Presupuesto 2013, economía argentina y contexto internacional. 1. El presupuesto 2013 en números y porcentajes. Desde el punto de vista del gasto, el presupuesto para el año 2013 asciende a 628.629 millones de pesos. Esa cifra implica un crecimiento respecto del ejercicio anterior del orden del 16,3%. La composición económica de dicho gasto es la siguiente: 15,8% corresponde a gastos de consumo (pago de salarios, adquisición de bienes y servicios), 8,8% a rentas de la propiedad a pagar (intereses de deuda), 38,5% a prestaciones de la seguridad social (jubilaciones, pensiones y otras prestaciones), 25,7% a transferencias corrientes (subsidios, tanto a familias como a empresas y ONGs) y 11,3% a gastos de capital (inversión pública). El gráfico 1 muestra el comparativo entre los ejercicios 2012 y 2013 de esos componentes. Gráfico 1
Composición económica del gasto (en millones de pesos)
700.000 70.732
600.000 500.000 400.000
60.663
161.391
148.836
300.000
Gastos de capital Transferencias corrientes Prestaciones de la seguridad social
241.723 198.204
Rentas de la propiedad
200.000 100.000
44.845
55.310
88.105
99.473
2012
2013
Gastos de consumo
0
Como contrapartida, la estimación de los recursos tributarios (impuestos nacionales más contribuciones a la seguridad social) es de 822.073 millones de pesos, de los cuales 570.942 millones corresponden a la Administración Nacional, y el resto se coparticipa.
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Partiendo de esos 570.942 millones y sumando (a) ingresos no tributarios, (b) venta de bienes y servicios de la administración pública, (c) rentas de la propiedad a cobrar y (d) transferencias corrientes a recibir, por un total de 56.287,3 millones de pesos, se obtienen los 627.229,1 millones de recursos corrientes con los que contará la administración central para afrontar el gasto público en 2013. Luego, adicionando 1.987,5 millones en concepto de recursos de capital, se alcanzan los 629.217 millones de pesos de recursos totales. La tabla 1 muestra el detalle de los conceptos de recursos mencionados, comparando nuevamente entre 2012 y 2013.
Tabla 1 Recursos corrientes y de capital (en millones de pesos) Concepto Recursos corrientes Ingresos tributarios Contribuciones a la seguridad social Ingresos no tributarios Venta de bienes y servicios Rentas de la propiedad Transferencias corrientes Recursos de capital Total
2012 504.409 311.464
2013 627.229 384.955
152.426 9.974 2.017 27.964 564 2.025 506.435
185.987 14.096 2.564 38.902 726 1.988 629.217
La tabla 2 muestra los resultados para los ejercicios 2012 y 2013, expresados tanto en valores monetarios como en porcentajes del PBI.
Tabla 2 Resultados 2012 Concepto Total recursos (a) Total gastos primarios (b) Intereses (c) ‐ (b) Total gastos (c) Resultado primario (a) ‐ (b) Resultado financiero (a) ‐ (c)
millones de $
506.434,7 495.830,8 44.820,8 540.651,6 10.603,9 ‐34.216,9 ‐ 2 ‐
2013 % del PBI
23,41% 22,92% 2,07% 24,99% 0,49% ‐1,58%
millones de $
629.216,7 573.323,7 55.305,5 628.629,2 55.893,0 587,5
% del PBI
24,65% 22,46% 2,17% 24,63% 2,19% 0,02%
La diferencia entre los 628.629 millones de gasto y los 629.217 de recursos, otorga la estimación de un resultado financiero positivo de 587,5 millones de pesos. En cambio, se obtiene la estimación del resultado primario al realizar la misma cuenta pero tomando solamente el gasto primario (es decir, quitando el pago de intereses de deuda): 629.217 ‐ 573.324 = 55.893 millones de pesos. Además de la composición económica del gasto (es decir a qué tipo de bienes y servicios son destinados los fondos públicos y qué clase de transacciones se realiza con ellos, según su naturaleza económica), es posible analizar la finalidad de éste (social, de seguridad, administrativa, etc.). Así surge que del total del presupuesto 2013, el 63% se empleará en servicios