Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria by marcela alcalay

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

CHILE 2010-2014

ÍNDICE

Introducción____________________________________________ pág. 5 Un primer paso: el plan de 11 medidas____________________________ pág. 9 Los ejes de la Nueva Política Penitenciaria_________________________ pág. 23 1. Nuevo sistema de penas sustitutivas_________________________ pág. 25 2. Modificación de la legislación para lograr uso racional de las cárceles_______ pág. 29 3. Modernización de Gendarmería de Chile_______________________ pág. 33 4. Infraestructura _____________________________________ pág. 43 5. Gestión de plazas en el sistema concesionado____________________ pág. 51 6. La seguridad en las unidades penales_________________________ pág. 55 7. Los procesos de reinserción ______________________________ pág. 59 8. Fomento del trabajo, educación y salud de los privados de libertad ________ pág. 67 9. La consideración de grupos especiales ________________________ pág. 75 10. Política penitenciaria en el contexto de derechos humanos____________ pág. 83

INTRODUCCIÓN

es producto de décadas de desatención del problema carcelario por parte de los sucesivos gobiernos y de la apatía de las sociedades, que tradicionalmente han preferido no mirar hacia las cárceles: “los centros de privación de libertad se han convertido en ámbitos carentes de monitoreo y fiscalización en los que tradicionalmente ha imperado la arbitrariedad, la corrupción y la violencia”1.

Esta realidad es especialmente crítica en América Latina. Así por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha referido a esta situación señalando que

Existe amplio consenso en que uno de los principales problemas de la Región, lo constituye el hacinamiento y la sobrepoblación. Para demostrar la transversalidad del problema, el siguiente cuadro muestra la situación de la densidad penitenciaria2 al año 2010 en la Región:

esde una perspectiva internacional, los sistemas penitenciarios han presentado, histórica y sistemáticamente, deficiencias estructurales que afectan gravemente el respeto de los derechos humanos, comprometen la seguridad pública e impiden que las penas privativas de libertad cumplan con la finalidad esencial de reinsertar a quienes son enviados a un establecimiento penal.

Cuadro N°13: Densidad Penitenciaria en América Latina 2010

Sobre este punto basta señalar que según lo establecido por el Consejo Europeo para los Problemas Criminales, toda sobrepoblación es considerada crítica cuando es superior

al 120%, siendo éste un criterio útil también para América Latina, en donde sobre este margen corresponde hablar propiamente de hacinamiento4.

1 “INFORME SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD EN LAS AMÉRICAS”, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, diciembre de 2011, p. 2. 2 Densidad penitenciaria = número de plazas / población penal recluida x 100. 3 Elaboración propia a partir de datos publicados en «INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD EN LAS AMÉRICAS», con datos del año 2010. En el caso de Chile, se consideran cifras entregadas por Gendarmería de Chile. En el caso de Argentina, sólo se considera el sistema federal de prisiones. En el caso de Venezuela, no se consideraron los datos del Centro Penitenciario Metropolitano Yare III. Por último, no se cuenta con datos de Brasil, República Dominicana, México, Colombia, Honduras y Cuba. 4 Carranza, Elías, Situación penitenciaria en América Latina y el Caribe ¿Qué hacer?, en “Anuario de Derechos Humanos 2012”, del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, p. 33.

Sin embargo, el problema no se reduce sólo al hacinamiento, pues también encontramos otros no ajenos a nuestra realidad nacional, como las deficientes condiciones de reclusión, tanto físicas como aquellas relativas a la falta de provisión de servicios básicos. A lo anterior, se agregan los altos índices de violencia carcelaria; la falta de control efectivo al interior de las cárceles; el uso excesivo de la fuerza por parte de funcionarios penitenciarios; la ausencia de medidas efectivas para la protección de grupos vulnerables y la falta de programas laborales y educativos. Todos estos factores afectan gravemente el respeto de los derechos humanos, comprometen la seguridad pública e impiden que las penas privativas de libertad cumplan con la finalidad esencial de reinsertar a quienes se encuentran en un establecimiento penal.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

En estas condiciones -considerando que toda persona privada de libertad debe ser tratada humanamente, respetando su dignidad, sus derechos y garantías fundamentales y con estricto apego a los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos5-, cumplir con el deber del Estado de constituirse en garante de las personas sometidas a su custodia es un gran desafío, pues el Estado debe respetar y garantizar los derechos de las personas bajo custodia sin abandonar su obligación de ejercer el control efectivo y velar por la seguridad interna de los centros penales. Por otra parte, la falta de impulso para mejorar los sistemas penitenciarios, compromete gravemente la seguridad pública. Esta se ve seriamente afectada con el incremento de la peligrosidad de las personas durante su permanencia en la cárcel, fomentada por todos los problemas anteriormente señalados. De esta forma, el sistema penitenciario no debe ser un factor que aumente las posibilidades de que una persona cometa nuevos delitos, sino justamente lo contrario. Lo anterior, porque cumplidas sus respectivas penas, la totalidad de los reclusos, regresarán a sus comunidades de origen. En muchas ocasiones, estas localidades registran una alta tasa de criminalidad y padecen graves problemas sociales y cuando las personas han sufrido experiencias en la cárcel regresan a sus casas con menos posibilidades económicas que antes, esto se traduce en una carga adicional para esas comunidades.

Por último, el imperativo de abordar estos problemas radica en que las penas privativas de libertad cumplan con la finalidad esencial de reinsertar a quienes son enviados a un establecimiento penal. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por Chile en 1990, en su artículo 5° N° 6 señala: “Las penas privativas de libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados”. En el mismo sentido, el artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Chile el 10 de febrero de 1976, publicado en el Diario Oficial el 29 de abril de 1989, establece: “El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y readaptación social de los penados”. También se refieren a la orientación de las sanciones “Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos” adoptadas por las Naciones Unidas, que señalan al respecto: “El fin y justificación de las penas y medidas privativas de libertad son, en definitiva, proteger a la sociedad contra el crimen. Sólo se alcanzará este fin si se aprovecha el período de privación de libertad para lograr, en lo posible, que el delincuente una vez liberado no solamente quiera respetar la ley y proveer a sus necesidades, sino también que sea capaz de hacerlo”. La situación penitenciaria en nuestro país no era muy distinta a la realidad comparada en el contexto latinoamericano. Décadas de abandono e invisibilización del sistema de prisiones fueron configurando una crítica condición en nuestras cárceles, afectando tanto a los internos como a los trabajadores penitenciarios. Adicionalmente, la Reforma Procesal Penal implementada en forma gradual a contar del año 2000, fue una política pública exitosa que permitió adecuar nuestro sistema procesal penal a las exigencias del debido proceso. No obstante, su puesta en marcha implicó un impacto significativo y no previsto en la evolución de la población penitenciaria, prácticamente duplicándola en los últimos 15 años, como se muestra en el gráfico N° 16: Lo anterior refleja lo que ha sido una constante en el país: nuestro sistema penitenciario, y particularmente Gendarmería de Chile, nunca han sido objeto de una verdadera política pública. De hecho, pese a la exitosa

5 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, aprobado por la CIDH mediante Resolución 1/08 en su 131º período ordinario de sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, (Principio I). 6 En tanto, la población atendida por Gendarmería de Chile en los subsistemas cerrado, semi-abierto y abierto se ha incrementado sostenidamente en la última década, pasando de un promedio anual de 66.079 personas en el año 2001 a un promedio anual de 100.508 el año 2012. Al 31 de diciembre de 2012 se registraba un total de 100.508 personas atendidas por Gendarmería de Chile como muestra el Gráfico Nº 2. Por otra parte, al 31 de diciembre de 2012 las personas sujetas a medidas alternativas a la reclusión, alcanzaron un total de 48.626 personas (48,4%); mientras que el promedio anual de personas recluidas, (incluidas aquellas personas que hacen uso de beneficios de reinserción o con apremios), fue de 51.82 internos, lo que equivale al 51,6% de la población atendida por Gendarmería de Chile.

Gráfico N°17: Evolución de la población privada de libertad en Chile

implementación de la reforma procesal penal, que implicó la creación de nuevas instituciones, como el Ministerio Público, y la Defensoría Penal Pública, y la instalación de nuevos tribunales (juzgados de garantía y tribunales de juicio oral en lo penal), con capacidad suficiente para absorber la gran demanda de causas y condenas como consecuencia del nuevo sistema de enjuiciamiento penal8, ello no implicó una modernización semejante en Gendarmería de Chile, más allá de las tradicionales propuestas vinculadas a la mera construcción de nuevos recintos penales.

empleo, cuestión reconocida como un fenómeno en todo el mundo. Así, el respeto de los derechos fundamentales, la seguridad jurídica y la eficacia de las prisiones tienen efectos, no sólo en la población penitenciaria, sino también en la propia comunidad e imagen exterior del país. Un gobierno que permite abusos y no pone freno a la violación de derechos humanos es percibido como débil, en tanto que la imposibilidad de administrar adecuadamente y de manera profesional un sistema penitenciario es apreciada, tanto en el ámbito nacional e internacional, como un claro signo de mala administración pública9.

Todos estos elementos motivaron a que el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera haya decidido, desde el año 2010, implementar por vez primera en nuestro país, una verdadera política integral de reforma al sistema penitenciario chileno, el que no está exento de los problemas transversales existentes en la Región. Estos cambios se inspiran en el propósito de avanzar en el cumplimiento de los estándares internacionales de Derechos Humanos, a fin de que la forma en que se cumplen las condenas contribuya a la seguridad pública, y en definitiva, su ejecución permita reinsertar adecuadamente a las personas que han cometido delitos.

Es por ello que abordamos esta gran tarea de manera seria, responsable, pero a la vez ambiciosa y desafiante. La necesaria reforma penitenciaria, como cualquier cambio social, no acontece de un día para otro, sino que, por el contrario, toma varios años y supone un constante ejercicio de trabajo, estudio, coordinación, búsqueda de consensos y por cierto, motivación. Pese a que se trata de un cambio de largo aliento, los resultados alcanzados en este período demuestran que una reforma de este tipo es viable, y que es fundamental no sólo emprenderla, sino continuarla. El presente documento busca sistematizar todas estas acciones, dando cuenta de los avances y los próximos desafíos que requiere una política pública de esta naturaleza, de la que se espera que en poco tiempo siga demostrando que la trasformación penitenciaria es un tema país.

Lo anterior no ha sido fácil, pues históricamente el ámbito penitenciario ha mantenido una escasa relevancia política, frente a otros temas como la salud, la educación o el

7 Fuente: Gendarmería de Chile. 8 El nuevo sistema procesal penal aumento en cerca de un 700% el número de sentencias penales. En 1999, con el sistema penal antiguo, se dictaron en el país 35 mil sentencias condenatorias aproximadamente. En cambio, en el año 2011 se registraron 241.332 sentencias condenatorias, cifra menor a la del 2010, con 246.648 sentencias. El último año, el 2012, las sentencias condenatorias alcanzaron las 231.951. 9 Matthews, Roger. “Una propuesta realista de reforma para las prisiones de Latinoamérica”, Política criminal, Vol. 6, Nº 12 (Diciembre 2011), pp. 296 – 338.

Un primer paso: El Plan de 11 medidas

l Gobierno del Presidente Sebastián Piñera definió como uno de los ejes centrales de su tarea promover una sociedad más segura, por lo que asumió el compromiso irrenunciable de combatir sin tregua a la delincuencia. Pero este compromiso involucra no sólo una efectiva prevención y persecución de los delitos, sino también, que la sanción penal que se imponga sea eficaz y justa, para que podamos aspirar a que los condenados puedan vincularse con procesos de reinserción que los lleven a abandonar el camino de la criminalidad. En el año 2010, la necesidad de mejorar la crítica realidad del sistema penitenciario chileno, fue recogida en el mandato del Presidente de la República, quien instó al Ministerio de Justicia y a Gendarmería de Chile,

a elaborar un diagnóstico y una proposición sobre las medidas de mejoramiento urgentes que debían adoptarse. Conscientes de que una solución definitiva requiere un trabajo de largo plazo, y un sustancial cambio tanto cultural como en la infraestructura penitenciaria, se configuró el “Plan de 11 Medidas” a implementar en el corto plazo. A continuación se describen las 11 Medidas desarrolladas:

Colchones, frazadas, literas

Al contrario de lo que pudiera asumirse, no todos quienes ingresan a las prisiones tradicionales (no concesionadas), disponían de una cama, un colchón y ropa de abrigo. Algunos internos compartían un camastro y miles carecían de un colchón y ropa de abrigo. El diagnóstico indicaba que existía un déficit de más de 14 mil colchones, 42 mil frazadas y más de 4 mil literas. En virtud de ello, las acciones contempladas fueron:

Cubrir el déficit de colchones

Se adquirieron nuevos colchones ignífugos, que cumplen con todas las medidas de seguridad, lo que permitió terminar con la situación de internos que dormían en el suelo. El monto invertido para un total de 23.000 colchones (tanto nuevos como por renovación), fue de $693.528.000.

Entregar frazadas nuevas

Con esta medida se buscó renovar completamente el stock de frazadas en el sistema carcelario tradicional, con piezas especiales ignífugas, que cumplieran con todas las medidas de seguridad. En una primera etapa se adquirieron 19.220 frazadas, por $178.418.952, y en la segunda etapa, otras 23.198 frazadas, con un costo estimado de $206.766.094.

Fabricar e instalar literas

Inicialmente, se incorporaron a través de la compra o fabricación a cargo de los propios internos, en los talleres de los Centros de Educación y Trabajo (CET), 4 mil literas. El costo total de la medida fue de $228.523.000.

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Adicionalmente entre los años 2011 y 2012, se destinaron recursos adicionales, los que permitieron llegar a la renovación de más de 18 mil literas en total, con un costo de M$1.912.741.

en la alimentación de 2. Mejoras condenados e imputados Una cuestión básica era asegurar un régimen de entrega de comida que permitiera una adecuada alimentación de todos los internos. El diagnóstico realizado evidenciaba que en muchas cárceles tradicionales, la distribución de alimentos se efectuaba a través de grandes ollas o fuentes entregadas a sólo algunos internos por cada galería, sin que existieran controles que aseguraran que ello se hacía en forma equitativa. Este sistema, claramente, no garantizaba que todos recibieran una ración adecuada, por lo que debió ser modificado, sobre todo si se considera que de los 42 mil internos en el sistema tradicional 35 mil, aproximadamente, reciben alimentación, mientras que los otros 7 mil preparaban sus propios alimentos. En virtud de ello, las medidas implementadas fueron: Adquisición de 42.098 pocillos plásticos con tapa, por aproximadamente $37.888.200, a fin de asegurar que todos los internos recibieran la ración alimenticia correspondiente. Con el fin de que los alimentos fuesen entregados en forma oportuna, caliente e higiénica. Se compraron 457 termos mantenedores de 35 litros (con capacidad para 70 raciones cada uno), y 125 carros transportadores. El costo total de esta medida implicó $127.175.300, además de $81.657.490 para la adquisición de otros utensilios. Se inició la habilitación de centrales de alimentación en los penales que cumplieran la condición para hacerlo. A fin de avanzar en este proceso, se destinaron M$776.949, para ir dotando de mobiliario, equipos, maquinarias y materiales para la habilitación de las centrales de alimentación.

Mejoramiento en materia sanitaria y sistema de luminarias

Las condiciones sanitarias son un complejo problema en todas las cárceles tradicionales. Las redes de alcantarillado y de agua potable no siempre están en buen estado, tanto por la antigüedad de las instalaciones como por el mayor uso derivado de la sobrepoblación penal. Lo mismo ocurre con los artefactos sanitarios y la grifería. A estas deficiencias se suman muchas veces, la mala iluminación en celdas, patios y áreas comunes, como también de zonas externas, en donde están las áreas de administración, líneas de seguridad y dependencias para las visitas.

consideraron la galería 12 y las calles N° 1, 2, 3, 12, 13 y 15, concretándose en un 100% las obras mencionadas.

A partir del diagnóstico efectuado en esta materia, las medidas implementadas fueron:

Reposición de luminarias

Reparación, renovación y mejoramiento de baños e instalaciones sanitarias en todas las unidades penales del sistema tradicional A través de la reposición de artefactos, pavimentación, pintura, insumos para sistemas de ventilación, mejoramiento del sistema de alcantarillado y la adquisición de nuevos artefactos sanitarios, se contribuyó a elevar las condiciones de higiene y buen servicio. En este contexto, una especial preocupación concitaba el Centro de Detención Preventiva (CDP) Santiago Sur, ex Penitenciaría de Santiago, que llegó a albergar a más de siete mil internos.

