ โดยมีภาคประชาชนที่เขมแข็งรวมทำหนาที่ในการกำกับและตรวจสอบ ประเด็นยุทธศาสตร ยุทธศาสตรที่ 1 ยุทธศาสตรการปรับปรุงกระบวนทัศนที่มีตอการกำกับดูแล และการเสริมสรางความเขมแข็งใหกับภาคประชาชน ยุทธศาสตรที่ 2 ยุทธศาสตรเพื่อการทบทวนเพื่อแกไขระเบียบ กฎหมาย และสรางมาตรฐานการปฏิบัติงานใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น ยุทธศาสตรที่ 3 ยุทธศาสตรการพัฒนาศักยภาพองคกรที่ทำหนาที่ในการกำกับดูแล และตรวจสอบใหมีประสิทธิภาพ เปาประสงค 1) เพื่อใหกระบวนการกำกับดูแลอาศัยมาตรฐานกลาง และกฎหมายเปนเครื่องมือในการกำกับดูแล 2) เพื่อใหระบบการกำกับดูแลพัฒนาไปสูการกำกับดูแลภายหลังการกระทำ 3) เพื่อใหภาคประชาชนมีบทบาทอยางสำคัญในการกำกับดูแลการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

201 ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาระบบการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น 1. ทบทวน และปรับปรุงระเบียบ กฎหมายที่เกี่ยวของกับการปฏิบัติงานขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น

กลยุทธระยะสั้น (ดำเนินการภายใน 1-3 ป)

2. ทบทวนภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และเรงจัดทำเปนมาตรฐาน ขั้นต่ำสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และมาตรฐาน กลางเพื่อเปนแนวทางในการบริหาร เพื่อใหสอดคลองตอบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 3. ริเริ่มปรับปรุงกระบวนทัศนที่มีตอการกำกับดูแลในกลุมขาราชการ และบุคลากรที่ เกี่ยวของกับกระบวนการกำกับดูแล ใหยอมรับในบทบาทของผูถูกกำกับดูแลที่มีตอการ วางมาตรฐานใหมากยิ่งขึ้น 4. พัฒนาคุณภาพของบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีหนาที่โดยตรงเกี่ยวกับ การตรวจสอบ 1. เพิ่มขีดความสามารถขององคกรที่เกี่ยวของกับการกำกับดูแล 2. จัดเตรียมความพรอมขององคกรอิสระที่มีบทบาทในการกำกับดูแล เพื่อรองรับตอความ เปลี่ยนแปลงของรูปแบบในการกำกับดูแล 3. พัฒนามาตรฐานใหมๆที่มีความจำเปนอยางตอเนื่อง รวมทั้งปรับปรุงมาตรฐานที่ยังไม เหมาะสม

กลยุทธระยะปานกลาง (ดำเนินการภายในระยะเวลา 4-6 ป)

4. เสริ ม สร า งความรู ค วามเข า ใจให แ ก ป ระชาชนถึ ง บทบาทของประชาชนที่ มี ต อ การ ปกครองทองถิ่น และเรงใหประชาชนมีความ ตื่นตัวที่จะเขาไปมีสวนรวมในการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น 5.ทยอยดำเนินการลดระดับของการกำกับดูแลที่ไมมีความจำเปน 6. เริ่มนำเอามาตรการดานงบประมารมาปรับใชอยางจริงจังในการสงเสริมใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล 1. ริเริ่มใหมีการจัดตั้งสำนักงานขององคกรอิสระที่มีหนาที่ในการกำกับดูแลในสวนภูมิภาค ตามความจำเปน เพื่อใหครอบคุลมพื้นที่ตางๆของประเทศ และรองรับตอภารกิจที่จะเพิ่ม มากขึ้น

กลยุทธระยะยาว (ดำเนินการภายในระยะเวลา 7-10 ป)

2.เสริมสรางความรูความเขาใจของประชาชนถึงบทบาทของประชาชนที่มีตอการปกครอง ทองถิ่น และเรงใหประชาชนมีความตื่นตัวที่จะเขาไปมีสวนรวมในการกำกับดูแลองคกร ปกครองสวนทองถิ่นอยางตอเนื่อง และสรางเครือขายภาคประชาชนเพื่อการกำกับและ ตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถิ่น 3.ดำเนินการยกเลิกกระบวนการกำกับดูแลกอนการกระทำ