sociales, el 16% en servicios económicos, el 9% en el pago de la deuda pública, el 6,4% en la administración gubernamental y el 5,6% en servicios de defensa y seguridad. Esta distribución evidencia rasgos estructurales que muy difícilmente pueden revertirse, dado que son el correlato una trayectoria de gasto a través de los ejercicios, donde el poder ejecutivo, como principal responsable de la elaboración del presupuesto, tiene muy poco margen para reasignar recursos. Las remuneraciones del personal, las prestaciones de la seguridad social, los gastos corrientes que se requieren para mantener operativos los sistemas administrativos, le otorgan rigidez al consumo público. Sin embargo en el caso de la Argentina es destacable la enorme porción de fondos que son asignados a los servicios sociales. Por un lado, atendiendo la educación, la salud, la cultura y la ciencia. Y por otro, con un sistema jubilatorio de gran cobertura y otros programas universales de prestaciones sociales, que revelan cómo el Estado cumple con una de sus principales funciones: la redistribución, tanto intergeneracional como entre los sectores sociales. El gráfico 2 muestra la finalidad del gasto para el año 2013, mientras los gráficos 2.1, 2.2, 2.3 y 2.4 detallan las partes correspondientes. Una tercera forma de partir el gasto público es por jurisdicción (es decir, por la unidad institucional que incurre en el gasto). El gráfico 3 muestra la distribución del gasto por jurisdicción para el año 2013.
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Gráfico 2
Presupuesto 2013 Finalidad del gasto Administración Servicios de gubernamental defensa y 6% Deuda pública seguridad 9% 6%
Servicios económicos 16%
Servicios sociales 63%
Gráfico 2.1
Administración Gubernamental Legislativa 1,67%
1,20%
6,92%
Judicial
8,06% 25,29%
36,55%
Dirección Superior Ejecutiva Relaciones Exteriores
11,38%
Relaciones Interiores
8,92%
Administración Fiscal Control de la Gestión Pública
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Gráfico 2.2
Servicios de Defensa y Seguridad 4,12% 8,61% 40,60%
Defensa Seguridad Interior Sistema Penal
46,67%
Inteligencia
Gráfico 2.3
Servicios Sociales 1,00% 2,59%
1,48% 2,15%
3,13%
6,32%
Salud Promoción y Asistencia Social
12,08%
Seguridad Social Educación y Cultura Ciencia y Técnica 71,25%
Trabajo Vivienda y Urbanismo Agua Potable y Alcantarillado
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Gráfico 2.4
Servicios Económicos 2,02%
Energía, Combustibles y Minería
2,57%
2,29% 4,07%
0,26%
Comunicaciones Transporte
42,18%
Econología y Medio Ambiente
40,39%
Agricultura
6,22%
Industria Comercio, Turismo y Otros Servicios Gráfico 3 0,54%
Presupuesto 2013
0,33%
Gasto por jurisdicción
1,13%
0,72% 0,58%
0,68%
5,71%
8,83%
4,12%
4,19% 0,64%
0,87% 4,11%
0,25% 1,11% 0,22%
8,41%
2,03%
9,08%
Poder Legislativo Nacional Poder Judicial de la Nación Ministerio Público Presidencia de la Nación Jefatura de Gabinete de la Nación
40,33%
5,48% 0,66%
Ministerio del Interior y Transporte Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
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2. El ejercicio anual como un eslabón en el proceso económico. El mero análisis del presupuesto, aún cotejándolo con los números de ejercicios anteriores, o a la luz de los datos de la ejecución presupuestaria, es insuficiente para comprender el alcance de las políticas públicas adoptadas. El enfoque que se propone en el presente apartado es tomar las estimaciones de gastos y recursos para el año entrante como un resultado natural o esperable del menú de decisiones de política económica tomadas por el Gobierno Nacional, e inscriptas en una nueva etapa de nuestra historia económica. Para esto en principio es necesario demostrar que existe una nueva etapa. Comúnmente se distinguen los siguientes períodos en la economía argentina moderna: