Seguridad Ciudadana y políticas de prevención local en América Latina by Martin Appiolaza

2 Estimados alcaldes (as), concejales (as), funcionarios municipales y comunidad en general:

Asociación Chilena de Municipalidades

La Asociación Chilena de Municipalidades tiene el agrado de poner a vuestra disposición el presente libro “Seguridad Ciudadana y Políticas de Prevención Local en América Latina”. Éste corresponde al segundo ejemplar de la “Colección Municipal de la ACHM” que hemos planificado para el año 2011.

Asociación Chilena de Municipalidades

9 789567 485246

SEGURIDAD CIUDADANA y políticas de prevención local en AMÉRICA LATINA

Atte. Jaime Pilowsky Greene Secretario Ejecutivo Asociación Chilena de Municipalidades

Quedan, entonces, cordialmente invitados a conocer y asignar la debida relevancia a este valioso material. La idea es que cada autoridad local pueda contar finalmente con la “Colección Municipal” completa, la que será publicada durante el transcurso del año 2011.

Dicha colección consta de diez libros, los cuales serán publicados por la ACHM y cuyas temáticas están inspiradas en contenidos y experiencias de vanguardia en Salud, Educación, Medio Ambiente y Seguridad Ciudadana, entre otros.

Colección Municipal

SEGURIDAD CIUDADANA y políticas de prevención local en AMÉRICA LATINA

Colección Municipal

SEGURIDAD CIUDADANA y políticas de prevención local en AMÉRICA LATINA

Colección Municipal Seguridad Ciudadana y Políticas de Prevención Local en América Latina Responsable Jaime Pilowsky G. Secretario Ejecutivo ACHM Edición Joselyn Manríquez A. Alejandra Lunecke R. Rosa María Olave Realización y Producción Rodrigo Barco S. Hernan Gacitúa C. Joselyn Manríquez A. Omar Morales M. Edgardo Vilches F. I.S.B.N.: 978-956-7485-24-6 Diseño, diagramación e Impresión: Gráfica LOM Santiago. Mayo, 2011.

| Índice | Prólogo de Claudio Arriagada Macaya

Prólogo de Sergio Echeverría García

Prólogo de Paula Miraglia

Prólogo de Franz Vanderschueren

Martín Appiolaza Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina: Descripción de tres casos

Marianna Olinger Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública e prevenção de violência no Brasil

Alejandra Lunecke, Carlos Guajardo García Política de Prevención del delito en Chile: Del Programa Comuna Segura- Compromiso 100, a los Planes Comunales de Seguridad Pública

111

Marianna Olinger O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro

127

Rosa María Olave, Juan Carlos Ruiz Impacto local de las redes de tráfico de drogas. La periferia de Santiago y la transformación del Capital Social

151

Alejandra Lunecke R. Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional

177

Dina Krauskopf Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad, enfocados en programas de violencia escolar en América Latina

195

Elkin Velásquez M., Alejandro Ramírez Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado: Apuntes para una metodología de análisis

231

Patricio Tudela Poblete La Evaluación de la Labor Policial Preventiva: Logros y aprendizajes recientes en Chile

243

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Corina Courtis, María Inés Pacecca, María Victoria Pita Migración y Seguridad en la Argentina. Construcciones Discursivas y Prácticas

295

Consideraciones finales

321

| Prólogo | PRÓLOGO La seguridad ciudadana se ha convertido en una de las principales preocupaciones de nuestra sociedad. Los municipios, entidades que aplican las políticas públicas y puerta de entrada de los ciudadanos al Estado, han tenido que asumir esta problemática, aportando recursos humanos, logísticos y financieros, especialmente en actividades de prevención e integración social. Sin embargo, los recursos son insuficientes y escasos atentando directamente sobre los programas municipales. El desafío es mayor, puesto que los vecinos son cada vez más demandantes y conscientes de sus derechos, por lo tanto la participación ciudadana obliga a las autoridades políticas que lideran los gobiernos locales a tomar decisiones oportunas, eficaces y de acción inmediata para satisfacer la demanda de sus comunidades. La delincuencia tiene una multiplicidad de causas, que es bueno analizar, ya que el fenómeno del delito está presente en nuestra realidad y es una amenaza a la convivencia y seguridad. Además, estos hechos delictivos se alimentan de una sociedad motivada por el exitismo, el individualismo y carece de proyectos colectivos, que vuelvan a poner en el centro la solidaridad, la justicia y la democracia. La Comisión de Seguridad Ciudadana de la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) que preside el Sr. Alcalde de San Joaquín, don Sergio Echeverría, a determinado en sus objetivos generales,

que las políticas públicas en esta área, no se sustentan sin la concurrencia del gobierno local y la participación ciudadana, la seguridad es un problema de todos por lo tanto la solución la debemos construir entre todos. En definitiva, no se trata de programas simplistas que pretenden realizar actividades acotadas o acciones represivas y efectistas, para desbaratar algún foco de delito. Se refiere a modelos de intervención social de amplia cobertura y permanencia en el tiempo con los recursos financieros, logísticos y materiales necesarios, para alcanzar los objetivos deseados. Respecto a la acción integral en programas de prevención, rehabilitación y promoción, esto requiere un compromiso y fortalecimiento sustancial de las relaciones entre el gobierno central, las policías y del sistema judicial para que en conjunto con los municipios enfrentemos esta difícil tarea. Esta publicación, busca contribuir, desde el municipalismo chileno, a conocer y entender la evolución, el desarrollo y la problemática social del delito, desde sus diferentes aristas y visiones, por ello se ha convocado a distinguidos académicos e investigadores de América Latina para que a través de sus experiencias, situaciones o diferentes realidades y prismas enriquezcan nuestro quehacer, y nuestro diario actuar al enfrentar la inseguridad. Con esto estamos dando una fuerte señal respecto de que las soluciones no son aisladas nuestra casa, nuestro barrio, nuestra comuna o país, son parte de un todo donde las acciones de protección individual son insuficientes y estériles sino tomamos la real conciencia y voluntad de participar y trabajar unidos por el bien común, única forma de terminar con el flagelo de la delincuencia.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Finalmente, quiero expresar como presidente de la ACHM nuestro más profundo agradecimiento a las instituciones que han participado en esta publicación, al Centro de Seguridad Ciudadana de la Universidad Alberto Hurtado y al Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC) de Montreal, Canadá. Estamos seguros que todos los esfuerzos por conducir este tema serán relevantes para el futuro de nuestro país y de América Latina en su conjunto. Claudio Arriagada Macaya Presidente Asociación Chilena de Municipalidades

| Prólogo | PRÓLOGO Los temas relacionados con la seguridad ciudadana se han convertido en prioridades para los gobiernos de América Latina. Son muchas las comunidades que demandan y exigen mayor seguridad para su vida y los entornos donde desarrollan su cotidianeidad. Mientras esto ocurre, los dilemas de la seguridad se complejizan y la criminalidad adquiere nuevas formas para operar que un estado debe y necesita resolver. Aunque el estado es un actor principal en esta materia, la seguridad aparece, cada vez más, como una corresponsabilidad, tanto del sector público, como del privado y la sociedad civil. Una cuestión relevante entonces, es como estos actores se coordinan y quién los articula para decidir qué modelo de seguridad se construye en el ámbito nacional, local y barrial. Esta debe ser la vía para garantizar que la seguridad pública sea una política de estado y no un campo de disputa política estéril. Los ciudadanos miran a sus líderes e instituciones con preocupación, a la espera de mejores decisiones para mejorar su calidad de vida. Como un elemento clave de la articulación y el trabajo en seguridad ciudadana local, surge la prevención del delito. Es decir, como interrumpimos carreras criminales

pero sobre todo, como generamos condiciones para una vida en sociedad con menores grados de violencia y temor. Pero también es necesario relevar la seguridad urbana y como pensamos nuestras calles y pasajes, o como abordamos barrios críticos y aquellos en transición a serlo. Necesitamos ordenar y regular que sistemas de control o de vigilancia comunitaria se realizan en nuestras localidades y comunas y como se buscan metodologías que sirvan para garantizar una mejor relación policía y comunidad. Requerimos, además, estrategias de mediación, atención psicosocial y asistencia jurídica a las víctimas del delito, Debemos mejorar el cómo se llega a dispositivos de reinserción social eficaces y que garanticen una mejor integración a la sociedad de quienes han cometido delito y no quieren volver a hacerlo. Son múltiples los campos de una política de seguridad. Pero ésta debe estar siempre basada en un fuerte andamiaje conceptual a partir de estudios serios y en profundidad y, a la vez, con prácticas que vayan recogiendo lo mejor de experiencias de cooperación o abordaje de situaciones de conflicto. Todo lo anterior con recursos suficientes, a largo plazo y con voluntad política de amplios sectores. La seguridad es un concepto subjetivo. También la sensación de no tenerla. Pero una política pública seria debe proporcionar una base sólida para sostener esfuerzos locales que desarrollen con inteligencia, eficacia y respeto a los derechos humanos, el diseño, ejecución y evaluación de estrategias, metodologías y planes que mejoren la seguridad en nuestros barrios y comunas. Sergio Echeverría García Presidente Comisión de Seguridad Ciudadana Asociación Chilena de Municipalidades

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | PRÓLOGO El Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC), creado en 1994, por los gobiernos de Canadá, Francia y Quebec cuenta hoy con más de 50 miembros entre gobiernos naciones, ciudades e organizaciones que trabajan en el campo de la prevención. El CICP es la única organización internacional dedicada exclusivamente a la prevención de la criminalidad destinada a facilitar los intercambios internacionales de conocimientos y experiencias entre los actores de la prevención. Cada dos años, el CIPC publica un informe internacional sobre las tendencias y perspectivas de la prevención de la criminalidad y la seguridad cotidiana. El objetivo de este informe es dar cuenta del avance de la prevención y la seguridad cotidiana en el mundo considerando el desarrollo de las políticas públicas, de las prácticas y de los resultados obtenidos. El informe ofrece un panorama amplio de los desafíos, pero también de los avances globales de las políticas de prevención y se nutre de trabajos como los que presenta esta publicación. En la última edición, el resultado de este análisis permitió constatar dos resultados principales: “Constatamos que en 2010 las políticas de prevención ya no se limitan a buscar la reducción de las tasas de criminalidad, sino que buscan mejorar la calidad de la vida cotidiana y de la convivencia. No obstante, aun cuando estas políticas han avanzado, continúan siendo marginalizadas

al interior de políticas de seguridad más amplias”. A lo largo de los últimos 30 años pudimos observar un aumento relevante de la criminalidad y de la violencia en diferentes países. Sin embargo si estamos hablando de un fenómeno global, sabemos que éste afecta de manera distinta las diferentes regiones del mundo. Guerras entre países, guerras civiles, atentados terroristas y criminalidad urbana, todos estos hechos contribuyen a que el número de muertos por causas externas haya crecido persistentemente en los últimos años. En los países de bajo desarrollo, la violencia tiene su mayor expresión en la forma de criminalidad urbana; es decir crímenes contra el patrimonio como robos, hurtos y secuestros y crímenes contra las personas y homicidios. En América Latina, más específicamente, hubo un aumento de la criminalidad en general en el período. Las tasas de robos, hurtos, secuestros y homicidios crecieron en los grandes centros urbanos, impactando en la vida urbana e imponiendo nuevos desafíos para los gobiernos naciones y autoridades locales, como también como para la sociedad civil organizada. Este cuadro agudo provocó la victimización de grupos específicos como jóvenes, mujeres e poblaciones que viven en áreas vulnerables. Pero al mismo tiempo, las tasas elevadas de criminalidad generaron una movilización de actores diversos –entre especialistas, académicos, ONGs e gobiernos– en la elaboración e implementación de estrategias de prevención. Hoy, desde America Latina surgen algunos ejemplos más prometedores de planos locales de seguridad, algunos de los proyectos más creativos de mediación de conflicto o de intervenciones con y para los jóvenes. Hay

| Prólogo | también una inversión importante realizada por algunos gobiernos de la región en la formación y capacitación policial y en el fortalecimiento de instituciones ligadas al sistema de justicia. Los desafíos relativos a la criminalidad persisten y son muchos, pero hoy, criminalidad y violencia, son temas asociados a salud pública, bienestar social, economía, justicia y gobernabilidad, y están asociados al desarrollo socioeconómico de la región. Esta publicación, que es el resultado de una asociación entre la Universidad Alberto Hurtado, la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) y el CIPC, expresa en primer lugar, la variedad y calidad de los actores comprometidos con este tema en América Latina. Además, muestra evidencias concretas del conocimiento acumulado sobre el tema y de diagnósticos tan necesarios para las políticas en la región. Para el CIPC, esos son elementos fundamentales para el éxito de estrategias de prevención y, consecuentemente, para mejorar calidad de vida y la convivencia en las ciudades latinoamericanas. Paula Miraglia Directora General del Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC)

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | PRÓLOGO Este libro reúne un conjunto de artículos realizados por expertos coordinados por el Centro de Seguridad Ciudadana (CSC) de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado (UAH) durante el período 2009-2010 sobre temas relacionados con la prevención a la delincuencia. La mayoría de los artículos corresponden a una solicitud explícita del Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad de Montreal (CIPC) para la preparación de su Informe Internacional 2010 sobre la Prevención de la Criminalidad y la Seguridad Cotidiana. Los temas abordados en este libro conciernen América Latina e interesan a todas las instancias, en particular a las autoridades locales, que se enfrentan a una demanda creciente de políticas de seguridad y que se ven en la obligación de formular e implementar políticas de prevención. De allí el interés de la Asociación Chilena de Municipalidades de financiar esta publicación para difundir algunas lecciones, reflexiones y experiencias. Estas se relacionan con la prevención que constituye hoy un desafío permanente para los alcaldes chilenos y latinoamericanos y un campo donde la creatividad, en la Región, ha surgido desde las alcaldías y su relación con las comunidades. La prevención de la delincuencia y violencia es hoy un eje estratégico que anima la ACHM, como también muchas alcaldías de la región, y es también un campo de reflexión y de trabajo para el CSC.

Estos artículos tienen como eje central la prevención de la delincuencia y de la violencia, abordada desde perspectivas diversas como por ejemplo enfocando la evolución de los procesos de construcción de políticas de prevención en diversos países o analizando fenómenos sociales como la presencia territorial del crimen organizado que condiciona drásticamente la realización de la prevención social. Concretamente tres grandes temas son analizados por los autores a través de estudios de casos. El primer tema se refiere a la evaluación, de proceso más que de impacto, bajo la forma sea de análisis de la evolución histórica y social de políticas de prevención en tres países (proyectos de seguridad en Argentina, Brasil y Chile) destacando las lecciones principales a la luz de los resultados positivos y de los errores o insuficiencias que se evidencian. Simultáneamente se presentan evaluaciones de políticas especificas de instituciones relevantes en la coproducción de seguridad como el caso de la policía chilena, focalizando los procesos de reforma que sin ser radicales ni acabados marcan una incontestable evolución de la organización y de su misión y como en el caso de las escuelas en varios países de América Latina a través del análisis de las políticas e iniciativas relacionadas con el abordaje de la violencia escolar. El segundo tema trata del impacto de la penetración de formas nacionales de narcotraficantes en barrios de las grandes ciudades y su impacto sobre la población, en particular aquella juvenil extremamente vulnerable (Brasil, Chile y Colombia) o de importantes fenómenos sociales como la migración, tomando como ejemplo el caso Argentino.

| Prólogo | Un tercer tema focaliza dos prácticas de prevención regional. El trabajo de E. Velásquez aborda , a partir de un estudio comparativo y pionero de la prevención en la región, prácticas de prevención con jóvenes en situación de riesgo, experiencias orientadas a prevenir la violencia armada, prevención focalizada en los actores locales y la recuperación de espacios públicos física y socialmente deteriorados. Este estudio inicia un línea de investigación destinada a estimular otros estudios y a procurar interesantes pistas para la formulación de políticas de prevención tanto para gobiernos locales como centrales. Complementariamente el artículo de A. Lunecke sobre la prevención situacional muestra el estado del arte sobre este tema evidenciando los fundamentos teóricos de esta práctica de moda en la región, sus estrategias y su aplicación a través del diseño ambiental, de la intervención en los espacios públicos y el abordaje de los robos en zona residencial. Este conjunto de ensayos ofrece muchas lecciones y abren pistas interesantes al realizar estudios que van más allá del estudio de caso nacional. Sería imposible citar todas las lecciones de estos artículos, pero se pueden destacar algunos aspectos relevantes para los actores de la prevención, sean de los gobiernos o de la sociedad civil. La primera es que la prevención social y comunitaria es posible, puede ser exitosa y es necesaria pero requiere que se asuman los medios y que haya voluntad política de realizarla en forma sustentable y desde los entornos locales. Pero la prevención no puede prescindir de un problema de gobernabilidad no fácil de

resolver que implica alianzas, superación del monopolio del Estado en materia de uso legítimo de la violencia, descentralización y visión político-estratégica que maneje una mirada de largo plazo. “Ello implica sin duda superar el activismo reactivo y generar enfoques y miradas que vayan más allá de la ejecución de planes de trabajo” (Guajardo y Lunecke). La prevención implica también descentralización y en particular, la apropiación por las autoridades locales y las comunidades de las políticas de prevención que es condición necesaria aunque no suficiente de éxito. Se requiere fomentar, a través de la autonomía local, una mayor experticia en la temática de Seguridad Ciudadana, una mejor focalización de los recursos en materia de prevención comunitaria y una indispensable sustentabilidad de las iniciativas en el largo plazo. Lo que queda por superar es la falta de autonomía financiera y administrativa que muestran los municipios para gobernar la seguridad en sus territorios. Como lo evidencian el análisis de C. Guajardo y A. Lunecke, las autoridades necesitan que se respeten las dinámicas propias de la realidad y administración local que puedan generar sinergias positivas entre los problemas del territorio y las estrategias orientadas a resolverlos y requieren implementar: “diagnósticos locales de seguridad, que además de contener información, son verdaderos instrumentos de gestión puesto que a través de la participación que involucran, se producen los procesos de movilización de intereses y acuerdos políticos que sustentan toda política local”. Las evaluaciones comparativas muestran realidades comunes que impiden el abordaje aislado de situaciones de violencia, por ejemplo en barrios o en escuelas. Tomando este último caso, el análisis de D. Krauskopf destaca la coexistencia

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | en la región de dos enfoques diversos y complementarios. El primero, aborda la situación de la escuela que genera alarma en la sociedad por la violencia escolar y busca disminuir las manifestaciones e impactos que esta violencia escolar pueden tener sobre los alumnos y el clima escolar. El otro, apunta a la preocupación por la violencia en la sociedad que proviene de los factores estructurales que impiden una convivencia solidaria, tratando de aminorar su impacto en las escuelas. Este análisis muestra que la política focalizada hacía la violencia escolar debe integrar los dos aspectos complementarios: la disminución de la violencia característica de cada establecimiento y el decrecimiento de la violencia en la sociedad. Dicho de otra manera, no hay política preventiva que no deba ser articulada y coherente con las políticas sociales y, por otra parte, no hay soluciones universales en materia de prevención de la violencia escolar sino procesos que permiten coproducir políticas acordes con las situaciones globales y locales. Tres artículos abordan la problemática del crimen organizado y su impacto, ilustrando así realidades de los ambientes criminógenos que son propios de la región Focalizando el impacto del crimen organizado sobre las comunidades, las ciudades y en particular los sectores vulnerables, E. Velásquez considera el crimen organizado como “empresa criminal continua que trabaja racionalmente para beneficiarse de actividades ilícitas [y que dicha] existencia continua es mantenida a través del uso de la fuerza, las amenazas, monopolios capturados y/o la corrupción de autoridades públicas”. El autor introduce dos perspectivas teóricas que permiten entender el impacto local del crimen organizado. Por una parte, el concepto de “gobernanza” urbana definida como “un dispositivo de

negociación y de cooperación entre una pluralidad de actores tanto de la sociedad civil, del sector económico y del mercado como del Estado” el que permite entender por qué las mismas políticas urbanas generan resiliencia en unos territorios y no en otros; y por otra parte la perspectiva de riesgo que evidencia el impacto sobre las vulnerabilidades afectadas por el crimen organizado. Desde la perspectiva del capital social, R.M. Olave y J.C. Ruiz ilustran la misma realidad de la presencia del crimen organizado y su impacto en los barrios de Santiago mostrando que donde este fenómeno se ha hecho presente, la emergencia de valores contrapuestos a la cultura vigente y una normativa compartida basada en la experiencia común de subordinación, se impone que contribuye poderosamente a consolidar un control social perverso. M. Olinger estudia el mismo fenómeno en Río de Janeiro y confirma que las redes locales de tráfico impactan sobre las vidas de los habitantes y en particular sobre su organización territorial, social, política y económica; sobre la construcción de su identidad social, sobre los niveles de violencia y por ende sobre la salud física y mental de los habitantes y sobre su desarrollo individual y comunitario. Contribuye también a reforzar la estigmatización de estos barrios. Además, aunque mal conocido, el impacto económico de este tráfico en Río parece muy significativo. Por otra parte las políticas de combate a este tráfico impactan a su vez, a menudo, aumentando las tasas de homicidios y favoreciendo nuevos comercios ilícitos, como el comercio de armas que a su vez extiende las manifestaciones de violencia y la emergencia de “milicias” que amenazan la democracia.

| Prólogo | Lo más significativo de estos tres artículos, que describen una misma realidad en tres contextos muy diferentes, es que muestran que el abordaje del crimen organizado, desde la perspectiva de gobernanza urbana o de capital social o del riesgo, debe focalizar las vulnerabilidades de los habitantes y los múltiples efectos de esta realidad y, al mismo tiempo, abordar los efectos de las respuestas que si no son holísticas o son dispersas pueden acentuar los procesos de vulnerabilidades y consolidar formas de capital social perverso o de captura de monopolios o de espacios del gobierno local o estatal. El artículo de P. Tudela (Investigador de la Fundación Paz Ciudadana), que se nutre de una experiencia personal de conocimiento y de dominio de la cultura y los códigos policiales, es bastante original porque analiza un proceso concreto de evolución policial en Chile desde una perspectiva preventiva. El estudio considera “la necesidad de integrar la esfera de la actividad policial con la gestión de las políticas de coproducción de seguridad pública y ciudadana como un desafío insoslayable y un factor decisivo para el éxito de las políticas de seguridad urbana y de mejoramiento de la calidad de vida”. La evolución policial en Chile, donde la policía es considerada como eficiente y

transparente y se beneficia del apoyo de la opinión pública, muestra una progresiva ruptura de la tradicional autonomía, un reconocimiento de la necesidad de un control externo sobre la policía, la insuficiente capacidad de interlocutores técnicos civiles, la lenta y casi imperceptible reorientación de la misión policial que reconoce la comunidad como referente y actor. El autor identifica entre los desafíos estructurales: la exigencia de una entidad articuladora capaz de diagnosticar, identificar y priorizar problemas; diseñar, monitorear, evaluar y sugerir correcciones. Este conjunto de artículos que sirvió al CIPC para la elaboración de su informe internacional, permite una reflexión en la región para los gobiernos locales y nacionales. Contribuyen a generar una reflexión crítica sobre problemas que son comunes a América Latina y a desarrollar una experticia en seguridad ciudadana, que es condición de una política de prevención lúcida y participativa. Agradecemos a la ACHM, que facilita y hace suya esta publicación, y al CIPC, que financió gran parte de los estudios. Ambas instituciones comparten con el CSC la voluntad de desarrollar y profundizar los procesos de coproducción de la seguridad en el ámbito local, en una perspectiva de cohesión social. Franz Vanderschueren Director Centro de Seguridad Ciudadana Universidad Alberto Hurtado Chile

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina |

Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina: Descripci贸n de tres casos

Reporte para: Universidad Alberto Hurtado International Center for Prevention of Crime Mart铆n Appiolaza Martin.appiolaza@gmail.com Febrero 2009

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 1. INTRODUCCIÓN No abundan las evaluaciones de proyectos sobre seguridad ciudadana en la Argentina. Para ser más preciso: lo que no abunda es la evaluación de políticas públicas, entre ellas las que hacen a la seguridad ciudadana. Es una tendencia que empieza a revertirse en la última década, con ejemplos dispares que ponen en foco el tipo de evaluación aplicada. Pese a todo, no es una tarea sencilla si tenemos en cuenta que desde el año 2007 no hay estadísticas criminales de acceso público en la Argentina. El brusco incremento de la conflictividad social desde mediados de los ‘90, colocó la seguridad ciudadana en la agenda social y política. Así se amplió el campo de la seguridad, con más variados y activos actores. Las fuerzas de seguridad dejaron de ser las únicas voces, se les sumaron agentes políticos (gobiernos locales, provinciales y nacional), académicos, medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil ocupadas de la defensa de los derechos humanos y ciudadanos reclamando o impulsando estrategias preventivas.

excesos en el uso de la fuerza pública, desapariciones y vinculación de funcionarios policiales con el delito. El desgobierno político de la seguridad había fracasado: el doble pacto político policial-criminal de encubrimiento a las acciones ilegales de las fuerzas policiales, a cambio de una regulación del delito, entró en crisis en una Argentina con el sistema de protección social desmantelado, herramientas para definir políticas sociales menguadas, 40 por ciento de pobreza, 18 por ciento de desocupación, y un incremento sostenido de la violencia social (Saín, 2007). Nuevos tiempos, nuevos agentes, la oportunidad de nuevas prácticas. Hemos podido rastrear algunas evaluaciones de proyectos de seguridad a estas épocas (estamos hablando de fines de la década del ’90 y principios de la actual). Se trata de dos proyectos de carácter gubernamental (uno de alcance nacional, otro provincial) y un tercero impulsado por una universidad y de alcance local. En los tres casos, las evaluaciones han estado a cargo de investigadores de instituciones académicas.

Para dar forma a la descripción de las Casi al mismo tiempo se lanzaron las re- evaluaciones de proyectos de seguriformas a los sistemas de seguridad pública dad seleccionados, hemos adoptado un en las provincias de Buenos Aires, Santa esquema de sistematización de expeFe y Mendoza –con enriencias propuesto por foques diferentes pero LOS PROYECTOS ANALIZADOS Niremberg, Grawerman TIENEN ORIGEN EN LA ÚLTIMA en esas provincias se ETAPA DEL CICLO NEOLIBERAL EN y Ruiz (2003), de modo desarrollaron los proyec- LA ARGENTINA. ES EL PERÍODO de poner en evidentos evaluados–, después 1990-2001, LAPSO EN QUE LOS cia todos los aspectos de reiterados casos de DELITOS EN LA ARGENTINA SE considerados. INCREMENTARON EN UN 83%, CON MAYOR IMPACTO EN LOS POLOS URBANOS: EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES EL CRECIMIENTO FUE DEL 224%, EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES DEL 115% Y EN SANTA FE DEL 37%, SEGÚN INFORMACIÓN DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | 2. DESCRIPCIÓN DE EVALUACIONES DE PROYECTOS

i. Descripción del proyecto 1. Tema

La presentación de las evaluaciones de los proyectos de seguridad, estará estructurada en dos partes. Primero, una descripción sobre el proyecto, las organizaciones que lo integran y las características de implementación. Luego, los resultados, impactos y lecciones aprendidas.

El PNPD fue definido como un plan de prevención integrada del delito, con énfasis en la prevención social.

A. CASO I: PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN DEL DELITO

> Reducir los delitos callejeros o predatorios, especialmente los delitos contra la propiedad y contra las personas que implican el uso de la violencia física. > Disminuir la sensación de inseguridad frente a este tipo de delitos. > Fomentar la activa participación de los actores no gubernamentales, destinada a la prevención del delito.

El Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD) es especialmente relevante, ya que ha sido el único plan de carácter integral, multiagencial y multidisciplinario en la Argentina, impulsado por el propio gobierno, involucrando a diferentes niveles de la administración estatal y con el énfasis puesto en la participación de la sociedad civil. La doble fragmentación entre áreas administrativas y jurisdicciones terminó por debilitar su implementación. Sin embargo, durante su desarrollo se realizó una evaluación del proceso de implementación del período 2000-2001, que estuvo a cargo del académico Máximo Sozzo, de la Universidad del Litoral, y que fue recogida en “¿Prevenir el delito más allá de la pena? Evaluando el Plan Nacional de Prevención del Delito”, un documento inédito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, fechado en 2002 (Sozzo, 2002). Por sugerencia del propio Sozzo1, tomamos una versión abreviada de la evaluación publicada recientemente, que está inserta en un análisis de las lecturas e interpretaciones de las estrategias de prevención del delito (Sozzo, 2008).

1. Comunicación por correspondencia entre Sozzo y el autor, 22 de diciembre de 2008.

2. Objetivos En su documento de proyecto (PNDP, 2000) el plan se propone:

Además, incluye una batería de objetivos complementarios que tienen que ver con la participación comunitaria, la modernización de las instituciones de seguridad, incorporándolas junto con las organizaciones de la sociedad civil en las estrategias preventivas, la articulación interagencial para la prevención social del delito, y democratizar el imaginario colectivo respecto a la función de la seguridad ciudadana, sus formas y sus instrumentos.

3. Alcance geográfico Se trata de un programa de alcance nacional, de articulación gubernamental a nivel provincial y de implementación en el plano local. El gobierno nacional define el plan y los lineamientos estratégicos, los gobiernos provinciales (incluyendo la Ciudad de Buenos Aires, donde mayor actividad tuvo el PNPD) adhieren a través de convenios y en el plano local, con la intervención de municipios y el rol activo de la comunidad, se implementan las acciones preventivas.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | La ejecución alcanzó principalmente a la Ciudad de Buenos Aires, donde ya existían prácticas comunitarias de prevención situacional ambiental que habían inspirado al PNPD, como el Plan Alerta en el Barrio Saavedra. También se extendió por el conurbano de la Provincia de Buenos Aires, en los partidos de Morón y Avellaneda, y en las provincias de Río Negro y Neuquén (ver anexo con los convenios de aplicación)2.

la comunidad (operadores de prevención del delito, según la denominación oficial).

5. Componentes, actividades y momentos El PNPD se propone el diseño de estrategias de prevención que integren las tácticas de tipo situacional ambiental con las de prevención social en creciente protagonismo, y buscando su sostenibilidad en el tiempo.

Para llegar al diseño de estas estrategias, que estarán enmarcadas en los El PNPD fue desarrollado por el Ministerio lineamientos elaborados por el gobierno de Justicia y Derechos Humanos, y por el nacional en la formulación del PNPD, el proceso de implemenMinisterio del Interior de tación comprende las la Argentina. Comenzó EL PLAN ALERTA, INSPIRADOR DEL PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN siguientes instancias: en agosto del año 2000, DEL DELITO, FUE INICIADO selección de regiones, a través de resoluciones POR LOS VECINOS DEL BARRIO de sendos ministerios. SAAVEDRA EN LA CIUDAD DE ciudades y zonas donde BUENOS AIRES, FUE UNA DE LAS desarrollar las prácticas El Equipo de Coordina- PRIMERAS Y MÁS DIFUNDIDAS preventivas; diagnóstico INICIATIVAS DE LA COMUNIDAD ción General y la Unidad DE PREVENIR EL DELITO, CON UN de carácter cualitativo Técnica General, funcio- CARÁCTER AUTOGESTIONARIO Y AL y cuantitativo sobre el naban a nivel nacional. QUE SE SUMÓ POSTERIORMENTE estado de seguridad en En las provincias adhe- COMO SOPORTE LA DIRECCIÓN los ámbitos seleccionarentes se establecía un NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, dos para implementar DEPENDIENTE DEL MINISTERIO DE Equipo de Coordinación JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. el plan; mapear la inRegional. Y en las zonas formación demográfica, en las que se ponía en marcha el Plan, económica e infraestructura disponible había un Equipo de Implementación Local. en la zona a implementar; construir un mecanismo que permita la participación Desde la enunciación del Plan se establecía ciudadana a través de reuniones para una metodología de gestión asociada con abordar los problemas identificados e la comunidad, con facultad “consultiva, identificar nuevos; diseñar las acciones resolutiva, ejecutiva y fiscalizadora”. Por preventivas involucrando a otros actores su parte, el PNPD ponía a disponibilidad gubernamentales en la implementación; equipos técnicos para realizar los diagnós- monitoreo interno y externo; evaluación ticos como para facilitar la participación de anual contemplando impactos y procesos, es decir, combinando indicadores de tipo cualitativos con otros cuantitativos.

4. Instituciones, gestión y alianzas

2. Otras provincias que ya habían iniciado acciones preventivas no adhirieron al plan nacional. Por ejemplo, la provincia de Mendoza, que había instituido un sistema de participación comunitaria a partir de una reforma integral del sistema de seguridad pública. La Provincia de Buenos Aires, que también realizó una reforma de su seguridad pública institucionalizando la prevención comunitaria, tampoco adhirió.

ii. Sobre la evaluación y sus resultados 1. Características de la evaluación Evaluación procesal de la implementación en la Ciudad de Buenos Aires, durante el periodo 2000-2001, apelando a grupos

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | focales y entrevistas en profundidad a los operadores de prevención del delito tanto de la estructura de gestión nacional, como de la Ciudad de Buenos Aires.

2. Cambio en las organizaciones ejecutoras En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (donde se concentró la evaluación referida), por su carácter puramente urbano, se unificaron las estructuras administrativas regionales de coordinación y técnica, manteniendo equipos de implementación.

retiró el Ministerio del Interior, quedando sólo involucrado en el Ministerio de Justicia. Falta de recursos humanos especializados. En las entrevistas de la evaluación quedó en evidencia la falta de cuadros técnicos formados en prevención del delito. Los criterios de selección para cubrir los puestos necesarios en la unidad técnica fueron que los recursos tuvieran conocimiento de políticas sociales y estuvieran vinculados a algunos de los dos partidos que integraban la coalición de gobierno.

La evaluación, impacto en la propia formulación del PNPD, en el impulso de proyectos complementarios con foco en la prevención social y en la revisión de la estructura de gestión.

Limitada cooperación interagencial a nivel nacional. Las articulaciones establecidas entre los responsables del Plan (ministerios de Justicia y de Interior) con el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia para abordar a niños y jóvenes que egresan 3. Alcances de la evaluación de instituciones tutelares, y con el MinisEl PNPD se planteó como un programa terio de Trabajo por planes asistenciales universal, directamente beneficiando a para personas sin trabajo utilizados en el las comunidades que participan en los PNPD, se quedaron en un nivel formal. Esto momentos del Plan. En un segundo mo- es, según la evaluación, no alcanzó para mento, identificó también comunidades una coordinación programática. Tampoco que por su vulnerabilidad demandaban alcanzaron un acuerdo de colaboración y una táctica de prevención específica para articulación con la Policía Federal (fuerza esos grupos. de seguridad con competencia sobre la Ciudad de Buenos Aires), por el pronto 4. Dificultades que se presentaron desvinculamiento del Ministerio del Interior. Los principales obstáculos que afrontó Las únicas relaciones fueron informales y el proceso de impleen el plano local. mentación del PNPD LA EVALUACIÓN DETECTÓ DESEQUILIBRIOS EN LOS ESPACIOS fueron de tipo políticos. PARTICIPATIVOS VECINALES, Informalidad en los vínLa doble fragmentación DONDE PREDOMINARON LOS culos interagenciales a de la estructura guber- ADULTOS, ESPECIALMENTE nivel local. En el espacio namental (geográfica y MAYORES DE 50 AÑOS Y MUJERES. analizado por la evaluatemática), confrontaron FUE CASI INEXISTENTE LA ción, no se articularon PARTICIPACIÓN DE JÓVENES, con el desarrollo del POBRES, O “GRUPOS DIFÍCILES DE esquemas formales de proyecto. compromiso, colaboALCANZAR” COMO PROSTITUTAS, SIN TECHO, ENTRE OTROS. EL ración y articulación Ruptura institucional. RESULTADO FUE UNA VISIÓN entre el PNPD y las Transcurridos sólo 9 SESGADA DE LA PROBLEMÁTICA DE agencias estatales loLA VIOLENCIA. meses de iniciado el cales pertinentes. Las Plan, se quebró el Equipo de Coordinación relaciones que se construyeron fueron y la Unidad Técnica Nacional cuando se informales a partir de contactos personales

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | directos entre los diferentes niveles de implementación. Sin diagnóstico para la agenda local de problemas de seguridad. Dice la evaluación que “no se realizó un diagnóstico científico –ni cuantitativo ni cualitativo– del estado de la seguridad urbana en cada uno de los Centros de Gestión y Participación, –zonas de implementación– dejando librada la construcción de la agenda de problemas exclusivamente al funcionamiento del mecanismo participativo, con todos los sesgos en cuanto a la representatividad de los ciudadanos que participaron efectivamente del mismo y a las interpretaciones de dichos debates producidas por los operadores de prevención del delito” (Sozzo, 2008: 211). Predominio del componente participación y desequilibrio en las voces. La fase de participación ganó peso en la implementación, advierte el estudio. Cantidad de reuniones y participantes fueron adoptados como indicadores cuantitativos de éxito. Sin embargo, la participación voluntaria marcó un desequilibrio con claro predominio de grupos etarios respecto a otros.

su evaluación que la unidad de análisis sobre la que está construida la base de datos del PNPD en la Ciudad de Buenos Aires, es la demanda y no el problema (de acuerdo a lo que hubiera correspondido con el diseño del plan). En este esquema, los funcionarios gubernamentales debían responder a la demanda, configurando una dinámica demanda-respuesta, que debilitaba el rol comunitario en la formulación de prioridades y análisis de soluciones. La base de datos para el año 2001 indica que los reclamos fueron predominantemente policiales (57%), seguidos por obras públicas (15%), medio ambiente (12%) y contravenciones (8%). “Las seudo intervenciones preventivas han sido las demandadas por el público –los grupos sociales que selectivamente han estado presentes– en el mecanismo participativo, inscribiéndose preponderantemente en una pretendida estrategia de prevención situacional ambiental. Han sido seudo intervenciones preventivas pues no han estado vinculadas a problemas sino a reclamos y requerimientos populares y no han sido, por lo tanto diseñadas racionalmente para cumplir el fin de reducir las dimensiones de un problema sino de satisfacer la demanda”, sostiene Sozzo (2008:211). El 39% de las demandas tuvo respuestas durante 2001.

Desvío de la agenda de problemas a la recepción de demandas. “El mecanismo participativo no estuvo dirigido fundamentalmente al establecimiento de una agenda de problemas en cada zona de LA EVALUACIÓN SOBRE LA implementación, sino de PRIMERA FASE DEL PLAN una lista de demandas NACIONAL DE PREVENCIÓN DEL de estos ciudadanos que DELITO EXPLICA QUE AL MISMO selectivamente asistían TIEMPO SE DESPLEGÓ UNA TÁCTICA PREDOMINANTEMENTE a las asambleas que, SITUACIONAL, RESPONDIENDO A difícilmente, pueden LAS DEMANDAS PARA CIERTOS considerarse democrá- GRUPOS SOCIALES, Y OTRA DE ticamente representa- CARÁCTER SOCIAL PARA LAS tivos de la población COMUNIDADES MÁS POBRES, AFECTADAS POR LA VIOLENCIA de la zona de imple- Y CUESTIONADAS POR OTROS mentación”, sostiene GRUPOS SOCIALES QUE SE Sozzo, para advertir en MANIFESTABAN INSEGUROS.

De la prevención integrada a la prevención disociada. La creación de un programa específico de prevención social (describimos abajo las características del Programa Comunidades Vulnerables) compensó la falta de esta táctica en el desarrollo del PNPD, pero no fue posible cumplir con otro

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | de los objetivos formulados en el diseño, que era la prevención integrada. Sostiene que se disociaron las tácticas preventivas.

5. Facilidades que ayudaron A la hora de establecer las condiciones que facilitaron el desarrollo del proyecto, la evaluación menciona que una fortaleza fue que funcionarios gubernamentales conocieran y adoptaran políticas preventivas a partir del modelo francés y el italiano, así como que apelaran a tácticas de vigilancia ciudadana.

6. Impactos e innovaciones Vecinos en alerta. Se implementaron redes vecinales llamadas “solidarias” que consistían en cadenas de ayuda en caso de emergencias (evidencia de un delito en curso) para llamar a la policía. Fue una respuesta, recoge la evaluación, al agotamiento en las asambleas de la dinámica demanda-respuesta, que caían en la reiteración de los reclamos. Estas redes solidarias, emparentadas con las tácticas de tipo situacional ambiental Neighbourhood Watch, no se correspondían con el diseño original del PNPD pero permitieron mantener activos los grupos vecinales. Programa de prevención social para comunidades vulnerables. Como parte del PNPD y ante la falta de un componente de prevención social surgido de las dinámicas participativas se lanzó en octubre de 2001 el Programa Comunidades Vulnerables (PCV). Propone reducir la vulnerabilidad social a través de la inserción laboral, la capacitación, la atención escolar, la salud y la recreación, orientados a las comunidades vulnerables. Las metas son reducir esa condición de vulnerabilidad a través de la prevención de la violencia y el conflicto en diferentes ámbitos, con una lógica de mínima intervención. La metodología aplicada es de investigación-acción participativa, incorporando a la comunidad en

las acciones y consolidándola. Los niveles de intervención definidos son: individuales, grupales, socio comunitarios y socio institucionales. Se aplicó en villas de la Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires y valiéndose de subsidios para desocupados montaron proyectos orientados a micro emprendimientos laborales, formación en oficios, reconstrucción del entramado comunitario a través de la recuperación y filmación de las historias.

7. Comentarios a la evaluación La evaluación es exhaustiva respecto al proceso de desarrollo del programa en la Ciudad de Buenos Aires y en el período 2000-2001. Advierte los desvíos programáticos, las dificultades que obligaron a innovar en componentes que permitieran cumplir con los objetivos originales, pero que a su vez representaron alteraciones de la decisiones metodológicas originales. Se trata del más ambicioso programa integral de prevención implementado en la Argentina, con un nivel pleno de vigencia acotado, pero que contempló los diferentes niveles gubernamentales. El hecho de que el PNPD haya sido evaluado es un aporte a nuevos intentos o a otras prácticas en curso, que comparten componentes con el plan.

B. CASO II: PROYECTO COMUNIDADES JUSTAS Y SEGURAS i. Descripción del proyecto El Proyecto Comunidades Justas y Seguras (PCJS) se inscribe entre las estrategias de prevención de la violencia del modelo de construcción de la convivencia, inspirado en experiencias exitosas en el ámbito de la vivienda social en Toronto (Canadá) y Sudáfrica. Apelando a la mediación comunitaria, entendida como la intervención de una figura no judicial que interviene en disputas comunitarias y con capacidad

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | de resolver problemas, logran fortalecer autogestión en el gobierno de la seguridad los lazos comunitarios y reducir la con- urbana, la resolución pacífica de conflictos flictividad. Así, muchas disputas llegan a y la construcción de la convivencia”, indica un comité de paz de alcance local, que el documento de proyecto (Font, 2005). resuelve a partir de un código también cons- Los objetivos centrales son: truido colectivamente. EL OBJETIVO DEL MODELO DE El objetivo es una co- CONSTRUCCIÓN DE CONVIVENCIA > Construir, en el ámmunidad emancipada, ADOPTADO POR EL PCJS E bito local, las capacifortalecida y capaz de INSPIRADO EN LAS PRÁCTICAS dades requeridas para resolver sus problemas DE LAS VIVIENDAS SOCIALES la participación en DE TORONTO, ES MOVILIZAR Y autónomamente. formas autogestionaFORTALECER LAS CAPACIDADES, SABERES Y RECURSOS EXISTENTES das de programación en el gobierno de la En los fundamentos del EN COMUNIDADES VULNERABLES seguridad urbana y la PCJS, se encuentra la PARA LA AUTOGESTIÓN DE resolución pacífica de convicción de que “son LA SEGURIDAD URBANA, LA conflictos. los saberes populares RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y LA CONSTRUCCIÓN DE LA y habilidades de los CONVIVENCIA. > Promover el propios vecinos las heestablecimiento de rramientas más adecuadas para abordar una red de colaboración entre los la inseguridad en el hábitat colectivo y ciudadanos y las comunidades y las que cuando éstos no son suficientes, se agencias formales del Estado en el recurre, planificadamente, a las instancias área del gobierno de la seguridad de gobierno pertinentes o a otras organizaurbana. ciones de la sociedad civil que compartan > Crear una infraestructura sustentable los principios del modelo” (Font, 2005). Y de socios canadienses y argentinos sostiene que promueve el abordaje de los que constituyan una red de cooperaconflictos y las condiciones que los favoreción global en pos de la democraticen a través de modalidades de gobierno zación y reforma del gobierno de la participativo de la seguridad urbana de seguridad. manera democrática, colectiva, pacífica, consensual, ni retributiva ni punitiva. Y se impone los siguientes indicadores de impacto en el largo plazo:

1. Tema El tema del proyecto es la prevención y reducción comunitaria de la violencia a través de la resolución de conflictos con recursos no gubernamentales, sino de la propia comunidad.

2. Objetivos La meta del PCJS es “promover la democracia, los derechos humanos y el establecimiento de asociaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante iniciativas diseñadas para movilizar los saberes, los recursos y las capacidades locales de los habitantes para la promoción de la

> Mejoramiento de la capacidad institucional en el ámbito estatal para involucrarse y participar activamente en formas de gobierno más democráticas y que promuevan los derechos humanos, particularmente de los y las ciudadanas de los sectores populares. > Fortalecimiento de las habilidades de los y las ciudadanos y ciudadanas de los sectores populares para lograr mayor capacidad de autogestión y participación directa en el desarrollo de programas gubernamentales.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | > Fortalecimiento de la colaboración entre los ciudadanos y las comunidades y las instituciones formales del Estado en las decisiones gubernamentales (PCJS, 2000:2).

3. Alcance geográfico El PCJS se desarrolló desde noviembre del 2000 en el ámbito de la ciudad de Rosario, en los barrios populares de Ludueña (sector marginal, poblado por 96 familias en terreno estatal y en proceso de regulación de las propiedades) y Villa Banana (asentamiento irregular de los más grandes de la Ciudad, con problemas de desempleo, pobreza, educación, infraestructura y servicios). En 2003, inició un piloto experimental en los Foros de Convivencia de Neuquén y San Telmo (Ciudad de Buenos Aires). En Neuquén la experiencia fue acotada y duró dos meses. En San Telmo tuvo permanencia hasta el final del PCJS, según el documento de proyecto.

4. Instituciones, gestión y alianzas El PCJS tuvo dos socios principales, con responsabilidad sobre el diseño y el desarrollo: Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto y la Sección Criminología y Política Criminal del Centro de Estudios e Investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario (CEIDH). El proyecto fue auspiciado por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA). También apoyaron otros socios menores gubernamentales y no gubernamentales de Canadá y la Argentina3. 3. Aportaron la Agencia Canadiente para el Desarrollo y en menor medida Toronto Community Housing Corporation, Ontario Provintial Police, International Center for Comparative Criminology (University of Montreal), Municipalidad de la Ciudad de Rosario, Defensoría del Pueblo de la Provincial de Santa Fe,

5. Componentes, actividades y momentos El modelo de resolución de conflictos que da sustento al PCJS se basa en foros de convivencia, definidos como “estructuras micro-barriales estables, cuyos procesos de capacitación, implementación, ejecución, monitoreo y diseminación se encuentra estandarizados y formalizados. En ellos participan entre 5 y 20 residentes del barrio denominados facilitadores cuyo único requerimiento es haber recibido un mínimo de capacitación con respecto al Modelo, sus principios y procedimientos”, explica el documento de evaluación, que detalla que esta capacitación es periódica, informal y a cargo de los integrantes con más experiencia del Foro. La metodología de trabajo para estos foros indica que los conflictos comunitarios deben ser abordados de manera “pacífica, imparcial, no coercitiva, colectiva, transparente, legal y respetuosa de los derechos humanos”. Después de la formación y permanente capacitación de los foros, el otro momento del proyecto son las intervenciones, que se corresponden con los componentes del modelo. Son: > Reuniones para el abordaje y resolución de conflictos interpersonales. Los facilitadores convocan a los habitantes y colectivamente deliberan luego de escuchar a las partes involucradas y en conflicto. Entre todos establecen las acciones para reducir y evitar que Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia (Argentina), Centro de Estudios Canadienses de Rosario, ONG El Agora (Córdoba), Universidad Nacional del Litoral (a través de su proyecto de extensión universitaria), Defensoría de Casación Penal de la Provincia de Buenos Aires (a través del proyecto “Casa de Justicia”), Subsecretaría de Seguridad Ciudadana, Justicia y Trabajo de Neuquén, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional del Comahue.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | se repitan los conflictos. Se centra en pequeños conflictos. Los facilitadores se encargan luego de hacer cumplir los pasos señalados por la reunión como solución. > Reuniones de construcción de paz para el abordaje de condiciones genéricas que promueven los conflictos. Buscan identificar problemas que afecten la seguridad y planificar estrategias que la propia comunidad pueda desarrollar para resolver esos problemas, estableciendo alianzas. Las estrategias tienden al desarrollo social, económico y comunitario > Esquema de fondos autogestionados. Los foros para su funcionamiento tienen un monto de dinero, gestionado por el conjunto que incluye una paga a los facilitadores y otra mitad al fondo del foro para actividades de construcción de paz.

capacidades, vínculos y habilidades para la incidencia. Indica la sistematización que “el PCJS colabora desde su inicio con varias agencias gubernamentales (nacionales, provinciales y municipales) y organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de iniciativas de democratización del gobierno de la seguridad urbana a nivel internacional, nacional y local. En esta línea, tanto en la Argentina como en Canadá, talleres de entrenamiento, intercambios técnicos, seminarios de capacitación y académicos, y actividades de asesoramiento y consultoría.4

3. Alcances de la evaluación Está especialmente centrada en la Ciudad de Rosario y en el período comprendido entre 2000 y 2005.

4. Dificultades que se presentaron

Comprender el rol del facilitador. Al ser figuras encargadas de la convocatoria pero sin ii. Sobre la evaluación y sus resultados ninguna función resolutiva, generó dificultades en la comprensión de su alcance. El 1. Características de la evaluación modelo de resolución de conflictos desSe trata de una evaluación procesal pre- cansa sobre el protagonismo comunitario sentada como sistema- LA DISCONTINUIDAD DEL APOYO y el auto conocimiento tización que incorpora FINANCIERO FUE UNA DIFICULTAD de sus capacidades. En una descripción del pro- PARA EL PCJS. LA EXPERIENCIA la medida que esto ha yecto, los fundamentos, EN ROSARIO SUFRIÓ LA FALTA sido comprendido, sosDE RECURSOS TENIENDO EN componentes, activida- CUENTA QUE LA DISPONIBILIDAD tiene el estudio, no se des, alianzas presentes EN GOBIERNOS LOCALES ES ha recargado el trabajo y recomendaciones para BAJA, Y CUANDO EXISTEN, LOS del facilitador y ha desamejorar el desempeño MECANISMOS DE TRANSFERENCIAS rrollado adecuadamente del PCJS. Esta siste- A LAS ORGANIZACIONES DE LA su función. SOCIEDAD CIVIL SON COMPLEJOS. matización orientada a la replicabilidad, ha estado a cargo del director del proyecto en la Argentina, Enrique Font quién es también un reconocido criminólogo.

2. Cambio en las organizaciones ejecutoras De la evaluación podría advertirse que las organizaciones ejecutoras, especialmente el CEIDH, fortalecieron recursos humanos,

4. Por ejemplo, desde junio de 2004 el PCJS asesora técnicamente a la Municipalidad de Rosario en la creación y posterior desarrollo de la Guardia Urbana Municipal, primera experiencia de este tipo desarrollada en la Argentina”. También indica que el CEIDH participa en la red “Más derechos más seguridad – más seguridad más derechos” junto con organizaciones de derechos humanos.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | 5. Facilidades que ayudaron Desarrollo local y social. La evaluación identifica como una de las fortalezas del proyecto su carácter integral y de largo plazo, que no se concentra exclusivamente en la seguridad ciudadana y su mejoramiento, sino que encuadra el abordaje de estos problemas desde el desarrollo local y social. Abordaje acotado. Se sostiene que entre las fortalezas del PCJS está también que busca dedicarse a resolver cuestiones definidas por las características de una comunidad determinada. Entonces, el tipo de análisis y el nivel de ejecución es pragmático, acotado y con mayores posibilidades de ser eficaz. Horizontalidad. Por tratarse de iniciativas impulsadas y ejecutadas por organizaciones de la sociedad civil, que no están supeditadas al aparato de Gobierno, la relación fue horizontal y adecuada para construir redes colaborativas orientadas a la búsqueda de soluciones.

6. Impactos e innovaciones

un aporte relevante y se proyecta como una herramienta empoderadora de la comunidad. Asimismo, permite reconocer el trabajo comunitario más allá del voluntariado”, sostiene el evaluador.

7. Comentarios a la evaluación La evaluación tiene por objetivo sistematizar la experiencia en Rosario durante los 5 años de desarrollo del proyecto. En este sentido aporta los insumos para replicarlo e incorpora lecciones aprendidas respecto a las posibilidades de trabajar en prevención comunitaria, pero manteniendo los niveles de participación y fortaleciendo la emancipación de los sectores populares sometidos a condiciones de mayor vulnerabilidad. La alianza entre academia, organizaciones comunitarias y gobierno, pero manteniendo siempre acotadas las decisiones al ámbito vecinal demuestran que la participación puede ser efectiva. Por otro lado, la experiencia sistematizada que incluye un componente de desarrollo local como estrategia para la construcción de una cultura de paz, sugiere que el ámbito local aparece como el indicado para proponerse estrategias de prevención social sostenibles.

Contratos y recursos municipales. Ante la falta de recursos y apoyo desde gobiernos locales para el funcionamiento del programa se advierte desde la evaluación que Finalmente, en el proceso se advierte tamla dificultad es posible subsanarla si los bién que la experiencia y la cooperación municipios se involucran NO SON FÁCILES NI ABUNDAN LAS internacional hicieron contratando personas EVALUACIONES EN PROGRAMAS posible la sostenibilidad de apoyo o aportando DE DESARME. ES DIFÍCIL del proceso. Pero su recursos materiales para MEDIR EL IMPACTO PORQUE retiro marcó el final. el funcionamiento de LA INTERVENCIÓN SE REALIZA SOBRE UN UNIVERSO DE ARMAS los foros. C. CASO III: DIFUSO (YA QUE SE CALCULA PROGRAMA PLAN QUE EN LA ARGENTINA EXISTEN CANJE DE ARMAS Autogestión y movilización. TANTAS ARMAS REGISTRADAS COMO EN LA ILEGALIDAD, Ante la dificultad de Las armas intervienen mantener activa la parti- ADEMÁS QUE LA CIRCULACIÓN en un número imporDE ARMAS ES FRECUENTE) Y EL cipación y la motivación APORTE EN LA REDUCCIÓN DE tante de los homicidios, de los facilitadores, el ACCIONES VIOLENTAS ES MUY según el país de Améritrabajo con fondos auto- DIFÍCIL DE CUANTIFICAR POR LA ca Latina varía entre el gestionados “ha hecho MULTIPLICIDAD DE FACTORES 40 y el 60 por ciento, DETERMINANTES DE ESTOS ACTOS.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | sin embargo, no han sido tradicionalmente contempladas en las políticas de seguridad ciudadana. Mucho menos en las estrategias de prevención de la violencia y el delito. Por diversas razones, el tema ha ganado protagonismo en los últimos 20 años, especialmente en la última década. Contribuyeron la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil (receptada como propia por varios países) y el consenso internacional respecto al control del tráfico ilícito de armas. Las políticas de control de armas también se modificaron con el cambio de los paradigmas de seguridad. El control de armas ha dejado de ser (en la media de los países de América Latina y el Caribe) un problema de seguridad de la nación para convertirse en un problema de seguridad humana5. Los abordajes desde el desarrollo, la salud, la educación y obviamente desde las agencias encargadas de la seguridad, han contribuido a modificar las políticas de control e impulsar prácticas preventivas. La particularidad del programa que hemos elegido es que, es uno de los primeros de la región, el Estado lo propuso y lo desarrolló en alianza con la sociedad civil, no se implementó en un contexto de post conflicto, tuvo como objetivo prioritario prevenir la violencia y el delito, y con un alcance geográficamente extendido. El diseño del Plan Canje de Armas (PCA) y su evaluación fueron realizados con apoyo externo del académico norteamericano William Godnick del departamento de Peace Studies de la Universidad de Bradford, que ya había evaluado otros programas

5. Empezaron a aplicarse programas de desarme voluntario (por entrega o por recompra), de los que podemos rastrear antecedentes en las prácticas de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) post conflicto, aplicadas en las décadas del 80’ y 90’.

de desarme en América Central para el Monterey Institute de Estados Unidos.

i. Descripción del programa 1. Tema Reducción de la disponibilidad y uso de armas como estrategia de prevención de la violencia y el delito.

2. Objetivos Los objetivos planteados en el documento de proyecto son (PCA, 2000): > Elevar el precio de las armas de fuego en el mercado negro; > Reducir el número de armas disponibles para actos criminales; > Prevenir la proliferación de armas de fuego; > Reducir el número de muertes, accidentes y lesiones; > Reforzar la asociación y reflexión sobre las armas y la violencia; > Incrementar la solidaridad comunitaria que permita desarrollar programas complementarios para beneficiar la seguridad pública.

3. Alcance geográfico El alcance fue el de la provincia de Mendoza en su totalidad, con acciones en cada uno de los departamentos. Se trata de una política orientada a toda la sociedad con públicos objetivos específicos para los diferentes componentes del plan.

4. Instituciones, gestión y alianzas La coordinación y ejecución del programa voluntario de desarme estuvo a cargo del Ministerio de Seguridad. Específicamente, de la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad, organismo encargado de articular las prácticas de prevención del delito, según el entonces, recién modernizado sistema de seguridad pública.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Para la implementación de la recolección de armas se establecieron alianzas con los municipios y con las organizaciones de la sociedad civil que participan en los Foros de Seguridad, reconocidos e impulsados en el contexto de la reforma del sistema de seguridad. De este modo, la participación comunitaria se amplió a la gestión asociada del programa y el monitoreo, con la intención declarada de dar transparencia. También, indica el documento de proyecto, se establecieron alianzas interagenciales con las áreas policiales (seguridad en el proceso), educación (campañas de sensibilización), municipios (apoyo logístico) y desarrollo humano (asignación de recursos sociales utilizados como estímulo a los que entregaban sus armas).

5. Componentes, actividades y momentos De acuerdo a los objetivos planteados, el proyecto tuvo dos componentes principales: sensibilizar sobre el uso de armas a través de una campaña de educación pública, y recolectar armas. > Campaña de educación pública. “Los organizadores del programa admitieron que no era probable que un esfuerzo de recolección voluntaria de armas llevara a la entrega de las mismas de parte de criminales y que la verdadera meta era influenciar un cambio en la cultura y las actitudes hacia el rol de las armas en la sociedad. En este contexto, la campaña de educación pública se volvió igualmente importante como el programa de entrega de armas”, explica la evaluación. Las actividades planteadas fueron: • Número gratuito y anónimo para acceder a información sobre el programa de entrega de armas.

• Involucramiento permanente de la prensa en la difusión del problema de las armas y las acciones de desarme. • Publicidad centrada en los peligros de las armas de fuego sobre niños. • Sitio web con información del programa. • Alianza con organizaciones no gubernamentales, grupos vecinales que participaban en las instancias preventivas del sistema de seguridad pública, liga de futbol e iglesias. • Campaña de entrega de juguetes violentos en las escuelas a cambio de libros y plantas. • Jornadas de reflexión sobre la violencia y la cultura de paz en escuelas. Esta actividad se reiteró durante 3 años. > Programa de canje de armas. Consistía en el intercambio de armas, especialmente no registradas por el Estado y en condición de ilegalidad, por un bono estímulo de entre 50 y 100 dólares. Sólo se podían aceptar armas sobre las que tuviera competencia el Estado provincial. Los recursos provenían del área de políticas sociales, más la colaboración de gobiernos locales6. El intercambio de armas se realizó en 2 etapas. La primera, durante la semana de la navidad del año 2000 en la zona urbana del Gran Mendoza. Tuvo que reiterarse durante abril del año 2001, extendiéndolo a toda la provincia. • Recolección domiciliaria. Se aplicó principalmente en la primera etapa. 6. El programa no se inscribía en las prácticas de recompra de armas, sino que se entregaba un estímulo que no era dinero, sino in ticket canjeable en comercios minoristas por alimentos. Reducía así las posibilidades de especulación o usarlo para comprar otras armas, según explica la evaluación referida.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Una comisión integrada por funcionarios del Ministerio de Seguridad, policías y miembros de organizaciones de la sociedad civil, visitaban las casas donde debían recoger las armas, en horario y lugar previamente pactados con las personas que querían canjearlas. • Recolección en puntos fijos. En la segunda etapa, definieron puntos fijos de recolección de armas, en sedes de organizaciones sociales o municipios. Allí se realizaba el canje. También funcionaba una comisión observadora de funcionarios, policías y ONG. • Destrucción. En los dos casos, se realizaron destrucciones públicas de las armas, previa verificación por parte de una comisión formada por ONG locales e internacionales, prensa y encargados de certificar el proceso. La cooperación internacional estuvo presente en este punto, con la asistencia técnica y el monitoreo de la destrucción.

ii. Sobre la evaluación y sus resultados 1. Características de la evaluación El documento analizado es una evaluación ex post, que contempla proceso e impacto. Se trata de la versión ampliada de una primera evaluación externa desarrollado por docentes y alumnos del Monterey Institute y publicada por Bradford University (Godnick, 2001) incorporando las evaluaciones realizadas por los responsables del programa (PCA, 2002). La evaluación desarrolla una descripción del contexto social y político de la Argentina, de la situación de armas, de la violencia armada, de la criminalidad y del proceso de reformas de la política de seguridad en el que estuvo inscripto el programa de desarme voluntario. La descripción del programa está acompañada por do-

cumentación estadística y entrevistas a los diferentes participantes. Evaluar este tipo de programas representa múltiples dificultades. Godnick adoptó un criterio (Rosenfeld, 1996) por el cual, las metas a evaluar deben ser: inmediatas relacionadas con la cantidad de entregas, intermedias como el impacto en la conciencia pública, y las metas que se impuso el programa a evaluar.

2. Cambio en las organizaciones ejecutoras Al contemplar los impactos institucionales del programa, la evaluación indica que el Ministerio de Seguridad incorporó una política activa en materia de control de armas. La Dirección General de Escuelas (Ministerio de Educación provincial), incorporó en sus contenidos extracurriculares acciones vinculadas a la cultura de paz que se extendieron al universo de escuelas públicas. Los municipios participaron en actividades vinculadas a la prevención del delito apoyando el programa que entregaba ticket para consumo en medio de una recesión económica. En cuanto los foros vecinales que intervinieron en el proceso de recolección, lograron superar por esos períodos la demanda de soluciones. El plan tuvo impacto en la política de seguridad local, pero incluso fue un estímulo para acoplar la política exterior argentina a la tendencia internacional de control de armas como forma de prevención de los conflictos y fortalecer la seguridad ciudadana. Adicionalmente se debe observar que seis otras provincias argentinas: San Juan, Neuquén, Córdoba, Chubut, la capital y la provincia de Buenos Aires han adoptado ahora el nuevo y progresista modelo de seguridad de Mendoza, que contempla la implementación de un programa incentivado de amnistía de armas” (Godnick, 2003:20).

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | 3. Alcances de la evaluación La evaluación se propone abarcar todo el territorio involucrado en el programa (la provincia de Mendoza con sus 18 municipios), así como el proceso del programa e impactos a corto y mediano plazo en el período 2000-2001.

4. Dificultades que se presentaron

ilegales circulando en Mendoza, estimadas en unas 95 mil (80 mil legalmente registradas y 15 mil armas ilegales). Sin embargo, las armas recuperadas representan el 15 por ciento de las armas ilegales que el Ministerio de Seguridad estima circulando en Mendoza” (Godnick, 2003:22).

LA EVALUACIÓN INDICA QUE EL IMPACTO DE LA INICIATIVA –POR SU REPERCUSIÓN EN LA PRENSA- ALCANZÓ A OTRAS INSTANCIAS GUBERNAMENTALES PROVINCIALES Y NACIONALES. “INFLUYÓ LA POSICIÓN DEL GOBIERNO DE ARGENTINA ANTE LA CONFERENCIA DE NACIONES UNIDAS SOBRE EL TRÁFICO ILÍCITO DE ARMAS PEQUEÑAS EN TODOS SUS ASPECTOS, HACIÉNDOLA MÁS PROGRESISTA Y DANDO UN EJEMPLO CONCRETO DESDE EL MUNDO EN DESARROLLO DE NO POSTCONFLICTO”, SOSTIENE EL EVALUADOR.

Solo armas pequeñas. El programa de recolección no tuvo posibilidad de recolectar armas de alto poder y explosivos, especialmente armamento prohibido para la posesión civil, como consecuencia de los acuerdos políticos que permitieron realizar el programa. “Es contraproducente rechazar gente dispuesta a entregar algunos tipos específicos de armamentos ilegales cuando sacarlos de circulación es una de las principales metas del programa”, sostiene la evaluación.

5. Facilidades que ayudaron Apoyo político y modernización del sistema de seguridad público. El programa referido surgió como una iniciativa de funcionarios gubernamentales provenientes de la sociedad civil. El énfasis puesto por el Estado y reflejado por el informe de evaluación (ya sea en disponibilidad de recursos, apoyo político, personal policial a cargo de los responsables del programa preventivo, articulación entre agencias), le dio fortaleza al programa.

6. Impactos e innovaciones Estadísticas de recuperación. El programa recolectó 2.281 armas. La evaluación indica que “representan aproximadamente el 2,5 por ciento de todas las armas legales e

Costos financieros. El monto pagado por arma recolectada fue de 52 dólares. Si se incorporan los costos adicionales del programa como personal, seguridad, operadores telefónicos, publicidad, transporte, alimentos, el costo por arma recolectada fue de 116 dólares. Costo total del programa: 300 mil dólares.

Construcción de una política de armas. Según explica el documento de evaluación, la Argentina no había tenido una política de armas enfocada desde la seguridad ciudadana, sino que las medidas de control nacidas en momentos donde la prioridad era la seguridad interior, habían inundado a la sociedad con armas de pequeño calibre fuera de toda regulación. Según la evaluación, el programa inició una política de armas que definió otros componentes como: recuperación de armas en carácter de “donación” al Estado; línea gratuita para denunciar el alquiler y depósitos de armas ilegales; destrucción permanente de armas y mejora de los depósitos. Superar la lógica del control. Cuando se lanzó el programa se convirtió en objeto de caricaturas políticas que se burlaban de lo que consideraba era una idea ingenua y simplista, dice la evaluación. Después de una estrategia de comunicación para superar estas desconfianzas, “los periódicos

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | han cambiado su línea editorial, celebrando la innovación y habilidad de su comunidad para establecer un nuevo estándar para la seguridad pública”, afirma. Herramientas de la violencia. Identificar herramientas de la violencia con la propia violencia como movilizadora social. “El Plan Canje de Armas ha demostrado una vez más que al enfocarse en las herramientas tangibles de la violencia se puede obtener la atención de grandes segmentos de la población, especialmente las mujeres”, sostiene el documento aquí comentado.

7. Comentarios a la evaluación Esta evaluación no contempló otra información disponible sobre el programa. Por ejemplo, en el año posterior al programa hubo una reducción de las muertes por disparos, que según las autoridades gubernamentales fue del 18 por ciento, aunque no es posible atribuirlo al programa de desarme.

Por otra parte, un estudio del Consejo Federal de Inversiones, el programa de desarme se convirtió en la acción de Gobierno más conocida en materia de seguridad: fue mencionado por el 38 Cogestión de foros de seguridad. El involu- por ciento de las personas que recuerdan cramiento de la sociedad civil organizada alguna iniciativa o política en la materia en foros de seguridad, contemplados como (García Salazar, 2001). Esto podría ser instancia responsable de las tácticas de considerado como un aporte a la discusión prevención comunitaria, de estrategias preventipermitió revitalizar ese LA CARENCIA DE EVALUACIONES vas. Incluso, el debate ESTÁ HABLANDO DE LA DEBILIDAD espacio que, en otros DE ACTORES POLÍTICOS Y SUS en torno a la cultura de proyectos aquí comen- PRÁCTICAS EN EL GOBIERNO DE LA armas que despertó, tados, han caído en una SEGURIDAD. ESTÁN CONDENADOS inspiró la filmación de A REINCIDIR INICIATIVAS lógica clientelar. un documental. ESPASMÓDICAS TENTADOS POR EL RÉDITO CORTOPLACISTA Alguna información que INSPIRADO EN EL DISCURSO pueda ser útil para comDOMINANTE DE CORTE PUNITIVO, REGURGITANDO ERRORES QUE plementar la evaluación: DEBIERON SER APRENDIDOS Y posteriormente a su DESCONOCIENDO PROYECTOS publicación y como ya lo EXITOSOS. anticipaba, el gobierno de la Argentina adoptó luego de una tragedia una política más restrictiva respecto a las armas y una plan de desarme inspirado en el caso evaluado.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | 3. CONCLUSIONES El proceso de relevamiento y selección de programas de seguridad evaluados en la Argentina, así como su estudio, alienta a proponer algunas reflexiones. Falta de evaluaciones. En la Argentina no abundan proyectos evaluados en materia de seguridad pública. La oferta se reduce mucho más a la hora de buscar evaluaciones publicadas. Predominio de programas preventivos evaluados. No fue posible en el tiempo de recopilación de información establecido, acceder a un programa de carácter policial evaluado. En cambio, predominaron iniciativas preventivas. Necesidad de evaluación de impacto. Para diseñar o reformular políticas públicas es pertinente establecer resultados esperados de esas prácticas, sin embargo en las evaluaciones identificadas este componente aparece débil o inexistente. Esto sin ignorar lo cualitativo. Evaluaciones ex post. En las tres evaluaciones referidas, como en otras identificadas, la evaluación fue diseñada y aplicada al finalizar total o parcialmente el proyecto o programa. Sin embargo, algunas veces es recomendable diseñarla en la formulación de la acción, involucrando a todos los sectores en el diseño y la aplicación. Evaluadores académicos. En los tres casos seleccionados, los evaluadores son docentes o aspirantes a doctorados en centros académicos, pese a que también se desempeñaron en vinculación con los proyectos considerados. Hay unos pocos trabajos de estudios de organizaciones de la sociedad civil. En general, se advierte el aporte de organizaciones internacionales en el proceso.

Cooperación y necesidad de evaluar proyectos. En dos de los casos presentados existió una relación directa con la cooperación internacional, lo que presumiblemente ha alentado la evaluación y ha servido como transferencia de capacidades. Es importante entonces establecer estas alianzas para alentar más casos de evaluaciones. Entonces: ¿para qué sirvieron estas evaluaciones? ¿Qué pasó con los programas una vez evaluados? ¿Cuál fue el impacto? Finalmente, ahí se ve el objetivo de las evaluaciones. Generalizando, podemos decir que no hubo grandes cambios y las evaluaciones no impactaron en la replicabilidad en el ámbito de la Argentina. El Plan Nacional de Prevención del Delito, incorporó las observaciones respecto al predominio de la prevención situacional, delineando Proyectos Comunidades Vulnerables. También existió una reformulación del plan. Los cambios políticos, nuevamente, atentaron contra la continuidad. Con el correr de los años no se amplió su alcance, pese a que la gestión actual proclama convicciones afines con las estrategias de prevención social. El resultado es una total atomización y falta de una política integral, interagencial y coordinada de prevención (Appiolaza, 2009). El informe sobre el Proyecto Comunidades Justas y Seguras se corresponde con el fin del ciclo de la iniciativa. El carácter innovador del proyecto tuvo difusión internacional en ámbitos especializados. Es oportuno mencionar que el responsable del proyecto ahora coordina un programa de Naciones Unidas para articular políticas de prevención en el ámbito de los gobiernos locales, en la provincia de Santa Fe con el apoyo del gobierno, lo que hace pensar en una continuidad por otros medios de las iniciativas planteadas.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En cuanto al Plan Canje de Armas, el informe externo sugirió algunas mejoras y cambios, pero el programa fue suspendido por falta de recursos y condiciones sociales (cuando estaba programada una tercera etapa, se desató la crisis argentina del 2001). Sin embargo, la experiencia y su evaluación fueron recogidas y difundidas, sirviendo como lección aprendida para otros programas de desarme y políticas de control de armas en América Latina. El tema de control de armas se incorporó en la agenda pública nacional, las organizaciones de la sociedad civil tomaron el Plan Canje de Armas como ejemplo y en el 2007 lanzaron con el gobierno un programa de desarme nacional que contempló las lecciones aprendidas incluidas en la evaluación.

Pero hay que volver sobre uno de los puntos de la conclusión: la falta de evaluaciones. Escasean y en general tienen carácter acotado y sus formulaciones denotan una característica que ha sido descrita por algunos estudios, respecto a las dificultades en la gobernabilidad de los sistemas de seguridad pública en la Argentina por el abandono político y la falta de cuadros técnicos especializados (Sain, 2007; Ciafardini, 2006; Binder, 2004; Sozzo, 2005). Fortalecer la evaluación de políticas en la Argentina y alentar que el diseño de estas evaluaciones sea participativo, redundará en una mejora del Gobierno en la seguridad.

Plan Canje de Armas

Comunidades Justas y Seguras

Programa Plan Nacional de Prevención del Delito

Alcance Responsable Nacional Ministerios de Justicia y del Interior

Acciones Diagnóstico, diseño de estrategias preventivas e implementación asociada Resolución PrevenPrograma des- Local Sección Crición centralizado minología del de conflictos a cargo de la social CEIDH de la comunidad, Universidad estrategias de de Rosario y Centro de Es- prevención tudios Internacionales de la Universidad de Toronto PrevenPrograma Provincial Ministerio de Concientización inte- centralizado Seguridad ción sobre viograda del lencia armada delito y recolección

Descripción Tema Tipo PrevenPrograma ción inte- centralizado grada del delito

Tabla 1: Síntesis de proyectos

Evaluación de proceso e impacto

Evaluación de proceso

Evaluación Tipo Evaluación de proceso

Enrique Font, Universidad Nacional de Rosario

Responsable Máximo Sozzo, Universidad Nacional del Litoral

Mendoza William Godnick, departamento de Peace Studies de la Universidad de Bradford

Ciudad de Rosario

Alcance Ciudad de Buenos Aires

Documentos de proyectos, entrevistas, seguimiento de prensa

Documentos de proyectos

Insumos Documentos de proyecto, entrevistas.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina |

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | GLOSARIO Articulación interagencial: es utilizado en el texto refiriéndose a los abordajes preventivos previamente coordinados y complementados entre diferentes agencias del Estado, como ministerios, secretarías, fuerzas de seguridad . Comunidades vulnerables: entendidas como “un grupo de personas intervinculadas dentro de una unidad territorial, que comparten una situación de significativo incumplimiento de los derechos humanos esenciales, tales como vivienda, salud, educación”, de acuerdo al documento de formulación del PCV (2001). Foros de convivencia: se refiere a foros vecinales de participación en la reflexión y propuesta de soluciones a los problemas de violencia y delitos, inspirados por el Plan nacional de prevención del delito. Foros de seguridad: instancias vecinales de participación, abiertas a organizaciones e individuos, donde debe reflexionarse y diseñar en conjunto con funcionarios gubernamentales las prácticas preventivas para la zona. Participación comunitaria: Se refiere a “una noción de bienestar y de calidad de vida de una comunidad o de un barrio. Sugiere también la construcción de una comunidad segura a través de un proceso colectivo”, según definición utilizada por el Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC, 2008:252). Prevención del delito: utilizamos la definición de Van Dijk (1990:2005) entendida como “la totalidad del conjunto de políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites

del sistema de justicia penal, que tienen por objeto la reducción de los distintos tipos de daño causados por actos definidos como delitos por el Estado”. Prevención situacional: es utilizada como “aquella dirigida a incidir en las causas sociales del delito”, según la definición empleada por el PNPD (2000). Prevención social: utilizada como “aquella destinada a reducir las oportunidades de realización de los delitos”, según la definición empleada por el PNPD (2000). Prevención integrada: mezcla en cada intervención preventiva, técnicas propias de la prevención social y de la prevención situacional. Seguridad ciudadana: La seguridad ciudadana es una dimensión específica de la seguridad humana, e implica la vigencia de una situación social en la que todos los habitantes de un territorio tienen asegurado el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías constitucionales. Siendo la vigencia de estas condiciones responsabilidad exclusiva y primaria del Estado, que deberá arbitrar los medios necesarios para prevenir la violencia en todas sus manifestaciones y neutralizar los hechos que afecten la seguridad ciudadana, hacerlos cesar y evitar consecuencias ulteriores respetando el estado de derecho. Por tanto, se concibe a la seguridad ciudadana como una situación resultante de la protección, tanto estatal como social, circunscripta a las amenazas y conflictos provenientes de los actos violentos o delictivos”, según definición utilizada por el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | BIBLIOGRAFÍA APPIOLAZA, Martín (2003): El desarme enfocado desde la comunicación. La experiencia del Plan Canje de Armas, en Dimensiones de la violencia, San Salvador, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2003. APPIOLAZA, Martín (2009): Prevención del delito en la Argentina, En GUAJARDO GARCIA, Carlos, ed.: Seguridad y prevención: La situación en Argentina, Chile y Uruguay durante 2007. Informe de análisis comparativo, Centro Integral para la Prevención de la Criminalidad y Universidad Alberto Hurtado, Santiago. BINDER, Alberto (2004): Policías y ladrones. La inseguridad en cuestión, Capital Intelectual, Buenos Aires. CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCION DE LA CRIMINALIDAD (2008): Informe internacional. Prevención de la criminalidad y seguridad cotidiana: tendencias y perspectivas, CIPC, Quebec CIAFARDINI, Mariano (2006): Delito urbano en la Argentina. Las verdaderas causas y las acciones posibles., Ariel, Buenos Aires. FONT, Enrique (2005): Sistematización de la experiencia del Proyecto Comunidades Justas y Seguras, Center for International Studies, University of Toronto, Canadá, y Centro de Estudios e Investigaciones en Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario, Santa Fe. GARCÍA SALAZAR, Tadeo (2001): “Evaluación de calidad del Sistema de Seguridad Pública de Mendoza”, investigación del Consejo Federal de Inversiones (1999-2001). GODNICK, William (2001): Transforming Attitudes Toward de Tools of Violence: The Arms Exchange Programme in Mendoza, Argentina, The Peace Studies Papers Working Paper 3, Fourth Series, Departament of Peace Studies, Bradford University. GODNICK, William; CONTE, Gabriel; APPIOLAZA, Martín (2003): Transformando actitudes hacia las armas de fuego. Plan Canje de Armas por Mejores Condiciones de Vida, Asociación Espacios para el Progreso Social, Mendoza. Disponible en: http://www.scribd.com/doc/6741606/Programade-Desarme-Mendoza-Argentina PNPD (2000), Plan Nacional de Prevención del Delito. Diseño, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio del Interior, Buenos Aires.

PCJS (2000): Proyecto Comunidades Justas y Seguras. Documento de proyecto, Center for International Studies, University of Toronto, Canadá, y Centro de Estudios e Investigaciones en Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario, Santa Fe. PCA (2000): Plan Canje de Armas por Mejores Condiciones de Vida. Documento de proyecto, Ministerio de Seguridad, Mendoza. PCA (2002): Canje de Armas en Mendoza. Balance, Ministerio de Seguridad, Mendoza. PCV (2001), Programa Comunidades Vulnerables, Plan Nacional de Prevención del Delito, Buenos Aires. NIRENBERG, Olga; BRAWERMAN, Josette; RUIZ, Violeta (2003): Programación y evaluación de proyectos sociales. Aportes para la racionalidad y la transparencia. Paidos, Buenos Aires. ROSENFELD, Richard (1996): Guns Buy- Backs: Gun Control or Community Mobilization?, en Plotkin, Martha editora: Under Fire: Gun Buy-Backs, Exchanges and Amnesty Programs, Washington, D.C.: Police Executive Research Forum. SAIN, Marcelo (2007): El Leviatán azul, Siglo XXI, Buenos Aires. SOZZO, Máximo (2002): ¿Prevenir el delito más allá de la pena? Evaluando el Plan Nacional de Prevención del Delito. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires. SOZZO, Máximo (2005): Metamorfosis de los discursos y las prácticas sobre seguridad urbana en la Argentina, en Dammert, L. y Bailey J.: Seguridad y reforma policial en las Américas. Experiencias y desafíos, Siglo XXI editores. SMALL ARMS SURVEY (2002) Small Arms Survey 2002: Counting the human coast, Oxford University Press. Oxford. SOZZO, Máximo (2008): Viajes culturales y “prevención del delito”. Reflexiones desde el contexto argentino, en Bergalli, Roberto; Rivera Beiras, Iñaki; Bombini, Gabriel (compiladores): Violencia y sistema penal, Editorial Del Puerto, Buenos Aires. VAN DIJK, J.J. (1990): Crime prevention policy: current state and prospects, en Kaiser, G. y Albrecht, HJ: Crime and Criminal policy in Europe, Criminological research report, vol. 43, Max Planck Institute, Freiburg, pp. 205-220.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | ANEXO I: HISTORIA DEL PNPD El 28 de febrero de 2000, en una reunión extraordinaria del Consejo de Seguridad Interior, los representantes de las 24 jurisdicciones del país firmaron el documento “Bases de Consenso para un Plan Federal de Seguridad”, el cual incluye dentro de sus lineamientos la puesta en marcha de un plan para la prevención del delito que promueva la participación de toda la comunidad. Como resultado, las autoridades responsables de los Ministerios del Interior y de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, se propusieron la puesta en marcha de una política pública conjunta de prevención del delito que pudiera ser instalada como política de Estado. Diversos países ya han iniciado y recorrido un camino en este sentido mediante iniciativas en grandes ciudades del mundo, centradas en el desarrollo de políticas de prevención del delito con énfasis en la información y el involucramiento de la comunidad en la cuestión de la seguridad pública. De este modo, entre marzo y julio de 2000, con la decisión conjunta de los ministros del Interior y de Justicia y Derechos Humanos, se conformó un equipo técnico de ambos ministerios, cuyo objeto fue diseñar dicho Plan. Fruto de ese trabajo el 15 de agosto del mismo año se realizó el lanzamiento oficial del Plan Nacional de Prevención del Delito. El Plan Nacional de Prevención del Delito fue una iniciativa conjunta del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y del Ministerio del Interior de la Nación (Resolución MJDH Nº 768/00 y Resolución MI Nº 56/00), puesta en marcha en agosto de 2000. Desde fines del 2001 en adelante el PNPD viene siendo implementado por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación.

IMPLEMENTACIÓN AÑO 2000 Creación del Plan Nacional de Prevención del Delito. Iniciativa conjunta de los ministerios de Justicia y Derechos Humanos y de Interior de la Nación.

Año 2001 Implementación en: > Ciudad Autónoma de Buenos Aires > Provincia de Neuquén > Provincia de Mendoza > Experiencias piloto en municipios de Gran Buenos Aires: Morón y Avellaneda > Creación del PCV (Programa Comunidades Vulnerables) como estrategia de prevención social del delito y la violencia del PNPD

Año 2002 Continuación y profundización de la implementación del PNPD en las jurisdicciones precedentes. Implementación en: > Provincia de Buenos Aires: 1ro. Y 2do. cordón del GBA > Provincia de Río Negro > Proyección de implementación en las siguientes jurisdicciones: > Provincia de Santa Fe: Rosario y Gran Rosario > Provincia de Chubut > Experiencias piloto en municipios de Gran Buenos Aires: Morón y Avellaneda

Año 2003 Continuación y profundización de la implementación del PNPD en las jurisdicciones precedentes. Implementación en: > Provincia de Buenos Aires: 1ro. Y 2do. cordón del GBA > Rediseño del PNPD

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | ANEXO II: REDISEÑO DEL PNPD (2003) I. INTRODUCCIÓN En agosto de 2000 el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del Interior de la Nación, conjuntamente, lanzaron el Plan Nacional de Prevención del Delito, a través de las Resoluciones MJDH N. 768/00 y MI N. 56/00 respectivamente. Se trató de una iniciativa importante en el marco de las políticas de control del delito a nivel del Estado Nacional, pues por primera vez ambas instancias ministeriales encargadas por diferentes vías de la cuestión criminal en nuestro país se reunían y acordaban un curso de acción conjunta extremadamente ambicioso, que además intentaba involucrar activamente a los gobiernos provinciales y municipales. Luego de dos años y medio de implementación del Plan Nacional de Prevención del Delito, fundamentalmente en el contexto de la Ciudad de Buenos Aires y en ciertos municipios de la Provincia de Buenos Aires –Avellaneda, Morón– en un contexto social y político extremadamente complejo; y a partir de la evaluación del mismo, se ha decidido proceder a rediseñar este programa de intervenciones, teniendo en consideración las diferentes enseñanzas que emergen de la práctica a los fines de potenciar su ulterior desarrollo en el futuro inmediato. Este rediseño del PNPD intenta expresar la conciencia de la necesidad de construir una política pública en materia de inseguridad urbana que sea capaz de ejercer una “autocrítica” constante de las propias actividades, que permita introducir las modificaciones indispensables que nacen de la vida de la implementación para abordar la complejidad de la cuestión criminal en nuestro presente. Por otro lado, en función de los cambios en la estructura del gabinete del Gobierno Nacional, el Plan Nacional de Prevención

del Delito se ha reubicado en el ahora denominado Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, dependiendo de la Dirección Nacional de Política Criminal de la Nación. *** La Argentina constituye un universo complejo en el que se reúnen espacios urbanos diversos, en función de múltiples variables demográficas, políticas, económicas y culturales. Estos espacios urbanos presentan tendencias en cuanto a la evolución de la seguridad urbana que muchas veces no sólo no coinciden, sino que son contradictorias entre sí. Por consiguiente, resulta muy difícil aislar dinámicas de la seguridad urbana con respecto al conjunto del país. Sin embargo, es posible afirmar en función de las evidencias empíricas existentes que en determinados espacios urbanos de nuestro país se ha dado, desde 1990, un crecimiento constante de la inseguridad urbana. Ahora bien, la inseguridad urbana es en sí misma un problema complejo pues posee una ambigüedad constitutiva. Incluye una faz objetiva, que está dada por el nivel de criminalidad, pero también incluye una faz subjetiva, que está dada por la sensación de inseguridad. A su vez, ambos planos son complejos en sí mismos. Por un lado, la criminalidad no es una categoría homogénea pues bajo ella se reúnen múltiples acciones que tienen sólo en común ser consideradas delito por la ley penal. Por otro lado, la sensación de inseguridad incluye un nivel tanto abstracto como concreto de sensibilidades colectivas de miedo al delito, que muchas veces no poseen dinámicas semejantes y dependen de un conjunto muy amplio de variables –status socioeconómico, lugar de residencia, género, etc–.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En los últimos años ha aumentado efectivamente la criminalidad, sobre todo en ciertas jurisdicciones como la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires o la Provincia de Mendoza. Por un lado, se trata de los llamados “delitos callejeros” o “delitos predatorios”: fundamentalmente, determinada gama de delitos contra la propiedad, como los hurtos y robos –especialmente acompañados del uso de la violencia– y determinados tipos de delitos contra las personas, como las lesiones. Este tipo de delitos se desarrolla fundamentalmente en el espacio público –aunque también se dan en el espacio privado, como en el caso de la violencia doméstica– y la mayor parte de sus víctimas provienen, como muchos de sus autores, de los sectores sociales de menores recursos económicos, sociales y culturales y por ello tienden a concentrarse geográficamente en las áreas más degradadas del espacio urbano. Estos delitos callejeros constituyen el centro de atención de los medios masivos de comunicación y en tanto tales, son el núcleo de la generación de alarma social. Son los delitos que comúnmente procesa el sistema penal en nuestro país –lo que no implica que no exista con respecto a ellos una altísima proporción de “cifra negra”, mas bien todo lo contrario. Pero también desde 1990 han aumentado significativamente los llamados “delitos de cuello blanco”: la criminalidad económica, la corrupción política, etc. Este tipo de delitos se desarrolla en espacios semi-públicos y privados y son producidos por sujetos con fuertes dotaciones de recursos económicos, sociales y culturales. Sus autores sólo excepcionalmente son procesados por el sistema penal. Estos delitos de cuello blanco permanecen en su mayoría en el terreno de la “criminalidad sumergida”. La necesidad de enfrentar este tipo de delitos es acuciante no sólo

por su propia entidad sino porque poseen estrechos vínculos con los delitos callejeros, ya que buena parte de éstos se encuentran apoyados en una red de delitos de cuello blanco, que permiten la producción y reproducción de la llamada “economía ilegal”. Ahora bien, paralelamente al crecimiento de determinadas formas de criminalidad, en nuestro país se ha asistido en los últimos años a un aumento sostenido de la sensación de inseguridad. Esta sensación de inseguridad impulsa el desarrollo por parte de los individuos de comportamientos de autoprotección o de evitamiento, para reducir el riesgo de ser víctima de un delito, que más allá de su efectividad preventiva, redimensionan completamente las rutinas de la vida cotidiana, presentando en ciertos casos algunos efectos perversos como el abandono del espacio público y el surgimiento de una “mentalidad de fortaleza”. La situación de inseguridad frente al delito se plasma, por otro lado, en una demanda social hacia las autoridades responsables. Esta demanda es el fruto de una necesidad insatisfecha, que refleja muchas veces una crítica al funcionamiento de las instituciones del sistema penal, actores tradicionalmente encargados de la tarea de controlar el delito, que implica una desconfianza pública frente a su escasa efectividad en el logro de sus objetivos. Las razones de esta desconfianza pública son variadas y se enraízan en procesos históricos de larga duración que no necesariamente tienen que ver con las contingencias actuales, pero que se ven reforzados contemporáneamente por diversos sucesos, como el no esclarecimiento de delitos graves que han conmocionado a la opinión pública o el crecimiento en los últimos años de casos de violencia y corrupción policial.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | El progresivo deterioro de las instituciones del sistema penal desde 1990 se dio de forma paralela a la falta de diseños racionales de políticas de control del delito. Se ha actuado sobre la base de las contingencias políticas, de forma fragmentaria y errática. Sin embargo, esto no implicó la carencia de cursos de acción política. En los años se han desarrollado en Argentina dos procesos paralelos, que parecen dirigirse en dos sentidos diversos pero que tienden a reforzarse recíprocamente. Por un lado, la privatización de la seguridad urbana que se corresponde con el auge de la “industria de la seguridad privada” y funciona fundamentalmente como un reforzador de las desigualdades sociales, ya que sólo puede pretender acceder a la prestación de seguridad quien posee la capacidad económica de comprarla. Por otro lado, la inseguridad urbana se ha instalado en la agenda política –acentuado sobre todo a través de las campañas electorales– con un persistente reclamo por parte de diversos actores institucionales y políticos de un incremento de la punitividad en las políticas de control del delito, como la única alternativa frente a esta problemática. El vocabulario moral de la culpa y el castigo se instala como el único viable para traducir y expresar las inseguridades de la sociedad no sólo la inseguridad frente a la criminalidad sino en general, las inseguridades sociales. Este proceso ha ocasionado el importante aumento de la punitividad de nuestro sistema penal (aumento de la población carcelaria, aumento legal de las penas, propuestas de introducción de la pena de muerte, eliminación de la voz de alto para el uso de armas por parte del personal policial, etc.) que implica un correlativo incremento de sus costos sociales y humanos.

Para revertir estos procesos, es preciso responder a la legítima demanda de seguridad urbana de los ciudadanos de otra manera. Esta necesidad de “vivir en una ciudad segura” constituye un componente fundamental de la ciudadanía en nuestro presente. Para garantizarla es que venimos desarrollando desde el año 2000, desde el Gobierno Nacional, este Plan Nacional de Prevención del Delito, que ha intentado generar nuevas estrategias efectivas de control del delito, que al mismo tiempo que colaboren en la reducción de la inseguridad objetiva y subjetiva, contribuyan a profundizar la democratización de las formas de gobierno de la cuestión criminal. El PNPD ha tratado de poner en marcha una batería de medidas de prevención del delito a través de recursos extrapenales: interviniendo antes que el delito se produzca, para evitar que este suceda, buscando reducir tanto los costos humanos y sociales de la inseguridad urbana como los del sistema penal. Nuestra estrategia de prevención ha intentado plantear como elemento clave la participación activa de los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales en cada una de las comunidades locales y ha procurado generar una estrecha cooperación y articulación entre diversas instituciones gubernamentales: nacionales, provinciales y municipales. Luego de dos años y medio de implementación, este rediseño del PNPD pretende contribuir, introduciendo modificaciones sustanciales en el diseño original, a redoblar el esfuerzo de realización de este compromiso inicial.

II. META El Plan Nacional de Prevención del Delito se propone como meta contribuir al mejoramiento de la seguridad urbana en

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Argentina, promoviendo la reducción de la criminalidad y la sensación de inseguridad, a través de la puesta en marcha de mecanismos preventivos mas allá del sistema penal, que apuntan al fortalecimiento del sistema democrático, a través de esquemas de compromiso, cooperación y articulación entre actores gubernamentales y la participación activa de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.

III. OBJETIVOS El Plan Nacional de Prevención del Delito tiene como objetivos principales: Reducir los delitos callejeros, especialmente los delitos contra la propiedad y contra las personas que implican el uso de la violencia física, en centros urbanos grandes y medianos de la Argentina. Disminuir la sensación de inseguridad frente a los delitos callejeros en centros urbanos grandes y medianos de la Argentina. El Plan Nacional de Prevención del Delito tiene como objetivos complementarios: Fomentar la activa participación de actores no gubernamentales (ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil, etc.) en cada una de las comunidades locales en el desarrollo de intervenciones de prevención del delito, promoviendo la recuperación del espacio público, la integración y la generación de lazos de solidaridad social. Colaborar en la producción de una nueva cultura en materia de seguridad urbana, a través de la generación y difusión de nuevos lenguajes y prácticas que permitan plantear y debatir socialmente las necesidades y demandas al respecto, en términos compatibles con el sistema democrático. Constituir una red de compromiso, cooperación y articulación entre actores guber-

namentales de nivel nacional, provincial y municipal, de diferentes áreas, destinada al desarrollo de intervenciones de prevención del delito para el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Promover la transformación de las instituciones policiales para la generación de técnicas de intervención fundadas democráticamente, en el marco de las nuevas estrategias y actores de la prevención del delito.

IV. CONTRATOS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO Y ESTRUCTURA DE GESTIÓN El Plan Nacional de Prevención del Delito es una iniciativa del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación que convoca a los Gobiernos Provinciales y Municipales para que se comprometan a su implementación conjunta. La estructura de gestión del PNPD, por ende, se extenderá mas allá del nivel del Estado Nacional, involucrando actores del plano provincial y municipal, previa realización de los pertinentes “Contratos para la Prevención del Delito”. Estos Contratos son acuerdos formales que serán firmados por el Gobierno Nacional con cada uno de los Gobiernos Provinciales y Municipales que se comprometan para llevar adelante el PNPD en sus respectivos territorios urbanos. La realización de estos Contratos será el primer paso en el proceso de implementación del PNPD. No resultará indispensable la firma de uno de estos Contratos con el Gobierno Provincial respectivo para el desarrollo de la implementación del PNPD, en una ciudad ubicada en dicha provincia. Pero dado que su establecimiento contribuirá de forma importante para el desenvolvimiento de la misma, se intentará por todos los medios avanzar en su celebración.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Con cada Gobierno Provincial y Municipal se acordarán las condiciones necesarias para la implementación del PNPD en los escenarios concretos de que se trate, pero siempre ambas partes se comprometerán a disponer de los recursos humanos necesarios para integrar la estructura de gestión del PNPD en cada jurisdicción de acuerdo a los términos de este documento. Por otro lado, tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos Provinciales y Municipales se comprometerán a través de los contratos respectivos a brindar financiamiento conjunto para el desarrollo de las intervenciones preventivas en los territorios urbanos seleccionados, más allá de los recursos humanos involucrados. Las proporciones de dicho financiamiento se establecerán en cada caso concreto pero siempre el origen del mismo deberá provenir, aun cuando en partes diversas, de todos los niveles estatales. Por ende, el PNPD tendrá como rasgo central la “interagencialidad” ya que reunirá a diversos actores gubernamentales que tradicionalmente desarrollaban sus actividades en forma aislada, pues pertenecen a diversos niveles gubernamentales (nación, provincias, municipios). A partir de esta interagencialidad se generará una “entidad colectiva”, con su propia estructura de gestión. Esta interagencialidad pretende optimizar el empleo de los recursos públicos, evitando la superposición de acciones generadas desde distintos niveles estatales, buscando coadyuvar a su potenciación recíproca, incrementando su efectividad y eficiencia en lo que se refiere a la producción de seguridad urbana. El PNPD se propone generar una estructura de gestión móvil y flexible que funcione en forma descentralizada. Las fórmulas centralizadoras en las políticas de control del delito han demostrado su agotamiento para

hacer frente al problema de la inseguridad urbana. La descentralización resultará otro rasgo central del PNPD y permitirá adaptar los lineamientos estratégicos a las características peculiares del contexto en el que se desarrollarán las intervenciones preventivas, a nivel de las ciudades y zonas seleccionadas. En este sentido, el gobierno municipal jugará un rol clave en la implementación del PNPD. Paradójicamente, se trata del nivel estatal que tradicionalmente no ha tenido competencias en las políticas de control del delito, por lo que el PNPD supone una radical innovación en este campo de las políticas públicas. La estructura de gestión del PNPD estará integrada por una Instancia Nacional e Instancias Provinciales y Municipales que se irán constituyendo a partir de la celebración de los Contratos para la Prevención del Delito.

Instancia Nacional La Instancia Nacional del PNPD estará integrada por una Coordinación Nacional, un Equipo de Implementación Nacional y un Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional. a.1. Coordinación Nacional. Estará integrado por tres representantes de la Dirección Nacional de Política Criminal de la Nación y será dirigido por dicho director.

Funciones. Establecer las normativas y lineamiento estratégicos para el proceso de implementación del PNPD, a partir de las indicaciones de este documento y del resultado de las evaluaciones anuales. Gestionar los Contratos para la Prevención del Delito con los Gobiernos Provinciales y Municipales.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Gestionar el establecimiento de esquemas de cooperación y articulación con las diferentes agencias del Gobierno Nacional que llevan adelante actividades vinculadas con la prevención del delito. Gestionar y administrar el financiamiento desde el Gobierno Nacional de las intervenciones preventivas en las zonas de implementación del PNPD. Gestionar y administrar el financiamiento de fuentes internacionales –gubernamentales y no gubernamentales– de las intervenciones preventivas en las zonas de implementación del PNPD. Planificar y coordinar las actividades del Equipo de Implementación Nacional y del Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional. a.2. Equipo de Implementación Nacional. Dependerá directamente de la Coordinación Nacional y estará integrado por especialistas en el campo de la prevención del delito. Uno de sus miembros será el Responsable del Equipo de Implementación Nacional, organizándose diversas áreas de acuerdo a las funciones encomendadas por esta planificación, cada una de las cuales estará a su vez a cargo de un miembro del mismo.

Funciones. Colaborar con la Coordinación Nacional en el desarrollo de sus funciones. Capacitar a las Coordinaciones Provinciales y Municipales y a los Equipos de Implementación Municipal en cada una de las provincias y ciudades en las que se implementará el PNPD. Colaborar con el Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional en la realización del diagnóstico sobre el estado de la seguridad urbana.

Colaborar con las Coordinaciones Provinciales y Municipales en el establecimiento de esquemas de compromiso y articulación con las diferentes agencias provinciales y municipales que llevan adelante actividades vinculadas con la prevención del delito. Ayudar a las Coordinaciones Municipales y a los Equipos de Implementación Municipal en la selección en cada ciudad de las diferentes zonas de implementación del PNPD. Colaborar con los Equipos de Implementación Municipal en el mapeo de las zonas de implementación del PNPD. Ayudar a los Equipos de Implementación Municipal en la construcción y sostenimiento de un mecanismo permanente para alentar la participación ciudadana en materia de seguridad urbana a través de diversos dispositivos en las zonas de implementación del PNPD. Colaborar con los Equipos de Implementación Municipal en el diseño y desarrollo de las intervenciones preventivas en cada una de las zonas de implementación del PNPD. Realizar el monitoreo del proceso de implementación del PNPD en las diversas zonas, a través de las distintas etapas, produciendo los respectivos informes de monitoreo. a.3. Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional. Dependerá directamente de la Coordinación Nacional y estará integrado por especialistas en el campo de la investigación empírica sobre la inseguridad urbana y la prevención del delito. Uno de sus miembros será el Responsable del Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional, organizándose diversas áreas de acuerdo a las funciones encomendadas por esta planificación, cada una de

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | las cuales estará a su vez a cargo de un miembro del mismo.

Funciones. Colaborar con la Coordinación Nacional en el desarrollo de sus funciones. Diseñar y desarrollar un diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad urbana, tanto cuantitativo como cualitativo, en cada una de las zonas de implementación del PNPD. Diseñar y desarrollar anualmente la evaluación cuantitativa del proceso de implementación del PNPD en cada una de sus zonas de implementación, a través de la utilización de diversas fuentes estadísticas de conocimiento de la inseguridad urbana: estadísticas oficiales, estadísticas de victimización. Diseñar y desarrollar anualmente la evaluación cualitativa del proceso de implementación del PNPD en cada una de sus zonas de implementación, a través del análisis de los informes de implementación confeccionados por el Equipo de Implementación Municipal y los informes de monitoreo confeccionados por el Equipo de Implementación Nacional y de la realización de diversos tipos de trabajos de campo con los operadores de prevención del delito –nacionales y municipales– y los destinatarios de las intervenciones preventivas (entrevistas, grupos focales, etc.).

Instancia Provincial Cada uno de los Gobiernos Provinciales que celebre un Contrato para la Prevención del Delito con el Gobierno Nacional constituirá una Instancia Provincial del PNPD. La misma estará integrada exclusivamente por una Coordinación Provincial b.1. Coordinación Provincial. Estará integrada por tres representantes del Gobierno Pro-

vincial con quien el Gobierno Nacional haya celebrado un Contrato para la Prevención del Delito, incluyendo al Jefe de la Policía Provincial y será dirigida por aquel que el Ministerio provincial encargado de la cuestión de la seguridad urbana –Ministerio de Gobierno, Ministerio de Justicia, Ministerio de Seguridad, etc.– designe.

Funciones. Colaborar con la Coordinación Nacional en la gestión de Contratos para la Prevención del Delito con los Gobiernos Municipales de la provincia respectiva. Gestionar el establecimiento de esquemas de cooperación y articulación con las diferentes agencias del Gobierno Provincial que llevan adelante actividades vinculadas con la prevención del delito, especialmente con la institución policial provincial. Gestionar y administrar el financiamiento desde el Gobierno Provincial de las intervenciones preventivas en las zonas de implementación del PNPD en el respectivo territorio provincial. Coordinar conjuntamente con la Instancia Nacional el proceso de implementación del PNPD en el respectivo territorio provincial. c.Instancia Municipal. Cada uno de los Gobiernos Municipales que celebre un Contrato para la Prevención del Delito con el Gobierno Nacional constituirá una Instancia Municipal del PNPD. La misma estará integrada por una Coordinación Municipal y por un Equipo de Implementación Municipal. c.1. Coordinación Municipal. Estará integrado por tres representantes del Gobierno Municipal que haya celebrado un Contrato para la Prevención del Delito con el Gobierno Nacional y será dirigida por aquel que la Secretaría municipal encargada de la

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | cuestión de la seguridad urbana –Secretaría de Gobierno, Secretaría de Promoción Comunitaria, etc– designe.

Funciones Gestionar el establecimiento de esquemas de cooperación y articulación con las diferentes agencias del Gobierno Municipal que llevan adelante actividades vinculadas con la prevención del delito. Gestionar y administrar el financiamiento desde el Gobierno Municipal de las intervenciones preventivas en las zonas de implementación del PNPD en el respectivo territorio municipal. Seleccionar, junto con el Equipo de Implementación Municipal, las zonas de implementación del PNPD en la ciudad respectiva. Planificar y coordinar las actividades del Equipo de Implementación Local. c.2. Equipo de Implementación Municipal. Dependerá directamente de la Coordinación Municipal y estará integrado por especialistas en el campo de la prevención del delito. Uno de sus miembros será el Responsable del Equipo de Implementación Municipal, organizándose diversas áreas de acuerdo a las funciones encomendadas por esta planificación, cada una de las cuales estará a su vez a cargo de un miembro del mismo.

seguridad urbana las zonas de implementación del PNPD en la ciudad respectiva. Realizar el mapeo de las zonas de implementación en la ciudad respectiva. Construir y sostener un mecanismo permanente para alentar la participación ciudadana en materia de seguridad urbana a través de diversos dispositivos en cada una de las zonas de implementación del PNPD en la ciudad respectiva. Diseñar, teniendo en cuenta el diagnóstico del estado de la seguridad urbana, el mapeo de las zonas de implementación, los esquemas de compromiso y articulación con agencias gubernamentales nacionales, provinciales y municipales disponibles, las intervenciones de prevención del delito mas adecuadas para cada zona de implementación del PNPD en la ciudad respectiva. Desarrollar las intervenciones preventivas, movilizando recursos gubernamentales y de la sociedad civil, en cada una de las zonas de implementación del PNPD en la ciudad respectiva. Acumular y sistematizar toda la información referida al funcionamiento del mecanismo participativo y de las intervenciones preventivas en cada una de las zonas de implementación del PNPD en la ciudad correspondiente, produciendo los respectivos informes de implementación.

