PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União DESPACHO Referência: 23480.020334/2012-91 Assunto:
Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação requerida Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES pelo
Senhor Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União,
1. O presente Despacho trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação - LAI, formulada pelo , em 07/12/2012, o qual requereu à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, doravante CAPES, do Ministério da Educação - MEC doravante Casa Civil, o que se segue: “Nos termos da Lei 12527/2011, solicito cópia eletrônica da PLANILHA com a lista completa e atual da avaliação QUALIS de periódicos e livros da Área Interdisciplinar. A mesma deve ser enviada contendo os dados desagregados, de modo a permitir a análise cada componente avaliado para o estabelecimento do conceito.”
Da Cronologia dos fatos
2. No dia 03/01/13, o Sistema de Informação ao Cidadão - SIC da CAPES respondeu que as informações solicitadas já se encontram, em formato PDF, na página da CAPES no endereço http://qualis.capes.gov.br/webqualis/principal.seam.
3. Na mesma data, o suplicante reitera seu pedido, em recurso de 1ª Instância. Reforça sua argumentação dizendo que “... Para que os dados estejam desagregados, o documento Não pode estar em PDF. Documentos PDF são gerados a partir de outros tipos de arquivos. No caso, a solicitação se refere claramente à planilha utilizada para gerar o PDF. Arquivos em formato PDF por serem imagens, não são adequados para importação, tratamento e análise de dados. A presente solicitação da informação em formato aberto está amparada no artigo 8, §3o, item II, da Lei 12527/2011.”
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União 4. Em 08/01/13, a requerida, em resposta ao recurso, informa que o “... Qualis-Periódico atualizado com dados de 2011 está em processo na área interdisciplinar e também a classificação de livros. O Qualis-Periódicos com dados até 2010 está disponível e público na página da Capes e, quanto aos livros, a área ainda não finalizou a classificação de 2010.”
5. Insatisfeito, o requerente interpôs recurso em 2ª Instância, na data de 08/01/13, sem acrescentar outras alegações. Informa ainda que não recebeu nenhum arquivo na resposta.
6. Na resposta em 14/01/13, a requerida informa que sua decisão ao publicar os documentos em formato .PDF advém da necessidade de preservar a credibilidade e a confiabilidade dos dados produzidos por suas 48 áreas de avaliação, afirmando que a divulgação é ampla e irrestrita à comunidade acadêmica e ao público em geral. Contudo, reitera que os documentos no formato citado são publicados como resultado das atividades realizadas pela Diretoria de Avaliação e atendem os preceitos estabelecidos pela Lei de Acesso à Informação.
7. Destarte, no mérito, julga que o “... legislador no inciso II do § 3º do art. 8º da LAI quando exara 'tais como planilhas e texto', oferece uma lista exemplificativa e não exaustiva. No caso, o arquivo em pdf disponibilizado pela CAPES atende plenamente o dispositivo em comento. Além disto, cabe-nos ressaltar que o arquivo gerado pelo sistema web da CAPES é aberto, não proprietário, e está em formato texto/pdf, podendo ser exportado para editores de texto, como Word ou notepad, não se tratando, portanto, de imagem.”
8. Entende ainda, que houve “... indicação da forma de acesso à informação amparada, na LAI, pelo inciso I do art. 7º, pela alínea 'a' do inciso I do art. 9º e pelo §3º do art. 11, já que as informações necessárias para se alcançar sucesso na consulta à página são claras e diretas.”
9. Por fim, quanto ao pedido de envio da lista Qualis da área Interdisciplinar, justifica que “... o §6º do art. 11 preconiza que 'caso a informação solicitada esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal, serão informados ao requerente, por escrito, o lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou reproduzir a referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais procedimentos”. Por derradeiro, crê não ser este o caso do suplicante.
10. Inconformado, o recorrente interpôs recurso a esta Controladoria na data de 18/01/13, alegando que a resposta da requerida não corresponde ao solicitado, e acrescenta que apenas existiu
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União a indicação de onde estaria dispostas as informações no site. Contudo, informa que existe apenas um arquivo com extensão .PDF, onde os dados estão agregados. Aponta que a informação sobre o formato de arquivo .PDF ser aberto “... é uma inverdade, uma vez que o mesmo dificulta a exportação de dados e o processamento automatizado dos mesmos por máquina. Todo PDF é um documento de imagem gerado a partir de um outro arquivo, no caso de uma planilha. A definição de dados abertos pode ser vista no site da W3C (http://www.w3c.br/divulgacao/pdf/dados-abertosgovernamentais.pdf). Ela é de amplo conhecimento do governo e, em especial, da INDA.”