el modelo agro‐exportador, desde finales del siglo XIX hasta la conclusión de la Primera Guerra; la sustitución de importaciones, desde entonces hasta el final de la Segunda Guerra; la industrialización incipiente, comprendiendo los dos primeros gobiernos peronistas y luego la etapa desarrollista, con el modelo de stop and go, hasta la etapa tardía (1966‐1973); y el neoliberal, desde 1976 hasta la crisis de 2001. Algunos de esos momentos guardan estrechas semejanzas con el semblante productivo actual. Sin embargo en esta última década, tanto condiciones externas como elementos locales configuraron un proceso inédito en la economía Argentina. Los indicadores macroeconómicos que sustentan tal afirmación son numerosos, pero se distinguen esencialmente cinco de vital importancia: 1. La tasa de crecimiento promedio entre 2003 a 2011 fue de 7,7%, incluyendo la fuerte desaceleración experimentada en 2009 producto de la crisis internacional. Este crecimiento sostenido es el de mayor magnitud de la historia argentina. 2. El saldo de la balanza comercial en el mismo período fue en promedio un 5,8% del PBI. 3. El stock total de deuda se mantiene en un 40% del PBI, habiendo alcanzado en marzo del año 2003 un pico de casi el 150%. Sin embargo la composición de la deuda en la actualidad es mucho más saludable que en el pasado, dado (a) porque gran parte de la misma es en pesos, (b) porque sólo un 13% está en manos de privados y (c) porque tiene una vida promedio mayor (antes 6,1 años, ahora 10,7). 4. La tasa de inversión alcanzó en 2001 su máximo histórico de 24,5% del PBI. 5. La tasa de desempleo descendió ininterrumpidamente desde 2003, y al primer trimestre de 2012 se ubicó en 7,2%. Con estos números como reflejo de lo ocurrido en el lapso de casi diez ejercicios consecutivos, bastaría para despejar todas las dudas de que estamos frente a una nueva etapa. Más si se los compara con los del período inmediato anterior, es decir, con la década del 90. La tabla 3 ilustra esta comparación. ‐ 7 ‐
Tabla 3 1991‐2002 vs. 2003‐2011 Indicador Tasa de crecimiento promedio Saldo comercial promedio (% PBI) Tasa de inversión promedio (% PBI) Evolución de tasa de desempleo
1991‐2002 2003‐2011 2,0% 7,7% ‐0,5% 5,8% 18,2% 20,8% De 7,5% a 21,5%. De 20,4% a 7,2%.
Sin embargo es posible hilar aún más fino en el análisis económico. Por ejemplo, la composición de las exportaciones da signos de una evolución muy positiva. La tabla 4 muestra los valores para los años 1991 y 2011.
Tabla 4 Composición de las exportaciones 1991 Rubro miles de USD % del total Productos primarios 3.301.214 27,6% Manufacturas de origen agropecuario 4.927.398 41,1% Manufacturas de origen industrial 2.983.452 24,9% Combustibles y energía 765.721 6,4% Total 11.977.785
2011 miles de USD
20.212.633 28.191.835 28.916.381 6.629.356 83.950.205
% del total
24,1% 33,6% 34,4% 7,9%
Además del gran salto que dieron las exportaciones en términos absolutos, es de trascendencia que la participación de las manufacturas de origen industrial haya trepado 10 puntos porcentuales. A menudo se sostiene que la Argentina crece impulsada por el alto precio de los commodities que coloca en el mercado internacional. Si bien es imposible negar que esta condición externa favorezca la consolidación de la economía local, queda claro a partir de los datos volcados, que en los últimos veinte años, tanto los productos primarios como las manufacturas de origen agropecuario cedieron participación en las exportaciones a las manufacturas de origen industrial y a los combustibles y energía, aún siendo beneficiados por los altos precios mencionados. Por otro lado, la industria metalmecánica también experimentó un fuerte incremento. Entre 1995 y 2002 dicho sector cayó en promedio un 10,5% anual, mientras que para el período 2003‐2011 el crecimiento del mismo fue en promedio del 13%.
