Indagine sulla gestione delle aree marine protette in sicilia anni 2005 2006

Corte dei Conti SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE SICILIANA --------------

RELAZIONE SULL’ESITO DELL’INDAGINE SULLA GESTIONE DELLE AREE MARINE PROTETTE ISTITUITE NELLA REGIONE SICILIANA ANNI 2005 - 2006

RELAZIONE APPROVATA CON DELIBERAZIONE N.126/2007/contr.

Responsabile dell’indagine Referendario Dott.ssa Laura d’Ambrosio

Personale amministrativo che ha partecipato all’indagine Dott.ssa Rosaria Salvo

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INDICE

1. Oggetto e modalità di svolgimento dell’indagine

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2. Principali conclusioni

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3. Quadro normativo

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4. Le Aree Marine Protette in Sicilia organizzazione e funzionamento

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4.1 Gli Organi delle Aree Marine Protette

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5. Area Marina protetta dell’Isola di Ustica

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6. Area Marina protetta Capo Gallo e Isola delle Femmine

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7. Area Marina protetta delle Isole Ciclopi

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8. Area Marina protetta delle Isole Egadi

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9. Area Marina protetta delle Isole Pelagie

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10. Area Marina protetta del Plemmirio

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11. Confronto tra le diverse Aree Marine protette con particolare riguardo al profilo delle spese

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1. Oggetto e modalità di svolgimento dell’indagine Con deliberazione n. 1/2006 la Corte dei Conti per la Regione siciliana, Sez. controllo, ha deciso di programmare un’indagine concernente la gestione delle aree marine protette siciliane, con specifico riguardo all’attuazione delle convenzioni con il Ministero dell’ambiente ed alle spese di gestione di parte corrente per gli anni 2005-2006.

In particolare l’indagine ha riguardato le seguenti Aree Marine Protette (AMP): l’Isola di Ustica; Capo Gallo e Isola delle femmine, le Isole Egadi, le Isole Ciclopi, le Isole Pelagie, il complesso del Plemmirio.

L’indagine è stata condotta secondo il metodo del confronto con le amministrazioni competenti cioè con gli enti gestori delle diverse aree marine ed anche con il Ministero dell’Ambiente e tutela del Territorio, Direzione per la Protezione della Natura.

2. Principali conclusioni 1. Dall’indagine è emersa la necessità di un intervento normativo chiarificatore, semplificatore e di riforma su alcuni aspetti problematici, quali il diverso trattamento dei parchi terrestri rispetto alle Aree Marine Protette. Anche in relazione al tema dell’affidamento in gestione sarebbe opportuno un nuovo intervento volto ad una maggiore omogeneità e risolutivo dei problemi emersi in questi ultimi anni1.

2. L’affidamento in gestione avviene caso per caso a strutture amministrative diverse (Comune, Provincia, Capitaneria di Porto, Consorzio di enti); dall’istruttoria non è emersa chiaramente la motivazione che ha comportato tale diversità di scelte. Resta da valutare se, anche una volta costituito un soggetto specifico per la gestione, sia opportuno un affidamento comunque a termine, anche se talora con termine molto lungo, o non sia meglio un assegnazione definitiva salvo revoca per ragioni di inadempienza dei compiti.

3. La scelta del soggetto affidatario (si veda il caso di Ustica) da parte del Ministero è legata a ragioni di opportunità e connotata da una significativa discrezionalità. Tuttavia, adottare un procedimento uniforme, che, ad esempio, veda il coinvolgimento dei soggetti interessati o degli enti esponenziali della realtà locale sembrerebbe preferibile, rispetto all’attuale situazione che appare connotata da una scarsa trasparenza, anche se si prevede di “sentire” la Regione e i diversi soggetti potenzialmente interessati. Inoltre, si rileva un’estrema lentezza nel procedimento di affidamento definitivo, o, quando sorgano problematiche con il soggetto affidatario, per la sostituzione dello stesso.

4. La situazione di alcune aree marine in particolare risulta problematica (si notino i casi delle Isole Egadi e di Ustica) e richiederebbe un intervento chiarificatore da parte del Ministero.

5. Nell’operato dei soggetti affidatari si riscontra spesso la mancanza di valutazione dell’efficacia della protezione. Dopo la Settima Conferenza sulla Convenzione sulla biodiversità, tenutasi in Malesia nel 2004, dovevano essere adottati metodi e indicatori per la valutazione dell’efficacia della gestione delle AMP. In conseguenza di ciò le attività di monitoraggio dovevano essere fortemente ampliate dai vari soggetti competenti. Tuttavia, i progetti avviati a livello nazionale stentano a decollare e produrre risultati. Il protocollo elaborato dall’ICRAM (Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica Applicata al Mare) per la raccolta dei dati sulle specie aliene del 2006 dovrebbe essere adottato da tutte le AMP nei prossimi programmi di gestione. E’ pertanto auspicabile un’intensificazione degli investimenti e della ricerca finalizzata al monitoraggio ambientale delle aree.

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Si rileva che il provvedimento che ha affidato al Ministero dell’Ambiente l’individuazione dell’ente gestore è la legge 179/2002.

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6. Connessa al precedente punto è una generale sottostima dell’importanza degli interventi a carattere scientifico rilevabile nei programmi di gestione. Sarebbe opportuno che anche nelle Direttive Ministeriali si ponessero degli obiettivi prioritari relativi a questi aspetti.

7. Il sistema del programma gestionale annuale appare talvolta farraginoso. Potrebbe essere opportunamente valutata una programmazione con tempistica triennale, che consentirebbe un maggior respiro e una migliore possibilità di attuazione.

8. Si riscontra una certa disomogeneità nei finanziamenti anche con riguardo al funzionamento ordinario. Da quanto emerso dall’istruttoria tale disomogeneità non è sempre connessa a diversità effettive dell’Area Marina e appare, pertanto non chiaramente giustificabile.

9. Il procedimento di autorizzazione dei finanziamenti è dettagliatamente definito e obbliga i Responsabili alla compilazione accurata di diversi modelli sia per ottenere il trasferimento di somme sia in sede di rendicontazione2. Ciò garantisce, da un lato l’uniformità dei dati disponibili, dall’altro impedisce l’uso di risorse in modo inappropriato. Tuttavia, tale sistema può talvolta presentare un’eccessiva rigidità.

10. Tutti i soggetti gestori lamentano problemi di carenza di personale legati specificamente alla previsione che il gestore non può assumere personale ma deve avvalersi di quello posto a disposizione ad esempio dal Comune. L’unico soggetto che può gravare sulle spese sostenute dall’AMP e, quindi, sui finanziamenti del Ministero è il Direttore3.

3. Quadro normativo Come è noto, la Costituzione all’articolo 9 tutela “il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. Per molto tempo tale articolo è rimasto inattuato per quanto attiene alla tutela, appunto, del paesaggio che, in un’interpretazione non generalmente condivisa dalla dottrina, può essere intesa come tutela anche dell’ambiente naturale.

Occorre altresì ricordare che la Corte Costituzionale è più volte recentemente intervenuta sulla definizione della competenza legislativa nella materia ambientale, a seguito dell’attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione.

In particolare, con la sentenza 536 del 2002 ha affermato che la tutela dell’ambiente non può ritenersi propriamente una "materia", essendo invece l’ambiente da considerarsi come un "valore" costituzionalmente protetto che non esclude la titolarità in capo alle Regioni di competenze legislative su materie (governo del territorio, tutela della salute, ecc.) per le quali quel valore costituzionale assume rilievo (sentenza n. 407 del 2002). E, in funzione di quel valore, lo Stato può dettare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale anche incidenti sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione. Dice, inoltre la Corte: “Già prima della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, la protezione dell’ambiente aveva assunto una propria autonoma consistenza che, in ragione degli specifici ed unitari obiettivi perseguiti, non si esauriva né rimaneva assorbita nelle competenze di settore (sentenza n. 356 del 1994), configurandosi l’ambiente come bene unitario, che può risultare compromesso anche da interventi minori e che va pertanto salvaguardato nella sua interezza (sentenza n. 67 del 1992).” Ne consegue che il valore ambiente ha natura trasversale, idoneo ad incidere anche su materie di competenza di altri enti, poiché Costituzione affida allo Stato il compito di garantire la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

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Si rileva che proprio tali modelli di rendicontazione hanno costituito la base informativa per la predisposizione delle tabelle sulle spese del 2005 per le singole aree protette.