202

บทที่ 7 บทสังเคราะหประเด็นปญหาและขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย ในบทสุดทายนี้จะเปนการสังเคราะหผลของการศึกษาวิจัยที่ไดนำเสนอมา ทั้งนี้ จะมุงนำเสนอใหเห็นถึงความ เกี่ยวเนื่องสัมพันธระหวางประเด็นปญหาสำคัญของกระบวนการกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่นในประเทศ ไทย กับ ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายที่ไดนำเสนอมาในบทที่ผานมา เพื่อเปนการสรุปใหเห็นถึงทิศทางในการขับ เคลื่อนยุทธศาสตรตางๆ วา (1) ในการจะผลักดันใหขอเสนอตางๆ ไปสูการปฏิบัติที่เปนรูปธรรมนั้น จำเปนจะตองอาศัยเครื่องมือ (tools) สำคัญๆ ในประการใดบาง (2) จะตองอาศัยการผลักดันผานตัวแสดงหรือผูมีสวนเกี่ยวของในภาคสวนใดบาง

7.1 บทสังเคราะหประเด็นปญหาและขอเสนอแนะในเชิงนโยบาย หากพิเคราะหถึงบริบทและประเด็นปญหาสำคัญของการกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่นในประเทศ ไทยซึ่งครอบคลุมทั้ง 6 มิติทั้งในดานโครงสราง อำนาจหนาที่ การคลัง การบริหารงานบุคคล การมีสวนรวม และการ กำกับดูแล จะพบวา ลักษณะและธรรมชาติของประเด็นปญหาตางๆ ที่เปนอุปสรรคตอการเพิ่มสมรรถนะและสงเสริม ธรรมาภิบาลในระดับทองถิ่นนั้น มีอยูดวยกัน 3 ประการ ไดแก (1) กลุมปญหาในเชิงกฎหมาย ระเบียบ และวิธีปฏิบัติ (2) กลุมปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบัน (3) กลุมปญหาในเชิงกระบวนการการทำงาน

กลุมปญหาที่ 1 กฎหมาย ระเบียบ และวิธีปฏิบัติ กลุมปญหาที่ 1 เปนกลุมปญหาอันมีที่มาจากขอกำหนดที่ปรากฏในกฎหมายตางๆ ตลอดจนระเบียบ และวิธี ปฏิบัติตางๆ ซึ่งเกี่ยวของทั้งในดานการกำหนดโครงสราง อำนาจหนาที่ ตลอดจนวิธีปฏิบัติขององคกรปกครองทองถิ่น ในมิติตางๆ ทั้ง 6 ประการ หัวใจสำคัญของกลุมปญหานี้ ไดแก ประการที่หนึ่ง ความไมสอดคลองตองกันระหวางหลักการกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่นตาม หลักการปกครองตนเอง (local self-government) ซึ่งปรากฏอยางเปนระบบระเบียบหลายหลังการประกาศใช รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ พ.ศ. 2542 กับกฎหมาย

203 กฎ ระเบี ย บ และวิ ธี ป ฏิ บั ติ ที่ เ กี่ ย วข อ งอื่ น ๆ ซึ่ ง ดำรงอยู ก อ นหน า กระบวนการกระจายอำนาจ จึ ง เป น ผลให กระบวนการกระจายอำนาจและการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้น มิอาจเปนไปตามหลักการที่ กำหนดไดอยางครบถวนทั้งกระบวนการ ตัวอยางที่สำคัญที่สุดคงไดแก กระบวนการถายโอนภารกิจหนาที่ใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งจำเปนจะตองมีการดำเนินการแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของเปนจำนวนมากเพื่อให องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถดำเนินภารกิจที่มีการถายโอนไดอยางเต็มที่ เปนตน ประการที่สอง ความไมเกื้อหนุนของกฎหมาย กฎ ระเบียบ และวิธีปฏิบัติตางๆ ตอการสงเสริมการกระจาย อำนาจ และเพิ่มพูนสมรรถนะตลอดจนธรรมาภิบาลในระดับทองถิ่น กลาวคือ ยังคงปรากฏบทบัญญัติทางกฎหมาย กฎ ระเบียบ และวิธีปฏิบัติตางๆ ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังกระบวนการกระจายอำนาจ แตเมื่อเกิดการบังคับใชไปเปนระยะ เวลาหนึ่งก็ปรากฏประเด็นปญหาในภายหลัง ตัวอยางที่สำคัญไดแก พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวน ทองถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งแมจะปรากฏหลักการที่ดี แตเมื่อนำไปสูการบังคับใชกลับยังคงปรากฏปญหาในหลายประการ ทั้งในเชิงโครงสราง อำนาจหนาที่ และกระบวนการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น เปนตน