Funciones Colaborar con el Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional en la realización del diagnóstico sobre el estado de la seguridad urbana, utilizando fuentes cuantitativas y cualitativas de conocimiento, sobre la ciudad respectiva. Seleccionar, junto con la Coordinación Municipal, en base al diagnóstico de la

La constitución de la estructura de gestión del PNPD implica a su vez el desarrollo de un proceso de capacitación de las Instancias Provinciales y Municipales del PNPD, que será llevado adelante por el Equipo de Implementación nacional. La capacitación se referirá a los contenidos indispensable es para el proceso de implementación del PNPD, a saber: la inseguridad urbana y el

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | problema de su diagnóstico científico; las estrategias y técnicas de prevención del delito a través de recursos extrapenales; el rol de la participación ciudadana; la cuestión del monitoreo y la evaluación de la prevención del delito; los rasgos peculiares del PNPD como política publica en la materia. Este proceso es un paso indispensable en la configuración de la estructura de gestión y sólo una vez realizado puede considerarse establecida.

V. ESQUEMAS DE COOPERACIÓN Y ARTICULACIÓN CON ACTORES GUBERNAMENTALES. Históricamente en nuestro país las actividades de prevención del delito han sido patrimonio exclusivo de las instituciones policiales. Debido a que la inseguridad urbana es un fenómeno multifacético en sus causas, manifestaciones y efectos, no es posible seguir confiando ciegamente en una “solución policial” frente a ella. Es preciso reconocer a las instituciones policiales como actores centrales en la producción de seguridad urbana, pero simultáneamente es necesario reconocer la necesidad de involucrar a otros actores gubernamentales para enfrentar la complejidad de la inseguridad urbana en nuestro presente. El PNPD tiene como una de sus características centrales, tal como lo señalábamos en el apartado anterior, a la “interagencialidad” manifestada en su estructura de gestión: del entrelazamiento de agencias estatales diversas se pretende generar una “entidad colectiva”. Profundizando la misma dirección, el PNPD impulsa la “multiagencialidad”: el establecimiento de esquemas de cooperación y articulación con otros actores gubernamentales que se encuentran mas allá de los confines de su estructura de gestión. Tradicionalmente, algunos de ellos no han sido considerados como organizaciones competentes en materia de prevención del delito y han

llevado adelante sus actividades propias en forma segmentada. Estas organizaciones se ubican en los diversos niveles gubernamentales y en distintas áreas administrativas dentro de cada nivel gubernamental (salud, desarrollo social, trabajo, justicia, etc.). El PNPD, a través de sus Instancias Nacional, Provincial y Municipal, establecerá esquemas de cooperación y articulación con las áreas del gobierno nacional, provincial o municipal –respecivamente– que gestionan iniciativas y programas de política pública que pueden vincularse a la tarea de la prevención del delito. Se trata de un conjunto heterogéneo de áreas gubernamentales posibles: desarrollo social/ promoción comunitaria, salud, educación, policía, deportes, obras y servicios públicos, medio ambiente, etc. Cada una de las Instancias –Nacional, Provincial y Municipal– llevará adelante inmediatamente luego de su constitución un mapa de las iniciativas y programas que en cada uno de los niveles estatales se llevan adelante en áreas de política pública que podrían estar vinculadas con la tarea de prevención del delito. Este mapa de recursos públicos deberá mantenerse constantemente actualizado y deberá contener una clara descripción de “qué es lo que se hace”, “quién lo hace”, “quiénes son los destinatarios de ese hacer”, “qué efectos produce”, en el caso de que existan evaluaciones al respecto. Los esquemas de compromiso y articulación con cada una de estas iniciativas y programas de política pública se irán gestionando en la medida que avance el proceso de implementación del PNPD y deberán culminar en acuerdos formales al respecto, los que deberán describir detalladamente las modalidades específicas que adquirirá la multiagencialidad. En

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | todos los casos, cada uno de los actores gubernamentales con los que se establece un esquema de cooperación y articulación deberá designar un representante que funcione como “enlace” con la estructura de gestión del PNPD. Estos acuerdos formales pueden ser de carácter general o particular; es decir, pueden referirse a un conjunto de acciones o a una acción específica, pueden referirse a diferentes zonas de implementación del PNPD o sólo a una de ellas. Estos esquemas pueden a su vez: > involucrar programas e iniciativas preexistentes llevados adelante exclusivamente por los diversos actores gubernamentales ajenos a la estructura de gestión del PNPD; > generar nuevos programas e iniciativas realizados exclusivamente por estos actores gubernamentales; > establecer cursos de acción conjunta entre dichos actores gubernamentales y la estructura de gestión del PNPD. Para el funcionamiento adecuado de las relaciones interorganizacionales que nacerán de estos esquemas, será indispensable la existencia de una confianza recíproca entre los diversos actores gubernamentales y para ello resulta fundamental especificar claramente los roles de cada actor gubernamental, señalando los alcances y las responsabilidades de cada una de las organizaciones gubernamentales participantes con respecto a los resultados de las intervenciones concretas. Las organizaciones participantes en estos esquemas de compromiso, cooperación y articulación poseen diferentes objetivos, culturas y tradiciones; diversas estructuras,

estrategias y prácticas y podrán eventualmente surgir conflictos y tensiones. Es preciso frente a estas situaciones no negar la existencia de los mismos. Los conflictos y tensiones interorganizacionales deberán ser dialogados y resueltos públicamente y, por ello, es preciso que los procedimientos para hacerlo se encuentren también previstos en los acuerdos formales a realizarse.

VI. DIAGNÓSTICO Y SELECCIÓN DE ZONA DE IMPLEMENTACIÓN. Una vez constituida la estructura de gestión del PNPD, el Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional con la colaboración del Equipo de Implementación Nacional y del Equipo de Implementación Municipal, procederá a desarrollar un diagnóstico científico del estado de la seguridad urbana en la ciudad respectiva. Este diagnóstico científico deberá basarse en las siguientes fuentes cuantitativas de información: Estadísticas policiales: las estadísticas oficiales de los hechos presuntamente delictivos registrados por las instituciones policiales en la ciudad respectiva. Se deberán analizar los datos referidos a las distintas familias de delitos ligados a la categoría de los delitos callejeros o predatorios, su distribución espacial y evolución a lo largo del tiempo, así como también los datos referentes a los ofensores y ofendidos. Estadísticas judiciales: las estadísticas oficiales sobre los procesos penales referidos a hechos presuntamente delictivos realizados en la ciudad respectiva. Se deberán analizar los datos referidos a las distintas familias de delitos ligados a la categoría de los delitos callejeros o predatorios, su distribución espacial y evolución a lo largo del tiempo, así como también los datos referentes a los ofensores y ofendidos.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Estadísticas de victimización: las estadísticas sobre las experiencias de victimización construidas en base a encuestas de victimización en la ciudad respectiva. Si no hubiera encuestas de victimización ya realizadas, el PNPD deberá proceder a su realización. Se deberán analizar los datos referidos a las distintas familias de delitos ligados a la categoría de los delitos callejeros o predatorios, así como también los datos referentes a los ofensores y ofendidos, espacio y tiempo de su realización. También se deberá indagar en la sensación de inseguridad asociada a estos delitos, en la realización de comportamientos de autoprotección y de prevención, así como en las actitudes y opiniones relativas al funcionamiento del sistema penal. Estas fuentes estadísticas, si bien son muy importantes están orientadas en lo que se refiere al delito –a diferencia de lo que sucede con respecto a la sensación de inseguridad– exclusivamente a los “eventos”. A partir de estas fuentes cuantitativas sólo es posible conocer el producto final de un proceso social, el “evento delictivo”, pero no se puede generar conocimiento acerca de su génesis. La posibilidad de pasar de una mirada orientada hacia los “eventos” hacia una mirada orientada hacia los “problemas” –los procesos, las génesis– resulta crucial para el desarrollo de intervenciones preventivas que deben operar antes de que los “eventos” se produzcan sobre objetos que no son los “eventos” mismos (los procesos, las génesis). Este paso sólo puede garantizarse a partir de otro tipo de investigación empírica sobre la seguridad urbana, basada en fuentes cualitativas. Para ello, el Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional, con la colaboración del Equipo de Implementación Municipal y del Equipo de Implementación Nacional, dividirá el municipio respectivo

en diversas zonas, tomando en consideración referencias espaciales significativas socialmente –por ejemplo, los límites de los barrios. En cada una de estas zonas se procederá a la realización de una serie de encuentros con grupos de residentes, que estarán apoyados a su vez en entrevistas en profundidad con informantes claves de distinto tipo, con los que se debatirán las principales tendencias emergentes de las fuentes cuantitativas de conocimiento en dicho territorio, procurando recabar las opiniones y actitudes en torno al problema de la inseguridad urbana y sus causas en la zona respectiva. La realización de los grupos focales y las entrevistas será una tarea sistemática que llevará un lapso de tiempo considerable y deberá entenderse de igual importancia que el trabajo sobre las fuentes estadísticas. Esta será la primera actividad de la implementación del PNPD en la que se apele a la “participación ciudadana”. En este sentido, se incorporará no sólo una dimensión “cualitativa” a la tarea de diagnóstico sino también “participativa” -lo que no disminuye, en absoluto, su carácter “científico”. El diagnóstico deberá ser esencialmente descriptivo, conteniendo una conclusión en la que se incluyan recomendaciones acerca de cuales deberían ser las diferentes zonas en las que resultaría más oportuno comenzar a desarrollar intervenciones preventivas y las razones de esta selección. En base al diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad urbana, las Coordinaciones involucradas definirán las diferentes zonas en las que el PNPD debería comenzar a implementarse en la ciudad respectiva, estableciendo también un potencial cronograma para el ejercicio posterior de acciones de transferencia hacia otros territorios urbanos.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | VII. MAPEO DE LAS ZONAS DE IMPLEMENTACIÓN Una vez definidas las zonas de implementación del PNPD, el Equipo de Implementación Municipal con la colaboración del Equipo de Implementación Nacional desarrollará un “mapa” de cada una de dichas áreas urbanas.

Este mapa servirá como una fuente de información básica sobre las zonas de implementación del PNPD y deberá utilizarse tanto para alentar la participación ciudadana como para el diseño y desarrollo de las intervenciones preventivas en cada territorio.

VIII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Este mapa deberá describir y analizar: las características demográficas, sociales, económicas e infraestructurales de la zona de implementación. En este mapa deberán consignarse los elementos claves de estos tres tipos de rasgos; por ejemplo, la proporción de jóvenes residentes; la incidencia de la pobreza o la cantidad de espacios verdes en la zona de implementación. Un elemento extraordinariamente importante del mapeo de la zona de implementación es la identificación de las organizaciones de la sociedad civil que actúen en dicha área urbana. El mapa deberá incluir, entre otras, asociaciones o juntas vecinales, clubes, sociedades de fomento, entidades religiosas, sociales, educativas y de salud. No sólo se deberá identificar su sede, sino que también se deberá hacer una breve descripción de sus actividades, los destinatarios de las mismas y una valoración acerca de su utilidad para el diseño y desarrollo de actividades preventivas. También se deberá identificar en este mapa todas las iniciativas y programas de política pública –de cualquier nivel estatal– que se estén llevando adelante en la zona de implementación y que se encuentren sustancialmente vinculados a la tarea de la prevención del delito. Deberán identificarse claramente las actividades desarrolladas y los destinatarios de las mismas específicamente en dichas áreas urbanas.

Históricamente en nuestro país las actividades de prevención del delito han sido patrimonio exclusivo de los actores gubernamentales. En la última década se han impulsado diversas iniciativas y programas de prevención del delito que han fomentado el involucramiento activo de los ciudadanos (individual o grupalmente). El Plan Nacional de Prevención del Delito pretende avanzar en esta dirección, retomando y mejorando estas experiencias aisladas del pasado. El problema de la inseguridad urbana es una responsabilidad ineludible del Estado, pero es preciso reconocer los límites de la acción gubernamental. El PNPD alienta que las intervenciones para la producción de la seguridad urbana se construyan con una activa participación ciudadana, en sus diversas modalidades, en cada una de las zonas de implementación, contribuyendo a la democratización de las políticas públicas e incrementando su efectividad. Ahora bien, el impulso de la participación ciudadana en el marco del PNPD no supone promover: > el accionar directo de grupos de ciudadanos, especialmente en las tareas de vigilancia de espacios públicos, ya sea que involucre o no el uso de armas de fuego; > los comportamientos de evitamiento, destinados a reconstruir las rutinas de la vida cotidiana evitando por miedo al delito la realización de activi-

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | dades que anteriormente se llevaban adelante; > los comportamientos de autoprotección, destinados a garantizar un menor riesgo de ser víctima de un delito y que, por lo general, conllevan una mayor sensación de inseguridad, una reducción de la utilización del espacio público y la adquisición y posesión de armas de fuego. Internacionalmente y en nuestro país circulan ciertos discursos políticos y académicos en los que la expresión “comunidad” hace referencia a un conjunto de individuos que comparten un territorio y un “sentido de comunidad” o “sentido de pertenencia” en función de que poseen intereses, valores e identidades comunes, un “consenso moral”. Esta es una visión mítica, que plantea a la comunidad como un grupo homogéneo y armonioso que se defiende frente a los “extraños”, imaginados como potenciales autores de delitos, instalando una actitud de “nosotros contra ellos”. En el presente, los territorios urbanos son agregados sociales complejos, que están atravesados por múltiples fuentes de diferenciación social (poder, edad, género, clase, religión, etc.). Estas diferencias sociales generan voces diversas que producen una conflictividad intracomunitaria, manifiesta o latente. El consenso en torno a lo que está bien y lo que está mal, en este ámbito, es el fruto de intrincadas y complejas negociaciones. El PNPD incentiva la participación ciudadana, entendiendo por tal el activo involucramiento de “todos” los ciudadanos que residen en una determinada área urbana, cualquiera sea el tipo de “voz” de la que sean portadores. Se trata de lograr que esta “diferenciación social” en la composición de la vida social se vea reflejada en el diálogo generado a partir

del PNPD sobre el problema de la inseguridad urbana. Especialmente, el PNPD intentará generar las oportunidades para que aquellos que muchas veces no pueden expresar sus propias visiones sobre esta temática, puedan hacerlo efectivamente –jóvenes, personas de escasos recursos económicos, etc. Teniendo en cuenta el carácter nacional del PNPD, el diseño del proceso de participación ciudadana tendrá particularidades en función de la zona de implementación en donde se desarrolle, las cuales serán definidas oportunamente. No obstante, todo proceso de participación ciudadana en este marco deberá viabilizarse a través de diversos tipos de mecanismos participativos que deberán poseer algunas características comunes. Una vez realizado el mapeo de la zona de implementación, el Equipo de Implementación Municipal realizará una convocatoria dirigida exclusivamente a los ciudadanos residentes en dicha área urbana para que participen de un encuentro inicial sobre la aplicación del PNPD. También se convocará a todas las organizaciones de la sociedad civil que tengan actividad en la zona seleccionada para implementar el PNPD. Este encuentro inicial deberá realizarse en un espacio que sea considerado “propio” por parte de los residentes de la zona de implementación y cuyas características físicas permitan el desenvolvimiento de una reunión de esta índole. Contará con la participación de miembros de la Coordinación Municipal, del Equipo de Implementación Municipal y del Equipo de Implementación Nacional. En esta primera reunión los representantes del PNPD expondrán a los ciudadanos asistentes las características básicas del

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | mismo, haciendo especial hincapié en la información acerca de los alcances de la participación ciudadana. A partir de este encuentro inicial de presentación del PNPD en la zona de implementación, el Equipo de Implementación Municipal comenzará a construir diversos mecanismos para promover la participación ciudadana. Por un lado, periódicamente –en un lapso no mayor a los tres meses– impulsará encuentros similares al destinado a la presentación del PNPD, mediante una convocatoria amplia a los residentes de la zona de implementación, para que tomen parte, ya sea individualmente o a través de las organizaciones de la sociedad civil. En el primero de estos encuentros, el Equipo de Implementación Municipal, con la colaboración del Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional presentará los resultados del diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad urbana en la zona de implementación, a partir del cual se generará un intercambio con los ciudadanos participantes. Mas allá de estos encuentros periódicos de carácter general, el Equipo de Implementación Municipal impulsará el desarrollo de reuniones específicas de debate con grupos de residentes de la zona de implementación. La experiencia indica que los encuentros periódicos de carácter general convocados en forma amplia para debatir el problema de la inseguridad urbana, atraen frecuentemente sólo a determinadas franjas de la población. Por ello resulta indispensable complementar este mecanismo participativo con otros dispositivos que sean capaces de brindar la oportunidad de expresión a aquellos sectores de los residentes que no participan de los mismos.

Los encuentros periódicos de carácter general y las reuniones específicas en tanto mecanismos participativos deberán tener la misma importancia en el proceso de implementación del PNPD. La participación ciudadana, a través de estas dos vías, en el PNPD, pretende, en primer lugar, generar una constante actualización de la agenda de “problemas” concretos relativos a los delitos callejeros y la sensación de inseguridad asociada a ellos, construida inicialmente en la fase de diagnóstico científico. Esta agenda de problemas delimitará el campo de los objetos sobre los que se deberán ir diseñando y desarrollando las intervenciones preventivas del PNPD. No se trata de una agenda estática sino dinámica, pues a medida que transcurra el tiempo en el proceso de implementación, algunos problemas ya incluidos se irán modificando, otros se irán resolviendo y nuevos problemas emergerán permanentemente. Por otro lado, a través de estos mecanismos participativos, los ciudadanos podrán proponer y debatir diversos proyectos de intervenciones posibles en el marco de las estrategias de prevención del delito que promueve el PNPD con respecto a la agenda de problemas que se va construyendo a través de estos dispositivos. También a través de estos mecanismos participativos, los ciudadanos podrán definir y promover diversas formas de participación activa en el desarrollo de las intervenciones preventivas que el PNPD ponga en movimiento en la zona de implementación respectiva. Por último, una función central de estos mecanismos participativos de carácter permanente en el proceso de implementación del PNPD, es alentar el control ciudadano del desarrollo de las intervenciones preventivas de este plan en cada una de las

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | zonas de implementación, discutiendo sus modalidades y opinando acerca de los resultados obtenidos en función de los resultados esperados. Simultáneamente se pretende que esta experiencia de participación ciudadana fortalezca el control ciudadano de otras actividades desarrolladas desde los diversos niveles estatales, destinadas a la producción de seguridad urbana, en particular las actividades policiales.

IX. ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN DEL DELITO Dado que los espacios en los que se implementará el PNPD –zonas de ciudades grandes y medianas del país– poseen características diferenciadas desde el punto de vista social, económico, cultural, político y delictivo, los problemas y las prioridades que se establezcan en cada una de ellas tendrán un amplio grado de variabilidad. De allí que no se deban prescribir detalladamente a partir de este diseño, las intervenciones preventivas a llevar adelante en cada contexto. Sin embargo, sí es posible determinar los lineamientos estratégicos en torno a los cuales deberán diseñarse y ejecutarse las intervenciones preventivas, de acuerdo a técnicas que sean compatibles con dichas estrategias. El PNPD apunta, en cuanto a estrategias de prevención del delito, al ideal de la “prevención integrada”, entendiendo por tal la conjunción de diversas estrategias de prevención del delito sobre un mismo objeto, para reforzar sus potencialidades y obtener mejores resultados. La prevención integrada del delito constituye la forma más adecuada para responder a las necesidades y demandas de seguridad urbana en el presente, ya que interviene antes que el delito se produzca, evitando que este suceda y generando sensación de seguridad y, al apelar a mecanismos que

se ubican mas allá del sistema penal, no solo reduce los costos humanos y sociales producidos por el delito, sino también aquellos generados por el sistema penal. La prevención integrada tal como se entiende en el PNPD implica la puesta en marcha medularmente de la estrategia de prevención social (aquella dirigida a incidir en los procesos políticos, económicos y culturales que generan delitos), combinada con ciertos elementos de la estrategia de prevención situacional-ambiental (aquella destinada a reducir las oportunidades de realización de los delitos), cuidadosamente seleccionados y articulados.

Prevención Social. La estrategia de prevención social del delito asume que la criminalidad en nuestra actualidad posee una etiología compleja que se enraíza en profundos procesos políticos, económicos y culturales como las metamorfosis de las condiciones laborales, los cambios en la organización de la vida familiar, las transformaciones del sistema educativo, el impacto cultural del individualismo, el crecimiento de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Por ello, la estrategia de prevención social del delito busca incidir en estos procesos fundamentales de generación de criminalidad a partir de incentivar de diversas formas la integración social, económica y cultural. En ciertos casos, la estrategia de prevención social de la criminalidad puede perder su especificidad, al avanzar genéricamente en tratar de enfrentar las privaciones económicas y culturales de los sectores de la población urbana que predominantemente padecen las mismas, confundiéndose en cuanto a sus objetivos, objetos y técnicas con la política social. En esta dirección se corre el riesgo de “criminalizar la política

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | social”. Las políticas sociales tienen su propio peso específico y no requieren para legitimarse apelar a la finalidad de prevenir el delito.

2º Momento: Puesta en marcha de los proyectos y gestión de los mismos, incluyendo instancias de asistencia técnica y financiamiento.

En cambio, el PNPD constituye un intento sistemático por “socializar la política criminal”. Para ello impulsa el desarrollo de la estrategia de prevención social de la criminalidad, entendida como un conjunto de intervenciones orientado a la promoción de la integración social –cultural y económica– pero particularmente dirigida a aquellos conjuntos de personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad o desafiliación y que puedan traducirse en un compromiso con una carrera delictiva para generar otras alternativas de vida. Esto implicaría una cierta focalización de los esfuerzos en jóvenes vulnerables o excluidos socialmente de las zonas de implementación del PNPD. También se intentará privilegiar el trabajo con personas que posean estos rasgos y que hayan ya tenido en el pasado un “contacto” con el sistema penal.

En el primer momento se apunta a generar espacios grupales donde se desarrollen, a través de la metodología de taller, módulos de formación y prácticas laborales comunes a todos los participantes, que les posibiliten a su finalización elaborar activamente una proyección personal y/o grupal, sobre las estrategias de vida a desenvolver dentro del marco de un conjunto de posibilidades previamente evaluadas por los operadores de prevención del delito como “sustentables” en el contexto concreto de implementación temporal y espacial.

Para incentivar la integración social de este tipo de población se buscará generar intervenciones destinadas a la construcción de espacios que permitan reflexionar y desarrollar prácticas fundamentalmente vinculadas a estrategias integrales de vida, que tomen como eje aglutinador el mundo del trabajo y el modelo de la “empresa social”. Las intervenciones del Equipo de Implementación Municipal del PNPD, apoyadas por el Equipo de Implementación Nacional, acompañarán a los destinatarios en un proceso que contemplará dos grandes momentos sucesivos a saber: 1º Momento: Espacio de formación y elaboración de proyectos prioritarios personales y grupales.

En el segundo momento, se construirá la puesta en práctica de los proyectos elaborados en el momento anterior. Ello contemplará un acompañamiento por parte de los operadores de prevención del delito en los aspectos críticos que hacen a la sustentabilidad de los mismos, como por ejemplo: capacitación específica, organización, gestión de recursos materiales, etc. En las experiencias de “empresa social” que se pongan en movimiento, los operadores de prevención del delito facilitarán, especialmente, la búsqueda de recursos para su configuración y funcionamiento así como también la indagación de las posibilidades para la colocación de sus “productos”, tanto en el marco del estado como de la sociedad civil. En este sentido, se le dará un especial énfasis al desarrollo del vínculo de estas experiencias de “empresa social” con la comunidad local en la que se desarrollan, incentivando la participación activa de los individuos, familias y organizaciones de la misma, en la generación de condiciones para su sustentabilidad.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Las experiencias de “empresa social” deberán fomentar en los destinatarios el desarrollo de competencias sociales (capacidad de organización, valoración de la vida, etc); el interés por acceder a un empleo; el interés por participar en capacitaciones de oficio; el descubrimiento de capacidades y/o habilidades que ignoraban poseer; y la promoción y desarrollo de prácticas autogestivas en detrimento de otras dependientes y clientelares. Luego del período inicial, se procurará que los mismos se desarrollen y expandan tanto para incorporar a nuevos beneficiarios, previa evaluación de “rentabilidad”, como para consolidar su carácter de productor de ingresos para las personas involucradas. Algunas de estas experiencias a su vez podrán replicarse y transferirse, con el activo involucramiento de los jóvenes participantes, a otras zonas de implementación del PNPD. También en cada zona de implementación del PNPD, se desarrollarán con los destinatarios intervenciones dedicadas al fortalecimiento de los lazos sociales en las comunidades locales. En particular, se tratará de: modificar los niveles de autoestima, reconocer la posición que cada uno ocupa tanto en el imaginario familiar y barrial, como en las estructuras sociales que los mismos conforman; disminuir las relaciones violentas y riesgosas, adquirir formas de resolución pacífica de conflictos; construir grupalmente pautas y normas; entrenar la escucha y la verbalización de las opiniones y sentimientos; ejercitar la proyección vital y programación de acciones; promover procesos de reconocimiento de derechos, como adopción de responsabilidades sobre las propias acciones, el propio presente y futuro, y desarrollar capacidades para que a mediano y largo plazo, puedan emprender otros proyectos individuales o grupales.

Se desenvolverán también intervenciones con estos mismos destinatarios en el terreno de la educación y la cultura. Se apuntará al fortalecimiento de la inserción o –en el caso que sea necesario– a la reinserción en el sistema educativo –formal o informal– y a la generación de actividades culturales, artísticas, recreativas y deportivas. En todas estas intervenciones de prevención social se pondrán en movimiento los esquemas de articulación y cooperación establecidos con diferentes actores e instancias gubernamentales, que desarrollen iniciativas y programas vinculados con este tipo de acciones, así como también se incentivará una fuerte participación ciudadana en el marco de la comunidad local.

b. Prevención Situacional-Ambiental La estrategia de prevención situacionalambiental comprende un conjunto de medidas dirigidas a reducir las oportunidades de realización de ciertos delitos (tal como son percibidos por los potenciales ofensores) a través de la transformación del ambiente inmediato en que éstos ocurren. A su vez, podemos desagregar el objetivo central de esta estrategia en tres objetivos particulares: > aumentar los esfuerzos involucrados en la realización de los delitos > aumentar los riesgos (ya sean reales o percibidos como tales) de detección y detención del potencial ofensor > reducir las recompensas de los delitos El éxito de esta estrategia depende en buena medida de que los potenciales ofensores sean efectivamente afectados por las intervenciones de manera tal que éstas sean percibidas como influencias adversas con respecto a la facilidad, el riesgo o las recompensas de la realización

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | de los delitos. Sin embargo, los potenciales ofensores no son los únicos destinatarios de las técnicas desarrolladas en el marco de esta estrategia, a diferencia de la prevención social. Esta estrategia preventiva está dirigida no sólo a evitar que las personas cometan delitos sino también a evitar que sean víctimas de ellos. Por ende, las intervenciones pueden estar orientadas hacia el potencial ofensor o hacia la potencial víctima. Ejemplos de típicas técnicas de prevención situacional-ambiental son, entre otros: la vigilancia personal por parte de efectivos policiales o guardias de seguridad, la recuperación de espacios públicos (plazas, parques, paseos), la utilización de circuitos cerrados de televisión, el rediseño urbano, etc. Estas múltiples técnicas, de acuerdo a las evaluaciones realizadas en otros contextos culturales e inclusive de nuestra propia experiencia, pueden generar ciertos efectos perversos, a saber: > el surgimiento de una “mentalidad de fortaleza”: los individuos cada vez más buscan “encerrarse” en ámbitos protegidos, lo que produce necesariamente un resquebrajamiento de las relaciones sociales basadas en la confianza; > el reforzamiento de la dinámica de exclusión social, ya que la defensa de los ambientes y las situaciones se realizan frecuentemente teniendo como objeto a un “extraño” que desea atacarlos; > el efecto de desplazamiento: geográfico (cuando el mismo delito se realiza en otro lugar); temporal (cuando el mismo delito se realiza en otro momento), táctico (cuando el mismo delito se realiza con otros medios o de otra forma); de blancos (cuando el mismo

tipo de delito se realiza con respecto a otro blanco) y de tipo de delito. Para evitar la producción de dichos resultados no queridos es que la apropiación de elementos de la prevención situacionalambiental que el PNPD pretende poner en marcha en el marco de la “prevención integrada” que impulsa será, como se señaló anteriormente, extremadamente selectiva y cuidadosa. En cada una de las zonas de implementación del PNPD se identificarán aquellas intervenciones situacionales-ambientales que específicamente puedan ser combinadas con la intervención social y sólo se desarrollarán una vez que se encuentre garantizada la no generación de sus potenciales efectos perversos. En particular, se le dará un fuerte impulso a las acciones destinadas a la recuperación del espacio público (plazas, parques, paseos, etc.), que implica la remodelación de ambientes urbanos para el mejoramiento de la calidad de vida y la generación de sensación de seguridad entre los residentes. Este tipo de técnica de intervención resulta fácilmente articulable con las intervenciones de prevención social y de hecho, en esta articulación radica una de las claves para su éxito, evitando la posterior degradación de los espacios públicos recuperados, a través de la gestación de actividades en los mismos de carácter cultural, artístico y/o deportivo y la apropiación por parte de la comunidad local, incluyendo a los destinatarios de las intervenciones de prevención social. Por otro lado, se fomentará específicamente el desarrollo de un trabajo conjunto con la institución policial competente –en el marco de la “multiagencialidad” promovida por el PNPD– para la planificación de las rutinas de vigilancia policial –patrullas motorizadas, patrullas a pie, paradas, etc– a los fines

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | de mejorar su efectividad en cada zona de implementación. La definición de estas rutinas en cada área urbana será el producto de la labor conjunta del PNPD y la policía competente, a partir de la información sobre la situación de inseguridad urbana nacida de los mecanismos de participación ciudadana –y de la misma actividad policial. La implementación de las rutinas de vigilancia policial será monitoreada por el PNPD –con la activa participación ciudadana– y las mismas serán rediseñadas constantemente de acuerdo a la evolución de las diferentes situaciones de inseguridad. Se buscará especialmente que estas rutinas se desenvuelvan equitativamente en las diversas zonas de implementación, intentando alentar una distribución de la presencia policial que se corresponda con la magnitud de las diferentes áreas.

X. DISEÑO Y DESARROLLO DE LAS INTERVENCIONES PREVENTIVAS. El Equipo de Implementación Municipal, con la colaboración del Equipo de Implementación Nacional, a partir del diagnóstico científico sobre cada una de las zonas de implementación del PNPD y en función de los diversos mecanismos participativos puestos en marcha en cada una de ellas, procederá a determinar los problemas y prioridades sobre los cuales se debería intervenir en cada área urbana. A partir de esta determinación, procederán a diseñar las intervenciones que consideren pertinentes en el marco de la estrategia de “prevención integrada” del delito, tal como ha sido delimitada en el apartado anterior. El diseño de las intervenciones se plasmará por escrito, teniendo en consideración los siguientes puntos: > los objetos sobre los que se desea intervenir,

> los resultados que se esperan alcanzar, > las técnicas a emplear en la intervención, > las etapas del desarrollo de la intervención, > el tipo y grado de involucramiento de otros actores gubernamentales –nacionales, provinciales o municipales– o no gubernamentales, > la estimación de los recursos materiales y humanos necesarios para el desarrollo de la intervención. El diseño de las intervenciones preventivas en cada una de las zonas de implementación del PNPD será evaluado conjuntamente por las Coordinaciones Municipal, Provincial y Nacional, que estudiarán su pertinencia de acuerdo a los lineamientos estratégicos del PNPD, su viabilidad y la posibilidad de su financiamiento. En el caso de que las intervenciones que se diseñen involucren iniciativas o programas desarrollados por otros actores gubernamentales, las Coordinaciones del PNPD de acuerdo al nivel gubernamental de que se trate, deberán verificar la existencia de los acuerdos formales de articulación y cooperación necesarios y en su caso, deberán llevarlos adelante. Una vez aprobado el diseño de intervención preventiva en cada una de las zonas de implementación del PNPD, el Equipo de Implementación Municipal, con la colaboración del Equipo de Implementación Nacional –y en su caso los otros actores gubernamentales y no gubernamentales– serán los encargados de llevar adelante las acciones previstas. La coordinación de las mismas siempre recaerá en el Equipo de Implementación Municipal que será su responsable operativo. Cada tres meses el Equipo de Implementación Municipal producirá un informe del proceso de implementación en cada zona

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | en la que se aplique el PNPD, brindando información detallada en lo que se refiere a: mapeo de la zona de implementación, funcionamiento de los dispositivos participativos (grado y características de la participación ciudadana, problemas planteados, acciones en las que se han involucrado ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil, etc.), diseño de las intervenciones preventivas, desarrollo de las intervenciones preventivas (incluyendo el rol de otros actores gubernamentales nacionales, provinciales o municipales efectivamente desempeñado), presupuesto de las intervenciones preventivas ejecutado.

XI. MONITOREO La actividad de monitoreo consistirá en producir información sobre las diversas actividades del proceso de implementación del PNPD, verificando si las mismas se ajustan a la planificación. La actividad de monitoreo estará a cargo del Equipo de Implementación Nacional. Por cada zona de implementación del PNPD, el Equipo de Implementación Nacional deberá realizar cada tres meses un informe de monitoreo a la Coordinación Nacional, que luego será comunicado a las Coordinaciones Provincial y Municipal. En este informe de monitoreo –que empleará la información nacida del informe de implementación del Equipo de Implementación Municipal– se deberá analizar en qué medida el mapeo de la zona de implementación, el funcionamiento de los dispositivos participativos, el diseño y desarrollo de las intervenciones preventivas y la articulación y colaboración con otros actores gubernamentales, se han desenvuelto efectivamente de acuerdo a lo planteado por la planificación del PNPD, así como también se deberán realizar opiniones y recomendaciones tanto sobre lo previsto originariamente en la planificación

del PNPD como sobre las innovaciones nacidas de la práctica de su aplicación.

XII. EVALUACIÓN La evaluación, tal como es reconocido frecuentemente en el plano internacional, es uno de los aspectos más complejos de las iniciativas y programas de prevención del delito. Los objetivos de estas iniciativas y programas, tradicionalmente, se concentran en asegurar un no-evento (la no-producción de delitos) y esto plantea un desafío extremadamente complejo para la investigación evaluativa: ¿cómo se puede medir la cantidad y calidad de algo no se ha producido? Sin embargo, más allá de los problemas epistemológicos y metodológicos de la evaluación de la prevención del delito –en general–, una evaluación seria resulta clave, en tanto ejercicio de autocrítica para el perfeccionamiento de las estrategias e intervenciones preventivas. El Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional del PNPD será el encargado de realizar el proceso de evaluación. Se realizarán dos tipos de evaluación: cuantitativa y cualitativa.

A. Evaluación Cuantitativa Esta forma de evaluación explorará a través de metodologías de investigación social cuantitativas el grado de realización de los objetivos del Plan. Sin embargo, no todos los objetivos principales y complementarios son igualmente susceptibles de ser evaluados en términos cuantitativos. Esta evaluación cuantitativa se efectuará a través de un modelo cuasi-experimental. Una primera medición se efectuará en el momento de iniciación del proceso de implementación, en una zona urbana determinada. Esta medición inicial será la que se prevé como parte del diagnóstico científico sobre el estado de la seguridad

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | urbana. Luego de transcurrido un lapso de un año de desarrollo del proceso de implementación, se volverán a realizar idénticas mediciones en dicha zona urbana y se compararán los resultados de los indicadores cuantitativos elaborados sobre el estado de la seguridad urbana. El Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional se basará en el análisis de las estadísticas oficiales sobre la criminalidad (estadísticas policiales y judiciales) y en el análisis de las estadísticas construidas a partir de las encuestas de victimización. A partir de la primera fuente se examinará la evolución de la criminalidad registrada por las instituciones estatales. A partir de la segunda fuente se indagará en la evolución de la criminalidad que no ha sido registrada por las instituciones del sistema penal, explorando la llamada “cifra negra”. También se analizará la sensación de inseguridad frente al delito, el desarrollo de comportamientos de autoprotección y evitamiento, y las opiniones acerca de las diversas medidas e instituciones de control del delito. Finalmente, el Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional elaborará un informe anual dando cuenta de la evaluación cuantitativa sobre cada una de las zonas de implementación del PNPD, que será luego elevado a las Coordinaciones Nacional, Provinciales y Municipales.

B. Evaluación cualitativa Este tipo de evaluación se construye a partir de metodologías de investigación social cualitativas, un trabajo etnográfico detallado y agudo sobre el proceso de implementación en cada una de las zonas urbanas específicas, una descripción analítica de su nacimiento, desarrollo y estado actual.

Este tipo de evaluación permitirá indagar la medida de la realización de los objetivos del PNPD que no son analizables en términos cuantitativos y brindará, la posibilidad de observar la realización de los que sí lo son desde otra perspectiva. No se trata de dos formas de evaluación antagónicas, sino complementarias. Esta forma de evaluar demanda un tipo de trabajo de campo muy exhaustivo y que precisa una fuerte inversión de recursos materiales y humanos. El Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional utilizará diversas técnicas de investigación social cualitativa: análisis documental (de los informes de implementación y de monitoreo), entrevistas en profundidad y semiestructuradas y observación participante y no participante. Con estas técnicas se abordarán las actitudes y opiniones de los operadores de prevención del delito –nacionales, provinciales y municipales– y los destinatarios directos o indirectos de las intervenciones preventivas. Específicamente se analizará: el diagnóstico científico, el mapeo de las zonas de implementación, el funcionamiento de los dispositivos participativos, la articulación y cooperación con otros actores gubernamentales, el diseño y desarrollo de las intervenciones preventivas. Cada una de las evaluaciones cualitativas sobre el proceso de implementación en una zona urbana deberá culminar en un informe final, elaborado por el Equipo de Diagnóstico y Evaluación Nacional, que dé cuenta de todos los aspectos reseñados en el punto anterior y que será elevado a las Coordinaciones Nacional, Provincial y Municipal respectivas.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | ANEXO III: SUMARIO EJECUTIVO DEL PCJS 1. TRASFONDO SOCIAL Y POLÍTICO A partir de 1983, la Argentina se ha caracterizado por la instauración de procesos de democratización y por los intentos de consolidar el estado de derecho, al menos al nivel del discurso político. Lamentablemente, para muchos ciudadanos, especialmente de los sectores más empobrecidos, resabios de estructuras y prácticas estatales antidemocráticas persisten, siendo esto particularmente evidente en las instituciones de la policía estatal. Recién a fines de los noventa, los estilos de producción de seguridad urbana militarizados, desarrollados a través de la represión y la violación de los derechos humanos, han comenzado a ser sistemáticamente cuestionados y debatidos en los ámbitos gubernamentales. Las prácticas corruptas y violentas por parte de las policías estatales aún prevalecen, aunque en los últimos años han comenzado a ser expuestas en los medios de comunicación masiva y comienzan a ser cuestionadas por la emergencia de un discurso político de base que demanda una completa reformulación de las prácticas de producción de seguridad. En algunos casos, las autoridades políticas se han hecho eco de estas demandas, aunque con iniciativas caracterizadas por serias limitaciones tanto teóricas como prácticas. En primer lugar, dichas iniciativas carecen de un monitoreo continuo y de asesoría permanente por parte de especialistas u organizaciones que posean un sólido saber teórico y conocimiento de desarrollos locales y globales, sobre transformaciones en el gobierno de la seguridad urbana. En segundo lugar, estas iniciativas —desarrolladas exclusivamente desde y por el Estado— se han limitado a promover transformaciones en segmentos de las propias agencias estatales, ignorando el potencial de participación

popular existente en la programación y desarrollo de iniciativas de gobierno de la seguridad urbana, silenciando así los vastos saberes locales esenciales para la identificación y abordaje de cuestiones referidas a la seguridad y la justicia. En tercer lugar, cuando desde el Estado se ha apelado a la participación comunitaria, las estrategias implementadas han tenido un baja intensidad de participación, no se han sostenido en el tiempo y, en general, han tendido a reproducir las características más problemáticas de las respuestas tradicionales desde el sistema penal. Alineado con la democracia, los derechos humanos y un desarrollo político y económico deseable para la Argentina, nuestro programa de transferencia de tecnología entre Canadá y el Cono Sur de América Latina, busca facilitar el desarrollo de comunidades fuertes y saludables en las áreas de justicia y seguridad urbana. Los dos socios principales del proyecto de transferencia han asegurado la participación de un amplio conjunto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales de ambos países. El proyecto se desarrolla en la ciudad de Rosario, en tres sitios piloto, caracterizados por la existencia de comunidades en situación de pobreza estructural y exclusión, tradicionalmente sometidas a un control policial represivo, militarizado y selectivamente ausente. A partir de marzo de 2003 el PCJS, a través de la incorporación de nuevos asociados en Argentina, comenzó el proceso de diseminación mediante la conformación de Equipos Locales y de Foros de Convivencia en las ciudades de Buenos Aires (barrio de San Telmo) y Neuquén capital. Asimismo, el PCJS colabora con varias agencias gubernamentales (nacionales, provinciales y municipales) y organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de iniciativas de democratización del gobierno

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | de la seguridad urbana a nivel nacional. En esta línea, desde el comienzo del proyecto se han realizado, tanto en Argentina como en Canadá, talleres de entrenamiento, intercambios técnicos, seminarios de capacitación y académicos, y actividades de asesoramiento y consultoría.

2. FINALIDAD, OBJETIVOS E IMPACTO DEL PROYECTO DE TRANSFERENCIA La finalidad del proyecto es promover la democracia, los derechos humanos y el establecimiento de asociaciones entre el Estado y la sociedad civil, mediante el establecimiento de un proyecto diseñado para movilizar los saberes locales y las capacidades de las comunidades en la promoción de la autogestión en el gobierno de la seguridad urbana, la resolución pacífica de conflictos y la construcción de la convivencia. En miras a esta finalidad, el proyecto está organizado alrededor de tres objetivos centrales, que son: > Construir, en el ámbito local, las capacidades requeridas para la participación en formas autogestionadas de programación en el gobierno de la seguridad urbana y la resolución pacífica de conflictos. > Promover el establecimiento de una red de colaboración entre los ciudadanos y las comunidades y las agencias formales del Estado en el área del gobierno de la seguridad urbana. > Crear una infraestructura sustentable de socios canadienses y argentinos que constituyan una red de cooperación global en pos de la democratización y reforma del gobierno de la seguridad. En tanto, la experiencia en diversos países demuestra que las cuestiones relacionadas con la seguridad y los conflictos a menudo revelan y provienen de cuestiones

más fundamentales como el desarrollo comunitario, la autonomía económica, la inequidad social, etc., el campo de la seguridad y la resolución de conflictos provee un espacio en el cual resulta posible explorar y responder programáticamente a cuestiones y prioridades sociales más generales. En razón de ello, el PCJS busca producir un impacto más amplio en el desarrollo político y social de la Argentina. En particular, el PCJS busca, a largo plazo, lograr los siguientes impactos: > Mejoramiento de la capacidad institucional en el ámbito estatal para involucrarse y participar activamente en formas de gobierno más democráticas y que promuevan los derechos humanos, particularmente de los/as ciudadanos/as de los sectores populares. > Fortalecimiento de las habilidades de los/as ciudadanos/as de los sectores populares para lograr mayor capacidad de autogestión y participación directa en el desarrollo de programas gubernamentales. > Fortalecimiento de la colaboración entre los ciudadanos y las comunidades y las instituciones formales del Estado en las decisiones gubernamentales.

3. SOCIOS PRINCIPALES Y ASOCIADOS CANADIENSES Y ARGENTINOS Socios Principales: Los dos socios principales, responsables del diseño y desarrollo del PCJS son el Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto y la Sección de Criminología y Política Criminal del Centro de Estudios e Investigaciones en Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario. El PCJS cuenta con el auspicio del gobierno de Canadá a través de la Agencia Canadien-

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | se para el Desarrollo Internacional. También auspician al mismo, asociados gubernamentales y no-gubernamentales en ambos países, mediante su activa participación en el desarrollo y sostenimiento del mismo. Los asociados al PCJS en cada país son:

Asociados Canadienses: Toronto Community Housing Corporation Ontario Provintial Police International Center for Comparative Criminology, University of Montreal

Asociados Argentinos: Municipalidad de la Ciudad de Rosario Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación Plan Nacional de Prevención del Delito, Ministerios de Interior y de Justicia y Derechos Humanos de la Nación Universidad Nacional de Rosario (a través de las Secretarías de Acción Social y Gremial y General) Centro de Estudios Canadienses de Rosario ONG El Agora (Córdoba) Proyecto de extensión “Seguridad Urbana en la Ciudad de Santa Fe” de la Universidad Nacional del Litoral. Proyecto “Casa de Justicia” de la Defensoría de Casación Penal de la Provincia de Buenos Aires. Subsecretaría de Seguridad Ciudadana, Justicia y Trabajo de la Provincia de Neuquén. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional del Comahue.

4. EL MODELO DESARROLLADO PARA LA AUTOGESTIÓN EN EL GOBIERNO DE LA SEGURIDAD El modelo desarrollado por el proyecto y que llevan adelante los Foros de Convivencia en cada uno de los sitios piloto, ha sido denominado: “Modelo de Construcción de la Convivencia”. En pos de la finalidad y

objetivos del PCJS, dicho modelo promueve modalidades de gobierno comunitario de la seguridad urbana democráticas, colectivas, pacíficas, consensuales, no retributivas ni punitivas, que no recurren ni al uso de la fuerza o la coerción ni a la re-codificación de los conflictos o amenazas genéricas a la seguridad en los términos de la justicia penal. El Modelo de Construcción de la Convivencia tiene tres componentes principales, de los cuales los dos primeros ya se encuentran totalmente integrados a las tareas de los Foros de Convivencia, mientras el tercero se desarrolla de manera piloto sólo en los Foros de la ciudad de Rosario. Estos son:

Resolución de Conflictos: Llevada adelante por los Foros de Convivencia (integrados por miembros de las comunidades en que se desarrolla el proyecto) mediante los cuales se facilita la resolución de conflictos. La resolución se realiza a través de “reuniones de resolución”, en las que participan miembros de la comunidad a los que se convoca en tanto se considera que pueden contribuir colectivamente a resolver el conflicto o a evitar que éste o sus efectos negativos escalen o continúen. Los Foros de Convivencia abordan los conflictos siguiendo un proceso con pasos predeterminados y rigiéndose por un conjunto de Pautas de Trabajo que requieren que los conflictos sean abordados de manera pacífica, imparcial, no coercitiva, colectiva, transparente, legal y respetuosa de los derechos humanos.

Construcción de la paz: A través del análisis de conflictos ocurridos en la comunidad, los Foros de Convivencia identifican cuestiones genéricas que engendran conflictos o que crean las condiciones para que los mismos ocurran. Estas cuestiones tienden a relacionarse con aspectos más generales de desarrollo

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | social y económico, como por ejemplo, falta de asistencia sanitaria adecuada, ausencia de infraestructura urbana, carencia de espacios de esparcimiento para los jóvenes y niños, etc. En el abordaje de estas cuestiones genéricas que producen conflictos, los Foros de Convivencia convocan y llevan adelante reuniones de identificación colectiva de necesidades o problemas, seguidas de reuniones de solución. En estas últimas se elaboran microiniciativas de desarrollo social, económico o comunitario planificadas y desarrolladas por miembros de la comunidad, en algunos casos con la colaboración y participación de agencias gubernamentales u ONGs, en respuesta a los problemas identificados colectivamente.

Esquema de Fondos Autogestionados: Con el objetivo de sostener el trabajo de los Foros de Convivencia y como una forma de contribuir a paliar los efectos más negativos de las altas tasas de desempleo que afecta a las comunidades, los Foros reciben un pago por el trabajo que realizan. El sistema de pagos del esquema se basa en pagos por resultados, esto es: por cada caso de resolución de conflicto abordado siguiendo los Pasos para la Resolución y respetando las Pautas para el Trabajo, una suma de dinero es entregada al Foro de Convivencia. Esta suma se distribuye de la siguiente manera: 50% se destina a compensar el trabajo realizado por quienes facilitaron la reunión de resolución del Foro; el restante 50% se destina a un fondo de construcción de la paz para solventar las iniciativas de construcción de la paz antes descriptas. El fondo de construcción de la paz es administrado directamente por el Foro de Convivencia. Esta estructura garantiza que la totalidad del dinero destinado a un Foro permanezca en la misma comunidad y que sea administrada de acuerdo a las necesidades y prioridades que la misma determine. Estos fondos son utilizados

de manera frugal y eficiente en tanto son resultado del trabajo aportado por los intengrantes del Foro y como resultado de cada conflicto abordado.

5. LOS FOROS DE CONVIVENCIA Los Foros de Convivencia, los barrios en los que se desarrolla el proyecto y los referentes comunitarios iniciales en cada uno de ellos son:

Sitio Piloto 1 Foros de Convivencia de Ludueña 1 y 2 – Rosario. Referente comunitario inicial FC-1: Cooperativa de Vivienda Ludueña Referente comunitario inicial FC-2 (creado durante la experiencia de diseminación en el año 2003, con la participación de los integrantes del FCL-1): Parroquia local Delimitación geográfica de ambos Foros de Convivencia: Rioja, Matienzo, vías ex- Ferrocarriles Argentinos línea Mitre, Formosa.

Sitio Piloto 2 Foro de Convivencia de Villa Banana – Rosario. Referente comunitario inicial: Comunidad Eclesial de Base Mensajeros de Jesús y Operadores Comunitarios de Base de Villa Banana. Delimitación geográfica: Río de Janeiro, Rueda, Felipe Moré, Godoy, Ocampo

Sitio Piloto 3 Foro de Convivencia 23 de Febrero, Rosario. Referente comunitario inicial: Centro Comunitario “Semillitas” Delimitación geográfica: Barrio 23 de Febrero, Plan Hábitat Rosario, Municipalidad de Rosario.

Sitio Piloto 4 Foro de Convivencia de San Telmo, Buenos Aires.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Referente comunitario inicial: Asamblea Popular de San Telmo. Delimitación geográfica: Barrio San Telmo, ciudad de Buenos Aires.

Sitio Piloto 5 Foros de Convivencia de Neuquén, ciudad de Neuquén. Referente comunitario inicial: Cátedra Trabajo Social en Comunidad, Facultad de Derecho y C. Sociales, UNCo. Delimitación geográfica: Varios barrios de la ciudad.

6. LA DISEMINACIÓN DEL MODELO: NUEVOS SITIOS PILOTO EN ARGENTINA. A partir de marzo de 2003 el PCJS, a través de la incorporación de nuevos asociados en Argentina, comenzó el proceso de diseminación mediante la conformación de equipos locales y de Foros de Convivencia en las ciudades de Buenos Aires (barrio de San Telmo) y en Neuquén Capital. En la actualidad, se encuentran conformados los Equipos Locales de Implementación y ya se han establecido Foros de Convivencia. Uno se establecíó en San Telmo de manera estable, mientras que en Neuquén se realizó una experiencia piloto de implementación de tres foros de convivencia, de manera experimental y acotada a un par de meses, en un mismo barrio de la ciudad de Neuquén. En San Telmo el proyecto lo desarrolla un Equipo Local asociado al CEIDH, que fue capacitado por los equipos de la UNR, de la Universidad de Toronto y por integrantes de los Foros de Convivencia de Rosario durante el año 2003. El referente barrial es la Asamblea Popular de San Telmo, que también recibió apoyo directo por parte de los socios principales y de integrantes de los foros. En Neuquén, la implementación la lleva adelante a través de la cátedra de Trabajo

Social en Comunidad de la Facultad de Derecho y C. Sociales de la Universidad Nacional del Comahue, con el apoyo financiero y la participación de la Subsecretaría de Seguridad Ciudadana, Justicia y Trabajo de la Provincia de Neuquén.

7. EQUIPOS DE GESTIÓN DEL PCJS La estructura de gestión del proyecto está constituida de la siguiente forma:

Director Internacional del Proyecto: Clifford Shearing7, Profesor, Center for International Studies, University of Toronto.

Coordinación en Canadá: Jennifer Wood 8 , Research Associate, Center for International Studies, University of Toronto.

Coordinación en Argentina: Enrique Andrés Font9, Docente-Investigador del CEIDH y profesor adjunto de Criminología, Facultad de Derecho, U.N.R.

Coordinadora de Documentación e Implementación: Ana Oberlin10, Investigadora, CEIDH, Facultad de Derecho, U.N.R.

Equipo de Documentación e implementación: Conformado por investigadores y auxiliares de investigación del CEIDH. Este equipo es responsable de la recolección y compilación de todos los datos e infor-

7. Ph.D. in Sociology (University of Toronto), M.A. in Sociology (University of Toronto), B.Soc.Sci. in Sociology cum laude y B.Soc.Sci. in Psychology/ Sociology (University of Natal). 8. Ph.D. in Criminology y M.A. in Criminology (University of Toronto), B.Soc.Sc. (University of Ottawa) 9. M.Sc. in Criminology y candidato al Ph.D. in Sociology (London School of Economics and Political Science, University of London), Abogado (UNR). 10. Abogada, Universidad Nacional del Litoral. Docente, Seminario de Criminología, Facultad de Derecho, UNR.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | mación del proyecto, para su utilización en los reportes y evaluaciones, así como también para cualquier información que sea requerida por los asociados canadienses o argentinos o las comunidades participantes. El Equipo es responsable de la compilación de la información base para la construcción de los perfiles de las comunidades y para las evaluaciones y revisiones de desarrollo. Actualmente, además, está produciendo un Manual de Diseminación. Respecto de la implementación, su función es la de facilitar la conformación y sustentabilidad de los Foros de Convivencia y la de promover los procesos de resolución de conflictos y construcción de la paz por parte de los mismos. En forma conjunta con los socios y asociados canadienses y argentinos y las comunidades participantes, este equipo se encarga de adaptar localmente el modelo de construcción de la convivencia asegurando la participación de base y la conformación de asociaciones efectivas entre la sociedad civil y las agencias estatales.

Estrategia sobre Equidad de Género y Generacional La lleva adelante un equipo ad-hoc conformado por miembros del Equipo Local de Rosario que intervienen en cada uno de los dos sitios, por asociados gubernamentales y no gubernamentales interesados en contribuir en la determinación y diseño de acciones que promuevan la equidad de género y generacional en el marco del proyecto. La función primaria de este equipo es identificar cuestiones de equidad de género y generacionales en los sitios del proyecto, reflexionar sobre estas cuestiones y, finalmente, incorporarlas a las actividades principales de resolución de conflictos y construcción de la paz. Este mecanismo permite integrar efectivamente la Estrategia de Equidad de Género

y Generacional al marco más amplio de desarrollo del proyecto, promoviendo un mayor compromiso y participación por parte de las comunidades, con un proceso de análisis reflexivo constante en las iniciativas de resolución de las cuestiones de género y equidad.

Red internacional de expertos Varios de los integrantes del PCJS forman parte de una red internacional de investigadores y expertos nucleados en Ideaswork. La meta de Ideaswork es la investigación, la innovación y la implementación de formas de gobierno que promuevan la participación de los sectores populares de diversos países, en pos de profundizar la democracia y fortalecer los derechos humanos (ver, www.ideaswork.org).

8. SEDES DEL PCJS EN ARGENTINA Y CANADÁ Argentina Sede de Gobierno, Universidad Nacional de Rosario. Maipú 1065 - Oficina 230 (2000) Rosario – Argentina Tel: 54-(0)341-4201200 (int 221). Fax: 54-(0)341-4201259. Email: ceidh_criminologia@arnet.com.ar

Canadá Munk Centre for International Studies Univesity of Toronto 1 Devonshire Place, Rm 159S Toronto, Ontario M5S 3K7, Canada Tel: 1-416-946-8909 - Fax: 1-416-9468915- E-Mail: jenn.wood@utoronto.ca

9. DURACIÓN DEL PROYECTO Iniciado el 1 de noviembre de 2000, la duración prevista del proyecto en el marco de la cooperación canadiense es de 4 años y nueve meses. A partir de abril de 2005, el proyecto continuará su desarrollo con el apoyo de la red de asociados argentinos.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | ANEXO IV: DOCUMENTO DE PROYECTO DEL PLAN CANJE DE ARMAS INTRODUCCIÓN Por las víctimas. Al hacer argumentaciones no hay que perder de vista la cara, no hay que olvidar el nombre y apellido de las personas que resultan heridas o muertas por un disparo. Algunos casos. El 3 de abril de 2000 a Scarlett Muñoz le pegaron un balazo sin querer. Estaba atendiendo su carrito panchero en Santiago del Estero y San Vicente de Godoy Cruz, cuando una bala perdida le impactó a la altura de la clavícula. A unos metros, dos bandas de adolescentes de Villa Hipódromo se estaban tiroteando. El 12 de septiembre de 2000 una bala le perforó el ojo izquierdo a Diego Matías López (de 16 meses) y salió por la parte trasera de la cabeza. El nene encontró el arma sobre una cama y tocó el gatillo. Estaba de visita en la casa de un pariente. A Francisco Gabriel Agostino lo mató un balazo el 19 de marzo de 2000. Pero en su propia casa y aparentemente disparado por su hijo. Dudan si fue una pelea o un accidente. El 19 de septiembre de 2000, una bala perdida impactó a Cintia Rodríguez, de 15 años. Estaba en la casa de una vecina en el barrio San Martín y uno de los proyectiles disparados por dos bandas de adolescentes que estaban peleándose en la calle, le perforó la pierna. El 13 de septiembre de 2000 murió Marisol Rosales. Tenía 12 años. Una bala perdida le perforó el brazo izquierdo, pasó por el tórax y le hirió el pulmón y el corazón mientras estaba en su casa del barrio Santa Rita II.

Respaldos. En sociedades post-conflicto, las Naciones Unidas y ONG consideran que los Programas de Entrega Voluntaria de Armas para la destrucción (PEVA) son una opción política. Pero se aplican en tiempos de paz, cuando el aumento de la delincuencia y la violencia preocupan. La iniciativa de Mendoza fue tomada como programa piloto nacional, con el explícito respaldo del Gobierno de la Nación y de gobiernos de otras provincias. Además, el Centro Internacional para la Conversión en Bonn (BICC) colaboró a través de asesores. “Los programas de recolección de armas tienen más posibilidad de éxito cuando cuentan con amplio apoyo a través del espectro político. En muchos casos los recursos se obtienen de una combinación de dinero en efectivo y contribuciones materiales, o se ven compensados por los voluntarios”, aseguró William Godnick del BICC. Antecedentes. Es un nuevo paradigma en el control de armas convencionales. Es una forma de alternativa política para la no-proliferación. Se empezaron a aplicar en Estados Unidos. Otros antecedentes: El Salvador (“Bienes de Consumo por Armas de Fuego”), Panamá (“Intercambio de Armas por Mejores Condiciones de Vida”), Albania, Camboya, Mozambique y Brasil. En Río de Janeiro estudian cambiarlas por 90 dólares. Ya se votó en Brasilia una ley de desarme para todo el país. Estados Unidos dedica 30 millones de pesos para la iniciativa Seguridad Comunitaria y Reducción de Armas y Violencia. La Secretaría de Vivienda dará 50 dólares por arma en efectivo o tickets de compra de comida, juguetes y otros productos. En Washington se aplicaron y en New York. En agosto en Washington consiguieron

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | 1100 armas. En Los Ángeles los chicos de los colegios juntaron plata para recuperar armas.

QUÉ SE BUSCA EN MENDOZA: Intervenir económicamente en el mercado negro, regulándolo. Si el Estado le pone precios a las armas como el mercado negro ya los puso, estará distorsionando esas reglas. Subirle el precio a las armas puede dificultar el acceso a quienes hoy con unos pocos pesos compran en el mercado negro. No hay que olvidarse de que las armas son uno de los objetos más buscados por ladrones, porque después son fáciles de vender. Menos armas disponibles para delincuencia. La hipótesis de máxima es extraer armas de la sociedad, buscando dificultar seriamente el acceso a quienes las usan para delinquir. Es un trabajo a largo plazo. El objetivo no es recuperar armas de criminales, sino de la gente que tiene armas y se busca prevenir su circulación. Quienes usan sus armas para delinquir es muy difícil que las entreguen a cambio de beneficios sociales. Para quitárselas, se aplican otros métodos como los allanamientos. El canje está orientado a quienes quieran desprenderse de las armas convencidos de que terminan generando más inseguridad que seguridad. Menos accidentes. Con menos armas dando vuelta, se puede presumir que también disminuirán los accidentes. En lo que va del 2000 se han sucedido episodios dramáticos con niños lesionados o muertos por la impericia de la gente para manejar el arma. No hay que perder de vista que las armas sirven para matar. Relacionar violencia con armas. El programa tiene ambiciones culturales. Se busca que la gente visualice la relación entre armas y

violencia. Las armas son un instrumento de la violencia. El desarmarse es una forma de ahuyentar la violencia. Y si el desarme es producto de una decisión individual lo suficientemente razonada, estaremos ante el cambio cultural buscado. Aumentar la solidaridad comunitaria. Las reformas estructurales cambiaron violentamente las relaciones entre las personas y con ellas mismas. Hubo retracción, desconfianza, ansiedad. Hay que recuperar el espacio público y los vínculos sociales. Es un paso para sentirse más seguro y para estarlo. El desarme puede ser entendido como un producto de la solidaridad comunitaria y se complementa con acciones conjuntas de la comunidad, como la instalación de alarmas sociales. Acciones complementarias. Un abordaje amplio con campañas de concientización en las escuelas, la intervención de las policías comunitarias predicando el desarme y la presión de los allanamientos para captar armas ilegales, puede conducir al cambio cultural ambicionado. Algunos datos de Estados Unidos para ejemplificar las consecuencias de la tenencia de armas: El 50% de los disparos accidentales con armas de fuego que afectan a menores suceden en la casa de la víctima y el 38% en la casa de parientes y amigos. A este paso, las heridas y muertes por armas de fuego se convertirán en Estados Unidos en la primera causa de muerte por accidente dentro de 2 años. En dos años muere por disparos accidentales la misma cantidad de norteamericanos que en la guerra de Vietnam. Un arma triplica los riesgos de homicidio.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | El 41% de los hogares norteamericanos tiene por lo menos un arma en su casa. Un sondeo en Atlanta: sobre 198 robos, sólo 3 personas pudieron usar sus armas en defensa propia. En Estados Unidos se fabrica un arma cada 6 segundos. En 1994 el FBI reportó más chicos menores de seis años muertos por armas de fuego que policías asesinados en cumplimiento del deber. Los chicos norteamericanos tienen dos veces más chances de morir por disparos de armas de fuego que la suma de los chicos de otros 25 países industrializados.

“Tenemos la sensación de estar sobre un colchón de armas”, dijo el presidente Fernando de la Rúa cuando defendió el Plan Canje de Armas en la reunión del Consejo de Seguridad Interior. Además del fácil acceso a las armas y la dificultad de ejercer controles, hay otros factores sociales que son tenidos en cuenta al lanzar el programa de entrega voluntaria, y dar soporte a la elección de Mendoza como piloto de este plan que apuesta a la participación y la responsabilidad ciudadana. La desocupación, la exclusión, la violencia, las víctimas, las estadísticas delictivas o el funcionamiento de la Justicia, ayudan a aproximarse el tema con una perspectiva multicausal.

Conozcamos el caso de Mendoza.

Indicadores sociales CANJE: POR QUÉ EN MENDOZA En la Argentina tener armas fue durante muchos años algo habitual. El único trámite era comprarlas. No importaba si era para cazar, para divertirse, sentirse seguros o matar. La falta de legislación complicó todavía más las cosas. Es que el Estado siempre consideró el tema como algo menor. Durante años, esas armas pasaron de mano en mano o estuvieron guardadas en el fondo de un placard. Y pocos las quisieron registrar cuando empezaron los controles. O las destruyeron, se las quedaron o las vendieron por menos de lo que valen en el mercado negro. El Registro Nacional de Armas (RENAR) intenta reempadronarlas, pero es difícil revertir las costumbres. Cada tanto lanza una amnistía para alentar a la gente para que tenga los papeles en regla. Pero en general son trámites caros.

La violencia social volvió a ser un problema grave en los ’90. Las reformas económicas que redujeron el aparato estatal y su capacidad de intervención, generaron cambios estructurales. Pero creció la pobreza, la desocupación, la exclusión y la concentración de las riquezas. Con ellas, el delito y los hechos violentos. Hoy la Argentina pasa por un momento de estabilidad monetaria con paridad uno a uno con el dólar estadounidense. Tiene que pagar su deuda externa en dólares, ha asumido nuevos compromisos de reducción del déficit y lleva dos años de crisis recesiva. “América Latina es el segundo continente más violento. Las tasas de criminalidad violenta aparecen en comunidades signadas por décadas de políticas económicas marcadas por la desigualdad. Miles de excluidos del sistema y la constante profundización de la brecha entre ricos

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | y pobres, explican el aumento de la delincuencia violenta en las ciudades. Los controles informales y formales del delito han sido superados por una población que sufre graves desigualdades en los ingresos y los recursos, sumado a la ausencia de oportunidades legítimas para acceder a los bienes que imponen a la sociedad de nuestros días. El debilitamiento, en algunos casos la fractura, de los lazos sociales de cohesión primaria (familia, escuela, centros de recreación) contribuyen a la generación de factores de riesgo criminógenos”, dice el informe sobre el delito en la Argentina del Ministerio de Justicia. Desocupación y subocupación. La desocupación y subocupación se incrementó todavía más con las crisis recesivas que se desataron después de las caídas de las bolsas en el sudeste asiático y en Brasil. En los últimos veinte años, la pobreza se multiplicó por tres. Según el Banco Mundial (marzo de 1999), el 36,1% de los argentinos se encuentra por debajo de la línea de pobreza y el 8,6% es indigente. Estamos hablando de unos 17 millones de personas. Los mismos estudios indican que hay una distribución regresiva de las riquezas que se concentran en un segmento cada vez menor.

Tasa de desocupación en el Gran Mendoza 10 8 6 4

May-00

May-99

May-98

Oct-96

May-95

Oct-93

May-92

Oct-90

May-89

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

En el gran Gran Mendoza, donde se aplicará con más fuerza el Plan Canje de Armas por mejores condiciones de vida, viven alrededor de 850 mil personas. En mayo del año 2000 en el Gran Mendoza, según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec), había unas 30 mil personas sin trabajo y otras 60 mil con problemas para conseguir un empleo estable (las cosechas de estación son un paliativo). La tasa de desocupación era del 9,8% (baja en relación al resto del país). El sueldo promedio mensual roza los mil pesos. Unidad comunitaria. Las consecuencias de las transformaciones terminaron por resentir también el lazo social. La frustración en lo colectivo indujo a una retracción hacia lo individual. Se quebraron las solidaridades tradicionales y las formas del contrato salarial. “Los factores de orden económico sólo tuvieron pleno efecto porque intervenían en un contexto de particular fragilización del vínculo social, ligado a las transformaciones de largo plazo en nuestras sociedades. Lo que se encuentra en el centro de la crisis actual es lo que podría llamarse la crisis del sujeto... Para salir no hay otro camino que encontrar un nuevo modo de comprensión política de lo que está en juego en la esfera privada. En efecto, es el gran silencio de lo político sobre las dimensiones personales e íntimas, el que provoca confusamente el ascenso de las sectas y de lo irracional, la violencia nihilista y todas las modalidades perversas de expresión política”11. Hay que entender estos cambios desde la perspectiva individual. Y las ciencias

11. FITOUSSI y ROSANVALLON: La nueva era de las desigualdades, Manantial 1996.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | sociales no han desarrollado demasiado los mecanismos. Esta crisis del sujeto entonces pasa a ser un área opaca y muchas veces hay que manejarse a tientas. Aunque parezca lo contrario, las soluciones siguen siendo colectivas. Pero se avanza hacia el encuentro del otro desde la decisión individual. Y hay también una mutación en la relación entre lo individual y lo colectivo, que pareciera que ya no sirve para satisfacer todas las necesidades de la persona. Se fortalecen entonces otras formas de asociación. Hay que procurarse la supervivencia y darle sentido a la existencia. Hay que ser parte de algo. Quizá por esto tienen cada vez más fuerza las ONG (organismos no gubernamentales), los cultos, los grupos deportivos. “La sensibilidad a la inseguridad no procede únicamente de la multiplicación de la delincuencia menor. Obedece mucho más a la generalización de una relación más frágil e incierta con los hombres y las cosas. El imaginario de seguridad es tanto más poderoso en nuestras sociedades cuanto polariza, en un deseo de orden claramente materializable, la respuesta a una compleja gama de situaciones de precariedad e incertidumbre. A medida que flaquea el apoyo de las instituciones de encuadramiento y las normas sociales de conducta, brota una angustia tan difusa como apremiante. Incapaces de analizar claramente sus mecanismos, polarizamos nuestras actitudes sobre las formas más elementales de la tranquilidad: la del retorno del gendarme y la de la propuesta “pararreligiosa”, con el desarrollo del fenómeno de las sectas”12.

12. Ibidem.

Evolución del delito. La cantidad de delitos ha crecido sin parar en los últimos 20 años. Después de las reformas al sistema de seguridad pública (ver “Estructura de las policías”), en 1999 comenzó a disminuir el ritmo de crecimiento. Y en agosto y septiembre de 2000, la cantidad de delitos comenzó a decrecer, incluso los valores absolutos. Sobre los últimos tres meses del año (los de mayor conflictividad social) se corroboraron las tendencias. Sin embargo, las encuestas de victimización muestran en el Gran Mendoza una brecha gigantesca entre las víctimas reales de los delitos y los que creen que serán víctimas en cualquier momento. Según un relevamiento del Ministerio de Justicia de la Nación, un 6% ha sufrido delitos, sin embargo más del 80% cree que corre mucho riesgo. Estas encuestas de victimización que el Ministerio de Justicia de la Nación viene haciendo en Capital Federal, Gran Buenos Aires y Gran Rosario, dan algunas pautas sobre las características del delito, que con precauciones podrían extrapolarse a Mendoza: La sensación de inseguridad es del 86,2% de la población encuestada. Los delitos contra la propiedad son los que a más gente afectan. La mayor parte de los agresores de los robos con violencia se encuentra entre la población de jóvenes comprendidos en la franja etaria de 15 a 25 años de edad. El 15,4% de las víctimas de robo con violencia sufrió lesiones físicas. De todas maneras no es el delito más común.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | El homicidio en ocasión de robo aumentó. El 85% de los robos con violencia se cometen en el espacio público, supuestamente sometido a vigilancia.

Evolución de hechos delictivos (1990-1999)

Está disminuyendo la cantidad de homicidios. Como se puede ver más abajo en las estadísticas hospitalarias, la mayoría de los homicidios se producen con armas de fuego. Al margen de este factor, puede ser un indicativo de un cambio de conducta. Se ha reducido casi a la mitad el número, en relación con 1998 cuando hubo un pico de violencia. En cambio, los asaltos a mano armada mantienen un ritmo ascendente. Este dato es un exponente del fácil acceso a las armas y de la incorporación de nuevos grupos a las actividades ilícitas.

Delitos con armas (enero 1998-septiembre 2000) 1999

1996

1993

1990

3538

Buenos Aires Ciudad de Buenos Aires Córdoba Mendoza Santa Fe Total país Secretaría de Política Criminal Ministerio de Justicia de la Nación

3458

2171

168 1998

115

1999

2000

Homicidios Asaltos a mano armada Dirección de Planeamiento Estratégico Ministerio de Justicia y Seguridad

Las víctimas Estadísticas de delitos con armas 13 . Desde hace dos años, las estadísticas criminológicas se trabajan con un nuevo rigor en Mendoza. Esos datos, clasificados de acuerdo a pautas internacionales indican que:

Se puede suponer que si el Estado logra extraer armas del mercado negro, será más difícil el acceso, y a largo plazo podría existir una disminución de los delitos con armas. Así también podrá disminuir la cantidad de heridos.

13. Colaboró en la investigación estadística Carolina Appiolaza.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Pero un objetivo a corto plazo es disminuir los accidentes por mal uso de armas. La información estadística de los hospitales públicos muestra que la sensación de inseguridad, el fácil acceso a las armas y la falta de preparación para el uso, generan cada vez más accidentes. La consigna es: “No se deben tener armas”.

Atendidos en hospitales públicos de Mendoza (1997) Lesión Muertos Suicidio 3 Víctimas de ataques 11 No se sabe la causa Total 14

Sobrevivieron 6 124 7 137

Total 9 135 7 145

Ministerio de Desarrollo Social y Salud

Atendidos en hospitales públicos de Mendoza (1998) Lesión Suicidio (no se sabe qué arma) Suicido con arma corta Suicido con escopeta o arma larga Víctimas de ataques (no se sabe qué arma) Víctima de ataque con arma corta Víctima de ataque con arma larga No se sabe la causa ni el arma No se sabe la causa (arma corta) Total

Muertos 2 5 1 8

Sobrevivieron 4 1 1 135 43 1 9 4 198

Ministerio de Desarrollo Social y Salud

Muertos por armas (1998) Lesión Víctima de ataque con arma corta Víctima de ataque con arma larga Víctima (arma no especificada) Total Ministerio de Desarrollo Social y Salud

Hombres 12 6 39 57

Mujeres 2 1 6 9

Total 14 7 45 66

Total 6 1 1 140 43 1 10 4 206

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Muertos por armas (1999) Lesión Suicidio (arma no especificada) Suicido con arma corta Suicido con escopeta o arma larga Víctimas de ataques (no se sabe qué arma) Víctimas de ataque con arma corta Víctimas de ataque con arma larga Total

Hombres 25 5 17 50 1 6 104

Mujeres 1 1 3 7 1 13

Total 26 6 20 57 1 7 117

Ministerio de Desarrollo Social y Salud

Las estadísticas indican que la mayor parte de las víctimas de armas de fuego no llegan a ser atendidas en los hospitales. Pero cuando llegan vivos, hay un alto grado de supervivencia. Los más susceptibles de sufrir ataques son los hombres que tienen entre 15 y 30 años. Respecto al calibre, las armas parecen igualmente letales. Estructura y calidad de las policías. Mientras la actividad delictiva aumentaba, alentada por factores económico-sociales, la vieja Policía de Mendoza mantuvo un abordaje unidimensional centrado en la represión. Pero no dio los resultados esperados: la cantidad de delitos denunciados siguió creciendo. En la formación de la vieja policía estuvo el germen de su desaparición. Las políticas inspiradas en la Doctrina de Seguridad Nacional, transformaron a las policías en los años ’70 en organismos mejor preparados para reprimir actividades políticas que para combatir los delitos comunes. El Gobierno de Mendoza, respaldado por los partidos políticos con representación parlamentaria y otras fuerzas sociales, lanzó una profunda reforma del sistema de seguridad pública. Fueron expulsados policías en apariencia vinculados con actos delictivos, se redujo la cantidad de jerarquías en la estructura, se creó

una centro terciario para la formación multidisciplinaria y fundamentalmente, el poder civil se hizo cargo del manejo de las policías a través del Ministerio de Justicia y Seguridad. Desde 1998 existen 6 policías con perfiles y especialidades muy específicas. Así se terminó con el esquema de una policía autónoma y encapsulada, que llevó a la esclerotización de la institución y formación de una estructura sin capacidad de respuesta a los cambios en las modalidades delictivas. Este nuevo esquema apuesta con fuerza a la prevención con foros vecinales, consejos departamentales, programas de mediación y asistencia, contención social de los grupos de riesgo y prácticas solidarias, como las alarmas comunitarias. Reforzando algunas líneas que en la Policía de Mendoza se venían trabajando, se busca estimular un perfil de policía comunitaria en algunos sectores, preparada para el abordaje multidisciplinario de los problemas delictivos, con capacidad de detección y mediación en los conflictos. Sistema judicial. Las reformas del sistema de seguridad pública están rozando también al Poder Judicial. El primer paso fue la sanción de un nuevo Código Procesal

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Penal que crea nuevas figuras orientadas a desarticular organizaciones, y establece el sistema acusatorio (desplazando prácticas inquisitivas). Están en marcha las reformas del Código Civil, del Laboral y del funcionamiento integral de la Justicia en Mendoza. Las estadísticas del Ministerio de Justicia de la Nación muestran que en materia penal, en Mendoza vienen disminuyendo

las sentencias, hasta alcanzar una tasa del 44,46 cada 10.000 en 1999. En gran medida, se debe a los inconvenientes en el funcionamiento de los juzgados de instrucción. Sobre 89.930 delitos denunciados, hubo 694 condenas, es decir que llegan a debate el 0,77% de las causas. La misma Justicia de Mendoza está participando en los cambios.

Comparación entre hechos delictuosos y sentencias condenatorias (1999) Lugar Santa Fe Ciudad de Buenos Aires Córdoba Buenos Aires Mendoza

Total de delitos 73.968 191.755 104.362 293.802 89.930

Total de sentencias 1.684 2.513 1.207 3.408 694

Porcentaje 2,28% 1,31% 1,16% 1,16% 0,77

Ministerio de Justicia de la Nación

Ley de armas. El programa de entrega voluntaria de armas llamado “Canje de armas por mejores condiciones de vida”, está contemplado en una ley de armas que se aprobó en agosto del año 2000 en la Legislatura de Mendoza. Allí se contemplan otras medidas como un control en las fronteras provinciales para evitar el ingreso o egreso de armas ilegales (aquellas que no están debidamente registradas y documentadas). Hasta ahora ese control no se hacía. También contempla el registro de la venta de municiones y una línea telefónica gratuita para hacer consultas o informar sobre tenencia de armas ilegales. Otra ley reciente permite allanamientos masivos con la presencia de la Justicia, orientada también a detectar armamentos. Entre el 1 de enero y el 30 de septiembre

las policías de Mendoza secuestraron 575 armas en 3.014 allanamientos y 11.508 operativos de prevención, según estadísticas de la Subsecretaría de Seguridad del Ministerio de Justicia y Seguridad. En la Argentina se ha incrementado en los últimos 10 años la entrega voluntaria de armas para la destrucción. El organismo oficial que las recibe es el Renar. Y sus estadísticas indican que: > Sobre un total de 22.669 armas destruidas en los últimos 25 años (sin agregar las de 1999 y el 2000), el 75% no tenían registro (en negro). > El 25% de las armas entregadas para la destrucción estaba en regla, sin embargo sus dueños decidieron desprenderse. > Hay una tendencia ascendente a favor del desarme.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Armas destruidas 4.314 4.000 3.492 3.614 3.011

1.134

La norma está orientada hacia los que tienen armas y aceptan entregarlas, pero que no las usan para delinquir. Y es estricta: deberán entregar las armas no registradas.

910 508

1991 1003 1994 1995

personas que no tuvieran registradas en legal forma armas de fuego de uso civil (ley 25.086), deberán hacer entrega de las mismas a quien indique el Ministerio de Justicia y Seguridad”.

1996 1998 1999 2000

Fuente: Registra Nacional de Armas

Uso de las armas Los organismos internacionales especializados en políticas de desarme, recomiendan analizar los factores sociales a la hora de diseñar un programa de entrega voluntaria de armas (PEVA). Pero también algunos aspectos específicos del uso de las armas. “Dando guerra a las armas pequeñas y livianas”, una guía para el desarme diseñada por el Programa sobre Seguridad y Desarrollo (SAND) del Monterrey Institute of International Studies y el Centro Internacional para la Conversión en Bonn (BICC), sugiere una serie de preguntas orientativas. ¿Hasta qué punto la violencia se debe a la visibilidad, disponibilidad, posesión y uso indebido de armas? El repaso rápido de los factores sociales muestra un incremento de la violencia que puede responder a una multiplicidad de fenómenos estructurales. El tema se complica por el fácil acceso a las armas como consecuencia de los controles todavía precarios y a un mercado negro extendido. En Mendoza se avanza hacia un cambio. Por la ley provincial 6.809 (canje), “las

La intervención del Estado en el tema contempla por un lado la entrega voluntaria, y por otros métodos más duros contra los que presuntamente usan armas ilegales para delinquir. Se vienen aplicando sistemáticamente allanamientos y secuestros. Sintetizando, la presencia de armas en hechos violentos es sólo una consecuencia más de la violencia social. ¿Qué tipo de armas puede identificarse como la causa primaria del problema? La gente en la Argentina no tiene acceso a armas livianas. La situación es muy distinta en los países que están saliendo de una guerra civil. El problema son las armas pequeñas ya sea en actos delictivos, enfrentamientos entre grupos o accidentes (una parte relativamente baja de los que llegan con heridas de armas, muere). El programa de entrega voluntaria de armas que se aplicará está claramente orientado a las armas pequeñas, llamadas de uso civil y uso condicional, según la legislación argentina. Se consideran armas de uso civil a los revólveres hasta el calibre 32, pistolas hasta 6,25 milímetros y carabinas hasta el calibre 22 largo. Son armas de uso condicional los revólveres del calibre 38, las pistolas de 9 milímetros, las 11.25 o las Mágnum, por citar las más conocidas. En los allanamientos, las armas más secuestradas son las de uso civil.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En el país hay más de un millón y medio de armas registradas. Es decir, que una de cada 20 personas tiene un arma registrada legalmente. Pero se estima que otras veinte las tienen en negro. Otros datos sobre los usuarios registrados: La mayoría tiene entre 28 y 50 años.

En el país hay casi 2 millones de armas registradas. El 75% son pistolas y revólveres. Les siguen en menos proporción las escopetas y los fusiles o carabinas. De los usuarios, el 60% son particulares, el 25% son miembros de las fuerzas de seguridad y el 15% restante son coleccionistas.

El 85% son hombres. Del total de los argentinos mayores de 20 años, sólo el 2,5% es legítimo usuario de armas. En Mendoza (que tiene aproximadamente el 4% de los habitantes del país), está el 1,4% de las armas registradas. Es una relación baja.

La cantidad de armas registradas empezó a crecer a partir de 1995, cuando se empezaron a disponer los reempadronamientos. En los últimos años ha disminuido la importación de armas. En cambio, aumentó la exportación. Se podría especular con que hay menos consumo en el mercado interno, quizá producto de la crisis.

Cuánto cuestan las armas (en dólares) Calibre 22 38 9 milímetros

Armería 200 a 900 250 a 900 500 a 1.000

Mercado negro 70 a 300 80 a 300 150 a 400

Brasil 30 40 90

Fuentes periodísticas ¿Qué otras organizaciones podrían colaborar en el programa? El Plan Canje de Armas por mejores condiciones de vida será aplicado en zonas urbanas, donde se concentra la mayor cantidad de problemas. Se podrá encontrar colaboración con ONG’s, clubes, iglesias, municipalidades, organizaciones vecinales, foros y consejos de seguridad. De hecho, para definir la reglamentación se ha trabajado con operadores sociales de las municipalidades del Gran Mendoza, que sondearon especialmente a los grupos conflictivos.

Ley provincial 6.809 de desarme Artículo 1. Las personas que no tuvieran registrada en legal forma armas de fuego

de uso civil (ley 25086), deberán hacer entrega de las mismas a quien indique el Ministerio de Justicia y Seguridad en un plazo de ciento ochenta (180) días, prorrogables por igual término y por única vez a partir de la vigencia del decreto reglamentario de la presente ley. Artículo 2. La reglamentación deberá prever un sistema de entrega que evite la necesidad de portación de las armas referidas en el artículo anterior por parte de personas no autorizadas para ello. Artículo 3. Las personas que entreguen armas de fuego en condiciones de uso, conforme lo dispuesto en el artículo an-

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | terior, podrán solicitar la entrega de un certificado que reunirá los requisitos que establezca la reglamentación y mediante el cual se obtendrán los beneficios que disponga la misma. Artículo 4. El ministerio de Justicia y Seguridad deberá comunicar mensualmente a la Comisión Bicameral de Fiscalización y Control del Sistema de Seguridad Pública Provincial, las características de las armas que fueran recepcionadas de conformidad a los artículos anteriores, debiendo dar a publicidad la cantidad de armas rescatadas.

circulación y comercialización de armas de fuego, explosivos y municiones en la provincia de Mendoza. Artículo 8. Deróguese la disposición legal que se oponga a la presente. Artículo 9. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Aprobada por la Legislatura de Mendoza el 9 de agosto de 2000.

CÓMO SERÁ EL PLAN CANJE Objetivos

Las armas rescatadas mediante este sistema deberán ser públicamente destruidas en la forma y modalidades que indique la reglamentación, salvo que la autoridad de aplicación disponga un destino diferente teniendo en cuenta los intereses de la provincia. Artículo 5. Facúltese al Ministerio de Justicia y Seguridad a implementar un sistema telefónico gratuito de recepción, información y denuncias sobre tenencia, portación y comercialización ilegítima de armas, explosivos y municiones, lo que será tomado como un elemento más por la Dirección de Investigaciones para la toma de las medidas pertinentes. Artículo 6. Encomiéndese al Ministerio de Justicia y Seguridad la implementación de los planes y autorízase la firma de los convenios que fueren necesarios a fin de prevenir y controlar el ingreso irregular de armas de fuego, municiones y explosivos en todos los accesos aéreos y terrestres de la provincia de Mendoza. Artículo 7. Encomiéndese al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia y Seguridad el dictado de normas reglamentarias y la implementación de las medidas necesarias tendientes a fiscalizar y controlar la legítima tenencia, portación, ingreso,

La primera batalla del “Plan Canje de armas por mejores condiciones de vida” está ganada. Desde el momento de su formulación tuvo por objetivo inducir el debate sobre la violencia social, las armas y la necesidad de un desarme como aporte solidario para la seguridad. Y el debate tuvo repercusiones internacionales. Ahora hay que profundizarlo y avanzar en otros objetivos más directos ya establecidos en la introducción.

Duración del programa Según la ley 6.809, el “Plan Canje de armas por mejores condiciones de vida” debe entrar en vigencia el día en que se publique la reglamentación de la ley en el Boletín Oficial. Y terminará 180 días después. Es prorrogable por otros 180 días. Para hacer más efectivo el plan, se conjugará la posibilidad de entrega de armas desde el día mismo de la publicación en el boletín oficial con jornadas de recolección con lugares y fechas a determinar.

Relación con otros programas La apuesta del “Plan Canje de armas por mejores condiciones de vida” es cultural. Ya en el tratamiento legislativo se advirtió y aceptó que inducir al desarme de la sociedad es un trabajo complejo y de largo

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | aliento. Exigirá un abordaje amplio y lo suficientemente laxo como para abarcar la multiplicidad de situaciones sociales e individuales. Y para lograrlo se han establecido vínculos con otros organismos oficiales y no gubernamentales de la Argentina y del mundo.

vida, alumnos de escuelas públicas de la provincia canjearán sus juguetes bélicos por libros, plantas, golosinas, barriletes y cuerdas. El día del canje, los estudiantes volcarán sus experiencias teatralizando situaciones. También preparáron láminas y composiciones.

En la práctica, esta sintonía se traducirá en otros programas que sumarán esfuerzos para alentar el debate sobre la violencia, las armas y la necesidad de un desarme solidario para tener más seguridad.

La iniciativa consiguió buena recepción entre los alumnos, los padres y los maestros. Los medios de comunicación nacionales y provinciales le dedicaron espacio a la cobertura, que fue presentada como una experiencia piloto.

Extensionistas jurídicos. La Fundación Familiares de Víctimas Indefensas Mendoza (FAVIM) implementó con apoyo del Ministerio de Justicia y de organismos internacionales, un programa de extensionistas jurídicos. Su función es simplificar el acceso de la gente a la Justicia, enseñando la estructura y el funcionamiento. Los mediadores de FAVIM serán capacitados sobre la metodología del “Plan Canje de Armas por mejores condiciones de vida” y ellos lo difundirán en los talleres que dictan en distintas zonas del Gran Mendoza. Y podrán ser consultados por los interesados. Encuentro para la construcción de la convivencia a partir de un desarme solidario. Se hará en la primera semana de marzo de 2001, en el Centro de Congresos y Exposiciones y habrá un encuentro donde los disertantes ofrecerán una primera aproximación al tema del desarme. El compromiso es seguir discutiendo en el 2001 los resultados del Plan. Lo organizan FAVIM y la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad del Ministerio de Justicia y Seguridad. Jornada de canje de juguetes bélicos en las escuelas. Como parte del programa Canje de Armas por mejores condiciones de

La difusión alentó a otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales a seguir con el programa de distintas maneras.

Objetivo El canje de juguetes bélicos fue pensado como una instancia de comunicación de los objetivos y la filosofía del programa de Canje de Armas por mejores condiciones de vida. La idea fue llevar el debate sobre la tenencia de armas a las casas. Además: Relacionar violencia con armas. Se buscó que visualizaran la relación entre armas y violencia. Las armas son un instrumento de la violencia. El desarmarse es una forma de ahuyentar la violencia. Y si el desarme es producto de una decisión individual lo suficientemente razonada, estaremos ante el cambio cultural buscado. Aumentar la solidaridad comunitaria. El canje en las escuelas fue una actividad colectiva. Empezó por el debate y la concientización. Continuó con la preparación de los actos. Y siguió con la entrega de juguetes, donde algunos chicos dieron los suyos, pero los libros y las flores fueron para todos. Incluso en escuelas del sur, se solidarizaron e invitaron a otros para participar de los beneficios. En los distintos actos, en los

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | que participaron padres, vecinos, policías, funcionarios comunales y provinciales e incluso legisladores provinciales, se hizo mención al Canje de armas por mejores condiciones de vida. Programa contra la violencia en el fútbol. En relación con la Dirección de Deportes que depende del Ministerio Secretaría General de la Gobernación y la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad del Ministerio de Justicia que tiene el programa contra la violencia en el fútbol, se buscará abordar a las hinchadas de los equipos locales y proponerles la entrega voluntaria de armas a cambio de pases para el libre ingreso a los espectáculos deportivos. Su comportamiento será monitoreado y los sancionarán en el caso de detectar que participan en hechos violentos. Vale Más. El Ministerio de Desarrollo Social y Salud lanzó el programa “Vale Más”, que consiste en entregarle la ayuda social en bonos que pueden ser canjeados en comercios minoristas. Pretende orientar la ayuda social al consumo en los sectores comerciales afectados por la irrupción de los hipermercados. Los bonos “Vale Más” son la principal forma de incentivo para la entrega voluntaria de armas. El Ministerio de Justicia y Seguridad demandó también al Ministerio de Desarrollo Social y Salud que agilice el vínculo con organizaciones solidarias intermedias, para informarles y alentarlas sobre los objetivos del “Plan canje de armas por mejores condiciones de vida”. Arte por el desarme. El Ministerio de Justicia y Seguridad discutirá con la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Cuyo los términos de un convenio para que los estudiantes de distintas disciplinas artísticas aporten contenido estético al programa de entrega voluntaria de armas desarrollando sus dotes. Un trato similar

se buscará con la subsecretaría de Cultura del Gobierno de Mendoza. Centros de Mediación social y comunitaria. Los cuarenta mediadores que atienden en seis centros de mediación social y comunitaria, dependientes del Ministerio de Justicia y Seguridad, serán entrenados para que se transformen en difusores de las estrategias de desarme y, en particular, del funcionamiento del “Plan canje de armas por mejores condiciones de vida”. Programa de alarmas comunitarias. El Ministerio de Justicia y Seguridad desarrolla un programa para la instalación de alarmas comunitarias en barrios. Busca aumentar la seguridad pero también alienta la cohesión de comunidades y la participación. El Canje de armas, a los grupos interesados, entregará incentivos a cambio de armas. Estos incentivos podrían orientarse a la construcción de alarmas.

Incentivos Se otorgarán beneficios en forma de bonos. Como en el resto de la aplicación del programa, se buscará adaptar los incentivos a las demandas de las personas interesadas en participar en el canje. Para conocer esa demanda se trabajará junto con los municipios sondeando en grupos puntuales. La línea telefónica gratuita, los foros vecinales y la atención personalizada en el Ministerio de Justicia, son otros vínculos con los interesados. De allí surgió que los bonos Vale Más fueran la principal pieza del canje, porque fueron los más pedidos.

Compromisos con adherentes Una de las consignas del “Plan canje de armas por mejores condiciones de vida” es buscar el compromiso solidario de los distintos actores sociales. Ese compromiso no se da sólo en quienes entregan armas

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | para mejorar la seguridad, sino también en quienes pueden donar bienes y recursos solidariamente para el desarme social. Apostando a esta participación de los adherentes, la dirección de Administración del Ministerio de Justicia y Seguridad abrirá un registro de aportes, alentando la colaboración, explicando a quienes corresponda los objetivos del programa, los mecanismos de control y la forma de implementación. Por entender que esa participación es positiva y sintoniza con los objetivos culturales de la política en materia de seguridad, se hará mención en distintas piezas publicitarias de las entidades que solidariamente colaboren para lograr el desarme de la sociedad.

Qué hay a cambio Uno de los sectores de la sociedad a quienes se apunta como destinatarios directos del “Plan canje de armas”, es aquel que en los últimos años sufrió las consecuencias de un modelo económico concentrador de la riqueza y que, como consecuencia inmediata, produjo el desplazamiento hacia los márgenes de la sociedad de amplios sectores que quedaron sin empleo y ajenos a los beneficios que otrora recibieran del “Estado de bienestar”. A la hora de consignar beneficios, se tendrá en cuenta el compromiso solidario de grupos en la entrega. Para ellos se gestionarán planes de empleo temporario, alarmas comunitarias y otras mejoras para entidades intermedias que integren, siempre que cumplan con los requisitos sociales básicos. Además del trámite de destrucción gratuito, los bienes a ofrecer forman parte de dos grupos:

Bienes de consumo básico: se contemplarán distintos elementos y en variadas cantidades de objetos que mejoren directamente la calidad de vida de los participantes en la entrega voluntaria. Algunas variantes: Módulos alimentarios básicos Medicamentos Materiales de construcción Ayuda social y empleos temporarios Bienes de consumo simbólico: objetos que no satisfagan directamente las condiciones de vida pero que estimulen la integración, la cohesión social y el compromiso solidario de los participantes. Pases a espectáculos deportivos Equipos deportivos Vestimenta deportiva Electrodomésticos Libros Becas de estudio Pase para transporte público El equivalente entre las armas canjeadas y los bienes a entregar se establecerá en una planilla que se confeccionará de acuerdo a la información obtenida. Habrá dos tablas con valores equivalentes, lo que permitirá definir el incentivo de acuerdo al arma entregada. El valor de canje de las armas no podrá superar el 50% de su valor de mercado, El valor de los productos a entregar tendrá que ser del 100% del precio de mercado. A continuación, recordamos precios pagados en otros planes de entrega voluntaria. El programa de entrega voluntaria actualmente promovido por la administración Clinton a través del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD), en

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Valor de canje en otros programas de entrega voluntaria El Salvador Tipos de armas

Precio en dólares $350 $50 a $90

Rifles de asalto Pistolas o rifles viejos o deteriorados Pistolas o rifles de calibre .22 $60 a $175 o semi-automático

Panamá Tipos de armas Escopetas Armas calibres .22, .25, .32, .38 Armas calibres 357, 380, 9mm, .44, .45

Precio en dólares $75 a $150 $150 a $250 $250 a $350

Fuente: William Godnick

Valores de canje para Mendoza Tipo de arma Rifles, escopetas y fusiles Armas calibres .22,.25,.32 Armas calibres mayores (uso condicional)

ciudades de los Estados Unidos da $50, un valor por debajo del valor en el mercado negro, para asegurar que los ciudadanos que entreguen sus armas lo hagan por el bien público. Certificados. La ley establece que los beneficios no se entregarán directamente, sino que se deberá implementar un sistema de certificados de entrega. Luego será canjeado en el Ministerio de Justicia por bonos para retirar los bienes acordados. El plazo entre la entrega del certificado y para retirar el certificado tendrá una demora máxima de 30 días. Será el plazo fijado para proveer el beneficio acordado. El Ministerio se encargará de la impresión de esos certificados. Partida presupuestaria. El presupuesto destinado al cumplimiento de la ley 6.809, durante el año 2001, considera una partida fijada para el plan canje.

Valor de canje (bonos en pesos) $50 a $150 $50 a $150 $150 a $350

CONSIDERACIONES LEGALES Control de las entregas La Comisión Especial que determina la reglamentación de la ley 6.809 estará integrada por: El gobernador de la provincia o por quien disponga que lo represente. El ministro de Justicia y Seguridad o por quien disponga que lo represente. El director del Registro Provincial de Armas. Un auditor interno. Trabajadores sociales que se designen por el Ministerio de Justicia y Seguridad. (Edit Pérez de Bieller, Marcia Chiacchio y Eva Castro). Un representante de los foros vecinales o de entidades comunitarias abocadas al tema de Seguridad. Representantes de las iglesias que participen del programa. La Comisión ocupará de la recepción de las armas y la entrega de los certificados con los beneficios acordados.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Comunicación de objetivos y mecanismos del canje Línea gratuita informativa. Los operadores habituales de la Línea Gratuita contra todo tipo de Discriminación (0800 2222 999) que funciona en el Ministerio de Justicia y Seguridad, luego de ser capacitados, responden las inquietudes de quienes deseen saber qué es el Canje de armas por mejores condiciones de vida. Para ello, se difundirá ampliamente por los medios masivos de comunicación y por intermedio de los operadores sociales que integran la red de Foros Vecinales de Seguridad, el número telefónico gratuito y la posibilidad de recurrir a él en cualquier horario del día, para que todo tipo de dudas sobre el Canje de Armas reciba una respuesta adecuada. Desde que comenzó a funcionar ha recibido un promedio de 20 llamados diarios. Los interesados preguntan dónde y cómo se hará el canje. Son asesorados por especialistas. En general demandan ticket por alimentos o medicamentos. Muestran predisposición a entregar las armas. Este es una innovación respecto a otros programas de entrega voluntaria.

los interesados en sumarse al programa de entrega voluntaria de armas, es una instancia clave. Y toda la apuesta estará centrada en el abordaje de las personas. La línea gratuita 0-800-2222-999 será la forma de abordaje más importante. El resultado del trabajo en esta instancia será determinante del resultado de todo el programa. Con esta introducción se busca explicar por qué es importante optimizar el aprovechamiento de este servicio.

Objetivos En la primera etapa experimental del “Canje de Armas por mejores condiciones de vida”, se intentará obtener toda la información posible de quienes llaman. Con esa información se buscará después un segundo abordaje para acordar la entrega de armas. Para un mejor aprovechamiento del contacto telefónico, se ha elaborado una planilla que numera la cantidad de llamados y está foliada. La información que allí se requiere (y se deberá conseguir en la medida de lo posible) es la siguiente:

Cómo trabajar con el 0-800 La primera etapa del “Canje de Armas por mejores condiciones de vida” será de carácter experimental. Se restringirá a las armas de uso civil condicional (clasificación que impone la legislación argentina). Y buscará, además de los objetivos trazados para el programa en general (desarme ciudadano, asociación de armas con violencia, disminución de la cantidad de armas circulantes, etc), transmitir confianza a todos los que pueden todavía desconfiar de los objetivos y la seriedad en la implementación del programa. En esta primera etapa del canje, entonces, la información y el contacto directo con

Fecha: Día y mes del llamado Nombre: Nombre y apellido o seudónimo de la persona que se comunica. Teléfono: Número del que llama o un número en el que se lo pueda ubicar Armas: Tipo y calibre de arma que dice querer entregar. Legislación: Clasificación legal del arma Canje: qué tipo de estímulo espera Lugar: zona de la provincia desde donde llama Dirección Cómo entrega: en el caso que la conversación prospere y se acuerde un lugar de entrega y forma de entrega, deberá ser anotado en este apartado.

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | Tabla modelo para 0-800 N° Día Nombres Teléfono

Armas

Legislación

Canje Lugar

Dirección Cómo entrega

1 2 3 4 5

Información a dar Los servicios que deben prestar los operadores telefónicos a los interesados que se comuniquen con la línea 0-800, son básicamente los siguientes: Seguridad: quien llama puede sentirse ansioso. Es una situación nueva, la campaña publicitaria apunta al miedo y a la concientización. Entonces, el operador deberá ganar la confianza del interesado para poder después conseguir algunos datos necesarios para el canje. Precisión: a la hora de hablar del arma que tienen, los interesados deberán saber que en la primera etapa experimental del canje se buscarán sólo armas de uso civil. Y después deberá orientarlo para determinar qué tipo de arma tiene el interesado. Convencimiento: luego de esta instancia, los operadores tendrán que acordar un estímulo (dentro de los límites impuestos por el programa) que facilite el desarme. Desarme: si se han superado todas las instancias con éxito, recién entonces se podrá definir una forma de entrega de armas. La recolección domiciliaria aparece a priori como una forma efectiva, sencilla y bien aceptada. También se podrá hacer la entrega en alguno de los centros de recolección.

Datos: para un mejor aprovechamiento de los recursos del Ministerio, se necesitará conocer con precisión la dirección de entrega y la hora en que se hará efectiva. Puntos de entrega: Deberán saber también que en las zonas de recolección los puntos de entrega estarán claramente identificados con el logo del programa, de esta manera se buscará evitar confusiones. Pasará lo mismo con el equipo de recolección domiciliaria. Algunos de los elementos a tener en cuenta a la hora del abordaje de los interesados es que sepan: Infracción: la tenencia de armas de uso civil condicional es una infracción, por lo tanto no configura un delito. Este es un atenuante para despertar la confianza de los interesados. Transporte: en el caso que el interesado quiera hacer la entrega en un centro de recolección, deberá evitar la portación del arma. Para conseguirlo debe cuidar que:

El arma esté descargada Si es una pistola, el cargador debe ir separado. Las partes deben estar envueltas y guardadas en cajas.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | No participarán policías en ninguna instancia.

y está en contacto permanente con las comunidades.

Armas consideradas de uso civil Este tipo de armas son las que se aceptarán en la primera etapa experimental del canje. Son las siguientes: Carabinas (rifles), fusiles y fusiles de caza: carga tiro a tiro, repetición o semiautomáticos hasta el calibre 22 (5,6 milímetros). No se aceptan sobre calibre 22 de largo, tipo Mágnum o similares. Escopetas: carga o tiro y repetición con cañón superior a los 60 centímetros Pistolas: repetición o semiautomáticas hasta el calibre 25 (6,35 milímetros). Y pistolas de carga tiro a tiro hasta el calibre 32 (8,1 milímetros). Revólveres: hasta el calibre 32 (8,1 milímetros). Excepción: revólveres tipo mágnum. Pistolones de caza: uno o dos cañones calibre 36 (12 milímetros), 32 (14 milímetros y 28 (14,2 milímetros).

Armas de un modelo anterior a 1870 Respaldos Ante cualquier duda, los operadores podrán consultar al Registro Provincial de Armas haciendo un llamado interno. Ese registro ha dispuesto una guardia permanente para este programa. Además, los asesores letrados del Ministerio que han trabajado en el programa, podrán ser consultados. Abordaje. Además de la publicidad masiva y la atención personalizada, el abordaje de los interesados se hará junto con distintos actores sociales. Trabajadores sociales del Ministerio de Justicia. Estructura que trabaja en otros programas

Policías de Mendoza. Habrá información en las comisarías y los uniformados deberán orientar sobre los mecanismos de canje, para estimular a la gente a acercarse a los puntos de recolección. Trabajadores sociales municipales. Hay una aproximación a las municipalidades para que sus trabajadores de áreas sociales tengan información, orienten a los interesados e interpelen grupos conflictivos instándolos al desarme. Organizaciones no gubernamentales y grupos religiosos. Se consiguió el apoyo de otros sectores sociales para llegar directamente a los interesados con los datos sobre el canje. Diseño de un logotipo. El área Comunicación Social del gobierno de la provincia diseñó un logotipo aplicable al Canje de Armas. Este icono identifica no solamente la campaña mediática, sino a los operadores barriales que trabajarán en los sondeos previos, y a aquellas personas que se abocarán a la efectiva tarea de recolección y canje. Campaña publicitaria mediática. El diseño de las campañas publicitarias fue definido por la Dirección de Prensa junto con el área de Comunicación Social del Gobierno de Mendoza. Deberá arbitrar los medios para la producción de la publicidad del programa de entrega voluntaria de armas. Adhesión de referentes sociales. Se sondearon y recogieron testimonios de personalidades nacionales que manifiesten su respaldo al plan de desarme que se implementa en Mendoza. La dirección de Prensa del Ministerio de Justicia hará la misma tarea con personalidades locales. Pauta publicitaria para la emisión televisiva de estos

| Evaluaciones de proyectos de seguridad en la Argentina | testimonios y otras formas de comunicar el programa. A las dependencias públicas como Adhesión de especialistas en desarme. La coordinación del Plan Canje de Armas gestionó la adhesión de organizaciones y especialistas internacionales a favor de la iniciativa mendocina. El objetivo es conseguir opiniones escritas que puedan publicarse en medios de comunicación masiva e, incluso la presencia de especialistas internacionales en el foro de desarme programado para los primeros días de diciembre. Información periodística. A partir de la reglamentación de la ley se empezará a informar sobre el programa de canje. El objetivo será explicar el valor cultural del programa y estimular el debate sobre el desarme. Al mismo tiempo se intentará revertir el descrédito con que en algunos sectores se intentó cubrir el programa. Impresión y distribución de instructivos. Desde la aprobación de la reglamentación se comenzará a promocionar la línea 0-800 donde se informará la forma de participar en la entrega voluntaria de armas. La explicación precisa de la forma de entrega y los lugares en las jornadas de reglamentación, también exigirá la impresión y distribución de instructivos.

Cómo entregar las armas Los que participen en la entrega voluntaria tendrán que: Llevar las armas sin carga con el cargador separado. Siempre tendrá que estar descargada y con municiones en otro contenedor. Las tendrán que envolver, usar por ejemplo papeles de diario. Si es posible, llevarlas en una caja.