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Al respecto, cabe señalar que en el 2010, se efectuaron gastos en el mejoramiento de baños en el CDP Santiago Sur, el Centro Penitenciario Femenino (CPF) de Santiago y el CDP de San Miguel, definiendo las galerías y las calles 5, 6 y 7 para efectuar las obras. Además, se efectuaron reparaciones en las instalaciones sanitarias de las unidades penales y reposición de las luminarias. De igual manera, en el 2011, se efectuaron reparaciones de servicios higiénicos y alcantarillado en el CDP Santiago Sur, las que, en su primera etapa, consideraron la galería 12 y las calles N° 8, 9 y 10; y, en una segunda etapa, se

En el 2012, se desarrollaron obras tendientes al mejoramiento de las unidades del Centro de Cumplimiento Penitenciario (CCP) de Colina I y del CDP de San Miguel. Si bien esta medida contempló inicialmente una inversión a nivel nacional de $944.000.000, los recursos destinados a estas mejoras alcanzaron los $1.709.800.000. Esta medida buscaba fortalecer las condiciones de seguridad de los internos y del personal de Gendarmería de Chile, mediante la incorporación de mejores condiciones de iluminación, a través de la adquisición y reposición de luminarias por $17.905.000, en gran parte de los penales del país.

Aumento en las horas de desencierro

En nuestro sistema penitenciario, los reclusos pasan largas horas dentro de sus celdas en situación de encierro. Este hecho, sumado a las condiciones de hacinamiento que muchas veces soportan, tiene efectos negativos en su salud física y mental. Esto explica que las orientaciones penales modernas, tiendan a aumentar las horas de desencierro, y recomienden actividades que colaboren con la convivencia, la rehabilitación y la reinserción. Se entiende por desencierro, el período que va desde el término del confinamiento nocturno hasta el encierro destinado al descanso, al término de la jornada diaria. A fin de implementar este compromiso, las medidas adoptadas fueron: Aumentar entre una a dos horas el periodo de desencierro de la población penal. Se instruyó a todos los jefes de unidades del país, el deber de cumplir con nueve horas efectivas de desencierro. Ahora bien, cada unidad penal maneja la aplicación de este periodo tomando en consideración factores geográficos, dotación de funcionarios y cantidad de reclusos.

y salud en situaciones de 5. Cuidado emergencia

Las riñas y hechos de sangre eran habituales en los penales. Esta situación, sumada a las emergencias de salud, dejaba al descubierto una serie de carencias en materia sanitaria en las cárceles del país, en donde se requiere de un stock básico de medicamentos y una adecuada dotación de paramédicos o auxiliares paramédicos. Adicionalmente, se estimó, fundamental contar con un prevencionista de riesgos por región, para contribuir a resolver situaciones de catástrofe natural y emergencias. A su turno, la necesaria coordinación entre las enfermerías de las unidades penales y los hospitales y servicios de ambulancias más cercanos, exhibía un precario nivel.

Las medidas adoptadas en este punto fueron: Asegurar la presencia de al menos un paramédico en cada unidad penal del país Se determinó que 32 funcionarios que tenían esta especialidad, dejaran de desarrollar otras funciones, para poder asumir esta labor. Esta medida permitió cubrir el déficit de 5 enfermerías de unidades penales que no tenían paramédicos.

Se definió un stock básico de medicamentos, materiales e insumos para situaciones de emergencia en todas las enfermerías a nivel nacional

La disposición se aplicó a tres categorías de penales, según su población. Stock uno, para 58 enfermerías de recintos de hasta 500 personas privadas de libertad. Stock dos, para 14 enfermerías de establecimientos de 501 a 2.000 internos. Stock tres, para 5 enfermerías de cárceles de 2.001 y más personas recluidas.

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El presupuesto destinado para contar con los medicamentos e insumos para stock básico fue de $22.994.758.

en el procedimiento de 6. Mejoras registro corporal a internos Se constató que la sobrepoblación carcelaria daba lugar a situaciones críticas que determinaban una intensificación de las medidas de control de la población penal, lo que se traducía en un incremento en los allanamientos, registros a internos y otras medidas de seguridad. Para prevenir tratos inadecuados o que pudieren comprometer la dignidad de los reclusos, se introdujeron cambios al Reglamento de Establecimientos Penitenciarios (Decreto Supremo N°518 de 1998), en lo pertinente al registro de personas, cuidando al mismo tiempo, la necesidad de cautelar la seguridad de los funcionarios de Gendarmería de Chile. Entre las medidas adoptadas para mejorar las condiciones de registro, destaca la incorporación, en diciembre de 2011, del artículo 29 bis en el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios. Dicha norma regula esta acción en tres niveles: registro cotidiano o en situación normal, registro especial y registro en situación de emergencia. Cada una de estas modalidades, más allá de sus particularidades por la oportunidad y tipo de evento en que se realizan, responden a un nuevo trato hacia los internos, basado en un cambio en la cultura penitenciaria. Esto implica que las revisiones deben siempre hacerse en lugares cerrados, con la presencia de personal especialmente capacitado, con indumentaria que garantice la higiene y en condiciones de respeto a la dignidad de las personas.

7. Mejorar sistema de visitas Un factor que incide en forma importante en la salud mental de los internos -además del encierro y, precisamente, como consecuencia de éste- es su vinculación con el medio externo. Esta relación se da mediante las visitas de sus familiares y amigos. En este proceso, las personas que ingresan a las cárceles no deben sufrir incomodidades o agravios por la calidad de penados de sus familiares. Por ello, sin descuidar la seguridad y el ejercicio de un efectivo control para evitar el ingreso de elementos no permitidos, se mejoraron las condiciones en que se producen estos encuentros. Una de las medidas adoptadas, fue instalar un techo en aquellos penales en donde la visita o la espera se realizaba a la intemperie. También se instalaron bancas. Se implementó un sistema de solicitud de horas de visita y entrega de información a familiares por una línea 800. Esta medida permitió mejorar la atención al público, dar a conocer y programar horarios de visita, informar acerca del estado o situación de sus familiares internos, entre otras. Adicionalmente, se consideró el uso de elementos electrónicos para el control de las visitas. Con el objeto de asegurar una revisión efectiva, pero menos invasiva, se recurrió a elementos modernos de seguridad electrónica que permiten detectar objetos prohibidos, disminuyendo la necesidad de efectuar exámenes físicos. Con esta finalidad, se adquirieron paletas de registro magnético, sillas boss o de registro no invasivo a través de escáners y equipos de rayos X, para ser distribuidos en los penales del país de acuerdo a sus necesidades.

Durante el 2010, se invirtió en la habilitación del sector de registro de visitas del CDP Santiago Sur y la adquisición de equipamiento de seguridad consistente en: Sistema de inspección de rayos x. Arcos detectores de metales. Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Paletas detectoras de metales. Sillas detectoras de metales.

En el 2011, se realizó un análisis de las diferentes necesidades a nivel nacional, producto del cual se adquirieron: 28 sistemas de inspección de rayos x. 1 equipo de identificación de sustancias químicas. 1 equipo de escaneo corpóreo. 450 paletas detectoras de metal. 3 cámaras de Circuito Cerrado de Televisión (CCTV) tipo endoscópicas. Ampliación del sistema de CCTV (sector visitas) en el CCP Temuco, además del CCP de Concepción. Implementación del CCTV para el CCP de Victoria y el CCP de Santa Cruz. Adquisición de mesa de rodillos para máquinas de rayos x

El total de la inversión fue de M$ 1.106.222.

asesoría religiosa y 8. Fortalecer espiritual a los internos Reconocida es la importante labor espiritual, en materia de reinserción y rehabilitación, que cumplen distintos credos religiosos al interior de los penales. Esta actividad de auxilio ha aportado notoriamente a la convivencia y orden en cada unidad. Con el fin de uniformar criterios y, fundamentalmente, de facilitar esta asistencia espiritual, se definieron medidas para establecer un registro de sus representantes y su participación en labores propias de la población penal: se implementó un sistema de registro, acreditación y credenciales para todos los capellanes, sacerdotes y pastores de las confesiones religiosas que prestan apoyo en los penales. Para estos efectos se contrastó la información proporcionada por las capellanías y la existente en el Departamento de Personal, para confeccionar una nómina con listados de capellanes contratados y voluntarios. Se facilitó el ingreso de sacerdotes y pastores a las unidades penales, a fin de asistir espiritualmente a los privados de libertad. Se revisaron los distintos cuerpos normativos referidos a asistencia religiosa. Para facilitar la labor de las iglesias, se estandarizó y facilitó la participación de los internos mediante la organización de las actividades de carácter espiritual.

9. Mejorar condiciones de liberación El primer encuentro de quienes han cumplido sus condenas con la libertad, se produce en condiciones que pueden ser complejas, porque muchas veces abandonan los penales durante la noche, generalmente sin compañía y sin recursos para transporte. Para perfeccionar el sistema de liberación de quienes han permanecido recluidos en unidades penales, se adoptaron las siguientes medidas: La incorporación de un nuevo inciso final al artículo 6° del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, en diciembre de 2011, que permitió que el interno que está en condiciones de dejar el penal - porque cumplió su condena- pueda permanecer en el recinto hasta las 07:00 horas del día siguiente, si así lo solicita. De esta forma no estará obligado a retirarse a las 00:00 horas, como ocurría anteriormente.

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Se apoya la coordinación con familiares del privado de libertad y la asistencia para su liberación. Se suscribió un convenio con la Defensoría Penal Pública, para que esta entidad actúe como apoyo al interno en el momento en que éste recupere su libertad, ya sea para acompañarlo cuando egresa del recinto penitenciario, o para coordinar el encuentro con familiares, o brindarle algún transporte de acercamiento, en caso de encontrarse en un penal distante de los centros urbanos.

de Centros de 10. Potenciamiento Educación y Trabajo Como parte de las políticas de reinserción y rehabilitación, Gendarmería de Chile ha incorporado programas para capacitar e integrar a las personas infractoras que están bajo su custodia. En este marco, y desde hace 40 años, la Institución administra unidades productivas para internos e internas, ya sea al interior de las unidades penitenciarias o bajo un sistema de centros de reclusión semi-abiertos. Se trata de los denominados Centros de Educación y Trabajo (CET), en los que mediante la capacitación, formación y trabajo, se apoya la reinserción, bajo normas de cumplimiento y compromiso.

2012, se inauguró un nuevo establecimiento del subsistema semi-abierto, el CET Femenino de Santiago Talita Kum, que cuenta con 34 plazas destinadas sólo para mujeres. Además, se implementó una campaña de difusión dirigida a los internos del subsistema cerrado, con el objeto de ampliar la información y motivación para la postulación a las plazas disponibles de este subsistema. Por último, se contrataron 6 profesionales del área psicosocial y 3 técnicos del área contable con la finalidad de potenciar el área laboral y los CET del subsistema cerrado.

Los CET entregan una eficaz herramienta laboral para los internos. En estos espacios pueden ocupar productivamente su tiempo de reclusión, percibiendo un incentivo económico que les permite ayudar a sus familias, además de aprender un oficio. Para reforzar esta línea de acción se adoptaron las siguientes medidas: Utilización de la totalidad de las plazas de los CET semiabiertos. Suscripción de convenios con empresas del sector privado, para potenciar la actividad productiva de los CET y motivar a los internos con nuevos incentivos en aspectos como capacitación, ingresos económicos y posibilidades de empleo en libertad. Implementación de medidas de fiscalización de los CET y garantizar la entrega de remuneraciones. Se autorizó que los internos dispongan de dinero en efectivo, depósitos en libretas de ahorro, seguro de accidentes laborales, uso de excedentes con fines de reinserción y servicios internos, además de pago de incentivos.

Es importante destacar que en el mes de diciembre de 11. Seguridad al interior de los penales: Se abordará en el punto Nº 6 de “Los ejes de la Nueva política Penitenciaria”.

Los ejes de la Nueva PolĂtica Penitenciaria

1. Nuevo sistema de penas sustitutivas

El Poder Judicial y el Ministerio de Justicia se anticipan en la capacitación a Jueces en Penas Sustitutivas. | 19 de marzo de 2012.

l sistema de medidas alternativas a la reclusión se instaló en 1983, con la Ley N°18.216. Sin embargo, éstes se estableció en forma precaria, sin los recursos adecuados y quedando en segundo lugar respecto de las penas de privación total de la libertad. Debido a la insuficiencia de recursos para controlar su funcionamiento y el limitado nivel de profesionalización de los encargados de su control, el sistema de medidas alternativas resultó poco eficiente y carente de especialización10. En razón de lo anterior, el Consejo para la Reforma Penitenciaria entregó en el 2010, distintas propuestas para que el sistema de penas alternativas funcionara adecuadamente y cumpliera con los niveles de vigilancia y asistencia establecidos en la legislación, como11:

a) Ampliar la cobertura y características a nivel nacional de los centros de reinserción social.

b) Aumentar la cantidad y calidad de los delegados de

libertad vigilada y que estos se transformen en agentes de cambio por medio de: El desarrollo de una relación positiva con el sujeto y la familia. El modelamiento de conductas pro sociales. La utilización de estrategias motivacionales.

c) Evitar la imposición de penas de corta duración

(inferiores a un año), en particular tratándose de delitos de baja lesividad social.

d) Utilizar tecnologías para controlar eficazmente las condenas fuera de la cárcel.

En este contexto surge la Ley N° 20.60312-que modifica la Ley N° 18.216- estableciendo un nuevo sistema de penas sustitutivas a las privativas o restrictivas de libertad, que

10 Los nudos problemáticos detectados en esta área se basan en Hoffer, M.E, “Medidas alternativas a la reclusión en Chile”, Conceptos, número 4, febrero de 2008, Fundación Paz Ciudadana. 11 El Consejo para la Reforma Penitenciaria fue convocado por el Ministerio de Justicia en junio de 2009, entregando su informe final en marzo de 2010. Además de representantes del Ministerio de Justicia, participaron representantes del Ministerio del Interior, Gendarmería de Chile, la Corte Suprema, junto con representantes de instituciones del mundo académico, tales como el Programa Seguridad y Ciudadanía de la Facultad Latinoamericana de Ciencia Sociales (FLACSO-Chile); Fundación Paz Ciudadana (FPC); el Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile y el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). 12 Publicada en el diario oficial el 27 de junio de 2012, tiene un período de vacancia máximo de 18 meses para que entre en vigencia.

busca impedir que las personas condenadas vuelvan a cometer nuevos delitos, instando por la reinserción social de los condenados, mediante el acceso a intervención psicosocial oportuna y efectiva para aquellas personas que presenten consumo problemático de drogas y alcohol y entregando una atención especializada para condenados por delitos de violencia intrafamiliar y sexuales. De este modo, se busca generar procesos de intervención individualizados, que consideren las necesidades de intervención, el nivel de motivación y la receptividad de los condenados a las actividades propuestas, para disminuir los factores de riesgo delictual y favorecer la integración social.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Para tal efecto, se contempla la contratación de 232 profesionales que se agregan a los casi 300 que ya existen como delegados de libertad vigilada y libertad vigilada intensiva y 120 delegados de prestación de servicios en beneficio de la comunidad, los cuales, tendrán a su cargo la supervisión del cumplimiento de ciertas penas en libertad. Se trata, en definitiva, de uno de los procesos

más grandes de contratación de profesionales destinados a la reinserción, por parte de Gendarmería de Chile, lo que incluye por cierto, una adecuada capacitación de los mismos previo a la entrada en vigencia del sistema, contemplada para fines de este año 2013. En segundo término, se aumenta el control de las penas en libertad, de modo que el condenado tenga conocimiento de que si comete nuevos delitos o intenta agredir a la víctima, dicha situación será advertida por las autoridades y sancionada enérgicamente. Para ello, se ha contemplado la utilización de dispositivos de monitoreo electrónico que, en tiempo real, pueden reportar el nivel de cumplimiento de la pena y dar protección a la víctima, permitiendo alertarla en caso de que se encuentre en peligro. Las penas en libertad apelan al control en la sociedad por lo que, obviamente, demandan desafíos nuevos en materia de supervisión por parte de la Administración de Justicia, especialmente tratándose de personas

Corte Suprema y Cortes de Santiago y San Miguel se capacitan en nueva ley de penas sustitutivas. | 6 de septiembre de 2012.

sujetas a tratamiento de drogas y alcohol. De este modo, mediante audiencias periódicas de seguimiento y planes de tratamiento adecuados, el juez deberá alentar al condenado a adherir a la intervención que se disponga en su plan de intervención individual.

Este nuevo sistema de penas sustitutivas, con un financiamiento de 52 millones de dólares, tendrá una implementación gradual, previéndose su puesta en marcha para fines del presente año. Uno de los grandes ejes de las políticas públicas impulsadas por nuestro Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, es que su diseño se apoya en la evidencia, no en mitos o intuiciones, sino en lo que realmente funciona. En complemento con lo anterior, otro pilar fundamental está constituido por la permanente evaluación de la implementación de las políticas, a fin de posibilitar la introducción de ajustes derivados de la experiencia y la aplicación práctica. En esta línea, el Ministerio de Justicia encargó al Centro de Estudios Intellis de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, que efectuara el diseño de las evaluaciones periódicas que deberán realizarse una vez que la nueva Ley N° 20.603 entre en operación, incorporando monitoreo de procesos, resultados e impacto, de todo el sistema de ejecución de penas en libertad, lo que permitirá medir la efectividad y eficiencia de las prestaciones y de los programas de intervención. Adicionalmente, a estos procesos de evaluación y seguimiento, se encargó a Intellis el levantamiento de una línea de base que permitirá realizar el análisis contrafactual posterior, una vez implementado el nuevo sistema de penas sustitutivas.