3 La legge 179/2002, infatti, stabilisce che le risorse di personale devono essere messe a disposizione dall’ente gestore, con esclusione del solo Direttore che è a carico del finanziamento ministeriale.

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Dagli anni ’80 in poi, la legislazione italiana si è mossa nel settore della protezione dell’ambiente, partendo proprio dalla tutela del mare (legge 979/1982). Per una legge quadro sulle aree protette e i parchi si dovrà attendere, invece, il 1991, con la legge 394.

Entrambe le normative citate prevedevano la successiva realizzazione di aree marine protette distribuite sulla costa italiana.

Complessivamente si trattava di 47 aree marine delle quali attualmente 25 sono state costituite (20 aree marine, 2 parchi sommersi, 2 parchi nazionali e il Santuario Internazionale dei Cetacei). Leggi successive hanno elevato il numero delle aree da istituire a 60: in complesso, quindi, poco più di 1/3 delle aree marine previste sono effettivamente state costituite; di queste alcune non sono ancora pienamente operative.

In particolare si prevedeva di costituire 10 aree marine protette in Sicilia. Al momento attuale, sono state costituite 6 aree marine dopo oltre 20 anni dalle prime previsioni legislative.

Con il successivo provvedimento legislativo n.426 del 1998 venivano ulteriormente arricchite le competenze del Ministero dell’Ambiente che acquisiva i compiti della Consulta per la difesa del mare. Il medesimo provvedimento, inoltre, istituiva l’ICRAM (Istituto Centrale per la Ricerca scientifica e tecnologica Applicata al Mare).

Nel 2003 al Congresso mondiale dei parchi tenutosi a Durban, risultava protetto appena lo 0,5% del mare italiano, una realtà ben lungi dal poter essere significativa, a fronte dei quasi 8000 chilometri di costa italiani4.

In generale le aree marine protette hanno avuto un trattamento normativo diverso dai parchi terrestri. Infatti, la maggior parte di esse non sono state costituite in ente, ma affidate in gestione al comune limitrofo. Si tratta di entità comunali piuttosto piccole che, prima ancora di poter beneficiare dei vantaggi della costituzione di un’area protetta, ne ha dovuto sopportare i costi in primo luogo in termini di oneri del personale.

A tale situazione si è provato a dare una soluzione con la legge 496/1998 “Nuovi interventi in campo ambientale”, nella quale si prevede, tra l’altro, la possibilità che le aree marine vengano affidate in gestione ad enti pubblici, istituzioni scientifiche, associazioni ambientalistiche riconosciute, anche consorziati tra di loro. L’intervento, tuttavia, non sembra risolutivo dei problemi evidenziati.

La descritta scelta normativa, che vede una diversa qualificazione giuridica tra parchi terrestri ed aree marine non ha confronti in Europa5. Del resto la Comunità Europea ha sempre ritenuto necessaria l’integrata gestione “terra – mare” per la protezione della natura, mentre in Italia si continua a non riconoscere che una riserva marina ha necessità di una riserva terrestre confinante per una maggiore funzionalità ed efficienza. Nei casi in cui, poi, la riserva terrestre viene costituita i problemi di gestione si moltiplicano, anziché semplificarsi. Infatti, la diversa legislazione applicabile alle aree marine e a quelle terrestri rende complessa l’identificazione di un unico soggetto gestore per entrambe6.

Quanto all’operatività, mentre gli enti parco sono gestiti da organi rappresentativi di tutte le realtà istituzionali, comprese ovviamente le Regioni, le aree marine dipendono ancora formalmente dal Ministero dell’Ambiente che adotta diverse soluzioni per le diverse

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Con riferimento ai chilometri di costa la percentuale di zone protette raggiunge quasi il 10%, mentre il riferimento allo 0,5% deve intendersi rispetto agli ettari di territorio sommerso (Dati Ministero Ambiente).

5 Si veda, ad esempio, il parco francese dell’Armorique sul mare di Brest che è, appunto, un ente parco gestito a livello regionale. Un progetto di costituzione di un parco sarebbe allo studio con riferimento all’Area Marina Protetta delle Isole Egadi.

6 Si veda a tale proposito la questione dell’affidamento dell’area marina protetta dell’Isola di Ustica di seguito illustrata.

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circostanze, con il provvedimento di “affidamento in gestione”. Ciò comporta che in molti casi la Regione non viene affatto coinvolta nell’organizzazione dell’Area Marina7.

Nel caso delle Regioni del sud Italia questo aspetto ha una rilevanza economica, dal momento che la Regione gestisce i fondi comunitari del POR (Programma operativo regionale). Tali fondi non vengono mai utilizzati per le aree marine, ma resi disponibili ad altri progetti di protezione ambientale individuati nell’ambito della programmazione regionale. Una significativa potenziale fonte di finanziamenti non può quindi raggiungere le aree marine.

In pratica, il sistema delle aree marine italiane non si è mai solidamente strutturato e, ovviamente, soffre in modo più grave laddove la stessa realtà degli enti locali affidatari non sia particolarmente efficiente. Occorre anche considerare che in molti casi, ad esempio per ciò che concerne le aree marine siciliane, le principali sono individuate nell’ambito di piccole isole, ove i comuni o gli altri enti affidatari hanno strutture contenute e, generalmente, già sottodimensionate per alcuni periodi dell’anno, come quello estivo, ove la popolazione aumenta a dismisura. Da ultimo si segnala il provvedimento legislativo riguardante la nautica da diporto (L.172/2003) che ha previsto una riduzione della sanzione laddove l’area marina non sia adeguatamente segnalata. Tale provvedimento ha comportato, come era prevedibile, un aumento del fenomeno del danneggiamento volontario delle segnalazioni marine da parte dei diportisti e la necessità da parte dei gestori di investire risorse nel controllo delle boe in modo preponderante rispetto al controllo dei fruitori dell’area. Si auspica il superamento della predetta previsione, dal momento che le aree protette sono chiaramente individuate in termini geografici dai decreti istitutivi.

Questo provvedimento completa il quadro piuttosto preoccupante che si è cercato di delineare, ove un legislatore disattento e incoerente ha reso particolarmente complessa la gestione delle aree marine che dovrebbero rappresentare, invece, una risorsa essenziale per il turismo italiano.

Da un punto di vista amministrativo, il principale intervento prodotto dal Ministero è stata la circolare del 2003 che individua i compiti delle aree marine. In tale provvedimento si stabilisce anche la necessità per le aree marine di trasmettere un programma con l’indicazione dei temi e dei costi per la realizzazione dei singoli interventi, al fine di consentire al Ministero di procedere con gli stanziamenti relativi. La circolare contiene anche i modelli relativi alla rendicontazione degli interventi effettuati.

Come è noto l’area marina protetta ha 2 zone rilevanti: la zona A di riserva integrale e la zona B che circonda la prima e che rappresenta un’ulteriore fascia di protezione con un livello di tutela più limitato, può, inoltre, essere prevista un’ulteriore zona di protezione. Ovviamente le aree in questione sono individuate dalle carte nautiche e segnalate da boe in loco8.

La circolare prevede anche la necessità di organizzare almeno un centro di accoglienza ed informazione privo di barriere architettoniche e di predisporre adeguata cartellonistica sia per le eventuali indicazioni stradali sia per le informazioni. La circolare non prevede spese relative all’attività di comunicazione, ad eccezione di quella effettuata in loco con la cartellonistica e le brochure; solo il sito internet di ciascuna area marina può essere un veicolo di pubblicità.