Lugares y forma de recolección Como en el resto del programa, se barajan varias alternativas para conseguir un abordaje amplio. En los días previos a la implementación, se atenderán inquietudes, se asesorará a los interesados en entregar armas y también se buscarán así las formas más cómodas y que posibiliten obtener mejores resultados. Pero en ningún momento se descartará complementar lugares y formas de recolección. El centro de acopio de las armas será la División de Armamentos y Logística del Ministerio de Justicia y Seguridad. Alternativas en estudio para la recepción de armas: En la sede del Ministerio de Justicia y Seguridad. Esta alternativa involucra al Registro Provincial de Armas como centro de recepción para las entregas que se pretendan realizar en forma espontánea y voluntaria, sin necesidad de recibir algo a cambio. Podría componer el universo de interesados en esta alternativa, aquellas personas que han heredado armas y no han logrado –por diversas razones– registrarlas. O bien aquellas que por temor a su tenencia dispongan deshacerse de ellas. En iglesias. Serán recibidas por el cura párroco acompañado por una comisión, que estará compuesta por personal civil del Ministerio de Justicia y Seguridad. Darán constancia de la recepción y entregarán el valor de intercambio correspondiente, en caso de que así se lo requiera. Las armas y municiones serán depositadas en un recipiente sellado, para luego ser trasladadas en un vehículo blindado y con custodia al lugar de acopio y destrucción. En los municipios. El Consejo Departamental de Seguridad y personal del Ministerio de

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Justicia y Seguridad serán los receptores de las armas y municiones. En las plazas públicas. Deberán disponerse stands especialmente diseñados para la ocasión. Esta posibilidad incorpora un factor de exposición pública importante y, por lo tanto, requiere de un clima positivo y de espontánea participación por parte de quienes deseen entregar sus armas. En las escuelas. Representa una apuesta fuertemente simbólica, teniendo en cuenta que es el escenario más habitual de situaciones violentas de gran repercusión en los medios. Además es un lugar en el que se refleja la sociedad con sus éxitos y miserias y, por lo tanto, podría convertirse en uno de los lugares más apropiados para el canje, siempre que la comunidad educativa participe de la idea y aporte consenso y entusiasmo. En centros comunitarios. Se determinará un premio a la entidad vecinal que logre la recolección de mayor cantidad de ar-

mas y municiones en su jurisdicción. Se determinará oficialmente qué entidades o grupo de entidades podrán participar de la/s jornada/s de recolección, y se distribuirán consecuentemente los beneficios a canjear, con control de los Consejos Sociales Departamentales y de Seguridad. Recolección domiciliaria. Con la información obtenida por las comunicaciones al 0-800, es la variante de recolección más apropiada. Evita complejidades y es segura. Exige una permanente comunicación con los interesados.

Formas de destrucción de armas La dirección de Logística del Ministerio de Justicia y Seguridad determinará la forma más efectiva y económica de destrucción de las armas entregadas en el marco del programa. Asímismo, proveerá las urnas selladas y los depósitos donde estarán guardadas las armas hasta el momento de la destrucción o su transferencia para el uso de las policías de Mendoza.

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública |

Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública e prevenção de violência no Brasil

Preparado para International Center for the Prevention of Crime e Universidad Alberto Hurtado Rio de Janeiro, Março de 2009 Marianna Olinger

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUÇÃO Até pouco tempo atrás havia um grande desconhecimento não apenas do significado, mas também da função do monitoramento e avaliação na gestão pública no Brasil. De fato, até hoje a integração dessa função ao planejamento e à gestão pública aliada a uma concepção de administração pública transparente e voltada para resultados ainda não é uma prática amplamente difundida. (Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa, 2006) Devido aos diferentes tempos entre a política e a produção do conhecimento, freqüentemente se identificava a idéia de pesquisa a uma atividade exclusivamente “acadêmica”. Se na gestão pública no Brasil, de maneira geral, as práticas de monitoramento e avaliação são relativamente recentes, surgindo de forma um pouco mais consistente já nos anos 90, na segurança pública isso ainda é mais recente. A utilização de ferramentas de análise de dados na área de Segurança Pública no Brasil ainda é escassa, e apesar de vir num crescente evolutivo desde 2003 (ano em que conhecidos pesquisadores da área, com trajetória sólida na academia assumem funções importantes na área de segurança pública em diferentes esferas), a falta de mecanismos de monitoramento e avaliação ainda afeta a elaboração e planejamento de políticas na área. Já na academia, a discussão sobre avaliação em segurança, sobretudo focada na avaliação de desempenho das organizações policiais, já ocupa um lugar importante, já tendo sido abordada, Souza e Reis (2005), Muniz (2007), Soares (2007), Durante e Zavataro (2007), Andrade e Peixoto (2008), Zavataro (2008) e Doriam (2009), entre outros.

O presente trabalho pretende ilustrar como o Governo Brasileiro vêm tratando a questão, através de três estudos de caso. Na primeira seção será feita uma breve contextualização da segurança pública no Brasil, com ênfase no marco legal que vai determinar a organização das instituições que se ocupam da segurança no país e como essas instituições se relacionam. Na seqüência, serão apresentados os três estudos de caso. O primeiro caso se refere a Segurança Pública no âmbito nacional, representada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública. O segundo caso apresentado é o do estado de Minas Gerais, estado que vem se destacando nacionalmente em relação a sua política de segurança pública, com ênfase especial em práticas chamadas de “gestão para resultados”, que dão grande destaque ao monitoramento e avaliação. O terceiro e último caso é do município de Nova Iguaçu, localizado em uma região com elevados índices de violência, a região metropolitana do Rio de Janeiro, o município vem implantando uma série de medidas de prevenção aliadas a mecanismos de monitoramento e avaliação, mantendo uma tendência de queda na violência letal nos últimos anos. Para a realização do trabalho, optou-se por descrever processos de monitoramento e avaliação com alcances territoriais diferentes: municipal, estadual e nacional. Inicialmente pretendia-se focar em um programa específico em cada um dos espaços, e então descrever como tais programas são avaliados. No entanto, ao longo da pesquisa, observou-se que os três casos escolhidos têm incorporado avaliação de forma mais ampla em seus programas e políticas, tendo inclusive criado instituições (chamadas respectivamente de departamento, superintendência ou

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | observatório) com a responsabilidade pelo desenvolvimento de mecanismos de monitoramento e avaliação para as ações em Segurança Pública nos respectivos territórios. Diante deste contexto, optou-se por descrever não apenas um programa por território, mas sim descrever como a avaliação está inserida na política de segurança e prevenção em cada caso. Apesar da complexidade deste desafio, estendeu-se que descrever apenas o processo de avaliação de um projeto dentro das políticas ou programas em questão, não daria dimensão das abordagens de forma completa, que dão lugar de destaque a avaliação como elemento chave no desenvolvimento e planejamento de políticas. Para a realização do trabalho foram revisados documentos produzidos na academia, em institutos de pesquisa e pelos governos estudados. Ainda, foram entrevistados pesquisadores com reconhecido saber na área, gestores e técnicos da Secretaria Nacional de Segurança Pública, da Superintendência de Avaliação e Qualidade da Secretaria de Defesa Social do estado de Minas Gerais e da Secretaria de Valorização da Vida e Prevenção de violência do município de Nova Iguaçu. Vale a pena ressaltar que essas não são as únicas experiências de monitoramento e avaliação em segurança existentes no país, e tampouco se está valorando estas em face de outras existentes.

CONTEXTUALIZANDO A SEGURANÇA PUBLICA NO BRASIL O Brasil é uma república federada, com sistema tripartite (executivo, legislativo e judiciário independentes em todos os níveis de governo), e de gestão descentralizado. Configurado a partir da Constituição de 1988, após 20 anos vivendo sob um regime autoritário, é neste sistema que são implementadas as políticas de segurança pública no país. Com a Constituição de 1988 estados e municípios passaram a ter um novo papel na gestão de políticas sociais. A constituição reconheceu os municípios como entes federativos autônomos, com competência para organizar e prestar diferentes tipos de serviços públicos de interesse local diretamente, ou por meio de concessões ou permissão. Ao mesmo tempo, o governo federal passa a aos governos estaduais um conjunto de responsabilidades e prerrogativas na gestão das políticas, programas e prestação de serviços sociais e assistenciais, que muitas vezes se sobrepõe.1 O fato de a união, estados e municípios serem entes autônomos, podendo produzir e coletar impostos e contrair dívidas, tem implicações importantes para a gestão pública, já que existe a necessidade de pactuação entre as diferente s esferas decisórias para a realização de políticas. A implementação, mesmo que descentralizada, dos programas e políticas acaba dependendo muitas vezes da coordenação não só entre setores no mesmo nível de governo (executivo, legislativo e judiciário), como entre união, estados e municípios.

1. É importante contextualizar que a prestação de serviços pelo estado não é claramente definida em todas as áreas, fazendo com que muitas vezes a união, estado e município possam atuar em um mesmo território, prestando serviços semelhantes.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | A Constituição de 1988 reservou a segurança pública um capítulo específico (art. 144), em que a caracteriza como “dever do Estado” e como “direito e responsabilidade de todos”, devendo ser exercida para a “preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. A Constituição estabelece ainda os órgãos responsáveis pela segurança pública: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as polícias civis estaduais, as polícias militares e os corpos de bombeiros. À Polícia Federal cabe a investigação de crimes de repercussão nacional (ou interestadual) e a repressão e prevenção ao tráfico de entorpecentes em âmbito nacional, já às Polícias Rodoviária e Ferroviária Federal, todas sob responsabilidade do Governo federal, à fiscalização e controle das estradas e ferrovias federais respectivamente. Já as polícias civil, militar e os bombeiros, estão sob responsabilidade dos Estados. Os policiais militares e civis são servidores estaduais; é o Governador que confere patentes e nomeia comandantes e é a fazenda estadual que os remunera.

territorial e população faz com que as organizações policiais (sobretudo as polícias civil e militar) acabem refletindo essas diferenças, tanto em tamanho quanto em forma de atuação. As polícias militares estaduais organizam-se em conformidade com os princípios da hierarquia e da disciplina, e possuem sistema de patentes análogo ao que vigora nas Forças Armadas. O regime jurídico a que se submetem é semelhante ao das Forças Armadas, assim como a forma de organização e a estrutura hierárquica.

À policia civil cabe as funções de polícia judiciária e às polícias militares o policiamento “ostensivo”2 . O fato de os estados Brasileiros serem muito heterogêneos em termos de extensão

Aos municípios, a Constituição de 1988 atribuiu competência, facultativa, para constituírem guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. A Guarda Municipal tem a função de guarda patrimonial. Não se trata de órgão policial. Não é atribuição das guardas municipais, segundo a Constituição Federal, realizar nem investigação criminal nem policiamento ostensivo. Além dessa prerrogativa de instituírem guardas municipais, os municípios podem atuar na segurança pública através da imposição de restrições administrativas a direitos e liberdades. O município pode, por exemplo, delimitar o horário de funcionamento de bares e restaurantes, ou os locais da venda de bebidas alcoólicas. A importância dos

2. Segundo a Constituição a polícia ostensiva exerce as funções de prevenir e de reprimir de forma imediata a prática de delitos. O policiamento ostensivo é feito por policiais uniformizados, ou que possam ser imediatamente identificados por equipamento ou viatura. O objetivo é explicitar a presença policial nas ruas, criando a percepção de que a prática de delitos será prontamente reprimida – o que exerceria efeito preventivo. A atividade de polícia ostensiva é desempenhada, em geral, pelas polícias militares estaduais (CF, art. 144, §5º)65. Mas o patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais deve ser realizado, respectivamente, pela Polícia Rodoviária Federal (art. 144, §2º) e pela Polícia Ferroviária Federal (art. 144, §3º).

Os crimes considerados “militares” são investigados por membros das próprias corporações e julgados pela justiça militar estadual, em conformidade com o Código Penal Militar e o Código de Processo Penal Militar. Apesar de as polícias militares estarem sob responsabilidade dos estados, o direito brasileiro caracteriza-se por certa ambigüidade relativamente à definição do ente federativo (federal ou estadual) já que as polícias militares, em conjunto com os corpos de bombeiros, são caracterizadas como “forças auxiliares e reserva do Exército”.

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | municípios para a segurança pública vem crescendo progressivamente, sobretudo quando se entende que sua garantia demanda não apenas ações policiais, mas também ações sociais e econômicas como medida de prevenção. Isso ocorre especialmente quando as políticas econômicas e sociais de inclusão. É nesse contexto institucional, que as políticas e programas na área da Segurança Pública estão inseridos. Apesar de a segurança pública não se restringir às organizações policias, considerou-se fundamental contextualizar o marco legal/ institucional que regula estas organizações no país, para um melhor entendimento dos casos que serão descritos a seguir. Vale ressaltar que existe ainda no Brasil uma cultura predominante nas organizações policiais, de não compartilhamento de informações, impedindo muitas vezes a transparência e a cooperação entre diferentes instituições. Ainda, as polícias Brasileiras são conhecidas internacionalmente como corruptas, ineficientes e violadoras de direitos, o que prejudica têm grande medida contribuído para o agravamento da situação de violência no país nos últimos 20 anos. (Amnistía, 2005)

O controle da atividade policial nos estados é feito em geral pelas corregedorias e ouvidorias. As Corregedorias de Polícia são órgãos internos, responsáveis por apurar infrações e irregularidade cometidas por policiais, pelas investigações administrativas iniciais em casos de desvio de conduta policial. Apesar de em geral cada corporação tem sua própria Corregedoria, em alguns estados se estabeleceram corregedorias unificadas, que fiscalizam as polícias civil, militar, corpo de bombeiros e às vezes também o sistema penitenciário. Já as ouvidorias policiais, podem ou não estar subordinada a corporação e são um órgão de supervisão adicional destinado ao controle do comportamento policial. É atribuição das ouvidorias receber, encaminhar e acompanhar denúncias e reclamações da população com relação a abusos, atitudes injustas, desonestas e excessivas praticadas por autoridades ou agentes policiais. Apesar de não investigar diretamente os casos que recebe, a Ouvidoria acompanha cada denúncia e cobra agilidade e rigor nas apurações feitas pelas Corregedorias.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS DE SEGURANÇA PÚBLICA E PREVENÇÃO A EXPERIÊNCIA DO GOVERNO FEDERAL Em 1998 foi criada a Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP com a finalidade de assessorar o Ministro da Justiça na definição e implementação da política nacional de segurança pública e, em todo o território nacional, acompanhar as atividades dos órgãos responsáveis pela segurança pública. As principais ações da secretaria atualmente estão focadas na modernização das instituições policiais, manter e ampliar o Sistema Nacional de Informações de Justiça e Segurança Pública – INFOSEG, efetivar o intercambio de experiências técnicas e operacionais entre os serviços policiais, estimular a capacitação dos profissionais da área de segurança pública e realizar estudos, pesquisas e consolidar as informações de crimes em âmbito nacional. (SENASP, 2007) Apesar deste mandato, a SENASP atua num contexto caracterizado pela autonomia das instituições policiais, como citado na seção anterior, o que torna sua tarefa duplamente desafiadora, já que não possui autoridade sobre tais instituições. Devido a disparidade existente entre estados no Brasil, aliado a carência de informações básicas em âmbito nacional sobre a situação na área de segurança, desde 2003, a SENASP tem como principal foco a implementação do Sistema Único de Segurança Pública – o SUSP, que deve ser implantado por todos os estados, e está organizado em sete eixos estratégicos: gestão do conhecimento, re-organização institucional, formação e valorização profissional, prevenção, estruturação da perícia, controle externo e participação social, e programas de redução de violência. Nesse contexto, criou-se o Gabinete de Gestão Integrada, onde os gestores das

organizações de segurança pública nas unidades da Federação (estados) passaram a reunir-se regularmente para planejar e executar ações. A segurança então passou a contar com uma série histórica de informações estatísticas coletadas pelo Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal – SINESPJC, com uma Matriz Curricular Nacional – com intuito de padronizar os processos de capacitação dos profissionais em Segurança Pública, valorizando os Direitos Humanos e a promoção da Cidadania e reconhecendo a educação como melhor forma de promover mudanças nas organizações policiais no Brasil. Em 2008, reforçando o trabalho já iniciado em 2003, o Governo lançou o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - PRONASCI que tem como principal foco a integração da segurança pública com políticas sociais para a prevenção, controle e repressão da criminalidade, prevendo repasses da ordem de R$ 6,7 bilhões aos estados, que devem executar as ações do programa até 2012. Como o governo federal não tem poder de interferência direta na execução do Programa no nível dos estados e municípios, a equipe da SENASP desenvolve uma série de condicionantes para que a União repasse recurso aos estados. Dentre elas estão, por exemplo, a elaboração de planos da ação, que prevejam a realização de diagnósticos locais, a identificação de prioridades, o estabelecimento de metas, o monitoramento e avaliação de processos e resultados das ações realizadas.

Avaliação Para ajudar no desenvolvimento e acompanhar a implantação dos programas e políticas promovidos em Segurança Pública de alcance nacional, a SENASP possui um “Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | em Segurança Pública”. O departamento é o principal responsável por desenvolver as normas de monitoramento e avaliação para a Secretaria, e ajudar na definição de critérios para a distribuição de recursos do Governo Federal na área de segurança a estados e municípios, concentrados, sobretudo, no Fundo Nacional de Segurança Pública.

efetiva da adoção das premissas decisórias do SUSP pelos órgãos de segurança pública em âmbito federal, estadual e municipal. O sistema nacional de avaliação estará focado na efetiva adoção de um modelo de gestão pelos órgãos de segurança pública pautado no uso de indicadores de desempenho, visando resultados efetivos sobre a situação da segurança pública.

Com a dificuldade em garantir a implantação do SUSP em todos os estados, em 2004 foi criado um sistema de monitoramento e avaliação da implantação do SUSP (que monitorava a implantação pelos Estados e a implantação do sistema pela própria SENASP), entendendo a implantação do Sistema como primeiro passo para a reforma da segurança pública no país. Essa avaliação estava centrada fortemente em processos (criação e implantação de instancias, sistemas, ferramentas e processos), sem avaliar desempenho ou impactos. Nesse sentido, a avaliação envolvia a coleta de informações qualitativas sobre um conjunto de ações que devem ser executadas pelas organizações estaduais de segurança pública para a efetiva implantação do SUSP nos seus eixos estratégicos.

O Sistema de Indicadores de Desempenho de Segurança Pública vai utilizar indicadores de eficiência, eficácia e efetividade, subdividindo os indicadores de cada uma dessas dimensões em 8 eixos de análise: Gestão de pessoal, gestão de recursos materiais, planejamento de operações, aumento da segurança, atividades de investigação, inteligência, relação com a comunidade e arbitrariedade dos agentes.3 O processo de coleta de dados para alimentar o sistema de avaliação envolve tanto a sistematização de informações administrativas das unidades operacionais, quanto a coleta de informações junto a própria população que procurou à polícia (clientes do serviço prestado).

Tendo avançado na implantação do SUSP, a SENASP sentiu necessidade de iniciar um processo avaliação mais voltado para resultados e impacto das ações de Segurança Pública no país. Nesse sentido, em 2008 foi iniciado o desenvolvimento de um Sistema Nacional de Indicadores de Desempenho dos Órgãos de Segurança Pública, com a colaboração de consultores externos, ligados à academia, com o intuito de avaliar o que vem sendo feito nos últimos anos e melhorar processos, programas e políticas na área. O novo sistema está sendo considerado uma das etapas do processo de implantação do SUSP, já que constituirá uma ferramenta de avaliação

A proposta da SENASP é não só avaliar os resultados obtidos, mas também o modo como esses resultados foram alcançados, ou seja, se os órgãos de segurança pública estão executando as ações obedecendo aos requisitos básicos necessários para alcançar os melhores resultados, mesurando o desempenho interno de produtividade da organização e quão bem os recursos são utilizados. Nesse sentido, para medir a eficiência das instituições de Segurança Pública, foram criados indicadores nos eixos Gestão de 3. O Sistema Nacional de Indicadores de Desempenho dos Órgãos de Segurança Pública está descrito em detalhe na proposta apresentada por Doriam Borges, consultor que trabalhou junto a SENASP para o desenvolvimento do sistema (Borges, 2009).

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | pessoas, Gestão de Recursos materiais e Gestão financeira. No eixo Gestão de Pessoal os indicadores utilizados serão: Alocação de pessoal com eficiência e justiça e a relação entre a taxa de presença em via pública e a delinqüência. No eixo Gestão de Recursos Materiais, os indicadores utilizados serão a Relação entre o Emprego da Viatura no Serviço Operacional e os Índices de Criminalidade, o Número de Equipamentos versus Efetivo em Atuação Operacional, e o Percentual de policiais que consideram os recursos materiais utilizados adequados para a execução das atividades de segurança pública. No eixo Gestão Financeira, os indicadores Custo por cidadão, Ética orçamentária (criação de relatórios sobre custos e ativos por unidades gestoras e por centro de custos), Decisão de alocação de Recursos (utilização de relatórios sobre a alocação de recursos, para otimizar e minimizar custos). Para medir a eficácia das instituições de segurança pública a proposta da SENASP visa verificar se a intervenção de políticas ou programas alcançou objetivos e metas estabelecidas, centrada, portanto, na identificação de mudanças causadas pelas ações de segurança pública na sociedade. Nesse sentido, foram criados indicadores para todos os oito eixos citados anteriormente. No eixo Gestão Pessoal, os indicadores utilizados serão: Efetivo em atuação operacional em relação a atuação administrativa; o Número de funcionários que estiveram em formação continuada no último período; o Numero de funcionários que fizeram cursos especializados e de formação em instituições de ensino externas; o Número de funcionários formados sobre a preservação do local do crime (a preservação do local do crime ainda é uma dificuldade enfrentada pelas polícias no

Brasil, afetando diretamente a resolução de alguns delitos); e o Absenteísmo (este último indicador também será importante para avaliar o estado da saúde do agente, e em contrapartida adequar os serviços de atenção a saúde do agente às reais necessidades). No eixo Gestão de Recursos Materiais, os indicadores utilizados serão: a In/ disponibilidade de Viaturas: e o Percentual de Cobertura da Rádio Patrulha (entendendo este último como indicador de um melhor atendimento das demandas da população). No eixo Planejamento das Operações, os indicadores utilizados serão: Tempo médio de resposta (rapidez de atendimento se refere tanto ao recebimento da chamada quanto ao envio dos agentes ao lugar); Emprego de Policiamento a Pé em Áreas Comerciais; Atendimento Comunitário (combinação da avaliação do tempo de resposta ao clamor público, o tempo do acionamento à chegada ao local da ocorrência; o quantitativo de pedidos de presença da Polícia; e o quantitativo de ocorrências não atendidas no tempo ideal); Relação entre Demandas Recebidas e Demandas atendidas com intuito de avaliar o gerenciamento do planejamento operacional das respectivas instituições. Em relação ao Aumento da Segurança, os indicadores selecionados foram a Redução das taxas de homicídio doloso e de roubos. 4 4. A interpretação dessas informações deve ser tomada com cautela. A redução das taxas inicialmente poderia indicar um bom trabalho das instituições de segurança pública, no entanto, a análise desta maneira pode ser problemática, uma vez que os principais determinantes da criminalidade são externos a esfera da polícia ou guarda municipal e da mensuração da incidência dos delitos, como os subregistros ou subnotificações – que costumam ser maior quanto menor for a gravidade do delito, além de variar conforme a confiança da população no sistema de justiça criminal. Por isso é importante obter dados de outras fontes, como o Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) do DATASUS (Banco de Dados do

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | No eixo Atividades de Investigação, o indicador Taxas de elucidação dos delitos será o indicador utilizado, entendendo a elucidação dos delitos como um produto final do trabalho de investigação e indicador da qualidade do trabalho policial investigativo. No eixo Inteligência, a Utilização de Gestão da Informação será o principal indicador utilizado. No eixo Relação com a Comunidade será utilizado o indicador Contato com a comunidade, entendendo que as instituições de segurança pública devem ter encontros regulares com a comunidade, com o objetivo de ouvir suas demandas, queixas e apresentar resultados. No último eixo, Arbitrariedade dos Agentes, os indicadores Corrupção e uso abusivo da força e autoridade pelos agentes foram os escolhidos. Estes podem ser medidos através de denúncias registradas das próprias instituições de segurança pública ou aquelas encaminhadas a outras responsáveis pelo controle externo. Como efetividade a SENASP entende o “como” as organizações de segurança cumprem sua missão, alcançam seus propósitos e se adaptam a mudanças no ambiente. Para medir a efetividade, a SENASP criou indicadores divididos em três eixos: Garantia de segurança, Satisfação com os serviços de segurança pública e Auto imagem do agente de segurança.

sistema Único de saúde – Ministério da Saúde), no caso de crimes letais, como os homicídios dolosos; seguradoras, no caso de roubo; ou pesquisas de vitimização. Nesse sentido, é importante ter em mente que estes indicadores são aproximados e indicam as mudanças observadas que podem ser atribuídas a maior ou menor segurança na área ou a outros fatores.

No primeiro eixo, Garantia de Segurança, os indicadores utilizados serão: a Redução do Sentimento de Insegurança, a Redução das Taxas de Vitimização, e o Aumento Médio dos Valores das Propriedades (entendendo que o aumento dos valores dos imóveis em uma determinada área pode ser uma proxy para avaliar a violência e criminalidade do local). No eixo Satisfação com os Serviços de Segurança Pública, os indicadores utilizados serão: a Satisfação da População com os Serviços das Instituições de Segurança Pública (que será medido através de pesquisas de opinião), e o Incremento da Confiança da População nas Instituições e nos Agentes de Segurança Pública. No terceiro e ultimo eixo, Auto imagem dos Agentes de Segurança Pública, será considerado o indicador Melhora na Auto imagem dos Agentes de Segurança Pública, através de pesquisa de opinião realizada com os agentes, com intuito de identificar as principais dificuldades dentro das próprias instituições analisadas. É importante ressaltar que o sistema descrito acima, foi construído com base em experiências exitosas no âmbito internacional e nacional em âmbito estadual. O sistema ainda não foi implementado e está em fase de consulta, para posterior implementação ainda em 2009.

Parcerias Sem dúvida uma das principais parcerias da SENASP para o desenvolvimento de programas de monitoramento e avaliação é com membros da Academia. Pesquisadores com notório saber na área vêm trabalhando junto à equipe da secretaria no desenvolvimento de indicadores, ferramentas e sistemas. Por outro lado, o trabalho da Secretaria fica bastante limitado sem a parceria com governos estaduais e municiais para a

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | implantação dos sistemas, já que os governos são autônomos e podem optar ou não por colaborar na implantação do sistema e no compartilhamento de informações. Neste sentido, a parceria com governos estaduais e municipais tem sido fundamental para avançar. A SENASP ainda conta com uma parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, que vem auxiliando no desenvolvimento de programas e políticas na área de avaliação e qualidade.

Principais obstáculos Se por um lado a parceria com estados e municípios tem sido fundamental para a implantação de sistemas que permitam o monitoramento e avaliação de programas e políticas pela SENASP, por outro a não obrigatoriedade de implantação ou de compartilhamento das informações, é um grande obstáculo para que se avance nessa direção. Nesse sentido, a SENASP vêm buscando inserir cláusulas de condicionalidade nos convênio de repasse de recursos a estados e municípios, ainda que nem sempre isto surta efeito, já que os estado e municípios tem seus próprios recursos e não dependem diretamente de recursos da União para a Segurança Pública.

Impactos e Inovação O sistema de avaliação proposta pela SENASP inova pois, além pela primeira vez propões uma avaliação nacional, que possa refletir realidades tão díspares na área de segurança pública, além de ser um sistema que propões uma avaliação complementar que abrage eficácia, eficiência e efetividade dos programas. Ainda, o fato de a SENASP investir de forma consistente em um sistema de avaliação de abrangência nacional, coloca o tema na pauta nacional, podendo provocar uma mudança cultural

nas instituições que operam a segurança pública no país.

A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS O Estado de Minas Gerais tem uma população de 19.2 milhões de habitantes, sendo o segundo estado mais populoso do Brasil, e também o estado com maior número de municípios (853) do país. O Estado de Minas é o terceiro estado mais rico da federação5, com grande importância para economia e forte influencia política no País. Após um longo ciclo de desequilíbrio financeiro e fiscal, com um déficit público da ordem de R$ 2,4 bilhões, em 2003 o então Governador Eleito de Minas Gerais Aécio Neves assumiu o gabinete lançando a política que ficou conhecida como “Choque de Gestão”. A política estava calçada em gastar menos com o Estado e mais com o cidadão. Através de um programa de modernização gerencial, fortemente estruturado no que se chamou de “gestão para resultados”6, em dois anos o Estado havia conseguido sanear suas finanças, equilibrar as suas contas alcançando o déficit zero (Vilhena, Marini e Guimarães, 2006). Apesar de o ajuste das contas públicas ser o alicerce sobre o qual a nova política foi pautada, o Choque de Gestão está para além do saneamento financeiro, acontecendo em duas etapas distintas. Na primeira, a prioridade foi o trabalho em cima do Planejamento Estratégico, levando em conta o orçamento do estado e as medidas que permitissem a implementação de processos com vistas ao resultado, desde que estando em pleno acordo com a 5. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. 6. O modelo de gestão para resultados consiste em: acompanhamento intensivo das atividades planejadas segundo ciclo composto por quatro etapas: Planejamento, Execução, Monitoramento e Avaliação.

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | capacidade de gastos do governo estadual. A idéia era pensar o orçamento junto às medidas estratégicas que produzissem projetos pensando o futuro, que foram chamados “projetos estruturadores”. Com essa prática era possível acoplar projetos de acordo com importância, efetividade e prazo para as metas, que também foram estruturadas previamente. A análise de indicadores e a obtenção de resultados são, portanto, a base de todo o Governo do estado de Minas Gerais, o que faz deste caso especial, já que está inserido em um contexto onde o monitoramento e a avaliação são prioridades políticas. Depois de estruturar o planejamento, o governo de Minas priorizou a reorganização institucional e implementou uma agenda de gestão com abordagem setorial, a partir da estratégia adotada em cada área, voltou o estado para o foco em resultados. Na área da Segurança Pública, o estado vinha de um período de agravamento da violência e criminalidade, de forma que o governo elegeu a área como prioritária e estratégica. Logo no primeiro ano de governo, foi criada a Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS), em substituição às Secretarias de Segurança e Justiça. A criação da SEDS vai além da junção dessas duas Secretarias, pois ela representou o início do delineamento de uma Política Estadual de Segurança Pública que incorporava os programas de prevenção aos programas de controle e correção, todos na mesma secretaria, criando uma nova cultura na área, diferente da habitual, onde a segurança pública ficava sob competência de um órgão, enquanto programas ligados à prevenção ou correção ficavam em outro (em geral denominado Assistência Social). Ainda, principal característica do antigo modelo era “gerenciamento de crises”, trabalhava-se com desarticulação e improvisação. Já o novo modelo é de

“Gestão por resultados”, específico para o combate à criminalidade. Uma das principais inovações do novo modelo foi a criação do Colegiado de Integração de Defesa Social, instância deliberativa máxima do Sistema de Defesa Social, onde semanalmente os responsáveis de cada corporação que compõe o Sistema de Defesa Social (Polícia Civil, Polícia Militar, Corpo de Bombeiro, Defensoria Pública e equipe da SEDS) se reúnem para discutir, planejar e deliberar. A nova Política de Segurança Pública foi criada em torno de quatro eixos (Reforma e profissionalização do sistema prisional, Atendimento às medidas sócio-educativas, Integração policial, Prevenção social da criminalidade), com metas específicas, avaliadas semanalmente durante as reuniões do Colegiado. É importante ressaltar que de 2003 a 2007 foram R$ 16,6 bilhões destinados à Segurança Pública, destes, 98,9% são recursos do Governo do Estado, os outros 1,1% são provenientes de convênios com o Governo Federal, municípios, entre outros. O que torna Minas Gerais o Estado que mais investe em segurança em relação a despesa orçamentária (13,5 % em 2006).

Avaliação É no contexto descrito acima que nasce a Superintendência de Avaliação e Qualidade da Atuação do Sistema de Defesa Social. A superintendência, foco deste estudo, tem como finalidade central garantir a plena qualidade da atuação dos órgãos da segurança pública, de forma contínua e duradoura. Suas ações visam contribuir para a otimização da segurança cidadã em Minas Gerais e, conseqüentemente, da melhoria da sensação de segurança subjetiva e redução do medo de vitimização da população mineira. (SEDS, 2007)

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Todas as atividades da Superintendência estão pautadas na importância da consolidação do Projeto Estruturador Avaliação e Qualidade da Atuação do Sistema de Defesa Social que, objetiva fundamentalmente, reduzir de forma sustentável a violência no Estado a partir da integração definitiva das organizações policiais, enfatizando as ações de inteligência, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional.7 A estrutura organizacional da SASD é dividida nas diretorias de Integração de Ensino e Pesquisa (DEP), de Análise e Avaliação do Desempenho Operacional (DAD) e Integração das Corregedorias (DIC). As diretorias têm como competências gerais: modernizar e integrar as atividades de ensino dos órgãos componentes do Sistema de Defesa Social, analisar e aperfeiçoar a ação operacional dos órgãos de defesa social, modernizar e integrar as corregedorias dos órgãos de defesa social, bem como executar políticas públicas que potencializem a qualidade da atuação do Sistema de Defesa Social. Partindo das estratégias gerais da secretaria de defesa social – que tem como objetivo geral “reduzir de forma sustentável a violência no estado, com a integração definitiva das organizações policiais, enfatizando as ações de inteligência, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional”, e como parte da política mais ampla do Governo do Estado, foi desenvolvido um projeto estruturador para Avaliação e Qualidade da Atuação do Sistema de Defesa Social. O projeto estruturador de avaliação e qualidade no âmbito da SADS tem como principais objetivos: Integrar e melhorar 7. Os “projetos estruturadores”, como são chamados, são parte da política de gestão para resultados do governo, de forma que cada secretaria é responsável por um ou mais “projetos estruturadores”.

a qualidade da ação policial; fortalecer as ações da corregedoria e criar núcleos de avaliação e controle da qualidade do trabalho policial; modernizar e estruturar as corregedorias e unidades de ensino; e apoiar estudos e ações que visem à saúde dos agentes de defesa social, contribuindo assim para “reduzir o medo de vitimização da população total”. As três diretorias citadas anteriormente são co-responsáveis, junto ao superintendente e os órgãos do Sistema de Defesa Social (polícias, corpo de bombeiros, e a própria secretaria de defesa) pela execução do projeto estruturador. Os indicadores propostos para avaliação do projeto são divididos em indicadores de produto e indicadores de resultados, sendo quatro referentes ao primeiro (produto): número de policiais capacitados de forma integrada, número de profissionais do sistema de defesa social capacitados na matriz nacional de policiamento comunitário, número de diagnósticos avaliativos da atuação do sistema de defesa social realizados, número de profissionais atuantes na atividade correcional do sistema de defesa capacitados; e dois indicadores de resultados: índice de letalidade da ação policial e índice da satisfação do cidadão com o atendimento policial. O processo de construção das metodologias de avaliação utilizadas pela superintendência em geral obedecem a seguinte ordem: 1) reunião entre a equipe da Superintendência e a equipe gestora do programa a ser avaliado para levantar as demandas dos gestores; 2) convite a pesquisador, em geral ligado a academia, com notório saber na área a ser avaliada, para discutir as possíveis ferramentas a serem utilizadas na avaliação em questão, e posteriormente desenhar o sistema de avaliação; 3) Implementação da avaliação pela Superintendência. A superintendência

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | tem dois tipos de avaliação, uma contínua, onde avalia periodicamente determinados programas ou ações. Ou por demanda, onde são demandados por alguma área para avaliar um programa de forma pontual. Aqui neste trabalho serão descritas as metodologias de avaliação utilizadas na avaliação continuada, ou seja, em relação aos programas que são avaliados periodicamente. Os cinco “eixos” avaliados de forma continuada, estão majoritariamente ligados a ação policial, e são: 1) Letalidade policial (acompanhamento semestral, com relatório anual, desde 2002.8); 2) Resolutividade (acompanhamento anual, as corregedorias fornecem os dados – análise da letalidade e do contexto das ocorrências. Fazem então uma avaliação dos procedimentos dos casos encerrados no ano anterior); 3) Satisfação do cidadão (bi-anualmente, realizam um survey com pessoas que tiveram contato com a polícia – seja em blitz, delegacias, ou pelo 190. Abordavam as pessoas aleatoriamente nas ruas e perguntavam se já tinham tido contato com a policia no ultimo período em cidades sedes de RISP).; 4) Saúde do agente (ligada a avaliação de desempenho operacional – busca um entendimento do impacto da segurança publica na saúde dos profissionais. Em 2007 realizaram uma análise qualitativa para levantar as questões a serem posteriormente avaliadas, incluindo bombeiros,policiais civil e militar em grupos focais); e 5) Atividades de ensino (através de questionários e entrevistas feitas com policiais participantes dos cursos de educação continuada). Uma das áreas prioritárias de monitoramento e pesquisa é o uso da força policial e a vitimização de policiais, e civis, durante

8. Era feito pela ouvidoria até 2006 e a partir de 2007 passa a ser feito pela Superintendência.

intervenções policiais, acompanhados no eixo Letalidade Policial. Trata-se de um tema cujo estudo no Brasil é tradicionalmente prejudicado pela dificuldade de acesso às informações e pelo fato de que as próprias corporações policiais nem sempre dispõem de registros sistematizados sobre as vítimas das ações policiais. Neste sentido, para tentar garantir o acesso mais amplo e mais completo possível aos dados relevantes, o Colegiado de Corregedorias dos Órgãos de Defesa Social estabeleceu, através da Resolução 01/ 2004, o envio regular das seguintes informações: registro sobre homicídios e lesões, envolvendo policiais, e cópia de um formulário preparado exclusivamente para o levantamento de tais informações, quando do registro de ocorrência conste algum dos seguintes eventos: I – homicídio doloso ou culposo, cometido contra profissional da segurança pública, em qualquer circunstância, seja durante o serviço ou na folga; II – homicídio doloso ou culposo cometido por profissionais da segurança pública, em qualquer circunstância, seja durante o serviço ou na folga e independentemente de circunstâncias excludentes de ilicitude; III – lesões dolosas, culposas ou acidentais sofridas por pessoas em decorrência da ação de profissionais da segurança pública, em qualquer circunstância, seja durante o serviço ou na folga e independentemente de circunstâncias excludentes de ilicitude; IV – suicídios e tentativas de suicídios cometidas por profissionais de segurança pública. Ainda, a remessa do formulário deve ocorrer, até o dia 15 do mês subseqüente. Assim, a partir de janeiro de 2005 a Ouvidoria de Polícia começou a receber este tipo de informação o que permitiu iniciar o monitoramento sistemático da letalidade a partir do ano de 2005, refletido

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | em relatórios sobre a letalidade policial nos anos de 2005 e 2006. A partir do ano de 2007, este monitoramento passou a ser desenvolvido por esta Superintendência. Os critérios de inclusão dos casos neste monitoramento são os seguintes: 1) Episódios relatados nos quais houve participação de agentes de segurança pública (policiais ou bombeiros), seja em serviço ou na folga, e que resultaram em ferimentos ou mortes para qualquer um dos participantes; 2) Episódios nos quais houve uso de armas de fogo por parte de policiais (ou bombeiros), por parte de civis ou de ambos; e 3) Episódios acontecidos entre os dias 1 de janeiro e 31 de dezembro do ano anterior. A partir destes episódios, é calculado o índice de letalidade policial, obtido através da divisão do número de civis mortos pelo número de civis feridos nestes casos. Através deste índice é permitido verificar o possível uso excessivo da força pelos policiais (civis e militares) e bombeiros. Em geral, os critérios de inclusão adotados são equivalentes aos usados em anos anteriores, com o objetivo de poder acompanhar a evolução da série temporal ao longo do tempo. O acúmulo de informações ao longo do tempo possui a vantagem de criar uma série temporal e permitir analisar a evolução do fenômeno. Outra finalidade da Superintendência de Avaliação e Qualidade da Atuação dos Órgãos de Defesa Social é contribuir para o aperfeiçoamento das ações desenvolvidas pelos seus órgãos. Nesta perspectiva, são acompanhadas as atividades desenvolvidas pelas Corregedorias da Polícia Militar, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros Militar e da própria SEDS, que integram o Sistema Integrado de Corregedorias dos Órgãos de Defesa Social (SICODS), no eixo chamado de resolutividade.

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Desta forma, o “Diagnóstico Sobre a Resolutividade da Atividade Correcional” é realizado através da análise dos procedimentos considerados encerrados pelas Corregedorias do SICODS. Este estudo é realizado anualmente, permitindo a realização de análises de forma longitudinal, onde as mesmas características são avaliadas ao longo do tempo. É possível descrever, assim, todo o contexto no tempo atual e também em comparação a outros períodos, permitindo avaliar a tendência e diagnosticar qualquer tipo de comportamento incomum à série histórica. O objetivo geral é proporcionar informações qualificadas e atualizadas para o processo de tomada de decisões no âmbito correcional, visando à melhoria da qualidade dos serviços prestados pelas Corregedorias e à prevenção de desvios de conduta praticados pelos agentes do Sistema de Defesa Social. Dentre outros fatores é possível verificar: o tempo médio transcorrido entre o registro e o encerramento dos procedimentos realizados pelas Corregedorias; o diagnóstico dos procedimentos sob responsabilidade do Sistema Integrado de Corregedorias dos Órgãos de Defesa Social levando em consideração a natureza destes procedimentos, os processos de investigação e as punições; o perfil sócio-demográfico dos denunciantes e a relação com os fatos administrativos e; os denunciados e a aplicação de punições realizada. Diante da decisão política de implementação de um novo modelo de defesa social, esforços e recursos foram mobilizados para realização de cursos de capacitação e formação para os agentes deste sistema. Dentre outras atividades, ficam a cargo da Superintendência de Avaliação e Qualidade do Sistema de Defesa Social a promoção destes cursos e a permanente avaliação

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | dos mesmos. A avaliação continuada das atividades de ensino busca a partir das visões e percepções dos servidores que participaram desses cursos, não só medir os resultados alcançados com esses treinamentos e capacitações, como também diagnosticar possíveis falhas e necessários aperfeiçoamentos didáticos e organizacionais. Em 2008, a Diretoria de Análise e Avaliação do Desempenho Operacional avaliou 28 das atividades de ensino realizadas, a partir de aproximadamente 2600 questionários respondidos. Neste banco de dados construído, foram aglutinadas informações sobre “interesse sobre os temas abordados”, “metodologia”, “recursos didáticos”, “organização”, “critérios de avaliação”, “tempo de duração”, “desempenho da coordenação”, “aprendizado”, entre outras. A perspectiva para o ano de 2009 é crescente e espera-se avaliar mais de 45 atividades de ensino, sempre objetivando indicar o aprimoramento das capacitações. No mesmo sentido de mensurar para ap e r feiço a r, ele geu - s e o s cur s o s de Policiamento Comunitário, pela sua sabida importância dentro do projeto de estabelecimento de um novo modelo de Defesa Social , para um acompanhamento mais aprofundado. Este outro projeto de avaliação permanente, procurou os profissionais já capacitados nos cursos relacionados ao tema escolhido visando compreender de que forma eles estariam utilizando o conhecimento proporcionado pelo curso em seu cotidiano. Em uma primeira fase, foram organizados os dados sobre os participantes das atividades de ensino. Em seguida, os participantes foram contatados na tentativa de compreender o impacto causado pela formação. Esta pesquisa contou com a colaboração de 425 participantes que responderam,

sobre a distância entre a teoria proposta nos cursos e a prática do cotidiano, o apoio da organização para o desenvolvimento das atividades, das conseqüências da capacitação na sua relação com a comunidade, sobre as alterações percebidas na atuação policial após a participação no curso, dentre outros aspectos. No ano de 2009, serão avaliados os cursos relacionados à promoção dos Direitos Humanos. Devida a notória exposição à situações de risco e tensão inerentes à profissão da área de Defesa Social, é relevante o desenvolvimento de um estudo sobre as condições de saúde e qualidade de vida no trabalho destes profissionais. O pressuposto, é de que a saúde é um “estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não apenas a ausência de doença” conforme definição adotada pela Organização Mundial de saúde. A Superintendência de Avaliação e Qualidade do Sistema de Defesa Social para compreender os efeitos da atuação na esfera da defesa social definiu fases de acompanhamento. Num primeiro momento foram realizados grupos focais com profissionais da Polícia Militar, Polícia Civil e Corpo de Bombeiros Militar, buscando apreender as dificuldades vivenciadas no cotidiano das tarefas e suas possíveis articulações com os processos de adoecimento. Tal etapa possui caráter exploratório, capturando elementos para a continuidade das atividades. Num segundo momento, em conjunto com as organizações do Sistema de Defesa Social, por meio da Comissão Integrada de Saúde, definiu-se abordagem de avaliação do sistema de atendimento à saúde da Secretaria de Defesa Social e da Polícia Civil, observando-se os marcos legais, a estrutura material e os recursos

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | humanos disponíveis, bem como os serviços desenvolvidos. Dentre os principais critérios de avaliação da qualidade do trabalho desenvolvido por uma organização encontra-se a opinião do público a respeito dos serviços prestados pelas polícias. A avaliação da satisfação da população em relação aos serviços de segurança pública, encontra-se em articulação com a necessidade que a Secretaria de Estado de Defesa Social possui de compreender a maneira como as diversas ações desenvolvidas têm contribuído para a qualidade dos serviços prestados ao público. O principal objetivo da pesquisa é conhecer a percepção e a satisfação da população em relação aos serviços prestados policiais a ela prestados pelas polícias Militar e Civil. São levantadas informações dos usuários dos serviços prestados pelas polícias Militar e Civil procurando: (a) identificar as opiniões do público a respeito do atendimento recebido; (b) avaliar as expectativas do público com relação ao atendimento policial; (c) conhecer a confiança do público nas instituições policiais; (d) subsidiar o planejamento de ações por parte do Governo do Estado. Esta é uma pesquisa quantitativa, realizada através de survey com pessoas, de idade superior a 15 anos e residentes em todo o Estado de Minas Gerais. O período de realização desta pesquisa é bianual. Através desta pesquisa é possível a construção do Indicador Geral de Satisfação do Atendimento Policial composto por subindicadores que representam, idealmente, todas as etapas de um atendimento por parte das polícias, a saber: a) acessibilidade (facilidade de acesso à instituição policial); b) cordialidade do atendente; c) interesse do policial a respeito do problema; d)

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credibilidade passada pelo policial; e) competência para resolver o problema; f) capacidade de comunicação do atendente. É importante ressaltar que todos os itens mensurados para a construção do Indicador Geral de Satisfação do Atendimento Policial dizem respeito à “Percepção” dos entrevistados que usaram o serviço de segurança pública do Estado. Esse indicador possui uma variação entre 0 e 1, onde o zero representa um conceito muito ruim e o se valor representado por 1 diz respeito à uma conceituação excelente.

Parcerias Sem a colaboração e parceria entre todos os atores do sistema de defesa social (já citados acima) não seria possível realizar o trabalho que está sendo desenvolvido pela Superintendência em termos de avaliação. Por outro lado, a parceria com pesquisadores ligados a academia, têm sido crucial para a qualidade dos sistemas de avaliação implantados.

Principais obstáculos O principal obstáculo relatado pelos profissionais entrevistado é o volume de trabalho e as demandas “extras”, como produzir informações para eventos não planejados anteriormente, atender a jornalistas, pesquisadores, etc. O fato de todo a estrutura de gestão do governo estar fortemente calcada em monitoramentos e avaliações que às vezes são cumulativos, fazem com que o ritmo de trabalho seja estressante e que nem sempre todas as demandas possam ser atendidas.

Impactos e Inovação O fato de a questão de segurança pública ser considerada prioridade dentro do governo, que além disso está todo estruturado ao redor de sistemas de monitoramento e avaliação fazem com que o tema ganhe uma visibilidade adicional, contribuindo para o

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | Quadro 1: O sistema de avaliação interna da Polícia Militar de Minas Gerais *Num contexto onde “avaliar nunca é demais”, a Polícia Militar de Minas Gerais, desenvolveu no Comando de Policiamento da Capital, uma ferramenta para medir o desempenho policial, chamada de “Controle Científico da Polícia”. O sistema de avaliação implantado em 2005 iniciava no Brasil uma nova fase na relação da polícia com a academia. (Souza e Reis, 2005). A ferramenta Controle Científico desenvolvido dentro da própria polícia conta com 16 indicadores de monitoramento, relacionados abaixo.

Dimensão Pessoal Inteligência/ Informações Planejamento das Operações

Apoio Logístico Comunicação Organizacional Estatatística e Geoprocessamento Estratégias e Pesquisas

Indicadores 01.Absenteísmo 02.Policiamento Velado 03. Emprego do Policiamento a Pé em Áreas Comerciais 04. Atendimento Comunitário 05. Relacionamento Comunitário 06. PROERD 07. Eficiência das Patrulhas de Prevenção Ativa 08.Emprego de Viaturas 09. Indisponibilidade de Viaturas 10. Opinião Pública (Jornalismo Comparado) 11. Desempenho Operacional da Cia com responsabilidade territorial 12. Desempenho Operacional de Cia Tático Móvel 13. Capacidade Técnica 14. Capacidade Tática 15. Qualidade do Atendimento 16. Indicador da Eficiência em Controle Científico da Polícia.

Fonte: Souza e Reis (2005)

aumento da confiança das pessoas nas instituições de segurança pública. A criação de uma superintendência especialmente voltada para avaliação e garantia da qualidade do sistema de defesa social (que está além da secretaria de defesa) – encarregado da implementação da política de segurança pública no estado, também é inovador no Brasil, já que confere a avaliação da ação policial – por exemplo – a um órgão externo e totalmente independente das polícias.

A EXPERIÊNCIA DE UM MUNICÍPIO: NOVA IGUAÇU O Município de Nova Iguaçu localizado na Região Metropolitana do Rio de Janeiro conhecida como Baixada Fluminense, tem 524 km2, é o quarto município da Região Metropolitana em tamanho da população, com 844.581 habitantes segundo dados do Datasus em 20069. Apesar de ter o 9. De acordo com o Censo 2000, já excluída a população de Mesquita que emancipou-se em 1999, a população de Nova Iguaçu é nessa data de 759.261 habitantes. Segundo estimativa para 2006, a população seria de 830.902. No entanto,

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | segundo maior PIB (R$ 5,2 bilhões em 2004) e o segundo maior orçamento (cerca de R$635 milhões previstos para 2007) da Baixada (CIDE, 2006 e PCNI, 2006), concentrando significativa parcela das atividades de comércio e indústria10, a maior parte dos trabalhadores da região da Baixada Fluminense foi excluída do acesso ao mercado formal da terra urbana em função, entre outros fatores, de um mercado de trabalho com alta incidência de informalidade e de ocupações de baixa qualificação. Nova Iguaçu é o segundo maior município da Região Metropolitana do Rio de Janeiro em número de pessoas vivendo na extrema pobreza e em número de desempregados11 e se reflete em um quadro extremo de violência que pode ser avaliado pela taxa de 74,7 homicídios por 100.000 habitantes. É nesse contexto que no início de 2007 o atual governo municipal assumiu o mandato e criou a Secretaria de Valorização de Vida e Prevenção da Violência - SEMUVV, com o principal objetivo de diminuir os homicídios dolosos na cidade. A equipe da Secretaria iniciou fazendo uma análise do crime letal na cidade, para poder desenvolver uma estratégia de ação. Após um primeiro levantamento, feito através de pesquisas amostrais com inquéritos policiais e entrevistas com policiais com larga experiência na área, perceberam que os homicídios dolosos estavam divididos da seguinte forma: 1/3 ligados ao tráfico de para identificar a distribuição da mesma por gênero, optamos por trabalhar a partir da contagem do Datasus/Ministério da Saúde. 10. Nova Iguaçu está atrás apenas do Município de Duque de Caxias, sede da Refinaria de Duque de Caxias – REDUC, uma das maiores refinarias brasileiras do sistema Petrobrás. 11. Mais de 93 mil pessoas vivem em famílias com renda per capita abaixo de ¼ de salário mínimo e mais de 70 mil pessoas com mais de 15 anos encontram-se desempregadas.

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drogas, 1/3 ligados a grupos de extermínio e 1/3 outros - influenciados por conflitos interpessoais. Em relação aos grupos de extermínio, a equipe da SEMUVV uma fiscalização da segurança privada ilegal a Policia Federal – que é responsável por isso, mas tem dificuldades nessa tarefa pelo fato de saberem que tem muitos policias envolvidos em tal atividade. Nesse sentido, uma parceria com a Polícia Federal, que passa a investigar e monitorar mais diretamente as atividades de segurança privada na cidade, há uma retração da atuação destes grupos. Como a política de enfrentamento aos grupos ligados ao tráfico de drogas, cabe no âmbito local ao Governo Estadual, decidiram então focar os programas da Secretaria na área de prevenção, sobretudo na população mais vulnerável, sobretudo na população jovem - maiores vítimas de violência letal na cidade. Foi instituído então um Gabinete de Gestão Integrada – GGI, onde representantes das diferentes Secretarias e das organizações de segurança pública no nível local reúnemse para discutir a situação do município, planejar e avaliar programas e políticas em andamento. No âmbito da SEMUVV foram criados quatro programas – pilares da ação de prevenção de violência no município: o GRAAL, que trabalham com jovens vulneráveis promovendo a cultura de paz e prevenindo violência, através de grupos de prevenção terapêuticos facilitados por um psicólogo e mais um ajudante, realizado em escolas; o Lutando pela Paz, programa que oferece aulas de artes marciais, em parcerias com Escolas de Samba, utilizando o espaço ocioso destas durante o ano, trabalhando paralelamente a cidadania e

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | a prevenção de violência; os Telecentros, que oferecem educação a distancia para policiais; e o SERH, programa que trabalha com homens autores de violência contra mulher – condenados pela justiça e encaminhados por esta, para grupos educativos de prevenção de violência.

Avaliação Com objetivo de avaliar atividades, processos e, hipoteticamente os resultados - entendendo que os resultados obtidos em relação à diminuição da violência letal podem sofrer influencia de variáveis não necessariamente controladas pela SEMUVV - foi criado o Observatório da Violência de Nova Iguaçu - OVNI. A idéia do OVNI é reunir e trabalhar dados, produzir informações

e avaliar programas, com um modelo de gestão baseado em diagnóstico, formação e intersetorialidade. No início a equipe do Observatório optou por trabalhar com pesquisas qualitativas e exploratórias, com intuito entender coisas básicas sobre os problemas que iriam enfrentar, participando desde o início dos projetos em seu planejamento, produzindo diagnósticos que nortearam a distribuição espacial dos programas (ver Quadro 2 abaixo). Dois anos após seu início, o OVNI já trabalha com diferentes metodologias de avaliação, que inclui pesquisas quantitativas, ou combinadas, com linhas de base, avaliações dos beneficiários antes de ingressarem nos

Quadro 2: Critérios para definição das áreas que receberam o programa GRAAL: A escolha das áreas para aplicação dos Grupos Reflexivos foi baseada em cinco critérios, definidos pelo OVNI: 1) Princípio de territoriedade (abrangência de todo o município de Nova Iguaçu); 2) Indicador de Violência das áreas; 3) População de jovens com idade entre 14 e 24 anos das áreas; 4) Indicador de Vulnerabilidade Social de jovens com idade entre 14 e 24 anos das áreas; 5) Instituições que aceitem participar e com perfil adequado para o desenvolvimento do projeto. Procurando atender ao critério de abrangência, optou-se por iniciar o construção da distribuição dos GRs por URG. Essa distribuição dos GRs por URG foi calculada a partir de três indicadores que representassem os critérios (2), (3) e (4). No que se refere ao Indicador de Violência, foi utilizado a taxa de crimes letais intencionais por 1.000 habitantes, que inclui, além de homicídios dolosos, roubos e lesões corporais seguidas de morte e autos de resistência, para o ano de 2006, a partir dos dados disponibilizados pelo ISP (Instituto de Segurança Pública) dos registros de ocorrência da Polícia Civil. A população de jovens com idade entre 14 e 24 anos foi obtida a partir do Censo 2000, realizado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). O Indicador de Vulnerabilidade Social foi representado pela taxa de não alfabetização, que indica o número de pessoas que nunca estiveram na escola, e uma proxy de baixo status socioeconômico, considerando que escolaridade pode servir como uma forma indireta de mensurar classe social. A taxa de analfabetismo também foi extraída do Censo 2000 do IBGE. Cada um dos três indicadores utilizados para definir a distribuição dos GRs teve peso diferenciado determinado pelo objetivo mais amplo do projeto que consistia em contribuir para a redução dos índices de violência, sobretudo os de violência letal. Desse modo, o Indicador de Violência teve peso 2, a População Jovem ficou com peso 3 e o Indicador de Vulnerabilidade Social teve peso 1.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | programas, durante e após finalizarem. Outro critério de avaliação está relacionado ao alcance dos programas, se estão atingindo os beneficiários definidos a priori (critério de vulnerabilidade). A equipe do Observatório, inicialmente composta por duas pessoas, seis meses após o início do trabalho já tinha 12 pessoas, sendo 2 coordenadores (um sociólogo com mestrado em estatística e um estatístico com mestrado em sociologia), além de pessoas de diferentes áreas, incluindo com conhecimento em LGBT, minorias étnicas, exploração sexual, registro de ocorrências e pesquisa em homicídios. O observatório utiliza dados primários (pesquisas e coleta de informações em andamento) e dados secundários (Registros de Ocorrência da Polícia Civil – produzidos pelo Instituto Estadual de Segurança Pública, Declarações de Óbitos do Ministério da Saúde, Registros de Ocorrências da Defesa Civil, Informações populacionais, de vulnerabilidade e risco social, produzidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, e denúncias encaminhadas ao Disque Denúncia) para realizar o monitoramento e avaliação dos programas da SEMAVV. O Observatório também passou a monitorar processos de gestão. Apesar de não fazer parte da missão do Observatório inicialmente, sentiram necessidade de ajudar as equipes executoras na produção de indicadores, de planilhas de controle, monitoramento e acompanhamento dos programas, de forma a viabilizar a produção de dados e informações fundamentais para a realização de avaliações. Em relação aos programas estruturantes da secretaria, as avaliações são focadas, sobretudo, na mudança de comportamento dos beneficiários diretos.

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No GRAAL, são realizados grupos focais com participantes no início (amostral, seleção aleatória para evitar vieses), observação durante os grupos tentando identificar mudança de comportamento, leitura dos relatórios de encontros, gerados pelos facilitadores. No programa LPP, o Observatório faz um acompanhamento mais distante, que engloba acompanhamento de indicadores da freqüência, relatórios sobre o perfil do beneficiário produzidos pelos professores, grupos focais com professores e entrevistas em profundidade com o professor coordenador. Apesar de acreditarem que seria ideal também conversar diretamente com os beneficiários, até o momento tiveram que optar por não fazê-lo, devido ao tamanho reduzido da equipe atual do observatório em face ao número de atividades que são responsáveis. O programa SERH, que será iniciado somente em 2009, tem previsto a aplicação de questionários com os beneficiários antes e depois da participação nos grupos. A equipe chegou a pensar em realizar um pós-teste um tempo depois do término da participação nos grupos, mas desistiram devido a dificuldade encontrada em localizar as pessoas uma vez que elas se desligam dos grupos. O perfil da população, em vulnerabilidade sócio-econômica, faz com que ele mudem de residência e/ou telefone com freqüência, ou o fato de residirem em áreas de difícil acesso, acabam sendo obstáculos para contatos futuros. Ainda, a avaliação do programa prevê a realização de um estudo exploratório com vítimas diretas, indiretas e também com pessoas que convivem cotidianamente com o beneficiário para avaliar mudanças de atitude, percepção e comportamento.

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | A avaliação dos Telecentros é feita através de entrevistas com os participantes dos cursos. O OVNI também faz o acompanhamento da evolução de homicídios dolosos na cidade. Em relação a esse quesito, há uma tendência prévia de queda nas taxas, que vem se mantendo desde o início do trabalho da SEMUVV e aumenta. No entanto os gestores ressaltam que se deve tomar cuidado na avaliação dessa tendência, já que o ultimo ano foi ano de eleições no país, e sabe-se que essa variável influencia negativamente nos homicídios.

Parcerias Os programas da SEMUVV são parcialmente financiados pelo Governo Federal, tendo o modelo do Observatório inspirado a política nacional de segurança pública – que incorporou a instalação de observatórios no mesmo modelo como condicionante para o recebimento de recursos do programa nacional de segurança pública (PRONASCI). No nível local, o observatório passou a participar das reuniões de conselhos e fóruns, contribuindo com o fornecimento de dados e informações que possam informar o planejamento de ações dos mesmos. Têm uma parceria com o GGI, onde apresentam diagnósticos e outros dados nas reuniões periódicas do Gabinete. Quase toda a equipe do Observatório é composta por pessoas ligadas a academia, sendo os coordenadores pesquisadores experientes em pesquisa e avaliação sobre violência e segurança pública. Desta forma, apesar de o Observatório não ter uma parceria formal com a universidade, o fato de sua equipe ser oriunda daquele espaço, e muitos ainda manterem vínculos com a universidade, fazem com que exista uma proximidade natural entre as instituições.

Principais obstáculos Uma das dificuldades enfrentadas pela equipe do observatório foi iniciar a construção de metodologias em avaliação de programas também em construção, estando o observatório também sendo construído concomitantemente. O fato de Nova Iguaçu ser um município periférico, com recursos limitados, acaba afetando o potencial de contratação de profissionais qualificados para trabalhar no Observatório. Além disso, a contratação para substituição de pessoas que saem devido a receberem melhores propostas de trabalho é burocrática e demorada, fazendo com que a equipe tenha muitas vezes que funcionar com um número de pessoas abaixo do desejável, prejudicando assim o andamento das atividades. Os gestores relatam a burocracia administrativa como inviabilizadoras do trabalho, somada a uma democracia que se traduz em excesso de controles e acaba não alcançando objetivos. O tempo do trabalho dos programas é muito diferente do tempo da pesquisa, que por sua vez é diferente do tempo da avaliação. O fato de a equipe ser majoritariamente oriunda da academia, que é uma vantagem estratégica por um lado, também causa dificuldades, pois as pessoas em geral demoram a se aclimatar com o tempo dos programas. Outra dificuldade encontrada está no processo de avaliação com os beneficiários dos programas, já que existe uma rotatividade alta nos grupos. O observatório atende a duas demandas: uma planejada e outra emergencial (entrevistas, pesquisadores, mídia, informações para o prefeito, atualização do site...), o que faz com que as atividades planejadas muitas vezes fiquem prejudicadas. Segundo os gestores do Observatório, a infra-estrutura também é um dificultador,

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | e o trabalho acaba sendo um desafio constante de sistematizar informações e produzir dados versus recursos disponíveis (pessoal, tecnologia, transporte), que acaba sendo uma negociação entre o desejável e o viável. A falta de dados com qualidade na Segurança Pública ainda é um obstáculo. Por exemplo, se tem a informação sobre o que aconteceu, mas nos registros de ocorrência policial não se consegue saber o perfil do acontecimento nem o perfil da vítima, o que acaba limitando a qualidade da avaliação final muitas vezes, em face do que se poderia obter com dados mais qualificados. Por fim, a relação do poder executivo com o poder legislativo também é difícil, já que a cidade tem uma tradição política clientelista, com uma herança oligárquica de elites que privatizaram o publico (usam a estrutura do estado para fins privados) com exercício de muita violência, que ainda hoje ocupam cargos no poder legislativo. Isso faz com que muitas vezes a atividade esbarre em interesses políticos vigentes. A relação com o governo do estado por vezes também é complexa, já que os governos são adversários políticos (de partidos diferentes).

Impactos e Inovação A criação do Observatório da Violência no município de Nova Iguaçu é um grande avanço na construção de modelos de gestão mais eficientes e eficazes na área de segurança, sobretudo em um estado onde as polícias ainda são consideradas mais parte do problema do que da solução em relação à segurança pública.

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O foco da SEMUVV em programas de prevenção, já que não cabe ao município gerir a ação policial, é uma excelente alternativa para interferir positivamente na segurança pública. Por outro lado, os gestores fazem questão de ressaltar que existe uma limitação em relação ao alcance da avaliação em termos de impacto na diminuição da violência letal – já que outras variáveis podem estar influenciando tais índices. No início de 2009 houve uma fusão entre a SEMUVV e a Secretaria de assistência Social do Município, sob a liderança do Secretário da SEMUVV. Isto pode ser considerado um indicador de sucesso do trabalho realizado até então, já que o município vem demandando a equipe do SEMUVV, sobretudo do OVNI, que colabore na expansão das atividades de monitoramento e avaliação de políticas no município. Por fim, vale ainda ressaltar, que a criação do ONVI influenciou diretamente o programa nacional de segurança pública, que passou a exigir que os municípios que pleiteiam recursos da união para a área de segurança tenham organismos semelhantes no nível local. Isso já teve conseqüências práticas e a equipe do OVNI vem sendo requisitada para auxiliar municípios visinhos na criação de seus observatórios.

| Experiências de avaliação de políticas públicas de segurança pública | CONSIDERAÇÕES FINAIS Apesar de a tradição em monitoramento e avaliação de políticas ser recente no Brasil, o tema vem ganhando força na última década, e crescentemente diferentes níveis de governo vêm implantando mecanismos para monitorar, avaliar e, portanto, melhor planejar as políticas e programas nessa área. O que chama atenção nos três casos é o estabelecimento de órgãos fora das estruturas de implementação ou gestão direta dos programas e políticas avaliados com mandato exclusivo, ou quase-exclusivo em controle de qualidade e avaliação. Apesar de os órgãos estudados terem características diferentes, é importante ressaltar que todos atuam em alguma medida em parceria com membros da academia, mostrando um avanço no tratamento da segurança pública no país, até pouco tempo muito fechada a colaboração com pessoas e instituições de fora do sistema.

É importante ressaltar a limitação do alcance da avaliação de impactos na segurança pública e prevenção de violência, sobretudo quando analisamos um projeto ou política localizada, já que muitos são os fatores e variáveis que influenciam – ou podem influenciar – mudanças de tendências relacionadas a crime e violência. Para isso, seria necessário realizar estudos comparativos em contexto semelhantes, com grupos de controle, isolando o maior número possível de variáveis – para assim ter uma aproximação maior em relação aos fatores determinantes para a prevenção de violência em um determinado contexto. Por outro lado esse tipo de avaliação é mais compatível ao tempo “da ciência” do que ao tempo político, e mostra-se em geral muito pouco atraente para gestores públicos com poucos recursos e muita pressa em mostrar resultados. Por outro lado, as avaliações de processo e desempenho têm contribuído de forma determinante para a melhora das instituições na área de segurança, o que imagina-se impactar diretamente nos resultados obtidos em relação a tendências de crime e violência.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANDRADE, Mônica Viegas; PEIXOTO, Betânia. Avaliação Econômica de Programas de Prevenção e controle da criminalidade no Brasil em BEATO FILHO, C. Compreendendo e Avaliando Projetos de Segurança Pública. 1. ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. AMNÍSTIA INTERNACIONAL. Brasil: “Entran disparando”: La actuación policial en las comunidades socialmente excluidas, 2005. BEATO, C. Compreendendo e Avaliando Projetos de Segurança Pública. 1. ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. BEATO, C.; RABELO, K.; OLIVEIRA Junior, A. Reforma Policial no Brasil em em BEATO FILHO, C. Compreendendo e Avaliando Projetos de Segurança Pública. 1. ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. BORGES, Doriam. Relatório da Proposta de um Sistema Nacional de Indicadores de Desempenho dos Órgãos de Segurança Pública, 2009 DURANTE, M.O.; ZAVATARO, B. Limites e desafios da evolução da gestão em segurança pública no Brasil: a importância do uso de indicadores de avaliação de desempenho. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação Seade, v. 21, n. 1, p. 76-91, jan./ jun. 2007. Disponível em: http://www.seade.gov.br ; http://www.scielo.br MUNIZ, J. e PROENÇA JUNIOR, D. Bases conceituais de métricas e padrões de medida de desempenho policial. In: CARUSO, H.; MUNIZ, J. e CARBALLO BLANCO, A. C. Polícia, Estado e Sociedade: Práticas e Saberes Latino-Americanos. Rio de Janeiro: Viva Rio, Foundation Open Society Institute, p. 231-80, 2007.

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SEDS. Relatório de Atividades – Superintendência de Avaliação e Qualidade da Atuação do Sistema de Defesa Social Ano 1. Belo Horizonte : Governo de Minas, 2007. SOARES, Luiz Eduardo. A Política Nacional de Segurança Pública: histórico, dilemas e perspectivas. Estud. av., São Paulo, v. 21, n. 61, Dec. 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S0103-40142007000300006&ln g=en&nrm=iso>. Acesso em: 16 Mar. 2009. doi: 10.1590/S0103-40142007000300006. SOUZA, R.V.; REIS, G. P. O controle da polícia no Brasil: uma introdução ao controle científico da polícia. Belo Horizonte, Fundação Guimarães Rosa, 2005. Documento eletrônico. São Paulo em Perspectiva, v. 21, n. 1, p. 76-91, jan./jun. 2007. Disponível em: <www.fgr.org.br/artigos/2006265058084128694 5809691ArtigoControlePolicia.doc>. VAITSMAN, Jeni; RODRIGUES, Roberto W. S.; PAES-SOUSA, Rômulo. O Sistema de avaliação e monitoramento das políticas e programas sociais: a experiência do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome do Brasil. Brasília: UNESCO Management of Social Transformations, MDS, 2006. VILHENA, Renata; MARTINS, Humberto; MARINI, Caio; GUIMARÃES, Tadeu (eds.). O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006 ZAVATARO, B. Da reforma do setor público à avaliação de desempenho das organizações policiais. São Paulo, Observatório de Segurança Pública, 2008. Disponível em: http://www.observatoriodeseguranca. org/reforma-avaliacao

| Política de Prevención del delito en Chile |

Política de Prevención del delito en Chile: Del Programa Comuna SeguraCompromiso 100, a los Planes Comunales de Seguridad Pública

Alejandra Lunecke* Carlos Guajardo García**

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUCCIÓN A principios de los años ´90 se da inicio a un nuevo período democrático en Chile, y junto con ello, nuevas preocupaciones comenzaron a ocupar el debate público y la atención ciudadana. La delincuencia, la violencia y la percepción de inseguridad de las personas comenzaron a ser uno de los principales problemas sociales que han ocupado hasta hoy, un importante lugar en la agenda política. Así, a partir de dicha década se dio inicio al diseño e implementación de diversas estrategias y programas orientados a disminuir la criminalidad y la violencia en el país. En dicho proceso, se introdujeron nuevas perspectivas y enfoques para abordar la temática, y junto a las estrategias de control y represión, comenzaron a desarrollarse iniciativas que incorporaban enfoques preventivos de la acción criminal. Ello se plasmó en la ejecución de programas que con aproximaciones más integrales e intersectoriales, han involucrado a diferentes actores institucionales (gobierno central, regional y local junto a las policías) y a organizaciones de la sociedad civil, para que junto a la comunidad trabajen en pro de mayores niveles de seguridad. En términos generales se puede establecer que la experiencia chilena, durante la última década, ha sido un proceso de aprendizaje, de avances y retrocesos, en el cual a partir de la experiencia (de aciertos y errores) se han ido introduciendo cambios y reformulaciones a las estrategias, *. Licenciada en Historia y Cientista Política, Universidad Católica de Chile. Magíster en Desarrollo Urbano. Coordinadora Consorcio Global para la Transformación de la Seguridad. FLACSO- Chile. Correo electrónico: alunecke@flacso.cl **. Bachiller en Ciencias Sociales y Políticas y Sociólogo UAH. Coordinador Académico Diplomado en Seguridad Ciudadana. Facultad de Derecho, Universidad Alberto Hurtado, Santiago. Chile. Correo electrónico: cfguajardo@gmail.com

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lo que ha permitido avanzar en materia de política pública. En este sentido, un importante avance en el país lo constituye el esfuerzo realizado en 2004 respecto a la elaboración de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana y en 2006 respecto a la implementación de una Estrategia Programática, en la cual han participado diferentes agentes institucionales como así también representantes de la sociedad civil y del mundo académico, que establece el enfoque, objetivos, horizontes estratégicos y el marco de acción del actual quehacer gubernamental en la materia. En el ámbito del control, dentro de las principales iniciativas es posible identificar: La Reforma al Sistema de Justicia, que ha significado un cambio paradigmático en materia de modernización del sistema penal y que hoy muestra importantes logros en el proceso de enjuiciamiento y de persecución penal; la Reforma a la ley penal adolescente; el mejoramiento del sistema penitenciario a través de la generación de cárceles privadas; y el mejoramiento en el sistema de información con mediciones periódicas de la victimización. A nivel programático, el trabajo preventivo realizado en Chile se ha canalizado a través de la implementación de distintos programas, entre los cuales se destacan: La prevención del consumo de drogas, que realiza CONACE1; los programas que 1. El 10 de Febrero de 2011, el Gobierno de Chile sustituyó al Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE) por el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Alcohol y Drogas, como un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Este servicio reemplazará al CONACE y deberá proponer políticas en materia de prevención del consumo de drogas, de ingesta abusiva de alcohol y de tratamiento, rehabilitación y reinserción social de las personas afectadas por dichas sustancias.

| Política de Prevención del delito en Chile | desarrolla el Servicio Nacional de Menores, orientado a la protección integral de los derechos del niño/a; los programas que ha desarrollado el Servicio Nacional de la Mujer, orientado a la prevención y atención de la violencia contra la mujer; y los programas desarrollados por el Ministerio del Interior, en la generación de planes integrales de prevención social y situacional en el nivel regional y comunal. En este ámbito, un avance importante que destaca es la implementación del Programa 24 horas de Carabineros de Chile, en conjunto con la red social de los municipios, que constituye una herramienta de focalización de la política social en aquellos casos de menores que por vulneración de derechos o infracción de ley, han ingresado a unidades policiales. Estos casos son priorizados por la oferta social y se atiende de manera integral tanto al menor como a su familia. Junto al proceso descrito anteriormente, durante los últimos años en Chile se ha instalado en el debate público, la importancia del gobierno local –especialmente de los municipios– en materia de prevención y control de la delincuencia. Hacia el año 2000, el Gobierno de Chile en colaboración con la Fundación Paz Ciudadana y la Asociación Chilena de Municipalidades, reconociendo la importancia del rol de la comunidad y de la participación del gobierno local en la materia, firmaron un acuerdo para implementar una política nacional orientada a la prevención del delito en el nivel local: El ex Programa Comuna Segura.

1. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA El Programa Comuna Segura es una iniciativa gubernamental que nació el año 2001 y constituye una de las principales estrategias del Gobierno de Chile para fortalecer la seguridad ciudadana en el nivel local y comunitario. Este programa tuvo como pilares centrales la participación comunitaria y el desarrollo de redes sociales participativas en la prevención de la delincuencia, así como el desarrollo del capital social local.2 Este programa se implementó entre el año 2001 y 2006 en un total de 82 comunas. A partir del año 2007, el programa es redefinido y se le denomina: Planes Comunales de Seguridad. Este programa fue definido como como una estrategia de prevención comunitaria del delito, la violencia y el temor, inscribiéndose en la perspectiva de descentralización de las políticas de prevención en seguridad ciudadana y relevando el rol de las comunidades locales. Es decir, formó parte de las estrategias que –desde distintos servicios del Estado– buscan actuar sobre los factores de riesgo que directa o indirectamente están relacionados con el desarrollo de la delincuencia, la violencia y el temor. El principal propósito del programa fue promover el desarrollo de estrategias de prevención en el ámbito comunal, mediante la participación de los actores públicos y privados. Dentro de sus objetivos se encontraban: 2. Comités de Protección Ciudadana en diversos barrios, los que surgen y desarrollaron medidas de seguridad tales como la instalación de alarmas o alertas comunitarias. Dammert, Lucia. “El gobierno de seguridad en Chile, 1973-2003”. Seguridad Ciudadana: Experiencias y Desafíos. Ed. Red Urbal 14. 2004.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | > Fortalecer las capacidades institucionales existentes en el ámbito local para intervenir en seguridad ciudadana. > Promover la generación y ejecución de Planes Integrales de Seguridad Ciudadana.

COMPONENTES DEL PROGRAMA El funcionamiento del Programa a nivel local se basó en el funcionamiento de 3 componentes fundamentales: > Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana: Espacio de representación social en que participan las autoridades del Estado a nivel local (Gobernadores, Alcalde, Concejales, jefes locales de ambas policías, Ministerio Público, etc.) y representantes de la Sociedad Civil (Comités Vecinales de Seguridad Ciudadana, Cámara de Comercio e Industrias, Unión Comunal de Centros de Padres y Apoderados, organizaciones de mujeres, de organizaciones juveniles, representantes de iglesias, etc.). Los CCSC tienen como responsabilidad la orientación de la estrategia local, aprobando las inversiones que se hacen con recursos del Programa y realizando el seguimiento de las mismas. > Secretaría Comunal: Se constituye de un profesional encargado de generar y mantener el diagnóstico de la situación de seguridad de la comuna, y coordinar el diseño, implementación y seguimiento del Plan Comunal de Seguridad, con base en la articulación de los actores locales. > Mesa Técnica Comunal: Instancia Técnica formada por las Direcciones Municipales relacionadas directa o indirectamente con acciones de prevención, tales como la Dirección de

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Obras, de Desarrollo Comunitario, de Planificación Comunal, Aseo y Ornato, la Oficina de Seguridad (si la hubiese) y otros programas de ejecución municipal, como Previene y Oficina de Protección de Derechos. Estos componentes se materializan a través de las siguientes fases de implementación:

1. Proceso de selección de las comunas La selección de comunas la hacía la División de Seguridad Ciudadana en consideración de variables sociales –agrupadas en un Índice de Vulnerabilidad Social Delictual (como nivel de escolaridad, pobreza, indigencia, desempleo, consumo de drogas, etc.)– y delictuales y de victimización. Cada año se actualizaba la información sobre cada uno de los indicadores y se confecciona el ranking de comunas, ingresando al programa aquellas que muestran una mayor prevalencia de estas variables.

2. Instalación del programa en el municipio La instalación comienza con el anuncio de comunas seleccionadas, prosiguiendo con la suscripción de los respectivos Convenios de Colaboración con cada uno de los municipios; luego se procede a la selección de Secretarios Comunales de acuerdo a un perfil que prioriza las habilidades técnicas y personales para desempeñar el cargo. Los Convenios de Colaboración entre el Ministerio del Interior y los Municipios determinan las obligaciones de cada parte.

3. Diagnóstico Comunal de Seguridad El Diagnóstico Comunal de Seguridad es el proceso a través del cual se caracteriza la situación de seguridad de la comuna, tanto en lo que respecta a la dinámica delictual como de los factores de riesgo social y situacional, y se definen los problemas prioritarios sobre los cuales se intervendrá.

| Política de Prevención del delito en Chile | 4. Plan Comunal de Seguridad El Plan Comunal de Seguridad Ciudadana es el instrumento central para la gestión en materia de seguridad ciudadana a escala comunal. Plasma la estrategia local de seguridad. Es considerado el eje sobre el que se organiza el trabajo del Programa y requisito ineludible y obligatorio para el traspaso de recursos a las comunas.

ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO La estrategia de financiamiento da cuenta de cambios introducidos durante el período de implementación. En términos generales, el financiamiento del Programa estuvo a cargo del Ministerio del Interior, cuya modalidad de transferencia varió en el tiempo. Durante los tres primeros años de implementación (2001-2003), la principal modalidad de inversión fue un Fondo Concursable para organizaciones comunitarias, financiado por el Ministerio y administrado por el municipio. El Ministerio del Interior entregaba recursos, para que las organizaciones sociales que habían sido beneficiadas y que movilizaban un porcentaje del monto del proyecto, ejecutasen sus propuestas. Se asignaba y se distribuía el presupuesto de Fondos en forma diferencial para cada comuna, dependiendo de una fórmula de cálculo de datos sociodemográficos. El año 2004, la inversión fue distribuida de manera diferente. El 40% del Fondo asignado a cada comuna se destinó a inversiones focalizadas de trabajo, que fueron en su mayoría externalizadas a empresas, consultoras u organizaciones externas. El 60% fue destinado bajo la modalidad concursable anterior para organizaciones comunitarias. A partir del 2005, y en el contexto de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana, se redefinió la modalidad de inversión, con el objeto de focalizar de mejor forma los recursos. Así, se incorporó una nueva

modalidad de financiamiento, el Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal, que destinaba un tercio de los recursos transferidos a las comunas. En 2006, este monto ascendió al 90% del total de recursos transferidos a las comunas, siendo sólo el 10% del monto designado a los proyectos comunitarios. Finalmente, desde 2008, con el cambio de estrategia y reestructuración del programa, el 100% de los recursos son orientados al Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal, suprimiéndose definitivamente el fondo concursable de iniciativas comunitarias.

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA El PCS tuvo una estructura administrativa instalada en el nivel central y en el nivel local. Esta estructura también ha variado en el tiempo y a partir del año 2005 se incorporó una nueva modalidad de gestión. Hasta el año 2004, en el nivel central, se ubicaban la unidad de gestión, planificación, asesoría, y coordinación. En el ámbito local, el programa estaba administrado por la Secretaría Comunal. A partir del año 2005, se generó una instancia intermedia de gestión a cargo de la supervisión de zonas regionales que incorporan a diversas comunas. Se han instalado 5 grandes zonas en el país y la labor de los encargados de estas zonas, es procurar el adecuado funcionamiento del programa en las comunas y establecer la vinculación entre el nivel central y los actores locales. Estos supervisores zonales, debían crear equipos de trabajo con los coordinadores y secretarios comunales. En la actualidad, el desarrollo y supervisión del programa está a cargo de la Unidad de Coordinación Territorial de la División de Seguridad Pública, la que desde el nivel central diseña e implementa instrumentos de monitoreo y evaluación de la labor que desempeñan las secretarías locales.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | NUEVA ORIENTACIÓN DEL PROGRAMA: LOS PLANES COMUNALES DE SEGURIDAD PÚBLICA A partir de 2007, y ya en el marco de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, el Programa Comuna Segura fue reemplazado por los Planes Comunales de Seguridad. Esta reestructuración responde principalmente a la necesidad de generar un mayor impacto sobre la victimización y percepción de temor. Según documentos oficiales de la División de Seguridad Pública, “este cambio recoge la experiencia y aprendizajes del período anterior, buscando superar los resultados de las iniciativas estrictamente vecinales y dar respuesta a la necesidad de articular las iniciativas nacionales, regionales y comunales en el marco de una mirada más estratégica que compromete metas y resultados en cada uno de los niveles”.3 Es en este contexto que a partir de 2008 se inicia el financiamiento de los Planes Comunales en 90 comunas a través del ya mencionado FAGM. Los recursos transferidos a los municipios mediante este instrumento están destinados a financiar proyectos en los ejes estipulados por la Estrategia Nacional de Seguridad Pública: Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social, y Asistencia a Víctimas. En la estructura de los Planes Comunales, es posible observar que se mantienen dos instancias fundamentales del período anterior (Consejos Comunales de Seguridad Pública y Secretaría Técnica) y se modifican las mesas técnicas, constituyéndose las Mesas de Coordinación Municipal.

3. “Los planes comunales”. División de Seguridad Pública, 2008. Mimeo.

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La Mesa de Coordinación Municipal está prevista como una instancia técnica formada por aquellas direcciones municipales más directamente vinculadas a los objetivos de la prevención del delito y representantes de servicios pertinentes según el tipo de intervenciones contenidas en el Plan Comunal. La inversión asociada a los planes comunales da cuenta de una asistencia financiera del Ministerio de Interior a las municipalidades, que es diferenciada según las necesidades específicas de cada plan y que se gestiona a través de dos modalidades: por un lado, todas las municipalidades que suscriben el convenio de colaboración tienen una inversión base para el funcionamiento de la estructura del programa (Consejo Comunal, Mesa de coordinación municipal, secretarías técnicas) y gastos de instalación en las comunas nuevas. Por otro lado, se mantiene el FAGM, con el que se busca financiar proyectos municipales en temáticas específicas de prevención social o situacional del delito, la violencia y el temor en la comuna, con el objeto de fortalecer y complementar la oferta pública existente en el nivel local. Se busca con ello, mejorar la focalización de los programas en tipologías de problemas específicos. Esta inversión se administra según las bases contenidas en “las orientaciones administrativas para el diseño, presentación, ejecución, evaluación y rendición de cuentas de proyectos financiados por FAGM, año 2008”.

| Política de Prevención del delito en Chile | 2. EVALUACIÓN DEL PROGRAMA En materia de evaluación, si bien durante los años que se ha implementado este programa se han realizado diferentes estimaciones a partir de la decisión del mismo Ministerio del Interior, el acceso a dicha información no es pública y se ha tratado de evaluaciones de proceso de carácter intermedio. En este sentido, aún no es posible identificar y analizar los resultados e impacto de esta política en materia de prevención de la criminalidad en el nivel local. Pese a ello, y a partir de la información contenida en diversos documentos oficiales y de estudios que se han realizado, es posible dilucidar logros y avances, lecciones y desafíos que evidencian el programa y sus componentes. Efectivamente el PCS ha evidenciado cambios sustanciales en su estructuración durante los seis primeros años de implementación. La modalidad de financiamiento y la estructura administrativa han sido los principales ajustes (revisar Modo de Financiamiento y Estructura administrativa en la página 09 de este informe). Evidentemente, los cambios en la forma de operar del programa fueron realizados en base al mejoramiento de la efectividad y eficiencia de éste, el cual “probablemente” no estaba entregando los resultados esperados. Sin embargo, no se conocen estudios, o por lo menos resultados, de estudios detallados que avalen la nueva modalidad de abordar el programa en la actualidad, como también de los cambios y ajustes realizados a partir de su tercer año en ejecución. Por otro lado, el Ministerio del Interior en el año 2005, encargó un estudio evaluativo a nivel nacional del PCS a una institución académica nacional. Se esperaba que los resultados fueran públicos no sólo por

la población, sino también por parte del gobierno central. Sin embargo, esto no fue así, y los resultados no fueron dados a conocer a la opinión pública. Solamente el Ministerio del Interior a través de la División de Seguridad Ciudadana publicó algunos documentos que de alguna manera identificaban problemas en el diseño e implementación del programa, sin dar mayores detalles cuantitativos y/o cualitativos de las evaluaciones encomendadas. Finalmente, la crítica por parte de la oposición de derecha generó un gran debate mediático respecto a los resultados del PCS, utilizando de forma desmedida esta situación con fines electorales. En este sentido, se situó en la palestra del debate público y político, la seguridad y las medidas tomadas por el Gobierno, lo que generó dos situaciones que podrían calificarse de antagónicas. Por un lado, existió un retroceso en la forma de abordar públicamente el fenómeno delictual, en donde la mano dura y el mayor contingente policial eran la propuesta de la oposición, así como también la eliminación del Plan Comuna Segura por considerarse una mala utilización de recursos públicos debido a sus modestos resultados 4. Por otro lado, el Gobierno actuó de manera diferente a la esperada –seguramente teniendo conocimiento de las falencias y errores cometidos por medio de las evaluaciones– reestructuró el PCS, haciendo hincapié en la mejoría de las falencias identificadas y modificando el diseño original del programa. De esta forma pasó

4. Esto considerando que las evaluaciones jamás se dieron a conocer a la opinión pública y en base a escasas experiencias consideradas “relativamente” exitosas en el contexto del programa.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | a llamarse Plan Comunal de Seguridad Pública5.

3. ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA Y RESULTADOS

Éste modificó el modo de financiamiento de manera paulatina mientras aún existía el PCS, –probablemente considerando evaluaciones previas–, sin embargo, la modificación más drástica tiene relación con el origen de los PCSP en donde el 100% de los recursos financieros son destinados por los gobiernos locales, generando con ello un mayor involucramiento, responsabilización y compromiso de las autoridades municipales.

El cambio del Programa Comuna Segura a los Planes Comunales de Seguridad Pública, trajo consigo diversos cambios en su estructura que ya han sido presentados en este informe, sin embargo, y con la finalidad de profundizar en el impacto empírico a nivel local, se analiza críticamente este proceso a partir del levantamiento de información realizado en el último tiempo en la Región Metropolitana de Santiago7.

De la misma forma se realizaron modificaciones a la estructura del diseño original, presentándose así los Planes Comunales como una continuidad del PCS reformulada y perfeccionada, suprimiendo e integrando nuevos actores institucionales. En la actualidad, no existen evaluaciones oficiales, no obstante, y a nivel local, existe una mejor evaluación6, principalmente por la mayor focalización existente en la implementación de planes y políticas locales.

5. El cambio de nombre se realizó para intentar desligar de manera mediática las nuevas medidas adoptadas del PCS, el cual en esta instancia se encontraba bastante desprestigiado ante la opinión pública debido al debate político generado. 6. Ver Capítulo 3 de este informe: “Análisis de la Experiencia y Resultados”.

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Cabe destacar que esta no corresponde a una evaluación del programa, sino más bien a la forma de enfrentar los cambios realizados por este, a nivel local, es decir, el paso del PCS a los PCSP, y la percepción de los principales actores involucrados. En este sentido, y con el objeto de analizar evaluativamente esta experiencia, a continuación se sistematiza lo que ha sido el proceso de implementación de este programa a partir de elementos clave que incorpora toda estrategia local de prevención del delito, con la intención de evidenciar los cambios reales en el trabajo cotidiano a nivel local y cómo esta reestructuración del programa es percibida por las autoridades locales y por la comunidad. También se busca identificar los aportes del Plan Comunal, así como las dificultades a las cuales se han visto enfrentados sus actores en el corto tiempo de aplicación.

7. Las opiniones corresponden a los secretarios técnicos de las comunas de Puente Alto, La Florida, Maipú y El Bosque. Los datos han sido obtenidos entre el 02 y el 15 de febrero de 2009. Las comunas fueron elegidas de manera arbitraria considerando principalmente el volumen de su población y la conflictividad de estas. No obstante, estos resultados no reflejan la realidad nacional ni regional, simplemente pretenden ser un reflejo de lo que puede ocurrir en otras comunas del país y presentar la situación de las mismas.

| Política de Prevención del delito en Chile | LIDERAZGO LOCAL Y ROL DEL MUNICIPIO: AVANZAR A MAYORES NIVELES DE AUTONOMÍA En la actualidad es posible establecer que el principal logro de esta política pública ha sido situar el abordaje de la criminalidad en el nivel local, involucrando a los alcaldes y municipios en una tarea que antes se atribuía sólo a la policía y al gobierno central. La experiencia indica que en diversos municipios el tema de la prevención comunitaria y de la seguridad ciudadana, ha sido incorporado en la planificación de desarrollo municipal a través de los Planes de Desarrollo Comunal. Asimismo, se ha logrado instalar en la agenda pública y en el debate, el rol de la ciudadanía en materia de prevención del delito. Sin embargo, y ya transcurridos ocho años de ejecución de esta política, es posible sostener que en esta línea aún existe el gran desafío de dar mayor nivel de autonomía a los gobiernos locales en materia de planificación estratégica y gestión técnica del programa. Avanzar hacia un mayor grado de flexibilidad aparece hoy como una tarea pendiente por parte del gobierno central. Ello sin duda ayudará a lograr mejores resultados en materia de focalización de los recursos asignados y mayor coherencia entre las estrategias diseñadas y los resultados que arroje el diagnóstico comunal. En este sentido actualmente es más evidente la necesidad de avanzar hacia niveles de mayor descentralización real y mayor flexibilidad administrativa y presupuestaria. Si bien en un país altamente centralizado, como es el caso chileno, las políticas públicas en miras de asegurar mayores niveles de impacto son en muchos casos impulsadas y apoyadas por el gobierno central, ellas han sido débiles en la instalación de las capacidades necesarias en el ámbito local que aseguren la sustentabilidad en el largo

plazo de las iniciativas. En este sentido, el proceso de implementación del Programa Comuna Segura ha mostrado las tensiones y obstáculos que se generan cuando una política central interviene en el ámbito local, por cuanto son pocos logros que se obtienen si el municipio no coincide con los ejes de trabajo del Gobierno. El análisis de las opiniones dadas tanto por el equipo técnico del gobierno (División de Seguridad Ciudadana), como por algunos alcaldes y secretarios técnicos, confirman estos riesgos que pueden ser superados sólo si los alcaldes asumen en forma coherente con su propia política los objetivos del Programa. Cabe señalar que esto sucede en varios municipios, pero no en todos. De esta forma, las tensiones entre autoridad central y local son inevitables en un programa que pretende descentralizar parcialmente la seguridad ciudadana en un país fuertemente centralizado. Para ello, es necesario que programas centrales como es el caso del PCS sean flexibles administrativa y técnicamente, en orden de respetar los procesos y dinámicas propios de la realidad y administración local, para que sea el mismo municipio el que finalmente aborde autónomamente la estrategia y ésta sea sustentable en el tiempo. En este sentido, el proceso de implementación del programa Comuna Segura ha sido complejo (los secretarios técnicos han manifestado en diversas ocasiones). Sin embargo, se reconoce abiertamente que la evolución del programa ha sido beneficiosa para lograr no sólo un mayor compromiso de la autoridad local, sino que también para generar una reestructuración de la forma de implementar planes, programas y proyectos desde el gobierno central, entregando mayores herramientas y autonomía a los gobiernos locales. Así lo resalta un

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | secretario comunal: “El error del PCS fue intervenir a nivel local sin preguntar a los municipios qué pensaban o qué proponían, esto se consideró en un comienzo como una invasión, a la municipalidad, de políticas provenientes del Estado (…) ahora con el PCSP se está revirtiendo esa situación porque los municipios se ven con más responsabilidad y apoyados por el Estado y eso es bueno no sólo para las instituciones sino también para la gente”. En el mismo sentido se agrega: “Al pasar al plan comunal, el acento se puso en un mayor involucramiento de la institucionalidad local, obligando a definir rasgos de una política para abordar la seguridad pública”. Esto, –como se mencionó anteriormente–, requirió en muchos casos, un mayor compromiso político por parte de la autoridad municipal, lo que a su vez ayudó a fortalecer el proceso de apropiación del programa. Así, el proceso de flexibilización ha sido bien recibido por parte de los gobiernos locales, dado que se ha evidenciado que “existe una mayor focalización de las iniciativas y por tanto un impacto más certero en la disminución del delito”. Sin duda, la mejor focalización está relacionada con la facultad que hoy la autoridad local tiene para tomar decisiones y establecer cuáles son los sectores más críticos, qué tipo de intervención requieren, la metodología que utilizan y los costos económicos de la intervención. Lo anterior también ha permitido el fortalecimiento del compromiso de la autoridad local con el desarrollo de estrategias preventivas para enfrentar la delincuencia, y ha mejorado positivamente la coordinación y comunicación entre el gobierno central y los municipios. En este sentido, el redireccionamiento de los recursos ha sido un cambio que no solamente ha tenido un

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impacto desde lo financiero, sino también en el seno mismo de la gestión. Todo lo anterior se ve reflejado en las percepciones de los secretarios técnicos que fueron consultados respecto a los principales logros y avances alcanzados por el programa. Considerando el corto tiempo de implementación de los cambios, éstos coinciden en el mejoramiento y mayor compromiso por parte de la institucionalidad local: “Uno de los mayores logros, quizás indirecto, ha sido provocar un mayor involucramiento de la autoridad local y sus principales representantes respecto a definir una política de seguridad pública a nivel local, aunque sea incipiente” “Como logro, en las coordinaciones de los proyectos el secretario técnico tiene más apoyo en algunos aspectos, ya que se percibe una mejor estructura municipal orientada al tema de la seguridad. Los proyectos están mejor focalizados y por tanto, son más válidos en términos de prevención”.

LOS DIAGNÓSTICOS Y LAS ESTRATEGIAS LOCALES DE PREVENCIÓN El avance pragmático del programa, como así también de otras políticas en materia de seguridad, ha permitido alcanzar mejores niveles de comprensión y conocimiento de la realidad local en materia de victimización y temor, junto con los factores de riesgo asociados a ellos y que están presentes en cada comunidad. El desarrollo de diversos instrumentos y fuentes de información en el nivel nacional (encuesta nacional de victimización, encuesta de violencia intrafamiliar, encuesta en el ámbito escolar, georreferenciación de las denuncias, entre otras), ha permitido alcanzar un acervo de información

| Política de Prevención del delito en Chile | significativo, que permite la elaboración de diagnósticos específicos, de la realidad local. Ello sin duda ayudaría a una mejor y más adecuada focalización de las estrategias que se implementan. Sin embargo, y a pesar del avance que lo anterior significa, se evidencia en los diagnósticos comunales un débil análisis integrado de la información existente. En esta línea, los diagnósticos existentes en el nivel comunal no han logrado constituirse en análisis de las relaciones de los diferentes procesos sociales y económicos que ocurren en los territorios y que explican la ocurrencia de los principales delitos y hechos de violencia. En este sentido, no han logrado superar ser aproximaciones simplificadas de los problemas. También se observa que –y dado que los diagnósticos son principalmente caracterizaciones y descripciones de la realidad– éstos tampoco han logrado constituirse en instrumentos de acción y de movilización de actores e intereses. En este sentido, y como ha quedado demostrado en experiencias comparadas, los diagnósticos comunales al ser producto de un proceso concertado entre diversos actores, generan sinergias positivas en relación a la movilización de recursos y sustentabilidad de las estrategias en el largo plazo. Esto constituye un desafío aún pendiente en la realidad chilena. Respecto a las estrategias locales que se plasman en los Planes Comunales, es posible establecer que se ha avanzado positivamente en cuanto a su modelo, metodología de implementación y a su gestión. Por ello, el avance del programa ha permitido que los mismos gestores hayan ido produciendo cambios en el modelo de la intervención. Las lecciones aprendidas en este avance, son las que hoy (más que en etapas anteriores) dan

lugar a mejores condiciones de éxito de esta iniciativa en el largo plazo. En este sentido, y como queda explicado en las siguientes páginas, de una primera etapa caracterizada por una baja focalización en problemas locales existentes, se ha avanzado hacia una intervención más específica en ámbitos de prevención. Sin embargo, aún queda como tarea que el gobierno central entregue el poder de diseñar las líneas de trabajo y las estrategias a cada gobierno local, asegurando con ello que lo que se implementa sea coherente con los problemas y necesidades identificados en el proceso de diagnóstico. Asimismo, aún es posible observar en muchas realidades comunales la necesidad de avanzar en el desarrollo de una visión político estratégica y de largo plazo en materia de seguridad y de prevención del delito. Ello implica superar el activismo reactivo y generar enfoques y miradas para la implementación de planes de trabajo y se logren desarrollar políticas locales de seguridad, con visión y objetivos claros de largo plazo. Con ello también se superaría otra aparente debilidad que se observa en el territorio: la falta de sustentabilidad de las iniciativas en el largo plazo. Sin duda, sobre ello también inciden la falta de autonomía financiera y administrativa que evidencian los gobiernos locales para gobernar la seguridad en sus territorios. Por último, un tercer punto que debiese ser abordado y mejorado es la ausencia de políticas de comunicación y de difusión de los planes comunales en sus contextos locales. Falta de recursos o la simple falta de apropiación del programa por parte de los alcaldes, son las principales causas de la inexistencia de políticas comunicacionales en esta materia.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | MODELO DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA: DEL FONDO CONCURSABLE A LAS MESAS DE COORDINACIÓN TERRITORIAL

es administrado por el Consejo Comunal de Seguridad y la Mesa de Coordinación Intersectorial.

En términos generales y según lo manifiestan sus propios gestores 8 , entre las lecciones aprendidas a partir de las evaluaciones realizadas y de la experiencia adquirida, la principal debilidad que presentó el Programa en sus primeros años fue la insuficiente focalización de las iniciativas financiadas. Esta situación se dio principalmente por lo que se ha llamado la “fondización” del Programa, es decir, centrar toda la acción comunal en materia de seguridad en el Fondo Concursable de Proyecto Comunitarios.

Desde la perspectiva comunitaria, uno de los temores existentes al dar inicio a estas transformaciones en la estructura del PCS, era el malestar que se podría originar en los dirigentes sociales, puesto que el trabajo de ellos consistía principalmente en presentar las demandas de la comunidad a la autoridad local, y una de las formas de dar respuesta era hacerlo a través de proyectos, y con ellos se entregaban recursos para diversas iniciativas. No obstante, y según la información relevada, la recepción de estos cambios fue bien acogida por la gran mayoría de los vecinos de las comunas a las cuales se les solicitó información.

Ello produjo las mismas tendencias habituales existentes en todo fondo Concursable como es la concentración de los recursos en algunas organizaciones sociales, impidiendo el desarrollo de una mayor experticia en la temática de Seguridad Ciudadana y una mejor focalización de los recursos en materia de prevención comunitaria de carácter primario y secundario. Asimismo, el proceso de “fondización” del programa impidió en muchos casos la construcción de uno o varios modelos de intervención a escalas locales adecuadas a la realidad de las diversas comunas. Además, este enfoque impidió generar procesos de diagnósticos de la realidad comunal, los cuales son necesarios para el desarrollo de cualquier Plan de Acción o estrategia comunitaria y la pertinente focalización. Con el tiempo, y frente a los escasos resultados obtenidos por el programa, se dio paso finalmente a la eliminación del Fondo Concursable a iniciativas comunitarias, siendo reemplazado por el Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal que

8. Entrevistas realizadas a funcionarios de la División y Secretarios Técnicos.

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En algunos casos se manifiesta que incluso mejoró la relación entre los municipios y las organizaciones sociales, pues existían muchos vecinos que ahora, aunque no pertenezcan a alguna organización, pueden plantear sus demandas y ser beneficiarios de los programas municipales más focalizados. Por otro lado, ha quedado planteado por parte de los secretarios técnicos, que efectivamente ha disminuido el contacto más directo con organizaciones sociales. No obstante, “se sigue manteniendo un contacto que se visualiza desde la comunidad como más estratégico, coherente, específico, imparcial y con definiciones locales responsables”. A lo anterior se añade que, además, “los fondos concursables realizados presentaban enormes dificultades para que las organizaciones sociales involucraran a sus propios vecinos, los procesos de rendición de financiamiento también se transformaron en una dificultad y un peso para los

| Política de Prevención del delito en Chile | responsables de gestionar el programa”. Lo anterior desvirtuaba el trabajo de gestión de la seguridad de las Secretarías Técnicas, las cuales estaban la mayor parte del tiempo realizando labores administrativas relacionadas al fondo concursable. Por otra parte, un problema durante todo el proceso anterior fue la existencia de desconfianza de parte de la comunidad general hacia los dirigentes sociales. El que éstos fueran los responsables de la implementación y ejecución de programas, generaba una cierta molestia en una parte de la población que se autoexcluía de diversas actividades, expresando por medio de su marginación un grado de descontento. Con la ejecución directa de los fondos por parte del municipio, dicha desconfianza ha disminuido y se han fortalecido los lazos de comunicación con vecinos y organizaciones sociales que antes se sentían excluidos de los procesos de adjudicación de proyectos. A juicio de los secretarios técnicos, esta buena recepción se debe a que “al parecer las personas necesitan visualizar a una entidad local, como lo es el municipio, como el responsable de guiar acciones con sentido concreto en temas de seguridad ciudadana. Esto no significa dejar de lado el componente de participación, más bien todo lo contrario, se desarrolla con más interés cuando existe una figura creíble en relación a los instrumentos para alcanzar los resultados esperados.” En este sentido, es posible establecer que se produjo una redefinición del tipo de participación comunitaria que se buscaba promover. El PCS se implementó en un inicio bajo el supuesto de que la participación ciudadana, en sí misma, se constituía en un factor de protección frente al delito. Durante los primeros seis años, el fondo concursable

operó en dicha línea. Al constatarse el bajo impacto obtenido en materia de reducción de la victimización y del temor, se reestructuró esta estrategia y la participación de la comunidad hoy se materializa a través del involucramiento de ONGs y otras organizaciones sociales especializadas en la ejecución de proyectos de prevención. Por otro lado, antes de la implementación de las Mesas de Coordinación Intersectorial, quien se encargaba de la definición de acciones era el Consejo Comunal de Seguridad. Éste –debido a la característica de fondos concursables del PCS– “tuvo un funcionamiento esperanzador sólo en sus comienzos. Hace varios años se comporta como un eslabón en la cadena burocrática de aprobación de proyectos”, que si bien aportaba a la mayor vinculación entre el gobierno local y la comunidad, ésta no era representativa debido a que “la participación reiterada de las mismas organizaciones, a cargo de los mismos dirigentes sociales (…) no aseguraba necesariamente la participación de toda la comunidad”. Lo antes mencionado era un problema habitual en la postulación al fondo concursable, pues los dirigentes activos y que conocían la metodología de presentación de proyectos, realizaban diversas postulaciones, algunos repitiéndose en más de una ocasión, lo que generaba una focalización de proyectos y recursos en sectores que no necesariamente requerían abordaje y quedando parte de la comunidad sin ninguna iniciativa del programa. En otras palabras, la responsabilidad de intervenir por medio de iniciativas en sectores en donde los índices de violencia y delincuencia eran altos, no era responsabilidad de las autoridades, sino más bien de los dirigentes y las organizaciones sociales que presentaban proyectos al municipio.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Por otro lado, la gestión de fondos concursables era tomada muchas veces por los municipios como una forma de responder a las diversas demandas de la comunidad ante diversos temas, sin involucrarse y comprometerse con la seguridad real de la comunidad. En este sentido, las Mesas de Coordinación Intersectorial constituyeron un aporte significativo a la definición de planes de acción e intervenciones más focalizadas en terreno. Ello, porque lograron incorporar mayores criterios técnicos en la definición de las iniciativas y permitieron equilibrar las demandas de las organizaciones sociales con las necesidades reales de seguridad de cada comuna. Así, en algunas realidades locales se observa que cuando las mesas de coordinación están bien planteadas y funcionan por medio de las redes municipales, han logrado resultados beneficiosos.