Modificación de la legislación para lograr uso racional de las cárceles

a respuesta tradicional al fenómeno de la delincuencia ha sido aplicar penas de cárcel, con la pretendida finalidad de hacer inofensivo al autor o de neutralizarlo, sin evaluar la posibilidad de que al interior de los recintos penales, una persona puede terminar adquiriendo un mayor perfil delictual. Las penas de prisión han sido criticadas porque no contribuyen a socializar al individuo. Lejos de aquello, le generan un perjuicio a él y a su familia y suelen constituir una fuente de contagio criminógeno, en particular, respecto del delincuente primerizo, lo que favorece su reincidencia. Dentro de las medidas para racionalizar el sistema penitenciario y evitar que las cárceles sean “escuelas del delito”, se han impulsado un conjunto de leyes cuyo objetivo es generar condiciones de ejecución de las penas que permitan desarrollar programas de reinserción.

a) Modificación al sistema de libertad condicional (Ley N° 20.587) La Ley N° 20.587 fue publicada el 8 de junio de 2012 y su objetivo fue establecer que el otorgamiento del beneficio de la libertad condicional quedase entregado a criterios objetivos y no a la intervención política, de modo que la decisión final ya no dependiera del Secretario Regional Ministerial de Justicia, sino que fuese adoptada- conforme a estrictos criterios técnicos- por la Comisión de Libertad Condicional, integrada exclusivamente por miembros del Poder Judicial. Con la vigencia de esta ley, se resuelve sobre los procesos de reinserción de una persona por una comisión que considera aspectos técnicos que permiten orientar sobre las posibilidades de reinserción de una persona, según las actividades que haya desarrollado durante el cumplimiento de su condena. Considerando lo anterior, se ha fortalecido este mecanismo de obtención de libertad, principalmente debido al aumento de la cobertura de las actividades de reinserción al interior de los recintos penales, tal como se explica en el Eje N°8 de la Política Penitenciaria, lo que ha permitido preparar a más personas, y de mejor forma, para la recuperación gradual de su libertad y su inserción en la comunidad, fortaleciendo la seguridad pública.

b) Modificación a las sanciones por no pago de multa (Ley N° 20.587) La Ley N° 20.587, también busca evitar el encarcelamiento de quienes hubieran sido condenados al pago de una pena de multa y carecieren de recursos para enterarla en arcas fiscales. De este modo, se sustituye la reclusión por la pena

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Número de libertades condicionales otorgadas, según año.

de prestación de servicios en beneficio de la comunidad, que consiste en actividades no remuneradas a favor de la colectividad o en beneficio de personas en situación de precariedad, coordinadas por un delegado de Gendarmería de Chile. La nueva pena de prestación de servicios en beneficio de la comunidad constituye una eficaz herramienta para conseguir que el condenado se involucre en actividades que puedan vincularlo con un ambiente que favorezca la adopción de conductas pro sociales, satisfaciendo los requerimientos de seguridad pública y los fines preventivos especiales de la pena. Asimismo, generar una disminución de la cantidad de personas que se encuentran condenadas en el medio cerrado. A instancias de este Ministerio, el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile (CESC) realizó un estudio que releva las mejores estrategias que permiten asegurar una implementación exitosa de esta pena, con la finalidad de generar interés, visibilidad social y una buena recepción en la comunidad respecto de los penados que deben prestar esos servicios, una adecuada oferta de plazas y un alto nivel de cumplimiento de la pena.

c) Ley de conmutación de penas (Ley N° 20.588) Esta ley, publicada el 1 de junio de 2012, estableció una conmutación general de penas para cierto tipo de condenados, que hubieren cumplido una parte significativa

de sus condenas y en la medida que su liberación no implique un compromiso para la seguridad pública. La iniciativa benefició a las mujeres que se encontraban privadas de libertad, a los condenados que cumplían pena bajo el beneficio de permiso de salida diaria, a los sometidos a reclusión nocturna y finalmente, a ciertos condenados extranjeros. La ejecución de esta ley permitió favorecer a 38 mujeres condenadas, a 211 internos que gozaban del permiso de salida diaria, a 3.241 condenados a reclusión nocturna y, en un operativo histórico en el sistema penitenciario, a 772 extranjeros, que retornaron a sus países de origen. Con ello, se conmutaron las penas de 4.262 personas, es decir, se liberaron cupos correspondientes a dos cárceles completas de 2.000 plazas aproximadamente, con un bajísimo costo para el Estado, y sin afectar la seguridad pública, pues de los más de 4.000 beneficiados, sólo 13 personas no cumplieron con las condiciones requeridas como consecuencia de la conmutación de la pena.

d) Cumplimiento alternativo de penas inferiores a 300 días (Indicación nueva Ley Nº 18.216) El 23 de marzo de 2011 se presentó al Congreso una indicación que introdujo modificaciones al proyecto de la Ley N° 20.603, mediante la cual se faculta al tribunal para sustituir la pena privativa de libertad igual o inferior a 300 días de duración, por la de prestación de servicios en beneficio de la comunidad, siempre que se cumpla con los requisitos legales, y en particular, si la medida permite disuadir al condenado de cometer nuevos delitos. La nueva pena de prestación de servicios en beneficio de la comunidad, constituye una respuesta inteligente frente a la crisis de la pena de cárcel y particularmente, en relación a las llamadas “penas cortas”. Finalmente, cabe señalar que todas estas medidas destinadas al uso racional de la privación de libertad han permitido disminuir la población de 56.566 reclusos a fines de 2010, a 49.920 a fines de 201213 .

13 Para estos efectos se cuenta a las personas que cumplen una medida o pena privativa de libertad, incluyendo a quienes encontrándose en los establecimientos penales, cumplen la actual medida alternativa de reclusión nocturna, o el permiso de salida controlada al medio libre, o bien quienes participan de las actividades de un Centro de Estudio y Trabajo (CET) semiabierto.

Modernización de Gendarmería de Chile

a modificación de los programas de reinserción, el mejoramiento de las condiciones de seguridad y el desarrollo de nueva infraestructura penitenciaria no son suficientes para una nueva política de la magnitud y relevancia que nuestro país requiere. En efecto, cualquier proceso de modernización del sistema penitenciario pasa esencialmente por fortalecer, potenciar y modernizar la institución a cargo de ese sistema. En nuestro caso, se ha trabajado para que Gendarmería de Chile pueda contar con el número necesario de funcionarios, adecuadamente seleccionados, capacitados, con estabilidad laboral y con una carrera profesional remunerada en relación a la importante función que desempeñan. Este proceso de modernización se inició en marzo de2010, con la publicación de la Ley N° 20.426, que “moderniza Gendarmería de Chile, incrementando su personal y

readecuando las normas de su carrera funcionaria”. Esta Ley tiene por objeto, entre otras materias, fortalecer a esta institución, de modo que pueda hacer frente de manera eficaz y oportuna a los múltiples desafíos que a diario deben enfrentar los diversos establecimientos penitenciarios como parte integrante del sistema de seguridad pública, principalmente en lo que se refiere a incremento de personal, fijación de nuevas plantas, regulación del proceso de encasillamiento del personal y reordenamiento orgánico de la institución. Así, esta ley reordenó los grados de la carrera funcionaria tanto para oficiales como para suboficiales, permitiendo, a través de encasillamientos, los aumentos de grado del personal. Cabe señalar que si bien la ley fijó un plazo de 18 meses para proceder a esta mejora para el personal, el Ministerio de Justicia en conjunto con Gendarmería de Chile realizaron todo el proceso en 9 meses, haciendo posible, en definitiva, los siguientes beneficios:

Se favoreció con un aumento de grado, a través de un proceso de encasillamiento, a los siguientes funcionarios: Planta de oficiales penitenciarios.........................466 Planta de suboficiales y gendarmes................. 9.543 Planta de profesionales ...........................................313 Planta de técnicos .....................................................199 Planta de administrativos........................................239 Planta de auxiliares...................................................... 23 En definitiva, 10.783 funcionarios se beneficiaron con esta ley, los que representan el 96,7% de la planta autorizada de oficiales, suboficiales y gendarmes. Se inició un proceso de formación de 348 oficiales penitenciarios y 4.466 suboficiales y gendarmes, en un plazo de 5 años, contados desde el 2011. Se crearon 25 cargos en la planta de directivos, con la incorporación del segundo nivel jerárquico al sistema de Alta Dirección Pública.

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Se procedió al ingreso de 100 profesionales civiles a contrata. Se aumentó el valor de la asignación de turno para el grado 26º y de la asignación de responsabilidad en el grado 9º de la planta de suboficiales y gendarmes.

Adicionalmente, se aumentó un grado a 1.639 funcionarios a contrata, lo que da un total de 12.422 funcionarios beneficiados con esta ley, lo que representa un 84% de la dotación de Gendarmería de Chile autorizada por la Ley de Presupuestos de 2010. Con la implementación de la Ley N° 20.426, de 11.333 oficiales penitenciarios, suboficiales y gendarmes que había al 2010, como dotación autorizada, en el 2013 ya se cuenta con 13.502, lo que constituye un aumento de un 19%. Con este incremento, Chile se ubica como el segundo mejor país en la relación de funcionarios versus población penal, sólo por debajo de Costa Rica14. En tanto, el personal civil de la Institución, que en el 2010 ascendía a 3.421 personas, como dotación autorizada en los programas presupuestarios 01 y 02, se incrementó en el 2013, a 4.381 funcionarios, lo que representa un 28% de aumento. En definitiva, Gendarmería de Chile pasó en 4 años (2010 – 2013) de tener una dotación autorizada por Ley de Presupuesto de 14.507 a 16.624 funcionarios, lo que significa un aumento de un 15%, quedando aún por ingresar cerca de 2.600 funcionarios uniformados, para completar lo autorizado en la Ley N° 20.426. La mayoría de los países de la Región tienen una relación superior a 7 internos por funcionario, mientras que Chile, considerando que a fines del 2012 la población penal era de 49.920 personas, tenía una relación de 4.1 internos por funcionario15.

14 El país que mejor ratio funcionarios/internos posee es Costa Rica, con 3.6. Todos los datos extraídos de Carranza, Elías, Situación penitenciaria en América Latina y el Caribe ¿Qué hacer?, en “Anuario de Derechos Humanos 2012”, del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, p. 49.

Ahora bien, sin perjuicio de todos los beneficios que implicó la dictación de la Ley N° 20.426 que ya se han señalado, el hecho de haber significado un aumento de grado en la carrera funcionaria para más de 10.000 funcionarios, se observó que como consecuencia de ese aumento, iniciaban desde cero su permanencia en el nuevo grado al cual ascendieron. Por ello, siendo requisito esencial para promover los ascensos la exigencia de cierto tiempo mínimo en el grado, luego de la dictación de la ley, existiendo vacantes en grados superiores, no era posible efectuar los ascensos por no cumplir con este requisito. Por ello, el Ejecutivo presentó un proyecto de ley que faculta al Director Nacional de Gendarmería de Chile para cursar ascensos en las plantas de oficiales penitenciarios, y de suboficiales y gendarmes, eximiendo del requisito de tiempo mínimo de permanencia en el grado. En virtud de lo anterior, el 31 de mayo del 2013 se publicó la Ley N° 20.674, que “ajusta normas del estatuto del personal de Gendarmería de Chile, en materias de requisitos de ingreso y de promoción de cargos en las plantas de oficiales penitenciarios y de suboficiales y gendarmes”. Producto de esta ley, se logró ascender a 141 oficiales y a 2.537 suboficiales de la Institución.

Por otra parte, dentro del proceso de modernización de la Institución, un aspecto clave ha sido la formación de los funcionarios. Por ello, en lo que respecta a la Escuela de Gendarmería de Chile, se dictó un nuevo estatuto para su organización y funcionamiento, a través de la Resolución Exenta N° 7581, de 1 de agosto de 2012. Con ello se reestructuró su organización interna, reforzando su carácter académico, junto con la renovación de su cuerpo docente. Además, la Resolución Exenta N° 7965, de 10 de agosto de 2012, que aprueba planes de estudio de formación en la Escuela de Gendarmería de Chile del General Manuel Bulnes Prieto, modificó los planes de estudio y la malla curricular, para incluir en el proceso de formación no sólo aspectos referidos a la seguridad de las unidades penales, sino también, otras materias de igual relevancia en la gestión penitenciaria, como la reinserción de la población penal y el cumplimiento de estándares en materia de Derechos Humanos. Junto con ello, se contempla establecer definitivamente un sistema de capacitación continua para todo su personal dentro de la carrera funcionaria, a través de cursos de perfeccionamiento y exámenes de especialización, que doten a los gendarmes de las herramientas, conocimientos y habilidades acordes a la gestión de los penales en pleno siglo XXI.

15 En algunos casos la relación incluso es de 1:15 (Panamá) o 17 (El Salvador). El país que mejor ratio funcionarios/internos posee es Costa Rica, con 3.6. Todos los datos extraídos de Carranza, Elías, “Situación Penitenciaria en América Latina y el Caribe ¿Qué hacer?, en “Anuario de Derechos Humanos 2012”, del Centro de Derechos Humanos 2012”, del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, pág. 49.

Durante el período 2010 – 2013 se incrementaron los recursos asignados a Gendarmería de Chile en la Ley de Presupuesto, en un 40%.

2010

2011

2012

2013

Programa 01

212.238.540

251.017.963

262.842.668

276.456.718

Programa 02

6.338.896

7.927.823

9.493.717

30.235.795

CONSOLIDADO 218.577.436 Incremento %

258.945.786 18,47%

En la tabla se aprecia que entre los años 2010 y 2013 el crecimiento real de los recursos asignados en las Leyes de Presupuesto de cada año fue de un 40%. Entre los conceptos importantes que explican dicha variación, está la aplicación gradual de la ley Nº 20.426, cuyo informe financiero de 2010 contemplaba poco más de 88 mil millones de pesos para su implementación. Durante este período, también se incorporaron recursos por cerca de 11 mil millones de pesos para mejorar la alimentación de la población penal y asegurar condiciones básicas para las personas privadas de libertad.

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Se ha puesto un énfasis importante en las condiciones de seguridad tanto de internos como del personal de Gendarmería de Chile, destinándose más de 17 mil millones de pesos sólo para redes secas y húmedas.

272.336.385 5,17%

306.692.513 12,62%

A su vez, se han adquirido y repuesto gradualmente, gran parte de los inventarios de colchones, frazadas y literas. También, a través de reasignaciones del sector, se ha priorizado la renovación del parque automotriz de la Institución. Asimismo, se han aumentado y fortalecido los programas de reinserción; se han mejorado las condiciones de intervención de la población condenada en los Centros de Educación y Trabajo; se han implementado programas de intervención para jóvenes que cumplen condena en secciones juveniles y se le ha entregado apoyo laboral a los internos. En el 2013 se incorporaron más de 16 mil millones de pesos para la aplicación de la Ley Nº 20.603 sobre penas sustitutivas.

Durante el 2012, Gendarmería de Chile registró importantes mejoras en diversos ámbitos de su gestión estratégica e interna.

Gestión Estratégica Como parte de la gestión estratégica, en materia de seguridad caben destacar los siguientes aspectos:

Disminución en el número de internos fugados

de las condiciones de hacinamiento que algunos centros presentan. Sin embargo, las acciones adoptadas a fin de evitar este tipo de agresiones han rendido frutos. Es así como las muertes de internos por causa de riñas, pasaron de 52 decesos registrados en el 2011, a 42 durante el 2012.

Un aspecto fundamental para el servicio y sensible para la evaluación de la gestión de Gendarmería de Chile está constituido por las fugas. La Institución, en los últimos años, ha emprendido importantes acciones, las que le han permitido ir disminuyendo paulatinamente el número de fugas registradas desde el interior de los centros.

Para el logro de este resultado han sido fundamentales las acciones preventivas, tales como, los procesos de mejora en la clasificación de los internos y en la categorización de la infraestructura penitenciaria.

De esta forma, se pasó de 31 internos fugados el 2011, a 23 durante el 2012.

Disminución en el ausentismo laboral

Disminución en las muertes de internos a causa de agresiones Parte de la problemática penitenciaria está dada por la conflictividad y en este sentido, una preocupación constante del Servicio, ha sido disminuir riñas e incidentes entre internos. Se trata de una labor compleja en vista del nivel de compromiso delictual de algunos condenados y

Gestión Interna

Mejorar los índices de ausentismo que se registraban entre los funcionarios de Gendarmería de Chile constituía un importante desafío y espacio de mejora en la gestión para la Institución. Ello, ya que, por ejemplo, en el año 2009, se registraban casi 21 días de ausencia al año, por funcionario. Esto no era una tarea fácil, debido a diversos factores como la extensión geográfica, la presión que las funciones de seguridad conllevan y el sistema de turnos, entre otras circunstancias.