E’ evidente che, in questa situazione, le singole aree marine non hanno né i mezzi né le strutture per organizzare campagne informative e/o pubblicitarie, attività alla quale si può ritenere provveda il Ministero direttamente, anche se, in tal caso, probabilmente si tratta di comunicazioni generali e non differenziate per le varie aree o per le diverse regioni.

7 Per la Sicilia si è ipotizzato un coinvolgimento attivo della Regione solo per l’Area di Ustica, mentre per tutte le altre la Regione, in quanto ente a statuto speciale, ha dato un parere sul decreto di affidamento, ma non è stata coinvolta nell’operatività gestionale.

8 Occorre considerare che la conoscenza e l’uso della cartografia nautica non è obbligatorio per la maggior parte dei diportisti stante le attuali disposizioni sulla navigazione entro le 12 miglia dalla costa.

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Infine, con riferimento alle sanzioni, delle quali si sono chiesti riscontri ad ogni area marina si segnala, da un punto di vista generale che i comportamenti sanzionati sono sostanzialmente riconducibili al mancato rispetto del divieto di navigazione (o alle relative limitazioni) e al divieto di pesca (o alle relative limitazioni). A tali infrazioni corrisponde una sanzione di carattere amministrativo irrogata dall’ente gestore.

Non si ravvisa, nell’organizzazione italiana, un costo di fruizione dell’area marina, inteso in termini di pedaggio, biglietto di ingresso o tassa di soggiorno. Pertanto, le aree marine non sono in grado di autofinanziarsi9.

4. Le aree marine protette in Sicilia – organizzazione e funzionamentoCome anticipato, le Aree Marine Protette in Sicilia sono 6. Si tratta di: Isola di Ustica, Isole Egadi, Isole Ciclopi, Isole Pelagie, complesso del Plemmirio, e l’area comprendente Capo Gallo e Isola delle femmine.

Cartina delle Aree marine protette e delle riserve naturali terrestri della Sicilia.

9 In alcuni casi è emerso dall’istruttoria che vengono previsti pagamenti per l’ormeggio (ad esempio, nel caso dell’Area Marina di Capo Gallo). Il punto è oggetto di ulteriori approfondimenti.

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Fonte Ministero dell’Ambiente ______________________________________________________________ Il funzionamento delle aree è affidato, oltre che alle citate norme e provvedimenti di attuazione, alla predisposizione di un programma di gestione da parte di ciascun ente affidatario che deve essere corredato dal parere favorevole della Commissione di Riserva, ossia dell’ente tecnico che presiede alle valutazioni di carattere scientifico. L’attività di gestione e promozione dell’area, infatti, deve essere in primo luogo compatibile con i principi di protezione ambientale.

Il programma per la gestione è annuale e viene predisposto sulla base della direttiva, anch’essa annuale, del Ministero dell’Ambiente. Il programma deve essere approvato dal Ministero che successivamente procede all’erogazione dei fondi.

Complessivamente il sistema di gestione appare complesso e, per certi aspetti, troppo farraginoso. Potrebbe essere opportuno procedere ad una programmazione di più ampio respiro (ad esempio, triennale) che possa consentire anche una gestione più snella, alla quale affiancare un esame a consuntivo annuale.

La gestione può essere affidata ad enti diversi, essendo tale scelta demandata al Ministero sulla base di una normativa con confini molto ampi.

In alcuni casi l’Area è gestita dal Comune competente per territorio; in altri casi è affidata alla Provincia, occasionalmente è, invece, conferita in gestione alla Capitaneria di Porto. In linea generale si rileva dall’istruttoria effettuata che l’affidamento alla Capitaneria interviene quando l’ente gestore individuato per primo ha manifestato problematiche di gestione (cfr. situazione di Ustica e delle Isole Egadi). Indubbiamente la Capitaneria di Porto può essere un ente con maggiori dotazioni, ad esempio per ciò che concerne le imbarcazioni, e con una struttura amministrativa più solida, ma sicuramente più versato nelle attività di vigilanza rispetto a quelle di comunicazione, accoglienza turistica o ricerca scientifica. Infatti, generalmente tutte le aree marine si avvalgono della collaborazione della Capitaneria proprio per la vigilanza delle attività di diporto.

Tuttavia, questo sistema dell’affidamento caso per caso appare un punto debole dell’organizzazione delle aree marine, poichè si presta a strumentalizzazioni di carattere politico, come nel caso di Ustica che verrà di seguito illustrato, e non consente un consolidamento delle capacità di gestione.

Sul punto occorre anche richiamare l’intervento della Corte dei Conti, (deliberazione n.10 del 30 settembre 2004) in sede di controllo preventivo di legittimità sugli atti dello Stato che ha riguardato, in particolare, il decreto di affidamento in gestione dell’Area Marina di Ustica (che ne decreto veniva affidata al Comune di Ustica). La Corte, infatti, ha ritenuto applicabile il disposto dell’art. 19 comma 2 della legge 394/1991, ove si prevede che, nel caso in cui l’Area Marina sia istituita in aree confinanti con un’area protetta terrestre l’affidamento deve avvenire a favore del soggetto che gestisce l’area terrestre, ossia, nel caso di specie alla Provincia di Palermo.

In quell’occasione il Ministero ha tuttavia reiterato il decreto di affidamento al Comune di Ustica (ottobre 2005) ritenendo inapplicabile la disposizione citata dalla Corte e sostenendo che la disciplina per l’affidamento era stata sostituita dall’art. 2, comma 37 della legge 426/1998.

E’ evidente come, al di là del merito delle argomentazioni ministeriali, sarebbe opportuna una scelta legislativa chiara in materia di affidamento della gestione delle aree marine, che prevedesse anche un maggior coinvolgimento dei soggetti interessati.

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Il sistema dell’affidamento in gestione con provvedimento del Ministro, infatti, da un lato soffre di un eccessivo centralismo, essendo previsto solo l’obbligo di “sentire” gli enti locali interessati10, dall’altro comporta la necessità di individuare caso per caso l’ente più adatto alla gestione, con evidenti disomogeneità del sistema nel suo complesso, che si riverberano anche in una disomogeneità nella gestione.

In generale, poi, il procedimento di affidamento risulta sempre piuttosto lungo (si sta superando il biennio sia per Ustica sia per le Isole Egadi), mentre sarebbe preferibile l’individuazione di tempi certi.

Infine, anche quando l’affidamento avviene ad un ente costituito appositamente (ad esempio, ad un consorzio di comuni), pur non essendo provvisorio è comunque legato al decorso del tempo essendo definita la durata (salvo rinnovo). Ciò può comportare una difficoltà di programmazione di lungo periodo e può incidere sul consolidamento delle capacità gestionali.

La situazione dell’affidamento in gestione al momento è la seguente:

Nome Area Marina

Ente gestore

Note

Isola di Ustica

Capitaneria di Porto di Palermo

Affidamento temporaneo per 5 anni

Capo Gallo I. delle femmine

Capitaneria di Porto di Palermo

Affidamento provvisorio in attesa di definizione

Isole Egadi

Comune di Favignana

E’ in corso l’affidamento all’APAT

Isole Ciclopi

Consorzio tra il Comune di Aci Castello Affidamento tramite decreto e l’Università di Catania

Isole Pelagie

Comune di Lampedusa e Linosa

Plemmirio

Consorzio tra il Comune di Siracusa e Affidamento per 9 anni rinnovabile la Provincia

Affidamento provvisorio

Occorre anche sottolineare che l’affidamento ad amministrazioni locali, quali comuni, province o l’affidamento alla Capitaneria di Porto può compromettere la possibilità di realizzare pienamente alcune competenze tipiche dell’Area Marina, quali quelle legate alle attività di studio e ricerca scientifica.