SOBRE RECURSOS HUMANOS Y ECONÓMICOS En la actualidad es posible observar mayor nivel profesional y experticia en la materia en el ámbito local. En todas las comunas que cuentan con el PCS, existe de manera permanente una secretaría técnica, un consejo comunal de seguridad y el FAGM para las iniciativas que han sido priorizadas. Asimismo, en algunos municipios ya se evidencian estrategias propias y financiadas por las mismas administraciones locales. Al respecto, también se evidencia el rol positivo que ha jugado el secretario comunal de prevención en la relación entre el municipio y las policías. En diversas comunas, es posible evidenciar mayor coordinación

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entre ambas instancias, constituyéndose el ex Programa Comuna Segura en un instrumento útil en esta materia. A modo de conclusión, considerando la percepción de secretarios técnicos con respecto a las modificaciones realizadas al PCS y a la puesta en marcha del PCSP, se puede deducir que estas modificaciones han sido beneficiosas principalmente en el ordenamiento de la estructura de gobierno local en torno a la seguridad pública, sin embargo, plantean aún una dificultad para evaluar los resultados a nivel territorial y su efectividad en la disminución de los índices delictivos. Actualmente los datos manejados corresponden a la Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana, la cual en algunos casos evidencia una baja de índices. No obstante, “el plan, aunque incide por sí sólo, no es el único responsable de la disminución y aumento de delitos”, debido a que “es imposible saber si los cambios en patrones delictuales se deben a la reforma procesal penal, a la ley de responsabilidad penal adolescente, al plan cuadrante, al plan comunal de seguridad o a cualquier otro proyecto de prevención”. Las estadísticas actuales muestran una estabilización de la criminalidad. No obstante, esta estabilización –considerando la existencia de reducciones de índices de violencia y delincuencias en algunos sectores y aumento en otros– no necesariamente indica que existen frutos concretos y significativos del PCSP en torno a la reducción de la criminalidad.

| Política de Prevención del delito en Chile | CONSIDERACIONES FINALES: DESAFÍOS PENDIENTES Considerando los avances y lecciones del proceso de implementación del programa, es posible identificar importantes desafíos respecto a algunos aspectos de su gestión y a la implementación en el territorio. En materia de transferir capacidades a los gobiernos locales para la gestión de la seguridad, falta aún identificar una forma o mecanismo de involucramiento de los municipios que asegure una capacitación del personal municipal y una real apropiación por parte de las autoridades locales del programa Comuna Segura, especialmente de su enfoque de intervención. Para ello, los planes comunales deben avanzar significativamente en la transferencia de conocimientos y capacidades en materia de gestión local intersectorial y en conocimientos técnicos y a los equipos locales. Un segundo desafío lo constituye el avanzar hacia mayores niveles de colaboración y coordinación en el ámbito central (del PCS con otros Programas Sectoriales) y el ámbito municipal, para lograr una coproducción efectiva en materia de prevención. Aun cuando se han dado pasos importantes al respecto, es necesario tener presente que la sola participación de la comunidad no basta para obtener buenos resultados en esta materia (enfoque sostenido por el programa hasta 2004). Según lo anterior, la colaboración, la coordinación y el quehacer conjunto del gobierno central, gobierno local y la comunidad, son requisitos indispensables. Así también debe coordinarse efectivamente con el quehacer de otras reparticiones públicas presentes en el territorio.

Todo lo anterior indica la necesidad de crear un nuevo sistema de la gestión de la seguridad en el nivel local en Chile, que busque asegurar por un lado el involucramiento y compromiso de los municipios y alcaldes y la gobernanza de actores en la materia, y por otra parte, el logro de resultados según objetivos. En este sentido, podría implementarse un fondo nacional de recursos administrado por el gobierno central, o bien por sus administraciones regionales que, con criterios pre-establecidos, fomentara y promoviera el desarrollo de políticas locales de seguridad. Los municipios interesados podrían presentar sus propuestas de políticas, las que luego de ser evaluadas por equipos del gobierno central pudiesen ser ejecutadas en el mediano y largo plazo (2 a 3 años). Con ello también se aseguraría la transferencia de recursos económicos y técnicos al ámbito local y la sustentabilidad económica y política de las iniciativas de prevención del delito. El cambio de un sistema a otro debiese ser pensado como un proceso gradual en el tiempo. Por último, y a nivel nacional, vale la pena destacar el trabajo de reconversión del PCS a los Planes Comunales, en donde a pesar de no conocerse resultados de evaluaciones realizadas, se han podido evidenciar cambios estructurales y de enfoque que han permitido –a los ojos de actores involucrados en la materia– mejorar de manera considerable la forma de abordar el fenómeno criminal. Además, son aún escasos los modelos de seguimiento y evaluación de las estrategias focalizadas durante los últimos años. Se desconocen públicamente los resultados e impactos de estas estrategias en materia de reducción de la victimización y de la percepción de inseguridad.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Sin embargo, existe un resultado políticocualitativo que merece ser destacado y presentado de manera explícita, y tiene relación con el enfoque, la orientación y las directrices de los planes comunales, que a pesar de los errores y carencias evidenciadas en todas sus etapas –tanto de estructura como temporales– han considerado la participación de los gobiernos locales, organizaciones de la sociedad civil y la comunidad. Han hecho del gobierno central y la policía, aliados del trabajo preventivo, dejando de lado la idea de mano dura como la única opción de enfrentar la violencia y la criminalidad.

BIBLIOGRAFÍA LUNECKE, A. “La Prevención Local del Delito en Chile” en DAMMERT, L. y PAULSEN, G. (Editores) “Ciudad y Seguridad en América Latina”. FLACSO-Chile y Red 14 URB-AL Valparaíso. Valparaíso, Chile, 2005. VANDERSCHUEREN, F. “Modelos Democráticos de Prevención del Delito”. Análisis de Experiencias Exitosas. Fundación Friedrich Ebert Stiftung y Universidad Alberto Hurtado. Santiago, Chile, 2007. División de Seguridad Pública, Ministerio del Interior de Chile. “Los planes comunales de Seguridad”. Mimeo, Santiago, Chile, 2008. División de Seguridad Pública, Ministerio del Interior de Chile. “Política Nacional de Seguridad Ciudadana”. Santiago de Chile, 2004. División de Seguridad Pública, Ministerio del Interior de Chile. “Estrategia Nacional de Seguridad Pública”. Santiago, Chile, 2006. Página Web de la División de Seguridad Pública del Ministerio del Interior de Chile: www.seguridadpublica.gov.cl. Entrevistas a Secretarios Técnicos de las comunas de Puente Alto, La Florida, Maipú y El Bosque – Región Metropolitana de Santiago. Datos obtenidos entre el 02 y el 15 de febrero de 2009.

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| O Impacto das Redes Locais do Narcotrรกfico nas Favelas no Rio de Janeiro |

O Impacto das Redes Locais do Narcotrรกfico nas Favelas no Rio de Janeiro

Relatรณrio producido para: Universidad Alberto Hurtado International Center for the Prevention of Crime Rio de Janeiro, Fevereiro de 2009 Marianna Olinger*

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUÇÃO Os diversos impactos das redes de produção e comercialização de drogas ilícitas na América Latina tem sido foco de muitas pesquisas e debates acirrados nas últimas décadas. O fato de a região ser a principal produtora de cocaína do mundo, além de também produzir maconha e ópio, faz com que este continente esteja no centro das discussões mundiais sobre o tema. O Brasil tem um papel importante nesse cenário, já que é produtor de insumos para a fabricação da pasta de coca, e o principal corredor na exportação de cocaína para Europa, além de ser crescentemente um país consumidor desta e de outras drogas ilícitas. É neste contexto, aliado a política proibicionista promovida pela ONU desde a década de 60, que surge a “guerra às drogas”, que tem a região como um de seus focos principais. A cidade do Rio de Janeiro ficou internacionalmente conhecida como palco de grandes confrontos armados entre os chamado traficantes de drogas e as polícias desde a década de 80, deixando populações inteiras sob o fogo cruzado. O presente artigo tem como objetivo explorar quais os impactos da presença das redes locais do tráfico de drogas ilícitas nas comunidades de baixa renda, conhecidas

*. A autora gostaria de agradecer a colaboração de Simone Gomes, Damian Platt e Pedro Strozenberg na realização deste trabalho.

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como favelas e conseqüentemente nas populações que aí habitam. Nesse sentido, é importante ressaltar que não se pretende aqui trazer respostas definitivas a essa questão, mas sim apontar alguns possíveis impactos da presença das redes locais de tráfico de drogas nas favelas do Rio de Janeiro, sabendo que a correlação entre ‘causa’ e ‘efeito’ dos fenômenos que serão aqui descritos fazem parte de um contexto complexo e multidetermidado, onde que nem sempre é possível isolar tosas as variáveis que influenciam um determinado contexto. Na primeira seção é contextualizado o espaço sobre o qual o artigo discorre: a cidade do Rio de Janeiro, e mais detalhadamente as favelas, seu surgimento e situação atual. Na seção seguinte será apresentada a situação do comércio de drogas ilícitas no Brasil e o surgimento do chamado “tráfico de drogas” no Rio de Janeiro. A terceira seção traz um panorama das políticas de enfrentamento a comercialização de drogas no país e mais especificamente do “tráfico” no Rio. Na quarta seção descrevemos alguns dos impactos da presença das redes do tráfico de drogas nas favelas cariocas, bem como das políticas de enfrentamento ao tráfico nas mesmas comunidades.

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | 1. CONTEXTUALIZANDO A CIDADE DO RIO DE JANEIRO Antiga capital da República, o Rio de Janeiro é a terceira maior cidade da América Latina, a segunda maior do Brasil. Capital do Estado e pólo turístico é também conhecida pelos seus contrastes sociais e violência urbana. Com mais de seis milhões de habitantes é um dos principais centros econômico, cultural e financeiro do país, com um Produto Interno Bruto de mais de sessenta bilhões de dólares, segundo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 2006, o 30° do mundo.1 A cidade é internacionalmente conhecida como uma das rotas principais de turismo na América do Sul, mas também pelos altos níveis de violência produzidos na cidade desde a metade dos anos 80, com o aumento do comércio e consumo de cocaína, acompanhados da política de “guerra contra as drogas”. A cidade do Rio de Janeiro tem índices de educação e trabalho proporcionalmente altas (Ex.: mais de 95% de crianças e adolescentes matriculados, desemprego total abaixo de 10%) em comparação às médias do país e mesmo do Estado do Rio de Janeiro (IPP/Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2008), no entanto tais índices devem ser examinados com cuidado, já que a cidade possui também altos índices de desigualdade.2 Politicamente a cidade do Rio de Janeiro viveu uma situação de oposição ao governo do estado do Rio de Janeiro durante quase 30 anos, só mudando no início de 2009 quando prefeito eleito é aliado político do atual governador. Esse

1. Segundo dados do website City Mayors Statistics http://w w w.citymayors.com/statistics/richestcities-2005.html 2. No ano 2000 os índices de Gini e Theil respectivamente eram de 0.62 e 0.69 segundo dados do Instituto Pereira Passos www.armazemdedados.rio.rj.gov.br, acessados pela última vez em 08 de março de 2009.

contexto teve um impacto significativo do desenvolvimento e das políticas da cidade nesse período, já que esta foi palco de intensas disputas políticas, de toda ordem. Vale ressaltar ainda, que a mudança da capital da República para Brasília em 1960, e posteriormente a fusão do estado da Guanabara (atual estado do Rio de Janeiro) à cidade do Rio de Janeiro em 1979, tiveram também um impacto significativo na vida política da cidade. (Ferreira, 2000) A taxa média de homicídios na cidade do Rio de Janeiro entre 2002 e 2004 era de 57.2 por cem mil habitantes, sendo certamente uma das mais altas do continente. Os homicídios no Rio de Janeiro não estão distribuídos equitativamente em todo seu território: homens, jovens, negros ou mestiços e pobres são desproporcionalmente afetados pela violência quando comparamos com as taxas para a população total (Weiselfisz, 2006). Se o Brasil está no topo da lista dos países com maior índice de sensação de insegurança no mundo (UN-Habitat, 2007), certamente o Rio de Janeiro tem grande peso nesse índice. Em uma pesquisa realizada em 2008 na cidade do Rio 75% dos entrevistados afirmaram que violência e segurança eram as piores coisas de viver no Rio3 A mesma pesquisa identificou que a polícia era a instituição com os menores índices de confiança na população (65% dos entrevistados afirmou não confiar na polícia). Mudanças na escala e organização dos grupos criminosos que dominaram o tráfico de drogas nas favelas desde os anos 80, o aparecimento de grupos paramilitares na ultima década e a violência policial são freqüentemente apontados como uma das razões responsáveis por esse aumento (Arias, 2006 e Justiça Global, 2008).

3. Movimento Rio Como Vamos www.riocomovamos. org.br

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | É importante contextualizar que os padrões de ocorrência de outros crimes em favelas não são iguais aos da cidade formal. Em favelas crimes contra a pessoa são os maiores problemas (homicídios, violência doméstica, agressões físicas), enquanto os crimes contra o patrimônio são quase inexistentes. Já na cidade formal crimes contra o patrimônio são os que mais chamam atenção.

1.2. O SURGIMENTO DAS FAVELAS NO RIO A abolição da escravatura em 1888 e a Proclamação da Republica em 1889 alteraram significativamente o quadro político nacional no final do século XIX. A libertação dos escravos no final do século aliada a grande imigração de europeus no começo do século XX foram responsáveis por uma demanda por empregos e moradia que a estrutura sócio-econômica da cidade naquele período não conseguia absorver, resultando num contingente significativo e crescente de pessoas que passaram a viver em comunidades com infra-estrutura muito precária. A abolição da escravatura não foi acompanhada de uma proposta de inserção dos escravos, mas sim da criação da lei de “repressão à ociosidade”, que relegava essa população um status de periculosidade e ameaça ao Estado. Essa população de escravos, somada aos imigrantes que não conseguiam se adaptar aos padrões impostos pela sociedade, compunham os contingentes que ocupavam as ruas e os cortiços da cidade do Rio de Janeiro – primeiros “assentamentos subnormais”4 da cidade (Costa Leite, 1997). 4. De acordo com a definição do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), aglomerado subnormal é um conjunto constituído por unidades habitacionais (barracos, casas), ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terrenos de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa e carentes, em sua maioria, de serviços públicos essenciais. http://www. ssrede.pro.br/ibge%20estatisticas.pdf, acessado em 8 de março de 2009.

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O mito de origem do surgimento das “favelas” tem origem no regresso de soldados vindos de diferentes partes do Brasil que combateram na “Guerra de Canudos” – que retornavam apos eliminar os rebeldes liderados por Antonio Conselheiro5. Dispostos a exigir do Ministério do Exercito o pagamento dos soldos devidos pela campanha no nordeste brasileiro – promessa não cumprida pelo Governo naquela ocasião – os soldados se deparam com a negação de um direito adquirido ao passo que a convivência observada na Guerra no nordeste brasileiro estabelece então um vinculo cultural e solidário entre eles. Desta identidade comum se origina o nome Favella. A semelhança, percebida pelos ex-combatentes, da vegetação encontrada em Canudos6 e no Rio é conhecida como principal versão para o nome7. Por outro lado, não se sabe ao certo, se a identificação foi á própria vegetação encontrada em ambas regiões ou pela referencia a intensa resistência apresentadas pelos rebeldes, que agora eles de alguma maneira se identificavam8. Os soldados, sem local para se estabelecer na cidade do Rio de Janeiro (àquela época capital da República), foram ocupar os morros próximos ao centro da cidade – em especial o da Providência– passando a chamá-lo de morro “da favela”, uma planta existente na região de Canudos. Mais tarde, o nome “favela” acaba sendo adotado como sinônimo da forma de moradia caracterizada então pela ausência de infra-estruturas e serviços públicos,

5. Principal liderança do movimento anti-republicano no sertão nordestino. 6. A Republica de Canudos como era conhecida foi dizimada pelo Governo Nacional. No local onde se estabeleceu o núcleo central desta cidade-rebelde, atualmente existe um grande lago. 7. Ver Valladares, 2005 8. As precárias condições de vida e as posturas críticas dos ex-combatentes os lembraram as condições dos rebeldes de canudos.

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | alta densidade populacional e grande precariedade nas construções. Desde seu início no século XX o governo propunha remover as favelas e outros assentamentos subnormais (como os cortiços) para áreas mais afastadas, longe das áreas “nobres” da cidade. No auge do movimento higienista, com a finalidade de diminuir a alta taxa de mortalidade da população mais carente, residente nos cortiços, o controle de algumas doenças, como a peste e a febre amarela, além da vacinação em massa contra a varíola, permitiram o aumento da expectativa de vida da população mais pobre. Isso aliado a um aumento do desenvolvimento econômico da cidade motiva um crescimento acelerado na população da cidade na época, que passa de 520 mil habitantes em 1890 para quase 1.600.000 habitantes em 1920 (Burgos, 1998). Entre as décadas de 30 e 50 são criados os “parques proletários” – uma forma de assentamento popular controlado pelo governo que absorveria os moradores de favelas removidas pelo governo. Nos anos 50 e 60, uma parcela significativa da população rural do norte e nordeste do país migrava para o sudeste – notadamente Rio e São Paulo – em busca de oportunidades na crescente indústria Brasileira, fugindo da miséria e da seca. Esse grupo também acabou se concentrando nas favelas e periferias da cidade. A classe média, que vivia período de ascensão social e econômica na cidade, via com desconfiança e preconceito essa ocupação dos morros –próximos as regiões mais ricas da cidade– pelas camadas mais pobres da população. Desde então, “o morro”, como são chamadas também as favelas que ficam nos morros próximos as regiões afluentes, passou a ser visto como local de gente perigosa e marginal (Perlman, 2004 e Burgos, 1998). Obviamente não havia ainda a influencia marcante do

narcotráfico e o preconceito tinha muito a ver com a pobreza e os costumes da população mais pobre da cidade. No final dos anos 60, quando a ditadura vivia seu período mais duro (que se estende até meados dos anos 70), o governo cria uma Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana do Grande Rio, que define as favelas como assentamentos subnormais, e alavanca a política de remoção das favelas, durante o período de 1968 a 1975 foram removidas aproximadamente cem mil moradores de favelas (setenta favelas inteiras) para outras partes da cidade. (Perlman, 2004) Com a intensificação das remoções Associações de Moradores começaram a se organizar e demandar melhores condições de vida, a cessação das remoções e maior acesso a serviços públicos, se tornando principais interlocutores dos moradores de favelas. A interlocução criada com o governo acaba fazendo com que as associações se organizem e passem a desenvolver – juntamente com os demais moradores – sistemas de governança internos onde moradores registravam seus lotes, demandavam serviços e resolviam outros conflitos. Durante este período moradores de favela passam a se organizar e construir coletivamente estruturas de água, saneamento e pavimentação, ainda que de forma bastante precária. Com a abertura do regime militar e o retorno as eleições locais no final dos anos 70 políticos a relação de políticos com as favelas se renova, e estes passam a freqüentar as favelas em busca de votos, estabelecendo na sua maioria relações clientelistas. A eleição para o governo do estado em 1982 marca uma virada na relação dos governos com as favelas. Leonel Brizola, governador eleito, reconhece o poder crescente das classes populares investe na melhora de infra-estrutura e serviços

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | públicos (como a construção de escolas em bairros populares de favelas) e ainda, busca humanizar a ação da polícia (o que até hoje causa acirrados debates, onde muitos atribuem a ele o fortalecimento do tráfico de drogas nas favelas no Rio). O governo de Brizola também teve como característica a cooptação de lideranças comunitárias para trabalharem no governo, e se estabeleceu como um governo extremamente populista, que ao invés de fortalecer as populações das favelas, enfraqueceu suas lideranças e criou uma dependência que inviabilizou a continuidade de suas políticas após sua saída do governo em 1986. (Arias, 2006) No início dos anos 90, já na trilha de um movimento iniciado nos anos 80, é criado o Favela Bairro, um programa governamental de grande escala e visibilidade que reconhece a viabilidade das favelas, eliminando de vez as tentativas de remoção iniciadas quase um século antes. O programa se torna o maior programa de urbanização de favelas da América Latina e até o momento já realizou intervenções em mais de 150 favelas na cidade do Rio de Janeiro. Apesar de ter trazido um montante de investimento importante para as populações de favela e ter melhorado substancialmente a qualidade de vida – sobretudo na área da saúde e circulação – a favelas do Rio ainda carecem de serviços públicos de qualidade, tendo índices de desenvolvimento humano bem inferior aos de áreas vizinhas, porém privilegiadas, da cidade. Os dados mais recentes da prefeitura do Rio apontam para a existência de mais de novecentas favelas na cidade, que abrigam uma população estimada em aproximadamente 20% da população total do Rio.9

9. Dados do Instituto Pereira Passos que podem ser acessados em www.armezemdedados.rio.rj.gov.br

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2. O COMÉRCIO DE DROGAS ILÍCITAS NO BRASIL Durante muito tempo o Brasil foi considerado um país “de trânsito” no mundo das drogas ilícitas, já que é um dos principais corredores entre a pasta de coca (e seus derivados) que sai da Colômbia, Peru e Bolívia (principais produtores mundiais da folha de coca e cocaína) e vai para a Europa e América do Norte. Na década de 90 essa situação se perpetua, no entanto o país passa a ser crescentemente também um país consumidor. Estima-se que o Brasil seja o segundo maior consumidor de cocaína (em termos absolutos) do mundo, perdendo somente para os Estados Unidos (TNI, 2004). O Brasil não produz a folha de coca, no entanto possui uma rede de indústrias químicas, que produzem alguns dos principais insumos necessários para o preparo da pasta de coca e pasta base, que os países produtores não possuem. Há indícios de que parte da cocaína consumida ou exportada através do Brasil é produzida já no país, a partir da pasta de coca importada dos países produtores da pasta de coca. (Olinger, 2007) Ao comércio de varejo, principalmente da cocaína (ou com a chegada dela por sua rentabilidade), é comumente atribuído o rápido crescimento de diferentes formas de violência nas grandes cidades. Apesar de não se ter estudos que comprovem essa vinculação, tal percepção é amplamente aceita em diferentes camadas da sociedade. A comercialização, ou tráfico, de drogas ilícitas no Brasil nasce vinculada principalmente ao contrabando, a evasão de riquezas nacionais e a corrupção governamental, notadamente nas regiões de fronteira. (Procópio, 2002) Segundo uma pesquisa realizada no inicio dos

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | anos 90 essa pratica se perpetua e é vitalizada pelo contrabando de ouro, pedras preciosas e madeiras nobres e pelo mercado de carros e bens de consumo roubados, e armas (UNESCO, UNODCCP e MOST, 2002). Estudos realizados no final dos anos 90, bem como os relatórios da Comissão Parlamentar de Inquérito realizada no ano 2000 para investigar a participação de autoridades governamentais no tráfico de drogas ilícitas, mostram organizações bem articuladas e coordenadas com funcionários de todos os níveis governamentais (incluindo representantes eleitos) operando em alguns estados do Brasil (ver Procópio, 2002 e UNESCO, UNODCCP e MOST, 2002). Já a comercialização ou tráfico de varejo é mais visível, e toma diferentes formatos, com mais ou menos violência envolvida, dependendo da cidade ou região que se encontra. A cidade do Rio de Janeiro se tornou conhecida nacionalmente devido aos conflitos relacionados à comercialização de varejo de drogas ilícitas.

3.1. O SURGIMENTO DO “TRÁFICO DE DROGAS” NO RIO DE JANEIRO A história do comércio de drogas no Rio de Janeiro pode ser remontada ao início do século XX (Misse, 1999), passando por uma mudança dramática entre o final dos anos 70 e início dos anos 80 com a chegada da cocaína em larga escala. Nos anos 50 o mercado de varejo de drogas ilegais no Rio de Janeiro estava focado quase totalmente na venda de maconha, que contava com uma estrutura relativamente organizada, vendida por membros das próprias comunidades a uma clientela local. (Souza, 2001 citado em Dowdney, 2003). Os revendedores naquela época tinham uma série de regras, respeitando os moradores da comunidade. Não fumar maconha ou não permitir que fumassem na frente de crianças

e não andarem armados abertamente (apesar de usarem armas de baixo calibre escondidas sob as camisas) eram algumas dessas regras (Dowdney, 2003). Naquela época, a ausência de agentes do estado fazia com que pessoas com status na comunidade (como traficantes, assaltantes a mão armada, bicheiros10 ou pistoleiros) tivessem um papel importante, muitas vezes recorrendo à violência para manter a ordem nas comunidades (Misse, 1999). A organização do mercado de varejo de drogas no Rio de Janeiro, como se conhece atualmente, tem início ainda na década de 70, quando presos políticos eram confinados em presídios junto a presos comuns, marcando o nascimento da primeira grande facção do chamado “tráfico de drogas” na cidade: a Falange Vermelha – que mais tarde viria a ser chamada de Comando Vermelho (Lima, 2001). A convivência dos presos comuns com presos políticos inspirou os primeiros a se organizarem –inicialmente internamente– lutando por melhores condições dentro do sistema carcerário e para que os presos fossem respeitados por seus colegas e por guardas dentro da prisão. Outro fato marcante é que presos políticos tinham como uma de suas fontes de financiamento o assalto a bancos, que acabou sendo copiado pelos presos comuns, que ficam inicialmente conhecidos por protagonizar assaltos a banco cinematográficos, para ajudar a financiar fugas dos presídios, com cobertura da grande mídia. Na medida em que os presos iam saindo da prisão (ou fugindo) eles passam a formar grupos organizados fora das prisões. Isso coincide com a chegada da cocaína em larga escala na cidade, inaugurando um

10. O Jogo do Bicho é um jogo de apostas, ilegal, com base nas ruas, onde as pessoas apostam dinheiro em uma combinação de números e animais (ou bichos).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | período onde as possibilidades de lucro incrementam muito, e nesse sentido as favelas se tornam base importante para o trabalho das agora chamadas facções11. Entendendo a importância de ter uma boa convivência com os moradores das favelas, os traficantes desenvolvem sistemas de ajuda a moradores (promovendo festas para crianças, comprando remédios, pagando enterros, entre outras coisas) e institucionalizam sistemas de justiça e ordem paralelos em muitas favelas (proibiam roubos e estupros entre outras coisas, julgando e executando penas). O sociólogo Luis Eduardo Soares descreve como a geografia social da cidade permitiu que os “varejistas” se tornassem sedentários, exigindo o controle territorial para estabelecimento da venda, ao contrário de outros países onde o tráfico de varejo é “nômade” (Soares, Bill e Athayde, 2006). Essa fixação acabou exigindo uma organização quase-militar, que por sua vez impulsionou uma verdadeira “corrida armamentista” na cidade, onde para prevenir que os rivais atacassem quando a correlação de forças não permitisse o embate bélico, o melhor a fazer era ostentar e ampliar o arsenal bélico. (UNODOC, 2005 e Misse, 2006). Na segunda metade da década de 80 as facções começam a se organizar hierarquicamente, com forças armadas exclusivamente para defender o território de ataques da polícia ou de facções rivais, além de toda uma estrutura de empacotamento, venda e informação. Já nos anos 90, com a criação de outras facções, orientadas estritamente para o lucro (diferente do Comando Vermelho que se inicia com uma série de regras que 11. A partir de 1986 o Comando Vermelho começa a se fragmentar dando origem a outras facções, que vão disputar com a o Comando Vermelho os pontos de venda de drogas na cidade.

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primavam o respeito pela comunidade), agravadas de uma divisão que não mais prima necessariamente pela utilização de pessoas da comunidade na organização local do tráfico, propicia uma mudança nas relações das facções com as comunidades. Atualmente é comum ouvir relatos de traficantes não terem nenhuma relação de respeito com os moradores da comunidade, crianças são freqüentemente empregadas como olheiros, vendedores e até soldados das facções, o uso de armas de grande calibre (fuzis, metralhadoras e granadas) é cotidiano e a venda e o consumo de drogas são feitos abertamente, a qualquer hora do dia, na comunidade (Dowdney, 2002). É importante ressaltar que a comercialização de varejo de drogas no Rio de Janeiro não é concentrada somente em favelas ou comunidades de baixa renda, e não é incomum ter noticias de jovens de classe média vendendo drogas. Crescentemente se ouve falar dos chamados “disquedroga”, onde a droga é pedida por telefone e chega à casa do cliente –de classes média e alta– sem grandes incômodos. Além disso, também existe o consumo de drogas sintéticas entre jovens de classe média e alta, que tem uma dinâmica diferente, em sua maioria não passando pelas favelas. Uma pesquisa realizada em 2006 (Silva) sugere que a rentabilidade do tráfico de drogas no varejo nas favelas do Rio de Janeiro vem diminuindo – impactando inclusive nos salários pagos aos trabalhadores do trafico nessas localidades. As principais razões para esse declínio são apontadas como o elevado gasto que traficantes têm com a guerra entre facções rivais e a polícia (compra de armamentos e munições), com a corrupção policial (incremento dos valores pagos a policiais corruptos) e também ao surgimento (ou aumento) do tráfico nas regiões de classe média e alta – que

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | expõe menos os consumidores dessas áreas, fazendo com que eles deixem de ir à favela para comprar drogas. O mesmo estudo aponta para uma diversificação das atividades desenvolvidas pelas redes locais do tráfico de drogas em razão do declínio da rentabilidade do mesmo. Entre as atividades praticadas estão assaltos e mais recentemente o controle do transporte informal e da venda de gás nas comunidades (Silva e Rocha, 2008; Silva, Fernandes E Braga, 2008).

3. AS POLÍTICAS DE COMBATE AO COMÉRCIO DE DROGAS ILÍCITAS A partir de 1964, com a Ditadura Militar, surge uma nova etapa na legislação sobre drogas no País, que endurecem as penas para dependentes, usuários e traficantes. atendendo a interesses internacionais, refletidos nas as convenções da ONU de 1961 e 1971 (Convention on Narcotic Drugs, 1961; e Convention on Psychotropic Substances, 1971), as quais Brasil era signatário. No início dos anos 70, enquanto o exército perseguia os subversivos, a polícia passava a ter uma nova gama de criminosos, definidos na lei de entorpecentes promulgada em 76 para perseguir: os traficantes e usuários de drogas – que duas décadas mais tarde conformariam parte significativa da população carcerária brasileira. (TNI, 2004) A luta “contra as drogas e a violência” no Brasil ficou internacionalmente caracterizada, através de denuncias de organizações como Anistia Internacional e Human Rights Wacht pelo emprego abusivo e indiscriminado da força e desrespeito aos direitos humanos, por parte de forças policiais. Muitos atribuem a prática da tortura como método de interrogação de rotina à ditadura militar, no entanto sabese que a tortura era utilizada para tal fim desde a época da colonização, apesar de ter sido amplamente denunciada a partir da ditadura, quando foi utilizada contra presos de classe média e alta que estavam contra o regime. O artigo de Henman publicado em 1980 registra uma manifestação do Estado que fazia especial menção ao tema das drogas em 1973, dizendo que “estavam proibidas quaisquer acusações de uso de violência pelas forças de segurança em casos relacionados a drogas”, além de, na seqüência, proibir a imprensa de publicar qualquer matéria sobre operações policiais relacionadas a drogas, gerando

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | por muitos anos uma espécie de “silêncio social” sobre o tema. (Henman, 1980) Apesar de novas legislações a partir de 2002, já de volta ao regime democrático, contemplarem medidas de prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas, elas continuaram endurecendo a repressão à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas. Em Agosto de 2006 foi sancionada a legislação em vigor atualmente12 que determina que, embora o porte de droga continue caracterizado como crime, os usuários e dependentes não estão mais sujeitos à prisão, mas sim a medidas de advertência e/ou sócioeducativas. A nova lei endurece ainda mais as penas para os traficantes, que têm sua pena mínima aumentada de três para cinco anos, e a máxima permanece em 15 anos. Na sociedade a lei causou reações muito curiosas, já que setores totalmente contraditórios criticam a lei por razões distintas e às vezes até opostas. A política mudou o nome da sessão que antigamente chamava-se “repressão” para “redução de oferta”, no entanto tais atividades têm cunho marcadamente repressivo. A redução de oferta é controlada pelo Ministério da Justiça, através do Departamento de Policia Federal no âmbito nacional, no entanto o controle da oferta nos estados e municípios, marcadamente da comercialização de varejo, está a cargo das polícias civil e militar. Dentre os pontos questionados entre profissionais de diversas áreas na legislação atual está a extinção da prisão em flagrante em favor da condução do infrator a delegacia para assinatura do termo circunstanciado e posterior liberação. Apesar de ser um avanço para muitos, 12. Lei 11.343/2006.

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os mais liberais afirmam que tal prática favorece a continuação do cometimento de práticas extorsivas por parte de policiais. Outra questão polêmica, que vem sendo discutida nos diversos eventos produzidos após a promulgação da lei é a diferenciação entre o consumidor e o traficante. A lei não determina quantidades e diz que o juiz analisará, de acordo com as circunstancias da infração, o perfil do infrator. Neste aspecto, a maior crítica é que dessa forma existe uma tendência a que se continue prendendo negros e pobres como traficantes – seguindo um viés praticado no Brasil desde a criação das polícias, já que mesmo que sejam encontrados com uma quantidade muito pequena de droga, negros e pobres têm grande probabilidade de ser acusados, pelas “circunstâncias e perfil social”, de estar servindo de “atravessador”, enquanto o menino de classe média vai ter um bom advogado e mostrar que, com seu perfil e condição social, não é traficante. A Política Nacional Sobre Drogas, editada em 2005, chama atenção que o início da seção sobre “redução de oferta” onde determina a “redução substancial dos crimes relacionados ao tráfico de drogas ilícitas e ao uso abusivo de substâncias nocivas à saúde” e complementa afirmando que tais crimes são “responsáveis pelo alto índice de violência no país”.13 Na prática, por muito tempo, a “repressão” foi a única política para/sobre drogas implementada pelo Estado. Ao passo que determinados setores da sociedade, influenciados por uma sensação de insegurança crescente – não necessariamente proporcional ao aumento de violência, ou ao tipo de violência praticada – clama por medidas cada vez mais repressivas, outros setores

13. A Política Nacional sobre Drogas pode ser acessada integralmente através do link: http://www.almg.gov. br/eventos/imagens/politica_nacional_antidrogas.pdf

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | culpam o foco em políticas repressivas pelo crescimento dos índices de violência no país. (Olinger, 2007) Dentre os que acusam as políticas repressivas do Brasil como verdadeiras responsáveis pela expansão do trafico, da produção e do consumo de drogas ilícitas, estão os que defendem que um conjunto de erros da política anti-drogas desenvolvida pelo estado Brasileiro, que centrou-se quase que somente nos grandes portos marítimos e aeroportos, evitando a saída da droga para o EUA e Europa por pressões da DEA14, propiciaram o êxito da penetração do narcotráfico no interior do Brasil. Outros sugerem que os esforços de repressão de oferta são inócuos enquanto houver demanda, e que medidas repressivas violadoras de direitos – em geral contra populações de baixa renda – só servem para exasperar as diferenças sociais abissais já existentes no país. (Olinger, 2007) Por muitos anos, a atuação das polícias, tanto federal como nos estados, foi centrada no comércio de varejo, ou no caso da produção, na prisão de pequenos produtores ou trabalhadores rurais, de forma que só mudavam os atores na ponta, pois as práticas se perpetuavam com alternância de “caminhos” para driblar a fiscalização. No caso do Rio de Janeiro, afirma-se inclusive que a prisão dos “chefes” do trafico de varejo nas favelas, serviu apenas para diminuir a idade desses “chefes”, que com as prisões de seus superiores passaram a assumir posições de comando muito jovens, o que conseqüentemente aumentou a violência nesses locais, com a imaturidade

14. Drug Enforcement Administration, agência Americana responsável pelo tema “Drogas” nos Estados Unidos.

e inconseqüência dos novos “chefes” (Dowdney, 2002). Segundo o delegado de policia civil do Rio de Janeiro Walter Barros, em seu livro “Tráfico de Entorpecentes” a criação das unidades policiais especializadas em repressão de entorpecentes em 1990, não influenciou nos resultados da atividade policial repressora e “verificou-se um recrudescimento da violência entre as facções envolvidas na luta pela hegemonia da venda de entorpecentes, além do aumento da quantidade e da sofisticação das armas empregadas pelos segmentos criminosos, da diversificação dos seus meios de comunicação e do total controle das comunidades carentes pela atividade desse comércio ilícito” (Barros, 2002). Isso teria provocado uma evolução constante na forma de atuação dos grupos criminosos, que passaram a empregar novos métodos de aproveitamento de mão-de-obra, bem como de minimizar a repressão estatal, possibilitando uma independência entre os diversos grupos, fazendo com que a prisão de um ou de vários componentes, independentemente de sua posição hierárquica no tráfico, não influenciasse na venda da mercadoria proibida. As descobertas da CPI do narcotráfico mostraram que as organizações envolvidas no comercio de drogas ilícitas têm uma relação quase “simbiótica” com forças públicas e políticos eleitos, mostrando uma situação muito mais complexa quando se fala de repressão. Nos últimos quatro anos, nos quais a polícia federal passou por uma profunda reestruturação, notouse um aumento significativo de prisões relacionadas a pessoas de classes média e alta, envolvidas com o comércio de drogas ilícitas, no entanto o efetivo da polícia federal é extremamente pequeno, proporcionalmente ao território que ocupa, fazendo que seu trabalho não passe de

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | “enxugar gelo”.15 As polícias civil e militar têm salários extremamente baixos, e qualificação muito pobre, facilitando com que muitos de seus membros se envolvam com todo tipo de corrupção, redes clientelistas e atividades criminais. Vale ainda ressaltar, que se observarmos os índices de violência nas principais rotas do tráfico de substâncias ilícitas (que e o caso do Rio de Janeiro), pode-se notar índices de violência –marcadamente armada– maiores que nas demais regiões (Fernandes, 2005).

BOX: AS POLÍTICAS DE COMBATE AO TRÁFICO DE DROGAS ILÍCITAS NO RIO DE JANEIRO No Rio de Janeiro a partir da década de 80 a política de segurança militarizada baseiase no discurso do “combate ao tráfico de drogas”, com caráter crescentemente repressivo e com controle rígido em especial a populações pobres e principalmente a negros, que formam a maior parte do contingente do sistema prisional. O termo “guerra” é comumente utilizado para descrever a situação vivida na cidade por meios de comunicação, gestores públicos e a população em geral. Em 1995, durante o governo de Marcelo Alencar, foram implantadas as gratificações “promoção por bravura” e “gratificação por mérito” que ficaram posteriormente conhecidas como “lei faroeste”. Na prática eram recompensados (inclusive financeiramente) policiais militares que houvessem participado de ações que resultassem em mortes de “bandidos” (supostos criminosos). Neste momento o Estado passa pro cima do “estado de 15. “Enxugar gelo” foi uma expressão utilizada por mais de um policial entrevistados em 2006 no escopo de outra pesquisa (OLINGER, 2007) quando se referiam ao trabalho de redução de oferta de drogas realizado pela polícia.

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direito” e dá aos policiais o poder de julgar e condenar: sendo a pena de morte admitida e louvada publicamente. Essa política teve conseqüências nefastas para as dinâmicas criminosas no Rio de Janeiro. Há depoimentos da época de policiais militares seqüestrando criminosos – sobretudo do tráfico de drogas – e negociando sua liberdade em troca de pagamento (a proposta era “o Estado me paga ‘x’ se eu te matar, quanto você me paga para eu te soltar?”). A partir da mesma época surgiu uma prática ainda hoje comum de “leiloar” traficantes capturados, oferecendo-os a seus oponentes em troca de dinheiro.16 Aí se agrava também uma relação promíscua entre policias e traficantes de drogas, que passam a ser quase “sócios”, já que os policias encontram uma fonte lucrativa de recursos. Até hoje nas comunidades de baixa renda grupos de policiais corruptos são conhecidos como “sócios” do tráfico, já que passam semanalmente recolhendo sua “parte” e assim viabilizam que o negócio continue sem maiores problemas. Em algumas comunidades, a presença de postos de policiamento ostensivo, não melhora a situação, ao contrário, expõe a “sociedade entre tráfico e polícia”, onde postos inteiros são comprados em troca da convivência pacífica com tráfico. Moradores de favelas onde essa situação existe atestam nunca saber com quem estão lidando, já que o mesmo policial que hoje está “aliado” com o tráfico, amanhã pode entrar atirando na comunidade. Além disso, os moradores reclamam de estarem expostos a uma situação de hipocrisia, pois enquanto o governo pede publicamente que as comunidades “se aliem” ao governo no “combate” ao tráfico, e denunciem, seus próprios agentes estão negociando com o

16. Entrevista realizada em 2007 com ativista de Direitos Humanos que por motivos de segurança prefere não ser identificado.

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | tráfico na favela. É importante notar que é a partir desse mesmo período que a curva de homicídios no Rio de Janeiro se altera significativamente, e os homicídios desde então não param de subir.17 Vale salientar ainda, que todos os outros crimes (tanto contra pessoa como contra o patrimônio) têm aumentado sistematicamente desde então18. A partir de 2003, já no governo do então governador Anthony Garotinho, no marco da “Operação Rio Seguro”, o então secretário de segurança –há menos de 15 dias no cargo– comemorou publicamente a morte de 100 “bandidos”. Naquele ano o governo inaugura uma tendência que seria marca dos anos seguintes, foram 1.195 mortes de civis em decorrência de ações da polícia militar em um ano - contra 45 policias mortos no mesmo período (Justiça Global, 2004). A partir de 2007, já no governo do atual governador Sergio Cabral, a política das “mega-operações” surge, tendo como principal característica a invasão de favelas por um grande número de agentes policiais e com grande cobertura na mídia. Essas operações são apresentadas como necessárias para erradicar a violência armada, no entanto os números de letalidade da ação policial, que haviam caído um pouco no ano anterior, voltam a subir, com fortes evidencias de execuções sumárias acontecendo durante as operações (Alston, 2008). Os chamados “autos de resistência”, formulários onde a polícia registra mortes 17. Apesar dos dados fornecidos pelo governo do Estado sobre homicídios, apontarem para uma queda dos homicídios nos últimos três anos, se adicionarmos os “autos de resistência” – ou homicídios cometidos pela polícia – que não são incluídos nas estatísticas atuais, a curva não para de subir. Além disso, vale ressaltar que os desaparecimentos e encontros de ossadas têm também aumentado significativamente na ultima década. 18. Segundo dados fornecidos pela Secretara de Segurança Pública do Rio de Janeiro.

decorrentes de ações armadas da própria polícia, têm mascarado os índices de violência no estado, já que as mortes cometidas por policias não entram na conta dos índices de homicídios, e ainda faz com que homicídios nessas circunstancias não sejam investigados. Um estudo realizado em 1997 (Cano) indicava que a maioria das pessoas mortas pela polícia nos “autos de resistência” as pessoas haviam levado tiros pelas costas, tendência que se mantém segundo o relatório preparado para a ONU em 2008, que aponta para o fato que os “autos de resistências” representavam 18% do total de homicídios no estado do Rio de Janeiro em 2007 – apesar de não configurarem nas estatísticas de homicídio (Alston). Outro dado que chama atenção é a relação entre policiais mortos em serviço para civis mortos que era de 1 para 41 no ano de 2007 (Ribeiro, Dias e Carvalho, 2008), muito superior a média internacional, indicando o uso excessivo da força por parte de policiais (Cano, 1997). Aqui vale também salientar que hoje em dia é comum a polícia remover os corpos da cena do homicídio, resultando na impossibilidade de realização de perícia no local. Por outro lado, a elevação dos autos de resistência também não encontra correspondência nas taxas de apreensão de drogas e armas, que em 2007 apresentaram queda em relação a 2007, ao contrário dos autos de resistência que aumentaram. (Ribeiro, Dias e Carvalho, 2008). Uma pesquisa de opinião realizada em 2008 no Rio de Janeiro, a polícia foi considerada a instituição com menor índice de confiança na cidade, na pesquisa 65% dos respondentes afirmaram não confiar na polícia, enquanto apenas 28% afirmaram confiar na instituição19.

19. www.riocomovamos.org.br acessado pela última vez em 20 de fevereiro de 2009.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 4. OS IMPACTOS DAS REDES DO NARCOTRÁFICO NAS FAVELAS NO RIO DE JANEIRO O Impacto da presença das redes do tráfico de drogas em favelas no Rio de Janeiro tem sido o foco de muitos debates nas últimas duas décadas, e são múltiplas as hipóteses levantadas por diferentes atores. Por um lado serão explorados nessa seção os possíveis impactos da presença dessas redes nas favelas da cidade do Rio de Janeiro e por outro vamos também explorar os impactos das políticas de combate ao tráfico nas mesmas comunidades, elementos que nem sempre podem ser separados claramente. Primeiramente é preciso ressaltar que os impactos causados pelas redes locais de tráfico de drogas na cidade do Rio de Janeiro não são homogêneos, a presença do tráfico nas favelas impacta de diversas formas as populações que aí vivem, em níveis diferentes em diferentes localidades. Entre os impactos descritos em diferentes pesquisas nas ultimas décadas estão o impacto na organização territorial, social e política das comunidades, na construção de identidades, no uso de drogas – sobretudo entre crianças e adolescentes, nos elevados níveis de violência nesses territórios – que vão por sua vez tendo efeitos na saúde física e mental dessas populações, na visão que as classes média e alta têm das populações que aí vivem –destacando aí o papel da mídia– e na economia local. A organização territorial, social e política das favelas no Rio de Janeiro foi impactada substancialmente durante as últimas duas décadas pela presença do tráfico. Se por um lado a rentabilidade da cocaína resultou una militarização excessiva das facções de drogas para controlar e defender seus territórios, ela também afetou a

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organização interna das comunidades. As disputas territoriais entre facções rivais limitaram a circulação de pessoas entre as diferentes comunidades. São comuns os casos de tortura e morte de pessoas sem ligação direta com o tráfico, apanhadas em uma comunidade dominada por uma facção rival a que dominava a sua comunidade, acusadas de estarem “espionando” e levando informações ao “outro” lado (Dowdney, 2002). Apesar de isso acontecer com pessoas de idade e sexo diferentes, esses casos são mais graves entre homens jovens, e fizeram com que muitos moradores de favelas se limitassem a circular em sua comunidade de origem, ou comunidades dominadas pela facção que dominava a sua própria. Em muitos casos, comunidades vizinhas foram divididas em facções rivais, dividindo também famílias, que ficavam proibidas de visitar parentes que moravam do lado oposto. Outro reflexo importante na organização das favelas é a interferência dos traficantes na vida política das comunidades, seja através das associações de moradores, ou através da intervenção direta junto a políticos e/ou candidatos. Em uma pesquisa realizada junto a lideranças comunitárias, membros e ex-membros de associações de moradores, (Silva e Rocha, 2008) as lideranças afirmam sentir-se desestimuladas a continuar trabalhando como articuladores, devido à forte pressão e intervenções sofridas pelo tráfico. Em muitos casos a única limitação imposta pelos traficantes é que o trabalho da associação de moradores não interfira no comércio de drogas local, porém os casos de intervenções de toda ordem vêm crescendo e já são muitos os casos de intervenções diretas no processo de eleições das associações de moradores, onde o tráfico acaba elegendo “os seus” representantes, ameaçando

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | outros concorrentes ou até adulterando os resultados do processo eleitoral.20

por exemplo, as milícias21) não vencerem as eleições.22

Nos casos onde o tráfico não interfere diretamente na condução das Associações de Moradores, a presença dele é utilizada como argumento para deslegitimar a ação das mesmas. É comum que representantes do governo, sobretudo agentes da segurança pública, usem o argumento de que Associações de Moradores, que reivindicam um determinado serviço ou postura governamental, estejam “influenciadas pelo tráfico” para deslegitimar a ação das mesmas e sua representatividade local. Esse movimento acaba enfraquecendo organizações de base comunitária nesses locais e dificultam o seu desenvolvimento.

Em relação à organização social, o tráfico também tem interferência direta na vida privada das pessoas, como principal como controlador/mediador da “ordem local”. Entrevistas realizadas com moradores e profissionais que atuam em favelas pela autora nos últimos cinco anos revelam que o tráfico é o principal “árbitro” e muitas vezes juiz na resolução de conflitos no nível local – já que o Estado pouco ou nada se faz presente com essa finalidade naqueles locais. Nesse sentido, são comuns as histórias de pessoas que recorrem ao tráfico para arbitrar ou mediar conflitos conjugais, e mais recentemente interferir até em casos de indisciplina infantil.

Durante as eleições municipais realizadas em 2008 vários jornais denunciaram a interferência direta de traficantes (bem como de outros grupos criminosos) nas eleições. As principais formas de intervenção citadas foram a proibição de candidaturas locais além do candidato “escolhido pelo tráfico” (acompanhadas de ameaças a candidatos que ousassem desafiar a proibição do tráfico) e a proibição seletiva de determinados candidatos fazerem campanha nas comunidades controladas pelo tráfico. Apesar de o Tribunal Eleitoral haver se manifestado em relação a tais denuncias e pedido ajuda da polícia para que ocupasse as comunidades e permitisse a livre circulação de candidatos nas mesmas, havia um clima de medo entre os moradores – que eram ameaçados no caso de os candidatos apoiados pelo tráfico (ou outros grupos criminosos como,

A construção de identidades nas comunidades onde opera o tráfico de drogas no Rio de Janeiro tem sido fortemente influenciada pela sua presença nas ultimas duas décadas. Desde a metade dos anos 80 se desenvolve uma cultura que promove e glorifica o trafico e uma série de símbolos ligados a cada facção nas favelas do Rio de Janeiro, que incluem linguagem, música, e modo de vestir –em uma cultura bastante calcada no consumo– entre outras coisas (Dowdney, 2002 e Porto, 2008). A imagem de traficantes como pessoas “bem sucedidas”, detentores de poder e status dentro das comunidades acabam por influenciar a construção de identidades, sobretudo dos mais jovens. Em sua pesquisa Silva (2006: 13) afirma que “a construção de identidades coletivas e o sentimento de pertencimento dos indivíduos não são possíveis sem uma base territorial” e sugere que quando a vivência

20. Essas informações são oriundas de entrevistas com lideranças comunitárias nos anos de 2007 e 2008, realizadas pela autora no escopo de diferentes pesquisas.

21. Ver Box “O surgimento e crescimento dos grupos paramilitares no Rio de Janeiro”. 22. “Tropas são paliativo e tráfico e milícia vão voltar, diz TRE-RJ”, matéria publicada pelo Jornal O Globo em 11 de outubro de 2008.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | fica restrita a um determinado território, sem parâmetros mais abrangentes de inserção na cidade, ela contribui para que esse lugar seja o ponto de partida e de chegada da existência, fazendo com que o indivíduo não se sinta pertencente à cidade. Ele ainda sugere que em decorrência disso a democracia se fragiliza e o contato com a diversidade, com o outro, torna-se cada vez mais raro, havendo uma progressiva perda do sentido da vida coletiva. Nesse sentido, o tráfico por muito tempo financia festas de dia das crianças e dia das mães (entre outras) nas comunidades. Essas festas em geral têm uma simbologia enorme, já que aqueles espaços têm uma grande carência de opções de lazer, e dessa forma o tráfico também se legitima como “benfeitor”. Além das festas esporádicas, semanalmente o tráfico promove em diversas comunidades os “bailes funk”. Esses bailes, que são ainda em muitas comunidades a principal opção de lazer, acabam sendo uma plataforma onde os traficantes acabam promovendo ma cutura que se baseia fortemente na utilização de armas e drogas. Um terceiro impacto da presença do tráfico de drogas nas favelas tem sido o aumento do consumo de drogas ilícitas, sobretudo entre crianças e jovens. Entre 2001 e 2005, os levantamentos domiciliares sobre o uso de psicotrópicos realizados no País mostram um aumento de quase 40% no “uso na vida” de diferentes tipos de psicotrópicos. Profissionais que trabalham com tratamento e recuperação de dependentes desde a década de 80 relatam um aumento significativo na dependência da droga na década de 90, porém percebem o aumento de “outras drogas”, principalmente o crack, e as drogas sintéticas, combinadas à cocaína

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e maconha nos últimos 5 anos.23 O Crack, derivado da cocaína, altamente destrutivo, consumido até pouco tempo principalmente na região metropolitana de SP, além de outras populações de baixa renda em todo país, devido ao seu preço baixo24, só chegou ao Rio a partir de 2000, quando devido a queda na rentabilidade do tráfico de varejo, traficantes de algumas facções começam a liberar a venda da droga. Desde então o crack vem se espalhando pelas comunidades do Rio de Janeiro, notadamente entre crianças e jovens. A introdução de crianças ao uso de drogas tem acontecido cada vez mais cedo, o que causa especial preocupação já que alguns estudos apontam para o fato de a experimentação precoce estar relacionada a probabilidade de dependência. O abuso de drogas existe em todas as classes sociais e níveis culturais, no entanto crianças provenientes de classes de baixa renda são consideradas especialmente em risco. Profissionais que trabalham com populações de baixa renda, sobretudo em favelas, afirmam que o consumo desta droga por crianças e jovens e visível nos últimos anos. A diminuição da rentabilidade do tráfico nas favelas nos últimos anos tem sido apontada como um dos principais impulsionadores dessa nova tendência. O fato de os traficantes buscarem novos públicos consumidores (crianças e jovens), aliado ao baixo preço da droga e alta taxa de adição que a substancia produz fazem com que o consumo dela esteja se propagando rapidamente, não só, mas também nas favelas da cidade. É importante também ressaltar que a presença do tráfico nas favelas e a venda de drogas de forma aberta acabam sendo um facilitador ao 23. Entrevista realizada pela autora com Maria Thereza Aquino, diretora do Núcleo de Pesquisas em Atenção ao Uso de Drogas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, NEPAD-UERJ, em outubro de 2006. 24. UNODC, Relatório Brasil 2005.

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | consumo - já que a droga está facilmente acessível a quem quiser. Um estudo com 230 jovens envolvidos no tráfico de drogas em diferentes favelas no Rio de Janeiro mostrou que 89,57% dos 230 entrevistados fazia uso de algum tipo de substancia tóxica no momento da pesquisa (Silva, 2006). Neste aspecto, a exclusão social aparece como um fator importante no que diz respeito ao envolvimento de jovens com drogas. As drogas se tornam uma fonte de sobrevivência imediata pelo consumo ou através do tráfico. Desemprego, frustração existencial ou falta de perspectivas são em geral apontados como justificativa tanto para o consumo ou para ingresso no tráfico (Marques, Doneda e Serafin, 1999). Cada vez mais existe uma tendência a tratar o abuso de drogas como resultado de uma série de fatores psicológicos, biológicos, culturais e sociais. Ou seja, que os fatores de risco estão relacionados com as características do indivíduo, seu grupo e meio ambiente social. Eles estão ainda relacionados com afastamento do convívio familiar, isolamento social e a falta da figura do homem, baixa auto-estima e auto-controle, comportamento anti-social, hiperatividade e vulnerabilidade psicossocial. (Marques e Cruz, 2000). Os elevados níveis de violência nos territórios de favelas no Rio de Janeiro também são amplamente atribuídos a presença do tráfico de drogas. Se por um lado o tráfico é responsável por um número grande de homicídios e desaparecimentos, devido principalmente a conflitos entre facções e acerto de contas dentro de uma mesma facção, as políticas de combate ao tráfico serem também apontadas como responsáveis pelos níveis de violência gerados pelos confrontos, mas também pelas mudanças ocorridas na estrutura do tráfico, que por sua vez se tornou mais

violento. Se a origem do recrudescimento de diferentes formas de violência – sobretudo de homicídios e outras agressões contra a pessoa25 – está na presença do tráfico, nas políticas de combate ao tráfico ou na relação entre os dois, o fato é que a violência tem aumentado e por sua vez vem gerando efeitos na saúde física e mental das populações de favelas do Rio de Janeiro. Por um lado, sabe-se que os homens, jovens e negros são desproporcionalmente afetados pela violência ligada ao tráfico de drogas nas favelas do Rio de Janeiro, sendo as principais vítimas dos confrontos relacionados ao tráfico de drogas na cidade, com taxas de homicídio que superam 100 por 100 mil habitantes –em 2004 a taxa de homicídios para a população de 15 a 24 anos na cidade do Rio de Janeiro era de 120,4 por 100 mil de acordo com dados da saúde, mais que o dobro da taxa para a população como um todo– que era 52,8 naquele ano (Weiselfisz, 2006). Em 2004 havia cerca de 34 milhões de jovens no Brasil, sendo metade mulheres. O estudo, Perfil da juventude brasileira, mostrou que entre os temas que mais preocupam jovens entre 15 e 24 anos, estão a violência e segurança, desemprego e drogas. 26 Quando jovens foram questionados sobre as piores coisas de ser jovem, segurança e violência tiveram o maior número de respostas, viver “em risco” aparece em 25. Se juntarmos os dados da Secretaria de Segurança Pública relacionados a homicídios, desaparecimentos, autos de resistência, encontros de ossadas e crimes violentos contra pessoa na cidade do Rio de Janeiro, podemos observar que vimos numa curva crescente desde 1995. Ainda que esses dados não estejam desagregados por regiões de favela/não favela, estudos amostrais localizados mostram que as taxas de homicídio e crimes violentos contra pessoa tendem a ser significativamente mais altas em áreas de favelas (DOWDNEY, 2003), apesar de isso não sugerir que sejam homogêneas em todas as favelas. 26. Projeto juventude, Perfil da juventude brasileira, 2003:24 disponível em www.projetojuventude.org.br

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | segundo lugar, enquanto “drogas” aparecem em terceiro, com 17% das respostas. Quando perguntados sobre as razões para se envolverem com drogas, aparece a “percepção da vida como difícil” e o “desejo de se sentirem melhor”. Mas se os altos índices de homicídio em favelas do Rio de Janeiro vitimam principalmente homens, jovens e negros, a violência tem outros impactos entre as populações de favelas de um modo geral. Dois estudos recentes (Soares, Miranda e Borges, 2006 e Moura, 2007) sugere que as populações que estão próximas as vítimas de homicídios (familiares, amigos e pessoas que testemunharam homicídios) vêm sofrendo de uma série de distúrbios de saúde física e mental, comumente conhecidos como Distúrbio de Estresse Pós Traumático - DEPT. O DEPT tem conseqüências dramáticas não só na vida das pessoas que sofrem do distúrbio, mas também nas famílias. Um estudo realizado em 2007, com pais e crianças sobre práticas familiares e estilos de criação (Promundo, 2007), mostra que as práticas familiares estão sendo alteradas pela violência nas comunidades de baixa renda estudadas na cidade do Rio de Janeiro (favelas) pela violência armada e pelo tráfico de drogas nas comunidades. As famílias estudadas relatam o uso de violência contra criança como forma de inibir que a criança se exponha aos “perigos da rua” – notadamente ao tráfico de drogas e aos tiroteios constantes nas comunidades. Por outro lado, outros estudos mostram que o uso de violência contra criança é um dos maiores responsáveis pelo afastamento da criança da família. De acordo com uma pesquisa do Centro de Ciências Forenses da Faculdade de Medicina da USP sobre as causas do desaparecimento infantojuvenil (Citada em Brasil, 2006: 54), revela que em 73% dos casos estudados,

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o desaparecimento tratava-se de fuga de casa, motivada, principalmente, por situações de maus-tratos, alcoolismo dos pais, violência doméstica e abuso de drogas. No âmbito econômico, ainda que algumas pesquisas sugiram que a maior parte dos lucros do tráfico de drogas fique nas mãos de atravessadores, o tráfico de varejo movimenta uma soma importante nas comunidades onde atua (TNI, 2004). O número de pessoas empregadas pelo tráfico de drogas nas favelas do Rio depende da fonte de informação, no entanto especialistas em segurança tendem a concordar que os empregados das facções perfazem 1% da população das favelas do Rio, o que corresponde a um número aproximado de 10.000 pessoas (Dowdney, 2003). Se imaginarmos que muitas das pessoas diretamente empregadas pelo tráfico sustentam outros familiares, alem das pessoas que se beneficiam indiretamente da renda gerada no tráfico de drogas no nível local – como pequenos comerciantes e prestadores de serviço locais. Por mais que esse número posa parecer pequeno comparado ao número total de moradores das favelas Outro impacto sentido pelas populações de favela do Rio de Janeiro pela presença do tráfico de drogas naqueles espaços está diretamente relacionado a forma que a mídia trata a questão, criando um estigma de que todo o morador está em maior ou menos grau relacionado ao tráfico de drogas e a violência.Em uma pesquisa realizada em 2007 com profissionais de imprensa, os mesmos reconheceram que os veículos de comunicação são em grande medida responsáveis pela “caracterização de territórios populares como espaços exclusivos de violência” ao passo que as mesmas comunidades “raramente tem cobertura para assuntos não relacionados ao

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | tráfico de drogas e a criminalidade” (Ramos e Paiva, 2007: 77). A pesquisa, ainda, sugere que ao enfatizarem a cobertura dos conflitos armados na cobertura de favelas, a mídia valoriza as soluções bélicas para o problema, e muitas reportagens discutem o “isolamento” das favelas ao invés de sua integração com o resto da cidade. A imagem, em parte construída, e legitimada pela mídia acaba também justificando políticas de combate ao tráfico que violam os direitos humanos e acabam vitimando populações inteiras sob o fogo cruzado do tráfico e da polícia, como descrito anteriormente no texto. Nesse sentido, a convivência diária com a corrupção policial, coloca moradores de favelas em uma situação de pressão e medo constante. Por um lado podem ser acusados pelo tráfico de compactuar com a polícia, e por outro são considerados uma ameaça por policiais corruptos, já que presenciam suas ações. Essa situação tem um impacto importante na forma com que as populações de favelas se relacionam com o Estado. As políticas de enfrentamento ao tráfico de drogas, além de vitimar um número extraordinário de pessoas na cidade do Rio de Janeiro, também têm tido impacto na educação das crianças em áreas atingidas pelos confrontos armados. Uma missão realizada pela Relatoria Nacional pelo Direito Humano a Educação27 concluiu que a situação vivida naquela região se configura em “situação de emergência” - decorrente de catástrofes naturais ou das chamadas emergências complexas,

27. A missão visitou um complexo de favela –que reúne 11 favelas e uma população estimada em mais de 100 mil pessoas– no Rio de Janeiro após uma grande operação policial em 2007 ter deixado milhares de alunos da rede pública sem aula por mais de dois meses, para avaliar a situação vivida pelos alunos naquela região

situações de gravidade social geradas pelos seres humanos, como por exemplo, a violência armada. (Carreira e Carneiro, 2008). O relatório aponta que grande parte das escolas da região sofre com a falta de professores, que em decorrência da violência, das precárias condições de trabalho e dos baixos salários, não permanecem nas escolas. Além dos professores, muitos alunos acabam desistindo da escola, devido a baixa qualidade do ensino e ao medo dos confrontos, e o relatório também aponta a existência de comprometimento da saúde mental de vários profissionais e alunos. Se por um lado a evasão escolar é grande nas áreas de favela sob fogo cruzado das políticas de enfrentamento ao tráfico, alguns estudos relacionam o abandono da escola com o envolvimento de crianças e jovens no tráfico de drogas (Dowdney, 2002 e Silva, 2006), revelando um ciclo vicioso onde cause vira efeito e efeito vira causa.

BOX: O SURGIMENTO E CRESCIMENTO DOS GRUPOS PARAMILITARES NO RIO DE JANEIRO No Rio de Janeiro existem grupos criminosos que atuam em diferentes campos, e que eventualmente entram em conflito. Dentre os que atuam nos territórios de favelas – e por tanto impactando diretamente seus moradores, além do tráfico de drogas, estão o Jogo do Bicho e as Milícias, como são conhecidos grupos paramilitares que atuam na cidade. O jogo do Bicho, que já foi mencionado anteriormente nesse relatório costuma ter um funcionamento mais ou menos estável com acertos e ajustes de em geral feitos entre os próprios membros dos grupos (Silva, Fernandes E Braga, 2008). Já as milícias, que pode ter suas origens traçadas nas chamadas “mineiras” ou ainda nos “grupos de extermínio” organizam-se territorialmente em favelas, loteamentos irregulares e periferias da

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | região metropolitana do Rio de Janeiro.28 Alguns argumentam que elas nascem de empreendimentos imobiliários ilegais, onde pessoas que em geral tem laços com vereadores ou deputados, agenciam lotes em áreas públicas vendendo um modelo de urbanização baseado na segurança, outros. O sociólogo José Claudio Alves argumenta que membros do aparato policial que sempre estiveram presentes na economia política do crime, a partir dos anos 90 se cansam de ser apenas mediadores entre interesses políticos e o controle das áreas e passam então a eles mesmos almejarem o controle das áreas e legitimar-se politicamente. (Alves, 2008) As milícias são compostas majoritariamente de policiais, ex-policiais e bombeiros, que “vendem” segurança privada – obrigando as pessoas e comerciantes da área dominada a pagar pela segurança sob pena de sofrerem represálias que incluem a expulsão da comunidade e morte. Os grupos têm sua principal fonte de financiamento na exploração de atividades econômicas ilegais como transporte irregular, desvio e venda de sinal de TV a cabo (montam centrais clandestinas de TV a Cabo onde roubam o sinal das companhias e “revendem” aos moradores), operam a venda de gás com valores acima do mercado (obrigando os moradores a comprar de seus revendedores), entre outras coisas (Alves, 2008; Cano, 2008 e Silva, Fernandes E Braga, 2008). Apesar de terem seu “mito fundador” e se legitimarem nas comunidades sob o argumento de que “expulsam” o tráfico de drogas e mantém 28. O sociólogo Inácio Cano sugere que o termo “Milícias” surge como uma tentativa de re-legitimar um cenário já existentes anteriormente definidos por termos mais negativos (mineiras ou grupos de extermínio) – com caráter explicitamente homicida. Nesse sentido o termo aparece como sinônimo de “um grupo de pessoas que se une para defender uma ameaça externa, no caso, o tráfico” (CANO, 2008: 59)

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a “ordem” no local (coibindo assaltos, consumo de drogas e outros crimes), uma pesquisa realizada em 2008 sugere que em algumas comunidades a própria milícia controla o tráfico de drogas (Cano, 2008). As comunidades onde esses grupos operam tem um índice elevado de desaparecimentos, além de relatos de linchamentos e execuções públicas, com intuito de impor respeito através do medo, segundo o relatório produzido pela Comissão Parlamentar de Inquérito da Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro em 2008. Por outro lado, o fato de “expulsarem” o tráfico de drogas, e de serem policiais a controlarem o espaço, faz com que a sensação de insegurança diminua em muitos desses locais, já que os conflitos armados (invasões policiais e tiroteios) cessam.

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS A presença das redes locais de comercialização de drogas ilícitas, conhecidas como “tráfico de drogas” na cidade do Rio de Janeiro, tem impactado de diversas formas a vida das populações que vivem nas favelas controladas por esses grupos. Como vimos acima, a presença do trafico tem influencia na organização territorial, social, política e econômica das comunidades, na construção de identidades, no uso de drogas e nos elevados níveis de violência nesses territórios – que vão por sua vez tendo efeitos na saúde física e mental dos habitantes desses locais, influenciando negativamente no desenvolvimento dessas comunidades. A presença do tráfico também influencia a visão que as classes média e alta tem das populações de favelas, apesar de a história mostrar que preconceitos contra essas populações já existiam antes do surgimento do tráfico. Coube destacar ainda, o papel da mídia como legitimador, e muitas vezes responsável, pela cristalização de estereótipos que ligam a favela necessariamente ao “crime e a violência”. Apesar de ainda pouco explorado, pela dificuldade em acessar números reais, estimase que o impacto que as redes do tráfico de drogas ilícitas nas economias locais seja significativo, e deva ser levado em conta, bem como investigado em maior profundidade. Por outro lado, as políticas de combate ao tráfico também impactam fortemente a vida dos moradores de favelas. Apesar de o aumento da violência no Rio de Janeiro ser majoritariamente atribuído à comercialização de drogas ilícitas, não existem dados concretos que comprovem essa asserção independentemente de outras variáveis. Como a ampla maioria dos crimes cometidos, principalmente homicídios, não são elucidados, não é possível comprovar

tal afirmação. Por outro lado, é inegável que o aumento das taxas de violência vem acompanhado do crescimento da comercialização e o consumo de drogas ilícitas no país. O sociólogo Luis Eduardo Soares29 sugere que as drogas financiam o comércio ilegal de armas e estas por sua vez intensificam a violência associada às práticas criminosas, expandindo seu número e suas modalidades – tendo no Rio de Janeiro o maior exemplo de tal combinação. Já o também sociólogo Michel Misse (2006) sugere que quando se abstrai o fator “droga” pelo lado do consumo, o que resta é um mercado ilícito, como qualquer outro criminalizado (aborto, jogo, contrabando, etc.) e que a diferença principal fica por conta da alta taxa de lucratividade e baixa especialização exigida dos comerciantes varejistas, o que acaba gerando um alto risco de concorrência envolvido nas transações deste mercado. O fato de em mercados ilícitos, não haver a possibilidade de regulação legal de interesses nem resolução estatal de conflitos gera a necessidade de investimento em métodos alternativos, que no contexto brasileiro têm se caracterizado pela violência crescente envolvida em tais disputas e resoluções. O surgimento das milícias, sob a alegação de expulsar o tráfico de drogas ilícitas, e re-estabelecer a ordem nos locais ocupados pelo tráfico – à custa da democracia e da manutenção do estado de direito, acabou por ser mais uma “conseqüência”, em alguma medida, de um discurso que defende o “combate ao tráfico” independente do custo social e humano que isso tenha. Nesse sentido é importante poder questionar o grau e as formas que a repressão ao uso e a comercialização de drogas ilícitas deve ter e, sobretudo, avaliar constantemente à efetividade das atuais políticas no enfrentamento ao uso e comercialização de drogas ilícitas. 29. Em entrevista realizada pela autora em outubro de 2006.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 7. GLOSSÁRIO Aglomerado subnormal: Nomenclatura utilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística para denominar conjunto constituído por unidades habitacionais (barracos, casas), ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terrenos de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa e carentes, em sua maioria, de serviços públicos essenciais. Associação de moradores: São associações criadas por moradores de bairros, em geral com objetivo de centralizar os problemas estruturais, de segurança, educacionais, entre outros que ocorrem no bairro através de representantes eleitos pelos moradores (membros da associação). As associações costumam assumir um papel de mediar a relação da comunidade que representam junto ao poder executivo municipal. Crime contra pessoa: todo aquele cuja compreensão se estende ao crime contra a vida, incluindo lesão corporal; que ameace ou prejudique a vida e a saúde, contra a honra e contra a liberdade individual.

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Crime contra o patrimônio: Neste caso refere-se a crimes que envolvem furto ou roubo (a transeuntes, casa e veículos entre outros). Favela: Denominação utilizada para identificar áreas com características de exclusão sócio-econômica espacial, geralmente apresentando irregularidade da posse da terra, alta densidade do agrupamento, falta de acesso à infraestrutura básica urbana, associada às condições de carência social e econômica. Guerra de Canudos: Conflito ocorrido no final do século XIX no interior do Estado da Bahia (região nordeste do País) quando um grupo de pessoas, lideradas por um missionário estabelecem uma comunidade que não reconhece a autoridade do Governo da, então recém proclamada, República do Brasil é totalmente exterminado por tropas governamentais.

| O Impacto das Redes Locais do Narcotráfico nas Favelas no Rio de Janeiro | 8. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ALVES, José Claudio Souza (2008). Milícias: Mudanças na economia do crime do Rio de Janeiro em JUSTIÇA GLOBAL – Org. (2008) Segurança, Tráfico e Milícias no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Fundação Heinrich Böll, 2008. ALSTON, Philip (2008). Promoção e Proteção de todos os Direitos humanos, civis, políticos, econômicos, sociais e culturais incluindo o direito ao desenvolvimento: Relatório do Relator Especial de execuções extrajudiciais, sumárias ou arbitrárias, Missão Brasil. 29 de Agosto de 2008. ARIAS, Enrique Desmond (2006). Drugs and Democracy in Rio de Janeiro: Trafficking, Social Networks, and Public Security. Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press. BARROS, Walter da Silva (2002). Trafico De Entorpecentes: O Poder Paralelo No Rio De Janeiro. Editora Espaço Jurídico. Rio de Janeiro. BRASIL, Presidência da República, Secretaria Especial dos Direitos Humanos e CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (2006). Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária/ Secretaria Especial dos Direitos Humanos. – Brasília-DF: Conanda, 2006. BURGOS, Marcelo Baumann (1998). Dos parques proletários ao Favela-Bairro: as políticas públicas nas favelas do Rio de Janeiro. in: ZALUAR, Alba; ALVITO, Marcos (orgs). Um século de favela. Rio de Janeiro: FGV. CANO, Inácio (2008). Seis por Meia Dúzia: Um estudo exploratório do fenômeno das chamadas ‘milícias’ no Rio de Janeiro em JUSTIÇA GLOBAL – Org. (2008) Segurança, Tráfico e Milícias no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Fundação Heinrich Böll, 2008. CARREIRA, Denise e CARNEIRO, Suelaine (2008). Educação pede socorro no Complexo do Alemão. Artigo Publicado na revista Democracia Viva, n° 40. IBASE: Setembro de 2008. DOWDNEY, Luke (2002). Crianças do Tráfico: Um estudo de caso de crianças em violência armada organizada no Rio de Janeiro. Viva Rio, ISER, Editora 7 Letras. FERREIRA, Marieta de Moraes, org. (2000). Rio de Janeiro: uma cidade na história. Rio de Janeiro: Ed. Fundação Getulio Vargas. FERNANDES, Rubem César (2005). Brasil as Armas e as Vítimas. Viva Rio, ISER, Editora 7 Letras. HENMAN. Anthony (1980). War on Drugs in war on People em The Ecologist, vol. 10, 1980. JUSTIÇA GLOBAL (2004). Relatório Rio: violência policial e insegurança pública. Rio de Janeiro. LIMA, William da Silva (2001). Quatrocentos contra um: uma história do Comando Vermelho. 2 ed. São Paulo: Labortexto Editorial.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | SOARES, Luis Eduardo, BILL, MV e ATHAYDE, Celso. (2005) “Cabeça de Porco”. Editora Objetiva.

Armados com Domínio de Território: Reflexões sobre a territorialidade do crime na região Metropolitana do Rio de Janeiro em JUSTIÇA GLOBAL – Org. (2008) Segurança, Tráfico e Milícias no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Fundação Heinrich Böll.

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| Impacto local de las redes de tráfico de drogas |

Impacto local de las redes de tráfico de drogas. La periferia de Santiago y la transformación del Capital Social

Rosa María Olave* Juan Carlos Ruiz**

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 1. INTRODUCCIÓN En Latinoamérica existen hoy en día diversos circuitos de criminalidad operando en la región. Dentro de las diversas redes del crimen organizado, una de más fuertes y que ha crecido sostenidamente en los últimos 20 años, es el de la droga (Berdal y Serrano, 2005; Bagley, 2008). La centralidad de la región en materia de narcotráfico, especialmente con la coca, es indiscutible. La región andina (en especial Colombia, Perú y Bolivia) y México son los principales productores de hoja de coca en el mundo (ONUDD, 2007). Cada uno de los países de la región tiene un rol e inserción distinta en la red regional de narcotráfico. Si en la región andina y en México se encuentran la mayoría de los laboratorios clandestinos de elaboración de clorhidrato de cocaína, otros países sirven como importantes centros de blanqueo de dinero, o como lugares de distribución hacia otros continentes, creando una compleja red de narcotráfico con fuertes niveles de influencia, armamento y militarización (Serrano y Toro, 2005). En este contexto, la ruta de tráfico actualmente busca países alternativos, a veces vecinos, con una mejor imagen, sistemas bancarios menos cuestionados y con rutas de acceso menos vigiladas. Un ejemplo de ello es la ruta del Pacífico, ya que en ella se realizaron el 81% de las incautaciones de drogas realizadas en Sudamérica el 2006.

*. Psicóloga, Investigadora y docente del Programa de Seguridad Urbana de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado. Correo electrónico ochiolave@yahoo.com **. Sociólogo y Magíster en desarrollo Urbano PUC, Investigador y docente del Programa de Seguridad Urbana de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado. Correo electrónico jruiz@uahurtado.cl

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El caso chileno, y en especial Santiago, ha asumido crecientemente la característica de lugar de tránsito de las redes de narcotráfico, hacia el resto del mundo. Dado el tamaño reducido del mercado, Chile no fue considerado hasta ahora como un destino final en las redes de comercialización de droga, sin embargo, esta situación está cambiando hoy en día. Si bien los mercados de la cocaína están principalmente en Estados Unidos y Europa, desde la década pasada se sabe que hay una progresiva homogeneización de las pautas de consumo de la droga en jóvenes de países industrializados y países en desarrollo. Los niveles de consumo de jóvenes de países en vía de desarrollo –inicialmente inferiores a los de países ricos– han tendido a imitar los de las naciones desarrolladas y, por ende, a incrementar su nivel de consumo. Esta situación ha significado la inserción de Santiago en el mercado global de distribución de drogas, contribuyendo a ello los aumentos en el ingreso de la población y la mayor intensidad de todo tipo de flujos, debido a la globalización económica y los recientes tratados de libre comercio celebrados con diversos países. Por contrapartida, el país es considerado con un Estado fuerte y con poca incidencia de la delincuencia organizada (Flores y González, 2008), tal como lo muestra el Gráfico Nº 1. Debido a ello, existe el peligro que los impactos de las redes de narcotráfico puedan ser subvalorados. Las redes de narcotráfico en Santiago han tenido distintas consecuencias. Por un lado, un alto número de delitos violentos está asociado al tráfico y consumo de drogas (Lizana y Ruiz, 2007; Manzano, 2010). Por el otro, dichas redes se instalan en las comunidades y barrios más vulnerables, transformándolos en territorios de ventas de la droga y de reproducción de la estructura

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | Gráfico 1. Delincuencia organizada y Estado de Derecho Singapoure • Norway •

Japan • Mauritius •

Austria • Finland • United Kingdom • Denmark • Sweden • Netherlands • Australia • Luxembourg • Canada • Iceland • Ireland Germany • • Hong Kong, China •

United States • Chile •

Korea, Rep. Taiwan • • Italy • Belgium •

Portugal • Spain • • France Israel •

Malaysia • Jordan •

Hungary • Costa Rica Poland • •

Czech Republic •

Greece •

Thailand • Argentina • India •

Slovak Republic •

China •

Philippines • Bulgaria •

Egypt, Arab. Rep. • • Turkey

Zimbabwe • Brazil •

South Africa • Mexico •

Peru • El Salvador Venezuela, RB • Russian Federation • Ukraine • Colombia • • • Ecuador

Bolivia • Vietnam •

Indonesia •

Fuente: Flores y Gonzalez, 2008.

del narcotráfico (Lunecke y Ruiz, 2007; Manzano, 2010). A su vez, el aumento de los niveles de consumo, llegando a niveles del 7% de prevalencia de la marihuana en el último año en Chile, cifra que lidera las estadísticas en Latinoamérica. Otro efecto del narcotráfico es que con él también proliferan los delitos contra la propiedad (Lunecke y Ruiz, 2006). Algunos adictos a las drogas financian su adicción a través del delito y existe un estilo de vida delictual asociado al consumo de drogas ilícitas. Por ejemplo, el 59,6% de los detenidos por delitos de mayor connotación social en el Gran Santiago el 2004, había consumido cocaína y pasta base dentro de la cárcel y un 73% de los detenidos en el sector del Gran Santiago había consumido drogas 48 horas antes de la detención –87% cocaína y pasta base–

(Paz Ciudadana, 2005). Sin embargo, esto no siempre significa que la droga lleve a delinquir a los jóvenes consumidores y el que alguien consuma drogas ilícitas no lo transforma en delincuente. Para dar cuenta de los impactos locales en los barrios pobres y periféricos de Santiago, el presente informe se distribuye en 5 capítulos. En el capítulo 2 se expone el contexto de los barrios pobres, retomando el proceso de urbanización de los últimos 50 años y su relación con el consumo y tráfico de drogas. En el capítulo 3 se describen las políticas públicas contra las drogas presentes en el país, y en el capítulo 4 se exponen las consecuencias del las redes de narcotráfico sobre los barrios de Santiago donde se insertan. Finalmente, en el capítulo 5 se entregan las principales conclusiones del presente informe.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 2. EL CONTEXTO DE SANTIAGO DE CHILE Santiago actualmente se caracteriza por un desarrollo acelerado de su mancha urbana, así como por cambios en el acceso de las personas a recursos y servicios, nuevos patrones de inclusión/exclusión social, y por el consumo extensivo de suelo en lugares que a veces no están integrados a la ciudad (Heinrichs, Nuissl y Rodriguez, 2009), más la presencia de altos niveles de segregación residencial y fragmentación (Dammert, 2005). A su vez, los barrios populares en Santiago, a diferencia de lo que ocurre en la mayor parte de América Latina, no son ocupados ilegalmente sino que son producto de una política de subsidios de vivienda implementada durante los últimos 30 años (Ducci, 2000; Portes, Robert y Grimson, 2005).

Sin embargo, a pesar de no ser producto de la ilegalidad, comparten con muchas zonas irregulares de países latinoamericanos algunas características importantes, como una localización inadecuada, el aislamiento del resto de la ciudad y los bajos estándares de calidad de la vivienda, el espacio público circundante y el bajo nivel de servicios y equipamiento con que cuentan, lo cual afecta negativamente la calidad de vida en distintas formas (Rodríguez y Sugranyes, 2005). Por una parte, la calidad de la educación y la salud a la que tienen acceso los más pobres, es inferior a la que se ofrece en otras áreas urbanas. Asimismo, estos factores asociados tienen incidencia directa sobre el aumento de la drogadicción, las pandillas violentas de jóvenes y la comercialización de drogas (Sabatini, Cáceres y Cerda. 2001). Esto último se relaciona

La exclusión y la vulnerabilidad La exclusión y su relación con la vulnerabilidad es multidimensional, se deben considerar distintas dimensiones para comprenderla, las cuales algunos autores sintetizan en cuatro: la dimensión económica, la dimensión espacial, la dimensión social y la dimensión cultural. La dimensión físico espacial de esta relación refiere a las características físico-urbanas que la delincuencia y la violencia presentan en un territorio determinado. La dimensión económica da cuenta de aquellos aspectos presentes en un barrio que inciden sobre la probabilidad de ocurrencia de actos delictivos y violentos. La dimensión social refiere a cómo la delincuencia y la violencia se relacionan con el entramado social de un territorio determinado, identificándose los tipos de vínculos existentes entre agentes delictivos y los vecinos del barrio y finalmente la dimensión cultural busca dar cuenta de aquellos elementos, que existentes en el mapa normativo y valórico de la comunidad, pueden incidir sobre de la presencia de la delincuencia (Lunecke y Ruiz, 2006). A partir de las condiciones actuales de las sociedades post industriales se puede considerar que la vulnerabilidad expresa en general una situación de fragilidad sea de un individuo, una familia, un grupo social que puede derivar de tres grandes fuentes:  De la escasez de recursos o privación, sean materiales, sociales (redes) o normativas (anomia). Altas tasas de delincuencia o de violencia pueden indicar esta carencia de recursos normativos que reflejan el quiebre de los lazos sociales básicos.  De la presencia de una amenaza o de riesgos tecnológicos, ambientales o socioeconómicos. Por ejemplo, precariedad de la situación socioeconómica, riesgo de perder el trabajo, debilidad de los lazos familiares, entre otros.  De la ausencia de alternativas tanto materiales, simbólicas o culturales frente a una situación de amenaza cualquiera. (Dictionnaire des risques, 2007)

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| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | directamente con los altos niveles de inseguridad y delincuencia que han pasado a ser distintivos de los barrios populares (Arriagada y Morales, 2006). Las pandillas de jóvenes siembran el miedo en los espacios exteriores, especialmente de noche, y los espacios públicos son tierra de nadie, siendo el vandalismo un fenómeno presente en la vida diaria de los pobladores (Ducci, 2000; Manzano, 2010). Este es el contexto para la llegada de redes de narcotráfico internacionales desde inicios de los 90’s, en una de las capitales más seguras de Latinoamérica (Portes, Roberts y Grimson, 2005).

2.1 EL CRECIMIENTO DE LA CIUDAD Y LOS BARRIOS POBRES Desde la década de los 50’s comienza a perfilarse en Santiago, al igual que en las grandes ciudades de Chile, un serio problema de hacinamiento y urbanización irregular por parte de la población de menores recursos, debido entre otros factores al rápido crecimiento demográfico dado por la migración campo-ciudad y a la falta de políticas habitacionales por parte del Estado para enfrentar este fenómeno (Espinoza, 1988). Este primer período de rápida expansión de la periferia de Santiago se caracterizó por la ‘toma de terrenos’ de las familias necesitadas y la progresiva intervención del Estado. Ya hacia 1940 habían comenzado las ‘tomas de terreno’, donde algunas familias, a veces por medios violentos, realizaban una invasión a un terreno particular para habitarlo, la mayoría de las veces bajo el liderato de uno o varios partidos políticos (De Ramón, 1990). Este tipo de asentamientos se conocieron comúnmente con el nombre de ‘callampas’, se ubicaban en terrenos desechados por otros usos urbanos (bordes de ríos y

esteros, lotes sin conexión con el resto de la ciudad) y se ubicaban en la periferia de la ciudad. Este tipo de urbanización precaria se sumaba a otros como los conventillos, tugurios, viviendas de emergencia y poblaciones de erradicados. Sólo para 1961 el déficit habitacional se estimaba en 475.000 unidades habitacionales, incluyendo aquellas que eran insalubres o inhabitables (Guzmán y Godoy, 1964). En el contexto reseñado, los gobiernos de la época diseñaron una política habitacional orientada a enfrentar esta situación emergente, así como para disputar el tutelaje político de su organización. Recién en 1959 el gobierno impulsa una primera política habitacional estructurada, lo que ha permitido levantar grandes conjuntos habitacionales, erradicando o dando ubicaciones definitivas a casi el 20% de la población de Santiago de la época (Espinoza, 1988), incentivando la inversión privada mediante exenciones tributarias. Una segunda política estatal se centró en el acceso a la tierra más que a la vivienda y se les llamó Operaciones Sitio, basada en la entrega de terrenos mínimamente urbanizados y la autoconstrucción posterior de la vivienda por parte del beneficiario. En Santiago se entregaron en el período 1964-1970 cerca de 65.000 de estas soluciones (Hidalgo, 2005). Sin embargo, los esfuerzos del Estado no fueron suficientes y a comienzos de los 70`s los comités de los sin casa pasaron a convertirse en un movimiento de pobladores coordinados a escala nacional y políticamente dirigido por partidos proletarios. Las poblaciones que dieron origen a estos movimientos se denominaron ‘campamentos’, término que aludía a su fragilidad y al carácter paramilitar combativo que ellos representaban. Las ciudades chilenas mostraban ya casi tres décadas de ocupaciones ilegales de

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | terrenos. Estos asentamientos precarios mostraban la demanda insatisfecha de los esfuerzos realizados por el Estado chileno para paliar el déficit habitacional (Hidalgo, 2007). Diversos estudios han planteado que desde el inicio, en muchas de las ‘tomas’, ‘campamentos’ y poblaciones, se observaron problemas asociados a la convivencia comunitaria, a las peleas y al consumo de drogas (Universidad Alberto Hurtado, 2004; ONG Cordillera, 2005; Manzano, 2010). Muchos de esos barrios fueron parte importante del movimiento social de pobladores, que a pesar de encontrarse en la periferia física de la ciudad, eran parte de la vida política en ese momento y del proceso acelerado de crecimiento de la ciudad. También, en muchos de ellos, se desarrollaban procesos de consumo de marihuana, alcoholismo y riñas constantes, que generaban una sensación de inseguridad en la vida cotidiana, en una evidente paradoja frente a la capacidad de organización y solidaridad para levantar los barrios durante los primeros años (Universidad Alberto Hurtado, 2004; ONG Cordillera, 2005; Ruiz, 2008). Los comienzos de los setenta continuaron siendo de gran presión social. El período 1970-1973, se caracterizó por planes anuales, que fueron los motores de la política social de aquella época. Ellos concibieron a la vivienda como un bien al cual tenían derecho todos los habitantes y cuyo reparto no se podía regir por reglas económicas, sino por necesidad y condiciones sociales (Palma y Sanfuentes, 1979). Se intentó suprimir la autoconstrucción, ya que fue considerada socialmente injusta porque quitaba al trabajador sus horas de descanso, era técnicamente in-

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eficiente y antieconómica (Bravo, 1993). Algunos de los conjuntos de la CORMU estuvieron destinados a familias que habitaban en asentamientos precarios, y la localización de dichos conjuntos intentó ser relativamente contigua a la ubicación inicial de los beneficiarios, con el criterio de mantener la matriz social en la cual los habitantes de dichos asentamientos estaban desarrollando los últimos años de su vida (Raposo, Raposo y Valencia, 2006). Por otro lado, la ciudad se siguió expandiendo hacia la periferia en grandes conjuntos de vivienda que dieron techo también a parte de los pobladores de los asentamientos informales, los que a su vez siguieron aumentando debido a que la demanda continuó superando con creces el número de unidades definitivas construidas. (Hidalgo, 2007). En muchos de los ‘campamentos’ y ‘tomas’, así como en las poblaciones construidas por la CORMU, se vivió una gran represión política después del golpe militar, debido al rol social y político que jugaron muchos de sus dirigentes. La violencia se hace cotidiana y explícita, ya no sólo entre los vecinos, sino que también de parte del Estado. Se produce represión policial, el cierre de las poblaciones y continuos allanamientos, especialmente durante los primeros años de la dictadura. Esta situación produjo la disminución de la vida colectiva y pública de los pobladores, aún cuando no fueran de izquierda. La represión policial también condujo a una fuerte organización y control territorial de parte de los pobladores, sobre todo en la época de las protestas de los 80’s. De la pasividad con que se acataron los allanamientos durante los 70’s, se pasó a la respuesta violenta por parte de los

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | Segregación residencial, guetos y pobreza urbana La segregación residencial refiere al proceso por el cual la población de las ciudades se va localizando en espacios de composición social homogénea. Entre los factores más importantes que se invocan como antecedentes de estos procesos, están el grado de urbanización y la urbanización de la pobreza; el grado de concentración de la distribución del ingreso, las características de la estructura de distancias sociales propias de cada sociedad; y la homogeneidad o heterogeneidad de la composición étnica, religiosa o por origen nacional de la población de las ciudades. Actualmente llama la atención la concentración de los pobres en determinados barrios de las ciudades. En esos barrios se concentra una densidad de privación material sin precedentes, que contrasta fuertemente con la concentración espacial igualmente inédita de hogares ricos en otros barrios. Debido al peso relativo de la población afectada, así como a la gravedad de las consecuencias que ello tiene sobre sus oportunidades de integrarse en la sociedad y sobre la salud del tejido social, las formas de segregación residencial que afectan a los pobres urbanos demandan una atención preferencial de los encargados de las políticas sociales. La concentración espacial históricamente inédita de personas con aspiraciones propias de la vida urbana, con graves privaciones materiales y escasas esperanzas de alcanzar logros significativos merced al empleo, suscita fuertes sentimientos de privación relativa. Bajo estas circunstancias, los nuevos guetos urbanos favorecen la germinación de los elementos más disruptivos de la pobreza. Los hogares que cuentan con recursos para alejarse de esos vecindarios lo hacen, lo que va dejando en el lugar una población residual, que vive en condiciones cada vez más precarias y se halla crecientemente distanciada de las personas. Katzman, 2001.

pobladores, lo que le valió a muchos lugares la etiqueta de poblaciones ‘combativas’ (Ruiz, 2008). La represión policial también intervino sobre las bandas y los delincuentes comunes, efectuando razzias durante los allanamientos. Esta situación generó la desaparición de la delincuencia y muchos conocidos delincuentes emigraron o desaparecieron. Sin embargo, las violencias más cotidianas, ligadas al alcohol, los eventos deportivos y desórdenes continuaron presentes en las poblaciones (ONG Cordillera, 2005). A su vez, las protestas de mediados de los 80’s se comenzaron a volver peligrosas, tanto por la represión policial como por la aparición de conductas delictivas que iban contra los objetivos de las marchas y protestas convocadas. La violencia de la dictadura permeó la estructura de la organización política y social de algunas

poblaciones. Como lo plantea un dirigente de la Población José María Caro. “Nuestro ánimo era contra la pistola, para nada contra el pequeño comerciante, muchos de ellos eran nuestros amigos. Ahí nos dimos cuenta de cómo la dictadura nos había saboteado las protestas por medio de la incorporación del lumpen en ellas y el lumpen realmente nos dobló la mano, porque aprovechaba a la gran masa de jóvenes que se aglomeraba en las protestas y los asaltaban y asaltaban también los negocios. Lentamente tuvimos que empezar a abandonar las manifestaciones, porque se convirtieron en espacios muy peligrosos”. En paralelo, durante los 70’s, el Ministerio de Vivienda (MINVU) creó el sistema enlazado de subsidio-ahorro-crédito, para asegurar la participación de las empresas

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | constructoras. Con este mecanismo, las empresas han definido la localización de la vivienda social hasta hoy.

aparece hoy, como el principal enemigo social de la participación de estos pobladores (Lunecke, Munizaga y Ruiz, 2009).

Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su política de financiamiento habitacional en la disminución del déficit acumulado, construyendo más de doscientas mil viviendas sociales, logrando finalmente reducir drásticamente el déficit acumulado (Rodríguez y Sugranyes, 2005). Sin embargo, treinta años de una política exitosa de financiamiento de vivienda social generan otros efectos no esperados, porque los efectos urbanos –segregación, fragmentación, temor– y los efectos sobre las familias o las personas –inseguridad, difícil convivencia, hacinamiento– crearon nuevos y serios problemas a la gente, a la sociedad y al Estado. Los temas de la calidad del entorno de los conjuntos habitacionales, de la flexibilidad de las unidades de vivienda, de la convivencia entre los residentes, de la localización, el diseño –entre otros–, siguen ausentes en los predicados de la política habitacional. (Rodríguez y Sugranyes, 2005).

A fines de los 80’s se comienzan a percibir un aumento de la delincuencia en las poblaciones y el inicio de las primeras bandas de drogas. Es en este período que se escala desde el consumo de marihuana y solventes volátiles como el neoprén, hacia la pasta base y la cocaína (ONG Cordillera, 2005).

Desde un punto de vista histórico, la política estatal de vivienda terminó por provocar una reducción de las posibilidades de integración social en el espacio de todos los grupos sociales, segregando y fragmentando a sus habitantes (Portes, Roberts y Grimson, 2005; Hidalgo, 2007). Junto a ello, en los barrios pobres, tanto de la periferia de los 70’s, como de la vivienda social de los 80’s en adelante, actualmente se encuentran cercados por el aumento del consumo de drogas de forma cada vez más evidente, por miedo a las bandas de tráfico de drogas que se fueron apoderando de los espacios comunitarios. La violencia ligada al uso de las armas de fuego produce sensación de alto temor y de aislamiento entre los vecinos. La droga

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Las bandas y grupos que trafican drogas habrían aparecido y expandido a partir de los años 90, siendo los últimos años, los más críticos y conflictivos. La aparición de estos grupos está ligada por un lado al aumento del consumo de drogas fuera y dentro de la población. En las poblaciones más afectadas por el tráfico de drogas, su instalación también se vincula a las bandas de ladrones y delincuentes que ya existían en décadas anteriores, y que traficaban a una escala menor (Universidad Alberto Hurtado, 2004; ONG Cordillera, 2005). Actualmente, las violencias ligadas al narcotráfico en los barrios pobres, es un signo característico de Santiago, un estigma que los marca y aumenta su vulnerabilidad social. Algunos de ellos, los más antiguos, se construyeron y emplazaron en la periferia urbana y hoy en día se encuentran integrados a la ciudad. Otros, fruto de la Política de Vivienda Social, se encuentran en la periferia actual de la ciudad, todos ellos estigmatizados, excluidos, regidos por la violencia del narcotráfico (Ruiz, 2008). La violencia experimentada en ellos se relaciona con largos e intensos procesos de exclusión social y estigmatización de sus habitantes, así como de una cultura antisistémica y violenta desde la fundación de dichos barrios, procesos que se vieron reforzados por la violencia política

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | Identifican 19 bandas juveniles en sector sur de la capital, dónde y cómo operan Diario La Nación 2007 Un informe policial revela que sus miembros tienen estudios incompletos, poca movilidad social y que son consumidores de alcohol y drogas. Además, la mayoría valida la venganza para resolver conflictos. Leslie Ayala Castro La identificación territorial y conductual de 19 bandas juveniles que operan en la zona sur de la capital, realizó la Policía de Investigaciones. En el análisis, se logró establecer también el perfil de los miembros de estas agrupaciones, que actúan principalmente en las comunas de San Miguel, La Pintana y Puente Alto. Un patrón común es el uso de menores para perpetrar delitos, resguardándose en su inimputabilidad ante la ley. Son utilizados como soldados o sicarios en asociaciones más organizadas. Son los subcontratados. Poseen una estructura semijerárquica en la que cuentan con un líder que, en general, es adulto. Según el prefecto inspector de la Región Metropolitana, estas bandas se dedican a los robos con intimidación, microtráfico, robo de vehículos, consumo de drogas y enfrentamientos que terminan en balaceras. Es usual que manejen armas blancas y de fuego para defenderse, o bien para perpetrar delitos, añadió. Un caso típico de riñas que acaban en disparos son las protagonizadas por Los Phillips y Los Guarenes, quienes ya cuentan con dos muertos. Caso aparte son Los Phillips, cuyos miembros ya suman cerca de 30 personas entre familiares, amigos y soldados. Según el análisis de Investigaciones, se dedican al microtráfico y han protagonizado riñas callejeras con consecuencia de muerte. La banda rival, Los Guarenes (son llamados así por vivir en casas que parecen ratoneras, según los pobladores del sector) cuentan con 35 miembros, unidos por lazos familiares y de amistad. También están ligados a actividades de venta de narcóticos en pequeñas cantidades.

Foto: Alejandro Olivares : The Clinic

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | experimentada en Chile durante la dictadura militar. En particular, poblaciones como José María Caro o La Victoria, se convirtieron en bastiones de resistencia popular y espacios al margen del sistema, por lo que sus habitantes fueron objeto de una intensa y violenta represión política, etiquetándolos como lugares peligrosos, violentos y descontrolados. Ese estigma se mantiene hasta el día de hoy, aun cuando la dictadura entregó el poder hacía 17 años (Lunecke y Ruiz, 2007). Los jóvenes que aparecen en la foto no superan los 20 años. Viven en un lugar conocido como el Triángulo de Las Bermudas, una tierra de nadie, donde colindan tres comunas de la zona sur de Santiago. Sus padres llegaron hace más de diez años provenientes de diversas barriadas de la capital buscando salir de la miseria y el hacinamiento. Acá encontraron el “sueño de la casa propia” en villas de viviendas pareadas rodeadas de peladeros. Lejos del centro, las carreteras concesionadas y los mall. Los chicos crecieron aquí y no tardaron en comprender lo que significaba vivir en la periferia.

2.2 EL TRÁFICO DE DROGAS Y SU ORGANIZACIÓN EN LAS POBLACIONES A partir de la legitimación de una cultura ‘al margen’, donde no entra ningún extraño, las bandas de tráfico de drogas se organizaron de los 90’s en adelante, a partir de grupos que eran anteriores a esa época, y que incluso se remontan a los inicios de los barrios. Las bandas de tráfico de drogas generan una estructura que define roles específicos, cada uno de los cuales se sitúa dentro de una jerarquía formal (Universidad Alberto Hurtado, 2004), y donde se utilizan las redes sociales presentes en la población para reclutar integrantes y manejar el tráfico, así como para mantener un bajo

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perfil de la actividad, ya que utilizan las solidaridades y lealtades propias de quienes han padecido similares experiencias de estigmatización y violencia. La primera constatación que surge de los estudios realizados, es la capacidad organizativa y de articular redes que tienen los grupos ligados a la venta de drogas en contraste con la descomposición del tejido social y comunitario. El análisis de los grupos de ligados al tráfico de drogas, muestra cómo estos tienen jerarquías, distribución de roles y funciones para accionar. Por ejemplo, en la Población Santa Adriana, al año 2003, la imagen de los traficantes de drogas está representada en la figura de dos familias vinculadas al tráfico de drogas. Ambas bandas rivales se estructuraban sobre la base de solidaridades y confianzas específicas, contando con un territorio definido. La descripción que los vecinos de la Población Santa Adriana hacen de estas familias, evidencia que estos grupos poseen una estructura de trabajo que define roles específicos, cada uno de los cuales se sitúa dentro de una jerarquía formal (Universidad Alberto Hurtado, 2004). La categoría más alta al interior de las bandas son los guardaespaldas. Excluyendo el círculo familiar próximo, son ellos quienes gozan de la confianza directa de los líderes. Por lo general, corresponden a amigos de infancia (o compadres), jóvenes que se han ganado un lugar al interior de la banda por la valentía demostrada en alguna situación, o en algunos casos, familiares ajenos al núcleo duro de padres, hijos y hermanos, por ejemplo primos, cuñados, entre otros. En la pirámide de las bandas, luego de los guardaespaldas, están los llamados soldados. Ellos realizan los negocios, por lo general corresponden a muchachos jó-

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | ESTRUCTURA DE LAS BANDAS DE NARCOTRÁFICO. POBLACIÓN SANTA ADRIANA. SANTIAGO. 2003 Líder / Líderes (El Jefe del Grupo o Cabecilla)  Guardaespaldas (amigos de infancia, compadres, jóvenes “ascendidos”, familiares ajenos al núcleo cercano, armados)  Soldados (jóvenes de 13 a 30 años , vecinos (esporádicos)  Sapos / Zombies (jóvenes consumidores (angustiados), pago a través de droga, diferencia: el nivel de dependencia) Fuente: Universidad Alberto Hurtado, 2004.

venes cuyas edades fluctúan entre los 12 y 30 años, quienes han dado muestras de lealtad hacia la banda. También manejan armas, aunque en un número más reducido y menos sofisticado. El rol de soldado es a tiempo completo, no obstante, existen vecinos que esporádicamente han participado de la venta de alguna droga. Por lo general, se incorporan al tráfico con la intención de juntar un poco de dinero y suplir algún déficit económico. Para los vecinos, el convertirse en soldado resulta fácil, no obstante, el salir de la actividad es algo muy complejo tanto por la grandes sumas de dinero que se manejan, como por las amenazas de parte de los líderes, quienes ven traicionada la confianza depositada. La figura más baja dentro del escalafón de las bandas, son los zombies y sapos. En su mayoría corresponden a muchachos jóvenes a quienes se les entrega un aporte por vigilar la población, dando cuenta de

la presencia de carabineros, la de algún integrante de la banda rival o detectar alguna persona extraña que pueda ser sospechosa. Los zombies y sapos comúnmente no portan droga, sólo acceden a ella cuando concretan transacciones y es otro integrante del grupo quien se las entrega. Como todos los integrantes, portan armas para solucionar cualquier inconveniente que pueda surgir con los posibles compradores. Estos personajes por lo general son drogadictos, también conocidos como angustiados, que realizan esta actividad a cambio de dinero efectivo para comprar drogas, o que derechamente se les pagan a través de cantidades de drogas. Ambos cumplen las mismas funciones, por lo que sapos y zombies pueden ser la misma persona, la diferencia está en que la figura del zombie vigila el sector asignado durante toda la noche y por lo general, corresponde a drogadictos con una altísima dependencia (Lunecke y Ruiz, 2007).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 3. CONSUMO Y TRÁFICO DE DROGAS: ALGUNOS ANTECEDENTES

del consumo de drogas como un problema mayor para el país.

De acuerdo a la información disponible, una de cada veinte personas en el mundo consume algún tipo de droga ilícita, y un 0,6% de ésta se encuentra en una situación de “consumo problemático” (ONUDD, 2007).

La información con la que se cuenta (CONACE, 2007) ha evidenciado que en los últimos 10 años, se han incrementado tanto los índices de consumo como los decomisos de partidas de drogas. En especial de cocaína, en su forma de pasta base o de clorhidrato de cocaína. Ligada al aumento del consumo y al narcotráfico, la preocupación por la seguridad ciudadana también ha sido un tema que ha adquirido mayor relevancia.