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Durante el 2011, en el marco del Plan ChileGestiona, se comenzó a sistematizar información relativa a este ámbito y se estableció su medición periódica. En el 2012 se intensificó el seguimiento y se reforzó la necesidad de implementar planes de trabajo para mejorar este índice. De esta forma, se llevaron a cabo tareas de diagnóstico de la situación, análisis, seguimientos regionales y la definición de acciones destinadas a mejorar las condiciones relativas al monitoreo y apoyo en el caso de funcionarios con

licencias médicas. Asimismo, se implementaron mejoras en el criterio para el otorgamiento de permisos y se crearon incentivos, como, por ejemplo, otorgar un premio al establecimiento que logre la mayor disminución de ausentismo a nivel nacional. Es así como, al finalizar el 2012, Gendarmería de Chile registraba casi 2 días menos de ausentismo que en el 2011, a saber: 20,6 días de ausentismo por funcionario durante el 2011, versus 18,7 días durante 2012.

Días de ausentismo al año por funcionario

Disminución de las horas extraordinarias En el mismo contexto que el ausentismo laboral, Gendarmería de Chile registró avances en la racionalización de las horas extraordinarias y, por ende, del pago asociado a ellas. Durante el 2011 se registraron 24,3 horas extraordinarias por funcionario, en tanto que durante el

2012, éstas alcanzaron las 23 horas. Si bien, a primera vista, esta rebaja puede parecer menor, en realidad no lo es, ya que la reducción de horas extraordinarias en 1,3 horas implica un importante ahorro para la Institución y optimización del trabajo en horario normal por parte de los funcionarios.

Horas extraordinarias por funcionario al año

Fuente: Informe ChileGestiona, diciembre 2012, Subsecretaría de Justicia

Mejora en la tramitación de sumarios Gendarmería de Chile tiene una dotación de más de 15 mil funcionarios, lo que en parte explica un alto número de sumarios. A ello se suma que, por cada incidente de los internos, se genera una investigación de este tipo, la que muchas veces duraba años. Los datos eran elocuentes: al finalizar el 2011, la Institución registraba 5.066 sumarios, de los cuales 4.110 llevaban más de 6 meses de tramitación. En vista de este escenario, entre el 2011 y 2012, se llevaron a cabo una serie de acciones tendientes a mejorar este

proceso, dentro de las que podemos mencionar: el análisis y clasificación de datos, diagnóstico sobre el origen de los sumarios y sanciones asociadas, mejoras en el proceso de ejecución de las investigaciones y seguimiento de las mismas. De esta forma, al finalizar el 2012, Gendarmería de Chile redujo considerablemente el total de estos procesos, llegando a un total de 3.786 sumarios, de los cuales 2.997 registraban más de 6 meses de tramitación.

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Tiempo de tramitación de sumarios

Aumento en la recuperación de Licencias Médicas En todo el sector público, se observaba una baja recuperación de recursos asociados al pago de licencias médicas. En el caso de Gendarmería, durante el 2011, se efectuó una importante tarea de identificación, registro y seguimiento de este tema, pudiendo determinarse que el 30% de las licencias médicas tenían pendiente la recuperación de dinero asociado a su pago. Por esta razón, durante el 2012 se implementaron una serie de acciones tendientes a dar un buen uso a las licencias médicas y mejorar la recuperación de recursos asociados a ellas.

De esta forma, al finalizar el año pasado, las licencias médicas sin recuperar correspondieron al 19,2%, resultado que representa una mejora significativa, pero que se ve limitada principalmente por ámbitos de gestión ajenos a la Institución, siendo otros organismos quienes registran nudos críticos para seguir aumentando la recuperación de estas licencias médicas. Frente a esta situación el Ministerio de Justicia ha propiciado la comunicación con organismos como el COMPIN, a fin de generar un espacio de trabajo conjunto en esta materia.

Licencias médicas no recuperadas 2012

Infraestructura

Recuperación de plazas e instalaciones post terremoto

partir del terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010, las instalaciones y los recintos de Gendarmería de Chile ubicados en la zona afectada, presentaron distintos niveles de deterioro, llegando incluso a la inutilización de algunas instalaciones. Además, no existía una evaluación estructural adecuada de los edificios, por lo que se determinó el cierre de ocho unidades penales y el traslado de los internos, a fin de resguardar su integridad física y mantener las medidas de control y custodia. La cárcel de Buin, en la Región Metropolitana; la cárcel de Molina, Constitución, Parral, Chanco y San Javier en la Región del Maule; y cárcel de Chillán y Los Ángeles, en la Región del Biobío, fueron clausuradas después del terremoto. Con posterioridad, y habiéndolas ya intervenido, algunas de ellas se han puesto en operación parcialmente.

Un caso emblemático fue el manejo de las instalaciones de la cárcel de El Manzano I, en la ciudad de Concepción, donde fue necesario el traslado de más de 1.700 internos a la cárcel concesionada de Concepción, aún en etapa de habilitación y a otros penales de la zona, a raíz del terremoto y posterior incendio de alguna de sus instalaciones. Con posterioridad, la cárcel concesionada se habilitó completamente e inició su operación en septiembre de 2011, aportando 1.189 nuevas plazas. Durante el 2010, se intervinieron más de 45 establecimientos penitenciarios afectados por el terremoto, con una inversión superior a los $2.000 millones, especialmente en relación a la reposición o reparación de muros perimetrales, atención de daños estructurales y servicios sanitarios y eléctricos. En un primer momento, el objetivo fue recuperar la operatividad de los recintos afectados y en una segunda

etapa, se ha trabajado en el diseño de arquitectura e intervenciones mayores, de manera de lograr una mejora sustantiva en las condiciones de habitabilidad, así como en la recuperación e incremento de plazas donde sea posible, fomentando el desarrollo de intervenciones orientadas a la reinserción social. Respecto de estas intervenciones mayores, destacan los penales de Parral, El Manzano, Coronel y Mulchén. No obstante, la pérdida de plazas generadas en un primer momento por la emergencia del terremoto y el cierre total o parcial de algunos recintos de la zona afectada, la constante y permanente intervención en la recuperación de la infraestructura carcelaria existente, ha permitido reponer parte importante de ella, además de la contribución de plazas que generó la entrada en operación de la cárcel concesionada de Concepción, que mitigó considerablemente la pérdida de instalaciones carcelarias en la región de Biobío.

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El proyecto asociado a la reconstrucción y ampliación de la cárcel de Parral busca normalizar el funcionamiento

del establecimiento mediante la intervención total de las instalaciones sanitarias y eléctricas. Además, se realizaron mejoras funcionales a toda la unidad, que consisten en: reparación del área administrativa, mejoramiento de pavimentos y muros; reposición de ventanas y puertas, renovación total de la techumbre en el área de módulos de reclusión y cambio de las losetas del cielo. Adicionalmente, se considera la reconstrucción parcial y el reforzamiento del muro perimetral norte, oriente y poniente, entre otras obras. La superficie a intervenir asciende a 2.130 m2, de los cuales 498 m2 son nuevas instalaciones, generando un total de 130 plazas. La Unidad Técnica a cargo del desarrollo, es Gendarmería de Chile mediante el sistema tradicional de contratación de obra pública. En el caso del penal de Coronel, que se encuentra en operación, Gendarmería de Chile está licitando su construcción y busca mejorar las condiciones de habitabilidad y seguridad, así como la normalización de las instalaciones. El proyecto contempla 1.994 m2 de reparaciones y 3.575 m2 de reposición, abarcando en total

una superficie de 5.569 m2, para 303 plazas masculinas. En la actualidad, este penal opera con 217 internos. La situación del penal de Mulchén es semejante a la de Coronel, ya que se encuentra en operación y Gendarmería de Chile está licitando su construcción, lo que permitirá abordar la normalización del centro. Este recinto contaba, antes del terremoto, con una capacidad de 117 plazas masculinas, el diseño propuesto incrementará esta capacidad a 236 plazas masculinas, además de mejoras en la habitabilidad y disposición de espacios para intervenciones de reinserción. El proyecto contempla 1.871 m2 de reparaciones y 2.223 m2 de reposición, abarcando en total una superficie de 4.094 m2. El total de inversión proyectada para atender las ampliaciones y reparaciones de los recintos de Parral, Coronel y Mulchén es de más de $6.100 millones a ejecutar -en gran parte- durante el 2014. El inicio de operaciones se proyecta durante el primer semestre del 2015. En el caso de El Manzano, el proyecto plantea una reposición de 28.789 m2 que beneficiará a una población penal de 1.380 internos masculinos. El diseño se encuentra en desarrollo, a través de la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas (MOP) de la Región del Biobío. Las intervenciones contemplan las siguientes áreas: Zona de reclusión: muro perimetral, garitas, módulos de reclusión del 1 al 10, el área de entretecho de los módulos de reclusión ubicada en el 4°piso, que actualmente se encuentra en desuso, gimnasio, escuela, muros divisorios de patios de módulos de reclusión, talleres y baños de patio de módulos de reclusión. Zona externa: edificio administrativo y cuadra de personal, casino, policlínico. Instalaciones: eléctricas y corrientes débiles, agua potable, alcantarillado, aguas lluvia. Otro proyecto de gran importancia, desarrollado directamente por Gendarmería de Chile, fue la incorporación de 448 nuevas plazas en el recinto penitenciario de Colina I. A través del análisis estructural de las edificaciones, se

ampliaron los módulos de dormitorios y se incorporaron sistemas de seguridad como redes secas y húmedas. Además, se contempla adecuar talleres de trabajo en los sectores de baja utilización. Esta intervención permite dar un mejor uso a la infraestructura existente. Es decir, sumado a las 1.190 plazas que aportó la nueva cárcel concesionada de Concepción, durante el primer semestre de 2014 se contará con el mejoramiento e incremento de 1.117 plazas, bajo un estándar que mejora la habitabilidad y las instalaciones para la oferta programática de los internos, lo cual permitirá recuperar la disposición de plazas existentes antes del terremoto.

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Nuevos Centros de Educación y Trabajo

Otros recintos que atenderán la demanda de nuevas plazas, corresponden a los nuevos Centros de Educación y Trabajo que se están desarrollando a partir de la experiencia y asesoría de la empresa norteamericana Altegrity Risk International, Inc: “La Laguna” en la región del Maule, y “El Arenal” en la región de Atacama. El diseño de estos recintos es parte de una nueva política penitenciaria orientada directamente al énfasis que se ha dado en las políticas de reinserción social, laboral y nivelación escolar.

Estos nuevos centros contemplan el aporte de 3.080 nuevas plazas al sistema carcelario (1.400 en el recinto de La Laguna en la región del Maule y 1.680 en El Arenal primera etapa, región de Atacama) dirigido a reinsertar a internos de baja y mediana peligrosidad, que por sus antecedentes de buena conducta y voluntad explícita de incorporarse a un programa de educación, capacitación en habilidades y conocimientos técnicos, se les proporcionará un trabajo remunerado que les permitirá generar ingresos para sus familias y obtener experiencia práctica para su incorporación a la sociedad una vez que obtengan su libertad. Este nuevo conjunto de plazas será un aporte significativo a la reducción de la sobrepoblación de la zona centro y norte de nuestro país. La selección de la ubicación de estos dos nuevos recintos responde, en el caso de la región del Maule, a la disposición de recintos de reciente factura en las regiones adyacentes, así como de las condiciones para entregar una oferta programática ajustada a los nuevos énfasis. Adicionalmente, se debe destacar que las ciudades de origen de las personas condenadas concentran un 60% al sur de Santiago.

El recinto de El Arenal responderá a una demanda territorial de sobrepoblación de la zona norte, donde se dispone de recintos de reciente construcción, como es el caso de la cárcel concesionada de La Serena y, durante el segundo semestre del 2013, la cárcel concesionada de Antofagasta. Estos recintos están en etapa de diseño, y se espera que su construcción comience durante 2015 y su entrada en operaciones a fines de 2016.

Características fundamentales del nuevo modelo a implementar: Supervisión directa las 24 horas. Plan de actividades superior a las 12 horas. El programa con el que serán intervenidos los internos proyecta la ocupación diaria intensiva, a través de nivelación en educación, capacitación en habilidades técnicas y desarrollo de actividades laborales remuneradas, dentro del recinto penal. Adicionalmente a estas actividades, se contemplan horas de recreación en canchas colectivas al aire libre y dentro de los módulos. Provisión de profesionales en educación de adultos, tanto para temas de nivelación educacional, como de habilidades técnicas.

Modernización de Gendarmería de Chile: Reentrenamiento y formación de oficiales y gendarmes para el control, cuidado y dirección de estos internos. El objetivo es que estos funcionarios se transformen en agentes penitenciarios que colaboren al proceso de reinserción. Es importante destacar que parte del compromiso asumido por el interno que se integre a este tipo de penal, es su adhesión explícita a las reglas de conducta, educación y trabajo. En caso de infringir el compromiso, el interno pierde esta oportunidad. En la actualidad, la Dirección de Arquitectura del MOP publicó la licitación de los diseños de estos recintos, los que se espera estén adjudicados en el mes de enero del próximo año.

Optimización del uso de la infraestructura penitenciaria existente A raíz de los eventos del terremoto, así como del análisis de la situación en que se encontraban las personas privadas de libertad en los recintos tradicionales y los recintos concesionados, se determinó que existía un margen de operación que permitía aumentar la cantidad de población

Maqueta de lo que serán futuros Centros Modelo de Educación y Trabajo.

de los penales concesionados, en particular en los módulos de baja seguridad sin sacrificar la calidad en la atención y la oferta programática, ni generar deterioro acelerado de la infraestructura existente o contagio criminógeno. A partir de este análisis, Gendarmería de Chile pudo determinar para cada recinto concesionado, los módulos e incremento de los recintos, logrando la posibilidad de un crecimiento cercano a las 2.000 nuevas plazas entre 2011 y 2012. Aunque la distribución territorial de estas plazas en algunos casos se da en regiones en las que existe disponibilidad, también se reconoce un nivel superior de prestaciones en el caso de recintos concesionados.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Tal como se mencionó anteriormente, la situación del recinto de Colina I y el mejor uso de la infraestructura permitió la incorporación de 448 nuevas plazas. A este aumento se debe sumar el mejoramiento y la adaptación del Centro Penitenciario Femenino de San Miguel, que ha generado la habilitación de 768 plazas femeninas, con sus respectivos talleres y dependencias para el cuidado de sus hijos lactantes. Para estas iniciativas se contemplaron recursos por un monto de M$ 3.460.000 millones. Estas nuevas instalaciones se hacen cargo de las adversas condiciones en que se encontraban las mujeres privadas de libertad, en particular aquellas ubicadas en la Región Metropolitana.

Según palabras de la Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia, “entre los principales avances se destaca el impacto del cambio en el entorno de vecinos del penal y la municipalidad, dado que se trata de internas con un perfil menos agresivo, lo que conlleva que las visitas de familiares se desarrolle en un ambiente más pacífico y menos invasivo; la nueva infraestructura de habitaciones y sanitarios en las secciones que ya utilizan las internas; el uso de hornos industriales en vez de marmitas, con lo cual se evita que la comida llegue desintegrada o desarmada al momento de servirse en platos; la eliminación de todo tipo de elementos inflamables y la instalación de una nueva red seca para control de incendios”.

Nuevas plazas para el sistema penitenciario Próximamente se iniciará el proceso de licitación de los proyectos de ampliación de los recintos del CCP de Iquique, y CDP de Rengo, mientras que el CDP de Quillota se encuentra actualmente en proceso de adjudicación. El proyecto de ampliación del Centro de Cumplimiento Penitenciario de Iquique, considera la rehabilitación de cuatro módulos e intervenciones sanitarias y eléctricas para la totalidad del penal, con una capacidad de 272 internos. Se considera una intervención total de 3.921

m2 (2.650 m2 de habilitaciones, 433 m2 de construcción nueva y 838 m2 de construcción de pasarelas), con una inversión total de M$2.272.373, que incluye construcción y equipamiento.

Se proyecta tener completamente construidos y operativos estos recintos en el primer semestre de 2015, incrementando en 462 nuevas plazas el sistema penitenciario.

El proyecto de aumento de capacidad para el Centro de Detención Preventiva (CDP) de Quillota, consiste en la construcción de un módulo de tres pisos para internas imputadas y condenadas con lactantes, en un área de aproximadamente 908.66 m2 de terreno disponible, donde actualmente se encuentra la zona de estacionamientos de la unidad penal. El proyecto contempla una planta de servicios y un sector de reclusión y dormitorios en los pisos superiores. Este proyecto aumentará la capacidad de la unidad penal en 88 plazas, distribuidas en dormitorios colectivos de tres internas. La inversión estimada es de M$ 1.529.364.