กลุมปญหาที่ 2 โครงสรางและสถาบัน กลุมปญหาที่ 2 เปนกลุมปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบันทั้งในสวนที่เกี่ยวกับ (1) โครงสรางและสถาบันภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นเอง อาทิ บทบาทความสัมพันธระหวางฝาย บริหาร-สภาทองถิ่น เปนตน (2) องคกรอื่นๆ ที่เกี่ยวของกับการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อาทิ บทบาทของคณะ กรรมการการกระจายอำนาจ, องคกรกลางดานการบริหารงานบุคคล, บทบาทของสวนราชการตางๆ ที่ เกี่ยวของ เปนตน หัวใจสำคัญของปญหาในกลุมที่สองจึงไดแก ประการที่หนึ่ง ปญหาจากการกำหนดสถานภาพ-อำนาจหนาที่-บทบาท ที่ไมเหมาะสมหรือไมเกื้อหนุนตอการ กระจายอำนาจและการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งประเด็นปญหานี้ปรากฏใน 2 มิติ กลาวคือ (1) มิติภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นเอง โดยเฉพาะอยางยิ่งในสวนที่เกี่ยวของกับสภาทองถิ่น ซึ่งยังมิอาจแสดงบทบาทไดอยางเขมแข็งและเกื้อหนุนตอการดำเนินงานขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นในภาพรวม และรวมถึงกรณีขององคกรบริหารสวนตำบลซึ่งมีขอกำหนดเกี่ยวกับที่มาและ จำนวนสมาชิกสภาที่ไมสอดคลองกับขนาดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนตน (2) มิติขององคกรแวดลอมอื่นๆ ที่เกี่ยวกับการปกครองทองถิ่น อาทิ ปญหาเรื่องการขาดองคกร ถาวรที่มีอำนาจหนาที่ชัดเจนและมีทรัพยากรทางการบริหารที่เพียงพอในการสนับสนุนการ ดำเนินงานองคกรกลางการบริหารงานบุคคลและคณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ เปนตน ประการที่สอง ปญหาอันเกี่ยวของกับสัมพันธภาพหรือการจัดความสัมพันธระหวางองคกรตางๆ ที่เกี่ยวของ กับการกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่น ซึ่งปรากฏประเด็นปญหาใน 2 มิติเชนกัน ไดแก (1) ความสัมพันธระหวางรัฐกับทองถิ่น ซึ่งเปนประเด็นปญหาในการสรางความสมดุลระหวาง “ความเปน

204 อิสระของทองถิ่น” (local autonomy) อันเปนไปตามหลักการกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่น ตามหลักการปกครองตนเอง กับ “การควบคุมทองถิ่น” (local control) ซึ่งเปนความจำเปนโดย ธรรมชาติ ข องรั ฐ สมั ย ใหม ที่ อ งค ก รปกครองท อ งถิ่ น นั้ น ถื อ เป น “สถาบั น ทางการเมื อ งระดั บ รอง” (subordinate institution) นั่นคือ เปนผลผลิตและเปนสวนหนึ่งของรัฐ ซึ่งประเด็นปญหาในเรื่องนี้ ครอบคลุมตั้งแตมิติดานการจัดแบงภารกิจหนาที่ อำนาจทางการคลัง การบริหารงานบุคคล และการ กำกับดูแล (2) ความสัมพันธภายในและระหวางองคกรตางๆ ที่เกี่ยวของกับการกระจายอำนาจและการปกครอง ทองถิ่น ซึ่งยังปรากฏปญหาในแงของความคลุมเครือ ทับซอน ไมชัดเจน และไมเปนเอกภาพขององคกร ตางๆ อาทิ ความไมเปนเอกภาพและไมชัดเจนในบทบาทหนาที่ขององคกรกลางดานการบริหารงาน บุคคล, บทบาทที่ไมชัดเจนและไมสอดคลองกันระหวางคณะกรรมการการกระจายอำนาจฯและกรม สงเสริมการปกครองทองถิ่น เปนตน ขอพึงตระหนักในประเด็นนี้จากคณะผูวิจัย ก็คือ ปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบันนั้น มิใชเปนการบงชี้วา การออกแบบสถาบัน (institutional design) เกิดความผิดพลาดแตอยางใด หากแตคณะผูวิจัยระลึกอยูเสมอวา สมรรถนะขององค ก รหนึ่ ง ๆ นั้ น มี ค วามผั น แปรเสมอไปตามสภาพแวดล อ มในเชิ ง สถาบั น (institutional environments) ดวยเหตุนี้ ลักษณะโครงสรางและมิติในเชิงสถาบันขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและองคกรอื่นๆ ที่เกี่ยวของ จะตองมีความยืดหยุนและปรับเปลี่ยนอยูเสมอๆ ตามสภาพการณที่เปลี่ยนแปลงไป