E’ vero che l’ente gestore può promuovere collaborazioni con altri soggetti, tuttavia, è apprezzabile che vi sia un soggetto più versato in queste specifiche attività fin dal momento genetico: ad esempio, positivo sembra l’affidamento in gestione al consorzio tra comune e università che si è verificato per le Isole Ciclopi. La Commissione di Riserva, infatti, pur obbligatoria per tutte le Aree svolge funzioni di supervisione e valutazione dei programmi, ma non è coinvolta né nella fase di formazione del programma né in quella di attuazione.

Al contrario il solo affidamento ad un ente di carattere scientifico, come è stato ipotizzato per l’Isola di Ustica, può essere meno favorevole con riferimento all’integrazione dell’area protetta con la comunità locale.

Infine, occorre rilevare come in sede di adunanza pubblica i rappresentanti delle AMP di Ustica, Capo Gallo e Isole Egadi abbiano informato che dovrebbe essere in corso l’affidamento della gestione delle suddette aree all’APAT (Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i servizi Tecnici11).

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In sede di adunanza pubblica alcuni rappresentanti delle AMP hanno auspicato un maggior coinvolgimento nelle decisioni di affidamento che, al momento, li vedono solo destinatari di un’informativa non sempre tempestiva.

11 Per completezza si rileva che l’APAT è, al momento, commissariata.

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Tale scelta appare del tutto nuova nel panorama descritto e comporterebbe una centralizzazione dell’affidamento, anziché un maggior coinvolgimento delle realtà locali; non si riscontra una simile scelta in nessuna Area Marina protetta italiana. Inoltre, si potrebbero manifestare significative difficoltà di attuazione in termini di utilizzo delle risorse. Infatti, le diverse Aree Marine utilizzano sia locali sia personale messo a disposizione dall’ente affidatario (Comune, Capitaneria, etc.). L’individuazione di un soggetto gestore nazionale, senza un’articolazione territoriale potrebbe creare problemi logistici di non facile soluzione.

4.1 Gli organi delle AMP L’Area Marina Protetta deve essere dotata di un Direttore o Responsabile che viene individuato per le specifiche competenze professionali12.

Il Direttore cura lo svolgimento delle attività sia sulla base delle indicazioni generali del Dipartimento Protezione Natura del Ministero, sia sulla base di quanto deciso dal soggetto gestore. In genere il Direttore si avvale di personale “assegnato” dal soggetto gestore.

Ciò è indicativo di uno dei problemi delle AMP che devono svolgere le attività con personale già disponibile, ad esempio nell’ambito del Comune, non potendo assumere risorse da assegnare all’Area Marina13. Solo il Direttore/Responsabile ha un costo che viene sopportato dalle risorse destinate dal Ministero.

Il Direttore è anche il soggetto di raccordo tra l’ente e la Commissione di riserva che rappresenta, sostanzialmente, l’organo tecnico-scientifico dell’AMP. La descritta struttura organizzativa ha il vantaggio indubbio di essere molto snella e flessibile, evitando che l’Area Marina Protetta si trasformi in un apparato burocratico troppo consistente.

Al tempo stesso, però, l’attuale struttura risulta forse troppo “leggera”, essendo, di fatto, dotata di una sola risorsa umana nella persona del Direttore. Probabilmente, la previsione di una minima dotazione organica propria, magari estremamente contenuta nel numero, o quanto meno della possibilità di stipulare contratti a tempo determinato in numero individuato, garantirebbe un’esistenza meno difficoltosa alle aree marine.

Occorre anche aggiungere che il contratto di Direttore è previsto per la durata di 3 anni, anche se nulla si dice circa il rinnovo, e l’incarico è, se non esclusivo, prevalente presso l’Area protetta. Quanto al trattamento economico, per il quale si richiama quello della dirigenza delle regioni ed enti locali, la circolare di trasmissione del decreto sui requisiti professionali per i Direttori, stabilisce il massimo importo sui fondi messi a disposizione dal ministero dell’Ambiente in € 50.00014.

In alcuni casi, ad esempio nel caso dell’Area Marina Protetta del Plemmirio, il consorzio che la gestisce ha, a sua volta organi, propri (ad esempio, un comitato di indirizzo e un comitato scientifico) che tuttavia non sono organi dell’Area.

Da un punto di vista amministrativo e contabile, l’Area Marina è finanziata con fondi provenienti dal bilancio dello Stato15 trasferiti, in genere in diverse tranches annuali, dal Ministero dell’Ambiente a seguito del provvedimento di approvazione del piano di gestione.

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Sulla base del decreto ministeriale 11 dicembre 2003 è previsto che il Direttore abbia una laurea di carattere economico-giuridico o tecnico scientifico purchè pertinente all’attività dell’area protetta. La laurea può essere sostituita da specifica esperienza professionale con incarico di direttore di area protetta. Ulteriori titoli preferenziali sono da individuarsi nell’esperienza presso pubbliche amministrazioni o nell’attività di docenza universitaria.

13 Infatti il costo del personale è a carico dell’ente gestore e non può essere imputato alle spese di funzionamento dell’area marina 14 Dalle risultanze istruttorie è emerso che tutti i Direttori percepiscono l’importo massimo previsto che viene a costituire, pertanto, in media 1/5 delle spese di funzionamento.

15 Per quanto attiene alle spese correnti il capitolo di riferimento è il 16043 Tab.9. Le spese in conto capitale, invece, sono prelevate da diversi capitoli tutti gestiti dal Ministero dell’Ambiente.

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Presso le singole strutture i fondi vengono gestiti con diversi sistemi che dipendono dalla natura dell’ente gestore: se il gestore è una Capitaneria di Porto si utilizza il sistema del funzionario delegato; i consorzi (Plemmirio e Isole Ciclopi) applicano il regolamento di contabilità del Consorzio; infine quando il gestore è un Comune l’operatività avviene nell’ambito della contabilità del Comune. In tutti i casi, il Responsabile dell’Area Marina è tenuto a rendicontare annualmente le spese sostenute a valere sullo stanziamento dell’anno o su quello degli anni precedenti, utilizzando il modello fornito dal Ministero dell’Ambiente16.

Rilevante appare la notazione che i fondi per gli investimenti non sono di provenienza europea.

Infatti, non essendovi un coinvolgimento regionale nella gestione delle Aree i finanziamenti POR non possono essere indirizzati a queste strutture che, tuttavia, non riescono neppure ad accedere ai fondi dei programmi nazionali (PON)17. Una significativa fonte di risorse, quindi, è di fatto inaccessibile alle AMP.

5. Area Marina Protetta Isola di Ustica L’Area Marina protetta dell’Isola di Ustica è la più famosa di quelle siciliane, e la prima ad essere stata costituita (DM 12 novembre 1986). Infatti, la sua collocazione geografica, vicina alla zona di Palermo e con collegamenti veloci, la presenza di diverse specie protette rare, la notorietà dei fondali tra gli appassionati di esplorazione subacquea, l’hanno resa una zona particolarmente apprezzata da un punto di vista turistico. Il decreto istitutivo definisce l’ampiezza della zona A ove sono vietate la navigazione (salvo autorizzazione), la balneazione, la pesca, l’alterazione con qualsiasi mezzo dell’ambiente e delle formazioni geologiche e minerali; la zona B ove è consentita la navigazione e la balneazione ma non la pesca (salvo autorizzazione); l’attracco, anche nella zona B è limitato ai campi boa istituiti.

L’Area Marina, affidata in gestione al Comune di Ustica sin dal 1987, ha manifestato problemi gestionali nel corso degli anni 2002 e 2003 che hanno dato anche luogo ad indagini da parte della competente Procura della Corte dei Conti. In conseguenza di ciò, ed in applicazione dell’art. 13 della convenzione di affidamento, la gestione dell’area è stata revocata al Comune e assegnata temporaneamente alla Capitaneria di Porto di Palermo.