A este desarrollo de infraestructura, se debe agregar la puesta en operación del segundo recinto del Grupo N°2 de Concesiones, el EP de Antofagasta, que se encuentra en plena operación desde septiembre de 2013, aportando 1.160 nuevas plazas, lo que ha permitido reducir considerablemente la sobrepoblación existente en la cárcel de Antofagasta, que superaba un 170% de ocupación.

El proyecto de habilitación de un área de la cárcel de Rengo, ubicada a un costado de la plaza de armas de esta comuna, considera la construcción de dos pabellones completos o módulos de hombres, para una capacidad de 102 plazas, además de la rehabilitación de la sección juvenil del mismo penal. La cantidad de m2 a intervenir es de 1.250 y la inversión estimada es de M$1.483.887.

Por último, se ha concluido el diseño de arquitectura del Nuevo Complejo Penitenciario Femenino de Arica, con la propuesta de edificación de casi 10.500 m2, para atender a 384 internas, con facilidades para aquellas que tienen niños lactantes menores de 2 años. El monto considerado para esta obra es de $ 12.076 millones y se proyecta la licitación y adjudicación del proyecto durante el primer semestre del 2014, para que su entrada en operación sea durante el 2015.

Gestión de plazas Sistema concesionado

partir del 2000, el Estado elabora el primer “Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria”, que se genera mediante el sistema de Concesiones de Obras Públicas y busca abordar el incremento de la sobrepoblación de personas condenadas e imputadas. El Programa contemplaba la construcción de 10 recintos penitenciarios, para poblaciones de mediana y máxima seguridad, con una inversión estimada en US$280 millones, aportando 16.000 nuevas plazas. Otros aspectos importantes que sustentaron la creación de este programa, fueron las condiciones precarias de la infraestructura existente, con recintos penales de muy antigua data de construcción y diseñada con parámetros que no respondían a las exigencias mínimas de derechos

humanos, ni a las políticas de educación y reinserción. Las prioridades en la inversión pública impedían el desarrollo de un plan de inversión de corto plazo en el sector Justicia. A través de un mandato que da el Ministerio de Justicia a la Coordinación de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas, el modelo implementado es el modelo mixto, desarrollado principalmente en Francia, donde se entrega como parte de las obligaciones de los privados, el diseño, la construcción, el equipamiento y la operación de los todos los servicios prestados en el recinto penitenciario- a excepción de la dirección y seguridad del establecimientoque queda a cargo de Gendarmería de Chile. Es decir, esta Institución se enfoca plenamente en su labor de mantenimiento de la seguridad y control de los internos, incorporando equipos de tecnovigilancia provistos por las empresas concesionarias.

Los primeros establecimientos penitenciarios del “Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria” que se pusieron en operación, fueron los que componen el denominado “Grupo 1”, que corresponden a: Iquique, La Serena y Rancagua, cuya adjudicación se realizó el año 2002 y los inicios de su operación el 2006. El denominado “Grupo 2”, que contemplaba los establecimientos de Concepción y Antofagasta, fue adjudicado durante el 2002, y después de varias controversias que incluyó la resciliación de este contrato de concesión con pago de indemnizaciones por parte del Estado y la re-licitación sólo de la operación, logró ponerse en operación a Concepción el 2011 y durante el segundo semestre del , se pondrá en operación Antofagasta.

en la forma de operarlo, tanto para generar los incentivos necesarios para evitar su sobrepoblación, como para entregar prestaciones de salud, aseo, educativas y laborales. Estos servicios son significativamente mejores que en otros penales, que por su fecha de construcción y modelo de operación no poseen las condiciones para una buena gestión.

El denominado “Grupo 3”, integrado por los complejos penitenciarios Santiago Uno, Valdivia y Puerto Montt, fue adjudicado durante el 2004 y puesto en marcha durante el 2007. El aporte total de nuevas plazas ha sido 12.435, incluidas las 1.190 plazas de Antofagasta, prontamente a estar en servicio.

El mejor aprovechamiento del tiempo por parte de los internos y un mejor control de los espacios de dormitorio –individuales o colectivos- permitieron detectar la posibilidad de optimizar el espacio disponible, sin reducir con esto el nivel del servicio otorgado en estos recintos concesionados. Se pudieron densificar aquellos módulos con internos de bajo compromiso delictual e incrementar en una litera aquellas celdas individuales, o pasar de 3 a 4 camas en dormitorios colectivos, ciertamente después de un análisis técnico y de seguridad generado por los expertos de Gendarmería de Chile.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

El costo total que desembolsará el Estado por infraestructura, incluido el pago de indemnizaciones, superará los US$800 millones. Durante los casi 10 años de operación de los recintos concesionados, se han generado importantes aprendizajes

Los aprendizajes obtenidos, en el tipo y estándar de prestaciones exigidos en los contratos, en la interacción de privados encargados de estas prestaciones, en la labor de Gendarmería de Chile enfocada a las acciones de control y resguardo, y de los propios internos incorporados a este sistema, ha generado una complementación valiosa y la posibilidad de optimizar las instalaciones disponibles.

Esta optimización de la infraestructura disponible, ha permitido generar una negociación con las empresas concesionarias de los Grupos de Cárceles N°1 (Iquique, La Serena y Rancagua) y N°3 (Santiago, Valdivia y Puerto Montt), con el objeto de incrementar en un 40% la población atendida, pasando de un universo de casi 10.085 internos, a 14.439 personas que obtendrán mejores prestaciones y ofertas programáticas para su reinserción social, con intervenciones de infraestructura de menor orden y un costo de operación adicional por año del orden de MM$8.200. Es decir, a través de esta optimización del espacio, se ha postergado la construcción de más de dos penales con las capacidades de estándar de los modelos concesionados. Cabe señalar que estos incrementos medidos por recinto, generan establecimientos para poblaciones con capacidad del orden de 1.600 plazas, a excepción de Santiago, que se proyecta para un máximo de 4.000 internos. El objetivo es que estos ajustes -que apuntan a mejorar la utilización de la infraestructura disponible- no reduzcan de paso las oportunidades ni ofertas programáticas vigentes. Se trata de eliminar situaciones que implicaban el pago de multas al concesionario por parte del Estado, cuando superados ciertos márgenes de población, se incurre en el incumplimiento de las condiciones pactadas.

Para lograr este importante avance, que está en pleno período de ajuste final con las empresas concesionarias, se ha sumado a todos los agentes involucrados, públicos y privados, que aunando voluntades, han facilitado las respuestas en forma expedita. Se considera que el programa de concesiones ha respondido adecuadamente a los requerimientos y condiciones para los que fue requerido, es decir, ha abordado en forma efectiva las nuevas exigencias humanas y sociales en términos de prestación de servicios básicos y oportunidades de reinserción social. Hoy en día, los niveles de hacinamiento se han reducido desde el 57,5% en el 2010 a cifras inferiores al 23% durante 2013 (en promedios nacionales) y se avanza para la reducción aún mayor hasta marzo de 2014. Esta reducción paulatina, que va mejorando sustantivamente las condiciones de dignidad de los internos -al reducir el hacinamiento y exposición a eventuales maltratos o situaciones de riesgo- es sólo un primer paso para seguir avanzando. En consecuencia, esto ha permitido incorporar las definiciones y aportes metodológicos de expertos internacionales que han asesorado al Ministerio de Justicia para redoblar sus esfuerzos en el cambio integral de cómo abordar la reinserción de los internos condenados, en especial aquellos de baja peligrosidad y que manifiestan en forma explícita su deseo de superación.

6. La Seguridad en las unidades penales

Inversiones en seguridad periodo 2010-2013 en Gendarmería de Chile Durante el periodo 2010-2013, han sido destinados recursos adicionales al presupuesto de Gendarmería de Chile por un monto de M$ 24.512.044 para dotar de elementos y equipos de seguridad e infraestructura a los establecimientos penitenciarios.

Años

Redes Secas y Húmedas

Equipamiento

2010

1.572.040

2011

2.500.000

2012

10.652.696

2013

4.372.268

427.364

M$17.524.964

M$3.517.850

Total

3.469.230

Infraestructura y otros

M$ 3.469.230

1.518.446

Implementación de redes secas y húmedas En el 2011 se asignaron recursos por un monto de M$ 2.500.000, para el diseño de redes contra incendios en 68 unidades penales del país y la ejecución de una primera etapa en siete establecimientos penales (CDP Santiago Sur, CDP de San Miguel, CDP Puente Alto, CDP Talagante, CCP Colina I y II y CPF Santiago). Durante el 2012, por Ley de Presupuestos se asignaron M$ 2.962.696 para la ejecución de la segunda etapa y final en las siete unidades ya señaladas. Además, mediante reasignación presupuestaria, se destinaron recursos para incorporar 15 unidades penales por un monto de M$ 7.690.000. (CP Valparaíso, CP Concepción, CP Arica, CCP

Antofagasta, CCP Temuco, CCP Talca, CCP Copiapó, CDP Quillota, CCP Curicó, CCP Los Andes, CCP Cauquenes, CCP Punta Arenas, CDP Angol, CCP Iquique y CCP Osorno). Para el 2013 se solicitaron recursos para la ejecución de 12 proyectos más, beneficiando de esta forma al 87% de población recluida en unidades penales tradicionales. En los proyectos de inversión, se estima un total de recursos que asciende a M$ 4.372.268, para 12 unidades penales: CDP de Calama, CCP de Chillán, CDP de Villarrica, CCP de San Felipe, CCP de Nueva Imperial, CDP de Vallenar, CCP de Chañaral, CDP de Ovalle, CCP de Coronel, CCP de San Antonio, CDP de Limache y CDP de Pozo Almonte.

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Inversión en redes secas y húmedas (M$)

Subsecretario de Justicia, Juan Ignacio Piña, realizó visita inspectiva a las redes secas y húmedas de la cárcel El Manzano I de Concepción |15 de marzo de 2013.

Adquisición de insumos y equipamientos de seguridad para brigadas contra incendios

Plan de mejoramiento de las condiciones carcelarias

En el 2011, se asignaron recursos a través de la Ley de Presupuestos para la “Adquisición de elementos contra incendios”, tales como: equipos de respiración autónoma E.R.A, equipos de espuma presurizada “SEP 160”, compresores de aire tipo E o D, equipos de protección corporal contra incendios, cascos de protección contra incendios, motobombas de presión para trabajo bomberil y generadores, por un monto de M$ 469.230. Además, a través de reasignación presupuestaria, se destinaron M$3.000.000, para financiar gastos asociados a “insumos y equipamiento de seguridad para brigadas contra incendio”, como por ejemplo: napoleón, holigaan, motodiscos de corte, hachas TNT 35, llaves de grifos, tuercas de grifos, llaves de unión storz, linternas, compresores, mangueras de 3”, pitones, botas contra incendio, entre otros.

Durante el 2010, el Gobierno destinó recursos adicionales al presupuesto institucional para implementar el plan de mejoramiento del sistema penitenciario “Plan de 11 Medidas”, de las cuales -en materia de seguridad- se consideraron las siguientes acciones: mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la población penal por M$ 814.375 y el mejoramiento de sistema de visitas en unidades penales, por un monto de M$ 757.665. En el 2011, por Ley de Presupuestos, se destinaron recursos por un monto de M$1.518.446, de los cuales M$487.889 fueron para infraestructura carcelaria y M$1.030.557, para equipamiento de seguridad para registro de visitas en unidades penales, tales como: silla de registro corporal, equipos de rayos X y paletas detectoras de metal. En el 2013, se asignaron recursos por M$427.364 para la adquisición de sistemas de tecnovigilancia (M$322.274) y mantención (M$105.090) de equipos de inspección para establecimientos penitenciarios.

Un nuevo enfoque de los procesos de reinserción e intervención

urante las últimas décadas, ha cobrado relevancia en el ámbito de la ejecución penal a nivel mundial, el planteamiento a favor de la importancia de reinsertar socialmente a quienes han cometido algún delito. En nuestro país, en particular, estos esfuerzos se han plasmado en la renovación del sistema penal que actualmente el Ministerio de Justicia y Gendarmería de Chile se encuentran diseñando, especialmente a través de la implementación de las modificaciones a la Ley N° 18.216 y a la reformulación de los programas de reinserción. La respuesta más común para fomentar la reinserción social ha sido tradicionalmente el desarrollo de intervenciones que produzcan un cambio en algún aspecto asociado con la conducta delictiva de la persona, tales como sus actitudes, pensamientos, salud mental, relaciones interpersonales y/o laborales, con la finalidad de que sea menos probable que vuelva a infringir las leyes en el futuro. No obstante, la creciente cantidad de estudios sobre la materia,

ha proporcionado datos relevantes respecto a lo que funciona y lo que no, para generar cambios en aquellos que cometen delitos. En general, hay acuerdo en sostener que los enfoques con orientación punitiva, basados en los castigos y sanciones, no son eficaces16, a diferencia de los enfoques desarrollados bajo los principios de la intervención correccional eficaz17, los cuales han arrojado datos prometedores para disminuir la reincidencia. Estos principios refieren a la importancia de centrarse en el cambio de los factores (necesidades criminógenas) que se saben predictores de la delincuencia; la implementación de servicios de tratamiento de naturaleza conductual, focalizado en los infractores de mayor riesgo criminógeno); privilegiar las intervenciones en la comunidad en lugar de un entorno institucionalizado; asegurar que el programa cuente con profesionales adecuadamente capacitados y establecer procedimientos de seguimiento y asistencia una vez finalizado el programa18. Estos principios se han desarrollado ampliamente en el modelo de Riesgo-

16 Cullen, F. T. & Gendreau, P. (2000). Assessing correctional rehabilitation: Policy, practice, and prospects. In J. Horney (Ed.), Criminal justice 2000: Vol. 4. Barbaret, J., y Barquin, R. (2006). Evaluación de la rehabilitación correccional: política, práctica y perspectivas, en Justicia Penal, Siglo XXI. Ed. Granada. 17 Andrews, D.A. y Bonta, J. (2010). The psychology of criminal conduct (5th). Cincinnati, OH Anderson Publishing. 18 Andrews, D.A., Zinger, I., Hoge R., Bonta,J., Gendreau, P., Cullen, F. (1990). Does correctional treatment work? A clinically relevant and psychologically informed meta-analysis. Criminology 28 (August): pp. 369-404. Lösel, F. (1995). Increasing consensus in the evaluation of offender rehabilitation? Lessons from recent research syntheses. Psychology, Crime & Law, 2, pp. 19-39. Andrews, D.A. y Bonta, J. (2010). The psychology of criminal conduct (5th). Cincinnati, OH Anderson Publishing.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Necesidad-Responsividad19, (en adelante RNR), el cual fue presentado oficialmente en los años noventa en Canadá.

ha generado disparidad de criterios y falta de planificación de los procesos de intervención.

A pesar de la amplia literatura disponible en materia de intervenciones correccionales o de tratamiento penitenciario, en nuestro país el desarrollo de investigaciones en torno a la efectividad de los programas que Gendarmería de Chile implementa para la población condenada en el medio libre como privada de libertad es aún muy limitada.

Implementación de un modelo comprensivo para la intervención del comportamiento delictual

No obstante, una revisión de las políticas y prácticas en materia de reinserción implementadas en nuestro país hasta la fecha, arroja importantes deficiencias entre las cuales podemos mencionar: la falta de un modelo comprensivo de la conducta delictual que cuente con el respaldo de la evidencia y la ausencia de instrumentos de evaluación validados para la población penal, todo lo cual

En lo que respecta a la incorporación de un modelo comprensivo de la conducta delictual basado en la evidencia, se realizó una revisión de los modelos de intervención más utilizados para trabajar con población condenada, tanto en el extranjero como en nuestro país, encontrándose que -durante los últimos veinte años- ha cobrado relevancia la aplicación del modelo RNR, el cual se ha establecido como lineamiento de intervención transversal, tanto para las personas privadas de libertad, como en el nuevo sistema de penas sustitutivas, específicamente aquellos condenados a una pena de libertad vigilada y libertad vigilada intensiva.

19 El concepto “responsividad”, corresponde a una traducción literal del término inglés “responsivity”, el cual también ha sido traducido como capacidad de respuesta o disposición a responder.

En términos generales, el modelo RNR intenta explicar las diferencias individuales en la conducta delictiva, a partir de la interrelación de variables asociadas al contexto cultural, social y familiar, incorporando la influencia de las relaciones interpersonales y de las características personales en la conducta. Se sitúa desde una teoría general de la personalidad y del aprendizaje social del comportamiento delictual, que afirma la importancia de adherir a tres principios fundamentales al momento de implementar cualquier programa de intervención que desee ser exitoso. El primero de ellos, se refiere al principio del riesgo, el cual sostiene que la intensidad de la intervención debe ser proporcional al riesgo de reincidencia del infractor, obtenido a través de instrumentos para la evaluación del riesgo de reincidencia20. Incluso, los datos existentes indican que cuando no se respeta este principio, es decir, cuando se aplica un programa de intervención intensivo a sujetos de bajo riesgo, los efectos son contradictorios, generando muchas veces un aumento del riesgo como consecuencia de una intervención mal dosificada21.