En Santiago, y según lo que ya se ha señalado en los párrafos anteriores, en los últimos 20 años, se ha ido instalando progresivamente el tema del narcotráfico y

Gráfico 2. Incautación de pasta base y cocaína 1995 - 2007 Cantidad de kilos incautados de pasta base de cocaína y clorhidrato de cocaína sin incluir cocaína líquida 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1995 1996 1997 1998 1999 1995 2000 2001 1995 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Investigaciones

En Chile, el porcentaje de personas que declara haber usado alguna droga ilícita durante los últimos doce meses es del 5,8%; prevaleciendo el consumo de marihuana, clorhidrato de cocaína y pasta base de cocaína (Observatorio Chileno de Drogas, 2006). El último estudio del CONACE (2007) muestra una relativa estabilización en el consumo de cocaína y de pasta base, y de un aumento en el consumo de mari-

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Ministerio

huana junto a una menor percepción de riesgo frente a su uso, especialmente en la población joven. Sin embargo, como indica una Encuesta Nacional de Opinión Pública (CEP, 2007), el fenómeno de la drogadicción sigue ubicándose entre los siete primeros problemas a los que el Gobierno debiera dedicar mayor esfuerzo en solucionar. En nuestro país, la institución a cargo del control del tráfico de ilícitos y de

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | la drogadicción corresponde al Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE). Su accionar comprende diversos ámbitos, tales como la reducción de la demanda y oferta de drogas ilícitas, medidas de control del consumo, lavado de activos y evaluación de programas de rehabilitación. En materia legislativa, la normativa vigente respecto al tráfico de drogas ilícitas (Ley N° 20.000), ha incorporado las nuevas medidas de control establecidas por el Convenio de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas. Establecer una asociación entre drogas y delitos, llevando a considerar tres aspectos principales: Infracción a la ley de drogas, delitos que se cometen bajo la influencia de alguna droga y delitos que se cometen con el motivo de comprar o proveerse de drogas. Cabe señalar que los delitos por los que se encuentra recluida más de un tercio de la población penal son contra la propiedad. En segundo lugar, se ubica la infracción a la ley 20.000 de tráfico ilícito de estupefacientes. Es importante destacar por otra parte, que la población femenina se encuentra mayoritariamente recluida por los delitos de tráfico de estupefacientes y tráfico ilícito de drogas (30,7%). En cuanto a las incautaciones de armas en procedimientos por ley de drogas, se ha observado un aumento significativo en todos los tipos de armas. Sólo en el Gran Santiago durante el 2005 se registraron 5.440 procedimientos policiales por infracción a la ley de drogas, con un total de 7.324 detenidos; o sea, un 31% y un 27% más que en el 2004, respectivamente (Seguridad Ciudadana, 2006). Visto según tipo de drogas, el mayor número de incautaciones se produjo en la cannabis (6.309), seguido de la pasta base

(4.280), sales se cocaína (1.624), plantas de cannabis (290), psicofármacos (53) y heroína (1). Interpretado temporalmente, se observa que el número de incautaciones en términos generales ha tendido al aumento. Sin embargo, desde el 2005 al 2006 se logra una relativa estabilización. Los procedimientos en materia de infracción a la ley de drogas (ley 20.000) han mantenido una tendencia al alza. Cabe señalar por ejemplo, que en el año 2006, los organismos de control policial informaron (Informe, Ministerio del Interior, 2006) un total de 21.176 procedimientos en infracción a la ley de drogas, observándose un aumento de 61,4% respecto del año anterior. En el mismo año ( 2006) se informaron 27.358 detenciones por infracciones a la ley de drogas, siendo la mayor cantidad de éstas por porte ( 57,3), tráfico ( 25;5) y consumo (14;8), las que aumentaron respecto del año anterior en un 50,6%. El número de implicados en casos de posesión o tráfico de drogas también ha aumentado. Los operativos policiales, por otro lado, han estado asociados a la incautación de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales, lo que indicaría los grados de violencia y organización con que estas bandas operan. Los procedimientos en materia de infracción a la ley de drogas (ley 20.000) han mantenido una tendencia al alza. Cabe señalar por ejemplo, que en el año 2006, los organismos de control policial informaron un total de 21.176 procedimientos en infracción a la ley de drogas, observándose un aumento de 61,4% respecto del año anterior. En el mismo año (2006) se informaron 27.358 detenciones por infracciones a la ley de drogas, siendo la mayor cantidad de éstas por porte (57,3),

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Gráfico 3. Condenados recluidos por infracción a la ley de drogas 5000 4500 4000

4164

3500 3000

3056

2986

2500

2822

2750

2770

2512

2000

2224

2286

1999

1995

2475

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2005

2006

1915

1500

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1000 500

597

665

1995

1996

0 1997

1998

2000

2001

1995

2002

2003

2004

Fuente: Conace 2009

Gráfico 4. Delitos ingresados por ley de drogas en el nuevo sistema de reforma procesal penal 2005-2008 20000 18000 17774

16000 14000 12000

13469

10000 8000

11334 8919

6000 4000 2000 0 2005

164

2006

2007

2008

2007

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | Gráfico 5. Nº de Incautaciones según tipo de Drogas, 2004-2006  Heroína  Pasta base  Sales de cocaína  Plantas de cannabis  Cannabis (hierba)  Psicofármacos

2004

2005

2006

Fuente: http://www.espaciosurbanos.org/wp-content/uploads/2008/07/presentacion1.jpg

tráfico ( 25;5) y consumo (14;8), las que aumentaron respecto del año anterior en un 50,6% En cuanto a las incautaciones de armas en procedimientos por ley de drogas, se ha observado un aumento significativo en todos los tipos de armas.

Así también el programa de barrios intervenidos (La Victoria, Santa Adriana, José María Caro, entre otras) ha apuntado a controlar el tráfico de drogas y de armas, y a mejorar la habitabilidad en espacios urbanos críticos.

3.1 ALGUNAS MEDIDAS ORIENTADAS A ENFRENTAR CONSUMO Y TRÁFICO DE DROGAS Entre las medidas adoptadas para combatir el problema del tráfico y consumo de drogas, de acuerdo a lo señalado por el Informe del Observatorio Chileno de Drogas, 2006, se encuentra la última modificación de la ley de drogas (Ley 20.000) ya que ha resuelto problemas de tipificación del delito de tráfico y ha estado orientada a asegurar una persecución más eficiente del tráfico en pequeña escala o microtráfico. Por otra parte, los incrementos en procedimientos policiales y detenciones podrían atribuirse en alguna medida a una mayor eficacia policial.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Intervención socio-policial en barrios vulnerables: El Programa Barrio Seguro El problema La reestructuración de los canales de distribución y la expansión de las redes de tráfico de drogas en los centros urbanos, ha conducido a una rivalidad extrema entre bandas competidoras que se organizan cada vez mejor y obtienen cada vez más y mejores armas de fuego. De este modo, la violencia ha ido ocupando los espacios públicos. La población ha experimentado crecientes niveles de temor, inseguridad y desconfianza interpersonal. Esta situación ha conducido al debilitamiento de los vínculos comunitarios y a la desarticulación social, mientras ha propiciado la formación de capitales sociales perversos. Esto ha sucedido con especial intensidad en barrios pobres, que quedan socialmente estigmatizados, agravando su situación. El programa Barrio Seguro ha sido un programa del Ministerio de Interior de Chile que se desarrolló en barrios considerados críticos. Su objetivo fue contribuir a disminuir la violencia y el temor en sitios caracterizados por la acción y control de grupos de narcotraficantes y crimen organizado, que vulneran la seguridad y convivencia de esas comunidades. El enfoque contempló la integralidad, en el que se complementaron estrategias de intervención social policial, focalización, estableciéndose el barrio como unidad de intervención y participación comunitaria, para fortalecer la comunidad y crear redes. El programa buscó intervenir en tres ámbitos. Primero, en el de la inteligencia policial para colaborar en la desarticulación de redes de narcotráfico y hacer más efectiva la vigilancia. En segundo lugar, en el ámbito social, para la reconstrucción del tejido social y la implementación de acciones de prevención primaria, secundaria y terciaria con grupos de riesgo. Por último, en el ámbito judicial, involucrando acciones de persecución penal a delincuentes. A su vez, estos ámbitos fueron abordados a través de cuatro líneas de acción: 1. Movilización social: Fortalecimiento de los factores preventivos y protectores de los individuos y de la comunidad, a través del fortalecimiento de liderazgos y el fomento a la colaboración entre la comunidad y las instituciones sociales. 2. Prevención de grupos de riesgo: Intervención sobre factores de riesgo en grupos específicos de alta vulnerabilidad, mediante la prevención social, primaria y secundaria, y el fortalecimiento de las redes de apoyo. 3. Reinserción social: Promoción de la integración social de infractores de la ley con condena cumplida, dando apoyo psicosocial, habilitación ciudadana y asegurándoles empleo. 4. Acceso a la justicia y coordinación jurídico policial: Generar una intervención social protegida, mediante el levantamiento de información de barrios críticos, la coordinación jurídico y policial previa a la intervención, y la creación de mesas de trabajo en áreas preventivas de control y de persecución penal. Fuente: “Intervención socio policial”. A. Lunecke

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| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | 4. IMPACTO DE LAS REDES DE NARCOTRÁFICO EN LOS BARRIOS El impacto de las bandas de narcotráfico en la calidad de vida de los habitantes de los barrios más pobres de Santiago es evidente. Procesos crecientes de inseguridad, aumento del consumo de drogas entre los jóvenes y la naturalización de la violencia, son algunos de ellos. Analizamos a continuación dichos impactos, en términos de la violencia económica que produce el tráfico de drogas y la violencia social asociada (Moser y McLlwaine, 2006) y los impactos en el capital social de las comunidades (Lunecke y Ruiz, 2007).

4.1 VIOLENCIA ECONÓMICA Esta clasificación se basa en la dimensión instrumental de la violencia (Arendt, 1969), es decir, a partir de la motivación de quienes la ejercen, no considerando su tipo de manifestación (verbal o física) o sus consecuencias (psicológica o física). Este tipo de violencia se relaciona con muchas actividades ilegales y delictivas que se desarrollan en los barrios y que se orienta a lograr mantener el poder económico (orientación económica) (Moser y McLlwaine, 2006). Expresiones de ella, es la violencia vinculada a bandas organizadas o agentes delictivos individuales como: secuestros, venta de armas, trata de blancas, tráfico de niños, tráfico de drogas, en algunos casos la violencia entre pandillas, hurtos, robos a autos, asaltos o intimidación a personas. La evidencia en Santiago muestra que en estos territorios, tanto a nivel de consumo como de tráfico, la droga se encuentra presente en todos los espacios del barrio, ya que, por un lado el tráfico se realiza en gran parte en espacios públicos, y por otra, los vínculos con personas consumidoras y/o traficantes son extendidos. Los problemas asociados al consumo se vinculan princi-

palmente a hechos de violencia, reflejados en grupos consumidores que cometen este tipo de actos, a asaltantes –conocidos como angustiados– que cometen delitos para poder comprar drogas. Este tipo de actores también son aquellos que han ocupado los espacios públicos abandonados paulatinamente por la comunidad (Lunecke y Ruiz, 2007). Respecto al consumo de drogas se puede establecer que principalmente se vincula al consumo de pasta base y de alcohol, asociado fundamentalmente a jóvenes y a hechos de desorden en los espacios públicos, la falta de cuidado de la población y hechos delictuales, tales como el robo para poder tener el poder adquisitivo para solventar el consumo (CED, 2002). Algunos problemas asociados al consumo de la droga se manifiestan en la desocupación, deserción escolar y falta de redes de apoyo, lo que facilita el consumo problemático de adolescentes y jóvenes, principalmente. Por otra parte, y en relación al tráfico de drogas, es posible plantear que el alto temor que presentan los estratos socioeconómicos más bajos está relacionado con la presencia de redes de tráfico de drogas en aquellos sectores donde existe presencia de narcos locales, en el espacio público. Este tipo de grupos se vincula en la mayor parte de los casos a bandas armadas, siendo una de las prácticas más habituales y orientadas a mantener la impunidad y el control del territorio, el uso de amenazas a los vecinos. La presencia de estas bandas generan también desde peleas y riñas callejeras entre consumidores, hasta balaceras entre bandas que se disputan los territorios para su comercialización o bien, que “rinden cuentas” entre ellas. De esta forma, la inseguridad de los vecinos tiende a aumentar en la medida que estos tienen una

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | observación directa y permanente de los hechos delictuales. Así, el espacio público en barrios pobres con presencia de narcotráfico representa por un lado el locus donde tienen lugar los encuentros, interacciones y relaciones sociales locales, y por otro lado, el clima –de seguridad o inseguridad, violencia o amistad, reconocimiento mutuo o indiferencia– que moldea el tipo de interacciones y relaciones que se construye a nivel comunitario. Un reciente diagnóstico realizado por la Universidad Alberto Hurtado en tres villas de la zona sur de Santiago, muestra que “en la descripción del contexto social de las villas, los pobladores resaltan la alta presencia de drogas, tanto para su tráfico y su consumo, lo que se constituye en un fuerte riesgo para el desarrollo y formación de los niños y jóvenes de la población, así como para la tranquilidad y seguridad de la misma”. (Universidad Alberto Hurtado, 2006a). La presencia del fenómeno causa altos niveles de inseguridad en estos territorios y en los vecinos, lo que constituye el principal problema y de preocupación diaria. Esto es extendido, a juicio de Rodríguez y Sugranyes, en conjuntos de vivienda social, en especial los situados en grandes concentraciones homogéneas de este tipo de solución habitacional (Rodríguez y Sugranyes, 2005). Asimismo, porque es el tráfico de drogas el que es relacionado directamente con el aumento del porte de armas en los barrios (CED, 2002). Asimismo, también se observa que los asaltos, hurtos y robos a las personas y a la propiedad ocupan también un lugar importante dentro de los problemas identificados por los vecinos. Sin embargo, y como ha sido señalado, es el tráfico de

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drogas, sin duda, el principal problema en estos sectores, generando diversos tipos de impacto negativo a nivel micro social (Lunecke y Ruiz, 2006).

4.2 VIOLENCIA DE CARÁCTER SOCIAL La violencia social refiere a aquella violencia orientada a mantener o alcanzar poder al interior de una relación interpersonal. Dentro de esta categoría es posible observar aquella violencia que ocurre al interior del hogar (la violencia sexual entre adultos, abuso físico o psicológico entre adultos, abuso infantil, violencia hacia adultos mayores) y violencia que se da en el espacio público (violencia entre pandillas juveniles que se disputan dominios territoriales, violencia asociada a rencillas o peleas callejeras o vinculadas a problemas de convivencia) (Moser y Mcilwaine, 2006). Para el caso de Santiago, información en base a registros policiales muestra que en numerosos barrios localizados en la periferia de Santiago, existe una importante concentración de denuncias por violencia intrafamiliar, dando cuenta con ello de la significativa extensión del fenómeno en las familias (Carabineros de Chile, 2007). Junto a ello, un estudio que cruzó información georreferenciada de conjuntos de vivienda social, con las denuncias de violencia en la ciudad, arrojó como resultado que los lugares con mayor concentración de denuncias de Violencia Intrafamiliar en Santiago coinciden con el stock de viviendas sociales analizado. (Rodríguez, 2005). Asimismo, los diversos diagnósticos analizados dentro de las causas que explican los altos niveles de violencia y delincuencia en este tipo de barrios, dan cuenta de la situación que enfrentan las familias y los obstáculos que ellas tienen para entregar una socialización adecuada a los menores. Así lo evidencia el estudio realizado en la

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | población Santa Adriana: “Las familias de la población presentan lo que algunos expertos han llamado ‘estrés parental’. Es decir, más allá del tipo de estructura familiar predominante (monoparental, biparental, múltiple), lo que más incide sobre el comportamiento violento de los niños es el estrés al cual está sometida su familia, ya sea por falta de ingresos, baja autoestima de las madres, alcoholismo en los padres, dificultades educativas del rol paternal, etc. Estas características permiten explicar el nivel de violencia intra familiar existente y la socialización de los menores con grupos ligados al consumo y venta ilegal de drogas” (Universidad Alberto Hurtado, 2004). Por otra parte, la realidad de las escuelas también presenta, en muchos casos, situaciones de violencia importante. Aun cuando no existe información desagregada a nivel barrial, un estudio realizado por el Ministerio de Interior de Chile sobre la prevalencia de la violencia escolar a nivel nacional, da cuenta de una alta incidencia de este fenómeno al interior de muchos establecimientos educacionales ubicados en las comunas más pobres de dichos sectores (Universidad Alberto Hurtado, 2006). De esta forma, las amenazas, las peleas a gritos y a golpes, las reacciones violentas frente a otras agresiones similares, etc. son prácticas presentes en las relaciones sociales, al interior de hogares y de los establecimientos educacionales. Así, es posible establecer que cuando hablamos de violencia en este tipo de barrios, se invoca más la idea de un estado de permanencia o, por lo menos, cotidiano, pero no un estado de excepción. La violencia está instalada en las relaciones cotidianas, vínculos sociales y en los espacios públicos y comunitarios.

Asimismo, en muchos casos, los espacios privados se han deconstruido, siendo resignificados como espacios en crisis que no transmiten confianza, socialización positiva o solidaridad. Ello, en algunos casos, ha permitido generar un estado de normalidad que instala la violencia y la delincuencia en el discurso social de los vecinos de un barrio, quienes han comenzado a asumir dichos fenómenos de manera natural.

4.3 LA TRANSFORMACIÓN DEL CAPITAL SOCIAL Como espacio de tránsito entre lo privado y lo público, el barrio es escenario de la creación y recreación del tejido social de las comunidades. En él se generan pautas de convivencia relacionadas con la forma de sociabilidad, comunicación y transformación de la vida cotidiana y el espacio, de relacionarse y de crear una territorialidad definida. Para lograr esta territorialidad, se generan relaciones sociales específicas, un tejido de confianza y respeto mutuo para cuando la vecindad las necesite (Ruiz, 2008). Algunos autores han destacado la existencia de un capital social comunitario y barrial, entendido como las estructuras que conforman las instituciones de cooperación grupal (Durston, 1999). Este enfoque de capital social barrial apunta a los objetivos y metas comunes de los habitantes de un barrio, y de la capacidad del grupo para gestionar decisiones que permitan lograrlos. El capital social barrial también apunta a la estructura de oportunidades que una persona puede obtener por la socialización que ha obtenido en un barrio determinado, y la imagen que proyecta en los habitantes de otros barrios (Forrest y Kearns, 2001).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En Santiago se pueden distinguir dos líneas de relación entre el capital social y la violencia: por un lado, la violencia y delincuencia produce el debilitamiento del capital social comunitario, y por otro, los mismos mecanismos utilizados por personas o grupos para generar capital social pueden tener consecuencias negativas. Estamos, por lo tanto, ante la presencia tanto de una disminución del capital social comunitario, como también frente a la consolidación de un capital social perverso, que cristaliza en la violencia asociada a las pandillas y tráfico de drogas (Ruiz, 2008). Dentro de la primera línea argumental, el aumento de la criminalidad y la violencia erosiona el capital social y un control social por parte de la comunidad, debilitando los lazos y vínculos entre los pobladores de dichos barrios. Los diagnósticos realizados en diversas poblaciones críticas de Santiago arrojan una importante disminución del capital social comunitario respecto del pasado, ya que muchas de ellas nacieron en un proceso de alta participación y solidaridad y debieron organizarse para lograr el desarrollo o satisfacción de las necesidades que han considerado indispensables. Hoy en día la participación en redes de sus habitantes es baja y las organizaciones existentes se caracterizan por responder a intereses específicos sin vinculación entre sí, atomización de la organización y movilización social y bajo impacto de su acción (ONG Cordillera, 2005). A su vez, se experimentan altos niveles de desconfianza entre los vecinos y una tendencia creciente a velar por los intereses propios, desconfiando de la acción del otro, y enfocándose sólo los logros particulares. De este modo, se produce una parcelación de las organizaciones y disminuye la capacidad de acción coordinada. Es la misma

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comunidad la que se divide e imposibilita su coordinación, producto de la instalación de una desconfianza permanente. Por otra parte, la presencia de traficantes en todas las esferas sociales del sector, configura un escenario permanente de desconfianza de los otros, producto de la inseguridad frente al hecho de decir algo en contra de los grupos de narcotráfico. Otra forma en la que se expresa el capital social son sus consecuencias negativas. Este tipo de capital social negativo se da en grupos que cimentan sus solidaridades en pautas contrarias a las normativas generales de una sociedad. Dichas pautas se generan, aunque no exclusivamente, a lo largo de generaciones, entre grupos con escasa movilidad social y alta discriminación exterior. Diversos estudios en poblaciones intervenidas por el programa Barrio Seguro del Ministerio del Interior en Chile, dan cuenta de dicha situación (Eissmann y Lunecke, 2005; Lunecke y Ruiz, 2006 y 2007, Lizana y Ruiz, 2007; Lunecke, Munizaga y Ruiz, 2009; Manzano, 2010). La violencia experimentada en algunos barrios, como ya hemos planteado, se relaciona con largos e intensos procesos de exclusión social y estigmatización de sus habitantes, así como de una cultura antisistémica y violenta desde la fundación de dichos barrios, procesos que se vieron reforzados por la violencia política experimentada en Chile durante la dictadura militar. A partir de estos procesos, las bandas de tráfico de drogas se organizaron de los 90’s en adelante. Un elemento central en la aparición del capital social negativo es la progresiva desconfianza con la que los vecinos comienzan a relacionarse. Como se observa en el estudio de diversas poblaciones de

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | Santiago, en las relaciones sociales entre pobladores, y más aún entre dirigentes, existe actualmente una tendencia a velar por los intereses particulares, desconfiando de la acción del otro, y asegurando los logros particulares. Esta desconfianza se produce tanto en barrios con una gran tradición de participación y solidaridad, como en barrios nuevos, construidos por las políticas de vivienda actuales. Esta situación se ve agudizada por la presencia –en muchas ocasiones– del narcotráfico en algunas organizaciones (Universidad Alberto Hurtado, 2006a; Universidad Alberto Hurtado, 2006b; Lizana y Ruiz, 2007; Lunecke, Munizaga y Ruiz, 2009). A su vez, existe en el discurso de muchos dirigentes y vecinos una profunda desconfianza en las autoridades locales, encarnadas principalmente por el municipio y por las policías. Respecto de estas últimas, se señala que no cumplen la labor que les correspondería frente al tráfico y consumo de drogas. Para los vecinos de los barrios críticos, las policías no han llevado a cabo un proceso de desbaratamiento de las bandas traficantes, y las denuncias hechas por los pobladores parecen quedar sin efectos (Universidad Alberto Hurtado, 2004a; ONG Cordillera, 2005). A su vez, es común la denuncia sobre prácticas policiales abusivas y brutalidad policíaca, discriminación y uso innecesario de la violencia contra los pobladores. En este contexto, la organización del tráfico de drogas crea una estructura jerárquica y organizada, muchas veces asentada en redes comunitarias u organizaciones sociales, pero que a su vez propone pautas de comportamiento alternativas, generándose una convivencia de dos modelos normativos al interior de los barrios. Las normas sociales validadas están en una constante disputa y negociación entre

dos marcos normativos. En el discurso de muchos pobladores, los que han maleado las poblaciones no son representativos de los valores y espíritu solidario que comparten aquellos que participaron en la construcción de los primeros asentamientos (Ruiz, 2008). En palabras de un vecino de la población Santa Adriana: “…llegaron a instalarse aquí, ellos no vivían aquí…después se empezaron a enrolar con otros mismos malulos de aquí, empezaron a hacer sus vidas, a tener hijos, a formarse con ellos y ahí empezaron ya a meterse, a mezclarse en ese ambiente… la XXX, esa compró hace poco aquí una casa preciosa, eran las dos casas más lindas, la del hijo y la de ella, de la noche a la mañana compraron casa, edificaron y creo que no tienen solamente estas casas si tienen harta casas más… entonces se empezaron a mezclar las familias, los sobrinos y ahí empezó ya a florecer todo este choclón de gente que se hizo dueña de los espacios (…)” En estas normas alternativas planteadas por las organizaciones de tráfico de drogas, la violencia aparece como una forma de relación socialmente validada. Esto no quiere decir que el narcotráfico haya instalado la violencia, sino lo que hizo fue utilizar la violencia preexistente y expresada en la violencia política durante la dictadura, en prácticas de delitos comunes y violencia intrafamiliar, para implementar una forma particular de organización (Universidad Alberto Hurtado, 2004; ONG Cordillera, 2005). Paradojalmente, las prácticas de resistencia de estas poblaciones, en sus inicios, para conformar un barrio e insertarse social y urbanamente y posteriormente como lucha política contra la dictadura militar, han permitido la instalación de redes de

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | narcotráfico que utilizan ese mismo stock de capital social, pero ahora para la venta de drogas y el control territorial de los mismos lugares (Ruiz, 2008). Las normas sociales instauradas por el narcotráfico no permiten desarrollar un control social que promueva el bien común y las libertades individuales en un contexto pacífico, y donde a su vez, se sancione a los traficantes. De igual modo, existe la alternativa latente de que se responda en base a las mismas normas establecidas, esto es, que se utilice la violencia, principalmente el uso de armas, para erradicar justamente el comportamiento violento desarrollado a partir del tráfico (Lizana y Ruiz, 2007). Finalmente, la violencia se transforma en un eje a partir del cual los vecinos construyen parte de su vida social. De acuerdo a lo descrito, la organización y estructura de las bandas de narcotráfico en Santiago utilizan todos los elementos mencionados como componentes del capital social; poseen un sustrato de normas compartidas, en una red social legitimada por sus integrantes, y con niveles de certeza y confianza en el comportamiento del otro, así como de los externos a la red.

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Sin embargo, todos estos esfuerzos se orientan hacia acciones ilícitas y que en último término van en una dirección contraria a la corriente principal de las normas sociales. A su vez, dicha estructura se ‘encaja’ sobre las formas de organización y normas compartidas anteriores, es decir, del capital social comunitario de los 80’s. La experiencia histórica en estas comunidades permite la emergencia de valores contrapuestos a la cultura societal y una solidaridad basada en la experiencia común de subordinación. Una vez puesta en marcha, esta normativa contribuye poderosamente a mantener la situación que la hizo aparecer (Portes, 1998). Es relevante en este punto hacer notar que el control social se halla en el centro mismo del fenómeno de acumulación de capital, pero sus efectos ya no son los deseados, y de ser un ‘bien’, pasa a ser un ‘mal’ común. La mafia, redes de prostitución, pandillas y bandas de narcotráfico son ejemplos concretos y palpables de este efecto negativo del capital social (Portes, 1998; Taylor, 2000).

| Impacto local de las redes de tráfico de drogas | 5. COMENTARIOS Y CONCLUSIONES Las redes de narcotráfico en Santiago han tenido distintas consecuencias. Por un lado, un alto número de delitos violentos está asociado al tráfico y consumo de drogas. Por el otro, dichas redes se instalan en las comunidades y barrios más vulnerables, transformándolos en territorios de ventas de la droga y de reproducción de la estructura del narcotráfico. A su vez, aumentó el nivel de consumo, llegando a niveles del 7% de prevalencia de la marihuana en el último año en Chile. Sin embargo, el efecto de mayor impacto es la transformación del capital social de las comunidades pobres, uno de los pocos recursos con los cuales cuentan para su desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida. Esta transformación ha generado un capital social negativo, utilizado por las bandas de narcotráfico para su penetración en la vida comunitaria de los barrios y poniendo en tela de juicio la posibilidad de vivir en un lugar seguro y orientado al desarrollo integral de las personas. Esta consecuencia nefasta afecta en mayor medida a los y las jóvenes y a la infancia, por ver comprometidas sus posibilidades de desarrollo actuales y futuras. En este contexto, o los vecinos se suman a la lógica del tráfico de drogas, o sufren los estigmas por vivir y compartir el espacio con él. En estos barrios se produce una disputa cultural entre normas sociales antagónicas, la ‘gente de esfuerzo’ y los ‘malos’. Esta es la dimensión más compleja del capital social, ya que como plantea Taylor (2000), el estigma con el que cargan estos espacios sociales, en tanto comunidades y territorios, pone un límite estrecho a la capacidad organizativa y movilizadora del capital social.

Por contrapartida, el narcotráfico se aprovecha del stock acumulado para generar un capital social negativo. En último término se observa un dualismo de normas aceptadas, entre aquellas que pertenecen al discurso dominante dentro de la sociedad, y las de subculturas presentes en esos sectores. Este dualismo no produce un predominio de un modelo normativo sobre otro, sino que ambos conviven, incluso muchas veces en la misma estructura de decisiones de los individuos. El narcotraficante es también vecino, pariente o conocido, por lo que la distinción se aplica no sólo a personas, sino también a decisiones cotidianas que un mismo individuo toma frente a una situación u otra. Por ejemplo, la figura del “Padrino” benefactor que subsidia a personas particulares e incluso a clubes deportivos u otras organizaciones sociales frente a hechos puntuales, genera una red de protección que garantiza su legitimidad. Este punto es particularmente preocupante, pues genera un clima adecuado para la instauración de mafias, como las ha estudiado Gambetta (2007). Las mafias funcionan no sólo en Italia, sino que en diversos países, tales como Rusia o Irlanda del Norte, donde un sinnúmero de ‘hombres de violencia’ quedan desocupados y ponen sus habilidades, que son su única ventaja comparativa, al servicio de un uso rentable, aunque delictivo (Gambetta, 2007). Las mafias, entendidas como la instauración de redes extralegales de protección para el desarrollo de las actividades cotidianas, aparecen donde la ausencia del Estado lo ha permitido. Un espacio social independiente cultural y funcionalmente del resto de la ciudad –como lo son hoy

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | en día los barrios críticos– puede transformarse en el corto tiempo en un lugar donde, junto con operar reglas y normas particulares, éstas sean proveídas por asociaciones independientes del Estado. En el contexto descrito, las redes de narcotráfico y la violencia constituyen uno de los problemas más graves de América Latina, y frente a los altos costos humanos y sociales es necesario rectificar la estrategia de ‘guerra a las drogas’, aplicada en los últimos 30 años en la región. Políticas seguras, eficientes y fundadas en los derechos humanos implican reconocer la diversidad de las situaciones, así como priorizar en la prevención. Esto no debe negar la importancia de las acciones represivas. La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia ha planteado recientemente (2009) a la opinión pública, a los gobiernos de América Latina y a las Naciones Unidas, la propuesta de un nuevo paradigma en base a tres directrices: 1) Tratar el consumo de drogas como una cuestión de salud pública; 2) Reducir el consumo mediante acciones de información y prevención y 3) Focalizar la represión sobre el crimen organizado.

El tratar las drogas como un tema de salud pública y promover la reducción de su uso, son precondiciones para focalizar la acción represiva en sus puntos críticos; la disminución de la producción y el desmantelamiento de las redes de traficantes. A partir de lo descrito se proponen algunas iniciativas en el marco de un proceso global de transformación de las políticas de combate al uso de drogas ilícitas: 1) Transformar a los adictos y compradores de drogas del mercado ilegal, en pacientes del sistema de salud. 2) Evaluar con un enfoque de salud pública y haciendo uso de la avanzada ciencia médica, la conveniencia de descriminalizar la tenencia de marihuana para consumo personal. 3) Reducir el consumo a través de campañas innovadoras de información y prevención que puedan ser comprendidas y aceptadas, en particular por la juventud. 4) Focalizar las estrategias represivas hacia la lucha implacable contra el crimen organizado. 5) Reorientar la estrategia de represión al cultivo de droga ilícita.

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| Lecciones de experiencias exitosas de Prevenci贸n Situacional |

Lecciones de experiencias exitosas de Prevenci贸n Situacional

Alejandra Lunecke R.

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUCCIÓN El análisis que se presenta en las siguientes páginas y que refiere a las principales lecciones que derivan de diversas experiencias que se han implementado desde un enfoque situacional del delito, en términos generales, da cuenta de dos características: por un lado, la dificultad que existe para evaluar las estrategias que son más exitosas en materia de prevención situacional, y por otro lado, y relacionado a lo anterior, la dificultad de establecer qué es lo que funciona, cómo y dónde.1 En este sentido, aun cuando es posible señalar que ciertas experiencias han dado resultados positivos, es necesario siempre aludir al contexto y a las circunstancias en las cuales se han aplicado. Lo anterior es reforzado por el hecho de que las experiencias internacionales en este tema se caracterizan por ser un número casi indefinido de tácticas que se han aplicado en diversas realidades, lo que no permite a la investigación en el tema poder establecer tendencias generales sobre la efectividad per se, de las medidas orientadas a la reducción de la victimización y del temor. Dado lo anterior, el análisis que se desarrolla a continuación centra su atención en el cuerpo teórico, metodológico y empírico de la temática, dando cuenta de algunos principios que aparecen como condiciones de éxito de las estrategias desarrolladas en determinadas circunstancias y en contextos específicos. Por otra parte, se ha focalizado el análisis en aquellos temas que parecen más relevantes y pertinentes para la realidad latinoamericana: el espacio público y las residencias. En este sentido, se ha dado relevancia al diseño ambiental, al tema del robo en vías públicas y en residencias. 1. Sherman, L. What works; what doesn’t and what is promising. University of Maryland. 1997.

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2. CUERPO TEÓRICO QUE SUSTENTA LA PREVENCIÓN SITUACIONAL DEL DELITO La mayoría de las estrategias involucradas en este enfoque se han implementado durante mucho tiempo de manera aislada por diferentes actores que, presionados frente a problemáticas contingentes, dan respuestas particulares frente a los diferentes tipos de delitos2. A partir de ello, los principales objetivos de la prevención situacional y en específico, los principios que guían estas intervenciones, han permitido llegar a construir un cuerpo teórico más científico. Dentro de dicho cuerpo teórico es posible identificar tres teorías principales, que centradas en el individuo (ya sea la víctima o el victimario), han dado lugar a modelos de intervención que involucran una serie de estrategias de prevención en los espacios, ya sean estos privados o públicos: teoría de la opción racional; teoría de las actividades rutinarias y teoría de los estilos de vida.

2.1 LA TEORÍA DE LA OPCIÓN RACIONAL: LA DIMENSIÓN INDIVIDUAL EN LA COMISIÓN DEL DELITO La teoría clásica o también llamada de la opción racional, aparece en el siglo XVIII como consecuencia de una serie de acontecimientos socioeconómicos y políticos ocurridos en Europa y cuyas bases teóricas se enmarcan dentro de la definición de la sociedad como un contrato social orientado a evitar un conflicto perpetuo entre individuos con intereses contrapuestos (Hobbes). Esta idea fue utilizada por los principales representantes de esta perspectiva teórica: Cesare Beccaria3 y 2. Clarke, Ronald. Building a Safer Society. Strategic Approach to Crime Prevention. Review of Research. Vol. 19. Chicago University Press, 1995. 3. El primero de estos teóricos puso la piedra fundante de esta teoría con la publicación de su libro “De los delitos y de las penas” en 1764, donde presentó una teoría racional y simple que dejaba de

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | Jeremy Bentham4, que postularon que la explicación de la violencia criminal se basa en la razón del individuo. Los principios de esta posición teórica son: la necesidad de un castigo racional para preservar el contrato social; la determinación de la ley como única determinadora de la culpa; la base de la desviación es el cálculo racional de maximizar el placer y minimizar el dolor; el control social como un castigo racional; la disuasión como objetivo del control social; y el control de los actos y no de los actores. En estos postulados se basan perspectivas más recientes sobre la opción racional como la propuesta de Becker (1968), quien asume que los individuos optan libremente por delinquir luego de un proceso de evaluación de los costos y beneficios de su acción (modelo económico de elección racional). Por ende, se propone una teoría de la disuasión que estudia los factores que disminuyen la posibilidad de ocurrencia de la acción criminal, y concluye afirmando que el castigo potencial o real, es la principal variable disuasiva de futuros actos criminales. Las bases de esta versión neoclásica se presentan en un modelo teórico que se resume brevemente en los siguientes principios: el ser humano es un actor racional; la racionalidad involucra un cálculo de medios y fines; las personas libremente escogen su comportamiento basado sobre cálculos racionales; el elelado las políticas y creencias anteriores y postulaba la necesidad de un estado centralizado. 4. Por su parte, Bentham con sus libros “Fragments on Government (1776) y “An introduction to the principles of moral and legislation” (1789), influyó en la reforma penal inglesa del siglo XIX y es reconocido como el padre del panóptico. Debido a la alta coincidencia con el pensamiento de Beccaria no se examinará su propuesta teórica en detalle. Es suficiente destacar que ambos autores compartían un abordaje nuevo, racional sobre la desviación, donde se asume que los individuos racionales optan por la desviación cuando consideran que de esta manera se maximiza su placer.

mento central de este cálculo incluye un análisis costo/ beneficio; la elección está dirigida hacia la maximización del goce individual que puede ser controlada por medio de la percepción general del castigo potencial a un acto indebido. Esta teoría desarrollada en la década del sesenta, fue reformulada en la década de los ochenta. En este sentido se asume que el delito es el fin del comportamiento delictual planificado por el “ofensor”, que busca suplir sus necesidades que no son solamente económicas, sino que también de estatus, excitación, sexuales, entre otros. Estos objetivos involucran el proceso de decisión y elección, que están a su vez sujetos a aquellos límites que impone el tiempo y la viabilidad de la información relevante para la comisión del acto. Luego se hace la distinción fundamental de Gottfredson y Hirschi en 1990, los que plantean la diferencia entre el “involucramiento individual” y los “hechos delictuales” para el análisis del proceso de toma de decisión5. El “involucramiento individual, refiere al proceso por medio del cual los individuos eligen inicialmente el involucrase en una determinada forma de delito, continuar en ella y/ o desistir. Esta decisión está influenciada por una serie de factores y debe ser entendida en diferentes etapas. En el mismo sentido, este proceso de decisión de involucrarse en un determinado acto delictual se ve influido por su información. En contraste, los eventos delictuales en sí mismos son generalmente procesos cortos de decisión, que están relacionados con las circunstancias y contextos del delito. Estas premisas de la teoría de la opción racional se basan en estudios en los cuales los “ofensores” han sido entrevistados 5. Clarke, 1995.Op.cit.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | respecto a sus motivaciones, métodos y objetivos (Walsh, 1980; Maguire, 1982; Bennet and Wright, 1984; Nee y Taylor, 1988, entre otros).6 Este tipo de estudios constituyeron uno de los dos mayores campos de análisis desarrollados durante la década de los ochenta por la criminología, especialmente en Estados Unidos y Gran Bretaña.

2.2. TEORÍA DE LAS ACTIVIDADES RUTINARIAS Y DE LOS ESTILOS DE VIDA: LA DIMENSIÓN ESPACIAL Y TEMPORAL DE LA VÍCTIMA. Otro de los objetos de estudios más desarrollados por la criminología en la década del setenta, son los espacios y las variaciones temporales de los patrones delictuales que buscaban descubrir los factores que influyen sobre la comisión del delito. El análisis del delito y de la victimización a partir de estudios de las actividades rutinarias y teorías de la forma de vida, tratan de dar explicación a estos fenómenos en base a análisis de localización de las víctimas, usos del espacio y otras características individuales7. La teoría de las actividades rutinarias y la teoría de la forma de vida, señalan que tanto los hábitos como los patrones de comportamiento hacen a los sujetos potenciales víctimas de un delito. Así por ejemplo, la teoría de la forma de vida postula que aquellas personas que pasan más tiempo fuera de sus casas, en lugares públicos o en la calle, tienen mayor posibilidad de ser victimizados. Por otro lado, la teoría de las actividades rutinarias señala que las personas que tienen la misma rutina todos los días, también tienen mayor posibilidad de ser víctimas de un delito o crimen. Según esta teoría, tres fenómenos

6. Clarke,1995. Op. cit. 7. Clarke, 1995.Op.cit.

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se deben dar para que ocurra un delito: debe existir un atractivo estímulo (personas o propiedades), debe existir un delincuente y debe haber ausencia de un guardián. Estas teorías dan lugar a un sinnúmero de técnicas de prevención del delito, sobre todo aquellas que tienen relación con el resguardo de lugares, alarmas, etc. La mayoría de estos análisis se basan en macro análisis sobre las variaciones de la estructura del espacio (Poyner and Webb’s, 1991). Por ejemplo, el estudio desarrollado por Cohen y Felson en 1979, mostró que el aumento de los robos a residencias en Estados Unidos entre 1960-1970 era explicado por los cambios en las actividades rutinarias como por ejemplo, el aumento de casas vacías durante el día y el aumento de la posesión de bienes electrodomésticos.8 La integración de estas teorías ha permitido reforzar el enfoque de la prevención situacional desde diferentes maneras, reflejando los diversos orígenes y objetivos por los cuales ellas han sido desarrolladas. A través de entrevistas con los “ofensores” y del análisis de los patrones del delito, la criminología centrada en el ambiente de la víctima ha entregado rica información sobre las motivaciones y métodos utilizados por los ofensores, que a su vez han sido valiosos en la construcción de modelos de intervención. En este sentido, Cusson9 ha argumentado que las diferencias entre las teorías produce una síntesis que es inevitable: la estructura de la oportunidad del delito que desarrolla Clarke.

8. Clarke. Op.Cit. 9. Cusson, M. Prévenir la délinquance.Les méthodes efficaces. PUF, 2002

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | 2. 3. LA ESTRUCTURA DE LA OPORTUNIDAD DEL DELITO Y TÉCNICAS DE PREVENCIÓN SITUACIONAL La estructura de la oportunidad del delito es una síntesis de diversas teorías que buscan explicar el hecho delictual en la cual interactúan los factores relacionados con las víctimas, con los victimarios y con el ambiente físico y los factores facilitadores del mismo hecho delictual. Tiene tres componentes principales: Los factores que están relacionados con el ambiente físico, incluyendo en entre estos: el mapa urbano de las ciudades, el tipo de vivienda, la tecnología, comunicaciones y transportes, número de vehículos, la disponibilidad de drogas y alcohol. Los factores que dicen relación con las actividades y rutinas de vida de los habitantes en los diferentes tipos de espacios (espacios públicos, comerciales, residenciales, etc.), incluyendo patrones de diversión, trabajo, residencia, etc.). Tanto los factores físicos como los relacionados con las actividades de la población, están a su vez determinados por factores más amplios como son los de carácter demográfico, geográfico, urbano, industriales, educacionales, salud, legal y relacionados con las instituciones políticas. En tercer lugar, con factores que dicen directa relación con el número de potenciales “ofensores” y sus motivaciones, que son a su vez determinadas por las estructuras socioeconómicas a través de diferentes mecanismos (segregación, alienación, estigmatización, entre otros), que afectan directamente sobre las motivaciones del ofensor. Así, la estructura de la oportunidad del delito es un complejo cuadro donde interactúan los potenciales ofensores y las supuestas víctimas, objetos y facili-

tadores de la escala y naturaleza de la oportunidad de la comisión del delito. En esta estructura, las percepciones de los ofensores y sus juicios sobre los riesgos, los esfuerzos y los beneficios juegan un rol importante en la definición de la estructura de la oportunidad y por consiguiente, en la determinación de la consecución del delito. Ella da cuenta de los modelos de intervención utilizados para su prevención y de las técnicas diseñadas en los diferentes casos. En este marco, la prevención situacional es un enfoque de prevención del delito que se caracteriza por buscar reducir las “oportunidades” de los delitos por medio del aumento de los esfuerzos, del aumento de los riesgos asociados a él y por medio de la disminución de sus beneficios.10 Lo anterior ha implicado el desarrollo de estrategias de intervención que buscan aumentar los riesgos del acto delictual; aumentar los esfuerzos del victimario y reducir los beneficios obtenidos por él. La evaluación de las intervenciones que tienen estos objetivos se caracterizan por no presentar estudios rigurosamente y/o científicamente desarrollados respecto de sus resultados, dado que por lo general las tácticas que involucran se aplican de manera simultánea y no existen evaluaciones respecto al grado de incidencia de cada una de ellas, y tampoco existen estudios que den cuenta de la duración del efecto de las medidas (falta de estudios longitudinales o de largo plazo). En este sentido, y como se ha señalado antes, no existen verdaderos diseños experimentales o científicos que evidencien el impacto de las medidas. A pesar de lo anterior, se ha construido un marco de técnicas que han mostrado ser efectivas

10. Clarke, Ronald. Building a Safer Society. Strategic Approach to Crime Prevention. Review of Research. Vol. 19. Chicago University Press, 1995.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | en términos de sus resultados, aun cuando no existe evidencia de la perdurabilidad de los efectos en el largo plazo.11 Estas técnicas identificadas por Clarke han sido implementadas en diferentes países y la efectividad de sus resultados

es variable. Experiencias internacionales y estudios han desestimado el impacto positivo de algunas de ellas y el análisis de las evaluaciones existentes evidencia que los resultados están directamente relacionados con el contexto en el cual se aplican12.

Técnicas para reducir las oportunidades del delito Aumentar los esfuerzos

Aumentar los riesgos

Reducir los Beneficios

1.Dificultar el acceso: > Poner candados > Enrejar > Dispositivos para apartar balas

5. Proteger las entradas y salidas: > uso de tickets > marcas en autos > Protección de la basura

9. Apartar los objetos: > Uso de radios removibles de los autos > Uso de tarjetas de llamados > uso de cheques de cambio

2. Control del Acceso: > Poner teléfonos en las entradas > Poner defensas en los jardines > Usar identificaciones

6. Vigilancia Formal: 10. Identificación de la > Guardias de seguridad propiedad: > Identificación de la > Alarmas en casas propiedad > Cámaras escondidas > Marcas de identificación de autos > Números de identificación personal para radios de autos

3. Apartar a los ofensores: > Cerrar calles > Encargarse de los grafitis > Localizar los bares

7. Vigilancia con empleos: > Guardias de parques > Circuitos cerrados de televisión

11. Remover los incentivos > Limpiar los grafitis > Raparar rápidamente los daños > Limpiar los rayados en los asientos

4. Controlar los factores facilitadores del delito: > Control de armas > Identificación de llamadas > Foto en la tarjeta de crédito

8. Vigilancia Natural o informal: > Iluminación de calles > Cerrar espacios > Neighborhood watch (vigilancia comunitaria)

12. Establecer reglas > Declarar las compras > Declaración de los impuestos > Registros de hoteles

Fuente: Elaboración propia en base a Clarke, 1992.

11. Clarke. Op.cit.

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12. Sherman, L. 1997. Op.cit.

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | 3. ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN SITUACIONAL La prevención situacional del delito está orientada a resolver los problemas, ya sea a través del trabajo coproducido entre diferentes agencias y actores involucrados en el desarrollo urbano, o a través del trabajo de la policía, que cada vez es más cuestionado por estudios y análisis de la reducción de delito que evidencian la falta de eficacia en sus objetivos.13 El estudio de las evaluaciones de experiencias en prevención del delito (incluyendo prevención social y situacional) da cuenta de la necesidad de tener presente al momento de implementar las medidas, de ciertas condiciones para el logro efectivo de los objetivos esperados. En primer lugar, la identificación clara del problema que se busca resolver. Esto refiere a la identificación de todos aquellos aspectos relativos al delito y al desorden que centran el foco de la intervención. Es necesario para ello, conocer y manejar toda la información existente sobre la naturaleza del delito y/o desorden, guiada a través de una investigación de la problemática. Es relevante para esto el acceso y conocimiento de todos los datos del área donde se implementan las intervenciones. Asimismo, la literatura existente puede proveer datos importantes al respecto, y dar cuenta a su vez de la información local del problema, aun cuando es esta información la más significativa por cuanto se general en el mismo nivel donde ocurren los problemas. En este aspecto, el manejo de información de los lugares que son más victimizados, de las características y del tipo de personas

13. Tilley, Nick y Gloria Layckock. Working out what to do: Evidence-Based crime reduction. Crime Reduction Research Series Paper 11.Homme Office, 2002.

más victimizadas, de los productos que son más robados y de los tipos de victimarios que reinciden más en los delitos, es información relevante que permite guiar las intervenciones de prevención. Por ejemplo, los mapas de delitos de la policía que ubican los lugares con más comisión de robos, les permite focalizar su accionar en dichos lugares y obtener un mayor grado de eficacia y eficiencia de la labor preventiva14. Por otra parte, es importante considerar las incivilidades o conductas antisociales que se producen en los lugares, puesto que enfrentarlas puede constituir la prevención de delitos más graves. Las evaluaciones realizadas por Sherman muestran –aun cuando no de manera determinista– que la focalización de la policía en las actividades que se desarrollan en las calles ayuda a reducir la comisión de crímenes más violentos. Ello implica una relación causal entre el comportamiento antisocial y la comisión de delitos más serios.15 Asimismo, el control de este tipo de conductas tiene como efecto, la disminución del temor en la comunidad. Sin embargo, la impronta que presentan estas acciones es qué se entenderá por conductas antisociales o incivilidades. En este sentido, tanto la policía como los agentes de seguridad deben tener claro su poder de intervención y deben estar abiertos a la comunidad local, especialmente a sus representantes, para poder definir este concepto. Por último, una correcta especificación de los problemas implica conocer aquellos factores que facilitan la comisión de los delitos y las incivilidades. En este sentido, existe una vasta investigación respecto a la correlación directa que existe entre el 14. Tilley, Nick, Ken Pease, Mike Hough and Rick Brown. Burglary Prevention. Early lessons from the Crime Reduction Programme. Crime Reduction Research Series. Paper1, Homme Office, 1999. 15. Sherman, 1997. Op.Cit.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | alcohol, las drogas, las armas de fuego y otras armas y el crimen. De esta forma, las intervenciones pueden orientarse hacia los lugares; los victimarios; las víctimas; las conductas antisociales; los objetos, o bien hacia los factores que facilitan el delito. Sin embargo, su efectividad dependerá de un correcto y verdadero diagnóstico del problema específico. En segundo lugar, el éxito de las experiencias de prevención depende de un adecuado diseño de los mecanismos y tácticas que se implementen. En este sentido, el conocimiento del contexto donde se aplique cada táctica es una condición sine qua non para la eficacia de su implementación. El contexto refiere a los rasgos de la situación que son relevantes para la implementación de determinadas tácticas y se debe considerar que el problema está determinado por los patrones y características del delito y de las incivilidades específicas. Así el éxito dependerá del análisis del contexto en el cual se desarrollan los patrones del comportamiento delictual y de las oportunidades para implementarlas. La falta de conocimiento sobre el contexto en el cual se aplican las tácticas, puede producir resultados no esperados, como por ejemplo, en un contexto donde existen ofensores persistentes, una determinada táctica puede producir su desplazamiento. Esta relación contexto-táctica, da cuenta de las dificultades de replicabilidad de las tácticas. La replicabilidad requiere que sea comprendido qué tipo de táctica, dónde y cómo funciona. La investigación sobre estrategias situacionales presenta un importante grado de desarrollo. Presenta sistemáticas metodologías de investigación y un sustantivo cuerpo de estudios empíricos que evidencian cuán difícil es elaborar “fórmulas universales”

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que funcionen siempre y en todo lugar. Por el contrario, este tipo de prevención está orientada a espacios particulares, víctimas, productos y métodos, las características del delito y de las conductas antisociales que varían de lugar en lugar, de víctima en víctima, de tiempo en tiempo. Ello sin duda pone límites claros al alcance de este tipo de tácticas preventivas. Por ello, más que entregar “recetas”, este tipo de tácticas da cuenta de los principios que deben ser considerados para la selección de ellas, entre los cuales se encuentra la comprensión del contexto y la comprensión de cómo los ofensores enfrentan las oportunidades para delinquir. Por ello, a la luz del análisis de las oportunidades y de los contextos, la clave para la implementación de las tácticas es encontrar la forma de manipular los rasgos del contexto que pueden cambiar de manera determinante el razonamiento del ofensor y llevarlo a no cometer el delito. Las posibilidades de lograr efectividad en los objetivos, emergen cuando existe una clara visión del problema y del contexto que explica las oportunidades del delito y el cómo se pueden alterar para reducirlas16. En este punto cabe destacar que, dadas las características de este tipo de intervención y considerando la investigación en esta materia, las tácticas situacionales tienen un determinado ciclo de vida.17 Las cifras de victimización pueden bajar inmediatamente después de la implementación de la táctica, sin embargo, el delito luego comienza a subir nuevamente, aun cuando este no alcance los niveles originales. Esto puede ser explicado por el desplazamiento del delito, por la falta de entusiasmo y mantención de las intervenciones, por la aparición de nuevos victimarios, o bien se produce una adaptación a la nuevas

16. Tilley, N. Y Gloria Layckock. Op.cit. 17. Tilley, N y Gloria Layckock. Op.cit.

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | situaciones. Frente a este ciclo, las evaluaciones y estudios realizados dan cuenta de ciertas tendencias en la implementación de medidas que permiten efectos más perdurables en el tiempo. Sherman da cuenta de tres: las medidas pueden ser implementadas y sacadas sin anunciarlas; se pueden implementar tácticas de manera aleatoria y replicaciones de los castigos; o bien se pueden tomar medidas para reforzar la credibilidad de las tácticas.18 Una opción mixta de aplicación para efectos en el más largo plazo, es la implementación de tácticas para efectos de corto plazo con medidas que permitan mantenerlas en el tiempo. Por ejemplo, se pueden iluminar parques, pero también motivar el cuidado, control y uso de él por parte de la comunidad. Relacionado a lo anterior, y considerando los fundamentos teóricos y el modelo de oportunidad que se ha presentado, el análisis de las experiencias que se presenta a continuación centra la atención en aquellos principios que según las evaluaciones internacionales, dan cuenta de resultados exitosos y que son importantes de considerar para prevenir diferentes tipos de delitos en diferentes contextos. Así, se presentan lecciones de aquellas intervenciones que se realizan en el espacio público: especialmente en parques, vecindarios, áreas de transporte público, y aquellas intervenciones orientadas a la seguridad residencial. No se consideran medidas preventivas en lugares comerciales, industriales y de servicios (como aeropuertos, ferroviarios, etc.).

18. Sherman, 1997. Op.cit.

4. SEGURIDAD EN ESPACIOS PÚBLICOS En la actualidad, la gestión de los espacios públicos en la ciudad se ha vuelto una prioridad de las autoridades locales. Dado que hoy la criminalidad se caracteriza por ser eminentemente urbana y ocupar el espacio público, la prevención de hechos delictuales también se ha instalado en las agendas de planificación y desarrollo de la ciudad. Así, es evidente en la actualidad la importancia que representa el recuperar los espacios públicos a través del diseño del ambiente u otros modelos orientados a la disminución de la oportunidad del delito.

4.1 LA PREVENCIÓN DEL DELITO A TRAVÉS DEL DISEÑO AMBIENTAL: MODELO URBANÍSTICO Entre las estrategias de intervención que buscan dar respuesta a la comisión de delitos en el espacio público, ya sean estos robos, hurtos, homicidios, etc., es posible identificar dos tipos de intervenciones ampliamente difundidos y reformulados a través del tiempo y que han dado pie a diferentes estrategias de prevención: “Espacio Defendible” y el CPTED (Crime Prevention Through Environmental Design). > “Espacio Defendible” El Concepto del Espacio Defendible, desarrollado por Newman en 1972 en Gran Bretaña, se basó en teorías desarrolladas una década antes por Jane Jacobs en 196119 y que se centraban en la relación existente entre el delito, el mapa urbano de las ciudades y la “territorialidad” del desarrollo humano. Newman criticaba fuertemente la construcción de grandes edificios que hacían imposible que los residentes pudieran reconocer a los “extraños”; la construcción de accesos con falta de supervisón que facilita a los “ofensores” 19. Jacobs, Jane. The Death and life of great American cities, New Yor. 1961.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | a entrar y escapar de las residencias y de los lugares públicos. Su proyecto incluyó un amplio cuerpo de sugerencias para el diseño de edificios, en miras de construir “espacios defendibles”, a través de la reducción del anonimato, aumentando la vigilancia y reduciendo las rutas de escape para los ofensores. Estas ideas fueron reforzadas posteriormente por estudios más integrales durante la década de los ochenta e influenció de manera importante las políticas del gobierno Británico en el diseño más seguro de los edificios y espacios públicos. Asimismo, este tipo de iniciativas fueron testeadas por el departamento de Justicia Criminal en Estados Unidos a mediados de los ochenta a través de unos programas desarrollados. La investigación del programa evidenció que la diversión, las iniciativas de policiamiento comunitario, el mejoramiento del alumbrado y la promoción de campañas para comprometer a los vecinos a cuidar su barrio, influyeron significativamente en las condiciones del barrio.20 > CPTED (Crime Prevention Through

Environmental Design)

en la comprensión y significado del cambio del ambiente físico para prevenir el delito. En este sentido, sin la “apropiación social de los espacios” los resultados esperados son limitados. El CPTED se basa en tres principios: el control natural de los accesos, la vigilancia natural y el reforzamiento territorial. El control natural de los accesos da cuenta de todas aquellas tácticas que buscan negar la posibilidad de alcanzar el objeto del delito por parte del ofensor y a generar una percepción para los ofensores de que existe riesgo en la comisión del ilícito. La vigilancia natural está relacionada con el uso del diseño físico que permite aumentar la visibilidad de la propiedad o del edificio. En este sentido los diseños están orientados a ventanas, accesos, iluminación que permite observar lo que sucede. El Reforzamiento territorial refiere al diseño de jardines, veredas y porches que ayudan a diferenciar entre las áreas públicas y privadas y que ayudan a organizar la vigilancia de las áreas. Entre estas es posible identificar la utilización de signos de propiedad, señalizaciones, etc.

Este concepto fue seguido casi simultáneamente por los conceptos desarrollados por Newman, que refieren a la prevención del delito a través del diseño del ambiente: CPTED. Este concepto, cuyo origen se encuentra en los estudios anteriores, es reformulado por Ray Jeffrey en 1971 y postula principalmente la idea de que un enfoque multidisciplinario de la prevención del crimen puede cambiar el comportamiento del ofensor, transformando el ambiente donde él actúa. Tomando la investigación y los estudios desarrollados a partir de los programas de la Westinghouse en Estados Unidos, dieron cuenta de la necesidad en involucrar a los residentes

A pesar de que estas tácticas fueron extensivamente desarrolladas en áreas residenciales, no dieron efectivos resultados en espacios como colegios y áreas comerciales.21. Ello significó una falta de interés en este tipo de estrategia, especialmente en Estados Unidos, tanto para las agencias estatales como para la investigación social y criminal22. Sin embargo, a partir de la década del ochenta y especialmente en los noventa, el modelo ha sido reformulado, ampliando su enfoque hacia otros elementos que deben ser incorporados en el diseño urbano.

20. National Crime Prevention Council, Designing Safer Cities, 1997.

21. Clarke,1995.Op.cit. 22. Clarke, 1995.Op.cit.

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| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | En diferentes ciudades, y especialmente en Canadá, el CPTED evidencia buenas experiencias en la disminución del delito y especialmente de la sensación de inseguridad23. Experiencias de ciudades como Toronto, Ontario, Vancouver y Lethbridge, evidencian la efectividad de este tipo de intervención. Las características que ellas presentan son: 1. Tener una evaluación integral del lugar, que considere las características físicas, sociales y económicas del ambiente y que deben ser priorizadas en el diseño de la intervención. 2. Deben incorporarse principios del CPTED en el diseño original de la intervención. 3. Diagnosticar claramente los problemas específicos, y las intervenciones deben estar orientadas a las soluciones para prever la naturaleza y alcance del problema y anticiparse a los cambios en el ambiente. 4. Producirse a través de trabajo multi agencial, involucrando a los actores claves, es decir, incluyendo a quienes usan el espacio. 5. Informar, educar e involucrar a los vecinos en los principios del CPTED que han sido implementados y promover su rol para maximizar el potencial de las estrategias. 6. Implementar el CPTED como parte de un plan más integral de prevención del delito (que incluya la resolución de los problemas sociales, la movilización de la comunidad, efec-

23. Canadian Cases Studies, in Best Practices in Crime Prevention Trough Environmental Design. April, 1998.

tividad y eficiencia de agentes policiales, etc.), especialmente en los sectores más vulnerables.24 Este tipo de estrategias han sido desarrolladas por autoridades locales en diversas ciudades e interviniendo en los diferentes espacios públicos, especialmente en parques y áreas verdes y recreativas. De esta forma, la seguridad en los espacios públicos está directamente relacionada con el diseño e implementación de aquellas tácticas que inhiben la comisión de delitos, por medio de un diagnóstico inteligente del contexto y la implementación multimodal de las tácticas que disminuyen la oportunidad de su ocurrencia. Cabe señalar que estas medidas cobran importante significancia en el caso de los robos contra las personas, los cuales en su mayoría se realizan en este tipo de espacios.

4.2 LA DISMINUCIÓN DE LA OPORTUNIDAD DEL DELITO EN ESPACIOS PÚBLICOS Como se ha señalado anteriormente, la prevención situacional da cuenta de una serie de estrategias que buscan disminuir la “oportunidad” del delito, por medio del aumento de los esfuerzos del ofensor, de los riesgos que corre y de la reducción de los beneficios. Frente a una variedad infinita de experiencias de prevención orientadas a disminuir el riesgo de ser victimizado en los espacios públicos, y frente a la evaluación de estas experiencias en países como Canadá, Estados Unidos, Francia, Inglaterra y Australia preferentemente25, es posible establecer que la seguridad en este tipo de espacios tiene tres componentes principales: el estar consciente sobre el

24. Canadian Case Studies. Op.cit. 25. Sherman, 1997.Op.cit.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | ambiente, la visibilidad de los otros y la posibilidad de encontrar ayuda.26

ticas que a su vez se relacionan con los componentes enunciados:

1. Ser consciente del espacio significa que el diseño y el plano del lugar es entendible. Esto incluye la posibilidad de ver y entender el significado de qué es lo que hay alrededor, a través de adecuada iluminación, señalizaciones claras y la eliminación de lugares peligrosos.

> Buena señalización, que permite que una persona conozca y se oriente fácilmente en el espacio en el cual se encuentra. Ello permite que sienta un “control” sobre el espacio y que se sienta más segura.

2. La visibilidad de los otros significa que la persona que usa el espacio no estará aislada. Esto incluye la capacidad de ser visto, a través de la reducción de espacios aislados y oscuros, el mejoramiento de los jardines, y el uso inteligente de actividades que se desarrollen en él. 3. El encontrar ayuda significa que una persona puede recibir la asistencia de otros. Ello incluye la existencia de señalizaciones adecuadas de la asistencia en las avenidas y calles, como también salidas de escape, alarmas y teléfonos para poder comunicarse o buscar ayuda cuando se está en una situación de peligro. Todo ello a través de signos y diseños legibles y claros. Sin duda, estos componentes indican el desarrollo de diseños ambientales pensados en la prevención del delito en diferentes tipos de espacios públicos, como son los parques, las áreas industriales, los espacios de recreación, túneles y viaductos, los transportes públicos y las áreas de estacionamiento. Las intervenciones más exitosas en estos espacios tienen como común denominador ciertas caracterís-

26. Weekerle, Gerda y Carolyn Whitzman. Safer Cities. Guideleness for planning, design and management. International Thomposon Publishing Europe, EUA, 1995.

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> La visibilidad: Está relacionada con la iluminación, con la inexistencia de lugares oscuros y escondidos, y la visibilidad de las zonas de circulación y desplazamiento. > Afluencia de público: La permanencia de una persona sola constituye un factor de riesgo para la comisión de un ilícito. Un espacio con afluencia de público, visitado y concurrido, permite la vigilancia natural de los ilícitos por parte de quienes usan dicho espacio. Esta noción está en directa relación con el concepto de maximizar el uso del espacio urbano. > La vigilancia formal del espacio, de los accesos de entradas y de salidas: Esto tiene que ver con la capacidad de controlar el espacio, los accesos y salidas de lugares, como así también la existencia de lugares que prestan ayuda inmediata en caso de peligro, los que deben estar claramente señalizados. Una de las experiencias más exitosas en cuanto a la vigilancia de los lugares públicos por medio de la utilización de cámaras, es la británica. > La administración del lugar: Deben ser claras las reglas de lo permitido y de lo que no, a través de mensajes claros y legibles para los usuarios. En este sentido, la administración de la seguridad de un lugar ofrece a los

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | usuarios conocer el espacio y evitar la sensación de soledad de las personas que lo frecuentan. En este sentido, la administración debe estar orientada hacia la accesibilidad, la visibilidad y la señalización, así como también a una debida iluminación del espacio. > La participación de la comunidad: Permite que los usuarios y vecinos de los espacios logren “apropiarse” de ellos, por medio no sólo del uso del espacio, sino que también del diseño y mantención de ellos. Las experiencias indican que la participación de la comunidad toda, permite una mejor mantención de los espacios.27

5. LA SEGURIDAD RESIDENCIAL La prevención del robo a la propiedad se ha centrado en los factores de riesgo de ser victimizado y en las iniciativas policiales. Muy pocas iniciativas sociales desarrolladas han sido evaluadas para medir su impacto sobre el robo a la propiedad28. Sin embargo, es posible identificar ciertos factores de riesgo que inciden sobre el robo a la propiedad, dado que este es definido como un fenómeno multicausal que presenta una variedad de causas sociales y situacionales29. Por ejemplo, hogares con seguridad y vigilancia natural son más inadecuados para invitar a los objetivos del robo, sin embargo, barrios sin lazos comunitarios son sectores de más alto riesgo de robo que otros. Asimismo, y como señala Felson30, la existencia de objetos muy valiosos, fáciles de llevar y fácilmente revendibles ofrecen más oportunidades para el robo a la propiedad. Igualmente, la concentración de la población en ciertas áreas urbanas, junto a las rutinas de trabajo y la ausencia de gente durante el día en sus hogares, minimizan los riesgos de que los ofensores puedan ser detectados. De hecho, la mayor parte de los estudios muestran que los índices de robos con fuerza aumentan con: 1. La existencia de más bienes de consumo 2. La tendencia a que más gente deje su casa sola por motivos de trabajo y/o que vivan solas 3. Más niños que viven en la pobreza31.

27. Pour un envoronnement urbain securitaire. Guide d’aménagement. Ville de Montreal.

28. Hicks, David y Daniel Sansfacon, Preventing Residential Burglaries and Homes Invasions. ICPC, 2001 29. Hicks, D. Y D. Sansfacon. 2001,Op.Cit. 30. Hicks, D. Y D. Sansfacon. 2001Op.cit 31. Felson y Clarke, 1998, en Hicks, David y D. Sansfacon.Op.cit.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Alguna proporción de este tipo de factores puede además, estar ligado al nivel de organización de las actividades criminales. Aun cuando muchos robos a la propiedad son perpetrados por individuos que operan solos, cada vez son más los casos en los cuales ofensores reincidentes, están involucrados en drogas y en redes de mercado negro de ventas de los bienes robados que son subestructuras del crimen organizado.

5.1 FACTORES DE RIESGO DE ROBO RESIDENCIAL De acuerdo a la teoría de las actividades rutinarias, es posible evidenciar tres grupos de factores de riesgos identificados para explicar las causas del robo a la propiedad: factores relacionados con los objetivos del delito, las motivaciones del ofensor y la falta de un vigilante.

5.1.1 Factores relacionados con los objetivos Se ha demostrado que en general los ofensores tienen como objetivos las residencias más que los propios residentes. Dentro de los factores que inciden en este tipo de delitos se encuentran: -

La falta de protección física Falta de control en el acceso a la propiedad Alta visibilidad de objetos al interior de la propiedad.

La información respecto a este tipo de delito muestra que los objetivos que existen detrás de él no son aleatorios y que pueden ser determinados por las oportunidades que ciertas residencias y sus propietarios presentan. Otros tipos de factores más específicos que aumentan la probabilidad de la comisión del delito, están relacionados con las características particulares de cada propiedad y es difícil ponderar su grado de incidencia, como por ejemplo, la existencia de objetos

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muy valiosos en una casa que en otra o los niños con malos amigos, entre otros.

5.1.2 Factores relacionados con las motivaciones del ofensor Dentro de las características de los ofensores, es posible señalar que por lo general ellos tienden a actuar solos o en pareja (no en bandas) y que empiezan su carrera criminal en la mitad de la adolescencia o al principio de la adultez. Las principales motivaciones que mueven a este tipo de delitos, es la posibilidad de vender los bienes o para su uso personal o para comercializarlos en diferentes redes. En términos generales, los ofensores no buscan enfrentarse a los residentes e incluso pueden retirarse si es que los residentes vuelven al hogar mientras están cometiendo el delito. De esta forma, algunos de los factores que están asociados a las motivaciones de los ofensores son: - Uso de drogas y alcohol - Falta de empleo, educación y oportunidades - Problemas sociales asociados.32

5.1.3 Factores ligados a la vigilancia Dentro de los agentes de vigilancia es posible identificar a los mismos residentes y vecinos, policía; seguridad privada, así como instrumentos y medidas de seguridad. Dentro de los factores que explican los delitos desde este tipo de factor de riesgo se encuentran: la falta de eficiencia de la policía (que no está orientada a resolver problemas específicos), insuficiente vigilancia por falta de luz, lugares oscuros o bloqueos en los paseos de los barrios y entradas a los vecindarios; la falta de presencia humana en los lugares. Es necesario establecer que las medidas orientadas a reducir el robo a la propiedad por medio del aumento de la vigilancia 32. Hicks, David y D. Sansfacon. Op Cit.

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | policial tiene efectos limitados. Por ejemplo, un estudio realizado por Felson sobre robo a la propiedad en el distrito de Los Angeles, estimó que estas son medidas insuficientes para inhibir el hecho delictual y que los costos asociados a aumentar la vigilancia policial para cubrir las necesidades son excesivamente altos33. Los servicios policiales pueden transformarse en efectivas medidas en cuanto el accionar policial esté orientado a resolver problemas específicos y focalizados en sectores determinados (hot spots). El accionar policial debe estar coordinado con la vigilancia informal de los vecinos y con la colaboración de toda la comunidad. Por otra parte, los vecinos aparecen como los más efectivos vigilantes. Esto es particularmente significativo, donde los vecinos se conocen y saben los hábitos y rutinas de sus barrios. Por último, las víctimas pueden transformarse también en guardianes, en cuanto pueden dar información respecto a las características de sus ofensores. Ello se puede realizar a través de las conversaciones, afiches con las descripciones y características personales.

De esta forma, el conocimiento de estos factores y de los principios de la teoría de las actividades rutinarias, dejan claro los tipos específicos de medidas y acciones que deben implementarse para lograr la disminución de estos delitos. En este sentido, las intervenciones exitosas deben orientarse a: focalizar en los objetivos de los ofensores (residentes y residencias que han sido victimizadas y que pueden ser revictimizadas); reforzar la seguridad de los hogares y las familias, disminuir la motivación de los ofensores a través de abordar las causas de sus actos (ej.: disminuir dependencias del consumo de alcohol y drogas), y promover la colaboración con la policía por medio de la vigilancia formal o informal de las residencias. Por otra parte, entre las estrategias orientadas a mejorar la vigilancia de las residencias, es posible identificar dos tipos: aquellas prácticas destinadas a mejorar la eficacia policial o bien a la instalación de mecanismos formales de vigilancia, como cámaras y alarmas. Ambas estrategias han sido exitosas, por ejemplo en Inglaterra, en algunas partes de Estados Unidos y Canadá. Asimismo, modelos de vigilancia como el Neighborhood Wacht han sido efectivas. Sin embargo, evaluaciones realizadas muestran que Neighborhood Watch es un modelo exitoso en sectores de clases medias y altas, pero no ha funcionado en sectores vulnerables donde el miedo a las represalias inhibe la participación de la comunidad en la vigilancia natural del ambiente.34

33. Hicks, David y D. Sansfacon. Op Cit.

34. Sherman,1997. Op.cit.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | CONCLUSIONES: LOS ALCANCES DE LA PREVENCIÓN SITUACIONAL Como se ha señalado antes, en materia de prevención situacional es difícil establecer científicamente cuáles iniciativas urbanas son exitosas, no obstante, es posible identificar un sólido cuerpo de teorías que sustentan este enfoque y que han dado lugar a la creación de modelos de intervención, cuyo objetivo es la reducción de la oportunidad del delito. Inspirados en las teorías de opción racional, de las actividades rutinarias y de los estilos de vida, estos modelos se centran en tres objetivos generales: aumentar los riesgos del delito, aumentar los esfuerzos del ofensor y disminuir los beneficios. La amplia variedad de tácticas implementadas muestran, a partir de sus resultados, que no existen recetas en este ámbito. Su eficacia está determinada por la especificidad del problema, por el contexto y por el adecuado diseño e implementación de dichas medidas. De esta forma, las intervenciones deben tratar de manipular las características existentes en el espacio determinado, para disminuir la probabilidad de ocurrencia de delitos. En el diagnóstico del problema, la participación de la comunidad es fundamental, puesto que es ella la que está más consciente de los problemas que la aquejan. Sin duda, esto revela los límites que presentan la replicabilidad de las tácticas y el alcance temporal de su impacto. No existen determinismos y lo que sí puede ser replicable, son ciertos principios que la literatura y la investigación en la temática, señala como condiciones de éxito para las intervenciones. Estos principios dependen del espacio que se busque intervenir. En el caso de los espacios públicos, se han identificado dos tipos de acercamiento para resolver los problemas. En primer lugar, el enfoque urbanístico, que a través del diseño ambiental permite disminuir ciertas

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condiciones físicas que inciden sobre la oportunidad de los delitos. A pesar de que el concepto de Espacios Defendibles como el CPTE ha sido desestimado en muchos casos como mecanismo eficaz de prevención (por falta de evaluaciones de su impacto), la reformulación de sus planteamientos durante la última década lo muestra como intervenciones prometedoras. En segundo lugar, y tratando de atender a la “manipulación del espacio físico” para disminuir la oportunidad del delito, se han identificado algunas experiencias exitosas que refieren especialmente al robo en los espacios abiertos y en áreas asociadas al transporte. En el caso de los espacios privados, y especialmente en las residencias, el análisis de la literatura y de las experiencias revela que existen determinados factores que inciden en su ocurrencia y que, a través de diferentes tácticas, se pueden prevenir. Es así como la prevención situacional enfocada a los espacios físicos da cuenta de la necesidad de reconocer las realidades locales y de centrar la atención sobre aquellos rasgos del contexto para la efectividad de las medidas. En este sentido, el modelo de ciudades seguras, en el cual la prevención situacional va acompañada de intervenciones de carácter social y donde las intervenciones multi modales permiten la integralidad de las medidas, presenta importantes condiciones de éxito para prevenir el delito. De esta forma, como en otras áreas del crimen y de la seguridad ciudadana, la prevención situacional requiere una estrategia integral. Para hacer más efectivas las tácticas preventivas y reducir efectivamente la oportunidad del delito, cada estrategia debe contemplar un enfoque comprensivo y riguroso que busque abordar tanto las problemáticas sociales como las situacionales de la victimización. La acción concertada también debe comprometer a los diferentes

| Lecciones de experiencias exitosas de Prevención Situacional | actores del ámbito local. En este sentido, el enfoque integral de ciudad ha logrado integrar ambas problemáticas a través de la movilización de diferentes formas de coalición entre los gobiernos nacionales, los gobiernos locales, los barrios y los vecinos. Las principales funciones de las iniciativas de estas experiencias se basan en la colaboración entre la comunidad y los diferentes actores involucrados en la producción de la seguridad. Algunas ciudades que han tomado la iniciativa de combatir el delito y movilizar a la comunidad en estas acciones, como Ámsterdam, Toronto, Montreal, Manchester, Bogotá, Medellín o Diadema entre otras, han implementado diversas estrategias de prevención situacional para disminuir el delito. En este sentido, han desarrollado programas integrales de cambios físicos de los ambientes, especialmente de los espacios públicos.

BIBLIOGRAFÍA Sherman, L. What works; what doesn’t and what is promising. University of Maryland. 1997. Clarke, Ronald. Building a Safer Society. Strategic Approach to Crime Prevention. Review of Research. Vol. 19. Chicago University Press, 1995. Cusson, M. Prévenir la délinquance. Les méthodes efficaces. PUF, 2002 Gottfredon, M.R. and Travis Hirschi. A general theory of Crime. Stanford University Press, 1990. Tilley, Nick y Gloria Layckock. Working out what to do: Evidence-Based crime reduction. Crime Reduction Research Series Paper 11.Homme Office, 2002. Tilley, N. and, Ken Pease, Mike Hough and Rick Brown. Burglary Prevention. Early lessons from the Crime Reduction Programme. Crime Reduction Research Series. Paper1, Homme Office, 1999. Jacobs, Jane. The Death and life of great American cities, New Yor. 1961. National Crime Prevention Council, Designing Safer Cities, 1997. Canadian Cases Studies, in Best Practices in Crime Prevention Trough Environmental Design. April, 1998. Weekerle, Gerda y Carolyn Whitzman. Safer Cities. Guideleness for planning, design and management. International Thomposon Publishing Europe, EUA, 1995. Hicks, David y Daniel Sansfacon. Preventing Residential Burglaries and Homes Invasions. ICPC, 2001.

Reforzando nuevos estándares de iluminación y de mantención de los espacios, las ciudades han promovido la idea de que es el gobierno local el que tiene la principal responsabilidad de dar seguridad en los espacios públicos y promover la apropiación de ellos por parte de los vecinos. Muchas ciudades se han encargado de brindar seguridad en las diferentes áreas de la ciudad, junto con la implementación de estrategias de prevención social. Entre los principales logros de los programas desarrollados por los gobiernos locales ha estado el involucrar a los ciudadanos en el diseño y cuidado de los lugares públicos, como parques, edificios públicos y escuelas, alcanzando una mayor perdurabilidad de las intervenciones. La comunidad ha definido cuáles son las principales problemáticas de la seguridad ciudadana, tanto respecto a la victimización como a la sensación de inseguridad.

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| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad |

Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad, enfocados en programas de violencia escolar en América Latina

Dina Krauskopf*

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUCCIÓN La escuela es la encargada de facilitar los instrumentos de inserción de las nuevas generaciones en la sociedad más amplia y contribuir a su desarrollo. Contradictoriamente viene actuando como ámbito de violencia, lo que ha despertado la atención de los medios de comunicación y llevado a una creciente preocupación por profundizar los fenómenos y abordarlos tanto en el nivel académico como político. En la década de los 90´ comenzaron a presentarse mayores iniciativas en América Latina en torno a la violencia escolar, asociadas a incidentes violentos que cruzaron la frontera de los medios de comunicación colectiva en Argentina. Brasil respondió a partir del aumento y la gravedad de las manifestaciones de violencia en las escuelas y en sus entornos, y Colombia que inició trabajos de cultura de paz debido al conflicto que atraviesa la cotidianidad de ese país. Desde entonces se han ido acumulando programas y proyectos para detener la violencia, que provienen de organismos de la sociedad civil, del sistema escolar y con el respaldo de organismos de cooperación internacional. En algunos Ministerios de Educación se van elaborando planes de prevención de la violencia y en algunas oportunidades también se dan iniciativas en las instancias de seguridad, desarrollo social, legislativas, gobiernos locales y otras. En América Latina pueden encontrarse referencias a un gran número de proyectos y programas, pero con escasa atención y desarrollo de evidencias de éxito. Tampoco son frecuentemente identificados los planes ministeriales y las políticas, y menos * Investigadora asociada Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Chile (FLACSO). Consultora Internacional en Políticas y Programas en Adolescencia y Juventud.

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aún, evaluados. OPS y GTZ desarrollaron el Proyecto “Fomento del Desarrollo Juvenil y Prevención de la Violencia”, en el marco del cual se impulsó la realización de diagnósticos de situación y de evaluación de buenas prácticas en la región latinoamericana y que fueron publicados en 1997. Para hacer un balance de situación fue fundamental el aporte de Beatriz Ávalos (2003), con su primer Catastro de experiencias sobre la prevención de la violencia en escuelas de América del Sur. Este inventario dio lugar a la selección de seis proyectos en cuatro países de América del Sur bajo la coordinación de PREAL y el apoyo financiero del BID para fortalecer estos proyectos. Se enfatizó mantener la información actualizada sobre la ejecución y ofrecer financiamiento cuando lo requirieran para contratar equipos de evaluación externa, que acompañaran y dieran cuenta de las actividades. También se dio apoyo teórico y metodológico en los casos que se considerara necesario. Es interesante destacar que las instituciones ejecutoras difieren, algunas están dedicadas a la promoción local de los derechos humanos, otras son entidades públicas o grandes organizaciones de acción social, como la Cruz Roja (Gajardo, 2009). Tanto en estos trabajos, como en muchos otros en América Latina, hay consenso de que sólo una minoría de los proyectos cuenta con un abordaje bien definido y con un registro adecuado de evidencias para definir cuáles son las que han logrado impactos positivos en la prevención de la violencia que afecta a los niños y adolescencia. Las evidencias son escasas o no se reportan, y la mayoría de los programas y proyectos no informan haber efectuado evaluaciones para alcanzar evidencias

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | (Avalos, 2003; Gajardo, 2009; Krauskopf, 2007; Rodríguez, 2007).

1. LOS SUJETOS, LA ESCUELA Y LA VIOLENCIA

Este documento se propone abordar los componentes requeridos para considerar el aporte de las evaluaciones a la construcción de políticas de prevención y seguridad, en lo referido a la prevención de la violencia escolar. Las revisiones de proyectos exitosos y no exitosos han mostrado que para la construcción de evidencias se requiere tanto claridad sobre las bases y desarrollo de los proyectos, como sobre las herramientas y el sentido de la evaluación, así como las vías para dar a conocer los resultados.

1.1. DESARROLLO Y DERECHOS EN LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

Por ello, antes de entrar al análisis crítico de las evidencias en sí, se hace necesaria, a lo menos, una visión somera del desarrollo de los sujetos (niños y adolescentes estudiantes), del funcionamiento, de la adecuación o crisis del sistema escolar en el contexto de las demandas contemporáneas, así como de las diversas perspectivas de la violencia que se traducen en las tendencias que procuran enfrentar la emergencia de las respuestas violentas en los centros escolares.

Durante el ciclo vital, el ser humano despliega sus competencias, lo que incide en las condiciones para la función socializadora. En la pubertad los cambios biológicos dan lugar a la capacidad reproductora, impulsan el interés por nuevas actividades; emerge la preocupación por su inserción social, lo que se da en el contexto de la modernización, la globalización y la polarización socioeconómica. Las nuevas tecnologías de información y comunicación, de modo muy destacado, el mundo cibernético, son parte de un cambio cultural que agudiza las diferencias y contribuye con códigos, condiciones y experiencias a los procesos de constitución identitaria de las nuevas generaciones. La niñez y la adolescencia demandan estrategias de promoción y prevención diferentes, que consideren el desenvolvimiento de crecientes capacidades y diversas manifestaciones de interacción interpersonal. Consistentemente con la recomendación de realizar intervenciones tempranas, se encuentra que los efectos positivos son más poderosos en primaria que en secundaria (Pepler, Smith y Rigby 2004: 308, 309). La fase juvenil es un período de oportunidad y exploración, particularmente crítico y oportuno para los programas de prevención. El enfoque de derechos ha tenido una importante presencia en los programas de prevención de América Latina en salud, problemas escolares, justicia, etc. Da nuevas perspectivas a la autoridad y protección adulta. Reconoce capacidades y derechos en niños y adolescentes para contribuir en el mejoramiento de su calidad de vida y aportar participativamente

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | al desarrollo de su sociedad. Se trata de derechos consustanciales del ser humano, particularmente especificados en la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez (ONU, 1989) y la Convención Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes (OIJ, 2005)

1.2. LAS DEMANDAS CONTEMPORÁNEAS AL SISTEMA ESCOLAR: CRISIS Y VIOLENCIA Los estudiantes valorizan las oportunidades escolares para su vida social. La escuela es un ámbito privilegiado para la formación de amistades y los métodos docentes tienen influencia en las relaciones de los alumnos consigo mismos y los demás. Los estudiantes viven el reto de incorporar y reconciliar igualdades, diferencias, lealtades y rivalidades, y construir también, sobre esas bases, el desarrollo de su identidad social (FLACSO, El Salvador, 2005). Los conflictos disruptivos han sido, principalmente, los que han producido la visibilización de los estudiantes en términos patologizantes o como agentes de inseguridad, fallando en el reconocimiento del papel de los grupos de iguales como agentes socializadores (Krauskopf, 2003). Señala Rodríguez (2007) que en el debate sobre la violencia es necesario precisar el plano más general del conflicto y cita un estudio colombiano reciente, que observa que la relación jóvenes y conflicto ha tendido a abordarse desde problemas que se inscriben en los temas de violencia juvenil, delincuencia juvenil y el conflicto político armado interno, con lo cual se ha equiparado violencia a conflicto y se ha sobreestimado al joven como agente violento, limitando y empobreciendo –desde todo punto de vista– el análisis correspondiente (Plataforma Conflicto Urbano y Jóvenes 2005).

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El tema de la violencia, debe analizarse desde y hacia los jóvenes y no solamente como un tema de inseguridad ciudadana en donde, para algunos, los generadores de inseguridad son los adolescentes y jóvenes (Krauskopf y Muñoz, 2005). Hoy la violencia escolar no sólo afecta a las escuelas localizadas en los sectores pobres, sino que se encuentra también en establecimientos de sectores medios y altos (Gajardo, 2009). El antagonismo entre los avances de las culturas actuales y los patrones familiares y escolares establecidos lleva a dificultades y bloqueos intergeneracionales (Krauskopf 2003, b). En el espacio escolar los saberes se hacen públicos, y por lo tanto, ahí se sintomatiza la crisis. La escuela tradicional ha estado estructurada en torno a tres principios que parecen hoy insostenibles: la negación de la diversidad, la obediencia incondicional al profesorado, y algunas normas no explícitas de respuesta a los conflictos, basadas en el dominio y en la sumisión, que entran en contradicción con los valores que la escuela pretende construir (Díaz-Aguado 2005). Duschatzky y Corea (2005: 23, 24) señalan el declive de la potencia enunciativa de los discursos de autoridad y el saber de padres y maestros. Advierten que esto afecta tanto la figura paterna o materna, como el lugar de la escuela para interpelar, formar y educar en los tiempos actuales. La violencia escolar correspondería, por lo tanto, a un modelo de relación que aparece en condiciones de impotencia instituyente de la escuela y la familia. En este contexto, la sanción pierde su eficacia rectificadora. Los niños y niñas de primaria son más proclives a verse envueltos en problemas de malas relaciones, intimidaciones y malos tratos. Por otro lado, existe la creencia

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | generalizada de que los centros de secundaria son más problemáticos. El énfasis que se ha dado a la verticalidad en los procesos del sistema escolar, ha llevado a invisibilizar la importancia de los llamados educandos, como sujetos sociales. Con comportamientos de tipo disruptivo, los adolescentes ponen a prueba las normas en las que se afirma el aparato escolar y no reconocen las reglas. La falta de prioridad dada a los requerimientos contemporáneos es muy relevante si se considera que muchos estudiantes permanecen en la escuela durante un período más largo que antes. Cabe agregar a ello, que el hecho de vivir en sociedades inseguras y contextos donde domina la incertidumbre, pueden afectar el sentido que muchos niños y jóvenes ven en permanecer en la escuela, dado que sienten que sus expectativas en la vida se verán igualmente frustradas tanto si asisten o no a los establecimientos escolares (Schilling, 2004). A esto puede agregarse lo observado por Gajardo (2009) en relación a un profesorado con pocas esperanzas de mejoramiento de su situación. Estas observaciones muestran que proyectos focalizados en la detención de la violencia en las escuelas, requieren de un marco más abarcativo del sistema educativo y relacionado con las políticas que los cambios sociales demandan.

1.3. PERSPECTIVAS SOBRE LA VIOLENCIA Las perspectivas sobre la violencia generalmente se han dado desde diversas ópticas. Sin embargo, se trata de niveles que se relacionan y que hemos categorizado:

La perspectiva socioeconómica Se destaca la existencia de la violencia abierta o manifiesta y la violencia estructural (Barasch y Webel, 2002). La violencia

abierta ha motivado la mayoría de las iniciativas de prevención de la violencia para la población estudiantil. Sin embargo, su intensidad dramática no debe llevar a minimizar la importancia de la violencia estructural que subyace en las instituciones culturales, económicas y sociales y se expresa en la discriminación de sectores de la sociedad por edad, género, nivel económico, etnias, etcétera. La exclusión social es parte de la violencia estructural. De acuerdo con Charlot (1987, 1994), la estratificación y segregación social fragmenta el consenso que fundamenta la aceptación de la escuela. Desde otro ángulo, Borrego y Moreno (2003) señalan que la violencia es también una mercancía que se compra y se vende en el mercado, como fuente de poder y como espectáculo público, multiplicado por los medios de comunicación.

La perspectiva psicosocial En el plano individual se han encontrado comportamientos violentos asociados a la inhabilidad para tolerar la frustración –que puede surgir por vivir un exceso de frustraciones o, a la inversa, por no haber sido preparado para vivirlas–, la impulsividad, elevados niveles de tensión, el crescendo emocional de desamparo, la desinhibición por alcohol y otras drogas, desarrollo personal desfavorable, hasta patologías severas (Krauskopf, 2003a). En el plano interpersonal cabe señalar que los comportamientos violentos pueden surgir como forma de compensar daños experimentados en importantes experiencias de vida. Entre ellos, los daños a la autoestima, las amenazas a la masculinidad y la desesperanza aprendida, pueden dar paso a la violencia para proveer sentimientos de omnipotencia, de reparación de la imagen de sí mismo, de restitución

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | del poder, como también para justificar la acción violenta con los sentimientos de victimización (Krauskopf, 2003a). Por lo tanto, existen riesgos asociados al sufrimiento de violencia. Como respuesta a la violencia escolar, tanto víctimas como agresores pueden padecer daño físico e incluso llegar a la muerte, aunque las mayores consecuencias están relacionadas con la salud mental. Aparecen la depresión, el trauma y una baja autoestima que le impiden al escolar mantener buenas relaciones con sus iguales. Se asocia, con frecuencia, a la adopción de comportamientos de alto riesgo (abuso de sustancias, el ausentismo escolar, las relaciones sexuales prematuras e incluso la autolesión) para afrontar la ansiedad que causa este tipo de situaciones (Salomaki y otros 2001: 1). En el plano grupal, el riesgo y la violencia pueden formar parte de “los procesos y luchas de los jóvenes y adolescentes por gobernar su propia reputación” (PereOriol Costa et al. 1996: 13); asimismo, el consumo de drogas y la participación en acciones violentas pueden ser vividos como afirmación de la pertenencia grupal (Encinas 1994). Las identidades de género influyen. La presión que viven los hombres para confirmar su masculinidad tiene importancia en las expresiones violentas en la adolescencia. Rice señala que los adolescentes de sexo masculino tienen que “luchar por su posición y demostrar su valentía y su dureza estando dispuestos a la pelea” y además, tienen “que demostrar su ausencia de miedo con los actos […] o hacer provocaciones y demostrar valentía de otras formas” (2000: 171).

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2. EL ABORDAJE DE LA VIOLENCIA EN LAS ESCUELAS Magee y Rutherford (1998) destacan dos corrientes explicativas: 1) La corriente de especialistas que responsabilizan al sistema y que se aleja marcadamente de las normas tradicionales. Señala que los adultos tienen la responsabilidad de cambiar al sistema para facilitar el crecimiento del niño en competencias, libertad, responsabilidad y autorrespeto. 2) La corriente opuesta considera que los niños y jóvenes que fallan en los encuadres educativos tradicionales deben ser removidos y localizados en lugares alternativos. Se trataría de estudiantes con problemas personales, que son “diferentes” o están “dañados”, tienen inhabilidades específicas emocionales o sociales, o comportamientos violentos, agresivos, destructivos. Por otro lado, cuando se considera que el problema irrumpe desde fuera, se buscan acciones drásticas como lo pueden ser las correspondientes a tolerancia cero. Fajardo (2009) señala que hay quienes consideran la violencia como una pandemia o una enfermedad de la postmodernidad. En Latinoamérica existen intervenciones dirigidas a la detención de actos violentos en el contexto de dos abordajes principales: 1) Aquellos que trabajan centralmente con la escuela. 2) Aquellos que dan una importancia clave a la comunidad, sin dejar de

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | combinarlos con acercamientos en la escuela. Los enfoques pueden implementarse combinando planteamientos estratégicos en su aplicación: consideración al desarrollo y ciclo de vida, predominio ecológico, visión sistémica, énfasis represivo, derechos y ciudadanía, niveles individuales, familiares, intraescolares, comunitarios, respaldo y compromiso de políticas. 3) Finalmente, los programas podrían clasificarse en relación al problema específico que procuran prevenir. En

este sentido se destaca la gran importancia que están adquiriendo los problemas de Bullying en las escuelas de América Latina. La tabla a continuación muestra una posible clasificación de los programas, proyectos y acciones. La importancia de contar con una clasificación radica en que al efectuar una evaluación, debe hacerse reconociendo todos los abordajes que se estén dando dentro del establecimiento escolar. Se podrá dar el caso en que se encuentren abordajes incluso contradictorios entre sus enfoques.

Orientaciones en los abordajes de la violencia escolar Tipo de proyecto 1. Fomento de competencias y fortalezas de los estudiantes 2. Fomento de la disciplina y seguridad de los establecimientos escolares 3. Fomento de un clima satisfactorio 4. Fomento de las relaciones de convivencia 5. Fomento de una cultura de derechos y paz

F. L a prevención de una manifestación de violencia específica: la intimidación (bullying)

Orientación proyecto Busca incrementar factores protectores del desarrollo y fortalecer a la escuela como comunidad. Centrado en la disciplina escolar, el control y la seguridad para reducir la presencia de violencia al interior de la escuela. Busca modificar el ambiente escolar para reducir factores generadores de problemas de conducta en los estudiantes. Destaca la escuela como ámbito de convivencia, da un abordaje sistémico de las relaciones interpersonales. Considera la escuela desde una perspectiva macrosocial y construye ciudadanía para enfrentar la violencia. Se ha privilegiado más en América Latina que en otras regiones. Encaminado hacia la prevención del acoso en el grupo de pares; puede dirigirse a los patrones conductuales de los perpetradores, a la dinámica del grupo de pares y los espacios en los que los estudiantes forman parte, como la escuela, la familia, la comunidad.

Krauskopf, 2009

A continuación, serán especificada punto por punto las diversas orientaciones de los proyectos relacionados con violencia escolar.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 2.1 EL FOMENTO DE COMPETENCIAS Y FORTALEZAS DE LOS ESTUDIANTES Estos programas son individuales y grupales. Las intervenciones van dirigidas a modificar los pensamientos, creencias, actitudes y/o conductas de las personas. Se trabajan aspectos del desarrollo afectivo, cognitivo, conductual y dinámico. Se destacan aquí las habilidades para la vida, las habilidades cognitivo-conductuales, las herramientas de la mediación escolar y la participación. Son muchas veces componentes de programas escolares más amplios.

Habilidades para la vida Esta propuesta de OPS-OMS se ha desarrollado con amplia confluencia de aportes y con frecuencia se complementa con otros enfoques, incluyendo habilidades sociales y cognitivas. Se trata de la educación en habilidades y no, la educación sobre habilidades. Procura que niños, niñas y adolescentes sean empoderados para que asuman mayor competencia en sus acciones y fortalezcan habilidades vinculadas a aprender a ser y convivir, lo que cubre una gran gama de capacidades. Se ha incluido el programa de educación en sentimientos y emociones.

Programas de habilidades sociales, conductuales y cognitivo-conductuales Las aproximaciones cognitivo-conductuales trabajan para promover una conducta prosocial, cambiando factores internos en el plano de la cognición frente a factores externos negativos, entendidos como contingencias reforzadoras. La conducta

puede ser aprendida y generalizada a situaciones cotidianas. Los programas cognitivo-conductuales son similares a algunos programas de construcción de habilidades sociales, pero están diseñados para ser desarrollados en pequeños grupos de adolescentes en riesgo o jóvenes que presentan problemas de conducta, más que a una población general. Esta estrategia se basa en la premisa de que los jóvenes que delinquen obtienen menores puntajes en las pruebas cognitivas que sus congéneres que no delinquen, pues son deficientes en cierto número de habilidades de pensamiento y resolución de problemas necesarios para la adaptación social.

La mediación de conflictos Se concibe como una herramienta para prevenir la escalada hacia situaciones de violencia y, al mismo tiempo, constituye una oportunidad para formar a los estudiantes en democracia, la paz y los derechos humanos. Se trata de construir y desarrollar formas de pensar, sentir y actuar que no recurran a la violencia como modo de enfrentar los conflictos. Estas habilidades se pueden aprender y, por lo tanto, enseñar. Se afianzan con su uso en las diversas prácticas sociales. La mediación es una de las herramientas institucionales que favorecen dicho aprendizaje y su afianzamiento, a través de la resolución de conflictos entre personas mediante una negociación colaborativa.

El proyecto colombiano Paz, Acción y Convivencia (PACO) trabaja las habilidades de vida sobre siete principios básicos para la convivencia social: 1) aprender a no agredir al congénere considerándolo la base de la convivencia social; 2) aprender a comunicarse, factor de la autoafirmación personal y de grupo, 3) aprender a interactuar como fundamento de la relación social; 4) aprender a decidir en grupo, considerándolo un requerimiento para la política y la economía; 5) aprender a cuidarse como factor básico de salud y seguridad social; 6) aprender a cuidar el entorno, fundamento de la supervivencia; 7) aprender a valorar el saber social y académico, factor de la evolución social y cultural.

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| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | El Programa Nacional de Mediación Escolar de UNESCO, Brasil, propone el diseño y la implementación de proyectos de mediación entre pares, que promuevan el abordaje constructivo y no violento de situaciones emergentes de conflicto entre los alumnos. A través de la creación de instancias institucionales como las asambleas de aula, los consejos de convivencia o los proyectos de abordaje cooperativo de conflictos, tales como la negociación colaborativa y la mediación entre pares, se profundiza el aprendizaje de esos valores, incluyendo comprometerse activamente en la construcción de acuerdos y responsabilizarse individual y colectivamente por su cumplimiento. Todas estas instancias requieren que las personas adquieran las actitudes necesarias para enfrentar positiva y eficazmente los desafíos de la vida diaria.

Participación

Disciplina represiva

Fomentar una participación basada en derechos y cultura de paz, permite combatir condiciones que son el origen del desapego que algunos alumnos sienten y de muchas de las conductas de violencia con que luchan contra la exclusión y la distribución inequitativa del protagonismo que suele producirse en las aulas. La participación da un significativo incremento del poder y de la responsabilidad que se da a los alumnos en su propio aprendizaje, lo que ayuda a superar las segregaciones y las exclusiones.

Otros enfoques enfatizan las intervenciones en estudiantes particulares que introducen en el ambiente escolar los actos violentos, abuso y negligencia, desórdenes conductuales, impulsividad y temperamentos asociados a la toma de riesgos. En estos casos se enfatiza el castigo, la suspensión y expulsión de los estudiantes1. Skiba (2000:6,10) vincula estas acciones al enfoque cero tolerancia. El factor predictor más importante en adolescentes mujeres que han sido arrestadas, es haber sido suspendidas, expulsadas o rezagadas durante la secundaria (Wald y Losen: 11).

2.2 EL FOMENTO DE LA DISCIPLINA Y LA SEGURIDAD DE LOS ESTABLECIMIENTOS ESCOLARES Existe concordancia en que los problemas de disciplina escolar, las reglas y las expectativas para el comportamiento poseen un importante efecto en los niveles de delincuencia y violencia escolar. La forma en que se resuelve el establecimiento de reglas y sanciones claras para actos considerados violentos, difiere según los enfoques.

Disciplina concordada En las instituciones donde las reglas se encuentran claramente establecidas, la meta es la calidad de la convivencia. Son reconocidas por los estudiantes, reforzadas justa y constantemente, y se disminuye la victimización de estudiantes y docentes.

Seguridad En la literatura pueden encontrarse enfoques de la seguridad y disciplina como medios de mejorar el clima escolar. El fortalecimiento de la seguridad en los centros educativos ha incrementado la presencia de la policía en las escuelas, lo mismo que el pronunciamiento de nuevas leyes para referir a los menores de edad a las autoridades legales, por una variedad de infracciones al reglamento escolar, adquisición de detectores de metales, seguros (cierres) electrónicos, cámaras de

1. Se trata de una práctica muy común en los establecimientos latinoamericanos y que paradojalmente no ha sido sistemáticamente estudiada dentro de los análisis de los programas de abordaje de la violencia escolar, posiblemente porque está legitimada y enraizada en la cultura. Consideramos que debe incluirse en los estudios y análisis de evidencias.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | vigilancia, equipos y tecnología similar (Devine y Lawson, 2003: 34). No es ajena la reducción de la edad de imputabilidad en la legislación penal juvenil, en América Latina.

2.3 EL FOMENTO DE UN CLIMA ESCOLAR SATISFACTORIO El enfoque ecológico y el sistémico consideran central la mejoría del clima escolar2.

del desarrollo efectivo del currículum y la exigencia de resultados académicos; el subsistema de los iguales, los que son constructores de actitudes y relaciones en los centros escolares y en los lugares de ocio. Cuando se produce un fuerte desequilibrio en el reparto del poder social de los iguales, el conflicto entre ellos es un problema muy serio (Ortega y Del Rey 2003c: 15).

Enfoque ecológico Los programas escolares ecológicos no se centran en los estudiantes, sino que identifican y modifican las condiciones que los afectan negativamente dentro de la escuela. La modificación puede incluir las normas escolares y las expectativas relacionadas con el comportamiento, la reducción de las oportunidades y recompensas que se obtienen con comportamientos agresivos, las políticas administrativas, las estrategias de seguimiento, las reuniones con los padres, la estructura y tamaño de la escuela, así como las actitudes y prácticas de los maestros.

Enfoque sistémico de la convivencia La convivencia no es fácil, sobre todo cuando la comunidad educativa –docentes, alumnos y, a veces, padres– es prisionera de conflictos nunca solucionados que quiebran el vínculo social, incrementando el riesgo de la violencia (Blaya y Debarbieux citados en Ortega 2003a: 6). Ortega y Mora-Merchán (1996) reconocen tres subsistemas de relaciones interpersonales en la convivencia de los establecimientos escolares: el subsistema de los adultos responsables de la actividad, compuesto por el personal del centro que tiene responsabilidades académicas, de dirección, gestión, seguridad, auxiliares, etc.; el subsistema profesorado/alumnado cuya relación está organizada alrededor

2. En la literatura pueden encontrarse programas de seguridad y disciplina identificados como estrategias para la mejoría del clima escolar.

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2.4. EL FOMENTO DE UNA CULTURA DE DERECHOS Y PAZ Se concentran los esfuerzos en la comprensión de los fenómenos violentos y en el desarrollo de una cultura de derechos y paz con intervenciones dirigidas a la sensibilización de la realidad social de las comunidades; la inclusión del centro escolar como un actor comunitario más; el acercamiento entre comunidades étnicas; migrantes; la regulación de la conducta a través de sanciones, entre otras. Los programas de cultura de paz trabajan con la integración de diversas estrategias, englobadas en un enfoque ecológico, de derechos, conciencia de la violencia como un fenómeno social que se manifiesta en diferentes ámbitos –entre ellos, la escuela– y respaldo de los procesos preventivos con el desarrollo de políticas. Tienen una perspectiva socio-histórica; consideran los problemas de inequidad; las acciones se dirigen a informar y generar conciencia sobre los derechos y las reglas se transforman con la construcción de la ciudadanía desde el marco de la participación civil como forma antagónica de los actos violentos. Las instituciones son concebidas como otro actor comunitario en el espacio local y nacional. En el plano estudiantil se brinda importancia a la participación juvenil y al desarrollo de habilidades sociales y afectivas.

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | El proyecto Ciranda da Paz en Brasil, está orientado a desviar la violencia en las escuelas hacia la construcción de una cultura de paz, promoviendo una nueva relación entre la policía, escuela y comunidad. El policía deja de verse como un mero represor para pasar a ser una persona que vive los problemas, brinda apoyo en las más diversas situaciones y es promotor de los derechos humanos y de la paz.

2.5. LA PREVENCIÓN DE UNA MANIFESTACIÓN DE VIOLENCIA ESPECÍFICA: EL BULLYING La prevención de las conductas maltratadoras mejor fundamentada y sistemática se realiza desde una perspectiva más amplia y global que la propia relación abusadora. Greif y Furlong (s.f.) reportan la intimidación como componente de un ciclo de violencia, que comienza como tal en el nivel de la escolaridad primaria y progresa con hechos de violencia, acoso y asalto en el nivel de la escolaridad secundaria (Colvin et al., 1998; Stein, 2003). Por ello, las intervenciones contra la intimidación deben estar presentes a lo largo de la trayectoria académica de los niños (Pepler, Smith y Rigby 2004: 307).

3. LA EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS 3.1. PROBLEMAS A RESOLVER Orpinas y Horne (2006) señalan que las evaluaciones sirven a los profesionales del ámbito escolar para comprender desde dónde han partido, dónde llegaron y cómo impulsar avances futuros hacia sus metas. Observan que, paradojalmente, aunque la evaluación es parte de la actividad diaria del sistema escolar, los administradores generalmente le temen. Entre las razones para que esto ocurra, Orpinas y Horne señalan que los argumentos (llamados mitos por los autores) son que un programa de evaluación es amenazante porque mostrará éxito o fracaso, que es una actividad aburrida, demasiado cara y un despilfarro de recursos. Muchos proyectos latinoamericanos que reportan éxito, no cuentan con datos que los respalden o informan como evidencias la presentación del número de participantes o actividades, productos, materiales, publicaciones, divulgación, manuales, etc. La suposición de que esto son evidencias, así como la falta de evidencias, puede llevar a reproducir programas cuyas consecuencias pueden ser contraproducentes. En los proyectos latinoamericanos sin un desarrollo sólido, pudimos apreciar carencias importantes que deben resolverse: las actividades no están claramente articuladas con sus objetivos y logros esperados, no guardan una secuencia articulada, no se efectúan en un período de tiempo suficiente para garantizar la elaboración de los procesos requeridos. Para esto es importante evitar la improvisación bien intencionada, considerar la viabilidad, las barreras y resistencias existentes en los actores fundamentales para llevar a cabo la propuesta y garantizar el respaldo político, administrativo y financiero para las actividades.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Se encuentran programas y proyectos que hacen una vaga o ninguna conceptualización de la violencia, lo que tiende a traducirse, frecuentemente, en abordajes metodológicos poco consistentes y precisos. Una hipótesis explicativa respecto de la existencia de este tipo de intervenciones es que se trata de dar respuestas a presiones y fuertes inquietudes de la sociedad sobre el tema de la violencia en las escuelas y se estructuran alrededor de un activismo bien intencionado y tranquilizador más que en la construcción rigurosa de estrategias efectivas. El activismo coyuntural, a menudo disperso, más bien elude una perspectiva dando difusas sustentaciones o hace énfasis en enfoques represivos. Rodríguez (2007) considera que las experiencias son exitosas cuando han sido probadas y evaluadas científicamente y han mostrado resultados e impactos satisfactorios en los jóvenes beneficiarios; en un número suficiente de casos como para asegurar que se cuenta con una metodología pertinente y oportuna para encarar los problemas relacionados con la violencia. Por otro lado, señala la existencia de experiencias cuestionables. Estas serían aquellas que han sido ensayadas y evaluadas en un número suficiente de casos como para evitar los efectos de algún contexto particular, y se ha constatado que no reúnen las condiciones mínimas necesarias como para ser consideradas experiencias exitosas o buenas prácticas. Considera las experiencias innovadoras que han sido ensayadas y evaluadas de manera preliminar, y han mostrado buenos resultados, pero todavía se carece de un número suficiente de casos como para asegurar que se cuenta con una metodología pertinente y oportuna para encarar los problemas relacionados con la

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violencia. Sugerimos que este término se mantenga sólo para aquellas experiencias que amplían el espectro de estrategias habitualmente utilizadas y agregar la categoría de experiencias preliminares para aquellos casos que aún no desarrollan sostenibilidad. De esta forma podemos clasificar las experiencias en exitosas y cuestionables agregando, cuando sea pertinente, la segunda condición de la experiencia como innovadora o preliminar. Los problemas con la obtención de evidencias parecen deberse a diversos factores, entre ellos: 1) El diseño de la evaluación no fue previsto junto con el proyecto 2) No hay conocimiento de instrumentos y técnicas para recopilar las evidencias. 3) La falta de recursos técnicos y financieros. 4) La masividad o falta de planeamiento integral de las intervenciones no diferencia, para la valoración de los resultados, los éxitos de proceso y los éxitos de resultados. 5) Se encuentra una confusión entre las metas y las estrategias, que lleva a considerar el cumplimiento de actividades y la generación de productos como evidencia de éxito del programa. 6) Las estadísticas son generalmente descriptivas, homogeneizadoras y de acuerdo a los aspectos que provocan mayor alarma, sin un enfoque que precise su forma de recolección ni las modalidades de reconocimiento de las manifestaciones. 7) La falta de identificación apropiada de cuáles podrían ser los indicadores de reducción de la violencia y promoción del desarrollo como fruto del proyecto y como contribución al desarrollo de políticas.