Successivamente, in occasione del nuovo affidamento al comune di Ustica nel 2004, il decreto non ha passato il vaglio della Corte dei Conti, come già illustrato nel paragrafo introduttivo.

Il Ministero ha tuttavia ritenuto di reiterare l’affidamento al Comune di Ustica (ottobre 2005) che, però, non ha prodotto il programma di gestione necessario per poter stipulare la convenzione. Allo stato attuale, dunque, l’Area è gestita temporaneamente dalla Capitaneria di Porto, ma il Ministro dell’Ambiente ha predisposto nel giugno scorso il decreto di affidamento in gestione all’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e del Territorio, anche se è stata considerata anche l’ipotesi di affidamento congiunto Comune di Ustica - Provincia di Palermo18.

Il citato decreto non è, al momento, operativo19.

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Questa rendicontazione non è oggetto di specifica approvazione da parte del Ministero. Per ragioni di semplicità, il modello richiesto da Ministero, ove disponibile, è stato utilizzato nella presente relazione per analizzare le spese sostenute dall’AMP. Non è stato, invece, acquisito il conto reso dal funzionario delegato. Si tenga presente che nel modello ministeriale le prime 2 colonne riportano le assegnazioni dell’anno e le spese cosiddette “impegnate” sulle assegnazioni, intendendosi con ciò gli importi effettivamente trasferiti nelle disponibilità dell’Area Marina (che possono anche superare le assegnazioni dell’anno in quanto possono comprendere i importi assegnati negli anni precedenti). Il confronto è stato quindi attuato tra gli importi disponibili per l’area (definiti dal modello ministeriali “importo impegnato” colonna 2) e quelli utilizzati (definiti “pagamenti effettuati sulle assegnazioni dell’anno” colonne 3). La colonna 4 riporta l’indicazione di eventuali spese sostenute sulle assegnazioni degli anni precedenti.

17 Questo elemento è stato confermato dai rappresentanti dell’Area Marina Protetta del Plemmirio in sede di adunanza pubblica.

18 Il Comune di Palermo ha altresì manifestato la disponibilità ad individuare un consorzio con la provincia ed altri enti interessati per la gestione congiunta dell’area marina di Ustica e quella di Capo Gallo.

19 In sede di adunanza pubblica, infatti, il rappresentante dell’Area Marina di Ustica ha affermato che il Ministero non ha ancora dato istruzioni per il passaggio di consegne.

12

La scelta dell’APAT comporta un’esclusione dalla gestione sia del comune sia della provincia che avrebbero potuto rappresentare propriamente gli interessi dei residenti; la scelta non sembra del tutto condivisibile. Occorre ricordare, infatti, che le AMP spesso sono osteggiate dalla comunità locale perché, anche se possono influenzare positivamente il turismo, impediscono o limitano alcune attività tipiche delle zone, quali la pesca. Per tale ragione il coinvolgimento degli enti esponenziali della comunità trova una sua valida giustificazione.

Inoltre, l’affidamento all’APAT costituisce per la Sicilia una novità, un ennesimo modello di gestione che si affianca a quelli già sperimentati e descritti nel paragrafo generale.

Infine, non può non destare perplessità il tempo trascorso nel tentativo di risolvere una vicenda che, per quanto complessa, rientra ancora in attività di ordinaria amministrazione.

Dall’ultimo affidamento temporaneo alla Capitaneria di Porto sono decorsi quasi 2 anni, durante i quali lo scambio di lettere tra tutti gli enti interessati e tra i Dipartimenti Ministeriali è stato intenso, ma, sino ad oggi improduttivo.

Intanto, negli ultimi anni l’Area Marina dell’Isola di Ustica è stata oggetto di una gestione connotata da provvisorietà e da contrasti tra i diversi enti interessati20. Non stupisce, quindi, che non siano stati resi disponibili a questa Corte i programmi di gestione.

Nella tabella che segue si illustra lo stato dei trasferimenti degli ultimi 2 anni, come risultano dalla documentazione fornita dal Ministero dell’Ambiente.

Piano di gestione

Oggetto

Funzionamento 200521

Importo già trasferito

Importo da trasferire

143.500

143.500

0

95.000

0

95.000

1.376.129,79

1.376.129,79

0

Funzionamento

123.500

123.500

0

Interventi/invest.

287.500

287.500

0

Interventi Programma stralcio

2006

Importo approvato

Quanto alle sanzioni irrogate la Capitaneria di Porto di Palermo ha risposto congiuntamente per ciò che attiene a Ustica ed alla riserva di Capo Gallo, entrambe di sua competenza.

Le sanzioni irrogate nel 2005 ammontano a € 7.262,70, mentre quelle per il 2006 si sono ridotte alla metà (€3.400); la capacità di riscossione delle sanzioni stesse è dell’ordine del 50%.

6. Area Marina Protetta Capo Gallo Isola delle Femmine In questo caso, essendo l’istituzione dell’Area Marina piuttosto recente (24 luglio 2002) la questione dell’affidamento in gestione non è ancora stata risolta.

Anche se l’Area è provvisoriamente gestita dalla Capitaneria di Porto di Palermo, il Ministero sta cercando di individuare il soggetto più adatto alla gestione, eventualmente attraverso un

20

Tra gli episodi balzati agli onori della cronaca anche un contenzioso con dipendenti comunali licenziati dopo il ritiro della convenzione e la cui posizione è stata strumentalizzata dalle varie parti coinvolte.

21 Per il 2005 ci sono oltre 450.000 euro di residui attivi.

13

consorzio di comuni o di comuni e provincia. Tuttavia i potenziali enti coinvolti non hanno, per il momento, manifestato intenti unanimi.

Anche in questo caso la discussione sull’affidamento definitivo procede già dal 2006, senza risultati. Anche per quest’Area si è appreso durante l’adunanza che il Ministero avrebbe predisposto il decreto di affidamento all’APAT, scelta sulla quale si rinvia alle considerazioni già effettuate nel paragrafo relativo all’Isola di Ustica.

L’attuale ente gestore, la Capitaneria di Porto di Palermo, ha provveduto alla predisposizione del programma di gestione per il 2005 e il 2006, approvati dalla Commissione di riserva e, successivamente dal Ministero.

Il programma 2005 prevedeva alcuni interventi, piuttosto limitati nel numero dato il recente avvio della struttura. In particolare, si stabiliva di individuare cooperative o onlus che presidiassero le zone di ormeggio, riscuotendo anche i dovuti canoni. Erano, inoltre, previste alcune attività di comunicazione e la definizione di materiale informativo. Quanto alla ricerca scientifica si prevedeva lo studio di alcune specie di ricci tipiche della zona; lo studio era previsto in collaborazione con l’Università di Palermo, per una durata triennale. Quanto alle spese di investimento si prevedevano tutti i necessari interventi di avvio, quali predisposizione di boe, campi ormeggio, segnaletica, etc.

Il Ministero ha approvato questo programma con alcune riduzioni concernenti le spese, sia di funzionamento, sia di intervento, sia di investimento (cfr. tabella in chiusura di paragrafo).

A consuntivo per le spese del 2005 il responsabile dell’AMP ha fornito i seguenti dati, predisposti per la rendicontazione al Ministero dell’Ambiente (mod. 2):

Assegnazioni

Importo impegnato

Importo Pagato sulle assegnazioni dell’anno

Importo pagato sulle assegnazioni dell’anno precedente

Spese correnti

217.180

225.442,73

104.019,96

0

Spese in capitale

106.000

94.900

94.900

0

conto

Complessivamente, quindi, risulta buona la capacità di utilizzazione delle assegnazioni iniziali, anche se si tratta ancora di una gestione molto contenuta, considerata la fase di avvio dell’Area.

Per il 2006 le spese di funzionamento vengono mantenute invariate.