11. Em supedâneo aos seus argumentos, o suplicante afirma que “... o documento indicado não inclui os elementos que compõem a avaliação, objeto principal na solicitação. Trata-se de um dado não sigiloso fundamental para que a comunidade acadêmica possa realizar escrutínio do processo de avaliação, devendo por isso ser desvelado.” É o relatório,
Análise
12. Registre-se que o Recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva, no dia 18/01/2013, dado que a decisão do Recurso de 2ª Instância foi expedida no dia 14/01/2013. O Recurso foi recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2012, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7724/2012, in verbis: Lei nº 12.527/2012 Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: (...) § 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias. Decreto nº 7724/2012 Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias,
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso.
13. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-se que não consta da resposta que a autoridade que proferiu a decisão denegatória, em primeira instância, era a hierarquicamente superior à que adotou a decisão, assim como também não consta que a autoridade que proferiu a decisão denegatória, em segunda instância, foi o dirigente máximo do Órgão/entidade.
14. Preliminarmente, convergimos no entendimento formulado pela requerida quanto a existência da informação no banco de dados do Portal. Além disso, é possível visualizar que o administrador do Portal detenha recursos para a extração de dados e/ou estruturação dos mesmos. Ocorre que é impossível ao suplicante dimensionar o esforço necessário para que a informação solicitada seja fornecida com a segurança e concisão adequadas para evitar interpretações equivocadas.
15. Conquanto o disposto no inciso III, do parágrafo 3º, do artigo 8º da Lei nº 12.527/11, determine que o Órgão deva, promovendo a transparência ativa, fornecer em seu sítio eletrônico a possibilidade de “acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina”, não deve fazê-lo levianamente.
16. É por esta razão, que a interpretação do comando legal acima citado deve ser restritiva, sob pena de responsabilidade do agente que forneceu a informação, conforme insculpido no inciso I, do artigo 32 da LAI.
17. Destarte, depreende-se da interpretação do artigo 13 da LAI, que explicitamente determina que se oferte a consulta de cópia, com certificação de que esta confere com o original, quando a informação estiver contida em documento cuja manipulação possa prejudicar sua integridade. De acordo com a definição legal, integridade é a qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino.
18. Passando à análise do mérito, o pleito informativo, se atendido na forma prescrita pela requerida, necessariamente conduzirá o requerente a uma intervenção manual, se quiser extrair e analisar dados.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União 19. O arquivo objeto da requisição contem 3.650 páginas e, utilizando-se o programa EXCEL, o tratamento será página a página, com o uso da ferramenta “texto para colunas”. Este método prescreve delimitar formatos com o uso de caracteres específicos, selecionando intervalos de dados e a utilização de um “Assistente para Conversão de Texto em Colunas”, marcações em caixas de seleção e desmarcação as outras caixas de seleção em Delimitadores. Percebe-se, portanto, tratar-se de operação relativamente complexa e altamente trabalhosa.
20. Em que pese a existência de ferramentas na rede mundial de computadores que permitam a conversão de arquivos com o formato .PDF em formato de dados abertos, cumpre lembrar que tais ferramentas não são acessíveis à grande maioria dos usuários.
21. A LAI tem o condão, justamente de adotar “... como regra geral o acesso pleno, imediato e gratuito às informações produzidas pela Administração Pública”, conforme a própria exposição de motivos ao Congresso Nacional explicita. Todavia, não podemos descuidar de fornecê-la adequadamente, na ansiedade de proporcionar a transparência a qualquer preço.
22. Existe uma relação de hipossuficiência entre os Órgãos da Administração Pública, in casu, a CAPES e o requerente. A LAI pretende mitigar o esforço do interessado na obtenção da informação, além de possibilitar a gravação de relatórios em formatos eletrônicos abertos e não proprietários, de modo a facilitar a análise das informações, conforme preconizado no Guia para Criação da Seção de Acesso à Informação nos Sítios Eletrônicos dos Órgãos e Entidades Federais, elaborado, conjuntamente, pela CGU, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Casa Civil e Secretaria de Comunicação da Presidência da República.