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | 8) la simplicidad de los enfoques. Por ejemplo, si se considera que la intimidación reside básicamente en los patrones conductuales de los perpetradores, entonces se concentrará en establecer consecuencias para las agresiones, pero, si se considera que la intimidación es un problema que se presenta e incrementa no sólo debido a la propensión individual a ser agresivo, sino también a partir de la dinámica del grupo de pares, entonces se elegirá una estrategia que altere las conductas de varios estudiantes en la dinámica de intimidación. La investigación debe evaluar no sólo la efectividad de las estrategias, sino que debe relacionar el método con la naturaleza del problema para contribuir a esclarecer este dilema (Pepler, Smith y Rigby 2004: 318). Una dificultad no menor en la evaluación de los proyectos de América Latina, es la variedad de las clasificaciones que identifican las manifestaciones de la violencia y en consecuencia, derivan en indicadores. Posteriormente estos indicadores son difícilmente aplicables a los resultados de las intervenciones, que a menudo, parten de un enfoque diferente. Además, es poco frecuente la investigación orientada al establecimiento de programas y políticas de prevención y seguridad en las escuelas. Por ello, además de clasificar la violencia por manifestaciones físicas, emocionales, etc., es necesario definir los tipos de violencia en el ámbito escolar de acuerdo a los avances en el conocimiento sobre dichas manifestaciones e identificar las trayectorias de los hechos, los actores y los espacios en que esto se presenta y considerar cómo se vincularán con los programas y políticas.

Además, existen dificultades y variantes de los niveles de éxito en la recolección de evidencias que hay que considerar: 1) El nivel y tipo de evidencias varían con la naturaleza de las intervenciones. 2) Es importante reconocer que el enfoque social hace que, en ciertos proyectos, la metodología del diseño cuasi experimental no sea la más apropiada 3) Sólo recientemente están surgiendo experiencias que han puesto a prueba determinadas metodologías cualitativas y demostrado su utilidad. 4) Un programa de evaluación es complejo y requiere habilidades nuevas 5) Es necesario el entrenamiento del profesorado para la implementación del programa. 6) No debe negarse la importancia de las evidencias encontradas, aunque no sean necesariamente completas ni alcancen la perfección. 7) Algunos resultados muestran éxito, pero necesitan más investigación para demostrar su efectividad en la prevención de la violencia en niños y adolescentes. Devine y Lawson (2003) consideran que la concentración en los actos de violencia individual y la ‘psicologización’ de la teoría del problema a menudo enmascaran y ocultan las inequidades subyacentes, incluyendo causas en la estructura social que ya se han podido identificar. Al no identificar ni trabajar las raíces de las causas de la violencia escolar, las bases para la práctica y la política aún son frágiles (Devine y Lawson, 2003: 347, 348). Son necesarios instrumentos que incluyan entornos de salud y de desarrollo social menos especializados en la instrucción y más abiertos al modelo de análisis comunitario, muy reducidos hasta ahora

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | en la educación formal. Se trata de establecer la búsqueda del bienestar basado en parámetros de mejoría de la vida de relación interpersonal así como de intervención directa.

3.2. EL VALOR DE LAS EVIDENCIAS Y LA EVALUACIÓN Las evidencias no siempre pueden ser generalizables, pero permiten profundizar la información científica enriqueciéndola con la sistematización de las innovaciones en la práctica. Sin embargo, es un ejercicio poco desarrollado en los proyectos de prevención de la violencia en las escuelas. Algunos expertos han indicado que la falta de evidencias no debe ser la excusa para la inactividad, ni debe suspenderse ésta, esperando la perfecta evidencia. No obstante, es necesaria la conciencia de que al no existir evidencias es difícil reconocer cuáles factores produjeron los cambios, si realmente existen cambios y cómo reproducir los factores que contribuyen al éxito. La evidencia es dinámica y debe continuarse trabajando. Para su identificación, se requiere dar seguimiento a lo largo del tiempo. Concordamos con Devine y Lawson (2003), en que las diferencias entre los contextos en los cuales pueden ser aplicadas las diferentes estrategias de trabajo para la prevención o tratamiento de la violencia en las escuelas, implican la existencia de diversas culturas que pueden derivar en variaciones significativas en los resultados obtenidos a pesar de desarrollar actividades similares a otras intervenciones. Ello establece la importancia de clarificar las conceptualizaciones de las características de dichas culturas y condiciones socioeconómicas, para adecuar las estrategias a estos planteamientos. Sería un error tratar de replicar una estrategia de trabajo realizada en otros

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países sin contemplar, previamente, las diferencias en las formas de administración escolar, la definición de violencia, los distintos contextos en los que se aplican, la existencia de políticas locales y nacionales. La evidencia en sí no es suficiente, sino que su importancia deriva en cómo se implementen y utilicen los resultados. Por lo tanto, para la aplicación de los enfoques es central reconocer que los sistemas escolares varían, así como ocurre con las relaciones entre los sistemas escolares, las características de la población escolar, los servicios de apoyo para las escuelas y las estructuras sociales y políticas en que se encuentra inmerso el sistema educativo. Caldera y Landaverde (citados por Rodríguez, 2007) encuentran algunos elementos que favorecen el éxito en las experiencias más relevantes: 1) Integralidad, pues no sólo ven al joven sino también a su entorno, se hace énfasis en no abstraerlo de su realidad (la prevención se hace en el sitio); les inculcan que todos son parte, manejan los temas que agobian a la sociedad; incorporan el optimismo y la esperanza como parte de su modo de trabajo y la convicción arraigada de que están cumpliendo una misión. 2) Participación juvenil, en la que los estudiantes son beneficiarios y participantes, son partícipes de los programas desde el inicio hasta los resultados. Los más avanzados enseñan a los que van comenzando, la mayoría de los capacitadores son egresados de los proyectos y son a la vez un testimonio de que el programa funciona. 3) Sostenibilidad fundamentada en la experiencia y en el buen manejo de

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad |

su presupuesto. Tienen auditorías externas, hacen campañas nacionales e internacionales para recaudar fondos, jóvenes y adultos tienen confianza en lo que están haciendo, los dirigentes son gestores exitosos comprometidos con los proyectos. Replicabilidad de la experiencia que se da en varios lugares, estos son muy visitados para aprender de su experiencia; tienen plena apertura para compartir lo que están realizando. Innovación que les permite la adaptación a los cambios, buscan actualización de metodologías educativas y tecnológicas permanentemente; tienen directivos acostumbrados a innovar. El monitoreo y la evaluación del programa que permite identificar la ubicación local y cobertura de la implementación, el éxito en los objetivos finales, los costos y beneficios del programa. La capacidad del sector político de valorar la trascendencia de los problemas de violencia y, en consecuencia, dar su respaldo a los proyectos que propongan, de modo riguroso, trabajar la promoción del desarrollo y prevención de la violencia en el ámbito escolar.

Orpinas y Horne destacan aspectos fundamentales en el valor de las evaluaciones y el uso de las evidencias: 1) Proveen retroalimentación a los participantes e identifican fortalezas y áreas que necesitan mejoría. 2) Entregan elementos para aumentar la efectividad. 3) Es más caro no saber los efectos de un programa. 4) La evaluación capacita a los profesionales escolares a entender las características y magnitud del problema.

5) Cumple un rol formativo al identificar las fortalezas y debilidades del programa. 6) Brinda insumos para resolver necesidades de adaptación local. 7) Puede incluir participativamente a los estudiantes como parte del proceso de evaluación en aspectos como calculo de frecuencias, gráficos y aportes de indicadores. 8) Facilita la comprensión de los estudiantes. 9) La evaluación puede ser utilizada para avanzar y compartir información con los padres, directivos de las escuelas, agendas comunitarias, aplicaciones a fondos para continuar, servicios adicionales e insumos de políticas. Existen características de los proyectos y programas que favorecen su éxito. Entre éstos es fundamental que el enfoque que se da a la violencia escolar quede claramente explicitado y en coherencia con las estrategias de implementación. Maestros y otros adultos, también deben ser considerados en la teoría del problema y en la recolección de datos de incidencia, prevalencia, manifestaciones y causas. Cabe incluir la experiencia subjetiva, vivida por los niños y jóvenes. Señala Gajardo que tan importantes como las definiciones de violencia, son los análisis de sus causas y las formas de enfrentarla desde el ámbito escolar. Las prácticas, la política y la investigación pueden colisionar por definiciones de manifestaciones, causas y soluciones que rivalizan y se contradicen entre sí en las visiones sobre la violencia escolar (Devine y Lawson, 2003: 333). Este fenómeno se encuentra en América Latina cuando los sectores gubernamentales emiten políticas con enfoques muy

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | avanzados, que luego no se traducen en prácticas acordes (ya sea en su preparación, planificación o implementación) o colisionan con reglamentaciones, prácticas tradicionales en los establecimientos, respuestas coyunturales a la alarma del público sobre algún hecho dramáticamente visible de violencia escolar3. En el mismo sentido, se encuentra la rotación del personal como fenómeno señalado frecuentemente en las dificultades de ejecución de los proyectos de prevención en América Latina, particularmente cuando trabajan en escuelas localizadas en zonas de exclusión social. En la evaluación y las políticas es necesario considerar que los sistemas de administración escolar difieren entre los Estados de un país y en América Latina: 1) La autoridad nacional, centralizada para las escuelas. 2) La autoridad sobre las escuelas públicas reside en cada uno de los Estados de países confederados.

3. Un ejemplo se dio en Costa Rica. Ante un hecho alarmante el Ministerio de Educación, emitió una directriz ordenando a los Directores de escuelas y colegios revisar los bultos de los estudiantes en busca de armas u otras materias prohibidas, práctica que no se relacionó con el Plan contra violencia escolar de esa institución. Se creó una discusión con el Patronato Nacional de la Infancia, sobre quién debería revisar dichos bultos, al tiempo que la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE) y el partido político Movimiento Libertario presentaban recursos de amparo ante la Sala Constitucional porque la medida violaba la privacidad de los y las estudiantes (Periódico La Nación, 2 de marzo del 2004, “Pulso sobre quién revisará a los estudiantes”). Finalmente en Julio del 2004 la Sala Constitucional rechaza el recurso y la medida esta se pone en efecto, aunque se mantienen los cuestionamientos sobre si la medida resuelve el problema de la violencia en los centros educativos y el grado en que violenta los derechos de las y los estudiantes (Periódico La Nación, 28 de julio, 2004 “Obligatoria, otra vez, la revisión de bultos en los centros educativos”.

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3) La autoridad sobre las escuelas públicas reside en gobiernos locales, municipios. Por ejemplo, el papel de los municipios es central en el proyecto Paz nas Escuolas en Brasil y otros proyectos como es Educar para la paz, experiencia de Mediación Escolar en la Costa Atlántica Argentina. 4) Aun en autoridades diversificadas, puede existir un nivel nacional en el apoyo a los Estados para iniciativas educativas y diversos programas. 5) Es importante el respaldo político, financiero y técnico nacional e internacional, la presencia de la cooperación internacional. Por ejemplo, en Colombia, el Programa Habilidades para la vida, puesto en marcha por la organización Fe y Alegría, contó con el apoyo del Banco Mundial y OPS y nació a partir de un contrato realizado con el Ministerio de Salud, lo que permitió su implementación en los centros educativos donde desarrolla labores. En los programas y proyectos que parten de premisas clínicas y un mayor énfasis en los individuos y grupos, existe una metodología cercana a la investigación científica cuantitativa: cuestionarios, grupo control, seguimiento para la constitución de evidencias. Los proyectos que trabajan la intimidación tienen una larga trayectoria en la historia de la prevención de la violencia escolar y cuentan con una rica gama de instrumentos para la recolección de evidencias, así como un gran número de publicaciones que informan de sus planteos y resultados. Las evaluaciones incluyen métodos de colección de datos, observaciones comportamentales, medidas sociométricas, escalas, datos de archivo, manejo de antecedentes internacionales y nacionales e investigación.

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | Las listas de comportamientos constituyen muchos de los cuestionarios que se utilizan para la obtención de evidencias cuantitativas. Devine y Lawson (2003), a partir de la revisión que efectúan, valorizan las investigaciones cualitativas, incluyendo las orientaciones hacia el empoderamiento y la evaluación etnográfica (Fetterman, 2001), pues pueden ser una de las herramientas más poderosas para investigar las intrincadas y sutiles complejidades de la violencia escolar, en parte porque representan las voces y las historias de los actores.

6) Monitoreo regular de la conducta y respuestas de los estudiantes. Las evidencias muestran dos aproximaciones que se revelan poco prometedoras en el conocimiento de las necesidades de estos estudiantes: la evaluación conductual funcional y los programas educativos alternativos. Diversos apoyos fortalecen el desarrollo de los programas. Entre éstos se encuentran la participación de las universidades y organizaciones de la sociedad civil, el rol de la prensa apoyando la difusión e incidencia política de resultados investigativos, mecanismos de integración regional, la presencia de un sistema de acompañamiento y evaluación, la vinculación al desarrollo de políticas.

Se han identificado cinco componentes considerados básicos para investigar una implementación efectiva de las intervenciones en programas que apoyan el desarrollo de las habilidades sociales y emocionales necesarias para disminuir la violencia y los La mayor fuerza del programa Paz prejuicios, mejorar las nas Escuolas se encuentra en la formas de relaciones y cooperación horizontal. El alcance de sus objetivos se dificultaría si desarrollo:

estuviese diseñado por una directiva de arriba hacia abajo, como un programa que aplica un modelo preconcebido por técnicos y fuera ejecutado por agencias gubernamentales. La cooperación con los órganos públicos permite la utilización de su capacidad institucional para capacitar actores que en la práctica estarán conduciendo el proceso, profesores y los policías con organismos no gubernamentales, niños y adolescentes, como protagonistas de su propio desarrollo.

1) Evaluación conductual funcional del ambiente escolar o una evaluación de necesidades que deriva en el planeamiento de la intervención. 2) Capacitación y apoyo a los padres, maestros y personal administrativo. 3) Un conjunto de reglas y consecuencias claras para los estudiantes, así como entrenamiento en la resolución alternativa de conflictos. 4) Instrucciones efectivas. 5) Sistemas de identificación temprana de los estudiantes en riesgo.

Los importantes lineamientos estratégicos que constituyeron el proyecto Paz nas Escuolas, permiten que se vincule con el proyecto Ciranda da Paz con un sistema de acompañamiento y evaluación realizado junto con la Secretaría Nacional de Derechos Humanos, a través de la observación regular y sistemática del desarrollo de las actividades, uso de los recursos, cumplimiento de metas y resultados.4

Las dificultades para la elaboración del enfoque de violencia residen en que se trata de un fenómeno multicausal, y que, de acuerdo a los marcos explicativos y las realidades (contexto, límites de los 4. El proyecto Paz nas Escuals ha sido uno de los proyectos PREAL para su apoyo.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | recursos, y capacidades, manifestaciones prevalentes, apoyos) donde se implantará el proyecto, deben clarificarse los niveles sobre los cuales se actuará. Existe una amplia gama de cuestionarios, poco utilizados en América Latina. Someter a prueba dichos materiales y enfoques metodológicos es una necesidad para la posibilidad de aportar a la evaluación de evidencias. Otra modalidad de gran aceptación y utilidad en América Latina son los diagnósticos participativos y relatorías realizadas en comunidades y ámbitos escolares específicos con técnicas cualitativas. Las mejores evidencias muestran cómo incrementar la efectividad, su aceptabilidad, sus beneficios y su replicabilidad y éstas se encontraron tanto en las formas de evaluación cualitativas como en el caso de Paz nas Escuolas.

Los proyectos exitosos trabajan sobre nuevos mecanismos para atender a la creciente conflictividad en la convivencia escolar. Se reconoce la necesidad de promover condiciones que posibiliten el aprendizaje de conductas de convivencia social, pluralista y participativa, así como garantizar el derecho de los alumnos a recibir orientación y a que se respete su integridad, dignidad, libertad de conciencia y de expresión. Los resultados, especialmente de los proyectos brasileños, muestran vías para llegar a tales logros, al punto que, en el caso de Paz nas Escuelas contribuyeron a la formación de una Secretaría y al desarrollo de políticas pertinentes. En el proyecto Escuelas abiertas, que se inició como Abriendo Espacios, se aprecia la relación con investigación, macropolíticas y cooperación internacional.

En 1998, a partir de las manifestaciones de violencia observadas en Brasil, en la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia se instaló un grupo de trabajo interdisciplinario en el Departamento de la Niñez y la Adolescencia, que tenía como objetivo, estudiar, evaluar y proponer medidas para la reducción de la violencia en las escuelas, partiendo de los principios establecidos en el Código de la niñez y la adolescencia y las directrices de la Política Nacional de Derechos Humanos, considerando la necesidad de contar con más información sobre las formas de violencia y su manifestación en la vida escolar, como un factor indispensable en la búsqueda de soluciones. El monitoreo y evaluación se orientó de acuerdo a los programas estratégicos del Ministerio de Planificación destinados a los programas del Gobierno Federal. Todo ello se vio respaldado por el marco de asistencia del Fondo de Población a las macropolíticas sociales de Brasil, específicamente dentro del proyecto de Seguridad en las Escuelas. La cooperación internacional operó en el caso del proyecto Abriendo Espacios, donde se cuenta con el apoyo de UNESCO y el Ministerio de Educación. El Programa Abriendo Espacios de Brasil es una experiencia de “escuelas abiertas”. Se inició involucrando varios estados de Brasil y se ha comenzado a generalizar con un mayor número de establecimientos educativos. Abre las escuelas básicas y medias los fines de semana y los días feriados, para realizar actividades recreativas, lúdicas, culturales y deportivas con los adolescentes y jóvenes de las comunidades circundantes, de las que provienen los alumnos que asisten a dichos colegios, y en donde habitan los muchos desertores del sistema educativo favoreciendo la integración social.

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| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | 4. RESULTADOS DE ALGUNAS EVIDENCIAS En estas experiencias se observan frecuentemente las siguientes herramientas: identificación de población en riesgo de involucrarse en actos violentos; la mediación escolar se concibe como un instrumento que contribuye a prevenir la escalada hacia situaciones de violencia y, al mismo tiempo, constituye una oportunidad para formar a los jóvenes para la vida en democracia, la paz y los derechos humanos; el entrenamiento de docentes y alumnos específicos como mediadores de conflictos; el entrenamiento en habilidades para la resolución alternativa de conflictos; el establecimiento en los centros educativos de reglas y sanciones claras para actos considerados violentos; la educación intercultural; la construcción de la coexistencia pacífica y capacitación para la convivencia social; la participación juvenil en diversos grados y direcciones; el enfoque de derechos con visiones más amplias del fenómeno de la violencia. Podemos reconocer que actualmente existe: 1) Una línea de promoción del desarrollo vinculada a factores protectores, desarrollo de competencias, cultura de paz y los aportes de doctrina de protección integral. 2) Una línea de acción preventiva primaria, que trata de mejorar el sistema general de convivencia, promover el desarrollo colectivo. 3) Una línea de actuación directa, de prevención secundaria o terciaria o control y represión en el caso de aquellos estudiantes que se encuentran en una situación de riesgo o que ya están implicados directamente en situaciones de violencia como vícti-

mas, agresores o espectadores directos. En todos los proyectos existen grados diversos en que la intervención está sostenida en el tiempo y convenientemente evaluada. Además, pueden existir combinatorias de abordajes.

4.1. ENFOQUE REPRESIVO EN LAS MEDIDAS DISCIPLINARIAS Este enfoque se centra en los ejecutores de la violencia. Los datos sobre medidas disciplinarias, tanto a nivel de distrito como de nación (Skiba et. al., 1997 y Heaviside et. al., 1998), muestran que las sanciones a las infracciones serias –las drogas, las armas, las pandillas– que son el objetivo primario de la tolerancia cero, son relativamente infrecuentes. Los eventos disciplinarios más frecuentes ocurren por comportamientos perturbadores de menor cuantía como atrasos, inasistencia a las clases, faltas de respeto y de cumplimiento. Las cortes judiciales en Estados Unidos han comenzado a limitar el poder de los establecimientos en ciertos casos, donde además, existe presión de las comunidades y los padres. En América Latina, por otro lado, comienzan las demandas por procedimientos judiciales y se da la reducción de la edad en la ley penal juvenil. Las expulsiones son relativamente infrecuentes comparadas con otras opciones disciplinarias (Sinclair, 1999). En cambio la suspensión está entre las técnicas disciplinarias más ampliamente utilizadas y su frecuencia es mayor en áreas urbanas que en áreas suburbanas y rurales. Los estudiantes que regresan de largas suspensiones o expulsiones, desde su casa o desde lugares con medidas de seguridad, se encuentran a menudo en riesgo de fracasar académicamente o desertar del sistema. Por lo general, se encuentran

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | rezagados académicamente como resultado de haberse perdido meses o incluso años de escuela. Con posterioridad a la deserción (salida) de la escuela, muchos estudiantes experimentan una enorme dificultad para volver a ingresar. La mayor parte de las referencias disciplinarias parecen provenir de un mismo reducido grupo de profesores y las suspensiones están influidas por características del sistema escolar, la calidad de su administración, la percepción que los docentes tienen de los logros escolares y la composición racial de la escuela. La discontinuidad cultural sitúa a los varones afroamericanos en desventaja en muchos colegios de secundaria (Skiba, 2000). Esta situación es asimilable en América Latina a los casos de estudiantes de extracción económica baja y cultura popular urbana. Townsend (2000) sugiere que, especialmente los profesores de origen euroamericano, no experimentan familiaridad e incluso se sienten incómodos con el estilo más bullicioso y activo de los varones afroamericanos. Esto puede aplicarse a la situación de los docentes en las escuelas de áreas urbano marginales y rurales en América Latina. El temor también juega un papel en la excesiva referencia disciplinaria. Los estereotipos de que estos adolescentes son peligrosos, llevan a los docentes a reaccionar más rápidamente ante leves amenazas a su autoridad, lo que es visto como un fenómeno conectado con los problemas de incivilidad con el sustrato de inequidad que analiza Debarbieux. La expulsión es particularmente problemática para los estudiantes negros, especialmente los hombres, a quienes se les suspende con mayor frecuencia en relación a la proporción de la población estudiantil total. Las investigaciones realizadas hasta ahora, eliminan el supuesto de que la sobre

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representación racial se deba a mayores dificultades de conducta de parte de los estudiantes negros. En lugar de esto, la evidencia indica que los prejuicios de parte de los administrativos escolares y los docentes resulta una explicación más probable (Raffele, 2003:26).Queda por investigar si una situación equivalente se da también en las escuelas latinoamericanas. La suspensión escolar se correlaciona significativamente con un patrón de resultados negativos, incluyendo pobres resultados académicos, retenciones, delincuencia, deserción, desvinculación afectiva y alienación, así como uso de drogas. Un estudio ha revisado la historia de vida de veinticinco estudiantes con suspensiones múltiples en un año (dos o más para estudiantes de primaria, tres o más para estudiantes de secundaria), encontrándose que el 48% de la muestra ha sido evaluado por los servicios de educación especial en algún momento de su trayectoria académica, 40% ha sido retenido en el aula al menos una vez, y el 52% ha sido puesto bajo custodia policíaca. Los padres de estos 25 estudiantes han sido entrevistados, el 72% se muestra preocupado porque sus hijos podrían no ser exitosos en su vida debido al fracaso escolar (op.cit.:26). La mayoría de las investigaciones apoya el uso de medidas orientadas a la prevención de conflictos y al manejo del comportamiento en clases. Las evidencias muestran que las escuelas que se apoyan con mayor fuerza en medidas de seguridad, continúan estando menos a salvo que aquellas que no se basan en tales políticas (Skiba, 2000:10). Los resultados analizados por los investigadores de Estados Unidos son de gran relevancia en la situación de América

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | Latina. En la región, los problemas de suspensión y expulsión tienen características muy similares en sus diversas dimensiones. Además, es indudable la influencia del enfoque Tolerancia Cero en iniciativas como la revisión de bultos entre otras medidas y las leyes antimaras de algunos países centroamericanos. Las experiencias exitosas son aquellas que han trabajado cuidadosamente el enfoque de violencia y diseñado los proyectos de modo concordante con estos lineamientos. Igualmente importante para la aplicación de los enfoques es reconocer que los sistemas de administración escolar varían entre sí, lo mismo que los contextos en los cuales se encuentran insertos.

4.2. INTERVENCIONES ORIENTADAS A LA PREVENCIÓN Gajardo, tras el análisis de los proyectos a que dieron seguimiento, llega a la conclusión de que los proyectos de prevención son integrales, procuran estimular la creación de condiciones en el contexto escolar amplio para manejar el conflicto y la violencia, más que solucionar problemas existentes, aun cuando estos existan. En la revisión efectuada por Krauskopf (2007) se pudo constar que los proyectos exitosos en América Latina trabajan sobre nuevos mecanismos para atender a la creciente conflictividad en la convivencia escolar. Los resultados legitiman una metodología que –además– implica inversiones razonables y de alto impacto (Rodríguez 2005d; Waiselfisz y Maciel 2003, Abramovay coord. 2001).

sociales en contextos que tienden a ser rígidos y poco tolerantes, por lo que la diversidad no está permitida. Señala que la intimidación marca la diferencia y, al mismo tiempo, busca la homogeneización entre pares. Por ello, en la prevención surge la necesidad de considerar elementos como el grupo de pares, el clima y la cultura escolar (Magendzo, Toledo y Rosenfeld 2004: 13, 110). Por otro lado, estos autores observan que también algunas estrategias muy simples pueden tener efectos positivos, como es la evidencia de que existe una relación inversa entre la presencia de profesores durante los recreos y la cantidad de acciones intimidadoras.

4.4. HABILIDADES PARA LA VIDA En la medida en que se brindan herramientas de educación para la vida y no sólo se trasmiten saberes ajenos y de dudosa utilidad práctica en contextos de exclusión, se generan mayores empatías entre y con los actores implicados en el proceso educativo (Rodríguez, 2007). El programa Habilidades para la Vida, de Colombia, es un ejemplo exitoso de este enfoque: se cuestionan las formas tradicionales de educación y las formas sociales esperadas en los comportamientos de adolescentes y jóvenes a partir del empoderamiento resultante de la intervención. Ser asertivos modifica directamente la relación con sus pares de edad, sus profesores, padres y madres de familia, establecen maneras respetuosas de resistirse a la tradicional sumisión esperada en las relaciones sociales escolares y es central el entrenamiento de docentes y alumnos como mediadores de conflictos.

4.3. LA INTIMIDACIÓN (BULLIYNG) Magendzo, en América Latina, plantea la necesidad de ampliar la mirada sobre la intimidación y considerarla de naturaleza colectiva, fundada en las interacciones

A continuación, presentamos aspectos de la recolección de evidencias de dicho programa.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | El Programa Habilidades para la vida identificó factores que provenían de la exclusión, mediante una evaluación participativa realizada entre 1991 y 1993. Allí encontró evidencias en relación a las condiciones de vida de los adolescentes que asistían a sus centros educativos ubicados en lugares donde viven grupos sociales desfavorecidos, específicamente zonas urbanas marginales. Determinó que, además de los componentes de pobreza, se hallaban presentes factores de inseguridad, deficiencias en su relación familiar y asimilación de valores vigentes en su medio como la consecución de dinero fácil, y los comportamientos violentos como manera de relacionarse entre las personas, entre otros (Bravo, 2003). Se destacó que la imagen de la violencia armada es muy fuerte, además de la violencia difundida por los medios de comunicación masiva y la existencia de programas de entretenimiento cargados de manifestaciones de violencia. Por ello, en el imaginario de las personas, lo normal y corriente es hacer la guerra; la vía de resolución de conflictos es el sometimiento de los otros y otras por vía de la fuerza. Se evidenciaron las implicaciones multisectoriales y multiniveles que son necesarias en el abordaje del problema y que deben ser consideradas en el desarrollo de políticas de prevención y seguridad. Con el Programa Habilidades para la Vida se logró evidencias de cambios de conducta en los alumnos, con impacto en sus familias y en los docentes, mejora en el manejo de conflictos por parte de los estudiantes, mayor facilidad para expresar sus emociones y sentimientos y manejo de situaciones difíciles en la comunidad educativa de parte de los profesores.

4.5. LA PARTICIPACIÓN ESTUDIANTIL ACTIVA Entre los programas latinoamericanos que involucran a los jóvenes como actores protagónicos en el papel de agentes multiplicadores, se encuentran PACO y Paz nas Escolas con Adolescentes Brasileiros pela Paz nas Escolas y Multiplicadores da Cidadania. En el primero, son los agentes del voluntariado de la Juventud Nacional de la Cruz Roja Colombiana5, los responsables de ejecutar este programa en diferentes regiones del país y en el segundo, los jóvenes y niños se capacitan como agentes de paz entre sus pares (op.cit.). La construcción de estrategias de escucha activa y consejerías con el empleo de estudiantes entrenados y supervisados en estas habilidades para el apoyo de sus compañeros en situaciones estresantes, resultan prometedoras. Las evaluaciones realizadas han podido determinar que los

5. Este proyecto es uno de los seleccionados por PREAL para su fortalecimiento.

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pares de apoyo se benefician a sí mismos y el clima escolar mejora (Cowie 2000; Cowie y Wallace 2000). Rodríguez (2007), tras la revisión efectuada, explica la participación como clave del éxito en la medida en que jóvenes y comunidades sientan como propias las instalaciones educativas y en lugar de atacarlas las defiendan; las escuelas se vuelven amigables, se generan sinergias. Consideramos que la participación activa de los adolescentes y jóvenes en las decisiones mejora las relaciones intergeneracionales, el cultivo de sus expresiones desde lo lúdico, solidario, la producción cultural, el manejo de conflictos y la responsabilidad ciudadana, son aportes a ser incorporados.

4.6 EL ENFOQUE DE PAZ Y CIUDADANÍA Entre las lecciones aprendidas de la revisión efectuada, se encuentra que el contexto de polarización económica y la exclusión en América Latina, requiere dar gran importancia al trabajo con los aspectos estructurales de inequidad y marginalidad,

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | que desplazan el én- El Sindicato de Trabajadores, en Puerto romper prácticas fasis en los enfoques Rico, tuvo un programa de relaciones con autoritarias, comla comunidad y de responsabilidad social de riesgo individual, batir la inequidad dirigido a sensibilizar y comprometer a la conductual y su co- ciudadanía sobre el problema de la violencia con la exigibilidad rrelato represivo. Se escolar, promover un ambiente de paz en de los derechos y enfatiza la integra- las escuelas y contribuir en la búsqueda de la ciudadanía activa, ción comunitaria, la soluciones viables y efectivas al problema reconocer que la resolución pacífica de la violencia en las escuelas del país. violencia se vincula de los conflictos, la con la inequidad y la mediación y el desarrollo de habilidades falta de instrumentos para la resolución para la vida. de conflictos, proponer la prevención mediante la mediación y capacidades de Un ejemplo interesante en el plano de solución de problemas y la promoción del las políticas es el encontrado en Puerto desarrollo en el plano de las capacidades y Rico, donde los sindicatos consideraron su habilidades, incidiendo en el fortalecimiento responsabilidad como parte del colectivo de identidades y la participación social. para detener la violencia escolar apoyando Indudablemente esto se complementa con el desarrollo de la paz. prevención secundaria y terciaria en los casos que siempre aparecen y lo ameritan. En el plano de los enfoques puede re- En este sentido es importante definir la sumirse que la prevención se dirige a: prioridad en las estrategias.

Es el caso del Programa Paz nas Escuolas de Brasil, en su enfoque identifica prácticas autoritarias, represoras y agresivas al interior de la escuela. Implementa la movilización social, amplía las acciones de la sociedad complementarias a la escuela, creando alianzas con organizaciones locales que impulsen proyectos contra la violencia, bajo el marco de la construcción de redes locales interinstitucionales e interorganizacionales. Trabaja en la construcción de una nueva relación policía-escuela y elabora estrategias para la difusión del tema de la paz en las escuelas. Se preocupa de sensibilizar y apoyar el desarrollo de investigaciones, estudios y eventos sobre la cuestión de la violencia con este enfoque.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 5. CONCLUSIONES El reconocimiento de la institución escolar como ámbito de la violencia forma parte de los fundamentos en las estrategias de los programas de prevención en las escuelas. En este sentido no puede dejar de reconocerse que influyen aspectos ideológico-políticos. Los objetivos y los abordajes son implementados de acuerdo a los enfoques que se tengan de la violencia, de la sociedad, el rol de la escuela, de los niños y adolescentes y de los derechos, así como en relación a los diversos que se enfaticen. El contexto de polarización económica y la exclusión en América Latina, requiere dar gran importancia al trabajo con los aspectos estructurales de inequidad y marginalidad, que desplazan el énfasis del correlato represivo en los enfoques de riesgo individual, conductual. En América Latina son positivas las evidencias derivadas de la integración comunitaria, la resolución pacífica de los conflictos, la mediación y el desarrollo de habilidades para la vida. La violencia no puede ser comprendida ni tratada reduccionistamente en el ámbito escolar. Es importante considerar todos los subsistemas de la educación y dar un enfoque comunitario al establecimiento y a la inserción de los proyectos. El enfoque de paz desplaza las modalidades de interacción violentas y represoras, para dar lugar a la cooperación y construcción solidarias, mejora el énfasis en la protección integral y la ciudadanía. El desarrollo de competencias sociales y emocionales ha demostrado tener efectividad en escuelas pertenecientes a diversas poblaciones y localidades. Identificar a las juventudes contemporáneas dentro del marco de paradigmas avanzados y sus implicaciones en las relaciones in-

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tergeneracionales, permite profundizar las capacitaciones y entrenamientos en aspectos que hasta ahora se han demostrado débiles. Los cambios en las políticas escolares llevan a la disminución de recursos, cambios en los números de las escuelas, demandas del currículo nacional y demandas de nuevos procedimientos de evaluación. La rotación de docentes ya capacitados, afecta la inversión y pone en peligro la continuidad de los procesos de la prevención. Un aspecto invisibilizado en los proyectos de prevención en América Latina, son los efectos de las frecuentes medidas disciplinarias tradicionales, especialmente la suspensión y expulsión, ocasionalmente la prisión. En términos de incidencia parece relevante contar con investigaciones que muestren sus enfoques de aplicación, los actores involucrados y la trayectoria derivada de estas medidas para visibilizar una realidad que incide en efectos en el desarrollo juvenil y la prevención de la violencia y brinda insumos para el desarrollo de políticas. Es importante romper la distancia que hace ajeno el establecimiento escolar para los estudiantes, permitir su apropiación positiva tanto por ellos como por la comunidad y redistribuir el poder y el protagonismo. Las redes de los estudiantes constituyen una de las estructuras sociales más importantes, tanto para la comprensión de los conflictos y problemas que se encuentran en los centros escolares, como para participar en la solución de los problemas. Los mecanismos de integración potencian los avances, como ha ocurrido en Europa, donde el respaldo político se ha articulado entre los países fomentando el conocimiento comparativo. El Consejo de Europa establece que la lucha contra

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | la violencia es algo que afecta a todos, lo que deriva en la responsabilidad de llevarla a cabo por las Administraciones de los Estados y las Regiones. Se requiere encontrar estrategias concertadas regionalmente tanto para articular la investigación vinculada al desarrollo de programas y políticas, como para el establecimiento de estas contando con formatos básicos y comparables en las evaluaciones de los lineamientos acordados. La investigación puede contribuir a definir los estadios que estas políticas deben cubrir. El rol de la prensa es estratégico para la incidencia y la movilización del compromiso político 6. En este sentido, un grupo de expertos podría formular recomendaciones. La orientación, seguida por PREAL con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, de fortalecer los proyectos exitosos, es una perspectiva que mostró ser efectiva y que merece ser tomada en cuenta, ampliando el foco al estudio de los programas de prevención y seguridad que permitan derivar componentes para la construcción de políticas. En este mismo sentido cabe identificar los proyectos existentes vinculados a políticas, analizando sus modalidades de implementación y los indicadores de éxito. De esta forma se potencia el gran capital de experiencias y enfoques acumulado en América Latina.

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6. Es ejemplar el caso del Proyecto Sheffield el primero y todavía hoy el más sustancial y monitoreado proyecto de intervención realizado en Inglaterra. Los resultados difundidos por la prensa llegaron a elevar los cuestionamientos hasta el Parlamento, que responsabilizó al Departamento de Educación del desarrollo de una campaña de ataque e intervención contra la intimidación. El equipo de investigación del proyecto consideró prioritario desarrollar una política y produjo un informe que delineaba los estadios que esta política debía cubrir.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | GLOSARIO Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad enfocados en programas de violencia escolar en América Latina. Dina Krauskopf7

A Abogacía: Se utiliza como sinónimo de advocacy al no existir en español una palabra que encierre todo el sentido del término en inglés. Se refiere a vindicación, defensa, apología, interceder, hablar a favor de alguno. Abogacía significa apoyar activamente una causa y tratar de hacer que otros también la apoyen. Actividad: Acciones necesarias dadas en el marco de un programa y/o proyecto para obtener, a partir de un conjunto de insumos y recursos, el producto esperado en un determinado período de tiempo. Adolescencia: Es la etapa del ciclo vital que va de los 10 a los 20 años, donde se produce un proceso biológico que trasciende al área psicosocial (OMS, 1995). Estos límites cronológicos constituyen el marco de edad para la población adolescente en el proyecto al que pertenece este glosario. Atención: Es el conjunto de actividades institucionalizadas y sistemáticas orientadas a crear capacidad en las personas para preservar, controlar y recuperar su salud. La atención está referida a las acciones que se realizan para resolver problemas existentes. Esto puede ocurrir cuando ya existe un daño, una enfermedad o una situación que pone en riesgo a las personas adolescentes y jóvenes. Es la estrategia 7. Investigadora asociada Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Chile (FLACSO). Consultora Internacional en Polìticas y Programas en Adolescencia y Juventud.

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referida al apoyo médico, psicológico, social o espiritual que reciben las personas cuando presentan afecciones en cualquiera de esas áreas. Puede incluir la rehabilitación mediante el apoyo y las acciones orientadas a restituir o restablecer la salud u otra condición de la que se encuentran privados/as o afectados/as. (OPS, 1992). Atención integral: El concepto de atención integral de los/ las adolescentes y jóvenes se refiere a la amplitud con que debe abordarse su atención. Este encuadre exige tener en cuenta no sólo los factores biológicos, sino también los estilos de vida, el ambiente físico y cultural y la oferta y organización de los servicios. El propósito fundamental de este enfoque es la preservación de la salud, estimulando la detección de riesgos y factores protectores y poniendo en marcha medidas que privilegien las actividades anticipatorias (Moreno, 1995). Alianza: Unión o pacto entre personas, organizaciones, grupos sociales o estados que articulan acciones para un fin común.

B Beneficiarios: Adolescentes y jóvenes que reciben beneficios de las acciones, en términos de asistencia, protección, atención, mejoramiento de perspectivas, etc.

C Capacitadores: Se refiere a personas adultas, jóvenes y adolescentes que brindan entrenamiento en destrezas a personas de cualquier edad, así como formación específica para el desarrollo del proyecto. Puede incluirse la capacitación a multiplicadores/as. Ciudadanía: Desde este concepto ser titular de derechos debe ser sinónimo de poder ejercerlos, y se impulsa el capital social de las comunidades, facilitando la partici-

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | pación ciudadana y especialmente de los niños, niñas y adolescentes en el abordaje comunitario de la protección social.

D Derechos: El enfoque de derechos es una gran contribución para dar una visión más integral a los procesos del desarrollo durante la niñez y la fase juvenil. Reconoce a adolescentes y jóvenes como sujetos de derecho, sin distinción de ninguna condición; demanda la no-discriminación e igualdad social. Esto queda concretado en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1989). En el año 2008 se ratificó además, la Convención Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes, que abarca desde los 15 a los 24 años. Desarrollo: El crecimiento y desarrollo son entendidos desde el punto de vista biológico, psicológico y social. El desarrollo humano tiene por meta el enriquecimiento progresivo personal y social. Este avanza en la adolescencia y juventud mediante la actualización de las capacidades que permiten la convivencia social positiva, rescatando las necesidades personales y el progreso colectivo en un ajuste e integración transformadores (Krauskopf,1995). Disciplina: La disciplina se refiere al sistema de normas que una organización se proporciona a sí misma y la obligatoriedad o no de que cada miembro del grupo social cumpla con unas convenciones.

E Equidad: Reconoce el derecho de todas las personas a las libertades fundamentales sin distinción y el derecho de las minorías de ejercer plena y eficazmente todos los derechos en condiciones de igualdad. Contempla situaciones particulares de acuerdo a la edad, al género, a la condición económico-social, cultural,

étnica, geográfica, situación de, privación de libertad, discapacidad, condición de migrante, preferencia sexual. La equidad tiene varias dimensiones: inclusión, igualdad de oportunidades, movilidad social, acceso a derechos con sus consiguientes responsabilidades y protección social. El derecho a la equidad garantiza a los y las adolescentes y jóvenes, la eliminación de todas las condiciones y prácticas que fomentan la exclusión, la discriminación y la vulnerabilidad social. Estrategia: Forma concreta y específica de configurar los recursos disponibles y las acciones, para solucionar una situación, problema o necesidad del grupo con el cual se está trabajando (Quintero, 1995). Exclusión social: Va más allá de los aspectos económicos y sociales que definen la pobreza e incluye aspectos de carácter político, de derechos, de género y de ciudadanía que vinculan las relaciones entre los individuos y los Estados. Allí se encuentra la acumulación de desventajas, la creciente desprotección, la debilitación de canales de inclusión, las condiciones sociales de fuerte privación, las barreras educativas, laborales y culturales y las dificultades para acceder a los servicios básicos. La exclusión implica lo que Concha-Eastman (2004) denomina violencia múltiple, ejercida por el Estado, la sociedad y las familias. Evaluación: Es un tipo de investigación disciplinada y metódica que recopila información cuantitativa o cualitativa para determinar el valor de un programa, proyecto, servicio o política con el fin de mejorarlo, rendir cuentas y/o ilustrar acciones futuras. (WHO, 1995). Patton (2006: 23) la define como la recolección sistemática de información sobre las actividades, características y resultados de

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | los programas para poder emitir juicios al respecto, mejorar su efectividad y contar con información para futuras decisiones. Evidencias: Las mejores evidencias son aquellas que muestran cómo incrementar la efectividad. Para su obtención es necesario dejar claro cuál es la calidad y el tipo de evidencia que se está utilizando. La práctica es fuente de evidencia y no siempre puede ser generalizable. Por ello, es útil analizar la evidencia integrando los resultados de la información científica con los aportes observacionales.

G Género: El género es una categoría de análisis que permite conocer cómo se construye lo femenino y lo masculino, cómo se valoran, se organizan y se relacionan estas construcciones en una sociedad específica. No es una categoría homogénea, estática y uniforme, sino una relación social variante y mutable (Camacho, et. al, 1998). Es parte del enfoque de equidad, pero se especifica porque las desigualdades por razón de género dificultan, en muchos casos, el pleno desarrollo de las personas jóvenes. En materia de programas, el enfoque de género busca que los planes se formulen y ejecuten de tal forma que no pasen por alto las necesidades propias de cada género. Generacional: La edad puede crear situaciones de poder de unas personas sobre otras y se establecen desigualdades especialmente entre los adultos y las personas jóvenes. La auténtica participación ciudadana, garantizada en la Convención, exige equidad y proyección social intergeneracional, en corresponsabilidad con el mundo adulto y equilibrio de poder entre las partes (Grillo, 2000, Krauskopf, 2003). Este enfoque promueve los diálogos intergeneracionales entre jóvenes y adultos para llegar a consensos sobre temas, metodologías,

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programas, acciones, etc. Reconoce que cada quien tiene elementos importantes que compartir y enseñar a las otras generaciones y que cada grupo etario posee particularidades del desarrollo, derechos específicos, necesidades e intereses que deben identificarse en su singularidad, sin que ello signifique anulación, imposición o exclusión de ningún grupo sobre otro.

H Habilidades para la vida: Se consideran como herramientas que se usan según las opciones en cada circunstancia, y se procura su aplicación en la vida cotidiana aportando elementos que favorezcan amplias oportunidades de aprender a ser, aprender a aprender, aprender a hacer y aprender a convivir. La propuesta de OPS-OMS sobre Habilidades para la Vida conduce a: escuchar, respetar, expresarnos libremente sin ofender; permitir la expresión de todos y todas; negociar, ser capaces de ponernos en los zapatos del otro o de la otra, tomando estas capacidades como herramientas básicas necesarias para una convivencia social distinta, más cercana a la vivencia de paz, asumiendo con naturalidad el conflicto (Bravo, 2003).

I Incivilidad e indisciplina: Las incivilidades están en el límite de la ofensa y contribuyen a un fuerte deterioro del clima en muchas escuelas. Son uno de los principales factores en la perturbación del clima escolar y de los problemas de disciplina. Para Debardieux (1998), las incivilidades son violencias antisociales y antiescolares. Cuanto más traumáticas sean, y cuanto más sean resguardadas y transformadas en acontecimientos banales con el fin de proteger a la escuela, más se convierten en una forma de violencia simbólica. Estudios recientes (Debarbieux y Blaya 2001) sugieren la sustitución del término incivilidades por microviolencias.

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | Las víctimas de estas pequeñas ofensas o infracciones experimentan un sentimiento general de desorden, de violencia en un mundo de confusión. Ello lleva a la posible explicación sobre el patrón de inseguridad ciudadana que se incrementa en las sociedades, ya que en lugar de ser una preocupación desproporcionada con relación a la criminalidad, estaría ligado a la microvictimización. Impacto: Cambio logrado en la situación de la población meta como resultado del producto de un programa o proyecto (Quintero, 1995). Interculturalidad: El principio de la interculturalidad abarca todos las formas y procesos de socialización: económica, política, ética, jurídica, laboral, salud, deportiva, etc. Promueve la erradicación de toda clase de inequidades en las relaciones interpersonales y colectivas, sin suprimir las diferencias ni las identidades culturales (http://interculturalidad.org/numero04/ docs/0202-). Ello brinda específicos desafíos a las acciones universalistas de políticas, planes y programas. Intervención: La intervención se realiza en el marco de un proyecto o un programa y operativamente es el aprovechamiento de esfuerzos organizados, estructuras, condiciones y estrategias orientadas a impactar a una población específica de adolescentes. Intimidación (acoso, bullying): La violencia entre compañeros, conocida en la literatura en inglés como bullying, ha sido definida por Olweus (1999) como una conducta agresiva dirigida a hacer daño, repetida en el tiempo y que se produce en el seno de una relación interpersonal, caracterizada por un desequilibrio de poder. Actualmente estas acciones también incorporan el espacio cibernético y

reciben más atención aún de la prensa. A diferencia de la amplitud de actores y condiciones que implica el concepto de incivilidad, la intimidación se relaciona específicamente con orientaciones y acciones de los estudiantes. En los años 70, en los países escandinavos, Heinemann (1972) y Olweus (1973) utilizaron el término mobbing (‘acosar’, ‘rodear’) inspirado en los estudios de etólogos que describen un ataque colectivo por un grupo de animales contra un animal de otra especie, que es enemigo natural del grupo (Lorenz, 1963). Posteriormente, los ingleses utilizaron el término bully (‘intimidador’, ‘matón’, ‘abusador’) para designar al autor del abuso, y bulling (intimidación) para denominar la acción. Nuevas revisiones llevan a considerar la necesidad de incluir en este concepto el de exclusión o aislamiento social. Investigación: Es un tipo de indagación disciplinada que se lleva a cabo para resolver algún problema, de forma que se consiga entendimiento o se facilite la acción.

J Juventud: Etapa del ciclo vital que, si bien es considerada una categoría bioestadística, tiene referentes culturales e históricopolíticos, y es reconocida principalmente por sus características sociales. Para la Organización Mundial de la Salud la juventud se desarrolla entre los 15 y los 24 años, 11 meses. Juventud Popular Urbana: Adolescentes y jóvenes que viven en poblaciones periféricas, en marginalidad social y exclusión.

M Método: La aplicación coherente de un conjunto organizado de pasos y operaciones, para elaborar los productos o servicios, alcanzar los resultados y lograr impacto de la intervención (Espíndola, 2009).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Monitoreo: Son aquellas acciones continuas –vigilancia periódica–, que se ejecutan desde el inicio de un proyecto o programa, para asegurar que las actividades se están desarrollando conforme al plan elaborado. El monitoreo es un proceso que permite medir los servicios que un programa o proyecto está brindando, cuántos servicios se brindan, quién los brinda y quién los recibe; permite también corregir la programación de las acciones si se detectan deficiencias (WHO, 1995).

O Objetivo: Enunciado claro y preciso de los propósitos, fines y logros a los cuales se aspira llegar. (Quintero, 1995)

P Participación: Desde este enfoque los adolescentes y jóvenes contribuyen activamente en los procesos y actividades de sus vidas y ámbitos, con capacidad para decidir, intervenir en las decisiones o influir en ellas. La participación es parte de la construcción de la ciudadanía juvenil, pues tiene relación con la democracia, el sistema político, la orientación a la inclusión, los canales existentes para la propuesta de iniciativas, las modalidades de institucionalización y legitimación de la participación, la resolución de las distancias generacionales y las formas de asociatividad (Krauskopf, 2008). La participación juvenil es el proceso mediante el cual los adolescentes comparten las decisiones que afectan sus vidas y la vida de sus comunidades (OPS, s/f). Plan: Conjunto total de las intervenciones sociales que responden a una política. Expresa su enfoque, metas y objetivos, identifica responsables y plazos, deriva en uno o varios programas con uno o más proyectos.

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Política: Las Políticas establecen el marco de referencia en el cual se articulan entre sí las directrices de un conjunto de acciones sinérgicas y estrategias generales para el desempeño de las actividades. Estos criterios orientan la definición de objetivos y metas de un plan o proyecto. Prevención : Tiene como objetivo la evitación o disminución de la emergencia de problemas previamente definidos. Identifica las causas modificables del problema y toma medidas destinadas a prevenir la aparición del problema (reducción de factores de riesgo), también a detener su avance y atenuar sus consecuencias. Se pueden distinguir los siguientes cuatro niveles: Prevención Primordial: El objetivo es el evitar el surgimiento y la consolidación de patrones de vida social, económica y cultural que contribuyan elevar el riesgo. Mientras más precoz sea la información, mejor la relación costo-beneficio. Incide en formas de vida y patrones de consumo nocivos. Prevención Primaria: Busca limitar la incidencia de los problemas para el desarrollo juvenil mediante el control de sus causas y de los factores de riesgo. Actúa con la totalidad de la población. Procura reducir la exposición a factores de riesgo hasta bajar la incidencia de los daños y contrarrestar las circunstancias dañinas antes de que se produzca la oportunidad de la violencia. Arranca de un enfoque de riesgo y del diseño de factores protectores. No se trata de prevenir a una persona específica para que no cometa un acto violento, sino más bien de reducir este riesgo en toda una población. Se busca fomentar un ambiente social e individual de respeto y tolerancia, de valores sociales y de conducta personal que favorezcan que

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | los conflictos se resuelvan de maneras no violentas, o sea, se dirigen a evitar que ocurra el hecho violento. Forman parte de este nivel de prevención las estrategias macro destinadas a disminuir la pobreza, a buscar la equidad social, a mejorar la educación y a recuperar la ética y el control social. Los resultados conducen a que, si bien algunos individuos continuarán con conductas violentas, su número se vea reducido significativamente (ConchaEastman 2004: 52).

Programa: Conjunto organizado de proyectos o servicios con sus intervenciones y actividades orientadas a la consecución de objetivos pragmáticos. Estrategia de acción cuyas directrices determinan los medios que articulados gerencialmente permiten dar una solución integral a los problemas. Como estrategia un programa contiene los objetivos y metas, el conjunto de proyectos elegibles, las intervenciones y el plan de inversiones (Quintero, 1995). Puede formar parte de una política.

Prevención Secundaria: Procura detener precozmente o retardar el progreso del problema o sus secuelas en cualquier punto de su aparición. Son importantes las medidas de detección precoz en personas adolescentes y poblaciones juveniles para la intervención rápida y efectiva, así como medidas de protección (Sánchez 2004).

Promoción : Es parte de los esfuerzos realizados para mantener y mejorar el desarrollo de individuos, familias y comunidades. Combina enfoques o métodos diversos pero complementarios. Está orientada a actuar sobre los aspectos determinantes del problema y no los efectos de éste, por lo que la consideración del contexto pasa a ser fundamental. La promoción implica el protagonismo del nivel local, como lugar apropiado para construir estrategias efectivas mediante procesos de negociación y participación social y comunitaria para viabilizar los proyectos que lleven al cambio. En adolescentes y jóvenes se ha orientado al desarrollo de habilidades para la vida, los estilos de vida y prácticas positivas, las posibilidades que permitan a las y los adolescentes disfrutar de una sociedad equitativa, con espacios y oportunidades de desarrollarse en la educación, el arte, la cultura. En el campo de la violencia juvenil se traduce en la promoción del desarrollo y se enriquece con los aportes que emergen del campo de los derechos humanos.

La prevención secundaria se aplica cuando un evento violento ya ha ocurrido y su intención es evitar nuevos episodios o disminuir su gravedad. Ejemplo de ello, lo constituyen los programas en los que se identifica a las personas que van a las instituciones de salud por haber sufrido una herida violenta, y son vinculadas activamente a programas de intervención en crisis, a través de los cuales se buscan soluciones a las situaciones que precedieron al evento violento (Concha-Eastman 2004: 52). Prevención Terciaria: Busca reducir las complicaciones de un problema o enfermedad ya establecida, considerar medidas encaminadas a reducir bloqueos en el desarrollo, secuelas físicas, emocionales y sociales. Procura minimizar los sufrimientos causados y reducir las complicaciones y consecuencias de los daños de la violencia adquiriendo importancia la rehabilitación para mejorar la calidad de vida (Sánchez 2004).

Protección : La Convención de los Derechos del Niño introduce un gran avance al superar la Doctrina del Menor Irregular, que plantea la protección de los menores focalizada asistencialmente en su riesgo social y desarrollar la Doctrina de la Protección Integral, donde se pasa a la

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | protección del respeto y exigibilidad de los derechos por las personas menores de edad. La protección adquiere diferentes rasgos de acuerdo con el estadio del desarrollo del individuo. Durante la adolescencia y juventud se reconoce una serie de derechos, algunos relacionados con la protección en la condición laboral, escolar, cuidado de la salud, situación de violencia intra y extrafamiliar y cuando están en conflictos con la ley. Proyecto: Unidad operacional que vincula recursos, actividades e intervenciones durante un período determinado y con una ubicación definida para resolver problemas o necesidades de la población. Puede formar parte integral de un programa; en ese caso los proyectos son las unidades a través de las cuales se materializan y ejecutan los planes y programas (Quintero, 1995).

bienestar e inclusión social positiva de los grupos meta (Jessor, 1991).

S Seguimiento : Examen continuo o periódico por parte de la administración, en todos los niveles jerárquicos de la misma, de la ejecución de una actividad para asegurar que las entregas de insumos, los calendarios de trabajo, los productos esperados conforme a metas establecidas y otras acciones necesarias, progresen de acuerdo con el plan trazado (Quintero, 1995). Al igual que el monitoreo, es un proceso constante que contribuye a recoger oportunamente la información para valorar el progreso de las acciones y resolver dificultades y corregir deficiencias. Sistematización: Ordenamiento metódico y consecuente de los procesos que caracterizan un proyecto o una experiencia relevante de trabajo.

R Resultado: Cambio real alcanzado, expresado a través de logros directos del proyecto inmediatamente se terminen todas las actividades y el cronograma (Quintero, 1995). Riesgo: Este enfoque enfatiza las acciones allí donde se encuentren las mayores posibilidades de emergencia de enfermedades, trastornos y daños para llegar a su reducción, eliminación y prevención. Las conductas de riesgo son las que comprometen aspectos del desarrollo psicosocial o la supervivencia de la persona joven; pueden incluso buscar el peligro en sí mismo. La morbimortalidad juvenil es desencadenada por factores mayoritariamente externos y conductuales: drogas, fugas, relaciones sexuales sin protección o consentimiento, violencia contra otros o contra sí mismo. Las intervenciones requieren de integralidad para lograr ser efectivas, esto es, promoción de la salud,

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V Violencia: Acto social y, en la mayoría de los casos, un comportamiento aprendido en un contexto permeado por inequidades sociales y económicas basadas en el género, la edad, la raza, etc., y con representaciones de poder y fuerza física como la manera prevaleciente de resolver conflictos (Hoff, citado por Venguer y otros, 1998). La OMS define la violencia como el uso deliberado de la fuerza física o el poder, que causa o tiene muchas probabilidades de causar lesiones contra uno mismo, otra persona, un grupo o comunidad. La definición abarca tanto la amenaza e intimidación como la acción efectiva, la violencia interpersonal, el comportamiento suicida, los conflictos armados. Destaca que sus consecuencias pueden ser la muerte, las lesiones, los daños psíquicos, las privaciones y deficiencias del desarrollo que comprometen el bienestar de los individuos, las familias y las comunidades (OMS 2002: 3). La

| Procesos de evaluación de políticas de prevención y seguridad | violencia es un fenómeno multifacético. Bordieu 1999:112,128) destaca como violencias (en plural), la violencia simbólica del poder ejercido mediante la adhesión forzada a las fuerzas que se amparan en la razón de un orden que conduce al consentimiento de la arbitrariedad legitimada. Violencia escolar: El concepto de violencia escolar se usa para designar diversas modalidades interactivas que contienen el uso de la fuerza en la escuela (Gil Moreno 8). Identifican descriptivamente el problema de la violencia escolar como un conjunto de fenómenos que afectan la buena convivencia del centro educativo. Establecen cinco categorías: 1) vandalismo, o violencia contra las pertenencias del centro; 2) disruptividad, o violencia contra las tareas escolares; 3) indisciplina, o violencia contra las normas del centro; 4) violencia interpersonal y 5) criminalidad cuando las acciones tienen –o pueden tener– consecuencias penales (Ortega y Del Rey, 2002: 1).

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| Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado |

Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado: Apuntes para una metodología de análisis

Elkin Velásquez M.* Alejandro Ramírez**

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUCCIÓN El propósito del presente artículo es plantear las bases para el desarrollo de una herramienta que facilite el análisis de la vulnerabilidad local frente al crimen organizado, a partir de las posibilidades del análisis de gobernanza urbana. En la actualidad los gobiernos de todo tipo se enfrentan a numerosos desafíos propuestos por una gran variedad de actores y eventos del crimen organizado que tienen incidencia en la vida local. El punto de atención aquí es que cada día surgen mayores demandas a los gobiernos locales para que desarrollen políticas públicas que permitan atender los problemas la seguridad local. Sin embargo, el conjunto de problemas de inseguridad en un territorio local incluye desde problemas de convivencia, pasando por problemas de delincuencia común, hasta, en algunos sitios, problemas asociados a alguno de los eslabones del crimen organizado, que muy frecuentemente están articulados al crimen transnacional. El problema no es menor, sobre todo si se tiene en cuenta que los gobiernos locales no siempre cuentan con las herramientas para intervenir, o incluso para analizar, la complejidad de los problemas de inseguridad y violencia que enfrentan. Y esto es más cierto para los problemas de la criminalidad organizada que sobrepasan su ámbito de intervención.

* Investigador Área de Conflicto y Dinámica Social, CIDS, Universidad Externado de Colombia, Bogotá. e-mail: elkin.velasquez@uexternado.edu.co ** Docente Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.

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Teniendo en cuenta lo anterior, este texto plantea la siguiente pregunta: ¿Es posible abordar la vulnerabilidad local frente al crimen organizado, a través de un mejor trabajo sobre la gobernanza urbana? Sobre esta base se plantea un hilo conductor que incluye un breve abordaje de los análisis sobre criminalidad organizada y sobre gobernanza urbana; la relación entre ambos; la aproximación al problema en términos de riesgos y vulnerabilidades; y, finalmente, sobre las posibilidades del Marco Analítico de la Gobernanza. Este hilo conductor, que pretende establecer la relación teórica y práctica entre gobernanza, crimen organizado y análisis de riesgos, se organiza en dos partes. En la primera se presentará un marco conceptual en el que se desarrollarán las definiciones de los conceptos de crimen organizado, gobernanza urbana y una explicación sobre el análisis de riesgo, tal y como es comprendido en este artículo. Se finaliza este acápite con el planteamiento de la hipótesis del trabajo. En una segunda parte se adelanta la argumentación que muestra cómo la gobernanza de la seguridad puede llegar a ser una herramienta práctica en lo que atañe a la relación entre seguridad local y crimen organizado. Por último, se presentan algunos comentarios y perspectivas.

| Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado | ¿QUÉ ES GOBERNANZA URBANA? El mundo académico, como la esfera político institucional, han dado cada vez más importancia a la gestión y a la política urbana. En parte, esto se debe a que sin sobreestimar la capacidad de las instituciones para regular los asuntos urbanos, ha sido necesario imaginar nuevos marcos de análisis y de actuación capaces de tener en cuenta la multiplicidad de actores que intervienen o deben intervenir para enfrentar los problemas económicos y sociales de la ciudad. Según Jouve (2005), es posible tener en cuenta fenómenos como: el cuestionamiento de la forma tradicional del ejercicio de la política basada en la dominación estatal; la demanda por una mayor participación ciudadana en las decisiones; el cuestionamiento de los partidos políticos como foros legítimos de representación de las preferencias individuales; la crítica al Estado como única forma de legitimidad legal-racional para monopolizar la conducción de la vida en sociedad; la desconfianza hacia la política como el medio para gestionar todos los problemas de las sociedades modernas y el surgimiento de una sociedad civil cada vez más exigente en términos de organización del poder; la fragmentación de los sistemas de toma de decisiones, como resultado de las modificaciones de las estructuras internas de los Estados a través de las reformas de descentralización o de las dinámicas federalistas; la aparición de nuevos problemas (ambientales, exclusión social, inseguridad, desintegración, etc.) que exigen una acción pública coordinada entre instituciones tradicionalmente acostumbradas al trabajo sectorial y con culturas, lógicas de acción y temporalidades difíciles de articular; la consolidación de nuevos territorios de acción colectiva, intraurbanos por un lado y supramuni-

cipales o metropolitanos por otro lado, distintos a los definidos por las divisiones político administrativas tradicionales; las búsquedas de reconocimiento por parte de grupos sociales, tradicionalmente excluidos, que reclaman a la comunidad nuevos espacios de participación y de inclusión (grupos de género, idioma, origen étnico, religión, orientación sexual, etc.), entre otros fenómenos. Todos estos fenómenos se manifiestan en la ciudad, y es en ella donde se plantea la necesidad de nuevas formas de acción colectiva y de intervención frente a esta situación de horizontalidad de las decisiones colectivas. Según Velásquez (2008a), “también es en torno a la ciudad que los nuevos actores están desarrollando visiblemente nuevas capacidades para regular o contribuir a regular los asuntos colectivos de la ciudad, esto es, las políticas urbanas”. En este escenario complejo surge una nueva categoría de la acción pública urbana que apunta a dar una mayor consideración a los actores de la sociedad civil y del sector privado en la formulación y aplicación de las políticas urbanas. Según Le Galès (1995), ha aparecido la gobernanza como “un dispositivo de negociación y de cooperación entre una pluralidad de actores tanto de la sociedad civil, del sector económico y del mercado como del Estado”. Y de manera consecuente, frente al nuevo escenario urbano, ha aparecido la categoría de gobernanza urbana como “los dispositivos de negociación y de cooperación entre la pluralidad de actores de la sociedad civil, del sector económico y del mercado, así como del Estado, para facilitar y conducir procesos colectivos e incluyentes que determinan en una sociedad urbana cómo se toman decisiones y se elaboran normas sociales en relación con el desarrollo y la gestión de la ciudad” (Velásquez, 2008).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Esta gobernanza urbana se plantea como el aspecto que puede contribuir a comprender por qué las mismas políticas urbanas funcionan bien en unos territorios y no en otros, o por qué unas ciudades son más resilientes que otras, a pesar de la similitud de los conflictos que enfrentan. Según Velásquez (2008a), “Si esto es cierto, significa que el desarrollo económico y social de un territorio dependerá no solamente de las herramientas tradicionales que permiten diseñar políticas públicas (…) sino también de la solución de gobernanza urbana que acompañe la política pública en su formulación y en su puesta en marcha. Esto es, de la forma en que se hayan logrado acuerdos apropiados entre los diferentes actores que inciden en la política urbana, para lograr modos de regulación, formales e informales, apropiados para garantizar la continuidad y sostenibilidad de la políticas urbanas, como la capacidad de adaptación a las dinámicas externas que afectan u ofrecen oportunidades para el desarrollo de la sociedad urbana”.

LO QUE IMPLICA EL CRIMEN ORGANIZADO

De particular interés para la relación posterior con vulnerabilidad frente al crimen organizado, resulta retener que la gobernanza urbana contribuye a la resiliencia urbana frente a diferentes tipos de conflictos. Igualmente que los modos de regulación propios del modelo de gobernanza urbana incidirán en la capacidad de adaptación a las dinámicas externas que afectan el desarrollo de la sociedad urbana.

De la multiplicidad de aproximaciones y sin pretender una definición única, a partir de los planteamientos de Albanese (2000) y de Gabor (2003), se puede entender el crimen organizado como “una empresa criminal continua que trabaja racionalmente para beneficiarse de actividades ilícitas [y que dicha] existencia continua es mantenida a través del uso de la fuerza, las amenazas, monopolios capturados y/o la corrupción de autoridades públicas”. De esta aproximación conviene retener la idea de trabajo racional y el uso de amenazas, capturas de monopolios y corrupción como elementos fundamentales que más adelante podrán ser contrastados con las características de la gobernanza local.

La definición de crimen organizado se encuentra en medio de un debate internacional sin conclusión definitiva, como se deriva de múltiples estudios que abordan significados diferentes para el crimen organizado (U.S. Comptroler General, 1977; President’s Commission on Organized Crime, 1987; Hagan, 1983; Albanese, 1982, 2000; Martin, 1981; Sacco, 1986; Smith, 1980; Gabor, 2003). Algunos trabajos se concentran en determinar las características que rigen los grupos de crimen organizado (Abadisnky, 2003); en su papel dentro de la economía legal (Maltz, 1994); en la influencia que tienen estas organizaciones sobre otras de menos alcance e influencia (Schelling, 1971) o en el análisis de métodos y formas de operación, más que el tipo de crímenes a los que se dedican (Beare, 1996). Todos ellos aportan diferentes enfoques y elementos a la discusión.

Sobre la presencia del crimen organizado en un territorio cualquiera, Albanese (2004) identifica tres tipos de causas: 1) el factor

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| Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado | de oportunidad, 2) el ambiente criminal existente y 3) las habilidades especiales de las organizaciones. El factor de oportunidad puede ser económico, gubernamental, de aplicabilidad de las leyes o asociado a los cambios sociales y tecnológicos. Los factores económicos que favorecen la existencia del crimen organizado son: “bajos niveles de calidad de vida, alta demanda por productos o servicios ilegales combinados con una oferta existente capaz de adquirirlos y un ambiente competitivo que hace posible proveer la demanda” (Albanese, 2004). Por supuesto, no se afirma que bajos estándares de vida, por sí solos, signifiquen automáticamente la presencia del crimen organizado. La evidencia demuestra que este factor, combinado con otros, funciona de manera positiva en el proceso de aparición de este tipo de grupos u organizaciones (Hughes, 2001; Richard, 2000; Oackley, 2001) o de incidencia de la criminalidad organizada en el territorio. Así, se tiene que “ciertas condiciones gubernamentales, la aplicación o no de las leyes y ciertos cambios sociales o tecnológicos pueden promover o desalentar actividades del crimen organizado” (Albanese, 2004). Según esta lógica, las condiciones de la institucionalidad en general pueden determinar la incidencia o no del crimen organizado. Fuerzas policiales incapaces, administraciones sin los suficientes instrumentos jurídicos y monetarios para poder adoptar medidas que permitan controlar y judicializar a quienes incumplen con las normas y las leyes o simplemente instituciones públicas corruptas, son claros ejemplos de elementos que pueden favorecer la aparición y el florecimiento de organizaciones criminales. También dentro de esta línea de condiciones se deben mencionar legislaciones prohibicionistas que incentivan la emer-

gencia de mercados ilegales y con ello la incitación para organizaciones dispuestas a satisfacer dichos mercados. También legislaciones complejas que generan alicientes a los miembros de la sociedad para evadir trabas u obstáculos legales e inducen la emergencia de agentes que prestan “servicios ligeros” o “atajos” que desde la perspectiva de la ley son ilegales (Albanese, 2004). Los factores relacionados con la aplicabilidad de la ley, giran alrededor de las capacidades de las agencias del Estado encargadas de hacer cumplir las normas que rigen las sociedades. Los niveles de preparación de sus agentes y funcionarios, el grado de permeabilidad hacia la corrupción proveniente del crimen organizado, el blindaje que posean frente a ataques directos contra los miembros de éstas y el nivel de profesionalización (entendido como su grado de independencia frente a políticos que son, mal que bien, susceptibles a ser corrompidos por el crimen organizado), son variables clave que deben ser consideradas (Albanese, 2004). Los cambios tecnológicos y sociales también limitan o amplían las posibilidades del crimen organizado. Internet, fraude electrónico, robo de propiedad intelectual, así como la visión que tenga la sociedad con respecto a grupos como las mujeres y los menores, se convierten en factores que posibilitan la aparición del crimen organizado. Como ya se ha advertido, es necesario que estos cuatro tipos de factores de oportunidad se presenten en las medidas necesarias para que sea posible la aparición, con mayor o menor fuerza, de grupos de crimen organizado. El ambiente criminal hace referencia a elementos propios y únicos del territorio

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | de interés, se trata de aspectos como la ubicación geográfica, la historia criminal o los factores culturales. En algunos territorios estos factores pueden facilitar la aparición o incidencia del crimen organizado. Según Albanese (2004), un punto específico de la geografía de cualquier país que cuente con facilidades como nodo de comunicaciones (puertos, aeroparques, autopistas, ferrocarriles, etc.), con una historia de crimen organizado muy arraigada dentro de la comunidad y la presencia de grupos étnicos y culturales, que cuentan de alguna manera dentro de sus tradiciones y costumbres formas ilegales para conducir y resolver sus negocios, se convierten en ambientes apropiados para las actividades propias del crimen organizado. Como se mencionó en lo referente a los factores de oportunidad, es necesario que en medio de un “ambiente criminógeno” se presenten en mayor o menor medida, otros factores de tipo económico, gubernamental, etc., para explicar la incidencia del crimen organizado. Por último, las habilidades especiales y el acceso hacen referencia a las características de los grupos de crimen organizado y sus miembros. Por ejemplo, según lo señala Glasser (2000), para el caso puntual del

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robo de propiedad intelectual (software) es preciso que las organizaciones y sus miembros cuenten con las capacidades técnicas que permiten adelantar dichas operaciones o puedan acceder a estas. Sin ese conocimiento no es posible adelantar el robo de esas tecnologías y por lo tanto, por más que existan condiciones ambientales, económicas, sociales y de cualquier otro grupo, no será posible adelantar la apropiación ilegal del software (Albanese 2004). De la discusión de las causas de la incidencia del crimen organizado en un territorio, planteadas a partir de Albanese (2004), se puede desprender que los alcances de los grupos de crimen organizado en un territorio específico pueden depender de una combinación de factores que jueguen a favor de estos. De la misma manera, se puede deducir que en la medida en que esta combinación de factores favorezca la incidencia del crimen organizado, mayor puede ser la consecuencia negativa que éste producirá en la sociedad y las instituciones del territorio en cuestión. Y no únicamente se trata de efectos negativos desde el punto de vista económico y social, sino también efectos negativos en la perspectiva cultural y político-institucional.

| Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado | EL RIESGO COMO PERSPECTIVA ANALÍTICA

resistencia (inversamente proporcional al riesgo) de los elementos expuestos.

Vander Beken (2004) avanza en el abordaje de la problemática de la criminalidad organizada bajo la perspectiva de los análisis de riesgos. En efecto, la metodología utilizada posteriormente en trabajos para analizar la vulnerabilidad de sectores económicos frente a la criminalidad organizada, plantea la medición de la delincuencia organizada con el propósito de proporcionar información concreta para responder a preguntas como: ¿Hay mucho crimen organizado? ¿Qué tan grave es la situación? ¿Cuáles son los grupos delictivos más peligrosos?

Velásquez considera el problema de la seguridad como un problema de riesgos en el cual de manera teórica, puede determinarse la probabilidad de ocurrencia de un delito o de un crimen que afectan a la sociedad en general o a un individuo en particular. En la inseguridad se relacionan víctimas (vulnerabilidad) y victimarios (amenaza). En las víctimas o en los elementos vulnerables, se puede identificar la exposición al victimario y la resistencia al mismo. En el caso de los victimarios u ofensores, para el asunto de interés de este documento, se trata de la criminalidad organizada.

Vander Beken parte del supuesto de que la delincuencia organizada es de carácter empresarial y que la dinámica del mercado aporta el ambiente y la explicación general a la existencia del crimen organizado. La aplicación de una metodología basada en los riesgos se fundamenta en el reconocimiento de que el crimen organizado aprovechará situaciones de información imperfecta y de limitaciones de recursos. La metodología propuesta se interesa en la exploración del entorno, el análisis de las organizaciones criminales y sus estrategias, y en análisis de los sectores económicos lícitos e ilícitos involucrados. La propuesta de Vander Beken puede inspirar la aplicación de una perspectiva de análisis de riesgos que ha probado ser útil en otros campos. Según Velásquez (2008b), los problemas de seguridad pueden ser abordados como una problemática de riesgos en la que el riesgo es una función de la amenaza y de la vulnerabilidad de los elementos expuestos. La amenaza se refiere al fenómeno o agente susceptible de generar daños a un elemento expuesto. La vulnerabilidad depende de la exposición (directamente proporcional al riesgo) y de la

Para Velásquez (2008b) el abordaje de la problemática desde la perspectiva del riesgo es de particular interés para la política pública. Una función inalienable del Estado es permitir el desarrollo de las actividades económicas y sociales y del goce pleno de las libertades en la menor situación de riesgo posible. Para ello resulta imperativo conocer bien el riesgo, esto es, conocer la amenaza en todas sus dimensiones, así como la vulnerabilidad de los elementos expuestos. Según esta perspectiva, una política de prevención de riesgos debería incluir: acciones para disminuir el nivel de amenaza, acciones para disminuir la vulnerabilidad de los elementos expuestos (mejorar la resistencia y disminuir la exposición de los elementos expuestos), acciones para manejar los niveles de percepción/tolerancia frente al riesgo. Y para el caso de la materialización del riesgo, la política pública debe incluir: acciones de respuesta para mitigar las consecuencias negativas y acciones para facilitar la recuperación de los elementos expuestos.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Esta lógica puede ser de interés para el análisis del crimen organizado y su relación con el entorno local. En efecto, por analogía puede establecerse que para conocer bien este riesgo es imperativo conocer el crimen organizado en todas sus dimensiones, así como aprehender la vulnerabilidad del entorno local expuesto al crimen organizado. Si esto es cierto, una política de prevención de la incidencia del crimen organizado debería incluir: > acciones para disminuir el nivel de amenaza (disminuir la posibilidad de que el crimen organizado actúe o que el entorno se preste para la acción de este); > acciones para disminuir la vulnerabilidad del entorno local al crimen organizado (mejorar la resistencia de los sistemas expuestos o la preparación y autonomía de las víctimas potenciales y disminuir la exposición de estos); y > acciones para manejar los niveles de percepción/tolerancia frente al riesgo del crimen organizado. Finalmente, para el caso de la materialización de los efectos del crimen organizado, la política pública debe incluir: > acciones de respuesta para mitigar las consecuencias negativas sobre los sistemas locales (sociales, políticos, económicos) y > acciones para facilitar la recuperación de las víctimas, esto es, desarrollar la resiliencia de las víctimas. Estos planteamientos comienzan a mostrar el interés de la perspectiva analítica de riesgos, no exenta de algunas simplificaciones que ameritan posteriores análisis para verificar la pertinencia metodológica. En la

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perspectiva del interés de este documento aparece la posibilidad de abordar de manera específica la dimensión de vulnerabilidad de un entorno local frente a la acción y la incidencia del crimen organizado. Una hipótesis de trabajo: el Marco Analítico de Gobernanza Urbana como herramienta para analizar la vulnerabilidad local frente al crimen organizado. De la definición de gobernanza urbana planteada por Velásquez (2008a) se deriva su relación con tres aspectos clave: actores estratégicos de la ciudad y de sus sistemas sociales, políticos y económicos; espacios o nodos de relacionamiento entre estos actores; y reglas formales o informales que rigen la relación entre los actores de la gobernanza urbana. De manera general, los sistemas económicos, políticos y sociales propios del entorno local, pueden definirse de esta manera. Según los factores que facilitan la incidencia del crimen organizado en un territorio, planteados de manera general por Albanese (2004), la vulnerabilidad puede plantearse como asociada a actores, reglas de juego y esquemas de relaciones entre actores. El planteamiento de este trabajo, sustentado en los planteamientos anteriores, es que el Marco Analítico de Gobernanza planteado por Hufty (2006) y aplicado por Velásquez (2007), para el ámbito de la seguridad urbana y sustentado en cinco factores, sirve de base para el desarrollo de una herramienta de análisis de la vulnerabilidad local frente al crimen organizado, dado que existe una relación entre gobernanza urbana, crimen organizado y análisis de riesgo, con un énfasis en las vulnerabilidades.

| Explorando la relación entre Gobernanza Urbana y Crimen Organizado | COMENTARIOS Y PERSPECTIVAS

> ¿Cuáles son las relaciones entre actores y sistemas que, en forma de contrapesos o de sinergias, los cohíben o les facilitan su acción y sus decisiones frente al crimen organizado?

Avanzar en esta perspectiva analítica implica abordar de manera sistemática los impactos del crimen organizado en el entorno local. Muchos casos deben ser analizados sobre la base de una aproximación específica que responda a tres preguntas:

Los elementos del Marco Analítico de Gobernanza permiten sistematizar los análisis y las respuestas a las preguntas, así como estructurar la lectura integral de la vulnerabilidad local frente al crimen organizado, tal como lo ilustra la figura 1.

> ¿En los sistemas políticos, sociales y económicos del ámbito local, cuáles son los actores vulnerables y expuestos a la criminalidad organizada?

En una primera aproximación, algunos de los elementos planteados como determinantes del crimen organizado por Albanese (2004) (factor de oportunidad, el ambiente criminal existente y las habilidades o el acceso especial) van a nutrir las posibilidades de respuesta a las preguntas del Marco Analítico de Gobernanza aplicado al análisis de vulnerabilidad frente al crimen organizado en el nivel local.

> ¿Cuáles son las reglas de juego, formales o informales, que hacen a estos actores y sistemas más vulnerables a la incidencia del crimen organizado?

Cambios sociales y tecnológicos

Respuestas causa-efecto

Ambiente criminógeno

Instituciones débiles o capturas institucionales

1. La conflictividad o problemática

Normas y diseños institucionales permisivos o complejos

g Re

las

de fo

Factores culturales y de control social

r m ale s e in f

or m

al e

2. Mapa de actores B

Ciudadanos permisivos

E F G

Falta de contrapesos institucionales

Actores corruptos A

3. Espacios, nodos de conflictividad y relacionamiento

Desconfianza

Falta de control y permisividad

Figura 1. Ilustración de ejemplo hipotético de análisis de vulnerabilidades locales frente al crimen organizado (óvalos color naranja) sobre la base de los elementos del Marco Analítico de Gobernanza. (Figura de fondo tomada de Velásquez 2007).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Quedan las preguntas, cuyas respuestas están en desarrollo, sobre la forma de medir las vulnerabilidades locales a través de indicadores y de perfiles multivariables que permitan la comparación entre diferentes situaciones de vulnerabilidad. En este sentido, el MAG sirve como base para estructurar las categorías de análisis que permitirán organizar los indicadores que resulten necesarios.

BIBLIOGRAFÍA

Finalmente, esta aproximación preliminar traza una ruta de análisis con posibilidades interesantes para abordar de una mejor manera las vulnerabilidades locales frente al crimen organizado, entendiendo que para los actores locales responsables (responsables recientes de las políticas de seguridad urbana), es factible incluir en sus políticas de seguridad, convivencia y prevención de la delincuencia, las medidas que permiten cambiar la situación de vulnerabilidad.

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La amenaza que es el crimen organizado, en general, es una dimensión cuya mitigación y reducción exitosas dependen más de otros niveles de política pública, nacional e incluso internacional. En la lucha contra la criminalidad organizada, las autoridades y los actores locales se asemejan a la tripulación de un velero que puede controlar las maniobras y disponer las velas y la nave en función de una situación del viento y de la marea que ella no controla. Un alcalde y la sociedad local pueden actuar sobre la vulnerabilidad de los sistemas locales expuestos al viento y la marea de la criminalidad organizada.

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| La Evaluaci贸n de la Labor Policial Preventiva |

La Evaluaci贸n de la Labor Policial Preventiva: Logros y aprendizajes recientes en Chile

Patricio Tudela Poblete*

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 1. INTRODUCCIÓN La cultura de la evaluación es una de las facetas más necesarias y, al mismo tiempo, poco desarrolladas en muchos países latinoamericanos. Se trata de una actividad fundamental que debe promoverse de manera complementaria a los esfuerzos de ejecución de políticas y estrategias de seguridad urbana. Las prácticas de monitoreo o seguimiento de programas, proyectos o iniciativas y la evaluación de éstas, aumentan la transparencia en el sector y permiten reducir el efecto de variables o factores que suelen problematizar una prevención más eficaz y oportuna. En las últimas dos décadas se han instalado en la región, con mayor o menor claridad y aceptación, tres corrientes que pretenden jugar un papel paradigmático en la función y actuación policial: propuestas de reforma policial, las expectativas en torno a modelos de gestión de orientación comunitaria (Community Oriented Policing, COP) y el policiamiento orientado a la solución de problemas (Problem Oriented Policing, POP)1. Estos, más allá de servir de referentes, encuentran adherentes y justifican cambios, reinstalando a la comunidad y a los demandantes de los servicios policiales como el objeto y socio estratégico de la policía. Ambos son calificados como estrategias innovadoras, prometedoras o exitosas, según los

*. Dr. en Antropología (Universidad de Bonn, Alemania), Master en Gestión y Dirección de la Seguridad (Universidad de Barcelona, España), Profesor de la Academia Superior de Estudios Policiales (ASEPOLPDI) y Profesor de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile. Es investigador de la Fundación Paz Ciudadana. E-mail: ptudela3@yahoo.es 1. Un detallado análisis sobre el origen, características, expectativas, evaluación y dificultades de aplicación se encuentra en Paradigmas policiales orientados a la comunidad en América Latina: entre realismo mágico y gestión de conocimiento. Revista Estudios Policiales, Santiago, Nº 3, Diciembre de 2008, p. 11-34.

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últimos estudios de impacto realizados en Estados Unidos (National Research Council 2004: 5). Pero ¿Qué hay de las evaluaciones de las intervenciones policiales que se orientan o inspiran en dichos modelos en nuestra realidad? En Chile la evaluación de la labor policial es una necesidad estructural latente y una tarea que emerge fruto de diversos esfuerzos no sistemáticos. Las palabras “información”, “control”, “evaluación”, “resultados”, “gestión” y ”planificación” deben hallarse entre las más utilizadas en el último tiempo y ello refleja el interés por alcanzar mejores resultados policiales, como también lograr una ejecución más eficiente y más eficaz de las políticas y sus programas. Sin duda, se trata de una actividad compleja y sin precedentes en el sector, de tal forma que se precisa mucha reflexión y respuesta. Asimismo, capacidad técnica y acuerdos entre los distintos actores y referentes del sistema, especialmente entre autoridades y referentes del poder civil y las policías, sin perder de vista a la sociedad y a la comunidad destinataria. La actividad policial tradicionalmente se ha mantenido al margen de una evaluación externa. Existen diversas razones que llevan a ocuparse de la medición del desempeño policial. El ejercicio del mandato policial es fundamental para la seguridad y la calidad de vida. Este es el reflejo de un extenso pacto social y político sobre la manera de ejercer la fuerza pública y, por lo mismo, constituye una responsabilidad insoslayable para quienes ejercen un mandato público. A ello se agregan otros argumentos, como los altos costos de la inseguridad2 y sus efectos perversos. 2. En el año 2007 el costo económico del delito representó el 2% del PIB, con un costo per cápita

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | En rigor, medir la actividad policial es valorar lo más objetivamente posible cómo se lleva a cabo el ejercicio de dicho mandato. Eso supone responder antes, por qué medir y qué medir, para luego ocuparse del para qué y de los instrumentos para aquello. Un indicador llega a ser relevante sólo cuando está claro qué y por qué medir un campo de actividad, una conducta, un producto o cualquier otra dimensión. No es cierto que se pueda medir todo y, menos aún, todo lo que nos puede ser de interés. De esta forma, medir lo que hace la policía es uno de los principales y más urgentes desafíos de las políticas de seguridad. Es necesario para evaluar cualquier orientación o política pública sobre la policía y el ejercicio de su misión, pero esta actividad presenta dificultades tanto técnicas y prácticas como de enfoque y propósito. No se trata de traspasar o transferir mecánicamente un conjunto de indicadores o índices, producidos en un momento, desde una realidad social, política e institucional a otra, o bien de una institución a otra. Se debe prestar atención a los contextos y a circunstancias particulares, éstos ofrecen, generalmente, oportunidades y limitaciones. Es un problema heurístico. Las policías son una realidad que no se reduce, por de US$ 185. En el 2006 los servicios de policía representan el 45,7% del presupuesto de Orden y Seguridad ($ 962.267 en moneda nacional en millones de pesos). Si se consideran sólo los presupuestos institucionales, de aquellas instituciones cuya misión fundamental es la seguridad pública, en el período 2002-2008 el gasto público se incrementa 61% en moneda del año 2007 (Arbola, M. E. y García, J. F. Costo de la delincuencia en Chile 2000-2007. Libertad y Desarrollo, Serie Informe Político Nº 106, 2008, p.38; Costo de la Delincuencia: US $ 3.071 Millones en 2007 Libertad y Desarrollo, Serie Estudios Públicos Nº 874, 2008, p.5; y Gasto Público y costos del delito. Foro transversal para la modernización estatal en seguridad pública. Información General Nº 2, Fundación Paz Ciudadana. Santiago, 2008, p.5.

ejemplo, sólo a prácticas de vigilancia. Tampoco se puede incurrir en el error de igualar “lo que la policía hace” con “lo que la policía es” y, menos aún, con “lo que la policía debe hacer”. Con frecuencia las distintas representaciones sobre la policía y sobre la problemática de la inseguridad en una sociedad, especialmente en materia de seguridad urbana, presentes en los distintos actores públicos y privados, reflejan una realidad fragmentada y llena de expectativas, la mayoría de las veces contrarias y no reconocidas. En la práctica las diversas modalidades de evaluación policial surgen de circunstancias, objetivos y necesidades diversos. En el caso chileno, no se puede decir que la evaluación externa de la labor policial obedezca a una actividad sistemática. Esta se va configurando en el tiempo y ganando espacio progresivamente a través de procesos conectados o no, fruto de la interacción de diversos agentes, personas o instituciones, y sujeta a continuidades y rupturas. No obstante, se pueden identificar diversos componentes y algunos principios o líneas de actuación relevantes. En efecto, en Chile se observa una transición importante en materia de evaluación de la actividad policial preventiva. Con la convicción de que el monitoreo y la evaluación de la labor policial son sustantivos para el éxito de las políticas, en los últimos años se han hecho esfuerzos que –podría decirse– anticipan el lento abandono de una etapa en el que en el sector seguridad, se ejecutan programas e iniciativas sin evaluación de resultado en muchos casos, o que sólo se sustentan en un seguimiento de procesos de implementación y de auditoría sin mención a los impactos, porque estos se presumían y suponían, o porque una evaluación podía ser francamente inoportuna.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Las evaluaciones de resultado y los estudios de impacto continúan siendo la excepción en los proyectos/programas de seguridad pública y ciudadana. La experiencia está indicando que éstos no serán realmente efectivos si es que no consideran el monitoreo basado en resultados y si los diseños de programas reúnen desde un comienzo los atributos técnicos para una valoración a su término o bastante después, cuando se intenta comprobar los verdaderos efectos y su sostenibilidad. Cuando ello no ocurre se arriesga la posibilidad de un verdadero aprendizaje colectivo y se pierden las oportunidades para la gestión de conocimiento en las instituciones responsables de la conducción y ejecución de políticas de seguridad urbana.

2. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA POLICIAL

En este texto se analizan el contexto, los factores socio-institucionales y políticos relevantes, las distintas modalidades de evaluación de la actividad policial preventiva, y también se formulan conclusiones y sugerencias a considerar a la hora de transferir buenas prácticas relativas a la coproducción de la seguridad.

La propia existencia de una policía en una sociedad, sus efectos y la acción policial, se subordinan a la manera como se conciben y regulan los instrumentos de control social y el uso de la fuerza pública, entre otros referentes. Este es –en definitiva– el contexto de la actividad policial y constituye el marco de referencia para una evaluación de la actividad policial, dando pistas o determinando desde dónde, qué y por qué evaluar.

Cada componente del sistema de seguridad y justicia es portador de visiones, nociones y expectativas respecto del desempeño y la eficacia policial. En Chile existen diversas instituciones públicas y privadas que directa e indirectamente contribuyen, o bien son responsables de prestar servicios respondiendo a la demanda de más y mejor seguridad pública y ciudadana y que conforman un sistema (López y Tudela 2005: 5). En la práctica, todas ellas construyen y mantienen vínculos con “la policía”, evidenciando una matriz de relaciones que en ocasiones también es materia de cuestionamiento, revisión e intentos de reforma.

Chile posee dos instituciones policiales que actúan insertas en una marco de referencia legal e institucional que define tanto las expectativas, como sus roles y labor. Pero no es un referente unívoco, pues allí no se condensan expectativas de los distintos grupos de interés que conforman una sociedad. De acuerdo al Art. 101 de la Constitución Política de la República (Ley N° 20.050; Art. 1°, del D.O. N° 45 del 26 de agosto del año 2005) las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas por Carabineros y la Policía de Investigaciones. Ambas constituyen la fuerza pública y existen para

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| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Ambas deben prestar a las autoridades judiciales el auxilio que éstas soliciten y colaborar con los fiscales del Ministerio Público en la investigación de los delitos cuando así lo dispongan, sin perjuicio de las actuaciones que en virtud de la ley les corresponda realizar. En consecuencia, según sea la materia y el caso –administrativa, judicial, seguridad interior y orden público, etc.– ambas policías interactúan hoy con distintos ministerios, servicios y reparticiones públicas del sistema. Las expectativas sobre el desempeño policial son diferentes. En todos los casos se dan procesos claves que recrean o interpelan las expectativas sobre los modelos de actuación policial. Si bien ambas policías dependen funcionalmente del Ministerio del Interior, desde un punto de vista administrativo, reglamentario y presupuestario dependen del Ministerio de Defensa Nacional. Esta situación, heredada de la Constitución Política de 1980, crea una figura compleja que delimitan las relaciones gobierno-policía-sociedad. En lo relativo a la seguridad pública y ciudadana, cuando se trata de actuaciones dirigidas a reducir la inseguridad objetiva y cuando se habla de evaluación de la labor policial, más allá del ejercicio de control interno en cada una de ellas, la matriz dominante de relaciones gobiernopolicía-sociedad se sujeta y orienta a una estructura fundamental compuesta por el Ministerio del Interior y sus órganos dependientes (Subsecretaría de Interior y División de Seguridad Pública). El Ministerio del Interior es la cartera del Estado encargada de todo lo relativo al gobierno político y local del país, y de la

mantención de la seguridad y el orden público. A través de la Subsecretaría del Interior, este ministerio tiene como misión garantizar el mantenimiento del orden interno, la seguridad de la población y el pleno respeto a los derechos ciudadanos y humanos, para ello también le cabe la responsabilidad del diseño y aplicación de leyes, políticas, programas y acciones ejecutadas directamente o a través de otros agentes públicos. El D.S. N° 954 de Septiembre del 2003 crea la figura de “Ministro Coordinador” en materias de seguridad ciudadana. Este encomienda la labor de coordinación de los ministerios encargados, en sus respectivas esferas de competencia, de la “seguridad pública y ciudadana”, sin perjuicio de las atribuciones y responsabilidades que corresponden a los ministros de Estado en el ejercicio de sus respectivas carteras.3 En rigor, tanto la coordinación de las entidades vinculadas con la Política de Seguridad Ciudadana (2004) como con la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (2006), son su responsabilidad. En consecuencia, la evaluación de lo que hace la policía se circunscribe a tres referentes inmediatos: por una parte, lo que establecen los cuerpos y códigos legales; lo propio resultante de la inserción de la policía en un subsistema; y, finalmente, las directrices de la política de seguridad. 3. En este contexto, las funciones del Ministro son: i) Optimizar y reorientar el uso de recursos humanos y materiales, proponiendo medidas; ii) Evaluar los instrumentos y resultados de los diversos planes, así como las actividades de las instituciones; iii) Generar intercambio de información y profundizar los diagnósticos en todos los niveles administrativos; iv) Coordinar la acción de las policías (objetivos, propósitos, tareas, indicadores y metas); v) Informar periódicamente de los índices de delincuencia y las medidas adoptadas; vi) Establecer canales de coordinación con los municipios con el fin de concertar planes contra la delincuencia; y, vii) Proponer medidas administrativas o legales para mejorar el accionar de la autoridad y la policía.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 3. CARABINEROS DE CHILE Es una organización presente en todo el territorio nacional, centralizada y uniformada, fundada en 1927. De acuerdo a su Ley Orgánica Constitucional4, Carabineros tiene por misión “desarrollar actividades tendientes a fortalecer su rol de policía preventiva” (Artículo 3°) y entre sus características fundamentales destacan su perfil técnico y carácter militar, como “cuerpo policial armado, es esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado” (Artículo 2°). El perfil castrense de esta policía es una de sus facetas más comentadas. El carácter militar que rige su formación y disciplina y la sujeción de su personal a la competencia de los tribunales militares por actos de servicio violatorios de la ley, son demostración de aquello (Díaz 2003: 165 y 173; Candina 2003: 2). Sus funciones tradicionales han sido las de policía de seguridad (con competencia primordialmente preventiva), la mantención del orden público, la vigilancia policial de las fronteras, la fiscalización y el control de las personas que desarrollen actividades de vigilancia privada, la protección de la persona del Presidente de la República y de los Jefes de Estado extranjeros en visita oficial, como asimismo la seguridad del Palacio de Gobierno y de la residencia de estas autoridades, prestará a las autoridades administrativas el auxilio de la fuerza pública y el control y regulación del tráfico vehicular, entre otras (Artículos 3° y 4°). Es una fuerza integrada por 42.747 funcionarios y representa el 84,5% de la fuerza de policía en el país. Su dotación ha experimentado un aumento de 16,2% 4. Ley 18.961 de 7 marzo de 1990, modificada por la Ley 20.034 del 15 de julio de 2005

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desde el año 2000 (36.759). Esta policía posee sobre 690 cuarteles y tiene una cobertura de servicios en más del 90% de los 364 municipios del país. En el año 2008 la relación carabinero–habitante, expresada como tasa nacional promedio, es de un policía por cada 392,1 habitantes, mientras que la tasa alcanza a 255 policías cada 100 mil habitantes5. En el nivel estratégico esta policía se organiza en una Subdirección General y en Direcciones especializadas, tales como la Dirección de Orden y Seguridad, la Dirección de Inteligencia Policial, la Dirección de Drogas, la Dirección de Protección de la Familia y la Dirección de Fronteras y Servicios Especiales, entre otras que prestan funciones de apoyo. Luego, en el nivel táctico, dependiendo de la Dirección de Orden y Seguridad, se organiza en distintos niveles que siguen en parte la estructura política administrativa del país: en el nivel superior se encuentran las “zonas” y “regiones policiales”, luego prefecturas y comisarías y, finalmente, las subcomisarías, tenencias y retenes. Los servicios policiales operativos se organizan en “Ordinarios” (regulares); en “Extraordinarios” (no regulares) y “Especializados”. Los primeros involucran actividades relativas a “Guardias” (denuncias y detenidos) y “Turnos de población”. Los “Servicios Extraordinarios” se subdividen en “previstos” (deportivos, cívicos, religiosos y artísticos) y “No previstos” (catástrofes, desórdenes y conflictos). Finalmente los 5. Sin embargo, el personal en funciones operativas alcanza al 73,5% y, si bien su labor principal es prevenir los delitos, un 7% de su dotación de orienta en auxilio de la labor investigativa-acusatoria de las fiscalías. Ver: Cienfuegos, Alberto; Intervención del General Director de Carabineros en la Sesión para conocer criterios utilizados en la distribución de personal de policía en el país, p. 13-20 (Valparaíso, Cámara de Diputados, 2005). Sesión 37°, Legislatura 353°, 31 de agosto 2005, 45 p.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | Servicios Especializados se refieren a actividades de tipo fronterizo, aérea, inteligencia, investigación delictual, encargo y búsqueda de vehículos, investigación de accidentes de tránsito, entre otras. Al observar la amplitud de funciones y tareas, entonces de debe asumir que la policía día a día no sólo hace lo que la norma establece, sino que mucho más aún y que eso en ocasiones se desconoce. La medición de la labor policial, del desempeño y de su eficacia –desde una perspectiva externa y orientada a la gestión de políticas de coproducción–, es difícil si no se poseen sistemas de registro orientados a facilitar el monitoreo, el control de gestión y la evaluación de resultados. En la última década, Carabineros ha aumentado sus recursos tecnológicos en las distintas unidades que posee. Estos avances ayudan, entre otras cosas, a actuar con mayor eficiencia y rapidez. En el ámbito comunicacional, esta institución cuenta con un sistema digital de radiocomunicaciones avanzado, llamado SmartZone. También está el sistema AUPOL (Automatización e Interconexión de Unidades Policiales), que permite que cada unidad policial esté equipada computacionalmente y conectada a nivel nacional, pero existe la opinión de que sus campos de datos a consignar surgieron naturalmente en función de los intereses y necesidades del momento. Hoy el control de gestión (interno) y la evaluación externa, son dos facetas que deben dialogar, pues no se trata de campos equivalentes. Las necesidades “externas” a la organización, actúan como fuente de información para monitorear la criminalidad, así como la actividad policial y establecer imperativos para la organización policial.

La definición de índices y descriptores para cada área y tipo de servicio policial es un problema heurístico y, a la vez, epistemológico. En este caso, el interés radica en aquellos que reflejan el cumplimiento de su misión preventiva, como son los patrullajes, la atención de procedimientos y llamadas, la recepción de denuncia, la asistencia a víctimas y otras actividades que por iniciativa propia emprenden, entre otras actuaciones6.

6. Existen distintas nomenclaturas y propuestas de índices para medir la gestión policial preventiva. Estas varían según prioridades e intereses. Un común denominador es que la información que produce una organización policial para medir su labor (control de gestión interna) no siempre reflejan las expectativas e intereses del monitoreo y la evaluación de la labor preventiva (externa). Una literatura general sobre la materia invita a la lectura de: Azun Candina, “El rol de la policía. Análisis de la efectividad policial; indicadores de desempeño, características y estructuras de los cuerpos policiales; estrategias policiales”, Documento docente del Diplomado Diseño de Políticas Públicas para enfrentar el delito en democracia (Santiago, Univ. de Chile-INAP, 2002), 16 p.; Ignacio Cano, “La policía y su evaluación. Propuestas para la construcción de indicadores de evaluación en el trabajo policial”. Documento docente del Diplomado Diseño de Políticas Públicas para enfrentar el delito en democracia (Santiago, Univ. de Chile-INAP, 2002), 22 p.; Fernando Salamanca, “Análisis comparativo de sistemas de indicadores pertinentes a la relación entre policía y comunidad” (Santiago, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, 2004), 43 p.; Jacqueline Muniz, “Bases conceptuales de métricas y patrones de medida del desempeño policial”. En: Policía, Estado y Sociedad: Prácticas y saberes latinoamericanos. Haydée Caruso, Jacqueline Muniz y Antonio Carlos Carballo (Edits). Rio de Janeiro, Publio, 2007, p. 233-283. Kahn, Tulio “Policía comunitaria: evaluando la experiencia de São Paulo”, p. 188-229; Hugo Frühling y Azun Candina (edits), Participación ciudadana y reformas a la policía en América del Sur (Santiago, Centro de Estudios para el Desarrollo, 2004), 262 p. En inglés: David J. Roberts, Creating performance measures that work A guide for executives and managers. (US. Department of Justice Office of Community Oriented Policing Services, 2006) 60 p.; y, National Research Council of the National Academies; Fairness and effectiveness in policing. The evidence, (Washington, 2004, Cap. 6) 217-251 p.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 4. LA PREOCUPACIÓN POR EL DESEMPEÑO POLICIAL El caso chileno es interesante y útil porque permite reconocer ciertas variables y factores estructurales y sistémicos que promueven la evaluación del desempeño policial. Con el tiempo se ha ido avanzando en una dirección tal que ha permito iniciar diálogos fructíferos entre las autoridades de gobierno, la sociedad y las policías sobre el desempeño policial, sus estándares y condiciones. Si bien en un momento el tema principal ha sido la suficiencia de las políticas de seguridad urbana, en paralelo la labor policial ha ganado relevancia. En la última década el imaginario social sobre la policía y su actuación ha ido reproduciéndose sobre la base de expectativas “antiguas” y “nuevas”. No hay por cierto uniformidad y, al mismo tiempo, unas son más dominantes que otras. Sin duda, hay un juego de poderes importante que impacta en la actividad policial. Por una parte, desde diversos niveles y sectores se patrocinan medidas que aspiran a constituirse en políticas públicas y se promueven guías que orientan el trabajo de quienes participan en la prevención del delito y la violencia. En este contexto, un paso fundamental es la construcción de un acuerdo, más tácito que explícito. A fin de mejorar la eficacia y la calidad de las intervenciones, las autoridades civiles y los mandos policiales se ordenan de una forma tal para enfrentar de manera conjunta el reto de la coproducción de la seguridad. Así, desde los noventa los distintos gobiernos abordan de manera decidida y sistemática la ejecución de políticas de promoción de la seguridad pública y ciudadana y ello deriva en la necesidad de información, monitoreo y evaluación.