Con riguardo al programma di gestione per il 2006, gli interventi previsti presentano anche novità di rilievo, quali la creazione di un percorso per soggetti disabili (in collaborazione con un’associazione specializzata) e la realizzazione di uno studio sugli effetti del rumore delle imbarcazioni (in collaborazione con l’Università di Palermo).

Per gli anni 2005 e 2006, quindi la situazione dei trasferimenti (fonte Ministero dell’Ambiente) è la seguente:

14

Piano di gestione

2005

2006

Oggetto

Importo approvato

Importo già trasferito

Importo da trasferire

Funzionamento

134.000

134.000

0

Interventi

166.360

83.180

83.180

Investimenti

106.000

106.000

0

Funzionamento

115.000

115.000

0

Interventi

151.000

43.250

107.750

Investimenti

31.000

15.500

15.500

Altri trasferimenti22

30.000

30.000

0

Complessivamente dall’istruttoria non sono emerse situazioni di criticità della gestione e l’Area Marina che presenta anche una certa originalità nella progettazione degli interventi.

Quanto alle sanzioni, nel richiamare quanto già esposto per l’Isola di Ustica, poiché il dato è complessivo, si rileva che per l’Area in esame il problema della pesca di frodo è più significativo considerata la maggiore difficoltà di vigilanza di una zona costiera rispetto ad un’isola.

Si auspica al più presto la risoluzione definitiva circa l’affidamento.

7. Area Marina Protetta delle Isole Ciclopi L’Area Marina Protetta delle Isole dei Ciclopi è stata istituita, prima come Riserva naturale nel 1989, e successivamente come AMP con decreto ministeriale del 2004. Il medesimo decreto definisce l’ampiezza della zona A ove sono vietate la navigazione (salvo autorizzazione), la balneazione, la pesca, l’alterazione con qualsiasi mezzo dell’ambiente e delle formazioni geologiche e minerali; viene individuata la zona B ove è consentita la navigazione e la balneazione ma non la pesca (salvo autorizzazione).

Sin dalla suo origine l’affidamento in gestione è stato dato al Consorzio costituito per tale scopo tra il Comune di Aci Castello e l’Università di Catania; il Consorzio è stato anche parte attiva nella modifica intervenuta per la zona con il DM del 2004.

Nel piano di gestione per il 2005 il Direttore Responsabile proponeva un ampliamento delle spese di funzionamento ordinario al fine di garantire una maggiore fruibilità dell’area (ad esempio, proponendo di affidare in gestione il centro di accoglienza). Per quanto riguarda gli interventi si prevedeva la realizzazione di percorsi subacquei protetti, per facilitare la vigilanza su tale attività, la produzione di alcune pubblicazioni, e diverse attività di comunicazione e formazione. Quanto alle attività di studio e ricerca si proponeva di introdurre tecnologie specifiche per il telerilevamento a fini di monitoraggio ambientale, nonché attività di monitoraggio che consentano la valutazione degli effetti di “protezione” dell’ambiente. Non

22

Questa voce si riferisce a trasferimenti straordinari relativi, ad esempio, al battello spazzamare.

15

venivano proposte spese per investimento. In totale venivano autorizzati interventi per circa 280.000 euro.

A consuntivo per le spese del 2005 il Responsabile dell’Area Marina Protetta ha fornito, sulla base del modello richiesto dal Ministero dell’Ambiente, i seguenti dati:

Assegnazioni

Spese correnti Spese capitale

in

Importo impegnato

Importo Pagato sulle assegnazioni dell’anno

Importo pagato sulle assegnazioni dell’anno precedente

442.455

347.165,99

185.660

29.981,60

0

0

0

0

conto

Si rileva che il livello dei pagamenti rispetto ai fondi disponibili supera di poco il 50% dato che potrebbe sicuramente essere migliorato, anche in considerazione del fatto che l’Area Marina prevedeva per il 2005 solo spese di parte corrente.

Nel programma per la gestione del 2006 si prevede la continuazione di attività già programmate nel 2005, nonché alcuni nuovi interventi quali la pulizia dei fondali e l’ammodernamento degli impianti di illuminazione.

Complessivamente i trasferimenti effettuati per il 2005 e il 2006 possono essere così riassunti (fonte Ministero dell’Ambiente):

Piano di gestione

2005

Oggetto

Importo già trasferito

Importo da trasferire

Funzionamento

223.955

223.955

Interventi

282.250

178.000

104.250

0

0

0

252.000

252.000

0

253.678,38

122.375

123.375

Investimenti Funzionamento 2006

Importo approvato

Interventi

Quanto alle sanzioni per il 2006 l’ammontare è pari a € 32.676, del quale però risulta riscossa una percentuale molto ridotta (solo €9.824, inferiore al 30%). In questo caso il soggetto gestore segnala anche la revoca di alcuni contributi erogati per l’acquisto di motori marini, 16

provvedimento adottato a seguito di uno scorretto utilizzo degli stessi. Inoltre, in sede di adunanza pubblica, il rappresentante dell’AMP ha precisato che la convenzione con la Capitaneria di porto per il controllo dell’area sta per scadere e vi sono difficoltà di rinnovo connesse alla carenza di fondi.

Il gestore segnala un problema riguardante gli scarichi fognari della zona, tematica che andrebbe affrontata con investimenti adeguati da parte dei soggetti competenti.

Nell’analisi della gestione dell’Area Marina non sono emerse particolari ragioni di criticità. Si osserva, tuttavia, che, in mancanza di spese per investimento, il costo di funzionamento della struttura è sovrapponibile al costo per gli interventi specifici.

8. Area Marina Protetta delle Isole Egadi L’Area Marina delle Isole Egadi è stata istituita con decreto ministeriale del 27 dicembre 1991.

Il medesimo decreto definisce l’ampiezza della zona A ove sono vietate la navigazione (salvo autorizzazione), la balneazione, la pesca, l’alterazione con qualsiasi mezzo dell’ambiente e delle formazioni geologiche e minerali; viene definita la zona B ove è consentita la navigazione oltre i 500 mt dalla costa23 e la balneazione ma non la pesca (salvo autorizzazione).

L’affidamento al Comune di Favignana, dopo un periodo di gestione da parte della Capitaneria di Porto, è avvenuto nel 2001.

L’Area Marina ha manifestato una serie di difficoltà tecniche e di gestione già dal 2002 e successivamente nel 2003. In particolare, non si è provveduto all’adozione dei provvedimenti relativi agli interventi sia di carattere prioritario sia relativi ai piani di gestione del 2002 e del 2001. Nel 2003 anche la spesa per il funzionamento ordinario viene sospesa. Ciò ha comportato un’ispezione da parte del Ministero che ha constatato la mancata approvazione del piano di gestione per il 2002 da parte della Commissione di Riserva.

Il Direttore nominato nel 2004 non aveva i requisiti previsti dalla disciplina ministeriale, la quale, però, era stata emanata poco dopo la nomina. Il Ministero ha perciò ritenuto di lasciare in carica il Direttore fino alla scadenza.

Nel corso di una successiva ispezione del 2005 sono state riscontrate altre carenze gestionali e operative, quali la mancata attivazione del procedimento di autorizzazione per l’installazione di telecamere (pur installate e funzionanti), il mancato smantellamento dei gavitelli di ormeggio previsto per il periodo invernale, con conseguente distruzione degli stessi, il mancato inizio di interventi di restauro e investimenti per i diversi centri di accoglienza.

Nel piano di gestione per il 2005 veniva approvato solo l’intervento di pulizia dei fondali (€ 125.000).

Complessivamente nel 2005 sono stati erogati fondi per € 129.432 per il funzionamento ordinario e € 50.000 per gli interventi.