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Por último, también el sector automotriz brinda contundente esbozo del cambio radical verificado entre la década del 90 y el modelo actual. Entre 1993 y 2002 el récord de producción fue de 457.000 unidades (1998). En promedio en esos años la industria automotriz cayó un 7,5% anual. En el año 2011 se produjeron 826.000 unidades, récord histórico. El promedio de crecimiento entre 2003 y 2011 para el sector fue de 21,6% anual. Tomando como punto de partida los indicadores macroeconómicos citados y su evolución estimada para los próximos años, pero en general la perspectiva de los rasgos del modelo económico iniciado en 2003, el Poder Ejecutivo diseña este presupuesto que, una vez más, prevé (a) expansión del gasto para seguir fomentando desde el estado la actividad económica, (b) inversión pública para afrontar obras que apuntalen el desarrollo económico tanto a nivel regional como nacional, (c) ejecución de programas de desarrollo social, vivienda y empleo, para que a través del sector público se genere un flujo redistributivo con los excedentes provenientes de los beneficios de sectores en auge, (d) gasto récord en educación, salud y ciencia, para contribuir al desarrollo a través del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, (e) política energética de autoabastecimiento, a través de la participación estatal en compañías del sector, orientando inversiones en exploración y explotación.
3. El contexto internacional de crisis y los nuevos desafíos de integración de la economía argentina. La principales economía del mundo están evidenciando una desaceleración en su ritmo de crecimiento. La consecuencia directa de esto es un estancamiento en las relaciones comerciales globales. La situación fiscal de varios países de la Eurozona empeoró sensiblemente desde 2008, y los paquetes de medidas que se tomaron para contrarrestar los efectos de la crisis, fueron en su mayoría contractivos. Todos estos países, desde lo más frágiles a los más sólidos, aplicaron recortes del gasto público. Las perspectivas de crecimiento de Brasil se vieron seriamente afectadas. Este es un factor a tener en cuenta, dado que nuestras exportaciones al país vecinos, desde su enfoque son importaciones. Y el nivel de importaciones de una economía está estrechamente ligado (alta elasticidad) al nivel del producto. La primera variable que se resiente cuando la actividad brasilera disminuye, son nuestras exportaciones, especialmente las del sector industrial, como autopartes. Con la caída del comercio global y el estancamiento de nuestro principal socio comercial, es preciso tomar políticas económicas drásticas. Muchos empresarios reclaman una devaluación para mejorar las condiciones de competitividad en los mercados externos. Esto implicaría una caída del salario en dólares de los trabajadores, lo que bajaría costos, y en definitiva permitiría ofrecer los productos en esos mercados a un mejor precio. Sin embargo redundaría a largo plazo en un perjuicio para el poder adquisitivo de los argentinos.
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Uno de los elementos que constituyó un freno a la penetración de la crisis internacional en nuestro país, fue haber contado por primera vez en la historia con un mercado interno fuerte, que continúa demandando productos y servicios en un contexto en que la demanda cede a nivel mundial. Por eso en este escenario el Gobierno Nacional evitará devaluaciones bruscas, como ocurriera en otras etapas, por ejemplo con el modelo de stop and go, para ir adecuando muy lentamente el tipo de cambio. Las restricciones a las importaciones seguirán firmes. No sólo se justifican por la intención de mantener la balanza comercial superavitaria. También evitan la colocación de excedentes de insumos de las principales economías, cuyas ventas bajaron y cuentan con sobrantes que pueden liquidar a bajísimos precios. Por último, la política en términos de deuda externa que el Gobierno mantuvo durante los últimos años, permite también transitar con mayor tranquilidad la coyuntura internacional crítica. Como ya se ha señalado, un alto porcentaje de la deuda contraída en moneda local, un plazo de vida de la misma más alto y una pequeña porción tomada por el Sector Privado, son factores que independizan a la economía argentina de las fluctuaciones espasmódicas que sacuden a un volátil sistema financiero internacional.
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