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En rigor, al igual que en otros países de América Latina, en Chile el problema de la delincuencia y de la inseguridad se constituyen en estímulos importantes, demandando respuestas e innovaciones del sistema público, destacando la necesidad de una acción integral del Estado, de la sociedad civil y del sector privado, para la prevención, el control y la penalización de los delitos. Los esfuerzos no han sido pocos y la discontinuidad ha sido una amenaza latente (Plan Integral de Seguridad Ciudadana 1999-2001, Programa Comuna Segura Compromiso Cien 2001-2005, Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006-2010). En general, estos subrayan la necesidad de enfrentar con firmeza tanto la delincuencia como las causas, y van asumiendo un enfoque más integral y especializado. En este proceso de diseño de políticas y búsqueda de estrategias, que permite que se vaya configurando un nuevo contexto de referencia para la actuación policial, son decisivos factores tales como la cooperación internacional, a través de seminarios y talleres o la cooperación técnica a través de proyectos y préstamos (BID, ICPC, UN-Habitat, OPS, etc.) que facilitan la transferencia de experiencias; la generación de una institucionalidad básica7,que permite trabajar un campo emergente en el 7. “Se trata de establecer un Ministerio de Seguridad Pública que tenga como funciones permanentes las de llevar a cabo las políticas y acciones que una tarea de esta envergadura requiere y de evaluar periódica y rigurosamente el conjunto de procedimientos, programas y políticas que administre, de manera de asegurar la racionalidad de las estructura institucional, y la distribución de las funciones entre los órganos y servicios que lo compongan, así como también la eficiencia en el uso de los recursos institucionales y en el impacto de los diversos programas en sus beneficiarios”. Informe de la Comisión Especial de Seguridad Ciudadana del Senado, Boletín S-694-12. Agosto de 2005, p. 12.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | aparato público chileno; el fortalecimiento institucional, que facilita la concentración de recursos, especialmente para la gestión de información; y los esfuerzos por profesionalizar el sector, gracias al desarrollo de seminarios, talleres u otros que facilitan la transferencia; a los que se suma la progresiva ocupación e incursión de algunos investigadores para generar un conocimiento y una reflexión necesaria, especialmente si en estas instancias se van involucrando a las policías. Los grados de apertura del mundo policial al mundo civil son determinantes. Todos estos, aun cuando puedan calificarse como intentos insuficientes e inconclusos, han sido claves en Chile, porque instalan y alimentan la reflexión sobre los modelos de policía y los estándares de desempeño y los resultados de las políticas. Pero, en esta construcción gradual y colectiva, que va instalando la preocupación por el desempeño policial y rompiendo progresivamente la tradicional autonomía de las organizaciones policiales –que no es una particularidad del caso chileno–, hay también otros factores decisivos como la creciente convicción y reconocimiento de la necesidad de un mejor control externo sobre la policía, complementario al tradicional control interno o a aquel burocrático y formal que posee el sistema. En Chile el control externo de las policías se ejerce desde diversos ángulos y va desde el control político que puede ejercer el Poder Legislativo, a través de comisiones especiales y/o la Comisión Especial de Seguridad Ciudadana y Drogas, pasando por el examen de la legalidad de los actos administrativos que ejerce la Contraloría General de la República; el control que realizan los propios tribunales de justicia, fiscalías y jueces de garantía; hasta el control social, expresado a través de los medios de comunicación y estudios de

opinión impulsados por el Ministerio del Interior de Chile y otros organismos privados (Fundación Paz Ciudadana, Centro de Estudios Públicos, Universidad Cardenal Raúl Silva Henríquez, entre otros) en el marco de una política de producción y gestión de informaciones sobre la seguridad pública y ciudadana. Esta se examina más adelante. Sin embargo, se observan ciertas dificultades. La experiencia chilena permite afirmar que, más allá de la suficiencia de los mecanismos y de la necesidad de identificar prácticas exitosas, la evaluación de la actividad policial, en general, y de una estrategia en particular, están sujetas tanto a la existencia de mecanismos e instrumentos, como en especial a la voluntad que determina su funcionamiento y especialmente el acuerdo sobre los propósitos (para qué y por qué). Esas son las primeras y verdaderas condiciones, especialmente si se trata de seguimiento y evaluación externa de la actividad policial en función de políticas de coproducción. En rigor, una cosa son los mecanismos de participación y control público que permite o promueve un gobierno, los organismos públicos –incluidas las policías–, o que ofrece la política pública –que podrían ser utilizados y útiles–, y otra cosa distinta es cuando el desempeño policial, su legitimidad social y su eficacia, se observa desde la gobernabilidad y la democracia local. La evaluación adquiere un sentido más profundo y su impacto es políticamente más relevante. Al igual que la mayoría de los países, un factor fundamental es que existe un bajo nivel de control ciudadano y público sobre la policía. Cuando el entorno no exige evaluación policial, aparentemente no hay mayor necesidad de rendición de cuenta y responsabilización. La vigilancia

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | civil estimula la evaluación. En Chile la transparencia y el accountability policial son todavía prácticas muy recientes, básicas y no generalizadas. No es una costumbre en la policía y menos aún en la sociedad civil. Ello se debe a la forma cómo se ha ido construyendo simbólica y materialmente el orden social y se ha ejercido la autoridad y la fuerza pública. En este contexto, las culturas políticas son muy relevantes, especialmente cuando la democracia y sus formas de ejercicio suponen cultura cívica y madurez social. La idea de policía, que refleja el modo en que éstas se conciben y van siendo inscritas en una red de representaciones y relaciones complejas, basadas en expectativas y en la praxis social, no muta rápidamente. En consecuencia, los instrumentos de control del orden social no suelen ser objeto de control social. En rigor, el control externo suele ser de tipo reglamentario. La preocupación por la eficiencia, la eficacia y la calidad de los servicios policiales es una inquietud reciente. Expertos académicos y técnicos ligados al área de la seguridad pública y ciudadana suelen ser más críticos que las autoridades de gobierno y de las instituciones policiales, que generalmente destacan aspectos positivos. Sin duda, aun cuando ambas instituciones policiales gozan de altos niveles de confianza y credibilidad, como demuestran los estudios de opinión, persiste un vacío en materia de control externo sobre el trabajo policial, asimismo sobre eventuales casos de abusos y violencia policial.

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No hay dudas respecto de la necesidad de mecanismos efectivos de seguimiento, más aún si estos pueden ayudar a prevenir “desviaciones” de “lo esperable”. Estas son facetas sustantivas en la coproducción de la seguridad. Así, tanto la legalidad como la legitimidad social de las actuaciones policiales también contribuyen en la práctica a que se instale la necesidad de una evaluación sistemática de la labor de ambas policías. Este proceso ha demostrado estar sujeto a voluntades institucionales, en ocasiones casi individuales, a la creación de instancias interinstitucionales propicias y a directrices explícitas de las autoridades gubernamentales y de cada una de las policías chilenas. De esta forma, el liderazgo civil ha sido decisivo al desencadenar un proceso conducente a la evaluación externa de la actividad policial preventiva, configurando un escenario que instala la medición como una práctica sana que incide indirectamente en la calidad de vida de las personas, al mejorar la gestión de los programas insertos en una política y una estrategia pública, especialmente en los territorios de las comunidades, y directamente en el ejercicio de la potestad policial. Pero, para comprender el rumbo y el desarrollo de la “evaluación de la policía” en Chile, también se debe reconocer la política policial, su énfasis y las señales que la sociedad va entregando.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | 5. POLÍTICA POLICIAL EN CHILE El funcionamiento del subsistema policial es fundamental en la implementación de políticas y estrategias eficaces de seguridad pública y ciudadana. Este no lo integran sólo las policías, pues también son relevantes las instituciones de gobierno y las autoridades responsables de la seguridad pública y ciudadana, especialmente cuando ellas tienen a su cargo la política y la conducción del “esfuerzo de policía”. En el campo de “lo policial” existen orientaciones, directrices y expectativas que conforman un “política policial”, aun cuando esta no siempre es manifiesta. No es verdad que se actúe sin referentes y propósitos. Tanto la policía como su entorno poseen y mantienen una idea de policía. La comunidad política y la sociedad civil, como la propia organización policial, portan expectativas sobre el mandato policial, sobre las oportunidades de acción, sobre los resultados de su presencia y actuación, sobre las posibilidades y el uso de la fuerza y otros medios. La dificultad surge cuando estas visiones no se encuentran o simplemente no se sujetan a consensos. Las expresiones sobre lo que debe hacer una policía y cómo debe hacerlo, son poco frecuentes, pero ello no significa que no exista una matriz de referencia fundamental. En Chile dicha matriz no ha sido puesta “sobre la mesa”, quizás porque la actividad policial no ha sido objeto de un cuestionamiento profundo o bien no ha enfrentado una crisis importante. También el hecho de que la conducción civil haya privilegiado una relación de “armonía pública”, es relevante. En rigor, si bien un aspecto básico de la relación gobierno-policía ha sido un vínculo de subordinación, esto no ha impedido una relación fructífera.

En Chile las instituciones policiales son bien tratadas y gozan de respeto, de confianza y de credibilidad, son vistas como altamente profesionales. En este contexto, el perfil y la voluntad de quienes integran o han integrado el mando superior de las instituciones policiales ha sido clave y eso se demuestra a la hora de emprender cambios necesarios, pero no traumáticos. La transición a la democracia –iniciada en 1990– es el principal escenario en el que se va perfilando la supervisión y control externo sobre la policía, adquiriendo progresiva relevancia. Esta ha jugado un rol importante en cuanto proceso de desarrollo político que también ha requerido “recuperar a las policías”. Tres elementos han sido decisivos. Sin duda, un rol importante juega un cambio de enfoque en la doctrina de la seguridad. En efecto, en Chile el modelo de seguridad y orden público dominante en décadas pasadas se va complementado con un enfoque de seguridad ciudadana. Tampoco es menos relevante el que el Poder Ejecutivo, a través de las autoridades de turno, se conduzca sucesivamente intentando ejercer un control sobre las policías. Esta mutación –la valoración técnica de la coproducción de la seguridad– es tan significativa que, mientras antes el eje de la acción antidelictual ponía énfasis en la actuación exclusiva de la policía, después del 2000 se complementa con la promoción de estrategias de prevención que tienen como contenido fundamental la participación de la comunidad organizada y organismos privados, en estrecha relación con la policía. Pero su implementación ha sido parcial y no ha sido fácil. Las culturas laborales en instituciones civiles y policiales son muchas veces resistentes a cambios en las formas de hacer y comprender su labor.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En Chile las directrices, los estímulos (input) y la valoración de los resultados (output) en el ámbito policial se sujetan preferentemente al Poder Ejecutivo, al nivel central (Ministros y Subsecretarios) y regional (intendentes). En la práctica, la injerencia en la gestión policial operativa es más nominal que real, en atención a la insuficiente capacidad de interlocutores técnicos civiles. Demostración de esto, es el perfil de funcionarios, las competencias profesionales y la experiencia que poseen.

5.1. UNA POLÍTICA DE RECUPERACIÓN La pesquisa histórica nos muestra que desde el retorno de la democracia en Chile el paradigma de la seguridad cambia, transitando desde la seguridad nacional y el orden público hacia la seguridad ciudadana. Por cierto, en este cambio gradual las policías no quedan al margen. Se trata de una transición que implica una sutil reorientación. Esto comienza con la instalación del tema policial en la agenda pública. Si bien en relación a la estructura y reglamentación la transición a la democracia no trae cambios sustanciales en las instituciones policiales, surge una corriente de inquietud en el caso del desempeño de Carabineros y la observancia de los derechos humanos durante el régimen militar (1973-1990) (Díaz 2003: 160, Candina 2003: 7). En aquel momento, en atención a su rol durante el régimen militar que facilitó la creación de una subcultura policial y una doctrina de autonomía corporativa que explica en parte su aislamiento social, existió mayor interés en ejercer una conducción y control civil sobre Carabineros. Esa preocupación tuvo importantes consecuencias en los primeros años de la redemocratización (Frühling 1999: 68 y Araya, Frühling y Sandoval 1998: 45). Uno de los primeros objetivos del gobierno

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de la época fue la “reforma del Cuerpo de Carabineros, reforzando su carácter de policía profesional, dependiente del Ministerio del Interior. Sus funciones consistirán en la prevención y represión del delito común y resguardo del orden público” (Maldonado 2004: 18). Sin embargo, con el tiempo los niveles de inseguridad asociada a la actividad criminal se traducen en una mayor preocupación por aumentar los recursos humanos y materiales de las policías (Oviedo 2001: 327-328; Díaz 2003: 160). Así, ya al finalizar la década pasada el problema distaba mucho de entenderse como “de gestión” y se centraba en las necesidades de las policías, en cuanto factor clave para atacar la inseguridad y la delincuencia. A fines de los noventa, la prensa refleja un importante grado de conformidad con la estructura del sistema policial chileno, y escasas críticas a la manera en que las policías desempeñan sus funciones. Las críticas, cuando existían, solían ser generales (Frühling 1999: 66 y 73). De esta forma, se puede señalar que la manera como se relacionan los gobiernos civiles con Carabineros tenía como telón de fondo el incremento del temor al crimen y el aumento de las denuncias por comisión de delitos de mayor connotación social8. La autonomía de Carabineros era, hasta cierto punto, manifiesta (Oviedo 2001: 329). Frühling (1999: 65-66) subraya tres características de ese momento: i) Las estrategias utilizadas para enfrentar el delito común se encuentran superadas,

8. En Chile esta categoría de delito la integran el robo con violencia, el robo con fuerza, el hurto, las lesiones, la violación y el homicidio. Corresponde una agrupación que emplea el Ministerio del Interior al informar periódicamente sobre la evolución de las cifras de denuncia en el país (www.seguridadciudadana.gov.cl).

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | porque demuestran poca efectividad o derechamente implican un uso discrecional de las facultades de la policía; ii) Existe una desigualdad notoria y creciente en la provisión del servicio de vigilancia policial, que se agrava por la posibilidad de los sectores más pudientes de contratar servicios de seguridad privados; y, iii) Los mecanismos que existen para controlar la gestión policial y las infracciones de las normas legales y reglamentarias por parte de las policías adolecen de graves limitaciones. Dichos mecanismos cuestionan la posibilidad que tiene el público, o la autoridad que lo representa, de conocer en detalle la gestión interna de la policía y la forma en que se asegura el cumplimiento de ciertas normas de conducta del personal policial. En ese momento el Ministerio del Interior, como principal responsable de la seguridad pública y ciudadana, no tenía mayores referentes técnicos para enfrentar los temas de inseguridad y policía, más allá de las funciones que cumplía de la División de Coordinación en la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones, que se abocada parcialmente a esas materias. Posteriormente, en el 2000 algunas de esas tareas se trasladan a la Subsecretaría de Interior. De esta forma, el debate público y los pocos diagnósticos que se había realizado hacia esa fecha asociaban el problema de la criminalidad a las carencias en las policías (más que sus competencias profesionales, habilidades y destrezas), al déficit de personal, a la precariedad del equipamiento y al excesivo número de funciones desempeñadas por Carabineros, por ejemplo. Se creía que si en alguna medida se resolvían los problemas de capacidad y cobertura se avanzaría decididamente en la obtención de mayor seguridad ciudadana. Poco se hablaba

del entrenamiento del personal policial. No era evidente, en ese momento, que el problema podía depender también de la gestión policial, de los modelos y de las estrategias de policiamiento.

5.2. LA MODERNIZACIÓN DE LAS POLICÍAS La modernización de las policías –como política– es un factor clave. Desde fines de la década pasada las policías chilenas no se mantienen al margen de los procesos estructurales de mayor envergadura que se dan en el aparato estatal, como la reforma del Estado9. Los esfuerzos por modernizar el Estado chileno impactaron positiva y gradualmente sobre sus policías10. Ellas 9. La reforma y modernización del Estado es un tema que en Chile se vincula estrechamente con el retorno a la democracia. El ex Presidente de la República Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994 - 2000) jugó un papel fundamental al instalar e impulsar una agenda de modernización con el objetivo fundamental de renovar y recuperar las instituciones públicas, aspirando a la creación de condiciones institucionales para prestar servicios a la ciudadanía bajo estándares establecidos de calidad, en forma oportuna y orientados a los usuarios. La filosofía de la modernización del Estado concibe la gestión pública como un campo en el cual se deben adoptar medidas que procuren alcanzar los valores de la modernidad. En este sentido, la modernización es entendida como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial, tales como “reingeniería de procesos”, “benchmarking”, “outsourcing”, entre otros, cuya finalidad fue y es aún superar la administración burocrática que caracterizaba al país. 10. El gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle creó una institucionalidad básica para abordar el tema (Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública), elaboró un Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública (1997-2000) y estableció los principios básicos sobre los cuales se desarrollaría el proceso. Las directrices principales fueron las siguientes: i) Un estilo de gestión orientado a los resultados y al servicio de los ciudadanos; ii) Mayor eficiencia en la gestión pública; iii) Aplicación de tecnologías y principios modernos de gestión en las instituciones públicas; iv) Premios al buen desempeño; v) Evaluación del desempeño y control ciudadano; y, vi) Dignificación y capacitación de los funcionarios públicos. En materia de modernización, los objetivos planteados por el gobierno de la época

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | emprenden esfuerzos a distintos ritmos y diferente respaldo. De manera embrionaria se suceden hechos que permiten un giro o reorientación desde las doctrinas institucionales hacia la misión policial, en función de una reflexión sobre la sociedad y su aporte. Surgen una orientación a los usuarios y una visión sistémica. Se trata de una transición gradual y la mayoría de las veces casi imperceptible, evidenciable a través de los discursos institucionales que integran la ecuación: recurso + modernización = menos inseguridad. Diversos elementos ayudan a comprender las orientaciones y etapas que se han ido sucediendo, desde un momento en que el concepto se asociaba preferentemente en la carencia de recursos y la superación de los déficit de dotación y equipamiento en función de la cobertura de los servicios policiales, hasta una preocupación por la naturaleza de los servicios y procedimientos, donde la eficacia y la calidad, como asimismo la transparencia y el accountability policial adquieren cada día más importancia. Se trata, por cierto, de un proceso gradual y no concluido. En efecto, la velocidad y visibilidad de estos procesos no son similares en una y otra policía. Si bien cada una posee su propia agenda, ambas se sustentan en las directrices de la modernización del Estado –emprendida ya en 1994– y se hacen cargo de variables transversales, como la reforma procesal penal y la evaluación de la inseguridad.

fueron: a) Incrementar la eficacia de los servicios públicos; b) Promover liderazgos al interior de los ministerios y servicios públicos, que animen el proceso de modernización; c) Incorporar nuevas tecnologías organizacionales y de gestión; d) Pasar hacia un estilo de gestión orientado hacia los resultados; e) Centrarse en las necesidades de los usuarios; y, f) Orientar el proceso de gestión por un principio de transparencia.

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5.3. REFORMA PROCESAL PENAL Y SU IMPACTO EN LAS POLICÍAS Con el aumento de la inquietud ciudadana y la preocupación por los elevados índices de criminalidad y violencia, uno de los principales elementos de la gestión pública fue la modernización de la justicia. En su momento, los desafíos de la tríada prevención, control y penalización justifican una de las reformas más significativas realizadas en los últimos 100 años: la Reforma Procesal Penal. Esta se empezó a trabajar a fines de los noventa y modifica radicalmente el sistema de persecución penal chileno, incorporando una serie de principios que inciden directamente en el desempeño de las policías, es decir, en el resultado final y en la forma en que se produce ese resultado. Esta reforma tuvo por objeto reemplazar el proceso penal inquisitivo por uno de corte acusatorio. En la nueva estructura del proceso penal se contemplan la existencia de distintos actores: imputado, defensor, víctima, fiscal, juez de garantía, tribunal oral, entre otros11. En esencia la reforma busca una separación de las funciones y roles para que exista una igualdad entre

11. En primer lugar el imputado, aquella persona a quien se le atribuye la participación en un hecho que la ley sanciona con una pena. En segundo lugar, el defensor, aquel abogado que asiste y representa jurídicamente al imputado. La víctima, quien es un interviniente activo en este nuevo proceso penal, aun cuando no sea querellante. El Ministerio Público es el único órgano encargado de investigar y acusar, y opera a través de sus fiscales. Finalmente, los tribunales son los terceros imparciales encargados tanto de proteger a los intervinientes en sus derechos constitucionales y legales, como de juzgar. Fueron creados dos tipos de tribunales con la reforma: los juzgados de garantías –encargados de proteger los derechos de todos los actores y velar por el fiel respeto de las garantías constitucionales y procesales en la etapa de investigación y preparación del juicio oral– y los tribunales orales en lo penal, tres jueces que conocen del juicio oral y dictan sentencia.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | los distintos actores y la existencia de mecanismos que la garanticen12. Se puede sostener que involucra un cambio importante, especialmente en el paradigma investigativo y el procedimiento policial, más que en la función preventiva de la policía. La reforma incentiva aún más la profesionalización de la actuación policial, la introducción de nuevos contenidos de instrucción, el reentrenamiento, la revisión y estandarización de procedimientos ante víctimas, testigos e imputados, y anticipa la revisión de la actuación policial en términos de calidad y eficacia (transparencia) ante el sistema penal. Así, si bien ambas policías pasan a constituirse como “auxiliares” de una investigación que conducirán los fiscales, con el avance de la reforma progresivamente se van decantando y dilucidando situaciones vinculadas al procedimiento policial que implican la adecuación de las normas de actuación. En particular, pasan a ser relevantes, por ejemplo, materias procedimentales tales como la detención por flagrancia, el ingreso a lugar cerrado, el cumplimiento de órdenes verbales de detención y las demás medidas cautelares personales, al control de la detención y, por último, la investigación de los delitos de común ocurrencia que no revisten de características especiales, entre otros. Esto impacta de manera directa sobre la noción de eficacia de la actuación policial. Hoy, la transparencia del procedimiento penal 12. Estos mecanismos son el juicio oral y público y la existencia de una defensa fuerte y efectiva. Con el juicio oral y público se pretende garantizar y obligar a la existencia de un debate jurídico sobre los hechos, disposiciones legales y consecuencias jurídicas que implica la comisión de un hecho que reviste caracteres de delito y la aplicación de una pena. Por otro lado, la existencia de una defensa efectiva y fuerte permite que en este debate exista la posibilidad de que el imputado esté en un plano de igualdad frente a los tribunales y al Ministerio Público.

permite que la opinión pública se forme un juicio sobre el desempeño de la policía y de los diferentes agentes intervinientes (fiscales, defensores y jueces de garantía, entre otros).

5.4. LA FIJACIÓN DE METAS Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS Otro estímulo importante que va configurando el contexto de la evaluación policial es la forma como se han administrado o resuelto las crisis de inseguridad, especialmente en aquellas en que la propia policía es parte del problema y las formas como se ejerce el control externo de la actividad policial. En el primer caso, en septiembre de 2001 se suceden hechos que marcan un “antes y un después” en materia de control y evaluación de la actividad policial. El cuestionamiento público profundo de la eficacia de las policías y de la capacidad de ambas para esclarecer una serie de homicidios y desapariciones que desde hacía meses afectaban a familias de adolescentes de un barrio marginal en Iquique (caso “Alto Hospicio”), daña gravemente la legitimidad social de las policías y la confianza ciudadana en la capacidad de las autoridades de gobierno para conducir las políticas de seguridad pública y ciudadana. Esto lleva a que la máxima autoridad del país, a través de su Ministerio del Interior, emprenda acciones y adopte medidas13 dirigidas a mejorar la eficacia policial y dispone, a la vez, que ambas cuenten con objetivos y metas conocidos por la ciudadanía y que debían disponerse a realizar “cuentas públicas” o reuniones con las autoridades locales para explicar los avances, logros y difi-

13. “Veinte medidas para el mejoramiento de la justicia y de la seguridad ciudadana”, Santiago, 31 de octubre de 2001. Mensaje de Ricardo Lagos Escobar, Presidente de la República.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | cultades de su trabajo14. Así, a partir de una situación crítica nace una suerte de mecanismo básico y sencillo de auditoría o vigilancia civil. Desde el 2002 se promueve la realización de reuniones públicas a nivel de las comunidades, municipios, gobiernos provinciales y regionales, donde se espera un tratamiento más colectivo de los problemas de inseguridad y, asimismo, de la actividad policial. Una evaluación parcial revela, sin embargo, que esta práctica no se ha desarrollado todavía suficientemente, ya que en temas de seguridad colectiva y “coproducción”, la cultura política de las organizaciones involucradas y de la propia sociedad civil, no es un factor facilitador, imponiendo límites a la participación. Para que el control externo sea efectivo es fundamental promover cambios en las matrices de relacionamiento entre los actores interesados. A pesar de lo expuesto, se puede sostener que en Chile uno de los principales cambios en los últimos años dice relación con la dictación de instrucciones que en teoría facilitan la supervisión o vigilancia civil (Decreto Supremo N° 954, de Septiembre 14. En la sección 3, relativa a la “Gestión policial, indicadores y calificación del personal”, se dispone “Establecer indicadores de gestión y evaluación de la actuación policial frente a la delincuencia y el trato con la comunidad; Fijar metas de prevención y control de la criminalidad por unidades y reparticiones policiales. Queremos que esta fijación de metas sea libre, definida por cada una de las unidades y reparticiones, pero que exista la capacidad de control respecto del cumplimiento de las mismas; Realizar auditorías de gestión policial y cuentas públicas en forma trimestral ante los municipios y los vecinos, en función de indicadores como el tiempo de respuesta a las demandas y solicitudes ante la policía, índices de protección poblacional, oportunidad en la acción y vinculación con la comunidad; Reformar el sistema de calificaciones, de incentivos y de promoción del personal de las instituciones policiales, a fin de que este sistema refleje la actuación y eficacia de cada funcionario”.

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de 2003, y del Of. N° 5.656 de la Subsecretaría de Interior en el año 2004 y la implementación de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública en el 2006), que reflejan la voluntad política de ejercer un control sobre la actividad policial a través de la exigencia de indicadores de gestión, la fijación y supervisión sobre el cumplimiento de metas y la promoción de la transparencia en la gestión y en los resultados policiales. Producto de lo anterior, y aun cuando la evaluación de la propia Estrategia Nacional de Seguridad Pública (20062010) es materia de discusión, se ha avanzado en el monitoreo de la gestión de ambas policías, reduciéndose de esta forma la característica de autonomía operativa de la década de los noventa. Hoy ambas instituciones policiales cuentan con desarrollados sistemas de monitoreo de la gestión y labor, y algunos de esos descriptores estadísticos, indicadores e índices son consultados por el Ministerio del Interior para efectos de determinar y medir los avances y progresos de las tareas asignadas en el marco de la Estrategia Nacional. No obstante, no siempre es posible acceder a la información necesaria para cotejar los resultados que se informan y en la mayoría de los casos los medios de verificación no son conocidos. En rigor, la crisis de comienzos de la década se transformó en una oportunidad para instalar nuevas prácticas de control externo sobre la esfera de lo policial. La fijación de metas y obligación de rendición de cuentas públicas son claves y reflejan una visión más desarrollada y complementaria a las formas más acostumbradas de evaluación de la actividad policial. De esta forma, la labor policial se va concibiendo como una actividad que debe ser conocida (transparente), medible (en base

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | a indicadores) y demostrable (en base a metas y resultados).

5.5. LA COMUNIDAD COMO REFERENTE DE LA GESTIÓN POLICIAL Un último componente fundamental de la política policial –que se deriva de los procesos anteriormente descritos– es el reconocimiento paulatino de la comunidad como referente y actor. En ese momento las demandas de seguridad ciudadana que provienen de la comunidad, especialmente de los gobiernos locales y municipios, se vuelven argumentos potentes que justifican y movilizan esfuerzos. Algunos indicios permiten sostener, sin embargo, que en una primera etapa (hasta el año 2000) se trata más bien de un discurso que de una práctica real. Documentos de la época permiten ilustrar de qué manera la relación “policíacomunidad” se vuelve un tema en sí, en un campo específico. En 1995 las autoridades comienzan a dar señales de la necesidad de un cambio en el paradigma de actuación de la policía en relación a la comunidad, en particular en el caso de Carabineros, especialmente después de la crisis del General Director de Carabineros Rodolfo Stange. El entonces Ministro de Interior, al inaugurar la primera conferencia sobre seguridad ciudadana y democracia en 1995, refiriéndose al componente policía-comunidad, destacaba la necesidad de cultivar esa relación demandando un fortalecimiento de los vínculos de la policía con la comunidad (Figueroa 1995: 17). Luego, en otra ocasión, al inaugurar una importante conferencia internacional de policías uniformadas, invitaba a reconsiderar el objetivo y la forma de prestar servicios policiales preventivos15. Por su

15. Figueroa, Carlos “Seguridad ciudadana en la sociedad democrática”. Intervención en el II Congreso Internacional de Policías Uniformadas, organizado por

parte, el Director de Seguridad Pública e Informaciones de la época, órgano dependiente del Ministerio del Interior, ponía énfasis en los derechos humanos, los valores democráticos y el servicio a la comunidad” (Flisfisch 1995: 268). Sin embargo, no es sino hasta comienzos de esta década –como parte de la agenda del nuevo gobierno y como reacción a los elevados índices de inseguridad objetiva y subjetiva– que los objetivos del servicio policial, su organización, las relaciones con la comunidad, la profesión, las funciones, el poder discrecional y el control sobre las actividades policiales se instalan y asoman como un componente más explícito de la agenda pública. Un hito importante es la formulación de una Política Nacional de Seguridad Ciudadana (2004) que establece importantes directrices en materia de gestión y relación con la comunidad y grupos vulnerables, sean estos víctimas o infractores. La orientación al ciudadano, así como el reconocimiento de la importancia de realizar una mejor gestión son criterios de referencia decisivos. En efecto, los criterios identificados que bajo esta política orientarían la gestión de las instituciones e iniciativas son diez: (1) Derechos fundamentales de las personas; (2) Eficiencia y coherencia; (3) Focalización; (4) Territorialidad; (5) Co-producción de la seguridad; (6) Participación ciudadana; (7) Integralidad; (8) Gradualidad; (9) Igualdad; y (10) Seguimiento y evaluación. Por su parte, en octubre del año 2006 el Ministerio del Interior da a conocer la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006-2010, que se transforma en una herramienta de gestión para la mayoría de los organismos públicos del sector y

Carabineros de Chile. Ministerio del Interior, Santiago, 3 de Octubre de 1995.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | que viene a cubrir la ausencia de metas y plazos hasta ese momento, aterrizando los objetivos de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana. Su propósito era focalizar, coordinar y temporalizar las líneas de acción. Más allá de la suficiencia y de la coherencia de la estrategia –que no es materia de análisis aquí–, esta representa un importante estímulo o input para la creación de un escenario socio-político policial que concibe la evaluación de la actividad policial preventiva como una necesidad urgente para la coproducción de políticas de seguridad. Tanto la Política como la Estrategia conforman la agenda del sector seguridad pública y ciudadana y conceden especial valor a la relación Policía y Comunidad. En él se encuentran directrices relativas a la naturaleza y tipo de relaciones buscadas, privilegiándose relaciones más estrechas con la comunidad, se subraya un enfoque de corresponsabilidad, colaboración y participación, y se demanda de la policía preventiva mejoras en su gestión. De esta forma, esta relación se constituye en un campo específico de actividad que invita a la revisión de las actuaciones policiales, la identificación y la validación de nuevas formas de trabajo y de relacionamiento policía-ciudadano (innovación) y la transferencia de prácticas y modalidades exitosas. Se inicia entonces una evolución que toma como guía la identificación de buenas prácticas de prevención y de policiamiento, actividad que con los años se traduce en la creación de Observatorios de Buenas Prácticas Policiales, tanto en Carabineros como en la Policía de Investigaciones de Chile.

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Dada su función preventiva, este campo de actividad es especialmente relevante para Carabineros de Chile, puesto que –como revela la primera Encuesta Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM, en el año 2003– un 36,3% de las personas que residen en las 3 regiones más pobladas del país había tomado contacto con funcionarios de esa policía en los últimos 12 meses anteriores a la realización de la consulta, porcentaje que en el caso de los funcionarios de Investigaciones no es superior al 12,5%, según encuestas de la Fundación Paz Ciudadana aplicada el año 2004. De esta forma, tanto por su función (prevención) como por la naturaleza de los contactos, la dotación y la cobertura de servicios, la relación que Carabineros establezca con la comunidad, la cercanía a ella, es fundamental en la prevención de la violencia y los delitos, y en la generación de seguridad y disminución de temor. En consecuencia, en este campo la apuesta de las autoridades gubernamentales y de la propia policía ha radicado en la actuación y las estrategias operativas de vigilancia que realiza la policía uniformada a través del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (PCSP).

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | 6. LA EVALUACIÓN DEL POLICIAMIENTO PREVENTIVO La evolución de los indicadores de inseguridad objetiva y subjetiva en Chile, tales como las tasas de victimización y de denuncias y los índices de percepción de inseguridad, ha volcado la mirada hacia la manera cómo la policía está actuando y su eficacia, revelando que se requieren parámetros, herramientas, monitoreo y evaluación de la labor policial. ¿Cuáles son o debiesen ser los parámetros de medición de la actividad policial? ¿Qué se le pide a la policía? ¿Reflejan las directrices de la política central un acoplamiento y adecuación con orientaciones sobre modelos de gestión policial orientados a la comunidad? ¿Requiere la policía integrar elementos de estrategias tales como “community oriented policing” y “problem oriented policing”? entre otras, son preguntas que también merecen respuestas. Sin embargo, en el contexto nacional hay poca producción de conocimiento científico sobre seguridad pública y ciudadana, y las evaluaciones son escasas, especialmente en materia de gestión policial. De esta forma, es difícil monitorear y formar una opinión fundada sobre el desempeño de una estrategia y su impacto. Por cierto, hay una trayectoria de casi diez años de aplicación de instrumentos de recolección de información que ayudan a monitorear ciertas facetas de la gestión de la seguridad. Sin embargo, en rigor es necesario transitar desde una producción de datos y cifras sobre percepción y valoración social del desempeño de los actores e instituciones del sector, a una gestión de información y conocimiento en apoyo de la ejecución de las políticas y estrategias de la coproducción de la seguridad, amparada en el monitoreo y la evaluación de las estrategias socio-policiales.

En esta línea, la experiencia de evaluación en el mundo policial anglosajón es relevante. Si bien la literatura sobre la actividad policial no es abundante, con la publicación de algunas experiencias y con la sistematización de algunos procesos, podemos hoy identificar algunos aprendizajes respecto de cómo llevar esta actividad a la práctica y qué facetas son decisivas. En este espacio no se pretende evaluar una estrategia policial, sino advertir factores y procesos claves. Se identifican cinco elementos fundamentales: > El contexto sociocultural en las que se aplican es un factor que aparece asociado al éxito de estas iniciativas16. El contexto puede ser más relevante que el diseño o la estrategia misma. En este sentido, también existe evidencia que señala que los programas de prevención son probablemente más exitosos y trabajarán posiblemente mejor en comunidades en que menos se necesitan. > Dificultades para demostrar logros. Los modelos son generalmente válidos en la teoría. Paradójicamente, la evidencia muestra que en aquellas comunidades con graves problemas, los esfuerzos y dificultades para la implementación de las estrategias innovadoras son también mayores y complejos y, normalmente, el éxito no queda suficientemente demostrado (Sherman 1998: 7). > Falta de delimitación clara de las prácticas o conductas-tipo características. Otra limitación importante se relaciona con la amplitud de tácticas po16. Para una lectura de experiencias anglosajonas debidamente evaluadas, se recomienda visitar “Community Oriented Policing Services” (http://www.cops. usdoj.gov/) y Home Office (http://police.homeoffice. gov.uk/community-policing/).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | sibles que se asocian o “enmarcan” en el policiamiento comunitario y la dificultad para distinguir y evaluar la estrategia en su conjunto (National Research Council 2004: 247). > La burocracia policial. Es otro componente reconocido como uno de los principales obstáculos en contra de las propias estrategias policiales orientadas a la comunidad y a la solución de problemas (Greene 2006: 349). En efecto, los casos estudiados sistemáticamente revelan cómo ciertas características del funcionamiento del sistema, cómo el centralismo y la falta de flexibilidad, son factores decisivos. Por una parte, un modelo de gestión policíal tradicional inhibe en gran medida la capacidad de la propia organización y del personal para ofrecer un servicio efectivo y eficiente a una comunidad visible y activa. En un modelo de policía de proximidad, la organización policial se considera dinámica, implicada activamente con el entorno y capaz de crear papeles que rompan los límites tradicionales, asociando la organización con su función inmediata en el medio en el que se encuentra, además de otros ambientes sociales, culturales y económicos (Greene 2006: 364). La experiencia chilena tiende a ser coincidente con la relevancia de estos factores y procesos observados en otros países. Pero, a lo anterior debería agregarse también un quinto elemento, tan decisivo como los anteriores. > La cultura laboral y los valores que guían la actuación de una organización. Las consecuencias prácticas y las actuaciones que se derivan de la subcultura institucional dominante son

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relevantes y tienen importantes consecuencias para la relación entre la policía y la comunidad (Tudela 2004 y 2007: 81). Estas reflejan un paradigma17 y pueden hacer más fácil o bien más difícil la evaluación, especialmente a la hora de seleccionar o determinar los referentes “válidos” de la actuación. Diversos investigadores han destacado, por ejemplo, que el Plan Cuadrante podría ser una evidencia de la orientación de esa policía a la comunidad o bien una señal de esfuerzo. Pero, al mismo tiempo, subrayan la resistencia de la institución a la adopción de una filosofía comunitaria (Frühling 2001, Oviedo 2001, Ward 2001, Candina 2003, Smulovitz 2003, Tudela 2004). Estos cinco elementos están presentes en el caso chileno. Estos, combinados con el interés por demostrar resultados y logros

17. Un paradigma de actuación policial, en términos prácticos, es un modelo de procedimientos o forma de concebir la manera de hacer las cosas. Este puede resultar de un acuerdo o consenso tácito –muchas veces inconsciente– de una comunidad, sociedad o de una elite de poder –cualquiera sea su forma de legitimación–. Los paradigmas sobre el quehacer policial consideran supuestos éticos, deontológicos, políticos y de procedimiento que permanecen generalmente de manera oculta (implícitos). Se vincula con la cultura laboral y los valores que guían la actuación. Se podría decir que, así como el producto intelectual lleva el sello personal del autor, la actuación policial tiene también el sello de la policía. En ese sello, la organización refleja su pensamiento, su manera de concebir el entorno y su forma de abordar situaciones de su quehacer propiamente policial. Los paradigmas policiales tienen su origen (su raíz) en la manera de concebir el objeto, la función policial y los fenómenos que les son propios. Es por ello que la imagen de la institución y la evaluación de los servicios que ofrece (oportunidad, calidad, eficacia, transparencia, responsabilización, entre otros) son aspectos relevantes y, en consecuencia, urgentes a trabajar, porque es aquí donde la autoridad y sus órganos dependientes develan su capacidad y ethos laboral. La legitimidad social depende de las consecuencias prácticas y de las actuaciones que se derivan de ellos.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | en materia de políticas de seguridad, constituyen la matriz explicativa del rumbo, de los estados de avance y de los logros en materia de evaluación de la actividad policial preventiva. En efecto, como se describe más adelante, en la última década se han emprendido acciones que buscan mostrar el resultado de las iniciativas institucionales y gubernamentales. Este aspecto es fundamental para comprender la motivación, los tópicos de monitoreo y evaluación y el uso de los resultados de dichos estudios. En rigor, una de las razones que explican dichos esfuerzos ha sido un compromiso de las autoridades de Gobierno y de las instituciones policiales ante la sociedad por mostrar resultados. En algunas circunstancias el interés puede jugar un rol decisivo, afectando la lectura de los resultados de los monitoreos y evaluaciones de la gestión policial y comprometiendo las interpretaciones. La polémica respecto a las conclusiones de algunas evaluaciones parciales y lo que éstas dicen –mirado desde la perspectiva de los intereses de los involucrados– ha posicionado el tema de cómo y qué se evalúa. En este campo se puede afirmar que la experiencia chilena entrega algunas enseñanzas, una de las primeras es la necesidad de diseñar sistemas de monitoreo y evaluación y que, al mismo tiempo, estos gocen de credibilidad y legitimidad. En consecuencia, tan importante como los resultados del seguimiento de la actividad policial es la confianza que se tenga en los mecanismos y herramientas empleados y sus resultados. Esto también depende de quién y cómo se realizan dichas evaluaciones.

6.1. EL PLAN CUADRANTE El Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (PCSP) es la principal estrategia preventiva de Carabineros de Chile en las principales comunas del país. En el marco de su proceso de modernización, se constituye como el referente más inmediato para el desarrollo de la relación policía-comunidad. Para Carabineros el Plan Cuadrante es el icono, el reflejo de un cambio y de su acercamiento y orientación a la comunidad. Los principales términos de referencia de esta estrategia policial son: Sectorización (división en cuadrantes), determinación metodológica de oferta y demanda de servicios policiales, asignación de responsabilidad territorial al carabinero (delegados), trabajo integrado con la comunidad, enfoque de resolución de problemas, apoyo tecnológico y equipamiento y orientación a satisfacer las necesidades locales de seguridad (Blanco 2008, 5). Se inició en 1998 como plan “piloto” en la Prefectura Santiago Sur. En el 2000 se extendió al Gran Santiago y en el 2001 al resto de la Región Metropolitana, luego, a diferentes regiones del país. En el año 2008 se contabilizan 88 municipios con Plan Cuadrante, de un total de 346 municipios, es decir, al 75% de la población del país. Durante el 2009 se incorporarán otras 12 comunas a esta modalidad de vigilancia policial, alcanzando una cobertura de 11 millones 770 mil personas, es decir, el 77,8% de la población urbana de Chile. En términos generales, los objetivos de esta estrategia policial son dos: 1) Contribuir a disminuir la victimización y 2) Mejorar la sensación de seguridad de la población a través del mejoramiento del nivel de satisfacción de las de-

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | mandas por servicios policiales de la comunidad a nivel urbano. No obstante, también se destacan los siguientes cinco objetivos específicos18: a) Potenciar la vigilancia policial preventiva, en términos de una mayor y progresiva asignación de recursos humanos y logísticos, con los medios disponibles y con aquellos adicionales que en forma paulatina se incorporen a la Institución. b) Dinamizar la gestión operativa, para dar respuesta oportuna y eficaz a los requerimientos de la comunidad. c) Disponer y desplegar los medios institucionales, traducidos en Unidades de Vigilancia Equivalentes, en armonía con el perfil de cada Cuadrante. Eso significa readecuar los medios y aumentar la cobertura de vigilancia policial preventiva, conforme al nivel de riesgo asignado. d) Mejorar la gestión preventiva de cada Cuadrante: que el carabinero responsable del mismo, obtenga una progresiva identificación con los vecinos y la zona a su cargo. e) Lograr que la comunidad reconozca a “sus carabineros”, sintiéndolos comprometidos, accesibles, francos y profesionales en el ejercicio de las funciones encomendadas. Concebida como estrategia de vigilancia policial diseñada por Carabineros a fines de los noventa, el Plan Cuadrante se orientaba a satisfacer las demandas de seguridad de la población en el contexto urbano, para contribuir a la disminución del delito y aumentar la sensación de seguridad, poniendo énfasis en la relación directa ciudadanía-carabinero para

18. http://www.carabineros.cl/sitioweb/web/verSeccion.do?cod=11.

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el intercambio de información de interés policial y en la disposición de los medios para el cumplimiento de los cuatro tipos de servicios policiales estandarizados. Los servicios provistos por el Plan se entienden como permanentes y efectivos en toda la jurisdicción de cualquier Unidad de Carabineros (Comisaría) donde se implemente, a través de un sistema de vigilancia por cuadrantes. Estos servicios son cuatro: > > > >

Patrullajes preventivos focalizados19, Atención de procedimientos20, Fiscalización de establecimientos21, y Cumplimiento de órdenes judiciales22.

Estos servicios se ordenan en función de la ponderación de las necesidades identificadas a partir de parámetros de diversa naturaleza. Así, esta estrategia apuesta a la capacidad de gestionar el despliegue de

19. Consisten en uno o más medios de vigilancia en actividad, vale decir, en acción de ejercer vigilancia policial en terreno, entendiéndose esta última como “la actuación de la policía en cumplimiento de sus funciones operativas en la población”, con el propósito de evitar que se cometan ilícitos. La focalización, consiste en que estos patrullajes son debidamente orientados tras el procesamiento de la información policial capturada en el cuadrante (Winchester 2007: 5). 20. Consiste en la actuación del personal de Carabineros que se encuentra de servicio en la población, en respuesta a una solicitud efectuada por quien lo requiere u otro en su representación (Winchester 2007: 5). 21. Consiste en el cumplimiento de determinadas obligaciones establecidas en leyes y reglamentos, como por ejemplo la Ley de Alcoholes, Ley de Tránsito, Ley de Vigilantes Privados, Ley de Control de Armas y otras, de cuya observancia y cumplimiento están sometidos las personas y establecimientos. La tarea del carabinero se orienta a verificar que los respectivos establecimientos cumplan con las normativas legales correspondientes (Winchester 2007: 6). 22. Consiste en dar cumplimiento a las órdenes emanadas de los tribunales tales como arresto, citación, detención, etc., además del cumplimiento de medidas cautelares (Winchester 2007: 6).

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | Para determinar las Unidades de Vigilancia Equivalente (UVE), Carabineros desarrolló una metodología de cálculo que expresa la cantidad de vigilancia disponible o necesaria sobre la base de una equivalencia entre diferentes sistemas de patrullaje policial. Estas medidas reflejan un estándar. Así, por ejemplo, un furgón policial con tres carabineros es igual a 1 UVE; un radiopatrullas con dos carabineros es igual a 0,8 UVE; una “Moto Todo Terreno” con un carabinero equivale a 0,45 UVE; un “carabinero montado” es igual a 0,3 UVE; y un carabinero a pie equivale sólo a 0,2 UVE). De esta forma, a través de estas equivalencias se cuantifica la oferta de vigilancia a través de las distintas modalidades de patrullaje policial en un territorio y, al mismo tiempo, se determina su costo. Esta forma de medición promueve una vigilancia motorizada y no incentiva el patrullaje a pie que facilita una relación más cercana con la comunidad, sólo ayuda a valorizar los medios que posee la institución y es básica para determinar las prioridades de asignación de recursos en el marco de asignaciones presupuestarias anuales. El razonamiento fundamental de esta estrategia policial es que la oferta de servicios policiales radica en la determinación de niveles de vigilancia requeridos (demanda) en un territorio y en la capacidad de cubrir -con medios adecuados- dicha necesidad (oferta). La ecuación buscada se basa en que una adecuada determinación de los niveles de vigilancia necesarios y una suficiente inyección de recursos constituyen o debiesen traducirse, gracias a una buena gestión de los recursos policiales, en un nivel mayor de seguridad y reducción de la actividad delictual en el territorio. De esta forma, una “buena gestión” se basa en la existencia de medios suficientes. Según dicho razonamiento, una incorrecta determinación de la demanda policial y la carencia de medios suficientes se traducen en una inadecuada actuación que puede justificar la insatisfacción o una mala evaluación de la policía por parte de la ciudadanía (referente fundamental o cliente de la estrategia policial). En rigor, se interviene con la convicción de que la actuación policial es más eficaz si se recurre a todos los medios posibles y, a su vez, se asume que la actuación policial es por sí misma eficaz y suficiente si se cuenta con los recursos apropiados.

servicios en un territorio, sobre la base de un examen y determinación de la oferta policial y la demanda de seguridad, medidos con un parámetro de homologación como la determinación de niveles de vigilancia en cada “cuadrante” a través de Unidades de Vigilancia Equivalente (UVE)23. Sin duda, los recursos asignados y redestinados a esta estrategia policial24

han permitido dotar al personal policial de equipos de moderna tecnología, de tenidas más cómodas y funcionales, y de un parque de motos y radiopatrullas que crece acorde a la realidad geográfica del área de vigilancia que constituye cada cuadrante. No obstante, al momento de los resultados no se ha demostrado que dicha inversión se traduce en más eficiencia y eficacia25. En este sentido, en los últimos

23. Moya, Patricio “Metodologías para la definición de los niveles de vigilancia para el diseño del plan de vigilancia por cuadrantes”, Intervención del Jefe de Zona Metropolitana de Carabineros en el II Simposio Internacional de Seguridad Empresarial, CIADE-Universidad de Chile. Santiago, Mayo del 2001. 24. El gasto total del programa a nivel operacional durante el período 2003 a 2006 se estima en 378 mil 336 millones de pesos (en miles de $ del 2007 = M$

378.336.330). Carabineros de Chile ha financiado la operación del Plan Cuadrante en más de un 80% con recursos de re-asignación de su presupuesto institucional (a nivel de Unidades Policiales). El 20% restante ha sido financiado con recursos directamente asignados al Plan Cuadrante por el Presupuesto de la Nación (Winchester 2007: 11 y 113). 25. “En general, no se dispone de informaciones sobre niveles de producción o resultados (ver sección de

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | tres años se van acumulando indicios y evidencias que permiten construir una opinión fundada sobre su funcionamiento y eficacia. También hay estudios que revelan dificultades para evaluar la estrategia.

6.2. EL ROL DE LA ESTRATÉGICA POLICIAL EN LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL La importancia que merece la estrategia policial no radica sólo en los objetivos declarados, sino también en el uso que ésta pueda ofrecer en el marco de una política. Durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006), el Ejecutivo comienza a asumir un protagonismo mayor y activo en la elaboración de políticas públicas de seguridad ciudadana, con orientaciones claras y coordinación de esfuerzos entre los distintos organismos de la administración pública (intersectorialidad) y la participación de los municipios, organizaciones sociales y la comunidad, en particular. Esto crea un espacio que permite potenciar la materialización del proceso de modernización de ambas policías, en función de generar diversas condiciones necesarias para enfrentar la delincuencia y la inseguridad de las personas, al mejorar la gestión de los organismos involucrados en la prevención y el control de este fenómeno. Para el Poder Ejecutivo la importancia de esta estrategia de intervención policial radica en que desde el año 2006 representa uno de los pilares fundamentales de la oferta pública, dirigida a contener o reducir la criminalidad y la victimización Eficacia del presente informe) del Plan Cuadrante, limitando el análisis de eficiencia de éste. Se limita a presentar algunos gastos de producción promedios, a modo de ilustrar algunos indicadores que se pudiesen utilizar para manejar la gestión del nivel de programa” (Winchester 2007: 12).

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a causa de la delincuencia, de forma tal que posee casi un carácter transversal en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006-2010. Para la autoridad responsable de la seguridad pública y ciudadana, el Plan Cuadrante es una herramienta y una modalidad de policiamiento (Ministerio del Interior 2006: 20) para: a) Mejorar la presencia policial preventiva, y b) Coordinar la acción policial con los planes territoriales de prevención del delito.26 Es por ello que la autoridad política de turno se compromete a que 100 municipios del país cuenten al año 2010 con este Plan. Sin embargo, dicho compromiso se establece sin elementos de evaluación de la estrategia. No es menos relevante para una evaluación entonces, los intereses involucrados en quienes ejecutan o promueven una estrategia de policiamiento. Existe un fuerte compromiso entre el Plan Cuadrante y enormes expectativas del Gobierno central en la ejecución de políticas de prevención del crimen y la violencia.

26. El primer objetivo implica: i) Aumento de la dotación de Carabineros en 6.000 funcionarios, ii) Reducción de las funciones administrativas realizadas por Carabineros, iii) Definición de metas de gestión en la función preventiva según las realidades locales y recursos policiales asignados en las Unidades o Destacamentos Operativos que cuentan con Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva, iv) Diseño de un modelo de gestión policial preventivo centrado en la relación Carabineros-Comunidad. Por su parte, el segundo objetivo plantea: i) Potenciar el vínculo operativo entre el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva con las unidades vecinales, optimizando la focalización de recursos de prevención social y situacional en el territorio; y, ii) Incorporar la Violencia Intrafamiliar como una atención específica y especializada en el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | Esto es un hecho positivo y necesario, que explica la importante asignación de recursos económicos, medios técnicos y humanos en los últimos 9 años. La clara definición de objetivos, resultados y metas de una estrategia policial es clave para una evaluación de proceso, de resultado y de impacto. Esto está en estrecha relación con la manera cómo la autoridad política concibe, decodifica y traduce la relevancia de esta estrategia y de las actividades policiales que la caracterizan. A fines del 2005 y en el marco de un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las autoridades y especialistas entrevistados coincidían en señalar que en Chile en materia de eficiencia y de eficacia no había suficiente claridad, porque no se habían realizado todavía mediciones, porque las intervenciones eran aún recientes, y que no se había demostrado aún el impacto de ciertas intervenciones en la reducción de la victimización, de la cifra negra, del temor, y del aumento en los niveles de confianza, satisfacción y calidad de los servicios (López y Tudela 2005: 45). Hoy, luego de algunos años, el escenario ha cambiado y existe alguna información que permite evaluar el Plan. Hasta Agosto del 2007 se habían realizado a lo menos cuatro evaluaciones, una realizada por el Ministerio del Interior en el año 2003 y otra por la Fundación Paz Ciudadana en el año 2003, organismo privado de reconocida trayectoria técnica. Pero en ambos casos se desconocían los resultados, dejando la impresión de que no se habían hecho evaluaciones de ningún tipo (Díaz 2007: 435). Otras dos son las realizadas por FLACSO y por

DIPRES de Hacienda27. En ambos casos las conclusiones son también objeto de una polémica. Esta últimas demuestran insuficiencias no sólo en el programa, sino también en la manera cómo se adscribe esta estrategia policial a las políticas en ejecución (FLACSO 2007, 80)28. De esta forma, tanto el contexto políticotécnico de aplicación del programa como la estrategia misma, que suponen expectativas de logro-resultados particulares, son claves para una evaluación e inciden directamente en las interpretaciones y diseminación de los resultados de esa actividad.

6.3. LA EVALUACIÓN DE LA ACTIVIDAD POLICIAL. DISTINTAS MODALIDADES Y PROPÓSITOS (1998-2008) ¿Cómo se han realizado las evaluaciones? En esta línea, cuando se trata del monitoreo y la evaluación externa de la labor policial en Chile, se identifican tres fases con sus respectivos hitos, acompañadas cada una por maneras distintas de entender los objetivos de las evaluaciones, por metodologías, estrategias y herramientas diferentes, mediadas –por cierto– por la voluntad de evaluación y la disposición de recursos económicos. Así, el monitoreo y la evaluación de la actividad policial han supuesto la construcción de consensos o criterios mínimos

27. Los informes de esta repartición se encuentran en: http://www.dipres.cl/574/propertyvalue-15841.html 28. “El plan cuadrante forma parte de este eje preventivo en la política, sin embargo en la estrategia el plan cuadrante forma parte del ámbito de control y sanción. De la misma manera, en el fortalecimiento de la integración de Carabineros con la comunidad todas aquellas estrategias presentadas en la política como ámbito de prevención, hoy son parte del eje control y sanción, tales como el diseño de un modelo de gestión policial preventivo y el fortalecimiento del vínculo operativo entre el plan cuadrante con las unidades vecinales” (FLACSO 2007, 76 y 77).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | entre las autoridades civiles y policiales sobre los estándares de evaluación y sobre las estrategias de actuación policial. Se trata de un proceso no acabado (en desarrollo). Quién evalúa, qué evalúa, cómo, cuándo y para qué son interrogantes cuyas respuestas recién desde hace pocos años comienzan a evidenciarse y que están sujetas a las interacciones y al juego de poder de actores e instituciones. El desarrollo general describe una transición que conduce a focalizarse en los resultados de la actividad policial preventiva, abriéndose a la comparación con estándares de resultados y, desde ahí, a la comparación con expectativas y necesidades de eficacia y efectividad policial.

Primera Fase (1998 en adelante) Se inicia en la División de Coordinación Policial de la Dirección de Seguridad Pública, órgano dependiente del Ministerio del Interior y, luego, en el año 2001 se traspasa a la recién creada División de Seguridad Ciudadana, dependiente en términos prácticos de la Subsecretaría de Interior. Se relaciona con la ejecución de acciones dirigidas a promover una gestión de información básica que refleja en alguna medida la labor policial. Se caracteriza por la implementación desde el Ministerio del Interior de un sistema estadístico de seguimiento de la actividad criminal y el diseño y desarrollo de estudios de opinión que van aportando antecedentes sobre la actividad policial. La gestión de información fue asumida como un instrumento para satisfacer demandas internas y externas a contrapartes, socios y aliados, generando evidencias para la conducción estratégica. En este contexto son claves la definición de una estrategia dirigida a dotar al Ministerio encargado de la seguridad pública de un

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sistema de información que le permita realizar sus propios diagnósticos –independiente de los reportes policiales– sobre la evolución de la criminalidad y la inseguridad objetiva, la creación de herramientas de recolección de datos relevantes (registros estadísticos y encuestas) y el establecimiento de canales técnicos de relacionamiento con ambas policías, en particular con Carabineros de Chile, que en ese momento reunía cerca del 95% de las denuncias por delitos de mayor connotación social (robo con violencia, robo con fuerza, hurto, lesiones, violación y homicidio). También fue decisiva la implementación por parte del Ministerio del Interior, de las primeras encuestas que consideran entre sus módulos principales consultas relativas a la valoración de la actuación policial29 (ver Anexo 1). Asimismo, la implementación de un SIG Delictual o Sistema de Información Geográfico que permite la georreferenciación de sucesos criminales denunciados y procedimientos policiales realizados por ambas policías en el Gran Santiago 30. La progresiva pérdida de la hegemonía y del monopolio de las informaciones sobre la criminalidad –dos rasgos que caracterizaban a la organización policial– empodera a la autoridad civil a través de una política de informaciones. Con el tiempo, dichas acciones demostraron ser un punto de partida ineludible para la reflexión sobre 29. Encuesta Victimización 1999 – Gran Santiago; Encuesta de Seguridad Ciudadana y Victimización 2000 – Región Metropolitana; Encuesta de Seguridad Ciudadana y Victimización 2001 – Región Metropolitana; Estudio Nacional de Seguridad Ciudadana 2003. 30. Tudela, Patricio Experiencia de Chile en el empleo de tecnología SIG en los procesos de mejoramiento de la gestión policial y la implementación y evaluación de programas de prevención social y situacional del crimen y la violencia. Taller sobre “Usos y aplicaciones de sistemas de información georreferenciado (SIG) en Chile y Brasil”. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, Noviembre del 2003, 41 p. http://www.policia.cl/cidepol/Biblioteca/Tecnología_SIG_y_Prevención.pdf

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | la actividad policial preventiva y sus descriptores, instalando la necesidad de consensos mínimos sobre qué observar o monitorear y cómo.

Segunda Fase (2002 en adelante) Se inicia con la explotación del Sistema de Información Geográfico Delictual del Ministerio del Interior y se caracteriza por profesionalizar y apoyar técnicamente la actividad de monitoreo de la criminalidad y de la actuación policial preventiva, en paralelo al monitoreo y las herramientas que empleaba la policía preventiva. En ese momento Carabineros se encontraba identificando y desarrollando índices y metodologías de evaluación de proyectos e introduciendo prácticas de control de gestión, desde la Dirección de Planificación y en asociación con su Inspectoría General. Dicho esfuerzo resultó ser sustantivo para el diálogo y la identificación de consensos. La experiencia y el conocimiento de la propia organización se canalizaron acertadamente a través de instancias de mando superior y de profesionales en gestión y dirección. Desde una perspectiva externa, la implementación de un “SIG Delictual” demandó un importante esfuerzo de construcción de una relación armoniosa entre Carabineros y los cuadros técnicos del Ministerio del Interior, que facilitara un intercambio de información e instancias de análisis conjunto a través de equipos multidisciplinarios. También demandó concertar definiciones, aseguramiento de la calidad de los registros, enfoque de análisis y criterios de interpretación de los datos policiales. Esta etapa implicó un tratamiento más analítico de las informaciones relativas a la actividad policial en los territorios y la búsqueda de modelos para verificar y comparar las actividades policiales o un patrón técnico de referencia. Una problemática sustantiva fue la identificación

–a partir de la revisión de situaciones en los territorios del Gran Santiago– de los referentes que guían la acción policial, por ejemplo, sobre el uso de los registros de denuncia y la interpretación de las tendencias observadas estadísticamente. Un cambio sustantivo es la comprensión de que la denuncia no es un indicador directo de criminalidad y menos de la actuación policial (en consecuencia, el comisario deja de ser evaluado por el número de registros en su territorio) y que la confianza ciudadana y la reducción de la subdeclaración son guías de la efectividad de la relación entre la policía y la comunidad. La etapa de búsqueda, realizada a través de instancias colegiadas entre policías, especialistas y personal de la División de Seguridad Ciudadana, confluye en la instalación de un campo de gestión y seguimiento llamado “relación policía comunidad”, a fin de reducir la resistencia al modelo de “policía comunitaria” percibido por Carabineros como una amenaza, privilegiándose estrategias de gestión policial orientados a la comunidad (proximidad) y a la solución de problemas, asumiendo éstos modelos de gestión como más apropiados para el contexto. En esta fase se hace una de las primeras evaluaciones de la actividad policial preventiva con un enfoque de diagnóstico31 y centrado en el funcionamiento del Plan

31. Los términos técnicos empleados en esta sección con los Tipos de Evaluación de UNESCO / SIEMPRO (1999), en Matos Bazó, Ruth Enfoques de evaluación de programas sociales: Análisis comparativo; en: Revista de Ciencias Sociales, Mayo 2005, Vol.11 Nº 2, p.360-380. Para un glosario de términos de planificación, seguimiento y evaluación, se recomienda Conjunto de herramientas de planificación, seguimiento y evaluación del Administrador de Programas. Herramienta número 1: Glosario de términos de planificación, seguimiento y evaluación UNFPA, Fondo de Población de las Naciones Unidas, Mayo 2004. 15 p.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Cuadrante que aplicaba en el Gran Santiago desde el 2000, e intentando evaluar en profundidad aspectos o problemas relacionados con la planificación, la ejecución y la identificación de los primeros logros32. El propósito era “formativo”, es decir, que obedecía a una evaluación intermedia (el PCSP) y se orientaba al aprendizaje y a identificar eventuales aciertos o correcciones necesarias durante el ciclo de ejecución. Para identificar efectos de la estrategia en los territorios, el análisis recurre a un modelo preventivo situacional y se basa en información estadística sobre denuncias y procedimientos policiales, aportados por AUPOL, se emplean comunas de control y se ausculta la variable “disposición de medios” (Unidades de Vigilancia), como dependiente e independiente. El informe destacaba que la ausencia de un estudio de base y la calidad de la información disponible, relativa a la implementación del programa (indicadores de actividad), así como la insuficiente explicitación de indicadores de resultado y metas asociados a los objetivos de la estrategia, limitaban una apreciación concluyente. Recomendaba una delimitación precisa de los resultados esperados –en el marco de una estrategia policial de prevención situacional de la criminalidad– y, consecuentemente, del enfoque del programa. También señalaba que era urgente un proceso de evaluación que considerara aspectos de la eficiencia en la gestión de los recursos y la eficacia e impacto de esta estrategia, invitando al empleo de criterios más técnicos que permitan corregir falencias que se insinuaban a través de un examen de

32. Informe Situación del Plan Cuadrante RM 20002002 División de Seguridad Ciudadana – Depto de Información y Estudios (Mayo del 2003), 24 p.

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antecedentes. Finalmente, exhortaba a abordar la evaluación del Plan Cuadrante al más alto nivel, una estrategia conjunta Gobierno-Carabineros. Dicho informe, llevado a cabo para apoyar el programa y sus resultados, tuvo poco impacto en la ejecución del proyecto. En su momento, el binomio político-técnico fue decisivo. Una segunda evaluación es realizada por la Fundación Paz Ciudadana, que se concentra en el análisis de la implementación del Plan Cuadrante, en el marco del convenio de colaboración suscrito con Carabineros de Chile, durante el año 2003 en la Región Metropolitana. La investigación consistió en un estudio de los procesos involucrados en el funcionamiento del programa con la finalidad de detectar sus fortalezas y debilidades. El estudio contempló dos etapas: > La primera –de carácter descriptivo– consiste en una completa revisión de los contenidos del plan y de los alcances que su aplicación tiene en diversos niveles de la institución, y > La segunda –de carácter analítico– consiste en una revisión crítica de los antecedentes recabados; a partir de ella se formularon recomendaciones para el perfeccionamiento futuro del programa, tanto en los aspectos de planificación como de puesta en práctica.

Tercera Fase (2004 en adelante) Se caracteriza por la proliferación de antecedentes sobre la actividad policial preventiva fruto de una política de producción de informaciones, promovida desde el nivel central, y sobre los resultados del Plan Cuadrante tanto para Carabineros como para los socios de las políticas de seguridad –gobiernos regionales y municipios, y grupos de interés–. Por cierto, se intentaba ir más allá del seguimiento de la

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | estrategia operativa y aportar elementos para su evaluación. De esta forma, diversas acciones permiten hacer juicios de valor y se comienzan a decir cosas tales como que el Plan Cuadrante es bueno o malo, y tomar postura sobre si sirve o no. La polémica llevó a tomar conciencia y a consolidar el interés por contar con herramientas y modalidades de evaluación sobre las estrategias policiales preventivas. Hitos importantes son la implementación de encuestas y estudios cualitativos (grupos focales) que tienen no sólo el efecto de reunir datos para conocer y medir, sino también de “instalar” la inquietud por la brecha entre eventuales juicios formulados desde las instituciones y aquellas de los beneficiarios de las intervenciones que se realizaban. Se inicia una etapa en la que se buscan antecedentes sobre la gestión policial buscando contribuir a que las planificaciones y evaluaciones se orienten a los objetivos declarados del programa y de la estrategia, ocupándose de los resultados y superando el mero seguimiento de la actividad. Estas acciones anticipan la discusión sobre la eficacia del trabajo policial. El denominador común de esta línea de actuación es la medición de la actividad policial a través de la percepción ciudadana o de los usuarios, enfoque que presentó fortalezas –desde el punto de vista del objetivo– y dificultades desde el punto de vista de la creación de apreciaciones o evaluaciones fundadas, por cuanto no se consideraron grupos de control o líneas bases para una comparación en el tiempo. A pesar de lo señalado, nuevamente las encuestas 33 son instrumentos útiles en 33. Estudio Nacional de Seguridad Ciudadana (UCMINT) 2003, Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, ENUSC 2003, Encuesta Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII

la evaluación de la actividad policial. Los estudios se aplican en momentos en que hay una agudización de la situación de la inseguridad ciudadana en el país, especialmente en la Región Metropolitana, que concentra casi el 41% de la población nacional. Otro elemento en el ambiente es una creciente inquietud y valoración negativa sobre la respuesta y la eficacia de las instituciones: gobierno, policía y justicia penal. Más información y de otro tipo resultan entonces fundamentales. Cinco estudios de opinión, realizados por el Ministerio del Interior desde el año 2003 en adelante, merecen atención34. Estos obedecen a dos líneas de estudio complementarias: > “Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana” (ENUSC 2003, 2005 y 2006). En estas encuestas se emplea un formulario que contempla principalmente consultas sobre victimización y percepción, siguiendo estándares de estudios internacionales tales como Naciones Unidas. Las preguntas que ayudan a describir los aspectos del policiamiento son pocas y la mayoría se repite entre una encuesta y otra. El análisis de estas preguntas permite una visión del es-

y RM, 2003; Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, ENUSC 2005; Encuesta Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM, 2005; Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, ENUSC 2006. 34. Si bien el Ministerio del Interior inició los estudios de opinión en 1999, concentrándose en la Región Metropolitana, los resultados de dichas encuestas han sido publicados parcialmente (Tudela 2002, Ministerio del Interior 2004). En el marco de la publicitación de los resultados, desde el 2004 a través de la página de internet de la División de Seguridad Pública, es posible consultar los resultados generales. Las variables independientes son sexo, edad y grupo socioeconómico. Las bases de datos de cada encuesta no están disponibles.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | pectro de informaciones que los instrumentos reúnen (ver Anexo 2). > “Encuesta de Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM”, aplicadas los años 2003 y 200535 y, la última, “Encuesta de Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, en Comunas de las regiones I, II, III, VII y IX” 2007. Estas fueron diseñadas por el Ministerio del Interior en conjunto con Carabineros, con el objetivo de contribuir a evaluar el Plan Cuadrante, mediante un estudio de la percepción que tiene la población sobre esta estrategia operativa (“complementar y consolidar un sistema de evaluaciones de las estrategias policiales aplicadas en el territorio, orientadas a satisfacer las necesidades de seguridad de la población”). Las primeras dos versiones se aplicaron en regiones sin considerar el déficit de recursos en las comunas (UVE), con el fin de “realizar un seguimiento a la gestión policial analizando aspectos de: calidad de la atención, confianza de la población, relación con la comunidad y logros en los ámbitos de la percepción de la seguridad de la población”. Según expresa el informe del 2006, “los resultados constituyen un insumo fundamental para la toma de decisiones en la modernización institucional y en el proceso de mejoramiento continuo en que está comprometida la institución” (ver Anexo 3)36. 35. II Encuesta de Evaluación y de Percepción de Carabineros de Chile. Ministerio del Interior, Santiago, Noviembre de 2006, 40 p. http://www.subsecar.cl/ Estudios/encuestaCarabineros2006.pdf 36. Encuesta de Percepción y Evaluación del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile en comunas de las regiones I, II, III, VII y IX (2007). Informe elaborado por Collect-GFK en 2009 y publicado en enero de 2009, 22 p.

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No obstante, en este segundo caso cabe advertir un cambio en los criterios de aplicación que limita seriamente la evaluación de la estrategia. La última versión (2007) se aplicó en regiones y comunas diferentes a las versiones anteriores y que no mostraban déficit de recursos policiales, que llevó a abandonar la “línea base” establecida en las dos primeras versiones. Tal cambio hace imposible una comparación y seguimiento en el tiempo, de tal forma que con la tercera aplicación se crea una nueva línea base en un nuevo universo. Esta decisión compromete la evaluación y la posibilidad de corregir la estrategia en las anteriores regiones y comunas, pero abre la posibilidad de una evaluación donde la variable recursos es independiente. De esta forma, la evaluación a través de encuestas, desde la perspectiva de los resultados y la percepción de los beneficiarios, queda sujeta a una aplicación de una futura versión en las mismas comunas. Entre las conclusiones y recomendaciones del informe relativo al estudio concluido a comienzos del 2008 y publicado recién este año (2009: 21 y 22), se destacan sugerencias y recomendaciones que ya se insinuaban en el anterior informe del Ministerio del Interior (2003), revelando que con el tiempo no se han efectuado correcciones a la estrategia. Sin embargo, ellas no son congruentes con la metodología y naturaleza de la evaluación, porque más allá de registrarse la opinión de los encuestados, la naturaleza de las sugerencias difiere de lo consultado en el estudio de opinión. Esto revela que para el equipo no se presentaron todos los elementos de juicio que habrían sido necesarios para una evaluación intermedia de los efectos de la estrategia policial en la percepción de los usuarios.

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | Así, en cuanto al diseño y la gestión, los consultores señalan la necesidad de: 1. Definir claramente los objetivos y el ámbito de intervención del Plan Cuadrante para obtener una mayor consistencia entre su enfoque preventivo y las actividades priorizadas, especialmente aquellos aspectos vinculados al patrullaje y a la relación con la comunidad. 2. Elaborar indicadores de resultado que permitan realizar correcciones, y reforzar el trabajo con el resto de las agencias involucradas en la Seguridad Pública. 3. Diseñar indicadores de proceso que igualen conocimiento del Plan Cuadrante y de su aplicación en la comuna. 4. Someterse a controles externos para reforzar el proceso de cambio y adaptabilidad de la organización. En relación a la implementación, se destaca la necesidad de: 5. Desarrollar estrategias específicas de difusión de la información por grupos objetivos, priorizando los sectores socioeconómicos medios y bajos. 6. Diseñar enfoques de intervención diferenciados por grupo objetivo, especialmente aquellos aspectos relacionados con el acercamiento a la comunidad. 7. Crear sistema participativo de medición y de evaluación del patrullaje y difundir información sobre su frecuencia, en horarios de baja visibilidad, para mejorar la sensación de seguridad de la ciudadanía. 8. Operacionalizar la estrategia del Plan Cuadrante para la comunidad. 9. Desarrollar una estrategia diversificada de contactos con la comunidad.

En el año 2007 otros dos informes confirman la necesidad de realizar correcciones a la estrategia. Ambos surgen a expensas de solicitudes de evaluación formuladas por el Poder Ejecutivo: Ministerio del Interior y Ministerio de Hacienda, a través de equipos profesionales externos independientes. En el primer caso, se trata de una evaluación intermedia de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los evaluadores destacan –respecto del Plan Cuadrante– que: “es necesario evaluar y priorizar las necesidades para poner en marcha al 100% los Planes Cuadrantes en los lugares en que están implementándose. Evaluar las razones de que en algunas comunas esté funcionando a más del 100% y en otras cuente con un bajo porcentaje de asignación de los recursos necesarios para la vigilancia. Sería también conveniente solicitar una revisión de la fórmula para definir las necesidades de vigilancia de los distintos sectores y comunas” (…) ”Se estima primordial determinar si son estas políticas sociales a nivel comunal y/o el Plan Cuadrante los que inciden significativamente en el aumento o disminución de la criminalidad y en la percepción de inseguridad ciudadana (temor). Se requiere de una evaluación de resultados e impacto del Plan Cuadrante en aquellas comunas en que ha sido implementado al 100% (o más) buscando comparar la situación con comunas en que su implementación es deficiente o no existe” (…) “En el ámbito estrictamente policial, se hace necesario comparar el tipo de actividades que muestran aquellas dotaciones que desarrollan su trabajo en el contexto del Plan Cuadrante y aquellas dotaciones que no cuentan con dicho plan” (FLACSO 2007, 95, 96 y 98).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En el segundo caso se trata de una evaluación ex post por petición de la Dirección de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda y la ejecutan personas no ligadas al proyecto. En el 2007 el equipo evaluador se focalizó en todas las etapas de ejecución, con posterioridad a éstas (2001-2006), es decir, en una valoración y reflexión sistemática sobre el diseño, la ejecución, la eficiencia, la efectividad, los procesos, los indicadores de desempeño y los resultados (o el impacto). Su finalidad fue valorar los resultados parciales al hacer un corte temporal. Para ello se consideraron los plazos previstos en el programa y se profundizó en el análisis del cumplimiento de los objetivos específicos. Se intentó averiguar qué estaba funcionando y si esto se asociaba a productos obtenidos tanto a nivel de procesos como de resultados. Específicamente, a través de la recolección de datos cualitativos y estadísticos y la triangulación de diversas fuentes se desarrollaron los esfuerzos propios de este tipo de evaluaciones: a) Se analizó el porqué de los resultados e impactos esperados, logrados o no logrados, es decir, la coherencia entre propósitos, fin y componentes. b) Se midieron las contribuciones causales específicas dirigidas hacia los impactos. c) Se revisó a posteriori el proceso de la implementación. d) Se exploró los resultados deseados, y e) Se buscaron lecciones aprendidas, resaltar logros significativos y establecer recomendaciones para mejorar las intervenciones posteriores. La evaluación realizada por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y por solicitud de la Subsecretaría de Carabineros, es concluyente. En ella se señala que el Plan Cuadrante

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presenta a nivel general dificultades de diagnóstico, como también en su definición de propósito (Winchester et al 2007: 14). A continuación algunos elementos. El Plan no reúne los atributos de una estrategia de policiamiento que se inserte cabalmente en el marco de un modelo de orientación comunitaria: “El diseño actual del Programa no presenta acciones destinadas hacia un enfoque de policía comunitaria a nivel de actividades (enfoque que inspiró la creación del programa) y el diseño general ha reforzado básicamente una mayor dotación de recursos policiales en aquellas comunas que participan del Plan Cuadrante” (Winchester et al 2007: 7). “El panel reconoce las modificaciones introducidas al programa, orientadas a desarrollar un modelo de Integración Policía-Comunidad, además de la definición institucional de cargos asociados a asuntos comunitarios, ambas actividades adicionales a aquellas que se efectúan en comunas sin el PCSP, en la práctica, estas actividades recién se implementan y son de naturaleza incipiente. Asimismo, se reconoce que la zonificación del territorio que permite la definición de cuadrantes, parte íntegra de la actual estrategia PCSP, puede entenderse como una primera etapa de un proceso de policía comunitaria. Aun así, esta etapa, para que se refleje un proceso hacia una policía comunitaria, requiere de otros elementos (cercanía con las organizaciones locales de cada cuadrante (y comuna), la continuidad de la policía en el lugar y su dedicación completa al trabajo de cuadrante, una mayor frecuencia de encuentros, y una capacidad de establecer un programa de seguridad autónomo para el barrio/

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | cuadrante) no verificados en su totalidad en el actual diseño del programa” (Winchester et al 2007: 7, nota 7). Respecto de la relación con la comunidad y su participación en el Plan, la estrategia no cumple con los requisitos de ser sociocéntrica, más allá de la declaración inicial: “En la actualidad, no existen mecanismos directos de participación ciudadana en el Programa, lo que se traduce en la falta de retroalimentación por parte de los usuarios, en temas tales como: calidad, eficacia, eficiencia y otros. Lo anterior, se hace necesario ya que la orientación que tome Carabineros de Chile, dependerá significativamente de la ciudadanía, a la que presta sus servicios y de los requerimientos o intereses de distintos sectores de la sociedad” (Winchester et al 2007: 9). Respecto de la eficacia y la calidad, la ausencia de indicadores de desempeño y de medición de resultados impide demostrar impacto alguno: “No es posible evaluar el desempeño del Programa a nivel de componente, ni opinar si la producción de los componentes es suficiente para el logro del propósito del Programa. Las informaciones disponibles no permiten dar cuenta de la eficacia con que opera el Plan Cuadrante en términos de número de actividades o cantidad de servicios prestados, y tampoco el avance del programa en relación al Propósito. Asimismo, si se atiende al propósito del Programa, en base a los indicadores definidos en la Matriz de Evaluación, el cumplimiento del propósito no se puede apreciar, en la medida que se carece de evidencia de evaluación de resultados” (Winchester et al 2007: 10).

En consecuencia, el Plan Cuadrante no demuestra que cumple los objetivos para los cuales fue propuesto al Gobierno y presentado a la sociedad: “El problema que aborda el PCSP, en general, no sólo sigue existiendo sino que se tiende a acentuar, lo cual queda reflejado en las distintas encuestas y en las demandas que Carabineros tiene por alcanzar una mayor cobertura comunal (…) Sin embargo, no hay claridad cómo el programa contribuye y ha contribuido a atender los problemas que pretende resolver. Esta situación existe en su nivel conceptual (…) A nivel concreto, la dificultad principal es conocer el alcance real, lo que queda de manifiesto al informar sobre los resultados obtenidos (o actividades realizadas) del programa” (Winchester et al 2007: 13). Desde otro punto de vista, existe un problema fundamental en materia de enfoque y consistencia: “El PCSP tiene una justificación a largo plazo, que se refiere a reformular el vínculo que la Institución de Carabineros tiene con la comunidad, lo que se lleva a cabo a través del Plan Cuadrante y en asociación con diversas instituciones sectoriales como comunitarias. Por otra parte, hay una justificación a corto plazo que se relaciona con la capacidad del Programa para evaluar los resultados que tiene el Plan, para disminuir la victimización y el nivel de mejoramiento de la sensación de seguridad de la población” (Winchester et al 2007: 13). De esta forma, son necesarias modificaciones a fin de hacer auditable (accountability policial) el real impacto y los resultados de la estrategia.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | “El programa requiere de unas modificaciones importantes, a nivel de diseño (definición de su principal ámbito de intervención y cómo éste aporta a disminuir los problemas de la sensación de inseguridad y la victimización, por ejemplo); a nivel de la medición de su eficacia y la rendición de cuentas hacia la ciudadanía y otros agentes; y también a nivel de trabajo con otras instituciones coadyudantes en las tareas de disminuir la victimización y la sensación de inseguridad (tanto a nivel territorial como a nivel central)” (Winchester et al 2007: 13). En síntesis, desde diversos sectores e instancias van proponiéndose directrices más coherentes con una evaluación de proceso (intermedia) de la estrategia, concentrándose en la ejecución del programa y en resultados de medio término, identificando aspectos críticos, anticipando evaluación “sumativa”. Cabe destacar que un producto indirecto de este tipo de evaluación es que con frecuencia la realización de un programa genera aprendizajes y fortalece a los grupos y actores que se involucran en el desarrollo del mismo. La observación, el registro o documentación contribuye a la sistematización y validación de las actividades. De esta forma, la evaluación del Programa Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva 2003-2006, emprendida por la Dirección de Presupuesto, ha tenido una dimensión más allá de la constatación de actividades y resultados. La observación y publicitación de un conjunto de insuficiencias desencadenan preocupación entre autoridades civiles y policiales y se traduce en la explicitación

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de reparos conceptuales y técnicos37 y en un compromiso de Carabineros –como institución ejecutora– en corregir las falencias detectadas. Estos compromisos son también materia de seguimiento y supervisión38. En conclusión, las acciones descritas y vinculadas a las distintas fases identificadas parecen describir una transición característica del Estado chileno, desde un modelo clásico de evaluación por objetivos, en el que los criterios que han prevalecido se relacionan con el cumplimiento efectivo de lo programado y la racionalidad en el uso de los recursos, hacia uno que replantea el rol de la evaluación, concibiéndola como un proceso permanente y continuo, dirigida a promover la eficiencia y la eficacia en la gestión que promueve el involucramiento y la participación de los beneficiarios, los técnicos, los funcionarios y las autoridades políticas responsables del programa; así como una noción eficiente de los servicios públicos, facilitando el accountability, es decir, que la sociedad civil obtenga la información, la capacidad y los medios para controlar las acciones del Estado. Finalmente, las evaluaciones realizadas ayudan a mejorar el diseño y la ejecución del programa en curso, aportando criterios generales necesarios sobre la eficacia y garantizando su pertinencia –el programa sigue respondiendo a las necesidades–, identificando factores que afectan el rendimiento. También crean condiciones para generar conocimientos sobre buenas prácticas y otras maneras posibles de

37. Comentarios y observaciones al informe Final de Evaluación por parte de la Institución Responsable. Subsecretaría de Carabineros. Santiago, Junio 2007, 17 p. http://www.dipres.cl/574/articles-31614_doc_pdf. pdf 38. Informe de Cumplimiento de Compromisos 2008. Fecha del Informe 02-10-2008. 4 p. http://www.dipres.cl/574/articles-39196_doc_pdf.pdf

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | abordar el problema de la inseguridad en los territorios.

7. REFLEXIONES FINALES. VALORACIÓN Y MEJORAMIENTO CONTINUO

No obstante, están pendientes aún otros tres tipos de evaluación que ayudan en la valoración de la estrategia policial y la política emprendida desde el gobierno central:

En los últimos años se observan importantes avances en materia de generación, ejecución y evaluación de políticas y estrategias de producción de seguridad ciudadana en diversos países de la región. Sin embargo, cuando se emprende una mirada sobre los desarrollos en materia de monitoreo y evaluación de la gestión policial, especialmente desde una perspectiva ciudadana y de la autoridad civil, podría decirse que estos aún son insuficientes.

> La evaluación desde la perspectiva de los beneficiarios, que se debería diseñar durante la ejecución del programa, y que permite conocer la visión de los beneficiarios respecto de la implementación y sus efectos, concentrándose en aspectos o problemas del programa relacionados con la planificación, ejecución y logro de resultados, desde la perspectiva de los beneficiarios, incorporando su participación como aspecto central. > La evaluación de resultados finales, que también se recomienda se diseñe durante la planificación del programa y que se efectúa al momento de finalizar la ejecución, permitiendo valorar el grado de cumplimiento final de los objetivos específicos del programa, en términos de efectividad, eficacia y eficiencia. > La evaluación de impacto, que se debe diseñar durante la planificación del programa y se realiza un tiempo después de finalizada la ejecución que pueden ser meses o años, permitiendo identificar y explicar la modificación del valor inicial de los indicadores del problema que dio origen al programa (línea de base).

Como se observa en casi todos los países de la región, las demandas de seguridad se han traducido en respuestas o reacciones inmediatas, muchas veces efectistas y con escaso fundamento técnico. Las policías son con frecuencia el principal instrumento de los “planes de seguridad”, mientras lo que los países precisan son “políticas eficaces de prevención y control”. Esto significa la actividad policial debe observarse desde un ángulo distinto y siendo fundamental el marco de referencia desde el cual se pretende evaluar la actividad policial preventiva. La necesidad de integrar la esfera de la actividad policial con la gestión de las políticas de coproducción de seguridad pública y ciudadana, es un desafío insoslayable y un factor decisivo para el éxito de las políticas de seguridad urbana y de mejoramiento de la calidad de vida. Así, mientras en diversos países desarrollados el diálogo sociedad civil-policía es un pilar estratégico fundamental para el éxito de las políticas de seguridad pública y ciudadana, destacando y demostrando la importancia de trabajar para promover una cultura de la prevención que logra consolidar el concepto de coproducción, en los países de la región estas son materias

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | que aún se encuentran en desarrollo o en etapas iniciales. En rigor, no hay un empoderamiento de la sociedad civil en relación a sus policías y –más aún– los espacios que harían posible una apropiación son todavía escasos. El diálogo no es frecuente, sino sólo para efectos de una relación de demanda cotidiana de protección y ayuda. En ocasiones surgen oportunidades de diálogo, pero estas suelen ser parciales y circunscritas a “temas de actualidad” y “lucha contra el crimen”. Tanto por falta de capacidad en la sociedad y en las autoridades, como por falta de interés, la actividad policial aún es “desconocida” y pocas veces es objeto de un análisis más riguroso, apostando a credibilidad y a la legitimidad social basada en resultados demostrables. Esta condición embrionaria se debe a los procesos críticos que involucran cambios en las subculturas de los actores intervinientes: en las policías, en las elites de poder y en la propia sociedad civil. Durante décadas estas tres se desenvuelven más de manera autárquica e independiente, que en alianza. Los códigos, los patrones de conducta, los valores, las nociones, las creencias –explicitos o no– se constituyen en la piedra angular de los procesos de coproducción. No es extraño observar que a pesar de la extendida convicción de que la actividad y la labor de una policía son claves en la coproducción de seguridad, la observancia de ciertas prácticas y la posibilidad de evaluar y conocer los resultados y el impacto de las estrategias policiales es poco frecuente y en muchas ocasiones imposible. Las policías son actores claves tanto por su labor para contener y reducir la criminalidad y ciertas formas de violen-

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cia social, como por la observancia de algunas normas de convivencia social, pero son más decisivas aún cuando se las concibe como organismos insertos en una institucionalidad gubernamental y estatal democrática, donde la convivencia entre la autoridad y el ciudadano es fundamental así como la manera en cómo las personas y destinatarios de los servicios públicos hacen posible, en este caso, el accountability policial. En el contexto regional, una de las principales dificultades que explica esta brecha han sido tanto las diferentes visiones y expectativas que han estado en juego, como la carencia de la información necesaria (depositada en los distintos referentes político-institucionales) que permita conocer lo que la policía hace, cómo lo hace y qué resultados se están alcanzando. En Chile, cuando se inician los primeros esfuerzos por demostrar la eficacia, el impacto de innovaciones en la estrategia policial preventiva y del aumento de los recursos en las policías, es decir, cuando se intenta correlacionar eventuales efectos positivos de estrategias generales sobre la inseguridad objetiva y subjetiva, es cuando se descubre la precariedad de los sistemas de información y la ausencia de una práctica y cultura de evaluación. La promoción del conocimiento, derivado de una política de gestión de información, constituye un paso decisivo en una política de prevención del crimen y la violencia. Sin información no es posible diseñar, ejecutar y evaluar los resultados de las actuaciones de las autoridades e instituciones del sector. Sin evaluación no es posible aprender de las intervenciones y mejorarlas. El estudio de la actividad policial y la valoración de la gestión de los organismos

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | responsables de la seguridad pública y ciudadana es una actividad necesaria para la gobernabilidad y la sostenibilidad de las políticas de coproducción orientadas a la prevención y control del delito, especialmente de las estrategias orientadas a la comunidad y la solución de problemas. No obstante, deben darse o reunirse una serie de variables socio-políticas e institucionales que permiten la configuración de un escenario no circunstancial que haga posible esta actividad y de manera permanente. Sin duda, la naturaleza de los fenómenos a abordar, el tipo de demandas, las capacidades técnicas requeridas, la necesidad de enfoques y estrategias compartidas y, sobre todo, la urgente necesidad de contar con una entidad articuladora con capacidades de diagnosticar, identificar y priorizar problemas, diseñar, monitorear, evaluar y sugerir correcciones, son parte de los desafíos estructurales más significativos para avanzar en la dirección correcta. En Chile se han dado pasos en esa dirección, pero queda mucho camino por recorrer. En este proceso, la cultura policial, el control democrático a través de una revisión civil externa y el accountability policial son aspectos sustantivos. El análisis de las distintas modalidades de evaluación de la actividad policial preventiva y del programa PCSP de Carabineros de Chile arroja algunas enseñanzas fundamentales. No cabe duda que en la última década hay avances importantes en la forma de concebir la gestión de políticas de seguridad y el rol de la policía. El cambio del marco de referencia que otorga sentido a la labor policial preventiva es un paso fundamental, que se expresa en los desarrollos de un enfoque distinto y que son la antesala de una transición en la que se conjugan una serie de factores claves:

i. Una política de gestión de información que involucra el diseño de mecanismos de seguimiento o monitoreo, como la creación de instancias colegiadas y contrapartes técnicas; ii. La convicción sobre la necesidad de un control externo de la actividad policial; iii. La voluntad política para emprender acciones en esa dirección; iv. La gradual permeabilidad de la organización policial a las nuevas exigencias del entorno; v. La búsqueda conjunta de estándares y modelos de gestión policial; vi. Una política que enfatiza la asignación de medios, la inversión de recursos y una gestión por resultados; vii. La fidelidad a las directrices de la modernización del Estado; viii. El cambio del sistema procesal penal, que garantiza la transparencia de la actuación policial; ix. La crisis de legitimidad social, que lleva a la promoción del accountability policial y la responsabilización; x. Las directrices de una política policial y las formas de relacionamiento entre autoridades civiles y policiales; xi. La progresiva configuración de la “comunidad” como principal referente de la labor policial; xii. La conformación de un campo de seguimiento como es “la relación policía-comunidad”;

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | xiii. La decisión de buscar / aportar elementos de juicio objetivos sobre el estado de ejecución de las políticas y estrategias del sector; xiv.Un liderazgo civil que busca empoderarse en materia de gestión de políticas de seguridad que entiende a la policía como un aliado para ese fin; y, finalmente, xv. El rol de la estrategia policial en la política pública de seguridad (coproducción). La experiencia chilena también sirve para ilustrar algunas consecuencias prácticas en materia de seguimiento y evaluación de la labor policial preventiva, por ejemplo: > Se requiere de una clara definición de la estrategia policial, en términos programa (marco lógico), delimitando propósitos, objetivos, componentes y actividades. > Es necesaria una planificación contra la cual contrastar sus hallazgos, anticipando el sistema de monitoreo y evaluación, precisando los mecanismos y medios de verificación. Se obtendrán mejores resultados si se cuenta por lo menos con un documento maestro que facilite el seguimiento y la evaluación. > La existencia de un sistema de monitoreo del proyecto es un requisito indispensable para que una evaluación cuente con la información suficiente para determinar los niveles de eficacia, eficiencia y cobertura. > El apoyo de las instancias de decisión estratégica del proyecto y de las instituciones involucradas en la ejecución, es fundamental para el me-

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joramiento continuo de la estrategia policial, de manera que sus resultados puedan ser incorporados en la marcha del mismo bajo la forma de cambios o reajustes en el diseño y forma de operación. > Desde el punto de vista de la objetividad y neutralidad, de la validez y de la confiabilidad de las evaluaciones, quién realiza la evaluación no es un factor a menospreciar y menos si se tiene a la vista las características de la cultura laboral y grado de apertura de las organizaciones al control externo. > La aceptabilidad de las apreciaciones y juicios está en directa relación con el perfil del equipo evaluador, la capacidad de sintonizar con las modalidades, enfoques y herramientas de evaluación y el grado de sujeción a determinadas influencias, que hacen recomendable garantizar una adecuada separación de roles. No obstante, también es relevante la disposición de los actores e instituciones interesados para hacerse cargo de corregir las desviaciones y las deficiencias identificadas en las evaluaciones intermedias, más allá de los resultados demostrados a través de evaluaciones ex post.

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282

GLOSARIO Comunnity Oriented Policing: Es un modelo de gestión policial orientado a la comunidad o de policiamiento que se centra en la gestión local, asentado en la participación directa de la comunidad y de otras agencias estatales en la planificación, implementación y control de las iniciativas y medidas tendientes a prevenir o disminuir los incidentes, infracciones o faltas, como también las manifestaciones de violencia y la criminalidad en el territorio. Este busca mejorar el desempeño policial en sus labores preventivas y elevar los niveles de satisfacción ciudadana, promoviendo el control social sobre su actuación. Implica conciliar la actuación policial con las necesidades y la percepción de la comunidad. Existe consenso en que promueve una prevención organizada a partir del involucramiento y relación más estrecha de la policía con la comunidad, promueve la proactividad y la reorientación del patrullaje focalizado en áreas geográficas o sectores más pequeños; pone atención en la respuesta de la policía y su responsabilización hacia y ante la comunidad y una adecuación de la actuación policial en función de la eficacia y el profesionalismo (Tudela 2008). Cuadrante: Unidad básica de vigilancia del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile. Es una división del territorio de un municipio a partir de la medición de variables asociadas a la capacidad de cobertura y limitaciones de los medios de vigilancia, características geográficas, viales y de organización de las actividades en espacios públicos, de acceso público y privado de población residente y flotante en el sector. Corresponde a un subsector de responsabilidad, parametrizado de acuerdo a criterios preestablecidos, en el que se administran y/o ejecutan acciones programadas de

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | vigilancia policial preventiva y de reacción operativa. Desempeño: Medida en que una intervención para el desarrollo o una entidad que se ocupa de fomentar el desarrollo actúa conforme a criterios / normas / directrices específicos u obtiene resultados de conformidad con planes establecidos (UNFPA 2004) Eficacia: Medida en que un programa alcanza los resultados previstos (productos, efectos directos y metas) (UNFPA 2004) Eficiencia: Medida en que el uso de los insumos (recursos financieros, humanos, técnicos y materiales) se ha hecho en forma económica u óptima para generar productos (UNFPA 2004). Ejecución: La gestión de un programa específico, que incluye la responsabilidad por el uso eficaz de los recursos (UNFPA 2004). Estudio de base: Un análisis en que se describe la situación con anterioridad a la intervención de desarrollo, en relación con la cual se puede medir el progreso alcanzado o se pueden hacer comparaciones (UNFPA 2004). Evaluación: Proceso limitado en el tiempo con el que se intenta valorar de manera sistemática y objetiva la pertinencia, el rendimiento y el éxito, o la falta de éstos, respecto de programas y proyectos en curso o concluidos. La evaluación se realiza de manera selectiva para dar respuesta a preguntas concretas con la finalidad de orientar a los encargados de adoptar decisiones o a los administradores de programas y de proporcionar información acerca de la validez de las teorías e hipótesis básicas utilizadas en la formulación del programa, así como sobre qué surtió

efecto o no y por qué. Generalmente la evaluación tiene por objetivo determinar la pertinencia, la eficiencia, la eficacia, los efectos y la sostenibilidad de un programa. (UNFPA 2004). Evaluación acumulativa: Un tipo de evaluación de los efectos directos y del impacto que sopesa la eficacia general de un programa (UNFPA 2004). Evaluación Ex-post: Tipo de evaluación recapitulativa de una intervención que generalmente se realiza una vez concluida ésta. Su propósito es comprender los factores de éxito o fracaso, valorar los efectos directos, el impacto y la sostenibilidad de los resultados, y extraer conclusiones que puedan informar intervenciones semejantes en el futuro (UNFPA 2004). Evaluación de efectos directos: Un examen a fondo de un conjunto relacionado de programas, componentes y estrategias orientadas a lograr un efecto directo específico. En una evaluación de los efectos directos se mide el grado de éxito en relación con el logro de los efectos directos. Se evalúan las razones profundas para el logro o la falta de logro; se validan las contribuciones hechas por una organización concreta a la obtención del efecto directo, y se identifican las principales enseñanzas aprendidas y recomendaciones para mejorar el desempeño (UNFPA 2004). Evaluación de impacto: Tipo de evaluación de los efectos, que se centra en el impacto o resultados amplios y a largo plazo de un programa. Por ejemplo, una evaluación del impacto podría indicar que la reducción de la tasa de mortalidad derivada de la maternidad fue el resultado directo de un programa orientado a mejorar los servicios de remisión, y proporcionar atención prenatal y postnatal de calidad y partos asistidos por profesionales de la atención

283

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | de la salud debidamente competentes (UNFPA 2004). Evaluación de proceso: Un tipo de evaluación que examina el grado de funcionamiento de un programa en relación con lo previsto, mediante la evaluación de las operaciones programáticas en curso. Una evaluación de proceso ayuda a los administradores de programas a identificar los cambios que es necesario introducir en el diseño, las estrategias y las operaciones para mejorar el desempeño (UNFPA 2004). Evaluación formativa: Tipo de evaluación de proceso que se realiza durante la implementación del programa a fin de obtener información que oriente el mejoramiento del programa. La evaluación formativa se centra en la reunión de datos sobre las operaciones del programa, de manera que puedan introducirse los cambios o modificaciones necesarios en las etapas iniciales del programa. Las evaluaciones formativas se utilizan para proporcionar retroalimentación a los administradores y otros funcionarios de los programas, acerca de los componentes de programas que estén surtiendo efecto y los que sea necesario cambiar (UNFPA 2004). Evaluación recapitulativa o sumativa: Tipo de evaluación de la consecuencia y el impacto de un programa o proyecto en que se analizan los resultados del programa o proyecto. Este tipo de evaluación se refiere a la eficacia general de un programa o proyecto (UNFPA 2004). Gestión basada en los resultados: Una estrategia de gestión por la que una organización garantiza que sus procesos, productos y servicios contribuyen al logro de resultados deseados (productos, efectos directos e impacto). La gestión basada en los resultados se basa en la participación de las partes interesadas y

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en una rendición de cuentas clara respecto de los resultados. También requiere la supervisión del progreso hacia los resultados y en la presentación de informes sobre el desempeño/retroalimentación que es cuidadosamente examinada y utilizada para mejorar la concepción o ejecución del programa (UNFPA 2004). Impacto: Las consecuencias positivas y negativas a largo plazo para los grupos de población identificables producidas por una intervención de desarrollo, directa o indirectamente, con intención o sin ella. El impacto puede ser económico, cultural, institucional, ambiental, técnico o de otro tipo. Indicador: Medida cuantitativa o cualitativa del desempeño de un programa que se utiliza para demostrar el cambio operado y que detalla en qué grado se están logrando o se han logrado los resultados del programa. Para que los indicadores puedan utilizarse para seguir y evaluar los programas, es importante identificar indicadores directos, objetivos, prácticos y adecuados y de actualizarlos periódicamente (UNFPA 2004). Indicador de desempeño: Una variable cuantitativa o cualitativa que permite la verificación de cambios producidos por una intervención para el desarrollo, en relación con lo que se había planeado (UNFPA 2004). Medición de los resultados (Performance measurement): Un sistema para evaluar el desempeño de intervenciones, asociaciones o reformas normativas para el desarrollo en relación con lo que se había planificado, en cuanto al logro de productos y efectos directos. La medición de los resultados depende de la reunión, el análisis, y la interpretación de datos relacionados con los indicadores de resultados y la pre-

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | sentación de informes sobre esos datos (UNFPA 2004). Rendición de cuenta (Accountability): Obligación de rendir cuentas o responder por la utilización de recursos, las decisiones y los resultados del ejercicio de facultades y el cumplimiento de funciones oficiales, incluidas las funciones delegadas a una dependencia o persona subordinada. En lo que respecta a los administradores de programas, obligación de presentar pruebas a los interesados de que el programa resulta eficaz y se ejecuta de acuerdo con los resultados previstos y los requisitos jurídicos y fiscales. En las organizaciones que promueven el aprendizaje, la rendición de cuenta también puede medirse por el grado en que las instancias de dirección utilizan los hallazgos del seguimiento y la evaluación. Seguimiento o Monitoreo: El seguimiento es una función de gestión continua cuyo objetivo fundamental es proporcionar a los administradores y principales interesados, retroalimentación sistemática e indicaciones tempranas de los progresos registrados o la falta de progreso en cuanto al logro de los resultados previstos. El seguimiento observa el desempeño o la situación real respecto de lo planificado o previsto de acuerdo con normas determinadas previamente. Por lo general, el seguimiento entraña la reunión y análisis de datos sobre los procesos y resultados de los programas y la recomendación de medidas correctivas (UNFPA 2004). Seguimiento del desempeño: Un proceso continuo de reunión y análisis de datos para los indicadores de ejecución, a fin de comparar el grado de ejecución de las intervenciones para el desarrollo, las asociaciones o las reformas normativas en relación con los resultados previstos (UNFPA 2004).

Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva: Representa la estrategia de vigilancia policial preventiva adoptada por Carabineros, orientada a satisfacer progresivamente las demandas crecientes de seguridad de la población en espacio y oportunidad, mediante una diferenciada, equitativa y técnica disposición de los medios, a través de una estrecha comunicación e interacción con la comunidad. Política: Declaración verbal, escrita o implícita que orienta la toma de decisiones, permitiendo que distintas personas (empleados, funcionarios, etc.) adopten cursos de acción semejantes cuando afrontan en forma independiente situaciones parecidas (Diccionario de Administración Pública Chilena, 2002). Política, Diseño de: Generalmente se identifican 5 etapas en la formulación y ejecución de una política: 1) La definición del problema; 2) La formulación de las alternativas de solución; 3) La elección de una alternativa; 4) La implantación de la alternativa elegida y, finalmente, 5) La evaluación de los resultados obtenidos (Tudela, 2008) Política de prevención: Lineamientos generales para el desarrollo de programas orientados al combate de los factores, causas y efectos que inciden en el aumento y desarrollo de la delincuencia y la violencia. Política Pública: La(s) política(s) puede(n) entenderse como un conjunto de cursos de acción, programas o proyectos que se ejecutan a través de organismos públicos del Estado, que buscan intervenir en un área o espacio social en beneficio de un número significativo de personas, estableciendo incentivos para la acción colectiva entre aquellos que comparten metas (gobierno y ciudadanía). En

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | esencia, el carácter “público” de una política radica en su capacidad de abrir espacios de participación que ayudan al empoderamiento (empowerment) de la sociedad civil organizada), más que en su publicitación y su capacidad de responder a un problema o demanda social extendida (Tudela, 2008).

espacio de actuación a diferentes actores, a la luz de la necesidad de enfoques más integrales y la aplicación de estrategias e iniciativas en diferentes frentes, y la promoción de la participación activa de diversas instituciones del Estado, junto a organizaciones no gubernamentales y la ciudadanía misma (Tudela 2008).

Política de seguridad: Conjunto articulado de criterios generales que establecen el marco de referencia para el desarrollo de una estrategia de reducción de la delincuencia y en la cual se establecen las herramientas y recursos para el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Problem Oriented Policing (POP): Es un modelo de gestión policial orientado a la solución de problemas. Este demanda una concepción integral o enfoque holístico sobre la inseguridad en los territorios. En primer lugar, exige de la policía la capacidad de articular el diagnóstico de la situación de inseguridad en áreas específicas; luego, el análisis estratégico y táctico, que permite determinar la solución más adecuada para modificar el escenario-problema; y, finalmente, la evaluación de los resultados e impacto de las intervenciones. En rigor, más que una simple reacción policial a la criminalidad e inseguridad, constituye una forma de actuar y resolver los problemas en su origen. En general, mejora la efectividad policial a través de análisis y respuestas para actuar sobre aquellas condiciones o factores de riesgo social, situacional, que se transforman en oportunidades para el delito y la inseguridad. Las respuestas que se diseñan ponen énfasis en la prevención y tienen un alcance mayor que el recurso del sistema de justicia criminal, ya que se involucra a otras reparticiones públicas relacionadas con las comunidades, a los actores de las comunidades afectadas por los problemas, así como al sector privado (Tudela 2008).

Política de seguridad pública: Lineamientos generales del gobierno para la lucha contra la delincuencia, generalmente centrada en el monopolio de la fuerza y el poder de las instituciones competentes para estas funciones (fuerzas policiales, de enjuiciamiento criminal y ejecución penal). Política de seguridad ciudadana: Nace como complemento a la visión estatista de la seguridad pública, que supe que el Estado es el único agente que debe velar por la seguridad. La política de coproducción, implica la participación de múltiples actores, una aproximación multicausal a la problemática, y la construcción conjunta (gobierno-sociedad) de la seguridad sobre un determinado territorio. Prevención: Más allá de las distintas formas de clasificación, considera una significativa variedad de acciones orientadas a evitar que el delito ocurra ya sea a través del sistema formal de justicia criminal (sistema oficial) o bien, por medio de la promoción e implementación de estrategias que involucran a los diferentes sistemas informales (sistemas oficiosos). En la última década ha adquirido tanta relevancia como el control formal, por cuanto abre un

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Seguridad ciudadana: Pone énfasis en un enfoque más integral sobre las necesidades de la población y las responsabilidades del Estado en cuanto a las condiciones para sustentar un adecuado desarrollo. Comprende un ámbito amplio relacionado con las formas de producir y garantizar

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | seguridad, como la seguridad jurídica, ecológica, humana, democrática, etc. y pone atención sobre aquello que la amenaza (como son la violencia social, la criminalidad y la inseguridad frente a riesgo reales o imaginarios) y la protege (como es el quehacer de las diversas instituciones estatales y de la sociedad civil relacionadas con su promoción y protección). Sistema de seguridad ciudadana: Conjunto de organismos públicos y privados, nacionales y locales, que se relacionan entre sí, actuando concertada y ordenadamente, coordinados por una ley, una política y principios o normas de actuación, con la función de anticipar y reaccionar ante los problemas de inseguridad ciudadana, con el objeto de reducir sus causas y efectos

a través de instrumentos (estrategias, planes y/o programas, recursos técnicos y humanos, logísticos y materiales), para entregar prestaciones suficientes y efectivas ante los estados de necesidad social e individual, formando parte del sistema de protección civil y social de una sociedad (López y Tudela 2005: 5). Unidad de Vigilancia Equivalente (UVE): Unidad de medida que establece un catálogo de equivalencia entre diferentes sistemas de patrullaje policial, para cuantificar el verdadero aporte que realiza cada uno al sistema preventivo en que actúa y, determinar el costo que conlleva materializar ese aporte. Es una expresión valorizada de los recursos humanos y logísticos que posee la Institución, en términos de sus particulares capacidades operativas.

287

288 Universo

Encuesta Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM, 2003

Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. Ministerio del Interior / Collect-GFK Personas mayores de 16 años residentes en las comunas más pobladas de las regiones V, VIII y Región Metropolitana.