El segundo alude al principio de necesidad, el cual argumenta que la intervención debe focalizarse en aquellos factores de riesgo dinámicos asociados con la conducta delictual, también denominados necesidades criminógenas. Éstas se agrupan en siete grandes áreas: el pensamiento procriminal, la relación con pares antisociales, un patrón de personalidad antisocial, bajo nivel educacional y/o problemas en el ámbito del empleo, conflictos con la familia y/o pareja, consumo de sustancias y mal uso del tiempo libre. En contraposición, están las necesidades no criminógenas, que corresponden a las variables que complementan el proceso de intervención, pero que por sí solas no son suficientes para generar cambios en la conducta delictual de la persona. Algunos ejemplos serían la existencia de problemas en el ámbito de las finanzas, de la vivienda y en el área de la salud física o mental. El tercero se refiere al principio de responsividad, el que sostiene que la existencia de elementos contextuales o individuales puede afectar la capacidad del infractor de beneficiarse de las intervenciones. Una intervención que busca tener un impacto positivo debe considerar los

El Subsecretario de Justicia Juan Ignacio Piña, destacó el empeño puesto por el interno ruso, Maxim Molokoedov para reinsertarse a través del deporte en el proceso de rehabilitación. | 22 de Febrero de 2013.

20 El instrumento de evaluación de riesgo de reincidencia más conocido y utilizado a nivel internacional es el Level of Service Inventory- Revised (Andrews y Bonta, 1995) y el Level of Service/Case Management Inventory (Andrews, Bonta y Wormith, 2004), el cual será desarrollado más adelante. 21 Andrews, D., Kiessling, J., Robinson y Mickus, S. (1986). The risk principle of case classification: “An outcome evaluation with young adult probationers”. Canadian Journal of Criminology, 28, 377-84.

elementos relacionados con el estilo de aprendizaje, género, contexto cultural y grado de motivación de cada condenado.

pares masculinos, lo que a su vez se debe considerar para el trabajo de reinserción con estas mujeres.

Lo anterior ha sido ampliamente validado por diversos estudios22, que sostienen que los efectos positivos en términos de disminución de la reincidencia oscilan entre el 15% y el 30% en aquellos programas que siguen estos tres principios. No obstante, es importante mencionar que los desarrollos actuales han identificado diferentes necesidades para poblaciones delictuales específicas, en particular, la delincuencia femenina y los delitos violentos (como las agresiones sexuales y la violencia intrafamiliar).

De este modo, las diferencias en los procesos de socialización de las mujeres, así como las características de su patrón delictivo, generan diferencias cualitativas en el comportamiento delictual y en los factores relacionados con la reincidencia. A diferencia de lo que ocurre en el caso de los hombres, los factores que favorecen el involucramiento de las mujeres en las actividades delictivas dicen relación con la presencia de antecedentes de victimización que impactan en la puesta en práctica de habilidades y capacidades para enfrentar asertivamente situaciones complejas, la importancia de las relaciones interpersonales y familiares, especialmente el cuidado de los hijos, oportunidades laborales limitadas y muchas veces la existencia de antecedentes de trastornos de personalidad y sintomatología depresiva25. En cuanto a las carencias que compartirían con sus pares masculinos, se encuentran el pensamiento procriminal, el bajo nivel educacional, mal uso del tiempo libre y consumo de alcohol y drogas.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

En lo que respecta a los procesos de intervención para mujeres, se ha demostrado que los factores de riesgo que tradicionalmente se han estudiado y definido23, han sido reconocidos en su mayoría, para infractores de sexo masculino, más que para la población femenina. Esta afirmación se fundamenta en que las características criminológicas de las mujeres, la trayectoria delictual y las razones por las cuales ingresan o abandonan un estilo de vida criminal24, son sustancialmente diferentes a las de sus

22 Andrews, D.A. y Bonta, J. (2010). The psychology of criminal conduct (5th). Cincinnati, OH Anderson Publishing. Andrews, D.A., J. Bonta y S.J. Wormith (2004). The Level of Service/Case Management Inventory (LS/CMI): User’s Manual . Toronto: Multi-Health Systems. Hanson, R. K., Helmus, L., y Thornton, D. (2009). “Predicting Recidivism among Sexual Offenders: A Multi-site Study of Static-2002”. Law and Human Behavior. 23 Hannah-Moffat, K. y Shaw, M. (2001). Taking Risks: Incorporating Gender and Culture into the Classification and Assessment of Federally Sentenced Women in Canada. Policy Research Report. Ottawa: Status of Women Canada. Covington, S. (1998.) Women in prison: Approaches in the treatment of our most invisible population. Women and Therapy 21(1): pp. 141-155. Blanchette, K. y Brown, S.L. (2006). The Assessment and Treatment of Women Offenders. Chichester, UK: John Wiley & Sons. 24 Worrall, A. (2001). Girls at Risk? Reflections on Changing Attitudes to Young Women’s Offending, Probation Journal, 48(2): pp. 86-92. Blanchette, K. y Brown, S.L. (2006). The Assessment and Treatment of Women Offenders. Chichester, UK: John Wiley & Sons. 25 Blanchette, K. y Brown, S.L. (2006). The Assessment and Treatment of Women Offenders. Chichester, UK: John Wiley & Sons. Covington, S. (1998). Women in prison: Approaches in the treatment of our most invisible population. Women and Therapy 21 (1):141-155.

Considerando lo anterior, una nueva política pública destinada a favorecer los procesos de reinserción de la población que cumple condena, debe incorporar los actuales conocimientos en la materia, de manera de poder lograr resultados que se traduzcan en promover un cambio en las personas, eliminando los factores que contribuyen a que dichas personas se involucren en actividades delictivas, para finalmente disminuir la reincidencia y contribuir a la seguridad pública. Dada la envergadura de esta política, la incorporación de este modelo como política pública en los procesos de reinserción de Gendarmería de Chile, se realizará paulatinamente, aplicándose en principio en condenados a la pena de libertad vigilada y libertad vigilada intensiva, para luego ampliar su implementación a todo el sistema cerrado del país.

condenado de manera diferenciada, adecuada y orientada a lograr su reinserción mediante una oferta programática efectiva. En este sentido, la reforma a la ley N°18.216, en virtud de la cual se establece un nuevo sistema de penas sustitutivas, ha posibilitado el diseño de programas de intervención en base a las prácticas eficaces mencionadas precedentemente, que consisten en un Programa de Abuso Sexual (PAS), Programa de Agresores de Pareja en contexto de violencia intrafamiliar (PAP), Programa de Competencias Sociales (PCS), Programa de Competencias Sociales para Mujeres (PCSM) y el Programa de Intermediación Laboral (PILSA). Todos ellos contarán con un marco lógico y con procesos de seguimiento que permitan evaluar la efectividad de la intervención y adoptar las medidas correctivas necesarias.

Desde ya, este proceso ha implicado modificaciones a nivel de gestión administrativa, debido a la mayor especialización de los operadores y de las funciones que se requieren; pero por sobre todo, a nivel técnico, por cuanto se hace necesario contar con instrumentos de diagnóstico que permitan elaborar una intervención y un trabajo con cada

En lo que respecta a los procesos de reinserción al interior de las cárceles, el Ministerio de Justicia encargó la realización de un estudio en el 2012, denominado “Evaluación del Programa de Fortalecimiento de los Consejos Técnicos y Seguimiento de los Beneficiarios con Salida Controlada al Medio Libre”, con la finalidad de

identificar los logros, debilidades y recomendar medidas correctivas para optimizar los resultados esperados. Entre las principales conclusiones que pueden extraerse de este estudio, se evidencia la falta de protocolos de intervención, la falta de instrumentos y técnicas de diagnóstico que permitan focalizar y orientar eficazmente los programas y la oferta disponible. En este escenario, es importante mencionar la implementación en el 2012, de un programa piloto de intervención para mujeres en el Centro Penitenciario Femenino de Santiago, desde el enfoque RNR, incorporando las variables de género levantadas por las últimas investigaciones criminológicas sobre la delincuencia femenina. Esta iniciativa pionera busca proponer lineamientos de intervención acordes con las necesidades de las mujeres privadas de libertad, que permitan disminuir sus factores de riesgo y fortalecer su potencial de reinserción social, para que se constituya en un modelo a replicar en todas las cárceles del país.

La incorporación del Inventario para la Gestión de Caso e Intervención (IGI)

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En el ámbito de los procesos de intervención del comportamiento humano, es necesario establecer, por una parte, un modelo teórico comprensivo que entregue las directrices de las variaciones de la conducta específica para entender sus principales manifestaciones y el contexto en que se expresan; y, por otra parte, incorporar procedimientos que estandaricen este proceso. Esto se logra mediante la incorporación de instrumentos específicos que permitan orientar y evaluar la intervención. Si no se dispone de instrumentos orientadores del proceso de intervención, nos enfrentaremos a tantas formas de intervenir como intervenidos e interventores

existan, mientras que la disponibilidad de instrumentos en los procesos de cambio conductual garantizan el establecimiento de un lenguaje y conceptos comunes entre los ejecutores, lo que permite la instauración de prácticas y conocimientos coherentes entre sí. Todo este proceso de reestructuración en el conocimiento, y específicamente en las prácticas de intervención de la población penal, va aparejado de procesos de evaluación permanentes, que se constituirán en antecedentes de los procesos de intervención realizados, que este Ministerio en conjunto con Gendarmería de Chile están impulsando. Actualmente, en nuestro país no se dispone de un instrumento específico para el ámbito penal que cuente con normas chilenas y que esté debidamente validado para orientar la intervención a la población que cumple condena, sea como pena sustitutiva o como pena de cárcel. De este modo, las intervenciones se realizan en base a formatos que recopilan información, pero no entregan prioridades de intervención que contribuyan a planificar el trabajo de los profesionales a cargo de los procesos de reinserción, quedando finalmente la intervención determinada por la discrecionalidad profesional. Para suplir esta deficiencia, el Ministerio de Justicia ha decidido introducir el instrumento de evaluación de riesgo y necesidad denominado “Level of Service Case Management Inventory” (LS/CMI), diseñado en Canadá, y que ha sido traducido como “Inventario para la Gestión de Caso e Intervención” (IGI). El IGI es el resultado de un proceso de investigación de más de veinte años, en el cual se han logrado establecer aquellos factores que inciden en la conducta delictual. Es un cuestionario compuesto por 11 secciones, donde la principal se denomina “Factores Generales de Riesgo/ Necesidad” y se compone por 8 áreas:

1. Historia Delictual 2. Educación/Empleo 3. Familia/Pareja 4. Uso del Tiempo Libre/Recreación 5. Pares 6. Consumo de Alcohol/Drogas 7. Pensamiento Procriminal 8. Patrón Antisocial Incluye además, la evaluación de otros factores que inciden en los procesos de intervención como las necesidades específicas asociadas a la comisión de conducta violentas, la presencia de características relacionadas con la motivación y adherencia, la evaluación de los factores protectores y el acceso a las prestaciones sociales y de salud que pueden contribuir al proceso de intervención, constituyendo un indicador de los logros a lo largo del proceso. La incorporación de este instrumento permitirá contar con un protocolo unificado, tanto para las personas condenadas a libertad vigilada y libertad vigilada intensiva, como a aquellas condenadas a una pena privativa de libertad que homogenizará el sistema de cumplimiento penal basado en la reinserción. De este modo, el IGI permitirá identificar las necesidades criminógenas, es decir, aquellos factores que pueden cambiar, que se oponen a los factores de riesgo estáticos, es decir, aspectos de la historia de la persona que delinque, como su edad o su historial delictivo, que no pueden ser modificados. Las actitudes del sujeto, las habilidades de resolución de problemas, por ejemplo, son factores que predicen la reincidencia, y a la vez, son modificables y han de constituir objetivos de una intervención. En este escenario, adquiere especial relevancia conocer a nuestra población penal que cumple condena, a fin de focalizar las intervenciones en aquellos que más lo necesiten y definir programas más efectivos basados en la

incorporación de prácticas, conocimientos y experiencias probadas que permitan estandarizar, de manera fundada, los procesos de intervención y gestión de caso, en función del riesgo de reincidencia. Así, la incorporación del IGI al trabajo de los profesionales de Gendarmería de Chile se realizará paulatinamente, partiendo con su aplicación en virtud de las modificaciones a la Ley N° 18.216 que conlleva un cambio en el modelo de intervención de la libertad vigilada, pasando de un enfoque basado en el modelo de intervención diferencial, a uno basado en la evaluación de los riesgos y necesidades del infractor. No obstante, la incorporación del IGI aspira a instalarse como instrumento prioritario para la toma de decisiones relativa al proceso de intervención del sistema cerrado en el corto plazo también. Para estos efectos, el Ministerio de Justicia ha procedido a realizar el proceso de validación del instrumento IGI a nivel nacional, con una muestra representativa de la población penal, el cual busca, por una parte, evaluar si el instrumento permite categorizar adecuadamente a la población; y por otra, establecer normas chilenas para la aplicación del instrumento. La validación o adaptación del IGI a nuestro país, permite establecer los parámetros para caracterizar la complejidad de la población penal en función de su nivel de riesgo y probabilidad de reincidencia; y a su vez, permitirá definir los estándares de intervención requeridos para el diseño de políticas y programas públicos más efectivos adaptados a las necesidades de cada persona. Esta caracterización, que estará disponible para el público a fines de este año 2013, permitirá contar con fundamentación científico-técnica probada estadísticamente para implementar los programas de reinserción conforme cada persona lo requiera. En conclusión, tratándose del trabajo directo con condenados, destinado a favorecer su reinserción, es esencial definir las áreas que deben ser abordadas para cada condenado, dando una base firme, validada y efectiva para que los profesionales a cargo de la reinserción, hagan su trabajo adecuadamente. Con este proceso actualmente en marcha, se situará a nuestro país como el más desarrollado en el contexto latinoamericano en cuanto a trabajos de reinserción con los condenados a través de modelos de intervención efectivos.

Fomento del trabajo, educación y salud de los privados de libertad

Fomento del trabajo y la capacitación El 14 de mayo de 2011, el Ministerio de Justicia promulgó el Estatuto Laboral para Personas Privadas de Libertad, contenido en el Decreto Supremo N° 943, destinado a incentivar y regular la actividad productiva de los internos al interior de las cárceles. Con ello, se busca potenciar y generar nuevos empleos y programas de capacitación y apresto laboral, que dignifiquen al interno y hagan del encierro una oportunidad para entregarle herramientas para alcanzar su inserción social. Con el objetivo de aumentar y mejorar el entrenamiento laboral en las tres modalidades que estableció este Estatuto26, el 10 de mayo de 2012 se firmó un convenio de cooperación público-privada entre el Ministerio de Justicia y sus Servicios dependientes (Gendarmería de Chile y el Servicio Nacional de Menores) con el Ministerio del Trabajo, Fundación Telefónica, la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) y Fundación Paz Ciudadana.

El objetivo de este convenio es “contribuir a la reinserción social y laboral de quienes se encuentran condenados por infracciones a la ley penal o por haber cometido crímenes o simples delitos, de manera de mejorar sus condiciones de vida actuales y futuras, a través de una empleabilidad digna y estable, obteniendo también un incremento de la capacidad productiva del país a través de su integración en el campo laboral”. Para ello se constituyó una mesa de trabajo permanente integrada por dos representantes de cada Institución, la cual planifica y coordina la ejecución de actividades en las áreas de difusión, colocación laboral y capacitación. Gracias a esta iniciativa, dicha mesa de trabajo permitió en julio de 2013 el lanzamiento de la página web www.reinsercionsocial.cl, que constituye un canal de promoción y encuentro entre la población penal disponible y capacitada para el trabajo, y la demanda desde el mundo privado de mano de obra.

26 Distinto al resto de los permisos de salida conocidos como beneficios intrapenitenciarios (salida dominical, salida de fin de semana y salida controlada al medio libre). Este permiso permite que personas que no reúnan todos los requisitos para acceder a los beneficios intrapenitenciarios, puedan salir durante el día a trabajar fuera del penal, si cuentan con un contrato de trabajo.