กลุมปญหาที่ 3 กระบวนการการทำงาน กลุมปญหาที่ 3 เกี่ยวของโดยตรงกับตัวองคกรปกครองสวนทองถิ่นเอง นั่นคือ กระบวนการทำงานขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นในมิติตางๆ นั้นยังไมอาจบรรลุหรือสอดคลองกับชุดคุณคาตางๆ ที่สรางความชอบธรรมใหกับการ กระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่น ซึ่งในที่นี้หมายถึงชุดคุณคาที่มุงใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสมรรถนะ ทางการบริหารที่สูงและมีการดำเนินกิจการไปตามหลักธรรมาภิบาล คณะผูวิจัยตระหนักดีวา กลุมปญหานี้นั้น มีปจจัยที่เกี่ยวของแวดลอมมากมาย ทั้งปจจัยในเชิงพฤติกรรม (บทบาทของผูบริหาร-สมาชิกสภาทองถิ่น) ปจจัยในเชิงวัฒนธรรมของชุมชนทองถิ่นหนึ่ง (วัฒนธรรมทางการเมือง และความเขมแข็งของชุมชนทองถิ่น) และปจจัยในเชิงเศรษฐกิจ-สังคมอื่นๆ เปนตน กระนั้นก็ดี ภายใตกรอบและวิธี การศึกษาที่ไดกระทำมา คณะผูวิจัยเห็นวา กลุมปญหานี้นั้นสวนสำคัญเปนเรื่องการพัฒนาการหรือความเปลี่ยนแปลง อยางคอยเปนคอยไปภายในทองถิ่นแตละแหงเอง แตก็มิไดหมายความวา กระบวนการทำงานขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นนั้นเปนเรื่อง “ความเปลี่ยนแปลงไปตามธรรมชาติ” ที่มิอาจกำหนดทิศทางหรือสรางความเปลี่ยนแปลงไป ในทิศทางหนึ่งๆ ได ในทางตรงขาม จากบทเรียนที่ปรากฏในตางประเทศ รวมถึงผลการศึกษาตางๆ ของกลุมทฤษฎี สถาบันใหม (New Institutionalism) ไดชี้ใหเห็นวา สมรรถนะและกระบวนการทำงานของสถาบันการเมือง ซึ่งในที่ นี้คือ องคกรปกครองสวนทองถิ่น นั้น เปนผลโดยตรงมาจากปจจัยในเชิงสถาบันและสภาพแวดลอมในเชิงสถาบัน (institutional environments)

205 กลาวในอีกแงหนึ่ง คณะผูวิจัยเห็นวา กลุมปญหาที่ 3 นั้น มีความเกี่ยวของอยางใกลชิดกับกลุมปญหาที่ 1 และกลุมปญหาที่ 2 กลาวคือ กลุมปญหาในเชิงกฎหมายตางๆ และกลุมปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบัน มีผลอยาง มากตอทิศทางและกระบวนการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั่นเอง อาทิ ความสามารถในการจัดทำบริการ สาธารณะที่สนองตอบตอความตองการของประชาชนและเปนไปอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั้น ในดานหนึ่ง อาจมองไดวาเปนเรื่องของภาวะผูนำและความสามารถของผูบริหารทองถิ่น แตในสวนสำคัญก็เปนผลมาจากกฎหมาย และวิธีปฏิบัติที่เกี่ยวกับการกำหนดภารกิจหนาที่ของทองถิ่น และระเบียบวิธีปฏิบัติที่เกี่ยวของกับวิธีการในการจัดทำ และสงมอบบริการ เปนตน