Tuttavia, nel corso degli anni 2005 e 2006 l’AMP non ha effettuato spese in conto capitale, in base a quanto risulta dall’istruttoria. Quanto alle spese di parte corrente per il 2005 è stata impegnato l’intero importo dello stanziamento (€ 136.533,75) che risulta pagato per € 53.476,75. Mentre nel 2006 l’importo degli impegni scende drasticamente (appena 17.000 euro) contro uno stanziamento di €240.000, confermando l’evidente difficoltà gestoria attribuita alla mancanza del Direttore.

Quanto alle sanzioni quelle irrogate nel 2005 ammontano a € 3.985, salite a € 4.505 nel 2006.

La riscossione risulta piuttosto bassa nel 2006 (solo € 688).

23

Con successivo decreto sono stati disciplinati la velocità di navigazione e l’ormeggio.

17

A seguito delle dimissione presentate dal direttore nel 200624, nonché della mancata approvazione da parte della Commissione di riserva del programma di gestione, il Ministero ha all’esame la proposta di trasferire la gestione ad un diverso soggetto. Nonostante la Provincia di Trapani e il Comune di Favignana abbiano manifestato un interesse alla gestione dell’Area, durante l’adunanza pubblica il rappresentante dell’Area Marina ha informato di avere notizia di un decreto di affidamento all’APAT datato 24 luglio 2007 (come per le Aree di Ustica e Capo Gallo) ancora non operativo, in quanto impugnato avanti al TAR. Per completezza si ricorda che Il Ministero ha ricevuto, da parte della Commissione per i Lavori Pubblici del Comune di Favignana, una segnalazione di irregolarità nella gestione dei mezzi nautici, ma non vi sarebbero ulteriori riscontri.

In conclusione si può ritenere che da quando l’AMP è stata affidata al Comune di Favignana (2001) sino alla revoca avvenuta nel 200625, si sono riscontrate serie difficoltà di gestione che non sembrano di facile risoluzione.

9. Area Marina Protetta delle Isole Pelagie Anche l’Area Marina Protetta delle Isole Pelagie è piuttosto recente, essendo stata costituita con DM 21 ottobre 2002.Il medesimo decreto definisce la zona A dove sono vietate la navigazione (salvo autorizzazione), la balneazione (con alcune eccezioni), la pesca, l’alterazione con qualsiasi mezzo dell’ambiente e delle formazioni geologiche e minerali; la zona B ove è consentita la navigazione e la balneazione ma non la pesca (salvo autorizzazione); in generale l’attracco è regolamentato e consentito nei campi boa. La gestione è stata affidata al Comune di Lampedusa e Linosa26; l’affidamento è definito “temporaneo”.

Nel programma di gestione per il 2005, oltre a spese di funzionamento pari a circa 260.000 euro, si prevedevano interventi su due fronti: da un lato un’indagine ambientale volta ad accertare lo stato dell’AMP (in collaborazione con l’ENEA), dall’altro la promozione dello sviluppo sostenibile, con particolare riguardo a specifiche localizzazioni della zona A (riserva integrale) per le quali si prevedeva, ad esempio, la balneazione (Isola dei Conigli). Quanto agli investimenti si proponeva un significativo intervento per la realizzazione di una foresteria ed un altro per la mappatura “sonar” dei fondali. Dopo la valutazione ministeriale gli interventi proposti vengono approvati, con l’eccezione di quello per la foresteria.

Anche nel programma di gestione per il 2006 si legge una propensione ad interventi di carattere scientifico (ad esempio, con riferimento alla mappatura di alcune specie sensibili) e di collaborazioni con soggetti terzi per l’avvistamento dei cetacei. Vengono anche proposte attività divulgative e di comunicazione.

A consuntivo per le spese del 2005 il responsabile dell’Area Marina ha segnalato, utilizzando i modelli di rendicontazione del Ministero dell’Ambiente, i seguenti dati:

Assegnazioni

Importo impegnato

Importo Pagato sulle

Importo pagato

24

Il direttore, rimasto in carica solo pochi mesi, lamentava le inadempienze dell’ente gestore con riguardo a strutture e risorse che dovevano essere messe a disposizione.

25 Nonostante la revoca, il rappresentante del Comune in sede di adunanza pubblica ha confermato di essere ancora operativo non avendo ricevuto dal Ministero indicazioni per un eventuale passaggio di consegne.

26 Per chiarezza si precisa che si tratta di un’unica entità amministrativa.

18

assegnazioni dell’anno

Spese correnti Spese in capitale

conto

sulle assegnazioni dell’anno precedente

426,500

263.250

263.000

0

24.553,95

24.553,95

7.108

0

Si segnala come l’impiego dei trasferimenti riferiti alle spese in conto capitale sia particolarmente basso a fronte, invece, della piena utilizzazione delle spese di parte corrente.

Complessivamente la situazione dei trasferimenti per gli anni 2005 e 2006 (fonte Ministero dell’Ambiente) è la seguente:

Piano di gestione

2005

Oggetto

Importo approvato

Funzionamento

211.000

Interventi

231.500

Investimenti

2006

Importo già trasferito

Importo da trasferire

211.000

0

244.375

82.125

95.000

Funzionamento

164.000

164.000

0

Interventi

140.000

70.000

70.000

Investimenti

148.500

74.250

74.250

Altri trasferimenti27

100.000

0

0

Dall’istruttoria condotta non sono emerse particolari criticità nella gestione. Rispetto ad altre aree, inoltre, è quella che presenta il maggior numero di interventi di carattere scientifico, nei quali vengono poste anche tematiche relative al monitoraggio delle specie.

Con riguardo alla vigilanza, l’AMP segnala che nel caso specifico di Lampedusa sia la Guardia Costiera sia la Capitaneria di Porto sono particolarmente impegnate in funzioni di vigilanza tipiche della polizia di frontiera e, pertanto, meno attive nella vigilanza sui mezzi da diporto.

Infatti le sanzioni al 2006 ammontano appena a 206 euro, interamente riscosse.

10. Area Marina Protetta del Plemmirio L’Area Marina Protetta del Plemmirio è stata istituita con decreto ministeriale del 15 settembre 2004. Al momento dell’istituzione era già stato costituito anche il consorzio tra il Comune e la Provincia di Siracusa al quale è stata poi affidata la gestione dell’Area tramite un decreto di affidamento provvisorio. I responsabili dell’Area Marina, contrariamente a quanto affermato dal Ministero, dichiarano di non aver ricevuto alcuna proposta di convenzione e, pertanto, l’affidamento avrebbe a tutt’oggi carattere provvisorio.

27

Questa voce si riferisce all’intervento per l’Isola dei Conigli il cui finanziamento è sospeso.

19

L’Area prevede una riserva integrale (zona A) ove è vietata la navigazione salvo che per soccorso, ricerca scientifica e balneazione o subacquea autorizzata; una riserva generale (zona B) ove la balneazione è libera, la navigazione prevede minori limitazioni (ad esempio sono vietate le moto ad acqua), l’ancoraggio è vietato ma possono essere usati i campi boe all’uopo predisposti. Tali disposizioni sono contenute nello stesso decreto istitutivo.

Quanto al finanziamento inizialmente era previsto uno stanziamento di € 250.000 , mentre lo stanziamento per il funzionamento viene definito anno per anno, ma è previsto dal decreto in una somma non inferiore a € 130.00028. Quanto agli investimenti è prevista una somma iniziale complessiva di €.3.030.000.

Alla fine del 2004, ossia al momento della presentazione del nuovo programma di gestione, la dotazione residua dell’assegnazione iniziale era di € 1.206.113.

Nel corso del 2004 l’AMP ha avuto poche spese correnti, (impegni per €19.900 e pagamenti per €9.950). Anche dal punto di vista delle spese in conto capitale le dotazioni sono state sfruttate in misura minima essendo stati spesi poco meno di € 158.000 per acquisto di beni durevoli e per immobilizzazioni materiali.

Nel prospetto per le spese di funzionamento annesso al programma 2005 si prevede un incremento delle spese per gli organi (ad esempio la Commissione di Riserva), di quelle per gli oneri straordinari del personale, che sono a carico dell’AMP, di quelle per i vari servizi.