Continuando con estas acciones destinadas a promover la reinserción a través del trabajo y la formación para el mismo, en agosto de 2013, el Ministerio de Justicia y Gendarmería de Chile firmaron un Convenio de Colaboración Mutua con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, para que a través del SERVIU, se fomente a que las empresas constructoras contraten directamente a condenados, con un trato contractual igual que los demás trabajadores, en términos de tareas asignadas, jornadas de trabajo y pago de remuneraciones. Pero no sólo el mundo privado debe ser responsable de la reinserción laboral, pues el propio Estado debe no sólo promover la reinserción, sino que dar efectivas oportunidades de colocación laboral, y por ello, el 15 de octubre se publicó la Ley N° 20.702, que permite, por primer vez en la historia, que el propio Estado y las municipalidades puedan contratar personas condenadas, creando más alternativas para la reinserción laboral. El conjunto de todas acciones ya están dando frutos. Así por ejemplo, el Estatuto Laboral creó la figura del permiso de salida laboral, permitiendo que hasta octubre de 2013, 560 reclusos hayan salido a trabajar fuera de la cárcel. Asimismo, permitió aumentar de 932 reclusos que participaron de las actividades productivas en los Centro de Educación y Trabajo (CET) de Gendarmería en 2010, a 1.410 el 2012. En definitiva, se logró aumentar de un 13.2% la población penal que trabajaba formalmente el 2010, a un 18% este año 2013, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Año

Total de población Penal27

Porcentaje trabajadores de la población penal

2010 51.152

6.790

13.2%

2011 50.491

7.305

14.4%

2012 46.022

7.444

16.1%

2013 45.470

8.228

18.0%

27 Relación Laboral regulada por el Código del Trabajo, actividades de formación para el trabajo y la prestación de servicios a terceros. 28 La Sociedad de Fomento Fabril es una federación gremial, sin fines de lucro, que reúne a empresas y gremios vinculados al sector industrial chileno.

Total Internos trabajadores28

Pero no sólo el número de condenas con trabajo ha aumentado, sino además la calidad del vínculo laboral. Así, el porcentaje de condenados con contrato de trabajo respecto del total de condenados que realizan actividades laborales ha aumentado entre el 2011 y 2012, pasando de 5,02% a 5,77%. Además, durante 2012, se comenzó a medir la colocación laboral formal de los egresados del sistema penitenciario que forman parte del programa de apoyo post penitenciario y que recibieron alguna capacitación. Las mediciones del segundo semestre de 2012, arrojaron que el 74,79% de estos egresados cuentan con un trabajo formal. En relación a la capacitación, también a diciembre de 2012, 9.424 internos habían participado de actividades de capacitación en materias tales como: mueblería, corte y confección, repostería, electricidad y gasfitería.

Fomento de la educación Una de las prestaciones más antiguas que el sistema penitenciario entrega es la educación, destinada a facilitar los procesos de integración y reinserción social de las personas que cumplen condena. En la actualidad, es el programa que tiene mayor cantidad de beneficiarios y cuenta con el aporte directo del Ministerio de Educación.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

La educación que se imparte en los recintos penitenciarios del país corresponde a los planes y programas de adultos de modalidad científico-humanista, con algunas iniciativas en educación técnica, aprobados por el Ministerio del ramo. Esta demanda es atendida a través de 98 establecimientos

educacionales que operan al interior de las distintas unidades penales del país. Algunos de estos recintos educativos ejecutan cursos anexos de enseñanza básica o media en más de un recinto penal. Durante 2012, se registró una matrícula inicial de 8.380 internos en educación básica (7.574 hombres – 806 mujeres) y 9.467 internos en enseñanza media (8.736 hombres – 731 mujeres), totalizando 17.847 internos atendidos (16.310 hombres – 1.537 mujeres). De este total de estudiantes, un 85,31% (15.225 internos) finalizó el año escolar y un 14,69% (2.622 estudiantes) abandonó sus estudios durante ese año.

Del total de internos que finalizó el año escolar en 2012 (15.225) el 8,7% corresponde a mujeres (1.332), mientras que el resto a varones (13.893). Esta proporción por sexo es similar a la que se da en el total de la población recluida, por lo que es posible inferir similares condiciones de acceso a esta prestación. Respecto del nivel educacional, se advierten cifras similares de matriculados. Del total que finalizó estudios (15.225), 7.031 personas (un 46,2%) lo hicieron cursando educación básica; en tanto que 8.194 (un 53,8%) lo hicieron en educación media.

Además, 1.105 internos de todo el país, rindieron la prueba de selección universitaria para el proceso de ingreso a las universidades 2012, de los cuales 9,1 % correspondieron a mujeres y el 90,9% a varones. Cabe señalar que, tal como se ha indicado, en 2012 15.225 internos culminaron su año escolar, en tanto que el 2010 esa cifra fue de 11.731 internos.

Actualización del convenio de colaboración entre el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educación En noviembre de 2013 se actualizó el convenio entre el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educación que fue firmado en 1978. Este nuevo acuerdo incorporó las orientaciones de la Ley General de Educación (LGE) y los aportes de las reformas del sistema penal y penitenciario. Además, mantiene la coordinación intersectorial a través de una comisión nacional y sus respectivas comisiones regionales.

Aporte del Ministerio de Educación El Ministerio de Educación apoya el trabajo al interior de los establecimientos penitenciarios a través de los sostenedores (el 75% son municipales), y también entregando material educativo, capacitación y organizando encuentros sectoriales con profesores que laboran en las unidades carcelarias. Se financió el mejoramiento de la infraestructura de 13 escuelas y liceos a nivel nacional. Cada proyecto demandó una inversión de 50 millones de pesos.

Fomento de la salud El Ministerio de Justicia firmó en 2012 un convenio de colaboración con el Ministerio de Salud para fortalecer el trabajo sanitario con la población privada de libertad, lo que permite reforzar la atención primaria, secundaria y terciaria con los internos. El convenio implica desarrollar actividades preventivas y de atención para toda la población del sistema penitenciario a nivel de salud física y mental, enfatizando la coordinación permanente entre ambas secretarías de Estado. A continuación se destacan las siguientes iniciativas que implican el trabajo conjunto entre Salud y Justicia:

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Comisión Nacional de Psiquiatría Forense

El 5 de diciembre de 2012 se creó la Comisión Nacional de Psiquiatría Forense entre el Ministerio de Salud y Ministerio de Justicia, con la participación de instituciones del sistema penal (Excma. Corte Suprema, Ministerio Público, Defensoría Penal Pública, Gendarmería de Chile, Servicio Médico

Legal), de los Servicios de Salud y de instancias gremiales (Colegio Médico y Colegio de Abogados). Esta Comisión, tiene como objetivo conocer la situación de los imputados y condenados de los que se sospeche puedan tener algún trastorno de salud mental y que requieran ser peritados para determinar su imputabilidad penal o no. Además, debe conocer la aplicación de medidas de seguridad y la implementación de infraestructura disponible para ello. A la fecha se encuentra ya elaborado el modelo de psiquiatría forense del sistema penal que contempla a condenados atendidos en Unidades de Psiquiatría Forense Transitoria (UPFT)29, a personas imputadas atendidas en Unidades de Evaluación de Personas Imputadas (UEPI) y las sentenciadas a medidas de seguridad. Simultáneamente, la Comisión de Psiquiatría Forense facilita la instalación de un software de administración y gestión de camas forenses centralizadas en algunos Juzgados de Garantía del Centro de Justicia, como plan piloto, en la perspectiva de ampliar progresivamente dicho programa en todo el país. Esta iniciativa implica la instalación material del equipamiento y la capacitación de los operadores.

29 Las UPFT de Arica y Valparaíso se encuentran próximas a entrar en funcionamiento. La UPFT del Complejo Penitenciario Femenino de Santiago (CPF) debe iniciar proceso de licitación de diseño y posterior construcción, esperando estar habilitada y en funcionamiento el segundo semestre de 2014.

La Comisión actualmente apoya la realización de una investigación de salud mental que tiene soporte financiero de la Comunidad Europea en coordinación con la Universidad de Chile. Tiene como objetivo analizar la prevalencia de alteraciones y trastornos de salud mental de las personas privadas de libertad, que se encuentran imputadas o condenas en el sistema penitenciario chileno. Este estudio se puede transformar en un gran insumo para el trabajo que realiza la Comisión de Psiquiatría Forense30.

Plan de trabajo bianual 2013-2014 en promoción de salud sexual, prevención y no discriminación de VIH/SIDA

El Ministerio de Justicia en coordinación con el Ministerio de Salud elaboró el plan de trabajo bianual 2013-2014 en promoción de salud sexual, prevención y no discriminación de VIH/Sida para la población privada de libertad. Este considera difusión y capacitación para funcionarios penitenciarios, coordinación entre Salud y Servicio Penitenciario, entrega de preservativos y evaluación del trabajo preventivo, entre otras acciones.

En el contexto del convenio de colaboración entre los ministerios de Salud y Justicia se supervisará este importante trabajo entre ambas carteras, lo que permitirá normalizar la situación de las unidades de salud al interior de los recintos penitenciarios. El Ministerio de Justicia, en coordinación permanente con el Ministerio de Salud, revisará aspectos administrativos, técnicos y programáticos del área sanitaria de sistema penitenciario para desarrollar otras áreas del trabajo como la tele-medicina, la situación de la salud de los funcionarios penitenciarios, los sistemas de registros y estadísticos, la atención primaria y un plan de salud mental para la población del sistema cerrado.

El trabajo elaborado permitirá implementar, en forma más eficaz y coordinada, el trabajo entre los ministerios involucrados, lo que consolidará el convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Salud. El plan involucra trabajar con la población imputada y condenada del sistema penitenciario.

Diagnóstico de dispositivos de salud en establecimiento penitenciarios y elaboración de un informe de brechas para el logro de su autorización sanitaria

Gendarmería de Chile incorporó, dentro del Convenio de Desempeño Colectivo 2013 de los equipos regionales, la necesidad de diagnosticar los dispositivos de salud al interior de las unidades penales de todo el país, en la perspectiva de lograr la autorización sanitaria para facilitar las atenciones y el apoyo de los servicios de salud. Esta meta se orienta a obtener un diagnóstico que permita conocer cuál es la brecha existente entre la situación actual de los dispositivos de salud de las unidades penales y lo establecido en las normas técnicas vigentes, para la autorización sanitaria elaborada por el Ministerio de Salud. 30 Estudio similar se realizó en 2012 para población juvenil privada de libertad. También en la Universidad de Chile realizó un estudio en 2007 para población adulta.

9. La consideración de grupos especiales

n sistema penitenciario eficiente, capaz de desarrollar políticas y programas eficaces, no puede tratar a toda la población penal de la misma manera. Conocer la población penal, sus características y necesidades específicas, lleva necesariamente a la conclusión de que las políticas y programas deben considerar los distintos grupos de población. Por ello deben adoptarse medidas especiales, diferenciadas y eficaces para distintos grupos que se encuentran en nuestros establecimientos penales, como las mujeres, los condenados como adolescentes, los indígenas y los extranjeros.

Política Penitenciaria con enfoque de género La prisión constituye para la mujer un espacio discriminador y opresivo, particularmente por el significado que asume el encierro para ellas, ya que esta experiencia es doblemente estigmatizadora y dolorosa dado el rol que la sociedad le ha asignado. El Estado de Chile ha asumido como una tarea prioritaria - junto con la ratificación de la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres”- la construcción de una convivencia social que permita erradicar todas las formas de violación de los derechos humanos. Dentro de éstas se incluyen la discriminación y la violencia de género y los tratos

degradantes hacia la mujer, lo que implica adoptar programas para modificar los patrones socioculturales de conducta y contrarrestar todo tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitiman o exacerban la violencia contra ésta. Considerando que la privación de libertad de las mujeres constituye una experiencia especialmente difícil para ellas, el Ministerio de Justicia ha decidido llevar a cabo una serie de acciones que buscan mejorar las condiciones de vida de las internas privadas de libertad y favorecer su reinserción social. Dentro de estas acciones se destacan:

La implementación en el Centro Penitenciario Femenino (CPF) de Santiago del Programa de Competencias Sociales para Mujeres, el que busca incorporar aquellas necesidades específicas que relevan la relación entre lo femenino y lo delictual, a fin de identificar las necesidades criminógenas específicas de las mujeres que requieren ser abordadas de manera diferencial. Con ello se pretende consolidar procesos de reinserción de aquellas internas a las que se les ha negado con anterioridad el acceso a algún beneficio intrapenitenciario.

y la modernización de instalaciones eléctricas. Con una inversión de US$ 4 millones, tiene una capacidad de 768 plazas para mujeres.

La creación de una mesa de Políticas Penitenciarias con Enfoque de Género, convocada por el Ministerio de Justicia y en donde participan distintos organismos públicos y privados, cuyo objetivo es analizar cómo imprimir la orientación del enfoque de género a las políticas penitenciarias, con modificaciones reglamentarias y legislativas que es necesario implementar en el corto tiempo y que pueden impactar en la vida de las mujeres dentro de las unidades penales, así como mejoras en la gestión para la reinserción de las internas privadas de libertad.

Construcción de una Unidad Psiquiátrica Forense Transitoria (UPFT) en el CPF Santiago: corresponde a la construcción de la primera unidad especializada en psiquiatría forense en lo penal para mujeres, con recintos adecuados dentro del centro penitenciario donde se realiza la labor de evaluación y atención psiquiátrica para personas privadas de libertad sobre las que recaiga sospecha fundada de enajenación mental. Se espera entregar la obra terminada en 2014 con una inversión cercana a los US$ 2 millones.

Producto de esta mesa, en octubre de 2013 se firmó la Guía de Indicadores para medir las Condiciones Carcelarias de las Mujeres Privadas de Libertad, que permitirá evaluar, de manera periódica, la política penitenciaria enfocada en la mujer en áreas tales como presupuesto, infraestructura, salud, trabajo, capacitación, educación, programas específicos para la mujer, y régimen disciplinario, entre otras.

Creación del Centro de Educación y Trabajo (CET) de Santiago para mujeres, Talita Kum: es el primer Centro de Educación y Trabajo semi abierto exclusivamente para mujeres, tiene una capacidad de 34 plazas, con una inversión de $290 millones en obras civiles, ya en funcionamiento desde diciembre del 2012.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Teniendo presente la necesidad de contar con una infraestructura acorde a estándares internacionales para las mujeres privadas de libertad, que otorgue condiciones mínimas para su desarrollo y reinserción, se han desarrollado las siguientes obras de infraestructura: Remodelación de la Cárcel de San Miguel: se contempló su reconversión a un establecimiento penal exclusivamente para mujeres, principalmente imputadas, con la finalidad de constituirse en un moderno centro penitenciario que permita descongestionar el CPF de Santiago. Esta reconversión comprendió la remodelación en áreas de celdas colectivas y celdas especiales, el mejoramiento de las instalaciones sanitarias, la habilitación de escaleras de emergencia para todas las torres

Construcción del nuevo CPF de Arica: corresponde a la construcción de un nuevo recinto cuya ejecución comienza en 2014 y finaliza en 2015 con una inversión de US$ 26 millones y que incorporará 384 plazas exclusivas para mujeres, descongestionando la población penal que actualmente se encuentra en el Complejo Penitenciario de Acha.

El 4 y 5 de abril de 2013, nuestro país fue anfitrión de la XVIII Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB). En la oportunidad, los ministros suscribieron el Programa Modelo de Género en Contexto de Privación de Libertad para Iberoamérica y se comprometieron a observar un estándar común de intervención

para las mujeres privadas de libertad, a fin de lograr una variación en sus condiciones de vida, un avance sustantivo en el respeto y promoción de los derechos humanos y la aplicación de una perspectiva de género para las políticas públicas.

La población indígena El Ministerio de Justicia ha impulsado distintas acciones tendientes a coordinar, apoyar y reforzar las políticas institucionales de los servicios del sector Justicia, con el fin de ir incorporando en ellas, de manera paulatina, la pertinencia cultural que los órganos públicos están llamados a contemplar, a partir de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en septiembre de 2009, y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2007, a la que Chile también ha adherido. Al constituir el Convenio 169 de la OIT un instrumento legal de carácter obligatorio para aquellos países que lo han ratificado, su entrada en vigencia conlleva como tarea la necesaria y progresiva armonización de la normativa legal y reglamentaria de los servicios públicos que brindan prestaciones a miembros de pueblos originarios31. En lo referente a Gendarmería de Chile, se pueden señalar las siguientes acciones en el período 2010-2013:

Capacitación a funcionarios de unidades penales en materias de interculturalidad y cosmovisión indígena. Facilitación para el desarrollo de expresiones según identidad social y cultural: celebración del año nuevo en unidades penales del norte de Chile con población indígena según sus costumbres y, en especial, en la Región de La Araucanía, del ceremonial del año nuevo del pueblo mapuche –Ñgellipun- el 26 de junio de cada año, con flexibilización de horario de encierro, desencierro e ingreso de visitas para participación en la ritualidad. Incorporación en 2013 -como meta interna de la Institución penitenciaria- de la caracterización de esta población para identificar algunas variables relevantes y comparar sus resultados respecto del total de la población penal y así definir políticas institucionales con pertinencia cultural. Con la adopción de esta meta se recogen las recomendaciones formuladas por organismos internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas (UNPFII) de la ONU, que orientan al fortalecimiento de las capacidades de los Estados en la generación, análisis y difusión de información pertinente, para avanzar en el diseño, aplicación y evaluación de políticas para la realización de sus derechos.

31 La Ley Indígena N° 19.253, reconoce nueve pueblos originarios: Aymara, Rapa Nui, Quechua, Mapuche, Atacameño o Licanantay, Coyas, Kawésqar, Yagán y Diaguita.