แผนภาพที่ 7.1 แสดงความสัมพันธของกลุมปญหา กลุมปญหา ดานกฎหมาย

กลุมปญหา ดานโครงสรางและสถาบัน

กลุมปญหา ดานกระบวนการการทำงาน

7.2 การขับเคลื่อนยุทธศาสตรเพื่อการเปลี่ยนแปลง หากพิจารณาถึงขอเสนอแนะในเชิงนโยบายอันประกอบดวยยุทธศาสตรและกลยุทธตางๆ ครอบคลุมใน 6 มิติ นั้น จะเห็นไดวา แมขอเสนอแนะจะเปนไปตามกรอบทิศทางของมิติทั้ง 6 ที่แตกตางกันในเชิงเนื้อหาสาระ แตหาก พิจารณาถึงมรรควิธีในการสรางความเปลี่ยนแปลงหรือการขับเคลื่อนยุทธศาสตรไปสูการปฏิบัติ ก็จะเห็นไดวา ใน ภาพรวมแลววิธีการในการขับเคลื่อนยุทธศาสตรนั้นจะมีลักษณะรวมกัน อันวางอยูบนพื้นฐานของแนวมองในการ สังเคราะหปญหาตางๆ รวมกันที่ไดนำเสนอไปในขางตน กลาวในอีกแงหนึ่ง กลุมปญหาในเชิงกระบวนการการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ก็ถือไดวาเปน “ พื้นที่เปาหมาย” ของประเด็นยุทธศาสตรตางๆ ที่มุงจะใหเกิดการแกไขปญหาดังกลาว เพื่อนำไปสูการเสริมสราง สมรรถนะและธรรมาภิบาลในระดับทองถิ่น แตในกรอบวิธีการที่จะนำไปสูการแกปญหาดังกลาวนั้น การขับเคลื่อน ยุทธศาสตรจะตองกระทำโดยการเขาไปจัดการแกไขปญหาในกลุมที่ 1 (กฎหมาย ระเบียบ และวิธีปฏิบัติ) และปญหา

206 ในกลุมที่ 2 (ปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบัน) กอน กระบวนการในขับเคลื่อนยุทธศาสตร ทางคณะผูวิจัยไดแบงออกเปน 3 ระยะ อันไดแก (1) กลยุทธระยะสั้น (1 – 3 ป) ทั้งนี้ ในระยะสั้นการขับเคลื่อนยุทธศาสตรจะมุงไปที่ปญหาในกลุมที่ 1 เปน สำคัญ อันไดแก การแกไขกฎหมาย กฎ ระเบียบ และวิธีปฏิบัติตางๆ ที่เกี่ยวของอันเปนอุปสรรคตอการ กระจายอำนาจและการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนสำคัญ ขณะที่กลุมปญหาที่ 2 ก็ จะมุงปรับเปลี่ยนในเชิงโครงสรางและสถาบันภายในองคกรตางๆ ที่เกี่ยวของมากกวาการปรับเปลี่ยนใน เชิงโครงสรางและสถานบันในภาพรวมหรือมีผลกระทบกวางขวาง (2) กลยุทธระยะปานกลาง (4 – 6 ป) ในระยะนี้จะมุงไปที่กลุมปญหาที่ 2 เปนสำคัญโดยมุงใหเกิดการปรับ เปลี่ยนในเชิงโครงสรางและสถาบันตางๆ ทั้งในสวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเอง และในสวนของ องคกรตางๆ ที่เกี่ยวของทั้งหมด (3) กลยุทธระยะยาว (7 – 10 ป) ในระยะนี้จะเปนกลยุทธเกิดขึ้นภายหลังจากการแกไขปญหาในกลุมที่ 1 และที่ 2 ไดมีการดำเนินการขับเคลื่อนไปแลว โดยมุงสรางปจจัยเกื้อหนุนอื่นๆ ที่จะชวยผลักดันให กระบวนการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนั้นมีสมรรถนะที่สูงขึ้นและเปนไปตามหลักธรรมาภิ บาล ขณะเดียวกันก็ยังคงปรากฏกลยุทธที่มุงแกปญหาในกลุมที่ 2 อยู หากแตเปนกลยุทธในเชิงของการ กำหนดโครงสรางหรือสรางสถาบันใหมๆ ที่จำเปนตอการสงเสริมกระบวนการทำงานขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นในระยะยาว