23. Para tanto, é preciso cuidar para que “... as informações estejam disponíveis em formato modificável e que o acesso a elas não dependa da aquisição de um software proprietário...”, evitando “... a divulgação de dados em formatos que limitam sua reutilização, como PDFs, imagens ou extensões de softwares caros ou pouco conhecidos. Dê preferência à publicação de dados nos formatos CSV, XML e JSON.”
24. Por derradeiro, alguns Órgãos da Administração Pública Federal, a exemplo do Ministério da Educação e da Secretaria do Tesouro Nacional, já cumprem o preconizado na “Guia”, disponibilizando em seus sítios eletrônicos na rede mundial de computadores, os arquivos em formato aberto, conforme podem ser consultados mediante os endereços http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-consultas/repasse-de-recursos-do-fundeb e http://www3.tesouro.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais_novosite.asp, respectivamente.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União 25. Quanto ao mérito em relação ao pedido de envio da lista Qualis da área Interdisciplinar, a justificativa da requerida não deve prosperar, pois a interpretação do preconizado no §6º do art. 11 da LAI remete-nos às situações em que a informação não sigilosa é completa e claramente disponibilizada, procedimento esse que, de fato, desoneraria a CAPES da obrigação de seu fornecimento direto.
26. O que o suplicante solicita em seu recurso é que o documento indicado inclua os elementos que compõem a avaliação e afirma trata-se de “.. um dado não sigiloso fundamental para que a comunidade acadêmica possa realizar escrutínio do processo de avaliação...”, com o que concordamos, pois está a pedir os elementos que compõem a avaliação, que entendemos como sendo os critérios utilizados para a classificação da referida lista.
27. Critério significa aquilo que serve de norma para julgamento ou apreciação, ou seja, um modelo para apreciar as coisas e/ou pessoas. Trata-se de uma pauta para orientar uma decisão. Assim, funda-se no princípio da publicidade, um dos galardões fundamentais e princípio da Administração Pública insculpido em nossa Magna Carta, a necessidade de tornar transparentes ao mundo jurídico tais critérios.
28. Ademais, a lista objeto do pedido de informação sujeita obras a uma classificação qualitativa, o que visivelmente influencia no direito de autores, influenciando o conceito adquirido no mundo acadêmico.
29. É oportuno dizer que o pedido de informação contribui para que a própria CAPES possa realizar o controle difuso de seus atos administrativos, visto que ao momento em que passa ao cidadão a corresponsabilidade de analisar os elementos relativos à classificação almejada, também amplia a transparência de suas atividades.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União Conclusão 30. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento e PROVIMENTO do recurso interposto, propondo-se a execução da decisão nos seguintes termos:
31.
Oficiar à CAPES para que:
a) promova o fornecimento da informação referente aos elementos que compõem a classificação da lista Qualis-Periódicos em formato de dados abertos passíveis de análise pelo requerente; e b) observe as regras e diretrizes para sítios na internet da Administração Pública Federal, constantes dos seguintes dispositivos: • Portaria nº 3, de 7 de maio de 2007: Institucionaliza o Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico (e-MAG) no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) • Portaria normativa nº 5, de 14 de julho de 2005: Institucionaliza os Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING), no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) • Resolução nº 7, de 29 de julho de 2002 da CEGE • Instrução Normativa Bases de Dados Oficiais • Instrução Normativa do Software Público
32.
Prazo para o cumprimento da decisão do item “a”: 10 dias.
33. Ademais, faz-se necessário ressaltar a ausência de informação referente à autoridade que tomou a decisão, conforme consta do parágrafo 13. Dessa forma, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento da CAPES que reavalie os fluxos internos para assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos da Lei de Acesso à Informação, em especial no que tange ao art. 21 do decreto 7.724/2012.
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Folha de Assinaturas Documento: DESPACHO nº 3958 de 15/05/2013 Referência: PROCESSO nº 23480.020334/2012-91 Assunto: Lei de Acesso a Informação
Signatário(s):
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO Ouvidor-Geral Assinado Digitalmente em 15/05/2013
Relação de Despachos:
Encaminhe-se ao Exmo. Sr. Ministro Chefe desta Controladoria-Geral da União, Dr. Jorge Hage Sobrinho, a fim de subsidiar e, acolhendo-se o presente Despacho, atribuir fundamento a sua decisão. JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO Ouvidor-Geral Assinado Digitalmente em 15/05/2013
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste documento é: 5b1d2818_8d01fb44f38e711