La población extranjera La población penal suele presentar características de alta vulnerabilidad social, las que se multiplican tratándose de reclusos extranjeros. Este grupo de población suele recibir pocas visitas en las unidades penales, con escasa interacción con el resto de los reclusos y se torna muy difícil realizar procesos de reinserción adecuados, ya que al término de su condena deberán volver a sus respectivos países. Por lo anterior, el Ministerio de Justicia ha emprendido el desarrollo de una serie de medidas que favorezcan su reinserción. Al 31 de diciembre de 2012 se encontraban en nuestras cárceles 1.439 internos extranjeros, distribuidos de la siguiente forma según nacionalidad32 :

BOLIVIANA PERUANA ARGENTINA COLOMBIANA PARAGUAYA BRASILERA OTRA

625

410

157

Entre las principales medidas se puede señalar las siguientes:

Dictación de la Ley N° 20.588 de 2012 sobre conmutación de penas. Como ya se señaló acerca de las medidas para un uso racional de la privación de libertad, la ley sobre conmutación de penas, que entró en vigencia el 1 de junio de 2012, tuvo como objetivo otorgar un indulto conmutativo general a quienes cumplieran determinadas condiciones, a fin de disminuir el hacinamiento carcelario y mejorar las condiciones de habitabilidad en los recintos penitenciarios, brindando un trato más digno y humanitario a quienes cumplen penas privativas o restrictivas de libertad.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Esta ley contempló -junto a otras categorías de personas que cumplen condenas- a los extranjeros debido a la situación de vulnerabilidad que enfrentan al estar lejos de su entorno social y familiar, lo que, como hemos señalado, influye en sus posibilidades de reinserción en Chile y porque de esta manera se anticipaba a la aplicación de normas de carácter administrativas a ser ejecutadas al término del cumplimiento de sus penas, como son las referidas a la expulsión administrativa de nuestro país. Para que un extranjero pudiera acogerse a esta ley, se debía contar con la expresa voluntad del beneficiado. Se debía elevar una solicitud para acogerse a este mecanismo

32 Datos de Gendarmería de Chile.

116

14 89

y beneficiaba sólo a cierto tipo de condenados, que hubiesen cumplido parte significativa de sus condenas, cuya liberación reunía condiciones que no implicaran un compromiso para la seguridad pública, por ejemplo, no haber sido condenado por delitos graves. En virtud de este mecanismo, podían regresar a sus propios países pero quedándoles absolutamente prohibido el reingreso a Chile por un período de diez años contados desde su salida del territorio nacional. Gracias a esta iniciativa se vieron favorecidos 772 reclusos extranjeros, los que fueron llevados a la frontera a través de operativos de alta complejidad, lo que implicó trasladar a grupos importantes de personas a sus respectivos países. Por ejemplo, se debió llevar hasta la respectiva frontera a 441 bolivianos y 259 peruanos.

Firma del Tratado sobre Traslado de Personas Condenadas entre la República de Chile y la República del Perú, de noviembre de 2010, promulgado en 2012. El traslado de personas condenadas entre los países, es una herramienta fundamental de la cooperación jurídica internacional en materia penal, que enlaza estrechamente el derecho internacional con aquellos postulados que emergen de diversos tratados sobre derechos humanos, como la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

A través de este instrumento se logra contribuir a que, aquellos privados de libertad por condenas (o medidas de seguridad en algunos casos), que cumplen en el extranjero, puedan seguir cumpliendo sus condenas, pero en sus países de origen. Para concretar el traslado del condenado es necesario que se cumpla con el principio del triple consentimiento, esto es, que previamente, deben dar su aquiescencia, el Estado donde se cumple la condena, el Estado al cual pretende volver el condenado, y por supuesto, se requiere la voluntad de este último. Es así como ya en el año 1991, se inician entre los Gobiernos de Chile y de Perú, las negociaciones tendientes a celebrar un tratado que regulara la posibilidad de que las personas nacionales condenadas por el otro Estado, pudieran cumplir sus penas en el Estado de origen. El Tratado sobre Traslado de Personas Condenadas entre la República de Chile y la República del Perú, suscrito en la ciudad de Lima el 25 de noviembre de 2010, es el resultado de tal iniciativa y permite que los nacionales condenados

en cada uno de estos respectivos países, puedan cumplir sus sentencias en su medio social de origen. En Chile, el Tratado fue promulgado mediante Decreto Nº 80 de fecha 14 de junio de 2012 del Ministerio de Relaciones Exteriores y se encuentra vigente internacionalmente a partir del 14 de julio de 2012. La importancia de este hito radica en que la población peruana atendida por Gendarmería de Chile es la segunda en términos numéricos en relación al universo total de extranjeros que se encuentran en unidades penales chilenas. Dicha población alcanzaba al 31 de diciembre de 2012, a 410 personas, lo que representa el 28,5 % del universo total de extranjeros, que a esa fecha correspondía a 1.439 personas. En la actualidad, ya se encuentra en trámite la solicitud de traslado de un nacional peruano condenado por tribunales de justicia chilenos, que ha solicitado acogerse al nuevo tratado, para regresar a Perú a cumplir el saldo de la pena que aún tiene pendiente

Los jóvenes Los jóvenes menores de 18 años se rigen por un sistema especializado de responsabilidad penal adolescente -consagrado en la Ley N° 20.084- así, quienes hayan sido condenados en virtud de esta ley, pero durante el desarrollo de una sanción privativa de libertad hayan superado la mayoría de edad, pueden cumplirla en dependencias de Gendarmería de Chile, específicamente, en secciones juveniles. Si bien se trata de un grupo reducido, que no supera las 300 personas a lo largo de todo el país, es una población que requiere de una consideración especial, ya sea porque sus delitos fueron cometidos durante la adolescencia y también porque la responsabilidad penal juvenil exige que las sanciones cumplan unos fines específicos, esto es, la responsabilización de los jóvenes por los delitos que cometen y su plena reintegración social. El cumplimiento de los fines de las penas para infractores juveniles se ha visto dificultado porque los recintos destinados a albergar a los jóvenes condenados -centros y secciones juveniles- no cuentan con condiciones básicas para una adecuada intervención y menoscaban la dignidad de los jóvenes, comprometiendo su salud física y mental. Atendido lo anterior, en 2012 el Ministerio de Justicia elaboró el Plan de 11 Medidas para la Reinserción Juvenil, que se agrupan en ejes temáticos que buscan otorgar dignidad, seguridad y mejoramiento de la habitabilidad de los espacios en los que los jóvenes se encuentran cumpliendo su sanción, fijando un estándar de calidad respecto de la intervención de salud, capacitación laboral, educación y especialización de los funcionarios.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Las secciones juveniles de Gendarmería de Chile, han conllevado el desafío de proporcionar un trato distintivo a esta población penal, porque que si bien es una población reducida en comparación con la población adulta, los requerimientos existentes son altísimos en cuanto al tipo de intervención que se señala en la ley, ya que expresamente se establece la realización de un programa de reinserción social, que otorgue a los jóvenes condenados los elementos fundamentales para el desarrollo de un cambio conductual.

Una de las medidas significativamente importante para el 2012, fue establecer la implementación al interior de todas las secciones juveniles del país, de programas de intervención especializada para su población, desarrollando una nueva estrategia orientada a generar cambios en los jóvenes, estableciendo vínculos con la sociedad civil. Para lograr lo anterior, se realizaron diversos procesos licitatorios que permitieron generar la oferta especializada en esta materia. Durante el 2012, se focalizaron esfuerzos en términos presupuestarios que permitieron mejorar y construir espacios dignos de atención e intervención psicosocial, mejorar los servicios higiénicos, mejorar las condiciones de seguridad en la que se encuentran los jóvenes, contratar servicios especializados de intervención, otorgando una oferta programática acorde a las necesidades individuales de atención que cada joven requiere; además, se ha podido mejorar los espacios de trabajo de los equipos técnicos, salas de uso múltiple, oficinas de atención individual, mejorando en definitiva, las condiciones de vida y de habitabilidad. Para el 2013, nuevamente se contempló la implementación de programas de intervención especializada, encontrándose ya efectuados todos los proyectos en las respectivas secciones juveniles. En lo que dice relación con el seguimiento del Plan de 11 Medidas para la Reinserción Juvenil, en el 2013, se establecieron nuevas ponderaciones de metas, indicadores y verificadores, que darán cuenta de una medición completa de cada una de las acciones definidas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los jóvenes que cumplen una sanción en las secciones juveniles administradas por Gendarmería de Chile. Con la finalidad de transparentar la gestión pública en esta materia, toda esta información referida al seguimiento de la implementación de este plan se encuentra a disposición de la ciudadanía, mediante su publicación en el sitio web del Ministerio de Justicia.

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Política penitenciaria en el contexto de derechos humanos

El profesor Andrew Coyle CMG, consejero de prisiones de Naciones Unidas, la Ministra de Justicia, Patricia Pérez Goldberg, la Baronesa Vivien Stern, Senior Research Fellow del Centro de Estudios Penitenciarios (ICPS) del King College de Londres y el embajador del Reino Unido en Chile, Jon Benjamin, encabezaron la inauguración del Seminario Internacional “Derechos Humanos, Privados de Libertad y Función Penitenciaria”. | 22 de octubre de 2012.

ctualmente, en materia de justicia y derechos Humanos, se están dando pasos sustantivos para instaurar en Chile una verdadera cultura de protección y fomento de la vida, la dignidad y los derechos de las personas, en todo tiempo, lugar y circunstancia. Para ello, se ha enviado al Congreso un proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Derechos Humanos, que será parte del nuevo Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Los derechos humanos corresponden a libertades fundamentales para la existencia humana. Son derechos intrínsecos de toda persona por el mero hecho de

pertenecer al género humano y están fundados en el respeto a la dignidad y al valor del ser humano. No se trata de privilegios o prebendas concedidas por gracia de un dirigente o un gobierno. Tampoco pueden ser suspendidos por un poder arbitrario. No pueden ser denegados ni retirados por el hecho de que una persona haya cometido un delito o infringido una ley, según lo prescrito por las Naciones Unidas. Por lo anterior, se procedió a la creación en el 2012 de la nueva Unidad de Protección de Derechos Humanos al interior de Gendarmería de Chile, que tiene entre sus funciones las siguientes:

Articular a nivel nacional un sistema eficaz de defensa de los derechos humanos de las personas condenadas y sujetas a prisión preventiva, como asimismo promover la construcción de una cultura que reconozca y promueva el respeto y protección de los derechos y garantías de estas personas. Coordinar y asesorar a las Subdirecciones, Direcciones Regionales, Escuela de Gendarmería y los Departamentos de la Institución, en el desarrollo e implementación de programas y planes orientados a fomentar el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos al interior de Gendarmería de Chile. Desarrollar un plan anual de capacitación que promueva una cultura coherente y sistemática de respeto, protección y garantías de los derechos humanos. Colaborar y coordinar la entrega de información para la elaboración de informes relativos a la materia, solicitados por organismos, tanto nacionales como internacionales encargados de observar su cumplimiento.

Balance y desafíos de la Nueva Política Penitenciaria

Monitorear y guiar la implementación de recomendaciones en materia de derechos humanos de las personas bajo custodia y control de Gendarmería de Chile.

33 Conferencia de Ministros de Justicia Iberoamericanos.

Preparar un informe anual de cumplimiento de los planes y programas orientados a la protección de derechos y garantías, hacer recomendaciones y observar su implementación. Coordinar con organismos relacionados con el tema, la ejecución de actividades que promuevan y entregue herramientas en la promoción de los derechos y garantías y en desarrollar una cultura de respeto entre si.

Producto de lo anterior, y en el marco de la gestión de esta Unidad, se han desarrollado las siguientes acciones: Formación de 201 monitores de Gendarmería y realización de un diplomado para 30 oficiales, destinado a dar a conocer los derechos humanos, transmitir la cultura del respeto de éstos y sensibilizar sobre su promoción en el ámbito penitenciario. Elaboración de un manual de derechos humanos en el contexto penitenciario chileno, trabajado a partir del manual del criminólogo Andrew Coyle, quien ya en 2012 realizó una capacitación a funcionarios de Gendarmería de Chile, en su Escuela de Formación. Este documento será la base de la capacitación que se entregará a

los monitores locales, señalado anteriormente. Se espera que este manual sea validado por el Ministerio de Justicia, por el King´s College of London y por la COMJIB33. Vigencia para el 2013, de una meta de incentivo colectivo para Gendarmería de Chile, consistente en levantar un diagnóstico nacional de la cantidad de celdas de aislamiento y la elaboración de un plan de mejoramiento para racionalizar su uso (por ejemplo, convertir estas celdas en venusterios). Junto con lo anterior, se estableció en mayo de 2013 una nueva regulación de las sanciones de aislamiento e internación en celda solitaria, consagrando los principios de racionalidad y excepcionalidad de este mecanismo, pues tratándose de las sanciones más graves contempladas en nuestro ordenamiento jurídico, deben aplicarse únicamente cuando no exista otra manera menos gravosa para conseguir el objetivo buscado y velar porque la duración de ellas no se extienda más allá del tiempo estrictamente necesario.

Estas acciones han permitido racionalizar sustancialmente la aplicación de esta sanción, que, como se ha señalado, es la más severa contemplada en el ordenamiento jurídico. Así, si hasta diciembre de 2012 el 80% de las sanciones aplicadas a las personas privadas de libertad la constituía precisamente la internación en una celda de aislamiento, con la nueva regulación su incidencia dentro de todas las sanciones aplicables disminuyó a un 28%. Finalmente, en este contexto, se debe relevar el Programa de Defensa Penitenciaria de la Defensoría Penal Pública, que -considerado sólo con carácter piloto hasta el 2012pero ahora ya establecido propiamente como programa, busca resguardar los intereses, garantías y derechos de las personas que cumplen condena en unidades penales34, mediante la realización de actuaciones judiciales y extrajudiciales, además de charlas, videos, afiches y cartillas de difusión de los derechos de las personas privadas de libertad, todo ello ejecutado por defensores dedicados exclusivamente al ámbito penitenciario.

34 El programa de Defensa Penitenciaria presta servicios a los internos de las unidades penales de La Serena; Ovalle; Combarbalá; Illapel; Colina I; Colina II; Unidad Especial de Alta Seguridad; Centro Penitenciario Femenino; Puente Alto; Talagante; San Miguel; Biobío; Concepción; CET Concepción (Punta Parra).

PARA SEGUIR AVANZANDO Los ejes explicados anteriormente dan cuenta del contenido de una verdadera política penitenciaria ya iniciada en nuestro país. Como toda política pública, debe estar basada en la evidencia, en la experiencia internacional y por cierto, en la de nuestro país. También debe ser transparente, poniendo permanentemente a disposición del público, de expertos y de académicos su contenido, sus fines y sus resultados. Esto último es importante, pues todos estos ejes deben estar orientados al logro de objetivos, como lo son en este caso, mejorar las condiciones de habitabilidad, seguridad y dignidad, no sólo de nuestra población penal, sino también de los funcionarios a cargo de la gestión penitenciaria, a través de un sistema eficiente y racional en la condición de nuestras cárceles. Pero queremos también que ese sistema sea íntegro, y por ello, no basta solamente centrarnos en nuestras cárceles, pues debemos con igual esfuerzo y responsabilidad fortalecer un sistema alternativo a la privación de libertad y un sistema postpenitenciario que fomente la reinserción y contribuya a dejar de lado la estigmatización, la exclusión y los factores subyacentes a la conducta delictiva. Igualmente, se deben fortalecer aquellos aspectos que, sin ser inherentes al sistema penitenciario propiamente tal, inciden finalmente en él. Por ello, junto con haber presentado a inicios de este año un proyecto de ley tendiente a perfeccionar nuestro Código Procesal Penal, fomentando la coordinación y capacitación de los distintos actores, y reforzando derechos y facultades de las víctimas, actualmente nos encontramos elaborando el proyecto de un nuevo Código Penal para nuestro país, en el seno de una Comisión de Expertos convocada por el Ministerio de Justicia, para zanjar una deuda de modernizar nuestra normativa punitiva, que data de hace más de 130 años. Una deuda similar la constituye la consagración legal del régimen de ejecución, hoy sólo establecido a nivel reglamentario, y que en los próximos meses pretendemos afrontar, con la elaboración de un proyecto de ley de ejecución de penas. Sin embargo, nada de lo anterior se logra sin modernizar y fortalecer la propia Institución penitenciaria, con mayor cantidad de funcionarios, mejor preparados, más capacitados, dentro de un Servicio orgulloso de su misión, moderno y transparente, orientado al logro de objetivos, que permitan, en definitiva, implementar un sistema que contribuya a la seguridad pública del país.

Juan Ignacio Piña Rochefort Subsecretario de Justicia

diciembre de 2013

MINISTERIO DE JUSTICIA GOBIERNO DE CHILE

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