Complessivamente le dotazioni previste per lo svolgimento dell’attività vera e propria sono piuttosto ridotte (ad esempio, sono previsti solo 17.000 euro per la manutenzione dei mezzi e delle attrezzature). Appaiono, invece, significative alcune dotazioni per servizi, quali i 25.000 euro per la certificazione di qualità e il controllo di gestione.

Sempre nel programma per il 2005 sono previsti 11 interventi ordinari per un totale di € 935.000 e 7 interventi in conto capitale (circa 1,5 milioni di euro per il 2005). Il Ministero, nell’approvare il programma ha effettuato alcune modifiche e riduzioni di stanziamenti. E’ stata quindi approvata una spesa pari a 880.000 euro per gli interventi ordinari e di 1.350.000 euro per le spese in conto capitale.

A consuntivo 2005 il Responsabile dell’Area Marina, utilizzando il modello di rendiconto richiesto dal Ministero, ha fornito i seguenti dati:

Spese correnti Spese capitale

in

conto

Assegnazioni

Importo impegnato

Importo Pagato sulle assegnazioni dell’anno

Importo pagato sulle assegnazioni dell’anno precedente

1.736.796,36

1.088.540,16

532.575,83

41.254,56

3.627.108,94

2.323.094,42

615.697,77

108.516,36

L’effettiva capacità di spesa risulta quindi piuttosto ridotta attestandosi i pagamenti a poco più del 50% della disponibilità per le spese correnti e a poco meno del 30% per la parte in conto capitale.

Nel programma per la gestione del 2006 si nota un cospicuo aumento delle spese per la manutenzione ordinaria, sottostimate nell’anno precedente, ed un tentativo di contenimento di altri costi (in particolare per gli organi istituzionali e per il personale) giudicato, tuttavia, insufficiente dal Ministero che richiede un taglio di ulteriori 30.500 euro.

28 Lo stanziamento annuale dipende, come illustrato dal programma di gestione sottoposto all’approvazione ministeriale.

20

La spesa stimata per gli interventi per il 2006 è pari a 580.000 euro e quella per investimenti è pari a 725.000 euro. Anche in questo caso il Ministero interviene rimodulando alcuni interventi, in particolare ove non si riscontra un’attinenza alle competenze specifiche (ad esempio con riferimento alla realizzazione di una pista ciclabile) o nei casi in cui gli stanziamenti dell’anno precedente non risultano ancora del tutto utilizzati. Gli interventi approvati ammontano a circa 300.000 euro e gli investimenti vengono sensibilmente ridotti rispetto alle prospettazioni (€60.000).

Per gli anni 2005 e 2006 la situazione dei trasferimenti (fonte Ministero dell’Ambiente) è la seguente:

Piano di gestione

2005

Oggetto

Importo da trasferire

354.000

354.000

Interventi

880.000

285.000

595.000

1.350.000

85.500

1.264.500

Funzionamento

320.000

320.000

Interventi

308.500

48.000

260.500

60.000

30.000

30.000

133.450

102.225

31.225

3.405.950

1.216.725

2.189.225

Investimenti Altri trasferimenti29 Totale

Importo già trasferito

Funzionamento

Investimenti

2006

Importo approvato

La lentezza dei trasferimenti (cfr.3° colonna) che, si ricorda, avvengono comunque dopo la presentazione ed approvazione del piano di gestione, ossia in genere oltre la metà dell’anno, provoca difficoltà di amministrazione, segnalate dall’ente gestore. In effetti questa Area Marina, da un lato riceve trasferimenti più cospicui delle altre (cfr. ultimo paragrafo), dall’altro sopporta tempi più lunghi per i trasferimenti stessi e vanta un significativo “credito” ancora da trasferire.

Con riferimento alle sanzioni amministrative irrogate l’importo complessivo per l’anno 2006 (unico anno nel quale si è proceduto con l’attività sanzionatoria) le stesse ammontano a € 6.750 dei quali risultano riscossi € 3.100. Il totale numerico delle sanzioni è di 135, l’importo delle sanzioni è sempre di 50 euro.

In sede di adunanza pubblica il rappresentante dell’AMP ha ricordato che il progetto per il monitoraggio dell’impatto e dell’efficacia della protezione della flora e della fauna, avviato nel 2004 ed in linea con quanto rilevato dalla Corte sul tema, è stato poi interrotto perché non riapprovato nel nuovo piano di gestione.

Complessivamente, per l’Area Marina Protetta del Plemmirio la gestione per gli anni 2005 e 2006 non ha dato evidenza di particolari criticità.

29

Questa voce si riferisce a trasferimenti straordinari relativi, ad esempio, alla sede provvisoria.

21

11. Confronto tra le diverse Aree Marine Il presente paragrafo non tiene conto della situazione delle Isole Egadi che non ha presentato i programmi di gestione.

Con riguardo alle spese di funzionamento approvate dal Ministero per il 2005 e il 2006 la situazione delle diverse aree appare piuttosto disomogenea. Infatti, la stessa può essere così riassunta:

Denominazione

2005

2006

Variazione

Isola di Ustica

143.500

123.500 -20.000 (-14%)

Capo Gallo

134.000

115.000 -19.000 (-14%)

Isole Ciclopi

223.955

252.000 +28.000 (+13%)

Isole Pelagie

211.000

164.000 -47.000 (-22%)

Plemmirio

354.000

320.000 -34.000 (-10%)

Media

211.419

194.900

Come si può osservare, la differenza tra le Aree Marine per ciò che attiene alla parte corrente è significativa, e non necessariamente giustificabile in termini di dimensioni delle stesse. In particolare emerge un dato relativo alle spese per il Plemmirio particolarmente più alto della media.

Quanto alle variazioni tutte le aree hanno contenuto le spese di funzionamento, anche se vi sono maggiori contenimenti per le Isole Pelagie. L’unico aumento, relativo all’Area delle Isole Ciclopi è giustificato dalla recente modificazione amministrativa (nel 2006, infatti, è stato nominato il primo Direttore il cui costo rientra tra le spese di funzionamento).

Altrettanto disomogenea risulta la situazione ricavabile dal finanziamento ministeriale per gli interventi nei medesimi anni, come si riscontra nella tabella che segue30:

Denominazione Isola di Ustica

2005

2006 95.000

287.500

Capo Gallo

166.000

151.000

Isole Ciclopi

282.250

253.678

Isole Pelagie

231.500

140.000

Plemmirio

880.000

308.000

Media

330.950

228.035,6

30

Nelle tabelle che riportano i dati di spese in conto capitale e per interventi non si è calcolata la variazione tra il 2005 e il 2006 in quanto non vi era la specifica richiesta da parte del Ministero di procedere ad un contenimento.

22

Infatti, anche in questo caso l’AMP del Plemmirio risulta particolarmente avvantaggiata in termini di trasferimenti, ben al di sopra della media in entrambi gli anni. Mentre le altre AMP si mantengono intorno a valori simili, tanto è vero che la media delle 4 aree (escluso il Plemmirio) sarebbe, ad esempio per il 2006, poco più di 200.000 euro.

Infine, con riguardo agli investimenti la situazione è diversificata, ma, tutto sommato meno squilibrata. Infatti, se si esclude l’Isola di Ustica, che ha un programma stralcio derivante dalle gestioni precedenti al 2005, si differenzia in modo rilevante solo l’Area delle Isole dei Ciclopi che, come affermato nello specifico paragrafo, non ha effettuato proposte per investimenti in nessuno dei due anni in esame.

Denominazione

2006

1.376.12931

0

106.000

31.000

Isole Ciclopi

0

0

Isole Pelagie

95.000

148.000

135.000

60.000

Isola di Ustica Capo Gallo

Plemmirio

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2005

Non si tratta per intero di investimenti, ma anche del cosiddetto “programma stralcio”.

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