แผนภาพที่ 7.2 แสดงการขับเคลื่อนยุทธศาสตรในระยะตางๆ กลยุทธระยะสั้น

กลยุทธระยะปานกลาง

กลยุทธระยะยาว

กลยุทธที่เกี่ยวกับปญหาในเชิงกฎหมาย

กลยุทธที่เกี่ยวกับปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบัน

กลยุทธที่เกี่ยวกับปญหาในเชิงกระบวนการ

207 ทั้งนี้ กระบวนการขับเคลื่อนกลยุทธในระยะตางๆ นั้น จะเกี่ยวของกับตัวแสดงหรือผูมีสวนเกี่ยวของที่แตก ตางกันไปในแตละระดับ กระบวนการผลักดันกรอบขอเสนอไปสูการปฏิบัติจึงตองพิจารณาถึงประเด็นนี้ประกอบดวย กลาวคือ ในกลุมกลยุทธที่เกี่ยวกับปญหาในเชิงกฎหมาย และที่เกี่ยวกับปญหาในเชิงโครงสรางและสถาบันนั้น จะ เกี่ยวของโดยตรงกับตัวแสดงในสถาบันทางการเมืองในระดับชาติ อันประกอบไปดวย คณะรัฐมนตรี รัฐสภา สวน ราชการตางๆ ที่เกี่ยวของ และสถาบันตางๆ ที่เกี่ยวของกับการดำเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง (อาทิ คณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ, กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น เปนตน) ขณะที่กลยุทธที่เกี่ยวกับปญหา ในเชิงกระบวนการนั้น นอกเหนือจากจะเกี่ยวของกับตัวแสดงดังที่กลาวมาแลว ยังตองใหความสำคัญกับตัวแสดงใน กลุมองคกรตัวแทนตางๆ ของทองถิ่นดวย (อาทิ สมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศ สันนิบาตเทศบาล แหงประเทศไทย เปนตน) รวมถึง องคกรในภาคประชาสังคมที่ทำงานเกี่ยวของกับทองถิ่นตางๆ ดวย

208 บรรณานุกรม หนังสือและวารสารภาษาไทย โกวิท วงสุรวัฒนและคณะ. การพัฒนาขีดสมรรถนะของสวนกลางและสวนภูมิภาคในการกำกับดูแลองคกรปกครอง สวนทองถิ่น. กรุงเทพฯ : สถาบันดำรงราชานุภาพ, 2545. โกวิทย พวงงาม. การปกครองทองถิ่นไทย : หลักการและมิติใหมในอนาคต. พิมพครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ : วิญูชน, 2544. นครินทร เมฆไตรรัตน. ทิศทางการปกครองทองถิ่นของไทยและตางประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ : วิญูชน, 2546. ประยูร กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง (กรุงเทพฯ: โรงพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2523), น. 123. พระราชบัญญัติการเลือกตั้ง สมาชิกสภาทองถิ่น หรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ.2545 มาตรา 19. พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2540. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542. พระราชบัญญัติสภาตำบลและองคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.2537 ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสภาตำบล และองคการบริหารสวนตำบล ฉบับที่ 5 พ.ศ.2546. พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด ฉบับแกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่2) พ.ศ.2542. พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ.2540. พัฒนา พุฒตาล. “การกระจายอำนาจ:แนวโนมและการศึกษาความเปนไปไดในการเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด.” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2537. ระบบการกำกั บ ดู แ ลและตรวจสอบการบริ ห ารงานขององค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น โดยหน ว ยงานภาครั ฐ และ ประชาชน. กรุงเทพฯ : ศูนยบริการวิชาการสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร 2547. ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการพัสดุขององคการบริหารสวนตำบล พ.ศ.2538. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. 2540. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. 2550. วิทยาลัยพัฒนาการปกครองทองถิ่น สถาบันพระปกเกลา. ทางออกการบริหารงานบุคคลของ อบต. กรุงเทพฯ : อักษรโสภณ จำกัด, 2547. วุฒิสาร ตันไชย และอรวรรณ ขุมทรัพย. ความกาวหนาของการกระจายอำนาจและทิศทางในอนาคต ในสถาบันพระ ปกเกล า เวที่ ท อ งถิ่ น ไทย ประจำป 2551. นนทบุ รี : สถาบันพระปกเกลา, 2551. วุฒิสาร ตันไชย. การกระจายอำนาจและการปกครองทองถิ่น : ความกาวหนาหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกลา, 2547.