Valparaíso-Viña del Mar y Concepción-Talcahuano

Metropolitana Estudio Nacional Instituto de Sociolo- Personas de 18 años o de Seguridad Ciu- gía de la Universidad más, residentes en las dadana 2003 Católica y División de ciudades de Santiago,

Ministerio del Interior Personas mayores de 16 años que residen en alguna de las 34 comunas del Gran Santiago. Ministerio del Interior Personas mayores de Encuesta de Seguridad Ciudadana 18 años que residen y Victimización en algunas de las 52 2000 – Región comunas de la Región Metropolitana Metropolitana. Encuesta de Segu- Ministerio del Interior Personas mayores de 18 ridad Ciudadana años residentes en alguna y Victimización de las 52 comunas de la 2001 – Región Región Metropolitana

Encuesta Victimización 1999 – Gran Santiago

Organización

5544 personas (3.024 en RM).

2841 casos

Probabilística, selección aleatoria simple por prefectura

muestra probabilística trietápica

Con un 95% de confianza, un margen error de ± 1,2% y ± 4,0% a nivel de prefectura (± 2,0% en RM).

Con un 95% de confianza, un margen error de +/- 1,9 puntos.

Entrevis- Entre el 18 ta cara a de septiemcara bre y el 10 de octubre de 2003.

Marzo de 2003

Entrevis- Entre enero ta cara a y febrero de cara 2002.

2401 Probabilística Con un 95% de personas estratificado confianza, un marmultietápico gen error de +/- 2,0 puntos.

Forma de Fecha de contacto medición Entrevis- Entre octa cara a tubre y nocara viembre de 1999. Entrevis- Entre nota cara a viembre y cara diciembre del 2000.

Margen de error

1400 No probabipersonas lística trietápico (por cuotas) 2400 Probabilística Con un 95% de personas trietápico. confianza, un margen error de +/- 2,0 puntos.

Muestra Tipo de total muestreo

ANEXO 1- CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DE LOS ESTUDIOS DE OPINIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR (1999 - 2007)

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina |

Encuesta Nacional Ministerio del Interior Urbana de Segu- e Instituto Nacional ridad Ciudadana, de Estadísticas ENUSC 2006 Personas mayores de 15 años residentes en las 92 comunas más pobladas de las 13 regiones del país.

Ministerio del Interior Personas mayores de 16 / Collect-GFK años residentes en las comunas más pobladas de las regiones V, VIII, IX y Región Metropolitana.

Personas mayores de 15 años residentes en las 92 comunas más pobladas de las 13 regiones del país.

Encuesta Nacional Ministerio del Interior Urbana de Segu- e Instituto Nacional ridad Ciudadana, de Estadísticas ENUSC 2005

Encuesta Percepción de la Labor Policial y Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM, 2005

Personas mayores de 15 años residentes en las 77 comunas más pobladas de las 13 regiones del país.

Universo

Encuesta Nacional Ministerio del Interior Urbana de Segu- e Instituto Nacional ridad Ciudadana, de Estadísticas ENUSC 2003

Organización

20.487 personas / hogares

6.048 personas. (3.024 en RM)

19.875 personas / hogares

16.289 personas / hogares

Forma de Fecha de contacto medición

Entrevis- Entre septa cara a tiembre cara 2006 y enero de 2007.

Entrevis- Entre el 21 ta cara a de noviemcara bre y el 26 de diciembre de 2005.

Entrevis- Entre Septa cara a tiembre y cara Noviembre de 2005.

Con un 95% de con- Entrevis- Entre sepfianza, 0,57% margen ta cara a tiembre y de error nacional; a cara noviembre nivel regional 3,2% de 2003 y a nivel de comunas encuestadas 5,2%.

Margen de error

Con un 95% de confianza, el margen de error nacional es de 0,57%; a nivel regional 3%; y a nivel de comunas encuestadas 5,2%. Probabilísti- Con un 95% de conca, selección fianza, un margen aleatoria de error de ± 1,2% simple por y ± 4,0% a nivel de prefectura prefectura (± 2,0% en RM). Muestra pro- Con un 95% de conbabilística fianza, el margen de trietápica. error nacional es de 0,57%; a nivel regional 3%; y a nivel de comunas encuestadas 5,2%.

Muestra probabilística trietápica.

Muestra Tipo de total muestreo

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva |

289

290 5.544 Personas mayores de 16 años residentes de personas las zonas urbanas en las comunas de las regiones I, II, III, VII y IX en que se implementó el Programa entre 2003 y 2006 (Arica, Iquique, Alto Hospicio, Antofagasta, Calama, Copiapó, Curicó, Talca, Linares, Temuco y Padre Las Casas).

Ministerio del Interior Encuesta de Percepción y Eva- / Collect-GFK luación del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile en comunas de las regiones I, II, III, VII y IX 2007.

22.304 personas / hogares

Probabilística, selección aleatoria simple por prefectura

Muestra probabilística trietápica.

Muestra Tipo de total muestreo

Personas mayores de 15 años residentes en las 96 comunas más pobladas de las 13 regiones del país.

Universo

Encuesta Nacional Ministerio del Interior Urbana de Segu- e Instituto Nacional ridad Ciudadana, de Estadísticas ENUSC 2007

Organización

Forma de Fecha de contacto medición

Con un 95% de confianza, un margen error de ± 1,2% y ± 4,0% a nivel de comuna

Entrevis- Entre el 24 ta cara a de noviemcara bre 2007 y el 8 de enero del 2008.

Con un 95% de con- Entrevis- Entre sepfianza, el margen de ta cara a tiembre y error nacional es de cara diciembre de 0,46%; a nivel regio2007. nal 3%; y a nivel de comunas encuestadas 5,2%.

Margen de error

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina |

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | ANEXO 2: PREGUNTAS SOBRE VALORACIÓN DE LA LABOR POLICIAL PREVENTIVA EN LA ENCUESTA NACIONAL URBANA DE SEGURIDAD CIUDADANA (ENUSC), MINISTERIO DEL INTERIOR 2003-2006. Preguntas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

En su opinión ¿cuál de las siguientes personas, organismos o instituciones, es la principal responsable de la seguridad de los ciudadanos? ¿Cuánta confianza tiene usted en las siguientes autoridades? En general, ¿cómo evalúa usted el desempeño de los siguientes organismos e instituciones en el tema de la seguridad ciudadana? En general, ¿cómo evaluaría usted el desempeño de Carabineros en los siguientes aspectos? ¿Usted fue en los últimos doce meses a un cuartel de Carabineros de su sector por cualquier motivo? En general, ¿cómo evaluaría la atención que usted recibió cuando fue a ese cuartel de Carabineros? En general, ¿cómo evaluaría usted el desempeño de la Policía de Investigaciones en los siguientes aspectos? ¿Usted fue en los últimos doce meses a un cuartel de Investigaciones de su sector por cualquier motivo? En general, ¿cómo evaluaría la atención que recibió cuando fue a ese cuartel de Investigaciones? Con relación a los doce últimos meses está de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones sobre los miembros de Carabineros de Chile? ¿Qué tipo de vigilancia le da a usted mayor sensación de seguridad, o cuál prefiere en su barrio? ¿Cuál de las siguientes razones diría usted que es la principal causa de los niveles de delincuencia que existen actualmente en su barrio? De las siguientes acciones, ¿cual cree usted que mejoraría la seguridad en su barrio?, ¿Con cuánta frecuencia diría usted que Carabineros pasa frente a su casa, tanto en vehículo como a pie? ¿Considera usted que durante los últimos doce meses la presencia de Carabineros en su barrio...? ¿Usted sabe en que consiste el Plan Cuadrante? ¿Usted sabe si el plan cuadrante se aplica en su comuna?

ENUS ENUSC ENUSC 2003 2005 2006 X

X X

291

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | ANEXO 3: PRINCIPALES INTERROGANTES DE LAS ENCUESTAS DE PERCEPCIÓN DE LA LABOR POLICIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA, MINISTERIO DEL INTERIOR, 2003-2008

sonal con Carabineros por cualquier motivo? 4. ¿Fue visitado o contactado por Carabineros posteriormente a la denuncia de un delito?

MODULO: PERCEPCIÓN GENERAL 1. En relación a los problemas que más demandan la intervención de Carabineros en su barrio, ¿Cuáles son los 3 problemas más importantes para usted? Por favor, comience con el más importante, luego el segundo más importante y, finalmente, el tercero. 2. ¿Percibe usted que hay acción concreta de Carabineros sobre estos problemas en su barrio? 3. Considerando la siguiente escala (110), ¿Qué tan importante es para su barrio que Carabineros desempeñe las siguientes acciones? 4. ¿Cuán de acuerdo está usted con la siguiente frase?: “Carabineros ha tomado las medidas adecuadas para enfrentar los problemas de delincuencia y la inseguridad ciudadana”. 5. De acuerdo a lo que usted ha visto, leído o escuchado: durante los últimos 12 meses, Carabineros ha...(distintas afirmaciones).

MÓDULO: CALIDAD DEL SERVICIO POLICIAL DE CARABINEROS 1. Considerando la siguiente escala (110), ¿Cómo evalúa usted el desempeño de Carabineros en los siguientes aspectos?

5. ¿Cuántas veces usted estableció contacto con personal de Carabineros durante los últimos 12 meses por algún (os) de estos motivos? 6. ¿Cómo evaluaría en términos generales la atención que usted recibió por parte del personal de Carabineros? 7. ¿Está usted conforme con la calidad de la atención prestada por personal de Carabineros cuando usted lo ha necesitado? 8. Considerando la siguiente escala (15), ¿Cómo evaluaría usted el desempeño del personal de Carabineros en los siguientes aspectos? ... (distintos tópicos de gestión). 9. Usando la siguiente escala, ¿Usted cree que Carabineros es...(distintas afirmaciones) 10. Durante los últimos 12 meses, ¿Usted ha acudido a un Cuartel o Unidad de Carabineros? 11.¿Cuántas veces usted acudió a un Cuartel o Unidad de Carabineros durante los últimos 12 meses por algún (os) de estos motivos?

2. ¿Usted sabe cuál es el número telefónico de...?

12. ¿Cómo evaluaría en términos generales la atención que usted recibió cuando fue a un Cuartel o Unidad de Carabineros la última vez?

3. Durante los últimos 12 meses, ¿Usted ha tenido contacto directo o per-

13. Considerando la siguiente escala, ¿Cómo evaluaría el Cuartel o Unidad

292

| La Evaluación de la Labor Policial Preventiva | de Carabineros en los siguientes aspectos? ... (distintas afirmaciones)

6. ¿Cree que esa reunión sirvió a los vecinos?

14. ¿Usted ha llamado al Fono 133 en los últimos 12 meses?

7. Independiente de su deseo, ¿Piensa usted que la gente del sector donde vive desea tener más contacto con Carabineros?

15. ¿Cuántas veces usted llamó al Fono 133 durante los últimos 12 meses por algún(os) de estos motivos? 16. ¿Cuánto demoró Carabineros en llegar desde que usted llamó al Fono 133? 17. ¿Qué piensa que debe hacer Carabineros para mejorar el servicio a la comunidad?

MÓDULO: INTERACCIÓN CON LA COMUNIDAD 1. ¿Cómo evaluaría usted la relación de Carabineros con la comunidad del sector donde usted vive? 2. De estas dos afirmaciones, ¿Cuál representa mejor la relación de Carabineros con la comunidad del sector donde usted vive? 3. Carabineros está desarrollando un plan que lo acerca a la comunidad, ¿Qué debería hacer en primer lugar Carabineros para que eso sea efectivo? ¿Y en segundo lugar? 4. ¿Cree usted que en los últimos 12 meses Carabineros se ha esforzado lo suficiente por relacionarse con los vecinos de su sector? 5. En los últimos seis meses, ¿Usted ha sabido o escuchado de alguna reunión organizada por Carabineros en beneficio de los vecinos del sector donde usted vive?

8. ¿Usted considera que Carabineros está cerca de la gente? 9. ¿Usted conoce o tiene registrado el teléfono del cuartel de Carabineros más próximo a ...? 10. ¿Cuánta confianza cree usted que la gente de su sector le tiene a los Carabineros de su barrio? 11.¿Ha escuchado hablar de las Cuentas Públicas de Carabineros? 12. ¿Sabe usted en qué consisten las Cuentas Públicas de Carabineros? 13. ¿Sabe usted si el último año Carabineros realizó una cuenta pública en su comuna? 14. ¿Cómo se enteró que Carabineros realizaría una Cuenta Pública? 15. ¿Usted o alguien de su familia ha asistido a una Cuenta Pública de Carabineros? 16. ¿Cuál de las siguientes informaciones considera usted que es más importante que se dé a conocer en esas reuniones con la comunidad? ¿Y en segundo lugar? 17. ¿Por qué usted no ha asistido a la Cuenta Pública de Carabineros? ¿Y en segundo lugar?

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | 18. Aunque no haya tenido ocasión de estar en un Cuartel de Carabineros, ¿cuál de estas sensaciones representa mejor lo que usted siente al pensar en acudir a una unidad de Carabineros?

5. ¿Por cuál de estos medios se ha enterado usted de la existencia del Plan Cuadrante?

19. La última vez que usted tomó contacto con Carabineros por afectarle una situación de riesgo, ¿recibió de ellos recomendaciones para su seguridad?

7. ¿Sabe usted si en su barrio existe un delegado o subdelegado policial del Plan Cuadrante?

20. ¿Piensa usted que en los últimos seis meses Carabineros está más cerca de los vecinos del sector donde usted vive? 21. ¿Cree usted que Carabineros se interesa realmente en los problemas de seguridad de los vecinos del sector donde usted vive?

MÓDULO: ACCIONES DE PREVENCIÓN; PLAN VIGILANCIA POR CUADRANTES 1. ¿Sabe de la existencia del Plan Cuadrante de Carabineros? 2. En términos generales, ¿Cuánto diría usted que entiende del Plan Cuadrante de Carabineros? 3. ¿Qué resultados espera usted que traiga el Plan Cuadrante al sector donde usted vive? 4. Según lo que usted sabe del Plan Cuadrante de Carabineros, este consiste principalmente en:

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6. ¿Usted sabe si el Plan Cuadrante se aplica en su comuna?

8. ¿Sabe usted cómo ubicar al delegado o subdelegado de Cuadrante? 9. ¿Por qué medio supo de la existencia del delegado o subdelegado del Plan Cuadrante? 10. ¿Con cuánta frecuencia diría usted que Carabineros pasa frente a su casa, tanto en vehículo como a pie? 11.Usted diría que la presencia de Carabineros en su barrio es...: 12. Usted diría que en el último año la presencia de Carabineros en su barrio...: 13. ¿Qué tipo de vigilancia le da a usted mayor sensación de seguridad en su barrio? 14. Considerando la siguiente escala, ¿Cómo evaluaría la labor preventiva desarrollada por Carabineros en su barrio en los siguientes aspectos?

| Migración y Seguridad en la Argentina |

Migración y Seguridad en la Argentina. Construcciones Discursivas y Prácticas

Corina Courtis (UBA / CONICET / GEAM) María Inés Pacecca (UBA / GEAM) María Victoria Pita (UBA / CONICET/EAPJ)

| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | INTRODUCCIÓN A partir de la reinstauración del sistema democrático liberal en la Argentina, en 1983, el tema de la seguridad se ha instalado por fuera del campo de la Doctrina de Seguridad Nacional1 y de la apelación al enemigo interno, para inscribirse en nuevos universos de significado ligados a la democracia, el orden y el control social necesario para mantenerlos. Un estilizado repaso de lo que podría definirse como “historia de la cuestión” permite identificar, hacia fines de la década de los ‘80 y en el marco de una creciente inestabilidad social y económica, la emergencia de un discurso que sostenía que la resolución de la conflictividad social implicaba políticas de control punitivo. Frente al conflicto y, eventualmente, la violencia social (saqueo de supermercados, cortes de ruta2) surge 1. La Doctrina de Seguridad Nacional formó parte del ideario de los gobiernos autoritarios de la región durante las décadas de 1960 y 1970. Su origen remite a la guerra fría y a la visión norteamericana de una “amenaza comunista”. En la Argentina, sus implicancias estuvieron directamente ligadas a las competencias de las Fuerzas Armadas para intervenir en cuestiones de orden interno, así como en líneas generales a una interpretación de la conflictividad social como resultado de la agitación propiciada por “agentes externos” o “foráneos” y “subversivos”, que da lugar a la instalación de lo que se denomina “lucha contra el enemigo interno”. En la actualidad, el marco legal vigente, prohíbe la realización de tareas de inteligencia interna a las Fuerzas Armadas por ser una violación a las leyes de defensa nacional, seguridad interior e inteligencia nacional. Así, en la seguridad interior, definida esta como “… la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”. (art. 2°, ley 24059), sólo se emplean “los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación” (art. 3°, ley 24059). 2. Cuando hablamos de violencia social nos referimos a determinado tipo de hechos, de carácter colectivo, que expresan –con relativos grados de violencia física y simbólica– situaciones de altos niveles de malestar social, es decir de una conflictividad manifiesta,

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un discurso que, en clave de seguridad, sostenía la necesidad de la intervención del Estado en su dimensión represiva para el mantenimiento del orden social. La criminalización de la protesta social, y la conversión en delitos de una serie de ilegalismos antes tolerados (casas tomadas convertidas en “usurpaciones” de la propiedad privada; conexiones eléctricas clandestinas convertidas en “robo de energía eléctrica”) muestran cómo comenzaba a operar esta clave de lectura de carácter punitivo sobre situaciones de conflicto social. Pocos años después, a mediados de los ‘90, la preocupación por la violencia social fue transmutando hacia la tematización de la violencia criminal o delictual. De este modo, en los últimos años se ha asistido a la repetida tematización de “olas de violencia” u “olas delictivas”, que se presentan de manera cíclica aunque con ciertas variantes en sus leit motiv. A la así etiquetada “violencia criminal” se le opuso como antídoto la “seguridad pública” o “seguridad urbana”. Esta noción –tal como se la encarnó en su formulación local– incorporó sin distinción situaciones bien disímiles: desde los delitos contra la propiedad (tales como robos a comercios, asaltos en restaurantes o arrebatos en barrios residenciales) hasta una heterogénea gama de actividades y conductas, tales como jóvenes ocasionando “ruidos molestos” en las calles, la venta de bebidas alcohólicas en quioscos, el ejercicio de la que no están clara y expresamente canalizadas en términos políticos –al menos por la vías tradicionales: partidos políticos, sindicatos–, y cuya ocurrencia no va de suyo que pueda pensarse bajo coordenadas criminales, aunque tampoco responden a lo que podría denominarse violencia política. Así, incluimos bajo esta categoría hechos tales como los saqueos de supermercados ocurridos en la Argentina en los años 1989 y 2001, y los primeros cortes de ruta a mediados de la década de los años ’90 a raíz de la falta de empleo.

| Migración y Seguridad en la Argentina | prostitución callejera, la circulación de vendedores ambulantes o de cartoneros “contaminando” o “ensuciando” la vía pública.

La noción de vecino opera como un elemento iluminador en este campo. Otorga una clave de interpretación para comprender la matriz de sentido en que se producen y son interpretadas las demandas de seguridad de la sociedad civil. En su tratamiento respecto de la seguridad como cuestión de agenda, las agencias del Estado utilizan la nominación de vecino para interpelar a la sociedad civil. Vecino es también, y coincidentemente, la auto–nominación que escogen muchos grupos o “conjuntos de acción” (Croccia, 2003: 41) a los efectos de legitimar su intervención en la arena pública sobre la misma cuestión. El origen histórico de la noción de vecino en la tradición iberoamericana “refiere a grupos circunscriptos de personas que poseen el derecho de erigirse en ‘comunidad’ y por ello participar de las cuestiones políticas locales y/o nacionales. […] En esta acepción de ‘comunidad’ no habría un reconocimiento ni una aceptación e integración de lo diferente, sino una reafirmación de la identidad propia que resta legitimidad a aquellos “otros” que no la comparten” (Eilbaum, 2003).

Para diversos grupos de vecinos de la ciudad, muchas de estas conductas fueron vistas como faltas, como productoras de “inseguridad” y atentatorias contra el orden urbano. Así, en las campañas políticas y en los medios masivos de comunicación se discutía y se opinaba sobre el particular, exhibiendo profusamente datos cuantitativos sobre el crecimiento del delito y resultados de encuestas de opinión. De todos modos, la centralidad que adquirió en la discusión pública el incremento de la violencia asociada al delito, no implicó la sustitución de la violencia social. Por el contrario, ambas “violencias” convergieron en una única matriz interpretativa que las empotró en el discurso de la seguridad. Ambos fenómenos fueron leídos bajo una misma clave: la clave punitiva. Esto es, en términos de necesidad –de defensa social– de una intervención más o menos violenta del sistema penal (Eilbaum y Pita, 2001). En suma, a lo largo de los últimos años, la seguridad como tema y como valor se ha ido construyendo a partir de sucesivas tomas de posición por parte de diferentes actores sociales, en una cuestión socialmente problematizada (Oszlak y O´Donnell,

1982). Sin embargo, en tanto que cuestión, se ha presentado menos como problema construido que como dato o realidad dada, y ha hegemonizado el discurso en torno a la violencia, confinándola al campo del delito. Como corolario, el discurso de la “seguridad urbana” ha ocluido la posibilidad de pensar la violencia institucional y el poder de la policía como partes constitutivas del problema, e incluso ha establecido niveles de violencia institucional legítimos y tolerables a los fines de garantizar el orden y la seguridad.

Las reseñadas transformaciones del discurso sobre la seguridad en las últimas décadas en la Argentina evidencian que su objeto se ha deslizado en un derrotero que va de la violencia política a la violencia social y, de allí, a la violencia criminal hasta resultar en la actual hegemonía de la “seguridad urbana” en la agenda pública (Tiscornia: 1995, 2000a; Pita: 1996). Estas transformaciones han ido (re)configurando sujetos “criminales” o grupos de riesgo sobre los cuales se han desplegado diversas formas de construcción de imágenes de peligrosidad social (Pavarini, 1993; Tiscornia, 1994). En los hilos de esta trama se inserta y resignifica una larga historia de construcciones de sospecha que, desde la llamada

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | “inmigración masiva” en adelante giró en torno al extranjero/inmigrante. Luego de una descripción de las dinámicas migratorias en la Argentina y de la relación histórica entre flujos y tratamiento normativo desde el punto de vista de la seguridad, revisamos la producción de sentidos de peligrosidad que involucra al inmigrante tanto desde la prensa gráfica, como a través del accionar policial cotidiano en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA3) a partir de la década de 1990. Por último, contrastamos estas percepciones con algunas características de la población extranjera privada de libertad en las cárceles federales. Las encuestas de opinión permiten ver la evolución del tema de la seguridad como preocupación social y simultáneamente, asunto de agenda. Desde 1996 en adelante, la seguridad fue escalando posiciones en el ranking de problemas relevantes, para llegar en 1999 a ocupar el primer lugar junto a la desocupación. En el año 2001, luego de “desocupación” y antes que “corrupción”, la inseguridad es el segundo problema señalado. Por lo demás, las noticias son publicadas en un “tono” próximo al catastrofismo: a los datos oficiales se agregan aquellos producidos por los propios medios de comunicación, que calculan –a partir de los hechos delictuosos registrados por las policías- los delitos producidos por minuto en el país.

3. El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) es un conglomerado que incluye la Ciudad de Buenos Aires (Distrito Federal) y 24 Partidos o Ciudades que limitan con ella (Conurbano Bonaerense o Gran Buenos Aires) y que, política y administrativamente, pertenecen a la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, desde el punto de vista económico, social, e incluso demográfico, la Ciudad de Buenos Aires y estas 24 jurisdicciones funcionan en estrecha relación, por lo cual a menudo se las analiza como un todo. Se trata de un territorio que no supera el 1% del total del país y concentra el 35% de la población total del país –es decir, unos 11.255.600 de habitantes–, y más del 40% del Producto Bruto Industrial. En el AMBA se concentra más del 60 % de la población extranjera de la Argentina.

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LA INMIGRACIÓN EN ARGENTINA En Argentina, las figuras del inmigrante y de la inmigración han estado siempre ligadas a la historia y a los proyectos de lo social. En el ideario de las élites del siglo XIX, la inmigración europea fue considerada uno de los principales recursos para el progreso. Se esperaba que los inmigrantes contribuyeran a acelerar la explotación rural y el crecimiento económico; y que su presencia “civilizatoria” aportara a la estabilidad política e institucional. Hacia 1870, los extranjeros residentes en Argentina representaban el 12% de la población total (INDEC 1996). La mayoría de ellos eran italianos, españoles o franceses; artesanos, profesionales o comerciantes –muchos de ellos prósperos–, y por lo general, miembros conspicuos de la sociedad local. En este contexto, en 1876 se sancionó la ley 817 - Inmigración y Colonización, que estableció un paradigma generoso y protector para los extranjeros. Ingresar al país declarándose inmigrante comportaba una serie de ventajas aduaneras y relativas al traslado, alojamiento y trabajo, así como el goce, en igualdad de condiciones que los nacionales, de los derechos civiles establecidos en el artículo 14 de la Constitución Nacional. En el marco de esta ley, entre 1880 y 1914, se afincaron en el país aproximadamente dos millones de extranjeros, que en ese período representaban entre el 25% y el 30% de la población total (INDEC 1996). A diferencia de lo esperado, la concentración previamente existente en la tenencia de la tierra, las deficiencias en la infraestructura rural (falta de caminos y de vías férreas), y las dificultades para el acceso al crédito bancario, terminaron volcando a gran parte de los inmigrantes a las ciudades. La demanda sobre vivienda y trabajo generó una serie de conflictos y reclamos que fueron paralelos a la or-

| Migración y Seguridad en la Argentina | ganización sindical, motorizada en buena medida por los inmigrantes europeos. Su participación activa en huelgas y en disputas políticas evidenció que, además de fuerza de trabajo, los inmigrantes aportaban ideología. A partir de entonces, la misma figura que a mediados del siglo XIX era central para las políticas de progreso y crecimiento, para principios del siglo XX había adquirido el matiz de la sospecha y del peligro. Lentamente los inmigrantes –o por lo menos parte de ellos– comenzaban a volverse extranjeros, extraños, e incluso peligrosos. En 1902, la sospecha adquirió estatus normativo con la ley 4414 - Residencia de extranjeros, central en el plexo normativo argentino. Esta ley proveyó primero la piedra basal de la desigualdad jurídica entre nacionales y extranjeros y luego fue el antecedente, el respaldo o la fuente de inspiración de las lógicas persecutorias o de seguridad. La ley autorizaba al Poder Ejecutivo a impedir la entrada de y a expulsar extranjeros “cuya conducta comprometa la seguridad nacional o perturbe el orden público”. El extranjero contra quien se hubiera decretado la expulsión tendría tres días para salir del país, pudiendo el Poder Ejecutivo, como medida de seguridad pública, ordenar su detención hasta el momento del embarco. La ley de Residencia inauguró normativamente tanto una lógica como una práctica institucional sustentadas en la discriminación jurídica del extranjero. A diferencia del nacional, el extranjero sospechoso podía ser detenido y expulsado del país sin que mediara una instancia judicial en la que pudiera defenderse o rechazar los cargos. Si bien sus principios fueron duramente criticados y denostados, para cuando fue

derogada en 1958 las atribuciones que dicha ley había otorgado al Poder Ejecutivo habían sido recogidas en sucesivos decretos que delegaban en un conjunto de instancias administrativas el control y expulsión de extranjeros (Pacecca 2000). Además de la inmigración de ultramar, desde su constitución como nación, Argentina ha recibido personas provenientes de sus países limítrofes, según pautas de movilidad territorial ya presentes durante el Virreinato. Todos los censos nacionales (desde 1869 hasta 2001) registran entre 2 % y 2,9 % 4 de extranjeros limítrofes sobre el total de la población.

Las cifras de la inmigración en Argentina 1980 1991 2001

Población total

Extranjeros

27.947.447 32.615.528 36.260.130

6,8 % 5,0 % 4,2 %

Fuente: Censos Nacionales de Población

Extranjeros Extranjeros Limítrofes de ultramar limítrofes y y peruanos peruanos en población total

1980 1.149.731 761.989 2,7 % 1991 811.032 857.636 2,6 % 2001 608.695 1.010.761 2,7 % Fuente: Censos Nacionales de Población

Comparada con la inmigración de ultramar, la limítrofe fue –y es todavía– muchísimo más reducida en su volumen, pero continua en el tiempo, aun cuando los ingresos no hayan sido parejos a lo largo de las décadas. Sin embargo, su visibilidad no estuvo relacionada tanto con los números como con el patrón de asentamiento.

4. Estos valores extremos corresponden a 1895 (2,9%) y a 1947 (2%).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Hasta mediados del siglo XX se trató principalmente de una inmigración regional, e incluso temporaria (ligada a los ciclos agrícolas), que se dirigía a las provincias argentinas limítrofes con los países de origen. Hacia 1960 la migración boliviana y la paraguaya, especialmente, comenzaron a instalarse en el AMBA. Según el censo de 2001, residen en el AMBA el 51% de los bolivianos, el 73% de los paraguayos, el 75% de los uruguayos, y casi todos los peruanos. Sólo brasileños y chilenos conservan el patrón de asentamiento regional. Como regla general, los trabajos que realizan son de baja calificación, mano de obra intensivos, y precarios. La construcción, el trabajo doméstico y la manufactura a pequeña escala son las ocupaciones más frecuentes. Su ingreso por tierra la colocó por fuera de los dispositivos de registro y control implementados para los ingresos ultramarinos. La normativa que afectaba a los migrantes limítrofes (que son los ingresantes principales a partir de 1950) se fue construyendo a partir de múltiples y asistemáticos decretos que legislaban para la coyuntura y oscilaban entre el control del ingreso y el control de la permanencia. Puesto que su situación documentaria rara vez fue facilitada por la normativa, que fue estableciendo exigencias que no habían regido para la antigua migración ultramarina, lentamente la figura del inmigrante limítrofe fue asociándose a la del inmigrante “ilegal”. A partir de 1960, entonces, la migración limítrofe comienza a adquirir visibilidad social, al tiempo que se vuelve evidente la interrupción de los flujos provenientes de Europa. Asimismo, en las décadas de 1970 y 1980 comienza el novedoso ingreso de inmigrantes provenientes del Este asiático, en particular de Corea del Sur y de China, tanto insular (principal-

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mente de Taiwán) como continental. El censo de 2001 contabiliza casi 16.000 extranjeros originarios de Corea, China y la provincia china de Taiwán, siendo los coreanos poco más de la mitad del total. A partir de 1994 ingresó también un reducido número de nacionales de la ex URSS (aproximadamente 6.000 personas), al tiempo que se diversificaron los países de origen de los solicitantes de asilo, aportando –especialmente en la Ciudad de Buenos Aires– una mínima pero visible presencia Afro. Este breve panorama muestra que si bien los flujos más numerosos correspondieron a la inmigración de ultramar ingresada entre 1880 y 1914, el país tiene, aún hoy, una composición migratoria más compleja que incluye latinoamericanos, asiáticos y un muy reducido número de africanos. Sin embargo, el impacto social, material y simbólico de la inmigración ultramarina fue fortísimo, al punto que devino el paradigma hegemónico y naturalizado para pensar la inmigración.

LA NORMATIVA MIGRATORIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA SEGURIDAD Si bien Argentina siempre fue país de destino para inmigrantes, desde las políticas, sólo los europeos fueron pensados como tales, y destinatarios de normativa relativamente consistente. Sin embargo, dentro del amplio paradigma del desarrollo y el progreso, el lenguaje de los peligros también estuvo presente. En 1902 la ley de Residencia puso el foco sobre el “peligro” político que podían constituir los extranjeros; la crisis de 1929 mostró el “peligro” que representaban en relación a un mercado de trabajo que se contraía. En 1939 –hacia el fin de la Guerra Civil Española y ante el inevitable comienzo de una nueva guerra mundial– apareció el doble “peligro” político representado en los republicanos que debían exiliarse, y el

| Migración y Seguridad en la Argentina | “peligro” racial de los judíos que decidían abandonar Europa ante el avance de Hitler. Luego, a partir de la década de 1960, los “peligros” frente a los cuales fue necesario prevenirse ya no parecieran provenir única o principalmente de ultramar. Veamos la secuencia. En 1910, la ley de Defensa Social (7029) –sancionada luego de la explosión de una bomba anarquista en el principal teatro de la ciudad de Buenos Aires– expandió las medidas establecidas en la ley de Residencia. Prohibió el ingreso de extranjeros que hubieran sido condenados por delitos comunes, y de “anarquistas y demás personas que preconizaran el ataque contra las instituciones”. Además, prohibió las reuniones de anarquistas y fijó penas de prisión para terroristas y para quienes divulgaran métodos de fabricación de explosivos. Sin embargo, esta ley no estuvo sólo dirigida a los extranjeros: “Cuando los reos de los delitos citados sean ciudadanos argentinos naturales o naturalizados, será un accesorio de la pena la pérdida de los derechos políticos y el retiro de la ciudadanía argentina”. En 1923 se adecuaron las normas que regían el ingreso y la admisión de extranjeros. Entre los impedimentos para la admisión se estableció el “estar comprendido en el concepto de inmigración viciosa o inútil”; carecer de pasaporte con fotografía, y carecer de certificado policial o judicial. Y a las atribuciones de la Dirección de Inmigración se agregó la capacidad de retener los documentos de aquellos “cuya radicación en el país no les inspire confianza o se hagan sospechosos, a fin de practicar las averiguaciones pertinentes para resolver en definitiva sobre la admisión o el rechazo”. En 1932 y 1934, y como respuesta a la crisis de 1929, dos decretos plantearon

de manera explícita y restrictiva la relación entre puestos de trabajo e ingreso de extranjeros: sólo podrían ingresar al país los inmigrantes que tuvieran acreditado destino, empleo u ocupación que les asegurara la subsistencia. En la misma tónica, un decreto de 1938 estableció que “a los efectos de su entrada en el país, los extranjeros (…) deberán solicitar de la Dirección General de Inmigración, por intermedio de los funcionarios consulares argentinos pertinentes, un permiso de libre desembarco”. Para otorgarlo, la Dirección de Inmigración se asesoraría con un comité consultivo, que evaluaría las razones por las cuales el extranjero se traslada al país. Quedaban exceptuados de presentar el permiso: los turistas, los nacionales de países limítrofes en tránsito, los pasajeros en tránsito, y los “extranjeros cuya situación de espectabilidad o las funciones ejercidas hagan innecesaria para los fines que se persiguen la presentación antedicha”. El decreto aclara que ni el permiso de desembarco ni la visación consular aseguran la entrada efectiva al país. Estos decretos de la década del ‘30 buscan atender variados peligros: uno, proteger a argentinos y extranjeros ya residentes de un exceso de competencia por los puestos de trabajo en un contexto de crisis. Este es el peligro que aparece mencionado explícitamente. El segundo peligro es más difuso y no se nombra: es el temor racial aunado a la desconfianza política –la acusación concreta de quienes se oponen. Este decreto acompañó la puesta en marcha un conjunto de oscuros y arbitrarios mecanismos administrativos –tal como la intervención de un comité consultivo para la evaluación de motivos, la definición de “espectabilidad”– destinados a generar simultáneamente, espacios de definición de “peligros” y espacios de control de los mismos.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | En 1943, y frente al conflicto bélico, se suspendieron las naturalizaciones de extranjeros (el decreto que las suspende alude a los “peligros” del régimen de naturalización). En 1946, luego de finalizada la guerra, la suspensión se limitó a nacionales japoneses y alemanes, y estuvo vigente hasta 1950. En 1962, el trámite para la naturalización incluyó un paso novedoso: la consulta a la Policía Federal y a la Secretaría de Inteligencia del Estado. El motivo: “en la actualidad, el factor ideológico ha cobrado importancia trascendental por el avance peligroso del comunismo y otros extremismos dirigidos a destruir nuestras bases sociales” (Dec. 9168/1962). Este decreto es posterior en tres años a la Revolución Cubana, y pulsa, en alguna medida, la recuperación del internacionalismo de los movimientos políticos contestatarios. En 1967, un decreto ley del gobierno de facto del Teniente Coronel Juan Carlos Onganía (17.294 - Represión de la inmigración clandestina), expandió las responsabilidades de control migratorio a los empleadores y dadores de alojamiento. Ellos deberían verificar la documentación de los extranjeros, asegurándose que contaran con la clase de residencia que incluye permiso de trabajo. El decreto también conmina a los “extranjeros ilegales” a presentarse ante la autoridad migratoria para solicitar el permiso de trabajo, a la vez que indica que quienes no lo hayan obtenido dentro de los 90 días de iniciado el trámite, “deben ser despedidos de sus puestos de trabajo. Estos despidos se considerarán justificados y no obligan al empleador a indemnizar”. Tanto la fecha como los contenidos de este decreto invitan a pensar que estuvo dirigido a la inmigración limítrofe. En 1969, inmediatamente después del movimiento popular conocido como “el

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Cordobazo”, que resultara en el reemplazo de Onganía, el decreto ley 18.825, Extranjeros – Expulsión de indeseables, explícitamente inspirado en la ley de Residencia, habilitó la expulsión de residentes permanentes cuando hubieran ocultado un delito cometido en el extranjero, cuando fueran condenados por tribunales argentinos por delitos dolosos y cuando atentaran contra “la paz social, la seguridad nacional o el orden público”. La expulsión era decretada por el PEN, e irrecurrible. El expulsado tenía 5 días para abandonar el país, y podía ser detenido preventivamente. En 1970, en la explicitación de políticas nacionales del gobierno del General Lanusse (que reemplaza a Onganía), en la directriz N º 15 puede leerse: “Impulsar la inmigración con carácter selectivo, procurando mantener la actual composición étnica de la población y teniendo en cuenta los requerimientos del desarrollo y la seguridad”. El 24 de marzo de 1976, el mismo día en que fuera derrocado el gobierno constitucional electo en 1973, el decreto ley 21.259 - Seguridad nacional, menciona como objetivos del gobierno surgido del golpe el logro de “la paz social y la seguridad nacional”. Puesto que se opone a estos objetivos “la acción disociadora o criminal de algunos extranjeros que, burlándose de la tradicional generosidad Argentina, atentan de diversa manera contra el pueblo y las instituciones del país”, el Poder Ejecutivo puede ordenar la expulsión de un extranjero cuando registre condena y lo hubiera ocultado, fuera condenado por delito doloso, o “realizare en la República actividades que afecten la paz social, la seguridad nacional o el orden público”. Al igual que en el caso anterior, la expulsión decretada por el PE es irrecurrible. Recordemos que se trata de la dictadura

| Migración y Seguridad en la Argentina | que desapareció a 30.000 personas, entre ellos muchos uruguayos y chilenos asesinados por común acuerdo entre los gobiernos militares de los tres países. Diversos decretos y resoluciones de la Dirección Nacional de Migraciones dictados entre marzo y junio de 1976 complementan estos propósitos. Dos resoluciones intiman a los asilados políticos y a los peticionantes de asilo a presentarse mensualmente ante la autoridad policial. En sus considerandos, sostienen que el objetivo consiste en obligar a los extranjeros a presentarse periódicamente para conocer su residencia “y, de este modo, ejercer un adecuado control sobre los mismos”. Un decreto exige a “todos los extranjeros mayores de 16 años que se encuentren ilegalmente en el territorio nacional y no puedan regresar a su país de origen o de residencia habitual o procedencia por razones políticas, sociales, raciales o religiosas” a presentarse ante las autoridades migratorias en un plazo indicado. En base a informes consulares que indican que ni Bolivia ni Uruguay ni Brasil tienen un sistema centralizado de registro de antecedentes delictivos (cosa que sí tienen Paraguay y Chile –con dictaduras más “eficientes”–), otra resolución establece que a los nacionales de los tres primeros se les exigirá que acrediten residencia continuada en la jurisdicción de la que proviene el certificado de buena conducta. En 1977, el decreto que fija los Objetivos y políticas nacionales de población destaca que “las vulnerabilidades del país en cuanto a cantidad, calidad y distribución comprometen la seguridad nacional y exigen decisiones políticas urgentes”. En ese contexto, el crecimiento cuantitativo y cualitativo debe lograrse “preservando la unidad y los valores nacionales”. Respecto de la inmigración, además de los ya consabidos argumentos acerca de la

“compatibilidad cultural” (¡y sanitaria!) para facilitar la integración, se decide “facilitar el ingreso de migrantes con capital”, así como “organizar un régimen que permita la adecuada selección y encauzamiento de los inmigrantes de países limítrofes”. En 1981 se deroga de jure la ley 817 de 1876 –cuyo espíritu y disposiciones ya habían sido ampliamente modificados luego de un siglo de decretos– y el gobierno del Teniente General Videla dicta la ley 22.439 – Ley general de migraciones y fomento de la inmigración, que explicita nuevamente la promoción de la inmigración europea. Esta ley recoge todas las restricciones residenciales, laborales y de acceso a derechos desperdigadas en la normativa previa. Su sección de Disposiciones complementarias obliga a cualquier tipo de autoridad (tales como escuelas, hospitales, centros asistenciales, escribanos, etc.) a delatar ante la autoridad migratoria a todo residente extranjero “ilegal” con el que entre en contacto. Además, para verificar el cumplimiento de la ley, la autoridad migratoria “puede entrar libremente y sin notificación previa a los lugares o locales comerciales, industriales, educacionales, hospitalarios, asistenciales y todo aquel en el que exista o medie presunción de infracción a la presente ley”. ¿Qué nos dice este corpus normativo, leído en relación a las dinámicas migratorias? En primer lugar, muestra la diversidad de motivos por los cuales es posible sospechar de los extranjeros: por motivos ideológicos, políticos, raciales o económicos. Estos motivos de sospecha se supone que justifican –pero sin dudas disparan– diversos dispositivos de control. Dentro de los mecanismos de control de extranjeros, podemos ver una graduación que comienza con los impedimentos para

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | el ingreso (tales como los aplicados en 1923 o en 1939), el seguimiento periódico dentro del territorio argentino (las disposiciones posteriores al golpe de 1976) y la expulsión lisa y llana, en sus variadas formas desde la ley de residencia de 1902. A esto se suma los distintos requisitos para la nacionalización (o para impedirla, como en el caso de alemanes y japoneses). Algunas de estas disposiciones estuvieron dirigidas explícitamente a inmigrantes de determinados orígenes, en tanto que otras fueron más inespecíficas en su formulación. En segundo lugar, este corpus muestra el inicio y la continuidad en la sospecha, en el peligro, y en la necesidad de generar y afianzar mecanismos de control. En este sentido, es interesante señalar que si bien buena parte de las piezas normativas reseñadas hasta aquí surgieron de gobiernos militares o de otros de cuestionable legalidad5, los gobiernos constitucionales también hicieron uso de esas atribuciones. En verdad, aunque en diversas oportunidades se denunciara el argumento mediante el cual se habían generado los dispositivos de control, los dispositivos per se rara vez fueron cuestionados o desactivados. Este corpus también muestra que, desde la perspectiva de la seguridad, el extranjero fue percibido como una amenaza para las instituciones, especialmente en tanto representantes de un status quo hegemónico. También, por su ideología o acción política, fue un factor de corrupción del cuerpo social y una amenaza a su integridad. En menor medida, y en coyunturas bien específicas, su presencia estuvo asociada al incremento de la desocupación. Pero, desde el siglo XIX hasta al menos la década 5. Por ejemplo, el mencionado decreto de 1962 fue firmado por Guido, vice-presidente del Senado que asumió como presidente luego del derrocamiento del gobierno de Frondizi.

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de 1980, no hay ninguna referencia en la normativa que aluda al extranjero como un peligro para la propiedad, ni para la vida de las personas. En el espíritu de la época, el extranjero podrá ser temido como revolucionario, o como “terrorista”, pero nadie parece preocuparse por él como carterista.

DEMOCRACIA Y PELIGROS En 1983 Argentina recuperó la democracia, y pese a diversas crisis económicas y políticas, la institucionalidad lleva ya más de un cuarto de siglo. ¿Qué cosas han cambiado respecto a la manera en que se percibe o se evalúa la inmigración? ¿Ha habido cambios normativos significativos? ¿Cuáles han sido, en las últimas dos décadas, los sostenes de la sospecha y de la peligrosidad? En términos muy sintéticos, los censos de 1980, 1991 y 2001 muestran el lento incremento de la inmigración boliviana, paraguaya y peruana, así como el descenso o freno de la chilena y la uruguaya. También se incrementa la proporción de mujeres dentro de los flujos (en 2001 representan la mitad de los migrantes), paralelamente a su concentración en el Área Metropolitana de Buenos Aires (Pacecca y Courtis, 2008). En lo que respecta a la normativa, la ley 22.349 sancionada en 1981 no fue derogada hasta 2004, con lo que el advenimiento de la democracia no trajo cambios verdaderamente relevantes. La ley 22.439 de la dictadura fue reglamentada en 1987 y luego en 1994, en ambos casos luego de sendas amnistías6. Los reglamentos, 6. Las amnistías para residentes en situación migratoria irregular fueron cinco: en 1958, 1964, 1974, 1984 y 1992. Salvo la primera, destinada a todos los extranjeros, las demás fueron sólo para migrantes provenientes de países limítrofes. Con requisitos documentarios más sencillos, las últimas radicaron

| Migración y Seguridad en la Argentina | que estrecharon los requisitos para obtener residencias temporarias o permanentes –que comportan derecho al trabajo– fueron a su vez complementados por sucesivos decretos y resoluciones que ponían cada vez más trabas. Estos reglamentos exigían la presentación de antecedentes policiales, e imponían diversos impedimentos para la admisión, entre ellos: haber cumplido condena o estar procesado por delitos comunes que implicaran más de dos años de cárcel, registrar antecedentes “que hagan presumir que podría comprometer la seguridad o el orden público o la paz social”, ser narcotraficante, prostituta o proxeneta (Decretos 1434/1987 y 1023/1994). Llamativamente, el vasto programa de regularización migratoria emprendido en 2005 en el marco de la nueva ley de migraciones (25.871/2004), se agregó la exigencia de una declaración jurada de ausencia de antecedentes penales internacionales, que sería confrontada con la información habiente en Interpol (Disposición 53.253/2005). Como resultado de las exigencias de la normativa, con el paso de los años la cantidad de extranjeros en situación irregular fue cada vez mayor7. Puesto que la enorme mayoría de ellos provenían de países limítrofes o de Perú, su visibilización fue paralela a su estigmatización como “ilegales”, reforzada por los programas mediáticos de los que fueron víctimas recurrentes (ver apartado siguiente).

casi 800.000 personas. Como normas de excepción, las amnistías fueron la válvula de regulación ante las restricciones de la normativa. 7. La irregularidad migratoria impide la inserción en el mercado laboral formal. De este modo, los trabajadores extranjeros quedaban encerrados en el circuito de la informalidad residencial, laboral y de vivienda.

En la década de 1990, las políticas y los discursos neoliberales gestaron un nuevo marco para la sospecha: ni el ataque a las instituciones, ni la seguridad nacional, sino la seguridad urbana a secas. El incremento del delito común en las grandes ciudades –resultante de los crecientes niveles de pobreza– fue asociado a la inmigración latinoamericana, que en los discursos hegemónicos siempre apareció adjetivada: “ilegal”. A esto se sumó, a mediados de la década, la percepción de una amenaza a los puestos de trabajo más precarios, desdeñados por los nativos en períodos de baja desocupación8. En 1998, el Ministro del Interior Carlos Corach informó a la prensa que el 77% de los delitos menores de diciembre de 1998 habían sido cometidos por inmigrantes, y que el 58% de las personas detenidas por la Policía Federal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires eran extranjeras9. Estas afirmaciones ocurrieron en el contexto de un 12% de desocupación, la presentación de un nuevo proyecto de ley migratoria, y una sucesión de operativos y allanamientos contra extranjeros que ocuparon los titulares de los principales diarios de circulación nacional durante casi un mes. A su vez, dos atentados de envergadura, supuestamente cometidos por terroristas islámicos y extranjeros, abrieron nuevos flancos. El atentado contra la Embajada de Israel en Buenos Aires en 1992, y dos años más tarde el atentado contra la Asociación Mutual Israelita Argentina 8. En 1993 el sindicato de obreros de la construcción –UOCRA– llevó adelante una campaña pública con afiches que rezaban “para que nos roben el pan”, en la que explícitamente se “denostaba a los migrantes como competidores desleales que quitaban puestos de empleo a los nativos” (Bruno, 2007:5). 9. Diario Clarín, 25 de enero de 1999. Cabe aclarar aquí que para ello el entonces ministro echó mano a datos parciales que empeló discursivamente de modo tendencioso.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | - AMIA (que dejara un saldo de casi 100 víctimas), pusieron en evidencia las fallas de los servicios de inteligencia, así como irregularidades y corrupción en el control de fronteras y en el otorgamiento de documentación, especialmente de pasaportes argentinos en tiempos récord10. Si bien esto no repercutió directamente sobre la vida cotidiana de los migrantes residentes en el país, sí contribuyó a enrarecer la mirada sobre la colectividad árabe (sin distinción entre islámicos o maronitas), cuyos miembros son en su enorme mayoría argentinos nativos, descendientes en segunda o tercera generación de antiguos migrantes ultramarinos. El atentado contra las Torres Gemelas en septiembre de 2001 contribuyó a agudizar aún más la vigilancia sobre esta comunidad, al punto de generarse varias situaciones absurdas en vuelos de cabotaje. Por ejemplo, un matrimonio argentino, de confesión musulmana, con niños pequeños, fue impedido de abordar un avión desde su ciudad de residencia (Tucumán) hasta un balneario en la costa atlántica porque su apellido coincidía con uno que figuraba en los listados de la autoridad aeroportuaria de Estados Unidos11. Es decir, que en la década de 1990, a medida que el porcentaje de población extranjera sobre la población total continuaba descendiendo sostenidamente, hasta llegar al 4% actual, fue cobrando fuerza y difusión el discurso acerca de la inseguridad 10. Al día siguiente del atentado terrorista contra la AMIA, el Poder Ejecutivo creó por decreto la Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad, que dependería directamente del jefe de Estado. El atentado terrorista contribuyó a reforzar un eje interpretativo según el cual el desorden social y la disidencia política son delito, en tanto atentan contra el orden público. 11. Caso registrado por Nínawa Daher, para el Diagnóstico Participativo sobre Discriminación realizado por la Asociación por los Derechos Civiles – ADC (www.adc.org.ar)

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generada en la ciudad de Buenos Aires por la inmigración latinoamericana. Este discurso, anclado en la idea de invasión, nunca verificó sus cifras, sino que propaló lo que Bruno (2007) caracterizó como las “cifras imaginarias” de la inmigración. Así, los “datos fácticos” sobre la inseguridad se analizaron y gestionaron desde el discurso que postulaba la ligazón entre seguridad y razón de Estado, y desde allí se miró nuevamente a los extranjeros. A diferencia del antiguo migrante europeo, “sospechoso” en virtud de su convicción ideológica y su actividad política, el inmigrante latinoamericano fue sospechado de potencial delincuente común.

DE INMIGRANTES A DELINCUENTES: MIGRACIONES Y PRODUCCIÓN DE INSEGURIDAD EN EL DISCURSO MEDIÁTICO CONTEMPORÁNEO La vinculación de los migrantes con el delito ha constituido un mecanismo potente de (re) presentación más amplia de la migración como problema. Los medios masivos de comunicación han realizado esta tarea de manera sistemática, aunque con matices diferenciales según los orígenes de los colectivos migratorios involucrados en cada caso, el escenario migratorio y los contextos políticos y socio-económicos en los cuales se tematiza tanto la seguridad como la migración. Durante la década de 1990, en un contexto de ajuste estructural que afectó fuertemente a amplios sectores de la población de la Argentina –incluida la clase media–, la prensa gráfica cumplió un papel esencial en dar visibilidad a la presencia migratoria, que mostraba ya una marcada concentración en el AMBA, en asociación con el delito. Los diversos estudios que analizan la cobertura que los principales periódicos nacionales hicieron de la migración en aquel momento, coinciden en resaltar el componente xenófobo y discriminatorio

| Migración y Seguridad en la Argentina | “ALGUNOS EMPRESARIOS TEXTILES de un discurso perio- COREANOS SOMETEN A PERUANOS, ilegales” provenientes de dístico que –aunque PARAGUAYOS Y BOLIVIANOS países vecinos, no sólo no de manera homogé- A CONDICIONES LABORALES introducía una versión nea– responsabilizaba DENIGRANTES” (PÁGINA 12, policializada de la ina los migrantes por los 25/4/93) migración coreana, sino “LA MAYORÍA DE LOS COREANOS malestares generados a DEDICADOS A LA CONFECCIÓN que activaba la versión partir de las políticas de Y A LOS TEJIDOS DE PUNTO policializada implícita de corte neoliberal (Cour- SE AGENCIAN INMIGRANTES la migración regional. A tis y Santillán, 1999; ILEGALES, A LOS QUE CONTRATAN su vez, el contrapunto Courtis y Longo, 2000; CON BAJOS JORNALES” (ÁMBITO asimétrico explotadorFINANCIERO, 19/7/93) Caggiano y Halpern, explotado, en la que 2005; Belvedere y otros, 2007). ambos términos de la relación aparecen bajo la luz de la ilegalidad, creaba un En efecto, a lo largo de la década, los ranking de comportamientos desviados de textos de prensa tematizaron la migración normas de diversa índole que aglomeraba de manera conspicua como desvío a la “esclavizar”, contratar trabajadores bajo norma jurídico-legal. Buena parte de las regímenes no formales y evadir al fisco noticias generales que involucraban a mi- con permanecer en el país en situación grantes, particularmente de países vecinos, irregular, volverse “mano de obra barata” fueron publicadas en el rubro “Policiales” y “sacarnos el trabajo”. y relataban tanto hechos de sangre como una variedad de delitos comunes, por lo “POR SEGUNDA VEZ EN TRES general, menores. De esta manera, los DÍAS LA POLICÍA DESCUBRIÓ UN LOCUTORIO CLANDESTINO EXPLOTADO ámbitos que se recortaban como propios POR INMIGRANTES PERUANOS de estos inmigrantes fueron “una fiesta INDOCUMENTADOS” (PÁGINA 12, 5/9/94) que terminó bañada en sangre”, “homicidios”, “asesinatos”, “falsificaciones de Más aún, el estatus de víctima otorgado documentos”, “patotas que agreden a a los inmigrantes de países vecinos era policías”, “bailantas clausuradas”, “tráfico fácilmente reversible hacia el de victimario y tenencia de estupefacientes”, acusacio- de cara a las noticias, que los retrataban nes de “delitos de robo como agentes de actos “EL GOBIERNO INSISTE EN VINCUy hurto”, etcétera. delictivos, tal el caso de LAR EL DELITO CON LA INMIGRAlas noticias sobre inmiCIÓN. El Ministro del Interior dijo que Un tópico que reunió a los extranjeros cometieron en diciem- grantes peruanos y la inmigrantes regionales bre el 77% de los delitos menores en instalación de locutorios y asiáticos –principal- Capital...La policía que antes restó im- con líneas telefónicas mente, coreanos– en portancia al tema, informó que en un usurpadas. la noticia fue el de la año detuvieron a 12 mil inmigrantes en explotación laboral en una sola comisaría”. (Clarín, 25/1/99) Tanto los hechos de la pequeña y mediana “Que quede claro, el Estado tiene la sangre y los delitos coindustria textil y de la obligación de evitar situaciones fuera munes como la exploindumentaria, que rede la ley, que afectan la seguridad... El tación laboral pueden saltaba la figura de la proyecto no apunta a los inmigrantes ser entendidos como reducción a la servidum- sino a los ilegales que en su mayoría variantes de un cambre. La difundida noticia son manejados por verdaderas mafias po delictual mayor que sobre “coreanos explota- que los explotan y los obligan a delin- conformaría el mundo dores” de “inmigrantes quir” (dichos del diputado nacional social de los inmigranMiguel Ángel Toma. Clarín, 21/1/99).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | tes contemporáneos en la Argentina, y que se completa con otro conjunto de actores integrado por policías, patrullas urbanas, inspectores, fiscales y jueces, cuyas voces, a diferencia de lo que ocurre con los migrantes, constituyen fuentes privilegiadas de información para la prensa. Un hito en el trabajo discursivo de vinculación entre migración y delincuencia fue la campaña de prensa que acompañó, en enero de 1999, la presentación de un proyecto oficialista de ley migratoria más restrictivo que la ley vigente en ese momento. En medio de un marcado clima de pánico por la escalada de delitos violentos y la creciente tematización de la “inseguridad urbana” en las semanas previas, la prensa gráfica recogió de manera casi exclusiva las voces oficiales –y muchas veces las amplificó a través del manejo de citas– que fundamentaban la tónica del proyecto sobre la “extranjerización de la delincuencia” y la supuesta peligrosidad de los inmigrantes (Caggiano y Halpern, 2005). El hecho de que los datos predicados para la Ciudad de Buenos Aires correspondiesen a meras detenciones por averiguación de antecedentes (usualmente guiadas por el criterio de “portación de rostro”12) realiza-

12. La expresión “portación de rostro” o “portación de cara”, que se corresponde punto a punto con las expresiones “a ojo de buen cubero” y “olfato policial”, es en algún sentido la cristalización –y al mismo tiempo la traducción a un lenguaje popular– de la matriz criminológica histórica del positivismo, que diera lugar a lo que se conoce como peligrosismo. El peligrosismo derivó en la construcción de estereotipos que, por la vía del etiquetamiento, y dio lugar a lo que autores como Zaffaroni (en: IIDH, 1984) han llamado “criminalización selectiva”. El concepto de criminalización selectiva hace referencia a la creación de un estereotipo criminal que señala los sujetos a segregar, de quienes sospechar, a quienes castigar, en fin los sujetos a criminalizar, incluyendo en esta caracterización a miembros de las clases más pobres y excluyendo a los sectores hegemónicos. Según Za-

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das en una única comisaría porteña y no a condenas firmes, en poco reduce el efecto de sentido que una cobertura tal genera. Las operaciones discursivas fueron complementadas con operaciones activadas sobre otros tipos de semiosis. Por ejemplo, el diario Clarín del 20 de enero de 1999 incluyó un gráfico titulado “Los números de una inmigración masiva”, donde una pendiente en ascenso mostraba, en base a datos censales reales, el peso creciente de los “inmigrantes limítrofes” sobre el total de extranjeros, como si se tratara de su incidencia sobre la población general, cuando su peso sobre ésta casi no ha cambiado según las mismas estadísticas. La selección de imágenes también coadyuvó en la construcción de peligrosidad de los inmigrantes. Frecuentemente, las detenciones fueron llevadas a cabo por grupos de tareas especiales de la Policía, y múltiples notas se ilustraron con fotos de efectivos fuertemente pertrechados para la acción. Ello contrastaba con la naturaleza menor de las irregularidades mencionadas en el interior de las notas. Además de sindicar a los inmigrantes de países vecinos como perpetradores de robos, asaltos y delitos de narcotráfico, el cuadro de indeseabilidad moral se perfeccionó con su conexión a una miríada de infracciones que justificaba la intervención

ffaroni, este criterio selectivo opera como un proceso de marginación de personas y no de punición de conductas, esto es, sustentado en el derecho penal de autor y no en el derecho penal de acto. En este sentido la tesis de peligrosidad sin delito encamina al sistema penal hacia los miembros de las clases subalternas en tanto que no se impone pena por lo que el sujeto hace, sino por lo que es, por su estado peligroso sin delito, lo que en última instancia lleva a violar el nullum crimen sine conducta, tipificando lo que no es conducta sino exteriorizaciones que dan lugar a presunciones o sospechas acerca de las personas.

| Migración y Seguridad en la Argentina | policial: “locutorios clandestinos”, “ruidos molestos”, “olores”, “prostitución”, “falta de higiene”, “mafia de taxis”, “contrabando”, “piratería del asfalto”, “comercio informal”. La prensa no dudó en destacar la nacionalidad de los detenidos: según los procedimientos informados, se detuvo fundamentalmente a peruanos, bolivianos y paraguayos.

migrante siguiendo la ecuación inmigranteindocumentado-ilegal-delincuente (Courtis y Longo, 2000; GEADIS, 2002; Belvedere y otros, 2007). La década de 2000 trajo aparejadas una serie de transformaciones políticoeconómicas que incidieron en el ámbito migratorio. Luego de la crisis de 2001 –que, al contrario de lo que se especuló en su momento, estuvo lejos de provocar el retorno masivo de migrantes a sus países de origen– y con la asunción de gobiernos que llevan por bandera los derechos humanos, la normativa migratoria acusó un giro en el sentido de incorporar una perspectiva regional y de protección de derechos fundamentales (Ley 25.871/2004). Incluso se estableció un programa de normalización documentaria migratoria y el discurso oficial sobre la inmigración dio cabida a manifestaciones de preocupación por los problemas experimentados por los migrantes. En concordancia con su preferencia por fuentes oficiales y a falta de una agenda propia sobre el tema, la prensa recogió esta novedosa mirada. Sin embargo, se registran importantes continuidades con la cobertura de la década anterior, y justamente en lo concerniente a la asociación de la migración con el delito.

La vinculación mediática entre migración y delincuencia estuvo atravesada por otra asociación más insidiosa: la de la irregularidad migratoria –en rigor, una falta administrativa– con la ilegalidad. Como hemos visto, la normativa migratoria vigente entre principios de la década del ’80 y avanzada la de 2000, se caracterizó por dificultar crecientemente la permanencia de los extranjeros de países vecinos en el territorio nacional, estableciendo requisitos que la mayor parte de la población migrante pocas veces podía cumplir para obtener su documento argentino. Al presentar la “indocumentación” a través del prisma de la ilegalidad, las noticias que involucran a inmigrantes definen la irregularidad migratoria como una situación voluntaria antes que resultante de una política migratoria restrictiva. Más aún, retomando las voces oficiales, los medios de prensa dieron resonancia a una designación novedosa para los migrantes en situación irregular En primer lugar, cabe resaltar que, como o carentes de documento argentino, nota Caggiano (2008), incluso en este –“los ilegales”–, donde la transmutación nuevo contexto de reforma migratoria, la del adjetivo en sustantivo convierte a los prensa no deja de echar mano a la noción migrantes, y especialde “ilegalidad”. Esta ca“A 20 DÍAS DE LA TRAGEDIA DE mente a los migrantes CABALLITO DONDE MURIERON tegoría fue ampliamente de la región, en intrín- SEIS BOLIVIANOS. OTRO INCENDIO utilizada durante la cosecos transgresores. De EN UN TALLER TEXTIL: NO ESTABA bertura de un hecho que este modo, mediante la HABILITADO PARA FUNCIONAR. recibió profusa atención falacia del “ilegal”, la EN EL LOCAL TRABAJABAN TRES por parte de los medios: COREANOS QUE SALIERON ILESOS. falta de documentación SÓLO HUBO DAÑOS MATERIALES.” el incendio de un taller argentina se constituye (CLARÍN, 20/4/2006) textil de la ciudad de en la piedra de paso “EVASIÓN Y TRABAJO ESCLAVO: Buenos Aires a fines que permite predicar la TESTIMONIO DE UNA COSTURERA de marzo de 2006, en tendencia delictiva del BOLIVIANA CONTRATADA POR UN el que murieron seis COREANO” (CLARÍN, 9/08/2006).

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | inmigrantes bolivianos. A partir del hecho se reflotó el tópico de la explotación de trabajadores limítrofes en la industria textil y de la indumentaria –esta vez a manos de connacionales–, y de las condiciones de trabajo y de vida en los talleres de confección. El tema fue presentado por algunos medios gráficos como “Inmigración ilegal en la ciudad de Buenos Aires” y el acontecimiento fue caracterizado a partir de fórmulas como “la muerte de seis extranjeros ilegales” o “el problema con la mano de obra extranjera, que en muchos casos se trata de inmigrantes ilegales” (La Nación, 3/9/2006). Los medios, además, reportaron que la decisión del Ministerio de Producción de la Ciudad de realizar inspecciones sorpresa en los talleres –en su mayoría, “clandestinos”– apuntaba a la búsqueda de “extranjeros sin documentación, que serían derivados a centros de contención donde se trataría de encontrar una solución para su ilegalidad”, mientras la policía se encargaría de “comprobar si los inmigrantes ilegales tenían antecedentes penales”. La sospecha, nuevamente, está orientada por la implícita ecuación inmigrante-indocumentado-ilegal-delincuente. En este marco –y si bien la referencia al colectivo coreano disminuye considerablemente en la prensa a partir de 2000– también se mantiene la asociación de los inmigrantes coreanos con talleres de confección “clandestinos”, donde se somete a ciudadanos bolivianos al “trabajo esclavo”. En la figura del “taller textil”, propiedad de estos inmigrantes, vuelve a decantar un amplio espectro de infracciones y delitos. Incluso el perfil de estos delitos aparece homologado al de las violaciones de derechos humanos practicadas durante la última dictadura militar. En un artículo publicado en 2007, el diario Página 12 informa sobre la clausura de un taller

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“que sería propiedad de un ciudadano coreano llamado Lim Hyunuk” y que funcionaba en el predio del ex Centro Clandestino de Detención “Automotores Orletti”. El dispositivo metafórico seleccionado para el título del artículo dispara en los lectores, de manera automática y potente, la comparación entre el taller de indumentaria y el centro de torturas, entre el padecimiento de sus trabajadores y el de los detenidos-desaparecidos (Archenti, Courtis y Morales, 2008): “ORLETTI”. (Página 12, 1/4/2007). Por otra parte, en los últimos años, probablemente a tono con la noción de seguridad global difundida a partir del 11 de septiembre de 2001, se registra cierto barniz de organización inter/transnacional en el tipo de delito con los que la prensa vincula a los migrantes. Así, en el tratamiento de la noticia sobre el taller de confección que provocó la muerte de los trabajadores bolivianos, diversas modalidades de reclutamiento y contratación de “paisanos” que llevan adelante los propietarios de talleres de esa nacionalidad residentes en Buenos Aires resultaron etiquetadas, lejos de toda interpretación técnica y de distinciones analíticas pertinentes, como “tráfico de personas” y “trata con fines laborales”. La migración china aparece no sólo ligada a la asociación con fines ilícitos y las prácticas comerciales irregulares, sino especialmente con asesinatos y extorsiones de tipo mafioso, mientras que las imágenes más conspicuas sobre la migración peruana ponen el foco sobre los “ajustes de cuentas” entre “bandas de narcos” enfrentadas por “el manejo de la droga” –“una guerra que ya dejó decenas de muertos en distintos barrios de la Capital en los últimos años” (La Nación, 9/10/2008). En síntesis, en el discurso de la prensa metropolitana de las últimas décadas, los

| Migración y Seguridad en la Argentina | inmigrantes han cobrado presencia, insertos en escenarios delictivos y de ilegalidad. En la vida cotidiana de la ciudad de Buenos Aires, este discurso sin duda, avala un conjunto de prácticas de hostigamiento en el espacio público que la policía dirige hacia quienes son “visiblemente” extranjeros. Uno de los blancos más sencillos está conformado por quienes realizan venta callejera: varones provenientes de países de África, que comercializan bijouterie o artículos pequeños; mujeres bolivianas que venden ropa deportiva, o CDs, o verdura fresca; mujeres dominicanas –algunas de las cuales ejercen la prostitución–; jóvenes y adolescentes con “portación de rostro peruano, o boliviano”, que simplemente circulan, o se reúnen en plazas o parques públicos.

correspondido con los grupos más vulnerables al control penal. De hecho, la existencia de edictos policiales posibilitó la generación de un virtual derecho penal paralelo y sin control externo (Zaffaroni, en IDDHH, 1984; Rusconi, 1998).

Así, la policía ejerció arbitraria y discrecionalmente la facultad de control y eventual detención “como una función burocrática antes que como una función punitiva propiamente dicha” (Tiscornia, 2000b:56). Una policía que labra actas (de contravenciones, de detenciones por averiguación de identidad), que detiene, que controla, que pone en funcionamiento un repertorio cristalizado de prácticas rutinarias, internalizadas y transmitidas informalmente, que van estructurando modos habituales de procedimiento policial, PELIGROSIDAD Y SOSPECHA: es una policía que –a los ojos de la propia PRÁCTICAS institución así como a La ley 23.950/1991, que faculta para los de la opinión públiPOLICIALES13 Los edictos policiales, detener por averiguación de iden- ca– “trabaja” (Martínez, tidad, resultó de un fuerte debate las faltas o contraven- orientado a limitar la potestad poli- Palmieri, Pita, 1998; ciones14, y la facultad de cial de detener y demorar personas. Tiscornia, 2000a). detener personas para Paradójicamente, en términos prácaveriguar su identidad, ticos, esta ley habilitó a las policías Relatadas por los proson el principal sostén a detener en una comisaría a una pios agentes, las activijurídico de una serie de persona por un espacio de tiempo, dades policiales de pretécnicas policiales pre- en base a la mera sospecha o pre- vención en el territorio ventivas. Su aplicación sunción de que ha cometido o puede de la ciudad muestran fue consolidando una llegar a cometer algún acto ilícito. Al las prácticas de control igual que los edictos y contravenciosuerte de muestrario nes, estas detenciones se realizan sobre ciertos sectores de tipos sociales con- en su mayoría sobre grupos sociales de la población, las residerados sospechosos, determinados: jóvenes, pobres, mi- laciones jerárquicas al peligrosos o moralmente grantes. (Ver también Chillier; 1998 y interior de la institución, reprobables, que “ine- Tiscornia, Eilbaum y Lekerman; 1999 y las rutinas burocrátivitablemente” se han y Martínez, Palmieri y Pita; 1998). cas para cuantificar lo realizado. Cuando aún estaban en vigencia los Edictos Policiales, 13. Gran parte de las discusiones aquí mencionadas pueden verse con mayor detalle en Pita, 2004. la descripción de un miembro de la Policía 14. La mayor parte de los edictos policiales (o conFederal de su propio accionar, permitía ver travenciones para el caso de la Ciudad de Buenos cómo opera la selectividad del sistema Aires) resulta de disposiciones, circulares, reglapenal en el segmento policial. En referencia mentaciones y órdenes telegráficas –en su mayoría de origen policial y elaboradas ad–hoc conforme a las detenciones por contravenciones, surgían diversos hechos sociales interpretados como manifestaba que: riesgosos para el orden social.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | “Si la comisaría tiene un promedio histórico de 300 contraventores por mes, no se puede bajar de esa cifra. Entonces, hay que salir a buscar contraventores. Aplicar ebriedad como se hacía en otras épocas genera un problema, porque ¿como se justifica detener a alguien por ebriedad y no llamar al médico? Ahora se aplica el artículo 1º b, relativo a escándalo. “Y bueno, acá caes por portar cara. Si sos morocho, pelo duro y seco, el albañil que vuelve de la obra, caés...”. El cliché de los contraventores está en la computadora: la declaración del contraventor ya está armada, se cambia sólo el lugar y el nombre. Las personas humildes son objeto permanente de la represión policial. Como dice un comisario, ‘ahí hay unos por portación de miseria, hacemos la estadística y que se vayan’. Hacia afuera de la institución policial, la expresión cuantitativa de estas prácticas se acopla y acompaña con números a aquellas voces que demandan presencia policial en la calle para controlar poblaciones “peligrosas”, “sospechosas”, portadoras de cierto estado pre–delictual, o potencialmente riesgosas para el orden público15. También, claro, estas prácticas 15. Como concepto, la noción de orden público refiere a las relaciones entre Estado e individuo, y tematiza respecto de los límites de acción y grados de libertad de los individuos. En su origen, que remite al Código Civil Napoleónico, busca “impedir que los pactos entre particulares atenten contra los principios esenciales del nuevo orden político y social” (López Garrido, 1987:7). Respecto de la relación con la noción de seguridad pública resulta especialmente esclarecedora la distinción que establece Tiscornia (1998), quien señala las diferentes coyunturas históricas en las que han surgido así como los diferentes tipos de relación Estado-Sociedad que importan. Mientras que la cuestión del Orden Público, históricamente anterior a la de la Seguridad Pública, supone la defensa de un orden político establecido, la noción de Seguridad Pública “emerge como cuestión política y social recientemente, vinculada a los problemas de la gobernabilidad que debe resolver el Estado

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producen muchas dificultades a ciertos sectores de la población (vendedores ambulantes, prostitutas, trabajadores informales, jóvenes), apresados por la mirada peligrosista y cristalizada de la policía, con el fin –rara vez confesado– de cumplir con objetivos institucionales. En 1994, con la modificación del status jurídico-político de la Capital Federal se determinó que una nueva justicia contravencional y de faltas, sería la autoridad competente para juzgar todas las contravenciones, quedando la policía en carácter de auxiliar de la justicia y organismo preventor. En 1998, la sanción del Código de Convivencia Urbana (o Código Contravencional) implicó la supresión de los Edictos Policiales y de las antiguas figuras contravencionales, su reemplazo por otras nuevas, y la judicialización del procedimiento. Este de Derecho en las democracias contemporáneas” (Tiscornia, 1998:s/n), teniendo por preocupación, antes que el mantenimiento del orden y las normas que los sostienen, los derechos y las libertades. En este punto es interesante destacar que la “nueva” discusión sobre seguridad pública –en la que se encuadra la proliferación de planes, consejos y foros de seguridad ciudadana y de prevención del delito– parece montarse sobre la “vieja” cuestión del orden público, que se sostiene en una idea de orden como resultado de la coerción, la represión y la exclusión, antes que en una de seguridad fundada en la construcción de consensos y de inclusiones, sostenida en imágenes de derechos y libertades. Y bajo la antigua matriz de “orden público” travestida en seguridad pública, operan grupos de interés con cuotas de poder diferenciales que luchan por imponer su visión de las cosas, definiendo así sentidos (del orden, de la seguridad, de lo público) que tributan a aquel fetiche que, finalmente, encierra en el miedo y cercena las libertades (Pita, 2004:9). Hemos advertido que, en más de una ocasión, se alude a la seguridad pública en términos de seguridad urbana, lo cual en cierto sentido pone de manifiesto que lo que se entiende como seguridad pública –al menos para gran parte de los operadores del sistema–, remite a hechos que inciden en la gobernabilidad (y más pragmáticamente en la gestión de poblaciones diversas y también desiguales) de los grandes centros urbanos.

| Migración y Seguridad en la Argentina | proceso se respaldó en un discurso que sostenía que, al tiempo que se limitaba la discrecionalidad del accionar policial, se establecía un procedimiento judicial para dirimir conflictos de “convivencia urbana”. Un hito que no sería más que un nuevo momento en la disputa por la interpretación hegemónica respecto de cómo producir seguridad y de los sentidos adosados a la misma. La información cuantitativa sobre contravenciones es dispar. Producida por distintas agencias, con diferentes objetivos y metodologías16, los datos pocas veces son comparables. Sin embargo, la información existente sobre edictos, contravenciones y detenciones por averiguación de identidad en la ciudad de Buenos Aires permite afirmar que: > Más del 80% de las actas contravencionales que labra la policía corresponden a los siguientes tipos: alteración de la tranquilidad pública; uso indebido de espacios públicos durante la oferta y demanda de sexo; obstrucción de la vía pública; ensuciar bienes y estacionar o cuidar de vehículos sin autorización. Es decir, en una abrumadora mayoría, las prostitutas, los vendedores ambulantes, los cuidadores de autos y los cartoneros son la población objeto de control. > Aproximadamente el 80% de las actas está dirigida a varones. > Entre 1999 y 2007, poco más del 10% de las actas fueron labradas a extranjeros. Entre ellos se destaca la presencia de peruanos –con un peso 16. Los datos provienen de la Policía Federal Argentina, la Oficina de Información Judicial del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, la Dirección Nacional de Política Criminal y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).

más que importante–, paraguayos, bolivianos y dominicanos. Recientemente se agregaron inmigrantes provenientes de países de África –registrados de ese modo, muchas veces sin indicar país. > No se conoce el total anual de detenciones por averiguación de identidad en la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, de acuerdo a datos relevados en los juzgados de turno tomando como muestra un mes del año 2008, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) detectó 340 detenciones. De ese total, 69% correspondía a extranjeros, predominantemente peruanos. Si bien la inclusión de la materia contravencional bajo la órbita del Poder Judicial de la Ciudad ha implicado la limitación del poder policial –fundamentalmente en lo que hace a la detención de personas en comisarías–, sería ingenuo suponer que se han eliminado todas las prácticas arbitrarias y discrecionales que, por años, han regido el trabajo policial en lo que la agencia entiende como forma eficiente en materia de actividades de prevención17. De modo que no parece haber mayores impedimentos formales a la hora de continuar aplicando criterios selectivos sobre los sectores vulnerables y sobre toda una serie de actividades y conductas objeto de su control y vigilancia.

17. Tal es así que, a partir de 2004, la propia oficina que elabora las estadísticas de la Justicia Contravencional resolvió informar sólo acerca de las actas viables, y no acerca del total de actas contravencionales ingresadas al sistema judicial, aduciendo que muchas de ellas contenían errores en el registro por parte de la policía. Sin embargo, estas actas fallidas desde el punto de vista judicial daban cuenta de prácticas policiales reales sobre las personas. Para más detalle sobre el particular puede consultarse Pita, 2007.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | Los dos casos, a continuación, nos aproximan a la discrecionalidad y arbitrariedad con que operan las prácticas policiales sobre ciertos grupos sociales. Sin pretender analizar el desempeño de la justicia contravencional, ambos casos ilustran una forma de intervención policial basada en el control por “portación de rostro”, inscrita tanto en las rutinas de los agentes de la institución policial, como en la experiencia de quienes son objeto permanente de su control.

labra actas, a sabiendas de su situación de migrante, le pide los documentos. Daisy responde siempre lo mismo, que se los robaron. Diez meses después de los hechos, Daisy debió presentarse al juicio oral. El material fílmico que pretendía proveer prueba no evidenciaba ninguna alteración de la tranquilidad pública. Los policías decían no recordar el hecho, ya que habían realizado cerca de 400 actas por el mismo motivo.

Daisy, una cliente habitual

Daisy, aduciendo sus derechos, se negó a firmar el acta labrada por la policía y durante el juicio dijo al juez “yo al taxista no lo conozco. Lo que sí quiero decir es que cuando estoy en la esquina de mi casa, o voy al supermercado, me paran, me piden documentos, me hacen actas”. Después de dos audiencias, la fiscalía sostuvo que no se pudo probar la contravención y el juez absolvió a los imputados. Sin embargo, el debate puso de manifiesto, a través de las declaraciones de los agentes intervinientes y de la propia Daisy, lo rutinario, habitual y arbitrario de estas prácticas policiales de vigilancia, control y hostigamiento.

Daisy es ciudadana peruana. Es travesti, y habitualmente ejerce la prostitución callejera en un barrio de sectores medios-medios del sur de la ciudad, donde también vive. En una noche de verano, con el objeto de producir prueba, efectivos de la Brigada Policial de la comisaría X apostados en una esquina filman a Daisy y al taxista con quien ella estaba conversando. Luego, se acercan a ellos y les labran dos actas contravencionales. Se les imputa alteración de la tranquilidad pública durante la oferta y demanda –respectivamente– de servicios sexuales18 . En esa noche, a Daisy, los mismos policías le labraron dos actas, una a las diez de la noche y otra a la medianoche. Cuenta que tiene tantas actas labradas por la policía que podría “empapelar” su casa. Relata las continuas “razzias” a las que ella y muchas otras travestis son sometidas (“caen los patrulleros y nos llevan a la fiscalía; es un problema porque espantan a los clientes”) y dice que está acostumbrada porque “siempre es así, nos detienen, antes por atentar a la moralidad ahora por alteración de la tranquilidad pública”. Cuenta también que uno de los policías de la Brigada que siempre le

18. La contravención se refiere al bien afectado (el uso indebido de espacios públicos) ya que la prostitución no está penada.

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Este caso muestra cómo un acta contravencional vinculada al control de la prostitución callejera supone también una serie de rutinas de control policial sobre grupos sociales previamente identificados y sometidos a vigilancia cotidiana. También es interesante considerar la situación particular de quienes, a pesar de responder al estereotipo sobre el que se monta el control policial, cuentan con cierto “capital jurídico”, producto de estrategias relativamente organizadas. De este modo, si bien no consiguen impedir la vigilancia policial, les resulta posible eludir la sobreimpresión de una condena judicializada sobre aquella vigilancia a la que se encuentran expuestas.

| Migración y Seguridad en la Argentina | “Yo quiero contar lo sucedido”. El caso del Señor Z. El Sr. Z. es un ciudadano boliviano de poco más de 30 años, que reside en Argentina desde su infancia. Vive en un barrio de casas bajas, de sectores medios-medios, en la zona centro-oeste de la ciudad. Hace trabajos ocasionales de albañilería, pintura, o como remisero. Una tormenta había hecho colapsar el desagüe del patio de su casa, que se inundó. Acordó entonces con el propietario de la casa y con un vecino del mismo edificio cambiar el caño. Esa mañana, el señor Z. había trabajado con la ayuda de su vecino levantando las baldosas de la vereda sin romperlas. Después de dejar al descubierto el caño a cambiar, depositaron a un lado la tierra que habían retirado. Al mediodía, fue a comprar algunos materiales faltantes para terminar el arreglo. De acuerdo al acta contravencional, el personal policial en tareas de patrullaje por la zona, observando una situación encuadrada en el artículo 41° –obstrucción de la vía pública– registró el hecho y labró un acta al Señor Z. Según el Señor Z, los hechos ocurrieron de otra manera. Los policías lo siguieron con el patrullero y le indicaron detenerse. Le pidieron su documento de identidad y la documentación del automóvil. Tras comprobar que los papeles estaban en regla comenzaron a preguntarle por el trabajo sobre la vereda. Explicó que estaba cambiando el caño porque se le inundaba la casa. La respuesta del policía fue “te voy a tener que hacer una ‘contravencional’”. El Señor Z. le respondió “bueno hacela, yo no voy a firmar porque me parece injusto”. Sostiene que la policía quería “arreglar a cambio de dinero”, como hace habitualmente. “Lo que pasa es yo les tengo más miedo a los policías que a un ladrón. Con el ladrón me puedo agarrar a trompadas, con el policía tengo las manos atadas”, dice, echándolas hacia

atrás como si estuviera esposado. Pero que esta vez él no quiso arreglar: “quería ver hasta dónde llegaba todo”. A la tercera audiencia, el Señor Z. quería que todo termine. Había llegado a una conclusión: “la próxima vez hay que arreglar, 10, 15 pesos y se terminaba todo...”. El hecho fue resuelto a través de un juicio oral, once meses después. El tribunal penó al Sr. Z con un apercibimiento, la pena contravencional más leve, que de acuerdo al Código “consiste en un llamado de atención efectuado en privado por el juez o jueza al contraventor”. Tanto Daisy como el Sr. Z. responden en líneas generales al estereotipo de la población sujeta a la vigilancia y control policial. Ambos proceden de los sectores populares, tienen trabajos informales, y son inmigrantes. Para ambos, el trato discrecional y arbitrario al que son sometidos periódicamente –incluso en el caso de tener toda la documentación en regla– es moneda corriente, y resultado de prácticas policiales orientadas por el “olfato” y por la “portación de rostro”.

LA POBLACIÓN EXTRANJERA EN CÁRCELES Tanto los discursos públicos como mediáticos han aludido en reiteradas oportunidades al incremento de extranjeros en la población privada de su libertad. En 2007, la población carcelaria total comprendía 50.980 personas, alojadas en prisiones federales, provinciales, y otros centros de detención. De esta población, 7,5% eran extranjeras (3814 personas), y de ellas 66% habían nacido en los países limítrofes de Argentina o en Perú (SNEEP 2007). Este porcentaje de 7,5% es sensiblemente más alto que el 4,2% de extranjeros en la población total que registra el último censo. Sin embargo, estos valores porcentuales no pueden compararse directamente, y hasta

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | el momento no ha habido aún ninguna investigación específica que compare sistemáticamente (según sexo, edad y origen nacional) la población encarcelada con su población de referencia no encarcelada, a los efectos de demostrar, efectivamente, la mayor incidencia o sobrerrepresentación de personas extranjeras en el sistema carcelario federal y provincial. La opacidad de los muros y la falta de información sobre población carcelaria –o las dificultades de los investigadores para acceder a ella– son sin duda parte de las razones que demoran el diagnóstico certero. Sólo nos ha sido posible contar con datos consolidados referidos a quienes se encuentran alojados en cárceles federales, o sea, la mitad de los extranjeros privados de su libertad, y es en ellos en los que se basa esta sección. Existen, sin embargo, algunas investigaciones parciales sobre el tema. Según un diagnóstico basado en cifras del Servicio Penitenciario Federal correspondientes a los años 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007 (GEAM, 2008), en ese período, a la vez que la población total en cárceles federales disminuye, la cantidad de presos y presas extranjeras crece, tanto en valores absolutos como relativos. Los principales aumentos en valores absolutos corresponden a personas nacidas en Bolivia, Perú, Brasil y Paraguay. De hecho, dentro del total de los extranjeros, los provenientes de países americanos representan entre el 82% y el 90%. En el caso de las mujeres extranjeras, su número aumenta constantemente en términos absolutos como en relación con el total de las mujeres y el total de personas extranjeras privadas de su libertad en cárceles federales. Ahora bien, sobre este trasfondo, el mismo diagnóstico resalta dos puntos significativos para este trabajo. Por un

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lado, el diagnóstico explora cuáles son los delitos por los que estas personas fueron encarceladas y por otro, revela que los motivos de su encarcelamiento están lejos de los delitos comunes a los que aluden las percepciones de inseguridad: el 52,3 % de las personas detenidas nacidas en países limítrofes o Perú han sido procesadas o condenadas por infracción a la ley 23.737 de Estupefacientes. Según muestran los informes del Servicio Penitenciario Federal, el aumento de población extranjera en cárceles federales es paralelo a su incremento de procesos y condenas en causas vinculadas a estupefacientes. Sin dudas, los delitos asociados a estupefacientes remiten a organizaciones complejas, y las personas detenidas rara vez son quienes gestionan el tráfico. Es más, a diferencia de la hipervisibilización de la migración latinoamericana en el espacio urbano, y de esta supuesta asociación entre su presencia y el incremento de los delitos comunes, en el marco del encierro las personas detenidas suelen ser casi invisibles –esto se potencia por el hecho de que el sistema penitenciario federal pareciera hacer una ecuación entre “extranjero” y “persona que no habla español”19 –, al punto que las vulnerabilidades específicas que los afectan suelen pasar desatendidas: tienen escasa o nula asistencia consular, y los traslados entre distintas unidades federales de detención suelen alejarles de connacionales residentes en el país. 19. En diversas oportunidades, al ser consultados respecto a medidas especiales destinadas a la población extranjera en cárceles, los funcionarios del Servicio Penitenciario Federal mencionaron la incorporación de un servicio de traducciones o de intérpretes inglés-castellano, que se trasladaba entre las distintas unidades. Es improbable que esta medida incida en las condiciones de detención de los presos latinoamericanos, que representan casi el 90% de los detenidos extranjeros.

| Migración y Seguridad en la Argentina | Cuadro 1. Evolución de la población extranjera en cárceles federales, 2003-2007 Total población penal federal Total extranjeros

2003 9 299 1 343

2004 9 735 1 357

2005 9 625 1 568

2006 9 380 1 766

2007 9 024 1 925

Elaborado a partir del diagnóstico ADC

Cuadro 2. Población extranjera en cárceles federales según sexo (%), 2003-2007 2003 84,6% 15,4% 100%

Varones Mujeres

2004 84,1% 15,9% 100%

2005 78,6 % 21,4 % 100%

2006 75,6% 24,0% 100%

2007 76,8% 23,2% 100%

Elaborado a partir del diagnóstico ADC

Cuadro 3. Personas detenidas por infracción a la ley 23.737, según sexo y país de origen País de origen Bolivia Brasil Chile Uruguay Paraguay Perú Total

Varones Mujeres (% sobre el total de detenidos (% sobre el total de detenidas para cada país) para cada país) 66,7 % 97,1% 34,2 % 80 % 25,0% 50 % 15,8 % 70 % 47,0 % 76,3 % 36,3 % 81,4 % 41,4% 87,6%

Tomado del Diagnóstico de ADC

Por otra parte, el estudio citado pone sobre el tapete el importante hecho de que la información disponible sobre personas privadas de libertad no permite distinguir entre dos clases bien diferentes de extranjeros: aquellos que antes de su detención residían en su país de origen, y aquellos que residían en Argentina. A diferencia de los primeros, cuyo contacto con el país era reducido –incluso inexistente– y cuya vida cotidiana transcurría en su lugar de residencia, fuera de la Argentina, los segundos son inmigrantes.

Esta distinción no es marginal cuando se trata de la aplicación de un novedoso artículo incluido en la nueva ley de migraciones (art. 64), que establece la conmutación del encierro por expulsión al cumplimiento de los dos tercios de la condena. Para un extranjero sin residencia previa, la orden de expulsión significa el fin del aislamiento; inversamente, para una persona con residencia anterior en la Argentina, la orden de expulsión, con su consiguiente prohibición de reingreso, puede significar el desmembramiento de su vida social o familiar.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | CONCLUSIONES En ese texto hemos intentado mostrar las diversas maneras en que el extranjero ha sido construido como sujeto sospechoso. Con matices bien variados –según la coyuntura política y según quién sea el extranjero–, estas construcciones relativas a la peligrosidad del otro llevan más de un siglo. Ya se piense al extranjero como amenaza a la nacionalidad, a las instituciones, a la tasa de desocupación, o a la seguridad urbana, los discursos que construyen y propalan estas imágenes tienen una extraordinaria capacidad para sostenerse con referencias mínimas a datos precisos y extradiscursivos. Sin embargo, en todos los casos revisados se han hallado discursos e imágenes potentes, y de probada performatividad a la hora de poner en marcha mecanismos de control y de punición. Incluso podríamos decir: mecanismos que dan lugar a un control de una discrecionalidad y una arbitrariedad tales, que su sola puesta en marcha es ya –y por sus propios méritos– un acto de punición. En esta escalada de sospecha, vigilancia y castigo, el papel de los medios de comunicación está lejos de ser incidental. Los estereotipos que han fortalecido y difundido acerca de prácticamente todas las corrientes inmigratorias contemporáneas, contribuyen a la amplificación de la extrañeza del no nativo, del no nacional. Expresado en estos términos, podría pensarse que es posible intervenir en los procesos de generación, fortalecimiento o difusión de estereotipos negativos, denunciando la lógica parcial sobre la

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que están construidos y las operaciones discursivas en las que se sostienen. Sin duda, estas tareas deben realizarse, y esperar que a largo plazo rindan sus resultados, pero no debe perderse de vista que la estereotipación y la discriminación operan con y en los mismos mecanismos que sostienen la clasificación y la significación social; en este sentido, se distinguen más por sus usos que por sus orígenes. Dicho en términos coloquiales, la tarea pendiente no es “explicar” a los nativos que los migrantes son buenos, y por lo tanto merecedores de derechos, ya que con ello se estaría avalando la noción del derecho al derecho como contracara de la posesión de una virtud. Como sostiene Hannah Arendt (1998) “nuestra vida política descansa en el supuesto de que podemos producir igualdad a través de la organización. (…) No nacemos iguales, nos volvemos iguales como miembros de un grupo basado en nuestra decisión de garantizarnos mutuamente derechos iguales”. Este “volverse iguales” no ha sido nunca una tarea sencilla, y menos aún cuando la otredad, la desigualdad o la diferencia están ancladas en algo tan obvio y natural como una nacionalidad que es otra. Controlar a quien es otro, y limitar sus derechos para reforzar las oportunidades de controlarlo: es el proceso que ilustra tanto el corpus normativo destinado a migrantes, como las prácticas policiales que operan selectivamente sobre ellos, atenazándolos entre dos vulnerabilidades. Ser extranjero, ser pobre. Cada una de ellas es un motivo de sospecha; combinadas parecieran ser una certeza de control.

| Migración y Seguridad en la Argentina | formas de intervención estatal”. En Actas IV Reunión de Antropología del Mercosur. Curitiba, Brasil.

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| Consideraciones finales |

Consideraciones finales

| Consideraciones finales | CONSIDERACIONES FINALES La prevención del delito en América Latina evidencia hoy un número importante de experiencias tanto en el nivel local como en el ámbito nacional. A partir de ellas es posible realizar un análisis evaluativo respecto a lo que ha sido el desarrollo del enfoque integral en el abordaje de la criminalidad en la región. ¿Cuáles han sido estas experiencias?, ¿cuáles han sido sus principales características, logros, avances y debilidades? son preguntas que, a modo de consideraciones finales, intentaremos responder a la luz de los contenidos abordados por los autores de este libro y otras fuentes de información relativas a este tema. Y es que pareciera que la agenda de la seguridad pública en la región –pese al significativo desarrollo de experiencias positivas en materia de prevención– está retomando el camino del control y la represión. Algunos expertos regionales ya hablan de la “Contrarreforma” en el ámbito de la seguridad, que estaría orientada a terminar con el garantismo propio de los procesos de reforma penal instalados desde los noventa, y del fortalecimiento del sistema de control, especialmente de las policías (inclusive en algunos casos de fuerzas militares). En este contexto, resulta relevante describir y analizar –aunque de manera muy sintética y preliminar–, cuáles son los avances y los alcances que ha tenido la prevención del delito en América Latina y a partir de ello, poder establecer cuáles son sus desafíos principales.

ANTECEDENTES DE CONTEXTO Desde mediados de los noventa el delito y la violencia han ocupado un lugar central en el debate público y en la agenda política en casi todos los países de América Latina.

Y aun cuando la problemática en la región no es un fenómeno de reciente data, el abordaje de ella desde una perspectiva democrática y centrada en los valores ciudadanos, se enmarca en un marco temporal no tan lejano. Hasta la década del noventa predominaba un enfoque de seguridad pública basada en el control, salvo el caso de Brasil, que introdujo nuevos enfoques y estrategias centradas en la comunidad y en la ciudadanía desde la década de los ochenta. Así junto con el proceso de democratización política, se comenzó a desarrollar y a cimentar las bases de una política de seguridad, que no sólo asume el control como estrategia de acción, sino que también la prevención social y situacional del fenómeno con una orientación basada en el respeto a los derechos humanos y derechos ciudadanos.1 Con ello, lo que se produce es un florecimiento de diversas experiencias, iniciativas públicas y privadas que, basadas en diferentes enfoques (epidemiológico, comunitario, desarrollo urbano), se orientan a reducir aquellos factores que explican el involucramiento delictual de los sujetos (prevención social) y disminuir la ocurrencia de delitos en diferentes territorios (prevención situacional). El análisis de estas experiencias y en especial aquellas de carácter público, da cuenta de un desarrollo muy desigual respecto a sus alcances, resultados, sustentabilidad, etc. Así países como Brasil y Colombia destacan por presentar una 1. En este punto cabe señalar que, antes de que los gobiernos asumieran la implementación de estos nuevos enfoques de prevención social, diferentes organismos de la sociedad civil (ONGs, Fundaciones, Corporaciones, etc.) ya desarrollaban estrategias de prevención social en ámbitos focalizados (jóvenes, violencia de género, niños, etc.) caracterizadas por tener un impacto sobre los grupos de riesgo o espacios geográficos, a través de intervenciones de carácter limitado.

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | significativa experiencia en la temática y en los cuales es posible encontrar no solamente planes nacionales, estaduales y locales de carácter integral (como es el caso de ciudad de Bogotá, y actualmente de Medellín o Diadema), sino también un vasto número de experiencias con enfoques comunitarios de trabajo e implementadas en cooperación e interlocución con diferentes actores de la sociedad (ONGs, poderes locales, poderes estatales, empresa privada, universidades, entre otros).2 En el caso de Brasil destaca sin duda la participación activa de la sociedad civil en estas iniciativas (un ejemplo de ello es el Foro Nacional de Seguridad Pública que agrupa a diferentes organizaciones sociales, académicas e instituciones públicas vinculadas en la materia). En contraste, en América central han existido varias iniciativas de prevención del delito tanto desde el nivel nacional como local, pero que no han podido mostrar éxitos o sustentabilidad en el tiempo. Esto se evidencia para el caso de El Salvador y Guatemala, Jamaica, Honduras y Nicaragua los cuales, con el apoyo y convenios firmados con el Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismo de cooperación internacional, lideraron iniciativas integrales de abordaje de la criminalidad. También México, aunque de manera más reciente, ha implementado una serie de programas de prevención integral en los municipios y en estados específicos. En América del sur, y como queda manifiesto en el artículo de Lunecke y Guajardo y Appiolaza y Velázquez, Chile y Argentina 2. Es importante destacar que, frente a los altos índices de violencia que existen en ambos países, junto con el grado de desarrollo de las experiencias, existe también un alto nivel de desarrollo de reflexión teórica y académica de la temática, que dialoga en forma permanente con las prácticas políticas y que no solamente ha orientado el accionar, sino que también ha guiado un sofisticado análisis social de la problemática.

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desarrollaron planes nacionales de prevención del delito (tanto en el nivel nacional como local) que por diferentes motivos, fueron transformados o descontinuados en el tiempo. Caso similar es el de Ecuador. En Paraguay y Bolivia aún las condiciones de éxito de iniciativas focalizadas son muy limitadas. Todas estas experiencias han estado vinculadas a la agenda internacional de trabajo en materia de seguridad en la región. Organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Centro Internacional de la Prevención del delito de Canadá, la cooperación española, Fundación Soros a través de Open Society Institute, Fundación Ford, Fundación Tincker y el IDRC de Canadá, han sido actores claves en la promoción de esta agenda de trabajo más integral y democrática. Sin embargo, aún (tras diez o más años de desarrollo) no es posible identificar resultados objetivos de iniciativas integrales y locales de prevención. Inclusive casos tan exitosos como el de Bogotá han sido sometidos a debates metodológicos de importancia respecto a cuáles son los componentes que mejor explican la reducción de la criminalidad (si el control o la prevención). Y es que quizás lo que más ha fallado en materia técnica en la ejecución de políticas y programas, han sido los sistemas de monitoreo y evaluación, lo que expone a la prevención del delito a una permanente crítica técnica.

LOGROS Y AVANCES EN PREVENCIÓN DEL DELITO Considerando la literatura especializada en materia de experiencias exitosas, y pese a ser muy escasas las evaluaciones que permiten evidenciar resultados e impactos, se puede señalar que la implementación de diversas estrategias (políticas nacionales-locales o programas focalizados) ha

| Consideraciones finales | logrado avances significativos en materia de proceso. Un primer aspecto que interesa destacar como resultado de proceso es la inclusión de nuevos actores en el ámbito de la seguridad. Como se señaló antes, junto a los agentes vinculados al sistema de control y de justicia criminal (policías, jueces, fiscales, FF.AA., Gendarmería, aduanas, etc.), hoy se identifican representantes de la sociedad civil (ONGs, universidades, consultores), la ciudadanía, la empresa privada y organismos de cooperación internacional en el debate y en la agenda de trabajo de la seguridad. Estos actores, hoy constituyen una masa crítica que sin duda ayudará a hacer más sustentables las estrategias en el tiempo. Junto con la inclusión de nuevos actores, la introducción de nuevos enfoques de abordaje y nuevas metodologías se evidencia también como un avance significativo en la realidad regional. Las iniciativas desarrolladas desde el enfoque de salud pública, de convivencia ciudadana, de prevención comunitaria y de desarrollo urbano local son sólo algunos ejemplos. También es destacable el avance en materia de iniciativas focalizadas como la prevención policial, de violencia escolar, el trabajo de intervención en barrios, violencia de género, entre otras. Un tercer aspecto positivo de lo que ha sido la trayectoria de la prevención del delito en América Latina tiene relación con la existencia de profesionales mejor formados y capacitados en el área de seguridad ciudadana y, junto a ello, el desarrollo de programas de educación de post grado. En diversos países existen magister y diplomas en esta materia, siendo bastante exitosos si es que se considera el reclutamiento de alumnos. Esto era una realidad lejana a fines de los noventa.

Es también necesario relevar el rol que han comenzado a ocupar las autoridades locales en materia de seguridad. Los alcaldes o intendentes se hacen cargo de un ámbito que tradicionalmente no estaba en su marco de trabajo. Ello ha incidido también en la redefinición de la relación existente entre policía- alcalde- comunidad. En una región, con historia de violencia y dictaduras militares, este aspecto tiene especial importancia. La policía en la mayor parte de los países participa en actividades, iniciativas y programas que son impulsados por el gobierno local o por la misma sociedad civil y la comunidad. Si bien esta realidad no es igual en cada país, al menos se evidencia en un número importante de ellos. Por último, dada la cantidad de iniciativas implementadas, existe hoy un acervo de información cada vez mas tecnificada y detallada en materia de victimización y temor al delito. Si bien las estadísticas nacionales tienen el gran obstáculo de no ser comparables en el nivel regional, existen esfuerzos significativos para mejorar los sistemas de información de cada país y con ello mejorar las políticas públicas. En este sentido se evidencian esfuerzos importantes en materia de institucionalización de observatorios nacionales (caso de México, Brasil, Colombia, Ecuador, Chile, entre otros), la implementación de un Sistema regional de información (Banco Interamericano de Desarrollo y OEA, Red Iberoamericana, etc.) y la aplicación de encuestas de Victimización de carácter nacional en diversos países.

DESAFÍOS PENDIENTES Si bien hoy es posible sostener que existen sustantivos avances y logros en materia de prevención del delito, aún existen importantes desafíos que superar en este ámbito. Estos desafíos refieren principalmente a factores de carácter externo (amenazas) y

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| Seguridad ciudadana y políticas de prevención local en América Latina | a factores de carácter interno (debilidades de la implementación de las estrategias) que enfrentan estas iniciativas. > Las debilidades Una de las principales críticas que reciben este tipo de iniciativas dicen relación con la falta de evidencia de resultados e impactos que producen. La aún precaria información que existe lleva a que muchas de estas iniciativas no tengan el apoyo político suficiente para ser sustentadas en el tiempo. Y aquí se está frente a un circulo vicioso: como en muchos casos no existen sistemas de monitoreo y evaluación asociados a los procesos de ejecución, no es posible medir sus resultados. Ello a su vez se transforma en un obstaculizador para los procesos de institucionalización que estas estrategias requieren y con ello lograr resultados en el mediano y largo plazo (única manera de lograr impactos). Esto es un factor negativo si se considera la lógica de planificación de recursos que hacen los organismos públicos de manera anual (partidas de presupuesto), que exigen resultados de las iniciativas financiadas. Todo esto lleva a que las iniciativas de control (que pueden mostrar “engañosos” resultados en el corto plazo) ganen terreno en las discusiones presupuestarias. Por lo anterior, y como señalan LuneckeGuajardo, Appiolaza y Velazquez, la sustentabilidad en el tiempo es un factor crítico en este ámbito. La falta de resultados antes señalada, la falta de presupuesto o los cambios políticos son los principales causantes de esta realidad. Por último, otra debilidad que queda demostrada desde una perspectiva de eficacia de la gestión es la falta de marcos legales que fomenten la cooperación inter agencial necesaria para el éxito de las iniciativas. Como demuestra la literatura internacional, la prevención requiere de

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una agenda coproducida entre diferentes agencias públicas y, todas las estrategias focalizadas deben estar en consonancia y apoyarse en otras políticas sociales. En países altamente centralizados y segmentados desde el punto de vista de la gestión, esta cooperación es difícil puesto que no está institucionalizada. Cada secretaría de Estado o departamento es evaluado por sus propios programas y no por la colaboración que prestan a otras áreas. Esto es un grave obstaculizador de la labor diaria que hacen los funcionarios a cargo de políticas integrales de seguridad. > Las amenazas a la prevención Las políticas de prevención del delito no sólo deben superar sus propias debilidades técnicas sino que también deben superar los obstáculos que devienen del entorno en el cual se desarrollan. Estos obstáculos tienen que ver con aspectos sociales, culturales y políticos. En el ámbito social, la principal amenaza es la alta percepción de inseguridad de la ciudadanía en diversos países. Fundamentada o no en la realidad, esta percepción es la que explica también el porqué prolifera el discurso de la mano dura en las agendas de campaña política. A su vez, la agenda mediática –teñida muchas veces de noticias rojas– alimenta esta percepción que se asienta a su vez en la desconfianza a las instituciones (por corrupción, debilidades institucionales, abuso de policías u otros agentes) que tiene la ciudadanía. En materia política, la debilidad de las instituciones (la corrupción, la falta de credibilidad) hacen que la ciudadanía demande mano dura por parte de los políticos y cuando ellos asumen el poder, el camino natural para enfrentar la delincuencia es el del control y la represión. La prevención siempre queda en un segundo lugar.

| Consideraciones finales | En este contexto, y frente al incremento del crimen organizado en la región, la militarización de las fuerzas de orden y seguridad constituye una amenaza real no sólo para la prevención del delito sino que también para la agenda democrática de la seguridad. El uso de los militares tanto en Brasil como en México para enfrentar al crimen es un ejemplo reciente de esto. Por último, y quizás uno de los aspectos más difíciles de enfrentar dice relación con la cultura política con resabios autoritarios que permanece en la ciudadanía. Encuestas regionales dan cuenta de cómo las personas prefieren sacrificar la democracia por estar más seguros. Ello sin duda alimenta no solo el discurso populista, penal sino que lo hace viable a través de las iniciativas gubernamentales.

Frente a todo lo anterior el gran desafío que tiene la prevención del delito en América Latina es la apropiación política. Avances técnicos –si bien está aún pendiente la medición de los resultados– existen y son evidentes y ello es un terreno fértil por el cual se seguirán consiguiendo avances y resultados. Sin embargo, lo que hoy parece faltar es un profundo debate político en la materia. Con ello, la sustentabilidad de las estrategias, la movilización de recursos, la institucionalización de las iniciativas, estará dada.

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2 Estimados alcaldes (as), concejales (as), funcionarios municipales y comunidad en general:

Asociación Chilena de Municipalidades

9 789567 485246

SEGURIDAD CIUDADANA y políticas de prevención local en AMÉRICA LATINA

Atte. Jaime Pilowsky Greene Secretario Ejecutivo Asociación Chilena de Municipalidades

Colección Municipal

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