209 สกนธ วรัญูวัฒนา และคณะ. “กระบวนการจัดทำงบประมาณและศักยภาพการบริหารงบประมาณขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นประจำปงบประมาณ 2547-2550.” สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น สำนักนายกรัฐมนตรี, 2549. สถาบันพระปกเกลา. สารานุกรมการปกครองทองถิ่นไทย หมวด ประชาสังคมกับการปกครองทองถิ่น การเมืองและ การมีสวนรวมในระดับทองถิ่น. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกลา, 2547. สถาบันพระปกเกลา. สารานุกรมการปกครองทองถิ่นไทย หมวด องคประกอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เรื่อง ความเปนอิสระ การกำกับดูแล และการตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถิ่น. นนทบุรี : สถาบันพระ ปกเกลา, 2547. สถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร. การพัฒนาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น. กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยและใหคำปรึกษาแหงหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2546. สมคิด เลิศไพฑูรย และคณะ. “สภาพความเปนนิติบุคคลของสวนราชการไทย.” รายงานการวิจัยเสนอตอ คณะ กรรมการปฏิรูประบบราชการ, กันยายน 2539. สำนักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร. เจตนารมณรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550.กรุงเทพฯ : ม.ป.ป. สุรสิทธิ์ วชิรขจรและคณะ. ระบบการกำกับดูแลและตรวจสอบการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดย หนวยงานภาครัฐและประชาชน. กรุงเทพฯ : ศูนยบริการวิชาการ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, 2547. อนุชา ฮุนสวัสดิกุล และอโณทัย ศรีสมัย. การศึกษารูปแบบและวิธีการกำกับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น. นนทบุรี : สถาบันพระปกเกลา, 2548. อลงกรณ อรรคแสง. “พัฒนาการการจัดโครงสรางองคกรปกครองทองถิ่นของไทยเปรียบเทียบตางประเทศ.” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2547. ตระกูล มีชัย. สภาตำบล. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2537. บทความ ประสงค วิสุทธิ์. “กะลอนไปวันวัน”, มติชน 5 มีนาคม 2537 หนา 18. มติชนรายวัน 4 ธันวาคม 2535 หนา 10. มติชนรายวัน 1 ธันวาคม 2535 หนา 1, 19. มติชนรายวัน 2 ธันวาคม 2535 หนา 1, 22. สยามรัฐ 2 ธันวาคม 2535 หนา 1, 16. สยามรัฐ 31 พ.ค. 2536 หนา 16. สยามรัฐ 28 มิถุนายน 2536 หนา 1, 3.

210 สัมภาษณ สัมภาษณ, รศ.ดร. ธเนศวร เจริญเมือง. อาจารยประจำคณะสังคมศาสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหม. วันที่ 18 สิงหาคม 2546. สัมภาษณ, นายอารีย วงศอารยะ. อดีตปลัดกระทรวงมหาดไทย. วันที่ 23 สิงหาคม 2546.

Books Norton, Alan. International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Hants: Edward Elgar, 1994.

Dye, Thomas R. and MacManus,Susan, eds. Politics in States and Communities 13th edition.

Prentice Hall, 2008.

Smith, Brain C. “Measuring Decentralization.” In New Approaches to the Study of Central-Local Government Relationships. Edited by George Jones. Hampshire: Gower Publishing Company Limited, 1980.

Manor, James. The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington, D.C.: The World Bank, 1999.

“Kasem named head of new-look Poll Watch.” The Nation July 9, 1992, p.A1.

Tamada, Yoshifumi. “Shrinking political power of the Thai military in the 1990s,” Asian and African Area Studies No.2 (2002):120-172. (in Japanese). สิ่งพิมพอิเล็กทรอนิกส คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารสวนทองถิ่น. ทิศทางและแนวทางการดำเนินงาน. <http://www.local.moi.go.th/obj5.doc> [เขาถึงขอมูลเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2551]. เดชา ศิริสุทธิเดชา, การตรวจสอบการบริหาร ( Management Auditing ) available at: <www.tsu.ac.th/IAU/files.> [เขาถึงขอมูลเมื่อวันที่ 19 พฤศจิกายน 2551].

211